Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2001-2002, pag. 3695-3729

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

19-03-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

nr. 54, pagina 3695-3729

12-03-2002

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 27426Toon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Behandeling van het wetsvoorstel Samenvoeging van de gemeenten Heerjansdam en Zwijndrecht (27887)Pagina 3692-3695
Regeling van werkzaamheden (dinsdag 12 maart 2002)Pagina 3690-3692
Lijst van ingekomen stukken, met de door de voorzitter terzake gedane voorstellen (dinsdag 12 maart 2002)Pagina 3729-3731
Presentie en opening (dinsdag 12 maart 2002)Pagina 3687-3687
Stemmingen in verband met het wetsvoorstel Wijziging van het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht en de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen strekkende tot het verruimen van de bevoegdheid van de politierechter en de enkelvoudige kamer in hoger beroep (verruiming bevoegdheid enkelvoudige kamers) (28215)Pagina 3692-3692
Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)Pagina 3695-3729
Vragen van het lid Kant (SP) aan minister Borst (VWS) over de exorbitante winsten van orthodontisten; mondelinge vragenuur, overeenkomstig artikel 136 van het Reglement van ordePagina 3687-3690

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 183 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen) (27426).(Zie vergadering van 27 februari 2002.)De algemene beraadslaging wordt hervat.De voorzitter:De minister van Binnenlandse Zaken heeft een groot aantal vragen van de
Kamer reeds schriftelijk beantwoord. Het desbetreffende stuk is in de Kamer
aanwezig. Desalniettemin heeft hij aangegeven een doorwrocht betoog te zullen
houden dat enige tijd in beslag zal nemen.Minister De Vries:Voorzitter. Ik geloof niet dat ik zelf ooit zou durven zeggen dat ik een
doorwrocht betoog ga houden, maar ik vind het heel aardig dat u dat opmerkt.Ik wil de leden van de Kamer bedanken voor hun doorwrochte betogen van
vorige week. Daaruit bleek dat deze materie niet alleen belangrijk is, maar
ook tamelijk complex. Dat blijkt natuurlijk ook uit het zeer groot aantal
ingediende amendementen. Ik hoop met het verzenden van mijn brief op een groot
aantal onderwerpen te hebben kunnen aangeven hoe ik daartegenaan kijk.Inmiddels heb ik begrepen dat het judicium "voorlopig heeft de regering
daar geen bezwaar tegen" nogal opviel, maar dat heeft de maken met het tijdstip
waarop ik de brief verzond. Ik zal proberen om in deze termijn preciezer aan
te geven hoe ik tegen de materie aankijk. Het is een belangrijk wetsontwerp
dat een belangrijke materie regelt, zij het dat het een materie is die al
in allerlei specifieke wetten is uitgewerkt. Wij proberen met elkaar een kaderwet
te maken, een wet met algemene regels die van toepassing worden op de ZBO's.Met recht is de behandeling van vandaag een mijlpaal genoemd in een meer
dan een decennium lopende discussie in dit huis en daarbuiten over de vraag
hoe wij nu eigenlijk met de zelfstandige bestuursorganen moeten
omgaan. Het lijkt mij goed om, voordat ik precies op de vragen inga, uiteen
te zetten wat de aanleiding voor dit wetsontwerp was en welke ambities de
regering met dit wetsvoorstel denkt te kunnen realiseren. Ik zal ook aangeven
waarom de regering sommige dingen niet wil omdat zij denkt dat die bij zo'n
algemene wet niet verstandig zijn.Een jaar of tien geleden hadden velen een beeld van de zelfstandige bestuursorganen
dat veel weg had van een dichtbegroeid bos waarin van alles en nog wat kriskras
door elkaar groeide. Dat varieerde van eerbiedwaardige oude bomen uit het
begin van de negentiende eeuw, zoals De Nederlandsche Bank en de kamers van
koophandel, tot heel nieuwe zaailingen zoals de Informatiebeheergroep en Zorgonderzoek
Nederland. Dat beeld werd niet weggenomen door de eerste poging tot systematisering,
die het ministerie van Binnenlandse Zaken rond 1990 deed. Nog in 1995 gebruikte
de Algemene Rekenkamer de term "wildgroei". Die term werd vorige week, tijdens
de bespreking in deze Kamer, herhaald om het bos van de zelfstandige bestuursorganen
te beschrijven.Diezelfde rapportage, waarin de Rekenkamer ons de kwalificatie "wildgroei"
aanreikte, leverde echter ook een eerste gezaghebbende lijst op van alle soorten
en maten waarin zelfstandige bestuursorganen bleken te bestaan. Die lijst
gaf tevens een overzicht van alle gebreken en tekortkomingen van zelfstandige
bestuursorganen die de wetgever had laten ontstaan en had laten voortbestaan.
Zelfstandige bestuursorganen zijn immers op een paar uitzonderingen na door
de wetgever ingesteld. In de loop der tijd reageerde de Tweede Kamer daarop
met steeds krachtiger klinkende aansporingen aan de regering om nu eens te
gaan kappen, snoeien en saneren in de zelfstandige bestuursorganen en in andere
verzelfstandigingsvormen om ten minste aan het voortwoekeren een einde te
maken.De heer Van den Berg prees in zijn bijdrage in eerste termijn terecht
mevrouw Scheltema als "de moeder van alle ZBO's". Ik weet niet of ik hem nu
goed citeer, maar volgens mij waren dat de woorden die de heer Van den Berg
gebruikte. Hij prees haar in ieder geval voor haar vasthoudendheid in het
vragen om een kaderwet. De heer Van den Berg heeft zich in het verleden ook
niet onbetuigd gelaten in het vragen om snoeien en saneren. Tezelfdertijd
werkten de Kamer en regering aan modernisering en andere verbeteringen in
de organisatie van de overheid, waarbij met enige overdrijving – die
de Kamer mij wellicht wil toestaan – het verzelfstandigen van departementale
taken bijna als een panacee werd beschouwd.Als je de stukken nog eens naleest, wordt de spagaat waarin de Kamer zich
toen bevond, heel helder in de motie van de leden Rehwinkel, Kamp en Scheltema-de
Nie van 29 juni 1995, die is aanvaard door de Kamer. Het dictum luidt: spreekt
als haar mening uit dat in afwachting van de definitieve vaststelling van
de betreffende aanwijzingen voor de rijksdienst niet tot privatisering, externe
verzelfstandiging en interne verzelfstandiging wordt overgegaan, tenzij ook
de Kamer van mening zou zijn dat hierop een uitzondering moet worden gemaakt,
en gaat over tot de orde van de dag.De heer Van den Berg zei dat de zorgvuldigheid bij het bepalen van de
ministeriële verantwoordelijkheid aanvankelijk vaak aanleiding was om
tot verzelfstandiging over te gaan en dat de ministeriële verantwoordelijkheid
daarvoor nu juist een belemmering vormt. Daarmee wordt de accentverschuiving
in het politieke debat van de laatste tien jaar goed beschreven.Goed beschouwd staan wij nog in dezelfde ietwat ongemakkelijke houding
als in de zomer van 1995. Wij beseffen dat er hier en daar erg veel zelfstandigheid
en afstand is ontstaan tussen ministers en allerlei organisaties. Daardoor
kan de ministeriële verantwoordelijkheid in de knel komen en het verantwoording
afleggen aan de Staten-Generaal niet voldoende inhoud hebben. Ik heb over
dit onderwerp en nauw verwante onderwerpen met vrij grote regelmaat in dit
huis mogen overleggen, sinds ik minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
ben. Een snelle blik door de wetgevingsagenda in dezelfde periode levert moeiteloos
een aantal wetsvoorstellen op waarbij nieuwe zelfstandige bestuursorganen
aan de orde zijn. Ik denk aan de NMa, het CBS en de taakorganisatie voor de
Spoorwegen. Verder hebben wij nog een wet gehad tot opheffing van een zelfstandig
bestuursorgaan, namelijk het Ctsv.Dit is de essentie van het dilemma waar wij voor stonden, toen wij het
wetsvoorstel voor de kaderwet gingen opstellen. Uitgangspunt voor de regering
was in de eerste plaats dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen een basispakket
aan regels bevat dat in onderlinge samenhang ervoor zorgt dat een minister
voor ieder zelfstandig bestuursorgaan binnen zijn portefeuille zijn verantwoordelijkheid
kan dragen en tegenover de Kamer kan nemen. In de tweede plaats zou het wetsvoorstel
zo algemeen geformuleerd zijn dat het aantal gevallen waarin de specifieke
instellingswetgeving van individuele zelfstandige bestuursorganen genoodzaakt
is afwijkende regels te stellen, zo klein mogelijk kan blijven.Over de inhoud van het basispakket hadden de Algemene Rekenkamer, de Tweede
Kamer en de regering zich halverwege de jaren negentig al een beeld gevormd.
De Rekenkamer deed dat in deel 2 van haar jaarverslag over 1994, onder de
titel zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid.
De Tweede Kamer sloot zich daar grosso modo bij aan, met de aanvaarding van
de motie-Scheltema op 29 mei 1997. Deze motie komt neer op een inhoudsopgave
van de door de Kamer verlangde kaderwet voor zelfstandige bestuursorganen.
De regering heeft in de notitie over de wetgevingsaspecten van regels voor
zelfstandige bestuursorganen van 11 juli 1997 aangegeven dat zij het op zichzelf
eens was met de opsomming van onderwerpen die regeling behoefden, maar daarbij
tevens uiteengezet dat enkele onderdelen ervan niet in de kaderwet, maar in
andere wetgeving thuishoren.In het voorliggende wetsvoorstel komen alle aspecten aan bod die de regering
in de notitie over de wetgevingsaspecten agendeerde. Bij al deze aspecten
heeft de regering zorgvuldig overwogen en op basis van het advies van de Raad
van State nog eens zorgvuldig heroverwogen of regeling ervan in de kaderwet
mogelijk en ook wenselijk is, in het licht van het genoemde tweede criterium
voor de kaderwet, dat de regeling er niet toe noodzaakt om er in te veel gevallen
bij specifieke wetgeving van af te wijken. Waar die grens ligt,
is niet precies uit te rekenen of uit te tekenen en blijft alleen daarom al
vatbaar voor discussie. Wij hebben dit op enig moment een 75%-norm genoemd.
Het zou zo moeten zijn dat 75% van de ZBO's naadloos onder deze wet geschoven
kunnen worden.Ik geloof dat thans inderdaad het moment is gekomen om een duidelijke
keus te maken. Met het nu ingediende wetsvoorstel zijn wij op een punt aanbeland
waar een abstracte discussie over de vraag of het ietsje meer of ietsje minder
zou moeten of kunnen zijn, ons niet zo verschrikkelijk veel verder meer zal
helpen. Het is nu zaak de kaderwet vast te stellen en daarmee aan het werk
te gaan bij het aanpassen van de ruim 100 wetten en een kleine 150 algemene
maatregelen van bestuur met betrekking tot ZBO's. Dan kan in de praktijk blijken
of het beoogde evenwicht tussen algemene regelingen voor alle en voldoende
ruimte voor elk afzonderlijk inderdaad aanwezig is. Niets belet de wetgever
uiteraard om, zo daar al voldoende aanleiding toe gevonden wordt, op basis
van de praktijk in een later stadium de kaderwet nog eens te verbeteren en
aan te vullen.Er is ook een heel praktische overweging om nu een knoop door te hakken.
Op voorhand was voorspelbaar dat over de reikwijdte van de wet, de definitie
in artikel 1 en de aanwijzingsbepaling in artikel 2 verschillend gedacht wordt.
Dat is in de schriftelijke behandeling van het wetvoorstel en wederom in de
eerste termijn van het debat ook gebleken. Ik kom daar straks aan de hand
van de door de Kamerleden gemaakte opmerkingen nog op terug. Zolang echter
over die reikwijdte, over de vraag welke soorten of typen van zelfstandige
bestuursorganen wij nog wel of juist niet meer meenemen, geen volkomen helderheid
is verkregen, tast je wijkende wanden af bij het zoeken naar het antwoord
op beide kernvragen. Dat is de vraag of de regels die thans gegeven worden,
voldoende en voldoende algemeen zijn om voor alle zelfstandige bestuursorganen
bruikbaar te zijn. Dat is voorts de vraag of er toch niet te veel uitzonderingen
in specifieke gevallen noodzakelijk zijn.Dan is er nog een derde overweging om nu maar de knoop door te hakken.
Wij hebben kunnen zien dat de wereld gewoon doordraait, los van – wat
ik hier maar even noem – het project kaderwet zelfstandige bestuursorganen.
Dat betekent dat de wetgever zich met grote regelmaat buigt over vraagstukken
rond afzonderlijke zelfstandige bestuursorganen. Er blijken nieuwe nodig,
andere zijn aan renovatie of verbouwing toe en in een enkel geval wordt er
zelfs eentje afgeschaft. In het kader van dit soort wetgeving worden voortdurend
arrangementen tussen ministers en zelfstandige bestuursorganen herzien en
verbeterd. Ik denk bijvoorbeeld aan de SUWI-wetgeving, waarmee ik ook als
minister van Sociale Zaken nog het nodige van doen heb gehad. Daarbij hangt
de kaderwet voor zelfstandige bestuursorganen weliswaar boven de markt en
kent iedereen de conceptbepalingen van het wetsvoorstel, maar tot nu toe bleef
de onzekerheid of die bepalingen inderdaad ooit in deze vorm kracht van wet
zullen krijgen, in de lucht hangen. Het wordt tijd dat aan die onzekerheid
een einde komt.Dat is dan ook nog eens efficiënt. Immers, als de kaderwet van kracht
zal zijn, zal dat niet alleen voor geheel nieuwe zelfstandige bestuursorganen
nuttig blijken, maar ook bij het onderhoud aan wetgeving voor bestaande zelfstandige
bestuursorganen betekenen dat een hele reeks bepalingen niet ge- of herschreven
behoeft te worden en dat in plaats daarvan volstaan kan worden met de schakelbepaling,
voorzien in artikel 2 van het wetsvoorstel, dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
van toepassing is. Dat is een onmiddellijk effect vanaf het moment dat de
kaderwet voor zelfstandige bestuursorganen kracht van wet zal hebben gekregen.
Het levert daarnaast de grondslag op waarop wij de harmonisatie bij de overige
bestaande zelfstandige bestuursorganen kunnen gaan bouwen. Dat is de aanpassingswetgeving,
waarover ik aan het eind van mijn betoog nog een enkel woord zal zeggen.Voorzitter. Ik ga nu in op een aantal meer algemene aspecten van het wetsvoorstel,
zoals die door de verschillende leden van de Kamer tijdens hun eerste termijn
aan de orde zijn gesteld. Ik heb al een reactie gegeven op de amendementen.
Ik zal de meeste daarvan nu niet meer herhalen, maar ik zal, vanwege de importantie
van het debat, ook vandaag nog enkele woorden wijden aan een enkel punt.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik merk dat de minister nu afstapt van de enumeratiebepalingen en naar
iets anders overgaat. Door de enumeratiebepaling wordt het dus denkbaar...Minister De Vries:Ik kom daar straks nog over te spreken.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Dan wacht ik dat nog even af.Minister De Vries:Ik denk dat het goed is als ik nog even de spanning op dat punt erin houd.
Ik wil nu graag enige onderwerpen bespreken die met de reikwijdte en de aard
van de wet te maken hebben. Ik noem ten eerste de inhoud van het ZBO-begrip.
Het gaat ten tweede om de vraag, wat nu mag worden verwacht van een kaderwet.
Ten derde is er het enumeratiestelsel. Ik noem ten vierde het al dan niet
instellen van ZBO's bij ministeriële regeling en de vraag of de kaderwet
leidt tot herbezinning op het bestaan van ZBO's. Daarna zal ik aan de hand
van de doelstelling van deze wet de inhoud van de ministeriële verantwoordelijkheid
voor ZBO's kort doornemen, de regeling van het financiële toezicht, de
harmonisatie van de organisatieregelingen en het vergroten van het inzicht
in het functioneren van ZBO's. Ik zal vervolgens stilstaan bij onderwerpen
die niet of nog niet in de kaderwet staan, maar waaromtrent verlangens leven
in en vragen zijn gesteld door de Kamer. Tot slot zal ik enkele opmerkingen
maken over de aanpassingsoperatie.Ik begin met een enkel woord over de definitie van het begrip ZBO. In
de eerste plaats is aansluiting gezocht bij de Algemene wet bestuursrecht.
De ZBO in de zin van deze wet is dus een bestuursorgaan. De terminologie van
de wet grijpt niet aan op een rechtspersoon. Dan zou een derde deel van de
ZBO's erbuiten blijven. Het is dus niet relevant of wij spreken over een rechtspersoon.
Verder vallen organen van de rechterlijke macht, het parlement en de Hoge
Colleges van Staat buiten de Awb en dus ook buiten de kaderwet.In de tweede plaats moet de ZBO worden ingesteld bij wet, AMvB of een
ministeriële regeling. Dat betekent dat er sprake is van
een duidelijke afpaling. Het is niet zo dat de rechter daarover nog iets te
zeggen heeft. Het is een gesloten systeem. ZBO's ontstaan niet anders dan
door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële
regeling. Vervolgens moet het parlement de inperkingen van de bevoegdheden
van een minister goedkeuren. Er is in eerste termijn op gewezen dat beperking
van de bevoegdheid van een minister maakt dat het parlement moet begrijpen
dat een minister niet aangesproken kan worden op bevoegdheden die hij niet
heeft.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):De minister zegt dat de rechter niet gaat over de vaststelling van een
ZBO. Het gaat immers om een gesloten systeem. Toch doen zich situaties voor
waarin een rechter kennelijk moet uitmaken of iets een ZBO is of niet. Bij
bestudering van de stukken in januari ben ik in de Staatscourant een casus
tegengekomen over het Overlegorgaan natuurpark Biesbosch. Daarbij speelt een
rechtszaak omdat uitgemaakt moet worden of het een bestuursorgaan is of niet.
Die situatie kan zich dus kennelijk voordoen.Minister De Vries:Ik ken de casus niet. Het gaat in ieder geval niet om een ZBO. Het gaat,
neem ik aan, niet om een orgaan dat zich beweegt op het niveau van de centrale
overheid.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Ik vraag de minister niet om op de casus te reageren. Ook in de stukken
is aan de orde geweest dat er kennelijk situaties zijn dat een rechter uitsluitsel
moet geven. Is dat volgens de minister afgelopen met de komst van de kaderwet
of moeten wij hier ook in de toekomst nog rekening mee houden?Minister De Vries:Ik heb zojuist gezegd dat in de zin van deze wet de wetgever bepaalt wat
een ZBO is. In alle specifieke wetgeving die onder de vleugels van deze algemene
wet gaat vallen of wordt ondergebracht, zal worden gesteld dat deze wet van
toepassing is op die specifieke wetgeving. Dat betekent dat de route voor
bepaling of de wet van toepassing is begint bij de wetgever.In de derde plaats is het van belang vast te stellen wat de formulering
"met openbaar gezag bekleed" betekent. Een ZBO moet immers met openbaar gezag
zijn bekleed. Dat is niet alleen bij privaatrechtelijke rechtspersonen maar
ook, in afwijking van de Algemene wet bestuursrecht, bij publiekrechtelijke
rechtspersonen het geval. Dat is evident. Als er geen openbaar gezag wordt
uitgeoefend, past een lichtere regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Hierdoor vallen buiten de definitie: adviescolleges, onderzoeksinstituten,
academische ziekenhuizen en een organisatie zoals Staatsbosbeheer. Daar wordt
door velen wel eens met enig onbegrip naar gekeken, maar Staatsbosbeheer is
volgens deze definitie geen lichaam dat met openbaar gezag bekleed is. Het
gedraagt zich als eigenaar van de terreinen die het beheert en doet dus wat
een eigenaar kan doen ter bepaling van bijvoorbeeld toegankelijkheid. Ik weet
uiteraard uit eigen ervaring, waarschijnlijk evenals de heer Van Middelkoop,
dat er over de Hoge Veluwe openbare wegen lopen. Die wegen zijn niet openbaar
door een aanwijzing van Staatsbosbeheer, maar door een van de gemeente. Daar
worden dus verschillende bevoegdheden uitgeoefend.Een misverstand dat kan rijzen is de vraag of wij voor dat soort lichamen,
zoals Staatsbosbeheer, streven naar een regime dat lijkt op wat in de kaderwet
is neergelegd. Daar lijkt mij zeer veel voor te zeggen, maar dit soort lichamen
valt niet onder het begrip dat wij in deze wet hebben opgenomen.De heer Te Veldhuis (VVD):Mensen die bij Staatsbosbeheer werken, vallen niet meer onder de ministeriële
verantwoordelijkheid; de minister heeft over hen niets meer te vertellen.
Toch beheert Staatsbosbeheer publieke eigendommen en stelt het regels waar
iedereen aan gebonden is. Het kan bijvoorbeeld een gebied afsluiten, zodat
niemand erin kan. Wie gaat er dan over? Het zijn geen ambtenaren, dus de minister
gaat er niet over. Staatsbosbeheer is geen zelfstandig bestuursorgaan, dus
er is ook geen toezicht op. Wat voor soort orgaan is het dan? Hebben wij daar
iets gecreëerd waar niemand wat over te zeggen heeft? Het gaat toch om
publieke eigendommen met in ieder geval algemeen bindende werking van regels
die het orgaan stelt, bijvoorbeeld dat niemand op een terrein mag.Minister De Vries:Ja, maar dat is een regel die men stelt in de hoedanigheid van eigenaar
van het terrein en niet als publiekrechtelijke rechtspersoon. U overvraagt
mij echter, omdat ik mij niet intensief verdiept heb in de relatie tussen
de staatssecretaris van LNV en Staatsbosbeheer. Ik moet aannemen dat de staatssecretaris
regelmatig goed contact heeft met Staatsbosbeheer. Hoe het echter precies
zit, kan ik u niet zeggen.De heer Te Veldhuis (VVD):In eerste termijn heb ik die vraag ook gesteld, omdat Staatsbosbeheer
was uitgezonderd. Het heeft zich overigens wel met een groepje van vijf ZBO's
via een publiek handvest naar buiten gericht. Het gedraagt zich alsof het
een ZBO is. De minister kan dus niet zeggen welke rechtsvorm hier aan de orde
is? Het gaat wel om publiek gefinancierde gebieden die in handen zijn van
Staatsbosbeheer, dat geen zelfstandig bestuursorgaan is en ook niet onder
de minister valt. Hebben wij dat dan gewoon weggegeven aan een orgaan waar
niemand iets over te vertellen heeft? Het kan toch niet zo zijn dat niemand
verantwoordelijk is voor iets wat als publiek domein moet worden aangemerkt?Minister De Vries:Hetzelfde is het geval bij academische ziekenhuizen en onderzoeksinstituten.
Dat zijn ook overheidsinstellingen. Of je die weggegeven hebt? Ja, je hebt
ze wel verzelfstandigd.De heer Te Veldhuis (VVD):U hebt ze allemaal uitgezonderd van de kaderwet. Er is dus ook geen directe
ministeriële verantwoordelijkheid, maar hooguit zeer indirect en dan
nog diffuus. Hoe gaan wij dan om met dit soort publieke domeinen? Moet er
geen publieke controle mogelijk zijn? Die vraag heb ik in eerste termijn gesteld.Minister De Vries:Ik heb daar ook op geantwoord. Ik heb namelijk gezegd dat het zeer voor
de hand ligt, als voor de organen die niet onder de kaderwet vallen krachtens
de definitie die wij hier hanteren, soortgelijke regimes worden opgetuigd.
Dan ontstaat daarbij ook de nodige transparantie.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ook ik hik wat aan tegen de vraag, hoe met dit soort organen omgegaan
zou moeten worden. Cruciaal lijkt mij de vraag, wat onder openbaar gezag verstaan
moet worden. Staatsbosbeheer heeft, zo begrijp ik, geen openbaar gezag. Staatsbosbeheer
voert echter wel in zekere zin een milieu- en natuurbeleidbeleid en dat is
toch, zeker in afgeleide zin, een openbaar beleid. Dan kan toch gesteld worden
dat er ook sprake is van openbaar gezag?Minister De Vries:Nee, dat lijkt mij onjuist. U moet goed letten op de definities die in
de Algemene wet bestuursrecht staan. Het moet gaan om een bestuursorgaan en
Staatsbosbeheer is dat niet. Ook andere lichamen vallen buiten die definitie;
een aantal ervan heb ik genoemd. Dat sluit niet uit dat ook voor die lichamen
soortgelijke regelingen tot stand moeten komen, zij het in aangepaste vorm,
maar de definities sluiten uit dat Staatsbosbeheer onder de kaderwet wordt
gebracht.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Volgens de minister is dus het cruciale punt waarom Staatsbosbeheer geen
zelfstandig bestuursorgaan is, dat het geen bestuursorgaan is en niet dat
het openbaar gezag mist, of mist het dat ook?Minister De Vries:Een bestuursorgaan is een orgaan dat bestuurt en dus openbaar gezag heeft.
Het besturen is gezag uitoefenen. Als men geen gezag kan uitoefenen ten aanzien
van anderen, tenzij dit gebeurt in een andere hoedanigheid bijvoorbeeld in
die van eigenaar, is er geen sprake van een bestuursorgaan.Voorts heb ik in de wet vastgelegd dat het een orgaan moet zijn dat behoort
tot de centrale overheid en dus niet tot de decentrale overheden. Ik heb al
schriftelijk aan mevrouw Scheltema laten weten dat wellicht iets geregeld
zou moeten worden bijvoorbeeld in de Gemeentewet, maar dit is op dit moment
echt niet aan de orde. Het gaat ook niet over politieregio's, die behoren
ook niet tot de centrale overheid, en ook niet over het basis-, voortgezet
en beroepsonderwijs.Een ZBO is niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister. Dit
is een wezenskenmerk van een ZBO. Dus dit betekent: geen bijzondere aanwijzingen
hoe een ZBO in een individueel geval heeft te handelen. Dan zou het geen enkele
zelfstandigheid meer hebben en is het gereduceerd tot een gewone departementale
dienst. De Instellingswet is dan overbodig en het ligt dan veel meer voor
de hand dat de minister krachtens zijn bevoegdheid op grond van artikel 44
van de Grondwet als hoofd van het ministerie bij ministeriële regeling
de organisatie van zijn ministerie inricht voor de taken die verricht moeten
worden.Verschillende leden hebben zich afgevraagd of dit wel een wet is die het
predikaat kaderwet verdient. Ja, dit is een kaderwet, want deze wet bevat
algemene regels voor alle ZBO's. Als de heer Te Veldhuis geen zelfstandigheid
wil van de ZBO's, dan moet hij niet tegen deze wet stemmen, maar tegen alle
instellingswetten van ZBO's zijn. Dit is dus een kaderwet, want zij bevat
regels voor alle ZBO's. Door het invullen van de ministeriële verantwoordelijkheid,
de financiële controle, het ordenen van de organisatieregelingen en het
geven van voorschriften voor het functioneren en de inzichtelijkheid van ZBO's,
wordt het primaat van de politiek in deze wet eenduidig en helder ingevuld.
Deze lichamen zijn niet meer hiërarchisch ondergeschikt aan de minister
in de dagelijkse orde van dienst.De heer Van den Berg (SGP):De minister zegt: dit is een kaderwet omdat zij regels bevat voor alle
ZBO's. De essentie van de wet zoals die is ingediend, is nu juist dat zij
alleen regels bevat voor ZBO's als dit in de bijzondere wetgeving wordt bepaald.
Dit heeft alles te maken met de enumeratiebepaling en de discussie daarover.
Mijn stelling is dat het juist geen kaderwet is in de eigenlijke zin van het
woord, omdat zij niet zonder meer geldt voor alle ZBO's. Alle beperkingen
in de definitiebepaling laat ik dan even voor wat ze zijn. Dit is toch heel
essentieel.Minister De Vries:Ik kom hier straks nog op terug.De heer Van den Berg (SGP):Waarom houdt de minister dan staande dat dit wel een kaderwet is? Zij
geldt immers niet voor alle ZBO's.Minister De Vries:Ik geloof niet dat het begrip kaderwet en geoctrooieerd begrip is. Er
is altijd aangedrongen op een kaderwet en iedereen spreekt ook over een kaderwet.
De wet schept de kaders voor de ZBO en geeft algemene regels. In de wet wordt
ook gesproken over algemene regels met betrekking tot ZBO's. Wij noemen dit
tot nu toe een kaderwet, maar als daar bezwaar tegen bestaat, wil ik die terminologie
wel veranderen.De heer Van den Berg (SGP):Voor mijn fractie is dit een cruciaal punt. Het gaat mij niet om een discussie
over de vraag of dit een kaderwet is, want daarvoor hebben wij geen duidelijk
afgebakende standaardomschrijving. Essentieel is echter dat de minister zegt
dat dit een kaderwet is omdat zij regels bevat voor alle ZBO's. Ik zet hier
tegenover dat dit niet zonder meer het geval is, omdat de wet alleen maar
regels bevat voor ZBO's als dit in andere regelingen is bepaald. Dit is een
cruciaal verschil.Minister De Vries:Ik geloof dat dit anders ligt, maar ik kom hier straks nog op terug.Voorzitter. Wat wordt in deze wet nog meer geregeld? Deze wet zorgt voor
uniformering en is dus meer dan een besliskader. Ik durf het woord "kaderwet"
in het bijzijn van de heer Van den Berg nauwelijks nog in de mond te nemen,
maar deze kaderwet is zeer vergelijkbaar met de kaderwet voor de adviescolleges.
Wij zouden deze wet ook een algemene wet kunnen noemen. Ik merkte immers al
op dat in de considerans wordt gesproken over algemene regels. Ik geloof dus
niet dat wij het in dit begrip moeten zoeken, maar dat wij beter kunnen spreken
over het stelsel dat door de heer Van den Berg het enumeratiestelsel wordt
genoemd en waarvan hij af wil.De wet geldt in beginsel voor alle ZBO's uit de definitie. Het is dan
ook niet zo dat maar een derde deel van de ZBO's hieronder valt. Dat heeft
niets met de enumeratie te maken, want de kaders veranderen er niet door,
zoals mevrouw Scheltema en de heer Van den Berg wel lijken te veronderstellen.
Vanwege de grote verscheidenheid in ZBO's kan uiteraard van de kaderwet worden
afgeweken. Dat kan echter alleen bij of krachtens de wet en mits goed gemotiveerd.
Daar komt dus altijd een wetgever aan te pas. Wij moeten dit
goed in het oog houden, want de lijst die is gevoegd bij de nota naar aanleiding
van het verslag, laat zien dat de pluriformiteit bij de ZBO's welhaast oneindig
is. Ik denk dat u zich dan ook de zorg van de Raad van State en mij kunt voorstellen
dat strakke uniformering, allemaal dezelfde haardracht en inrichting, bijna
ondenkbaar is. Het zijn allemaal zeer verschillende lichamen met allemaal
verschillende bepalingen voor wat zij moeten doen. Het is al met al veel moeilijker
dan bij de kaderwet voor de adviescolleges om al deze lichamen allemaal dezelfde
haarstijl aan te meten. Sommige hebben overigens helemaal geen haar.Ik hoop dat u er begrip voor zult kunnen opbrengen dat de enumeratie alleen
maar dient om problemen met de afbakening op te lossen. Of er wel of niet
wordt gekozen voor enumeratie heeft geen enkele invloed op het aantal ZBO's
dat de regering onder de kaderwet wil brengen. Een van de lastige punten bij
deze kaderwet is hoe eenduidig kan worden vastgesteld wat haar reikwijdte
en werkingsgebied zal zijn. Alle sprekers hebben daar in eerste termijn veel
aandacht aan besteed. Zolang de Kamer en de regering hierover in abstracto
met elkaar spraken, was er geen probleem. Wij konden het er gemakkelijk over
eens worden dat de wet zo ruim mogelijk moest worden en dat alle zelfstandige
bestuursorganen eronder moesten vallen. Het formuleren van wat politiek gewenst
is, is echter iets heel anders dan het in de rol van wetgever op een juridisch
waterdichte wijze opschrijven.Het is goed om in herinnering te roepen dat de regering aanvankelijk opteerde
voor een aanpak waarbij de kaderwet zelf in de artikelen 1 en 2 zou vermelden
wat haar werkingsgebied zou zijn. Minder fraai, maar noodzakelijk bleek om
dat voor een belangrijk gedeelte te doen in negatieve termen door vast te
leggen dat die en die categorieën van organen uitgezonderd zouden worden.
De regering is na ontvangst van het advies van de Raad van State niet voor
niets overgestapt op het enumeratiesysteem. Zij heeft zich er door de Raad –
ik wijs met nadruk op onderdeel 2 van het advies – van laten overtuigen
dat het begrip "bestuursorgaan" te onbepaald is. Daardoor is dit begrip eigenlijk
onbruikbaar om eenduidig en helder aan te geven tot waar de arm van de kaderwet
zal strekken.Het nu door de regering voorgestelde enumeratiestelsel is op dit punt
glashelder. Expliciet zal vanwege de schakelbepaling van artikel 2 uit alle
instellingswetten blijken waar en voor wie het regiem van de kaderwet geldt.
Allesbepalend daarvoor is de vraag of er staat: de kaderwet zelfstandige bestuursorganen
is van toepassing. Tegen die achtergrond heeft de heer Van Middelkoop inderdaad
gelijk als hij stelt dat wij het criterium "openbaar gezag" in artikel 1 kunnen
missen. Ook nu al zal de bepaling in een instellingswet inhoudende dat de
kaderwet van toepassing is, doorslaggevend zijn. Dat spreekt de wetgever dan
uit. Daardoor zou echter de duidelijkheid geweld worden aangedaan. De bedoeling
van de wetgever dient immers in de definitie te worden weergegeven. Artikel
2 is alleen bedoeld om die nog eens onomstotelijk vast te leggen.Een en ander betekent dat ik de aanneming van het amendement op stuk nr.
32 met kracht ontraad. Het amendement op stuk nr. 31 kan overigens niet zonder
dat op stuk nr. 32. Ik wil de aanneming van beide amendementen dan ook sterk
ontraden. Als het amendement op stuk nr. 31 wordt aanvaard en dat op 32 niet,
komen wij in een hopeloze situatie terecht, met een onontwarbare kluwen van
elkaar geheel of gedeeltelijk tegensprekende, aanvullende en overlappende
wetsbepalingen, waar niemand meer wijs uit kan worden. Er is dan immers wel
een direct werkende definitiebepaling, maar de wetten zijn niet aan de kaderwet
aangepast. Ik acht dat gevaar buitengewoon groot en ik denk dat de regering
zich in dat geval moet beraden op de verdere ontwikkeling van dit wetsvoorstel.
Niet voor niets wordt er in een van de amendementen voor gepleit om de kaderwet
wat later van kracht te laten worden, zodat van tevoren alles op orde kan
worden gebracht. Dat is naar mijn mening een heel onaantrekkelijke bepaling.
Het is beter om eerst de kaderwet in te stellen en dan systematisch te werken
aan het inpassen van de specifieke wetten, dan om het werk van tevoren te
doen en pas daarna de kaderwet in te stellen.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):In wezen maakt het niet veel uit. De kaderwet is in de methode die de
minister voorstelt een lege huls, totdat hij door de bijzondere instellingswetten
wordt ingevuld. Pas dan treedt de wet in werking. Bij het loslaten van het
enumeratiebeginsel wordt ook voorgesteld om de kaderwet een tijdlang niet
in werking te stellen om de aanpassingswetgeving tot stand te brengen. Dit
is dus geen groot verschil.Minister De Vries:Mag ik dat even tegenspreken? Als de kaderwet wordt vastgesteld volgens
het systeem dat de Kamer voorstaat, kan ogenblikkelijk worden gewerkt aan
het onder de kaderwet brengen van wetgeving. In het systeem dat mevrouw Scheltema
voorstaat, zal drie jaar moeten worden gewacht voordat alles in één
keer onder de kaderwet wordt gebracht. Dat lijkt mij een groot verschil.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):In het laatste systeem is er sprake van een kaderwet, die van toepassing
is op alle ZBO's. Eventueel moet een uitzonderingsbepaling worden gemaakt
voor de ZBO's die om een of andere reden niet geheel onder de kaderwet kunnen
vallen. Dat is normaal bij kaderwetgeving. De uitzondering zit in de bijzondere
wetten, lees: de instellingswetten. De minister zegt enerzijds dat het begrip
"ZBO" helder is, maar anderzijds zegt hij dat een ZBO alleen een ZBO is als
de instellingswet dat bepaalt. Dan ontstaat de rare situatie van ZBO's die
algemeen als zodanig zijn erkend, maar niet onder de kaderwet vallen. Deze
situatie is ook geschetst in de referentielijst van het Ministerie van Financiën.
Op pagina 32 van dat beruchte boekje staat een ris van dit soort ZBO's, die
allemaal ZBO's worden genoemd en voldoen aan de omschrijving van de kaderwet,
maar er toch niet onder vallen. In het kader van duidelijkheid en eenvormigheid
moet in beginsel elke ZBO onder de kaderwet vallen. Als dat echt niet kan,
moet een uitzondering worden gemaakt. Dat lijkt mij de beste manier.Minister De Vries:Ik moet mevrouw Scheltema toch uitnodigen om haar eigen amendement nog
eens te lezen. In dat amendement geeft zij zeer nadrukkelijk aan dat deze
wet gedurende drie jaar na de datum van inwerkingtreding niet
van toepassing is op ZBO's die op het tijdstip van inwerkingtreding reeds
bestaan. Een van de grote voordelen van het enumeratiestelsel – al was
het maar om verwarring te voorkomen over wat wel en niet onder de wet valt –
is dat er vanaf de datum van de totstandkoming en publicatie van de wet kan
worden gewerkt aan het systematisch en snel onder de wet brengen van de wetsvoorstellen.
Wij hoeven daar niet drie jaar op te wachten.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Sterker nog: er is helemaal geen eindtermijn. Misschien moeten wij wel
wachten tot sint-juttemis en dan is het helemaal een lege wet. Er is dan sprake
van een wet, maar er is geen enkele instellingswet die hem van toepassing
bepaalt. Dat is het merkwaardige van dit wetsvoorstel. Er is geen enkele zekerheid,
er is geen enkele termijn gesteld waarbinnen de aanpassing aan de kaderwet
moet zijn voltooid. In het systeem dat collega Van den Berg en ik voorstellen,
wordt uitgegaan van de kaderwet en moeten alle wetten, indien nodig, over
drie jaar zijn aangepast Anders vallen zij ipso iure onder de wet. Over drie
jaar is er helderheid.Minister De Vries:Mevrouw Scheltema zei dat het allemaal niet zo veel uitmaakt. Vanaf de
eerste dag dat deze wet van kracht is, zullen wij evenwel wetten onder de
kaderwet brengen. Mevrouw Scheltema pleit ervoor om eerst aan het werk te
gaan en pas na drie jaar de wet van kracht te laten zijn.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Neen, natuurlijk niet. Als die wet is aangenomen en in het Staatsblad
staat, is de inwerkingtreding uitgesteld voor de bestaande ZBO's gedurende
drie jaar. U moet keihard gaan werken om voor aanpassing te zorgen.Minister De Vries:Dat is toch zeer te betreuren? We kunnen veel sneller ZBO's onder de werking
van de kaderwet brengen dan in uw systeem het geval is.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Maar ik wil best die termijn van drie jaar terugbrengen tot twee jaar...
Niets belet u om een en ander eerder in werking te laten treden. De bedoeling
is geweest om in de bestaande situatie – als er noodzakelijkerwijs moet
worden afgeweken van de kaderwet – even de tijd te gunnen. Voor de rest
geldt: hoe eerder hoe beter. Dat ben ik met u eens.Minister De Vries:Maar dat is geen principiële benadering van het verschil tussen de
keuze die de regering maakt en de keuze die u maakt. Ik wijs erop dat dit
niet de enige reden is waarom wij voor het enumeratiestelsel kiezen. Ik onderstreep
dat in de marges van de discussie over dit onderwerp niet altijd even duidelijk
zal zijn wat wel en wat niet over de ZBO-wet valt. Daarom is het noodzakelijk
om precies aan te geven wat wel en wat niet onder deze wet valt, en dat kan
alleen maar door middel van dit stelsel.Mevrouw Belinfante (PvdA):Wellicht kan ik het op een andere manier verhelderen. In mijn optiek komt
de noodzaak van de enumeratie ook voort uit de definitie van "met openbaar
gezag bekleed". Er bestaan immers ZBO's die niet met openbaar gezag bekleed
zijn. De mate waarin de wetgever met dit openbaar gezag te maken heeft en
er verantwoording moet worden afgelegd, lijkt mij essentieel voor de kaderwet.Minister De Vries:Ik ben het helemaal met u eens.De heer Van den Berg (SGP):Voorzitter. Ik hecht aan het goed doordiscussiëren over dit punt
omdat het wezenlijk is. Ik sta open voor de argumentatie van de minister maar
ik hoop dat hij ook mijn benadering begrijpt. In artikel 2 wordt gesteld dat
deze wet van toepassing is op een ZBO als de onder artikel 1a bedoelde wet,
AMvB of ministeriële regeling dat bepaalt. Begrijpt de minister dat de
vrees bestaat dat een minister – ik zeg niet déze minister –
helemaal geen behoefte aan de kaderwet kan hebben? Als dat zo is, bepaalt
hij het gewoon niet. De Kamer ziet het niet wanneer een en ander bij ministeriële
regeling of AMvB gebeurt; een wet hebben wij als medewetgever nog in de hand.
Ik hoop dat de minister begrip heeft voor het signaal dat de Kamer wil geven:
deze kaderwet moet echt in beginsel gelden voor alle instellingen die daaronder
zouden kunnen vallen. Welke waarborg geldt daarvoor bij de huidige omschrijving
van artikel 2?Minister De Vries:Die waarborg ligt inderdaad in de politieke bereidheid om dat te doen
en in de wens van de Kamer dat het gebeurt. Wij hebben deze wet niet voor
niets. De Kamer kan op vele manieren het signaal geven dat zij wenst dat er
iets gebeurt. Dat kan in elk debat met de minister gebeuren en ook tijdens
de algemene beschouwingen. Men kan moties aannemen en de minister dwingen.
Ik vraag echter aandacht voor de casus die mevrouw Scheltema noemt. Het is
mogelijk dat wij over een jaar over drie weliswaar een aantal aanpassingen
gereed hebben maar dat er nog instellingen zijn waarvan mevrouw Scheltema
meent dat het óók ZBO's zijn zodat dit regime daarvoor van toepassing
is, terwijl de lex specialis nog bestaat. In dat geval ontstaat een hopeloze
juridische situatie. Zoals men weet gaat de lex specialis boven de algemene
wet, maar dat zou in dat geval niet meer aan de orde zijn. Naar mijn smaak
wordt er op deze manier in juridische zin een systematische fout gemaakt.
Men kan niet via deze algemene wet de inhoud van specifieke wetten op een
bepaalde datum ongedaan maken. Dat is uitgesloten.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Maar je kunt wel via een overgangsregeling een termijn stellen waarbinnen
de aanpassing een feit moet zijn. Als die wetten dan ongewijzigd blijven voortbestaan,
dan is dat zo maar dan is in elk geval ook de kaderwetregeling van toepassing.
Dan zal de minister toch algemene beleidsregels kunnen stellen.Minister De Vries:Neen, dat is slecht doordacht, als ik zo vrij mag zijn. Immers, dan zou
men twee regelingen hebben die mogelijk met elkaar in strijd zijn. Dat kan
niet. Wetgeving hoort consistent te zijn. Verder blijft altijd nog het rechtsbeginsel
overeind dat de speciale wet boven de algemene wet gaat. Wij kunnen niet door
een bepaling in een algemene wet straks bijzondere wetten op een andere manier
invullen.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Er is ook een regel dat een latere wet boven een eerdere gaat. Als er
sprake is van een algemene kaderwet waarvan een eerdere instellingswet afwijkt,
dan moeten de betrokkenen van goeden huize komen om te verdedigen dat de kader
wet niet van toepassing is.Minister De Vries:Nee! Alhoewel ik u altijd zo constructief mogelijk tegemoet treed, kan
ik dat op dit punt niet doen. Het is onmogelijk om een wet te wijzigen door
een andere wet aan te nemen die een algemener karakter heeft.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Hoe hebben wij dat nu bij de Kaderwet adviescolleges gedaan?Minister De Vries:Daar zijn allemaal nieuwe instellingswetten gemaakt.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Niet allemaal nieuwe! Toen is ook bepaald dat de kaderwet algemeen van
toepassing zou zijn. Eventuele afwijkingen zouden in de instellingswet worden
opgenomen. Dat is bijvoorbeeld gebeurd voor de Gezondheidsraad. Zoiets zou
ik ook bij deze kaderwet, voor de zelfstandige bestuursorganen, willen.De heer Van Wijmen (CDA):Ik luister een beetje en marge. Er is een bepaald juridisch kader. Wat
de minister zojuist zei is volkomen juist. Je kunt niet met de ene wet andere
wetten volkomen wijzigen, hoe graag je dat ook zou willen, met veegwetten,
bezemwetten, kaderwetten of hoe ze ook heten. Artikel 2 is nu tamelijk centraal
in de discussie. Misschien interpreteer ik het fout, maar volgens mij bepaalt
het in wezen dat of een in te stellen ZBO onder de kaderwet valt wordt bepaald
bij de instellingswet. Dat komt door het woordje "indien".Kan de minister een reden geven waarom enige instrumenterende vakminister
een ZBO zou willen instellen die niet onder de kaderwet valt?Minister De Vries:Ik zou niet weten welke reden men daarvoor zou kunnen hebben.De heer Van Wijmen (CDA):Waarom neemt u het dan zo op in artikel 2?Minister De Vries:De wet moet er geen twijfel over laten bestaan dat een ZBO onder de algemene
regels van de kaderwet valt.De heer Van Wijmen (CDA):Vanzelfsprekend, maar dan kan toch een veel kortere schakelbepaling worden
gemaakt? Bijvoorbeeld "iedere ZBO die wordt ingesteld bij wet wordt onder
deze wet begrepen geacht".Minister De Vries:Dat moet een ZBO zijn die aan bepaalde criteria voldoet. Niet elke ZBO
is noodzakelijkerwijs onomstreden. Dan mag niet de vraag ontstaan of het nu
wel om een ZBO gaat of niet. Er moet volstrekte helderheid zijn of het regime
van de kaderwet op de regeling die voorligt in de lex specialis daarop van
toepassing is.De heer Van Wijmen (CDA):Ik doel niet op de bestaande leges speciales. Daar doet zich het probleem
voor dat de minister noemt. Daarover gaat de discussie met mevrouw Scheltema.Minister De Vries:Bij een nieuwe wet is het eerste wat de Kamer vraagt natuurlijk of het
gaat om een ZBO die onder de kaderwet valt of dat het een rechtspersoon wordt
met een wettelijke taak. Misschien wordt het een ander lichaam, dat er niet
onder valt.De heer Van Wijmen (CDA):De minister kan het kortsluiten door te zeggen dat indien bedoeld wordt
bij lex specialis een ZBO in te stellen er voldaan moet worden aan de bepaling
van artikel 1 van de kaderwet. Anders is het iets heel anders, Staatsbosbeheer
of zoiets. Daarvoor is er ook een instellingswet geweest. De vakminister zou
per geval moeten bepalen of het onder de kaderwet moet vallen. Het definitieprobleem
aan het begin van onze discussie is dan meteen weg. Het kan eenvoudiger en
duidelijker.Minister De Vries:Ik zal daar nog eens rustig over nadenken. Vooralsnog is het helaas niet
helemaal duidelijk.De heer Te Veldhuis:Ik zou de minister aanraden dit deel van het verslag nog eens even goed
na te lezen. Het is juridisch interessant en belangrijk, maar politiek ook.
De minister zei al vrij snel dat als het amendement op stuk nr. 32, met de
al dan niet van drie jaar naar twee jaar gewijzigde overgangstermijn, wordt
aangenomen hij zich moet beraden op handhaving van het wetsvoorstel. Heb ik
goed begrepen dat de minister bij aanneming van het amendement het wetsvoorstel
intrekt? Ik zeg maar heel eerlijk dat ik door de argumentatie over en weer
het gevoel heb dat mevrouw Scheltema en de heer Van den Berg wel een punt
hebben. Als de minister het principieel zo hoog opspeelt, vind ik het jammer
dat de aanzet in die richting al zo hard is. Ik zal het ook nog een keer nalezen,
maar het punt dat zij maken is heel principieel. Je praat over een kaderwet
of je praat niet over een kaderwet.Minister De Vries:Wij praten over een kaderwet. Over bepaalde zaken bestaat echter nog geen
duidelijkheid. Hebben bijvoorbeeld keurings- en certificatie-instellingen
openbaar gezag of niet? Het is beter als in de lex specialis nadrukkelijk
wordt aangegeven dat die instellingen onder deze kaderwet vallen. Dit werkt
vanaf de eerste dag. Hiermee kan dus meteen worden begonnen en is het niet
nodig om eerst drie jaar te wachten. Een fundamenteel juridisch bezwaar zou
zijn dat deze wet, na drie jaar wachten, van kracht wordt en alle leges speciales
van tafel veegt. Dit kan natuurlijk niet.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik heb al gezegd dat het, wat mij betreft, ook twee jaar mag worden.Minister De Vries:Dan kan het ook niet.De heer Te Veldhuis (VVD):Het meer principiële punt is dat er niet altijd sprake zal zijn van
een lex specialis. Het kan namelijk een algemene maatregel van bestuur of
een ministeriële regeling zijn en dan komt de Kamer er niet aan te pas.
Ik vind dat de minister op dat punt in de discussie met de collega's Scheltema
en Van den Berg nog niet veel grond onder de voeten heeft.Minister De Vries:U miskent het principiële punt dat in één algemene
wet de inhoud van een bijzondere wet niet opzij kan worden gezet. Of je daar
nu drie, vier of vijf jaar bij zet, doet er niet toe. Als jurist moet u weten
dat een lex specialis derogeert aan de lex generalis. Dat is de hoofdregel.
Deze regel is in de juridische systematiek niet minder belangrijk dan de regel
dat een latere wet boven de eerdere wet gaat, neen, het gaat specifiek om
het algemene karakter. Een principiële fout in het amendement is dat
wij zouden aannemen dat na drie jaar de inhoud van allerlei specifieke wetten
niet meer relevant zou zijn en vervangen kan worden door wat nu in de kaderwet
staat. Dat is uitgesloten.De heer Te Veldhuis (VVD):De latere wetgever kan toch ook derogeren aan de eerdere wetgever?Minister De Vries:Natuurlijk, maar dan moet hij wetten wijzigen.De heer Te Veldhuis (VVD):Bij een overgangsperiode van twee of drie jaar moet er voor de betrokken
vakministers een opdracht liggen om dat binnen die termijn te regelen. Als
men dat niet doet, blijft het verder drijven en kan het al die tijd buiten
de kaderwet blijven. Het wezen van de kaderwet is dat die in principe voor
al die wetten moet gelden.Minister De Vries:Dat is waar, maar als de kaderwet over drie jaar voor bestaande specifieke
wetten van kracht wordt verandert er niets in de rechtssituatie. De specifieke
wetten bepalen namelijk wat er met een ZBO gebeurt. Dit is een juridisch misverstand
en daarom til ik daar zo zwaar aan.Mevrouw Belinfante (PvdA):In de lijst van het ministerie van Financiën is sprake van ZBO's
die wel en niet onder de kaderwet vallen. Het is vervelend dat het woord ZBO
in dit debat niet gedefinieerd is. De minister zei dat hij een vergelijkbare
regeling voor ZBO's voor Staatsbosbeheer ambieert. Is het wellicht een aanbeveling
om te bezien of in de terminologie tot uiting kan komen welke ZBO's wel en
niet onder de kaderwet vallen? De minister spreekt over "alle ZBO's" maar
zij voldoen niet alle aan de definitie.Minister De Vries:Uit de definitie van deze wet wordt het duidelijk wat een ZBO is. Al het
andere heet in de zin van deze wet niet ZBO. Dit betekent niet dat er geen
andere lichamen zijn, maar deze wet maakt duidelijk wat een ZBO is. Iedereen
die stelt dat er nog andere ZBO's zijn heeft een probleem. Er zijn rechtspersonen
met wettelijke taken, andere lichamen, enz., maar dat zijn in de zin van deze
wet geen ZBO's.Ik weet waar de problematiek vandaan komt. Indertijd is sterk aangesloten
bij de rechtsbescherming van de Algemene wet bestuursrecht. Als een lichaam
openbaar gezag uitoefent moet iedereen daar rechtsbescherming tegen hebben.
Bij deze terminologie is aangesloten. Dit is niet per definitie een institutionele
definiëring van instanties en instellingen die zich ten opzichte van
elkaar op een bepaalde manier verhouden. In de afgelopen 15 jaar is men er
niet in geslaagd, ook grondwettelijk niet, om daar een duidelijk kader voor
te creëren. Wij werken nu nog met lichamen die tot de staat behoren en
in de staatsinrichting geregeld moeten worden. Daarnaast zijn er PBO's, openbare
lichamen, enz. De positie van de "niet zijnde publiekrechtelijke rechtspersoon"
is echter in ons recht niet helder geregeld. Er zijn op eigen titel allerlei
rechtspersonen gecreëerd. Daarbij is vaak aansluiting gezocht bij de
Awb, maar het is niet mooi geregeld. Het is onduidelijk hoe de Staat instellingen
ordent die door hem zelf worden georganiseerd om staatsbestuurlijke bevoegdheden
uit te oefenen. Deze bevoegdheden kunnen echter ook worden uitgeoefend door
privaatrechtelijke organisaties. Daarin dienen wij ons niet alleen tot de
publiekrechtelijke kant te beperken. In dat licht is aansluiting bij de Awb
aantrekkelijk. Wij geven in de definitie ruimte voor de gewenste breedheid.
Op zichzelf is de definitie helder, maar een aantal rechtspersonen en organisaties
die op een andere manier zijn geregeld, valt daarbuiten. Er is geen enkel
bezwaar tegen om voor die lichamen, zoals Staatsbosbeheer – ik weet
niet of de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij mij deze opmerking
in dank afneemt – analoge regelingen te treffen. Het is echter belangrijk
om een systeem te hanteren dat is gebaseerd op deze kaderwet. Bij het aanpassen
van hogere of lagere regelgeving zal moeten worden vastgesteld of deze wet
daarop van toepassing is, zodat elk misverstand wordt vermeden.De heer Te Veldhuis heeft gesproken over lagere regelgeving dan de wet
in formele zin. Hij heeft gezegd dat de Kamer die dan niet ziet. In een van
de amendementen is ook sprake van het gebruik van een voorhangprocedure bij
zulke instellingsvoornemens en de conceptbesluiten daartoe. Het was duidelijk
dat de heer Te Veldhuis dit allemaal niet wilde. Zijn houding was ook niet
onbegrijpelijk, omdat hij in het algemeen niet zo gecharmeerd is van ZBO's.
In dat licht bejegent hij de wijze van totstandkoming natuurlijk zeer kritisch.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik heb niet gezegd dat instelling bij AMvB niet moet kunnen. Mijn amendement
is bedoeld om het niet mogelijk te laten zijn bij ministeriële regeling.
Ik heb er problemen mee als het kabinet er niet meer aan te pas komt en dat
een individuele minister bij ministeriële regeling een dergelijke ZBO
kan instellen. Op zijn minst moeten de Raad van State en de regering erbij
worden betrokken.Minister De Vries:Het is belangrijk om in het kader van dit wetsvoorstel te benadrukken
dat er steeds wordt gesproken van het "krachtens de formele wet" bij lagere
regeling instellen van een ZBO. In een wet die door de Kamer wordt behandeld
en door de wetgever wordt vastgesteld, zou dus kunnen staan dat er een AMvB
of een ministeriële regeling komt. De wetgever is er dus in alle omstandigheden
bij betrokken. De desbetreffende wet is dan namelijk beide Kamers gepasseerd.
Zo'n wet zou kunnen bepalen dat er een of meer ZBO's komen met bepaalde taken
en bevoegdheden, waarop dan uiteraard de kaderwet inzake ZBO's van toepassing
zal zijn. De desbetreffende wet kan verder bepalen dat lagere regelgeving,
vastgesteld door de Kroon of een minister, nader zal aangeven hoeveel er komen,
waar zij gevestigd worden en wat de geografische grenzen van hun werkgebied
zijn.De heer Te Veldhuis noemde in dit verband de kamer van koophandel. Er
bestaat een wet die de instelling daarvan regelt. Het lijkt mij echter niet
noodzakelijk om de wetgever bij het openen van een nieuwe vestiging te betrekken.
Dat soort bemoeienis met details wordt nergens door gemotiveerd. Ik kan mij
voorstellen dat de heer Te Veldhuis wel wil weten of er plannen zijn om een
kamer van koophandel te splitsen of om er twee samen te brengen, maar ik hoop
hem duidelijk te hebben gemaakt dat dit soort beslissingen
weinig of niets te doen hebben met de mate of de inhoud van de ministeriële
verantwoordelijk. Het maakt daarvoor niet uit of er 10, 15 of 20 kamers van
koophandel zijn. Het gaat dan om dezelfde instellingen die allemaal onder
die wet vallen. Vanwege de betrokkenheid van de kamers met de formele wet,
zie ik niet in waarom de ministeriële regeling dan in de ban gedaan moet
worden, zoals de heer Te Veldhuis in zijn amendement op stuk nr. 34 heeft
voorgesteld. Deze constructie zal onder omstandigheden zeer nuttig zijn en
is in ieder geval enigszins flexibel. Het gaat dan om keuringsinstanties,
subsidie-ZBO's op het gebied van de cultuur of instellingen op het gebied
van EZ. Dit soort bepalingen is al verschillende malen door de Kamer geaccepteerd.
Ik denk aan het waarborgfonds motorverkeer, de pensioen- en verzekeringskamer
etc.Voorzitter. Ik wil nu graag een woord spreken over de herbezinning. Ik
heb daar met ere al de naam van de heer Van den Berg genoemd, die al een lange
tijd – evenals de heer Te Veldhuis – herbezinning wil op alle
bestaande ZBO's. Ik heb hem bij interruptie al laten weten dat, als de regering
met een wetsvoorstel komt om vast te stellen dat de regels van de ZBO-wet
van toepassing zijn op een bepaald ZBO, met misschien hier en daar een afwijkende
bepaling omdat er een bijzonder karakter aan de ZBO is, dat aanleiding kan
zijn om je af te vragen of je met dit ZBO verder wilt gaan. Ik heb in de stukken
de indruk gewekt dat het vooral een technische aanpassing zou zijn. Ik zou
ook het liefste op deze wijze zien. Ik heb echter uit het debat in eerste
termijn opgemaakt dat het onwaarschijnlijk is dat de Kamer dit als een technische
operatie zal beschouwen. Daarom is het heel goed mogelijk dat er bij een vernieuwing
van de Instellingswet waar het ZBO-regime van toepassing wordt verklaard en
wellicht ook een enkele afwijkende bepaling wordt opgenomen, door de heer
Van den Berg, de heer Te Veldhuis en anderen gevraagd zal worden of hiermee
verdergegaan moet worden. Daarmee wordt het technische karakter al heel snel
inhoudelijk. We moeten dan ook niet de hoop hebben dat we alles in één
grote aanpassingswet regelen. Het zal een inhoudelijke behandeling van die
wetten worden, waaraan de vakministers te pas zullen moeten komen.Wat zijn nu de ZBO's die bestaansrecht hebben? Ik zou er geen weten die
dat niet heeft op dit moment. De Kamer heeft in de bijlage bij de nota naar
aanleiding van het verslag een lijst gezien. Het spreekt vanzelf dat de regering
geen voorstellen zal doen tot aanpassing van wetgeving in gevallen waarin
zij, wellicht samen met de heer Te Veldhuis van oordeel zal zijn dat de wetgeving
als geheel en daarmee ook het betreffende ZBO niet meer van deze tijd zou
zijn of afgeschaft zou moeten worden. Ik kan mij daar op dit moment geen concrete
voorstelling bij maken, maar wat niet is, kan altijd komen. Het is voor mij
een belangrijk gegeven dat nog in 1997 bij de doorlichting van alle toen bestaande
ZBO's van de zijde van de Kamer geen enkele op- of aanmerking is gemaakt over
het feit dat het ene of andere ZBO zijn tijd gehad zou hebben. Dat is nog
niet zo lang geleden. Dat in aanmerking nemend, lijkt het me dat degene die
nu stelt dat daar wel voorbeelden van zijn, dat aannemelijk zou moeten maken.
Hij of zij zou ook aannemelijk moeten maken dat er iets wezenlijks veranderd
is sinds 1997. Als deze wet tot stand is gekomen en er komen aanpassingswetten,
dan is dat altijd een gelegenheid waarbij naar deze materie gekeken kan worden.Ik wil in dit verband graag een enkele opmerking maken over de aantallen
ZBO's. Hoewel dat, zoals ik eerder betoogd heb, niet precies kan worden vastgesteld,
heb ik daar langzamerhand een behoorlijk idee van. Wij houden het aan de regeringszijde
op ongeveer 120 soorten bestaande ZBO's. Ik tel dan dus niet dubbel. Ik tel
de 21 kamers van koophandel dus niet als aparte ZBO's. Het gaat om soorten
ZBO's, die in de aanpassingswetgeving aan de orde moeten komen. Dit getal
geeft het ongeveer aan, want er zijn grensgevallen die nog goed bekeken moeten
worden. Verder doen zich in de wetgeving voortdurend ontwikkelingen voor,
waardoor er ZBO's bij komen of juist verdwijnen. Bovendien is niet steeds
duidelijk op welk moment de wetgever zijn werk zal afronden. Ik geef daarvan
een voorbeeld. De NMa is op het ogenblik in procedure, maar ik weet niet of
dit eerder gerealiseerd zal zijn dan de aanpassingswetgeving of omgekeerd.
Hoe de wetgever zich straks de positie van de taakorganisatie bij de Spoorwegen
definitief indenkt, is ook nog ongewis. Daarmee is er dus ook nog geen antwoord
op de vraag of zij zich als ZBO zal kwalificeren. Op het moment van de publicatie
van de bijlage bij de nota naar aanleiding van het verslag Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen was de SUWI-wetgeving nog niet gereed en kon nog niet met
zekerheid worden gezegd dat de nieuwe SUWI-wetgeving een aantal ZBO's oplevert.
Een onderdeel van de SUWI-wetgeving, namelijk de Raad voor werk en inkomen,
is overigens op het nippertje geen ZBO geworden omdat geen bestuurlijke bevoegdheid
aan het RWI is toegekend. De oude sociale zekerheidswetgeving kende nog enkele
tientallen ZBO's. Ik noem de SVB, het Lisv, de uitvoeringsorganisatie, het
Arbvo-bestuur en alle regionale Arbvo-besturen. Er zijn dus grote mutaties.
Verder staat de loodsenwetgeving nog op de helling. Nu zijn er in dat kader
nog zes ZBO's. Hoeveel dat er precies zullen worden, is nog niet helder. Zo
zijn er meer voorbeelden te geven.In ieder geval spreken wij niet meer luchthartig over het getal 600. Dat
dateert in feite uit het begin van de jaren tachtig, toen de Wetenschappelijke
raad voor het regeringsbeleid eens inventariseerde welke organisaties zich
zoal ophielden met publieke taken rondom de ministeries. Toen telden daarin
nog honderden adviescolleges mee, zowel de colleges die waren belast met advisering
over wetgeving en bestuur – deze zijn in de Kaderwet adviescolleges
teruggebracht tot 20 permanente colleges en evenzoveel tijdelijke adviescolleges –
als de buiten de kaderwet vallende adviescolleges voor individuele gevallen.
Bij deze telling telden de kamers van koophandel voor 34 en de ziekenfondsen
nog voor 66. Anno 2002 zijn er dat nog 20.Het getal 173, dat ook wel wordt genoemd, komt uit de tweede kolom van
de referentielijst RWT's en ZBO's van het ministerie van Financiën. Daarin
wordt niet onderscheiden naar al of niet bij of krachtens de wet ingesteld.
Daarnaast zijn er, getuige de tweede voetnoot, nog andere mitsen en maren
bij de kwalificatie ZBO, zoals wetgeving, in procedure, opheffing
aangekondigd en dergelijke. Kortom, zowel getallen als definities zijn in
beweging, waardoor wij hier al gauw appels met peren dreigen te vergelijken.De ministeriële verantwoordelijkheid is bij een ZBO nooit 100%, want
er is geen hiërarchische ondergeschiktheid. ZBO's hebben een beperkte
democratische verantwoording. Zij hebben geen eigen parlementaire controle.
Ik hoorde de heer Te Veldhuis in eerste termijn zeggen dat ze een beperkte
democratische legitimatie hebben, maar daarover ben ik het niet met hem eens.
Ik vind dat een instelling die door de wet in het leven is geroepen, de meest
perfecte legitimatie heeft die je in een rechtsstaat kunt hebben. Je zult
maar door de wet in het leven geroepen zijn; legitiemer kan het haast niet.
De democratische verantwoording is natuurlijk wel beperkt. ZBO's hebben een
zo beperkt mogelijke beleidsruimte. Anders zouden zij dichter bij de minister
moeten zitten. Primair moeten de wet, de algemene maatregel van bestuur of
de ministeriële regeling die ruimte al invullen.Het fenomeen ZBO is niet in Nederland uitgevonden. Er is op dit gebied
een grote traditie in de Scandinavische landen, waar heel kleine departementen
en zeer veel ZBO-achtige instellingen functioneren. Je ziet ze overal ter
wereld opduiken, ook in EU-verband. Ik denk dat het belangrijk is om de waarde
van de ZBO in te schatten en in het internationaal perspectief van de organisatie
van de overheid te plaatsen.De ministeriële verantwoordelijkheid is in de kaderwet via bestuurlijke
maatregelen ingevuld. Deze zou volgens het bekende 75%-criterium niet altijd
voor kleine private ZBO's gelden. Dan hebben wij het over goedkeuring van
het bestuursreglement, benoeming en ontslag van bestuursleden, toezicht op
nevenfuncties, vaststelling bezoldiging, goedkeuring tarieven, jaarverslag,
een onbeperkte inlichtingenplicht, spontaan schorsings- en vernietigingsrecht,
de taakverwaarlozingsregeling als ultimum remedium en een uitgebreide regeling
financieel toezicht. Ik wil hier straks nog het een en ander over zeggen.Dat is een niet onaanzienlijk pakket. Het moet een minimumpakket zijn,
wil het in staat zijn om zoveel mogelijk ZBO's te bedienen. Als er straks
uitvoeringswetgeving komt waarbij allerlei uitzonderingen gemaakt moeten worden,
omdat de kaderwet te uitgebreid is geworden of er te veel bepalingen in staan
die niet op de betrokken instelling kunnen slaan, dan hebben wij een reuzenprobleem
en dan schieten wij niet echt op met het concept van algemene regelingen of
kaderwetten.Er zijn diverse amendementen ingediend om de ministeriële verantwoordelijkheid
verder in te vullen, of zo men wil de zelfstandigheid van de ZBO's verder
in te perken. Ik heb in de schriftelijke reactie al laten weten dat ik van
de meeste daarvan geen voorstander ben. In de eerste termijn van de zijde
van de Kamer is al duidelijk gemaakt dat de ministeriële verantwoordelijkheid
wel groter wordt, naarmate de zelfstandigheid verder wordt ingeperkt, maar
dat het nut van het ZBO als zodanig dan ook begint af te nemen. Als de minister
het toch allemaal grotendeels zelf moet doen, dan liever onder handbereik
en niet op afstand gezet.Een belangrijk amendement, waarover ik een aantal opmerkingen wil maken,
is het amendement op stuk nr. 21 over de vraag of de bevoegdheid tot het stellen
van beleidsregels in de kaderwet moet worden opgenomen. Aan de zelfstandigheid
van een bestuursorgaan wordt naar mijn overtuiging geen afbreuk gedaan, doordat
het in voorkomende gevallen in algemene termen aanwijzingen krijgt, bijvoorbeeld
als er vragen rijzen over de interpretatie van algemene regels of de te hanteren
procedures. De Raad van State adviseerde om de bevoegdheid tot het stellen
van beleidsregels niet in de kaderwet ZBO op te nemen, omdat hij meende dat
in meer dan 25% van de gevallen in de instellingswetten die bevoegdheid weer
zou moeten worden weggenomen. Zo valt bijvoorbeeld te verwachten dat alle
ZBO's in de categorie onafhankelijk, deskundig oordelend – wat toch
een interessante categorie is – geen beleidsregels gesteld mogen krijgen
door een minister. Indien er wel behoefte is aan een bevoegdheid tot het geven
van beleidsregels, waarbij men kan denken aan instellingen die aan de lopende
band beschikkingen afgeven, kan daarin ook door de instellingswet worden voorzien. Mocht de Kamer ervoor kiezen om deze bevoegdheid via amendering toch in
de kaderwet op te nemen, dan wil ik graag het volgende onder de aandacht brengen.
Ik noem als voorbeeld het college voor de registratie van geneesmiddelen.
Daaraan moeten wij niet alleen overlaten de beslissing over de toelating van
nieuwe geneesmiddelen, want dat heeft de wet al bepaald. Daaraan hoort in
beginsel ook overgelaten te worden wat de wetenschappelijk verantwoorde criteria
zijn die ten grondslag liggen aan een toelatingsbeslissing. Dat behoort mede
tot de professionaliteit van dat college.Maar het kan heel anders liggen bij de toegankelijkheid van de beslissingen
van datzelfde college. Ik heb de minister van VWS hierover niet geconsulteerd,
maar het is denkbaar dat deze bevoegd zou zijn om een aanwijzing te geven
met de strekking dat het college voor artsen en apothekers een on line raadpleegbare
databank beschikbaar heeft en onderhoudt. Dat zou een aanwijzing kunnen zijn
over de wijze waarop zo'n ZBO moet werken.Bij de Kiesraad, een van mijn dierbare ZBO's, heb ik natuurlijk geen enkele
ruimte om aanwijzingen te geven. De wetgever heeft in de Kieswet letterlijk
alles tot in de puntjes geregeld en dat is voor ons allen ook een grote geruststelling.De heer Van den Berg heeft met enige nadruk gevraagd om in te gaan op
de vraag of er verschil is tussen beleidsregels of algemene aanwijzingen.
Ik heb tot mijn teleurstelling geconstateerd dat er in de literatuur niet
veel verschil te vinden valt. Het zou in de rede liggen om de begrippen "aanwijzing"
en "beleid" een beetje uit elkaar te houden. Alhoewel, de woordcombinatie
"beleidsregels" geeft natuurlijk ook al aan dat het daarbij om algemene beleidsnoties
moet gaan.In het proefschrift van prof. Zijlstra over ZBO's worden "algemene aanwijzingen"
en "beleidsregels" eigenlijk als synoniemen gebruikt. Ik verwijs voor de liefhebbers
naar blz. 77. Als ik Van Wijk/Konijnenbelt raadpleeg op blz. 143, dan blijkt
dat ook het geval te zijn. In de Algemene wet bestuursrecht wordt gesproken
van beleidsregels. Daarmee worden algemene aanwijzingen bedoeld. Dit is in
tegenstelling tot bijzondere aanwijzingen en instructies. Deze begrippen
worden daar ook als synoniemen gebruikt.Ik geef zelf in dit geval de voorkeur aan het in het amendement op stuk
nr. 21 gebruikte woord "beleidsregels", omdat dit aansluit bij de Algemene
wet bestuursrecht. Ik vind het onverstandig om telkens nieuwe terminologie
te introduceren. In de tekst van het amendement-Te Veldhuis op stuk nr. 36
wordt de term "algemene aanwijzingen" gebruikt, die ontleend is aan de Bankwet.
Het lijkt mij meer voor de hand te liggen om bij een algemene wet als de Kaderwet
ZBO's de aansluiting bij de Algemene wet bestuursrecht zo goed mogelijk te
laten zijn.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik heb in eerste termijn gezegd: als het hetzelfde betekent, moeten wij
geen verwarring wekken door twee verschillende termen te gebruiken. Dan ben
ik ook bereid om mijn amendement in te trekken. Dat zal ik nu ook overwegen.
Desalniettemin zijn er nogal wat wetten waarin het begrip "algemene aanwijzingen"
nog steeds wordt gehanteerd. Is het dan de bedoeling om, wanneer dat in feite
wordt bedoeld, dat begrip te wijzigen in "beleidsregels", zodat het in overeenstemming
is met de in de Algemene wet bestuursrecht gehanteerde terminologie? Anders
blijft dat begrip "algemene aanwijzingen" immers in nogal wat wetgeving bestaan.Minister De Vries:Nu wij zelf de keuze maken voor aansluiting bij de terminologie in de
Algemene wet bestuursrecht, lijkt het mij van betekenis dat wij die keuze
onder de aandacht brengen bij de verschillende collega's die op dit gebied
wetgeving hebben. Ik denk niet dat het erg voor de hand ligt om op dit punt
aparte wetgeving te maken. Men kan dat wellicht successievelijk overwegen
bij wetswijzigingen die geïndiceerd zijn.De heer Te Veldhuis (VVD):Voorzitter. Dit gehoord hebbende, kan ik het amendement op stuk nr. 36
intrekken.De voorzitter:Het amendement-Te Veldhuis (stuk nr. 36) is ingetrokken.Minister De Vries:Voorzitter. Ik ben de heer Te Veldhuis daarvoor erkentelijk. Ik wil hier graag gezegd hebben dat de financiële controle een belangrijk
vernieuwend onderdeel van de kaderwet is. Wat hebben wij nu allemaal geregeld?
Wij hebben in de eerste plaats de goedkeuring van de begroting en de goedkeuring
van de jaarrekening geregeld. Wij hebben een inhoudelijke regeling gemaakt
voor de begroting en de jaarrekening. Wij hebben de bevoegdheid van de minister
vastgelegd om diverse rechtshandelingen goed te keuren. Verder hebben wij
een egalisatiefonds in het leven geroepen, een meldingsplicht ten aanzien
van grote begrotingsoverschrijdingen genoemd en de verplichting om VBTB-gegevens
te leveren, opgenomen.Ik heb schriftelijk het nodige naar voren gebracht over de meeste amendementen.
Ik wil ter aanvulling nog iets zeggen over de amendementen van mevrouw Belinfante
op de stukken nrs. 25 en 26, waarvan ik de aanneming in een geheel vernieuwende
terminologie vooralsnog had ontraden. Dat kwam omdat ik samen met de minister
van Financiën bezig was met de gedachtevorming. In het amendement op
stuk nr. 26 wordt gevraagd om meer inzicht in prestatiegegevens van de ZBO's.
Dat de Kamer over deze soort van informatie wil kunnen beschikken, is in september
2000 ook al gebleken bij de bespreking van het rapport van de Algemene Rekenkamer
over de vermogenspositie van rechtspersonen met een wettelijke taak. De minister
van Financiën heeft in dat overleg aangegeven dat hij bereid was, na
te gaan of hij aan de wens van de Kamer op dit gebied tegemoet kon komen.
Artikel 13a is hiervan de neerslag. Ik constateer echter dat mevrouw Belinfante
daarmee maar gedeeltelijk tevreden is. Ik heb over het door haar op stuk nr.
26 ingediende amendement de afgelopen dagen overleg gevoerd met de minister
van Financiën. Ik heb daarbij twee doelstellingen. De eerste is om ervoor
te zorgen dat de Kamer krijgt wat zij moet weten. Dat staat voorop. De tweede
doelstelling is om een en ander in vorm en plaats op de meest geëigende
manier te regelen. Dat is van belang. Onze wetgeving moet immers consistent
en samenhangend zijn. Dit overleg heeft erin geresulteerd dat ik met de minister
van Financiën heb afgesproken dat hij op korte termijn, een dezer dagen,
met een nota van wijziging komt bij het wetsvoorstel Comptabiliteitswet 2001,
dat op dit moment bij de Kamer in behandeling is. In de Comptabiliteitswet
is al het een en ander geregeld dat met het amendement wordt beoogd. In de
beleidsartikelen voor de begrotingsgefinancierde ZBO's worden prestatiegegevens
opgenomen over wat een ZBO voor het moederministerie doet en wat dat kost.
De Comptabiliteitswet 2001 schrijft eveneens voor dat deze prestatiegegevens
beschikbaar moeten zijn voor de eerstvolgende vier jaar.Het amendement van mevrouw Belinfante vraagt echter meer. Daaraan denkt
de regering tegemoet te kunnen komen door de Comptabiliteitswet 2001 met een
aantal zaken aan te vullen. In de eerste plaats zullen in de Comptabiliteitswet
2001 nadere regels worden gesteld om zelfstandige bestuursorganen in begroting
en verantwoording, de twee dragende documenten in de VBTB-systematiek, een
beter herkenbare plaats te geven. Dat zal gebeuren door de ministers te verplichten
in de verdiepingsbijlage bij zowel de begroting als de verantwoording een
overzicht op te nemen van alle ZBO's die onder de minister vallen. In dit
overzicht worden de financiële stromen via de rijksbegroting van en naar
de zelfstandige bestuursorganen en de door die organen geleverde prestaties
in beeld gebracht. Tevens wordt daarbij aangegeven welke beleidsartikelen
het betreft en eventueel welke andere ministeries een financiële bijdrage
aan het ZBO geven. In de tweede plaats zal er voor niet-begrotingsgefinancierde
zelfstandige bestuursorganen in dit overzicht moeten worden aangegeven hoe
de minister met zijn bevoegdheden is omgegaan, bijvoorbeeld ten aanzien van
het goedkeuren van tarieven en de gevolgen voor de vermogensvorming. Uiteraard
bestaat voor een minister bovendien de mogelijkheid om in specifieke gevallen
de aansturing van een afzonderlijk zelfstandig bestuursorgaan als prioriteit
te formuleren bij de beleidsagenda.Het thema vermogensvorming is eveneens aan de orde geweest bij de behandeling
van het eerder aangehaalde rapport van de Algemene Rekenkamer. Daar heeft
de minister van Financiën al aangegeven dat in de relatie tussen ministerie en rechtspersonen met een wettelijke taak, dus ook rechtspersonen
van wie een orgaan zelfstandig bestuursorgaan kan zijn, afspraken gemaakt
moeten worden over de toegestane hoogte en het gebruiksdoel van eigen vermogen
en voorzieningen. Bij agentschappen is dit vastgelegd in een ministeriële
regeling die een doeltreffende naam draagt: Vermogensvoorschriften.Op dit moment wordt gewerkt aan een vergelijkbare ministeriële regeling,
waarin de initiële overdracht van vermogensbestanddelen bij externe verzelfstandigingen
wordt geregeld. De minister van Financiën heeft mij toegezegd bij deze
ministeriële regeling mee te nemen dat in de relatie tussen ministerie
en rechtspersoon met een wettelijke taak afspraken worden gemaakt over vermogensposities.
Dit betreft zowel nieuwe rechtspersonen met een wettelijke taak als bestaande.
Gelet op de aard van en verschillen tussen deze rechtspersonen wordt niet
gedacht aan een uniforme normstelling, maar aan een checklist van vragen die
bij het maken van deze afspraken gehanteerd moeten worden.Op dit onderdeel wijs ik er ten slotte op dat naar aanleiding van het
rapport van de Algemene Rekenkamer, Vermogensvorming bij instellingen op afstand
van het Rijk, een wetsvoorstel Eerste wijziging van de Comptabiliteitswet
2001 aanhangig is gemaakt over het zogenaamde geïntegreerde middelenbeheer
voor een hele reeks rechtspersonen met wettelijke taak. Ik verwijs ook naar
de referentielijst die de minister van Financiën onlangs naar de Kamer
heeft gezonden en die zelfs een nummer in het dossier van de kaderwet ZBO
heeft gekregen, zonder mij daarover te raadplegen.Als ik de amendementen bekijk die mevrouw Belinfante op dit punt heeft
ingediend, denk ik dat materieel volledig aan haar wensen tegemoet kan worden
gekomen. Het enige wat ik mij als bezwaarlijk kan voorstellen, is dat mevrouw
Belinfante zegt dat het mooi is dat een en ander wordt aangekondigd, maar
dat het beter is om de zaken nu reeds goed te regelen bij de voorliggende
wet. Ik ben ervan op de hoogte gesteld dat het de bedoeling is dat de Comptabiliteitswet
op zeer korte termijn verder behandeld wordt in deze Kamer. Wij moeten daarom
nagaan of het mogelijk is om de afhandeling van de wetgeving zodanig gelijk
te schakelen dat er in ieder geval op dit punt geen onzekerheid ontstaat voor
mevrouw Belinfante. Ik verneem graag van haar of zij het gevoel heeft dat
hiermee materieel aan haar wensen tegemoet is gekomen.Mevrouw Belinfante (PvdA):Ik ben de minister zeer erkentelijk voor de inspanningen die hij zich
samen met de minister van Financiën getroost heeft om het zo ver te brengen.
Procedureel hebben wij denk ik wel een probleem, want naar mijn informatie
wordt de Comptabiliteitswet pas in de allerlaatste week voor het reces behandeld.
Dan krijgen wij het in de stemmingensequentie nooit meer goed. Ik wil dit
punt daarom nader met de minister bespreken. Dat hoeft niet nu, maar het moet
wel gebeuren.Minister De Vries:Ik kan mij voorstellen dat u dezelfde verwachtingen over het stemgedrag
van de collega's kunt koesteren als u koestert bij uw amendement, indien de
minister van Financiën in de nota van wijziging materieel tegemoetkomt
aan wat u wilt.Mevrouw Belinfante (PvdA):U begrijpt dat ik graag eerst de tekst wil zien en die is er nu niet.
Pas daarna kunnen wij bezien of het echt helemaal spoort. Ook daarover zijn
er verschillende geluiden. Ik zou het vervelend vinden als wij over de kaderwet
zouden stemmen zonder dit stuk meegenomen te hebben en zonder zeker te weten
hoe het met de behandeling van de Comptabiliteitswet gaat. Dat ligt mij zwaar,
moet ik u eerlijk zeggen.Minister De Vries:Ik kan mij dat voorstellen, maar het is wel dezelfde Kamer die zich over
zowel uw amendement moet uitspreken als over de nota van wijziging van de
minister van Financiën.Mevrouw Belinfante (PvdA):Over diezelfde Kamer kunnen wij het na 15 mei nog hebben.Minister De Vries:U zei naar ik meen vóór het verkiezingsreces. Dat zal dan
nog voor het eind van de volgende maand zijn.De voorzitter:Dan stel ik nu vast dat de kans dat wij dinsdag over deze wet stemmen,
niet zo groot is. Ik zal uw tweede termijn evenwel afwachten.De heer Te Veldhuis (VVD):De bedoeling van de amendementen van mevrouw Belinfante is zeer sympathiek.
Zij wil zo snel mogelijk inzicht en er vervolgens hier over praten. Daarnaast
hebben wij echter dit weekend een kopie gekregen van een brief van de voorzitter
van het Kadaster, mede namens een aantal anderen. Zij betwijfelen de feitelijke
mogelijkheden om een en ander te realiseren, vooral de mogelijkheid om een
jaarverslag al uiterlijk 15 maart binnen te hebben. Zij voeren een aantal
argumenten op, bijvoorbeeld dat er een accountantscontrole moet plaatsvinden,
dat er een accountantsverklaring moet worden afgegeven en dat ook de raad
van toezicht ernaar moet kijken. Dat kost allemaal tijd, zodat tweeëneenhalve
maand wel een beetje kort is. De vraag is dus of het feitelijk realiseerbaar
is, los van de goede bedoelingen.Minister De Vries:In een voorlopige reactie heb ik gezegd dat het misschien allemaal wat
te veel van het goede is en dat het zeer de vraag is of men dit voor elkaar
krijgt, zodat ik vooralsnog het amendement zou moeten ontraden. Het is echter
wel mogelijk om binnen de systematiek die de minister van Financiën met
mij overeengekomen is, equivalente oplossingen te kiezen die de Kamer optimaal
bedienen op de punten waar het mevrouw Belinfante om gaat. Voor de regering
is het daarom wel interessant om in tweede termijn te horen, hoe mevrouw Belinfante
oordeelt over de materiële tegemoetkoming die wij gezocht hebben. Het
is mogelijk dat de regering het woordje "vooralsnog" dan nog eens kritisch
zou moeten bezien.Mevrouw Belinfante (PvdA):Voorzover ik weet, schrijft de SUWI-wetgeving ook 15 maart voor. Vanuit
de Kamer is al eerder erop aangedrongen om het op 15 maart te houden. Het
gaat inderdaad om ingewikkelde financiële controlemechanismen, maar als
het bij de SUWI-wetgeving kan, denk ik dat het ook bij het Kadaster moet lukken.
Ik vraag daarover het oordeel van de minister.Minister De Vries:Dat durf ik niet zo maar te geven. Ik zou toch graag eerst
nog eens met de collega's van SZW en VROM willen spreken, om te horen hoe
zij er tegenaan kijken. Mij lijken de termijnen die in het amendement worden
genoemd, echt aan de zeer krappe kant, te meer daar de organen eerst controles
moeten laten uitvoeren voordat ze stukken naar buiten kunnen laten gaan. Er
is toch niet veel fantasie nodig om te weten dat het nogal eens een opgave
is om tijdig met die stukken te komen. Ik denk dat mevrouw Belinfante dit
ook wel is tegen gekomen in de instellingen waaraan zij verbonden is geweest.
Er is een goede kans dat een aantal organisaties in moeilijkheden komt als
er voor 15 maart zeer substantieel werk verricht moet zijn. Daar komt nog
bij dat voor een aantal privaatrechtelijke instellingen in het Burgerlijk
Wetboek bepalingen zijn opgenomen over het tempo waarin zij met verantwoordingen
moeten komen. Het zou wonderlijk zijn om daarvan af te wijken.Mevrouw Belinfante (PvdA):Ik weet uit ervaring dat die datum van 15 maart heel hinderlijk kan zijn,
maar absoluut haalbaar is. Het Burgerlijk Wetboek speelt geen rol als de minister
voorschrijft dat het moet.Minister De Vries:Een minister die sterker is dan de wet heb ik nog nooit meegemaakt, maar
ik begrijp dat mevrouw Belinfante daarin nog wel vertrouwen heeft.Ik wil nog een opmerking maken over het feit dat een aantal sprekers aarzelingen
heeft getoond over de doelstelling van het wetsvoorstel. Is dit nu de grootste
gemene deler van het bestaande, zoals de heer Te Veldhuis heeft gezegd, of
is dit een neiging tot status quo, zoals mevrouw Scheltema zei? Nee, dit lijkt
mij niet. Ik wijs met name op de financiële bepalingen die echt iets
nieuws en iets uniformerends brengen. Deze kaderwet respecteert wel wat er
nu goed gaat. Dit is conform de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer. Wildgroei
moeten wij wel beperken, maar wij mogen niet vergeten dat de ZBO's ook goed
functioneren.Deze wet zal ons in ieder geval gelijkluidende bepalingen brengen en procedures
voor alle ZBO's. Dit betekent dat er een einde komt aan de wildgroei. Geheel
nieuw zijn verder nog de gelijke mandaatregelingen voor alle ZBO's. Ik heb
daarop in antwoord op schriftelijke vragen van de heer Van Middelkoop het
nodige over gezegd. Het Voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst wordt
van toepassing op alle ZBO's. Dit kan absoluut geen kwaad.De kaderwet brengt ook iets nieuws op het gebied van de inzichtelijkheid
van het openbaar bestuur. Dit is nooit zo spectaculair, maar toch zijn de
volgende bepalingen bijna alle nieuwe voorschriften voor alle ZBO's: vijfjaarlijkse
evaluatie, het opzetten van een register, de openbaarheid van het gecumuleerde
inkomen van de leden van een ZBO, de openbaarheid van nevenfuncties van leden
van een ZBO en het verplichte jaarverslag.Zoals ik in mijn inleiding al opmerkte, is door de leden aandacht gevraagd
voor een aantal onderwerpen dat niet in de kaderwet aan de orde komt. Ik heb
mijn oordeel al gegeven over de amendementen die hierover zijn ingediend.
Ik wil echter nog het een en ander zeggen over de instellingscriteria.Die instellingscriteria staan in de aanwijzing voor de wetgeving. Dit
is natuurlijk altijd een politieke afweging die de wetgever zelf moet maken.
Ik vind het op zijn minst gezegd niet fraai als de wetgever in de wet opschrijft
hoe hij een afweging moet maken. Dit moet de wetgever doen als hij de wet
voor zich heeft en hij moet niet in de wet aangeven wat tegen elkaar moet
worden afgewogen. Ik vind dit oneigenlijk. Je moet dit doen in de memorie
van toelichting. Daarin moet worden aangegeven waarom de wet nodig is en de
Kamer kan zich daarover dan uitspreken. De criteria die de wetgever zelf in
de hand heeft, moeten mijns inziens niet in de wet worden opgenomen. In de
jaren tachtig toen veel werd gesproken over deregulering, gold gedurende enige
tijd wel een bepaling dat in elke wet moest worden vermeld dat de wet noodzakelijk
was. Ik kan u verzekeren dat er geen wet tot stand is gekomen waarin die bepaling
niet stond. Die afweging moet natuurlijk door de wetgever worden gemaakt tijdens
het proces zelf.De criteria die worden genoemd, hoeven mijns inziens helemaal niet in
de wet te worden opgenomen. Dit heeft allemaal niets te maken met liever regeren
bij nota, maar in de memorie van toelichting kan wel worden aangegeven waarom
een bepaald wetsvoorstel aan de Kamer wordt voorgelegd en wat de noodzaak
daarvan is, opdat de Kamer zelf zich daarover kan uitspreken. Ik heb er ook
enig bezwaar tegen dat de Kamer die er over enige tijd weer anders uit kan
zien, vastlegt wat de volgende Kamer zou moeten doen. Dat is voor de wetgeving
over het algemeen niet fraai.Opgemerkt is dat het de voorkeur verdient om publieke taken in een publieke
rechtsvorm te laten uitvoeren. Dat is vast kabinetsbeleid, maar men heeft
zich daar in het verleden niet altijd even streng aan gehouden. Het staat
nu wel in de aanwijzingen voor wetgeving. Ik wijs erop dat bij de uitvoering
van de sociale zekerheid een heel scherpe lijn is getrokken tussen het publieke
en het private deel. Ik meen dat het heel belangrijk is dat dit gebeurd is
en ik hoop dat wij hieraan ook zullen vasthouden. De specifieke keuze is natuurlijk
een politieke afweging, waarover de wetgever zich van geval tot geval moet
uitlaten. Of je het nu wel of niet in de kaderwet zet: ik geloof niet dat
wij onze uitgangspunten en beginselen in een dergelijke wet moeten laten neerslaan,
omdat wij daarmee eigenlijk preluderen op de afweging die de wetgever in concreto
in de nabije of verre toekomst moet maken. Dat maakt geen fraaie indruk. Mevrouw
Belinfante gaf aan dat 50 stichtingen een zelfstandig bestuursorgaan zijn.
Naarmate je sterker insisteert op het publiekrechtelijke karakter, komt het
75%-karakter van onze inzet – meer is het niet – natuurlijk ook
een beetje in de lucht te hangen.De kwaliteitszorg is een belangrijk onderwerp dat is aangesneden door
onder anderen de heren Pitstra en Te Veldhuis en mevrouw Scheltema. Ik geef
graag toe dat dit onderwerp in de kaderwet ten onrechte ontbreekt. Dat wij
tot deze conclusie komen is mede het gevolg van het initiatief van de opstellers
van het Handvest Publieke Verantwoording. Uit dat initiatief wordt duidelijk
dat de interne kwaliteitszorg primair een zaak van de ZBO's zelf is. De overheid
moet daarin niet te veel willen sturen. De in te zetten instrumenten moeten
natuurlijk ook maatwerk zijn. Soms heb je daar cliëntenraden, gebruikersregelingen en klachtenraden voor nodig, maar bij veel ZBO's is dat weer helemaal
niet aan de orde. Ik meen dat wij dit ook niet zouden moeten willen regelen.
Het lijkt mij afdoende dat in een regelmatig te verschijnen publiek document
verslag wordt gedaan van hetgeen een ZBO over zijn beleid en de uitvoering
daarvan te melden heeft. Bij het amendement op stuk nr. 24 van mevrouw Scheltema
voel ik mij goed thuis. Ik heb u dat ook schriftelijk laten weten. Ook het
amendement van de heer Te Veldhuis op stuk nr. 33 gaat in dezelfde richting.
Ik denk dat dit op zichzelf een goed amendement is, maar dat wij het daar
dan ook bij zouden moeten laten.De raden van toezicht komen maar bij zes ZBO's van publiekrechtelijke
snit voor: de IBG, het Kadaster, de Rijksdienst voor het wegverkeer, de NOS,
het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen en de Organisatie van de luchtverkeersdienstverlening.
Ik teken hier voor de goede bij aan dat zij ook voorkomen bij Staatsbosbeheer
en TNO, die helaas bij gebrek aan openbaar gezag buiten de werking van de
kaderwet vallen. De kaderwet doet geen uitspraak over de organen van de ZBO's
van privaatrechtelijke snit, omdat dit in boek twee van het Burgerlijk Wetboek
en in de statuten uitputtend is geregeld. Ik denk dat wij het nu niet in abstracto
allemaal weer helemaal anders moeten gaan regelen. Dat is typisch iets wat
kan gebeuren bij de evaluatie van de individuele instellingswetten. Met het
oog hierop ontraad ik met grote nadruk de aanneming van het amendement van
mevrouw Scheltema en de heer Te Veldhuis op stuk nr. 37.Ook de rol van het parlement is voortdurend aan de orde. Mevrouw Belinfante
en anderen pleitten voor heldere, ordelijke en transparante verhoudingen,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Het ging hen dan met name om de regeling
van de ministeriële verantwoordelijkheid in de kaderwet. Daarin staan
de essentiële zaken die tussen de minister en "zijn" zelfstandig bestuursorgaan
geregeld moeten zijn om te kunnen waarborgen dat de ministeriële verantwoordelijkheid
en de controlerende rol van de volksvertegenwoordiging op de regering en de
afzonderlijke ministers tot hun recht komen. Deze relatie wordt dus door de
wetgever geregeld in de wet en in de wet wordt de relatie vervolgens bepaald.Wij moeten ons goed blijven realiseren wat het probleem is waarvoor een
oplossing wordt gezocht met deze kaderwet. Dat probleem betreft niet de verhouding
tussen de volksvertegenwoordiging en de regering of individuele bewindspersonen.
Zij zijn op alles aan te spreken waarvoor zij bevoegd zijn en daaraan verandert
helemaal niets. Het gaat in de kaderwet om de toerusting van de bewindslieden
om in alle voorkomende gevallen de Eerste en Tweede Kamer datgene te kunnen
geven waarop zij krachtens hun grondwettelijke positie recht hebben. Daarnaast
is het belangrijk dat de bevoegdheden van de minister ten aanzien van de ZBO's
goed worden vastgelegd. Het is opmerkelijk hoe vaak ministers worden aangesproken
op bevoegdheden waarover zij niet meer beschikken. Dat geeft verder niet,
want dan verdiepen zij zich desondanks in dat soort zaken, maar het is belangrijk
om daar scherp op te letten in het kader van de ministeriële verantwoordelijkheid.In de kaderwet wordt derhalve niet de verhouding geregeld tussen het zelfstandig
bestuursorgaan en de Tweede Kamer; het gaat om de verhouding van de minister
tot het zelfstandige bestuursorgaan. Het recht van het parlement om zich te
laten informeren over ZBO's wordt hierdoor evenwel niet weggenomen. Informatie-
en toezendverplichtingen kunnen in de wetgeving worden opgenomen zodat de
informatie het parlement in het vervolg vanzelf bereikt. Daarover hebben mevrouw
Belinfante en ik van gedachten gewisseld. Het parlement kan ook, als daarvoor
aanleiding is, zelf op zoek gaan naar informatie, bijvoorbeeld door het organiseren
van hoorzittingen. Ook leden van zelfstandige bestuursorganen kunnen daartoe
worden uitgenodigd.In het rapport Steekhoudend Ministerschap toonde de commissie-Scheltema
zich verbaasd over het feit dat de Kamer dit tien jaar geleden niet veel vaker
deed. De Kamer is zeker gerechtigd om contact te onderhouden met lichamen
die publieke taken uitoefenen. Wij hebben meerdere malen met elkaar vastgesteld
dat het hier niet gaat om ambtenaren die hiërarchisch onder de minister
vallen. Alle bezwaren die vanuit dat perspectief naar voren worden gebracht,
gaan niet op.De commissie-Scheltema stelde eveneens vast dat de informatie die de Kamer
verzamelt of krijgt toegestuurd pas politiek relevant wordt als daaraan een
opvatting of een oordeel vanwege de regering wordt toegevoegd. Die opvatting
of beoordeling staat ter discussie in de controle van het parlement op de
regering, zoals mevrouw Belinfante reeds in haar eerste termijn opmerkte.
Dat lijkt mij een goed antwoord op de interruptie van de heer Van den Berg.Tegen deze achtergrond heeft de regering zich in de schriftelijke reactie
op de ingediende amendementen wat terughoudend opgesteld. Op staatsrechtelijke
gronden kan bij een aantal van de ingediende amendementen de vraag worden
gesteld of de Kamer al die informatie permanent zou moeten ontvangen. Op puur
praktische gronden kan de vraag worden gesteld of de Kamer wel in staat is
om die enorme hoeveelheden informatie op adequate wijze te verwerken en effectief
aan te wenden voor haar controlerende taak. De Kamer doet er wellicht goed
aan om zich bij de beoordeling van de ingediende amendementen af te vragen
of wij niet dreigen door te schieten. Moet niet alleen de minister, maar ook
de Kamer werkelijk alles weten? Is het niet voldoende dat gewaarborgd is dat
informatie boven tafel komt als daartoe aanleiding is en dat die informatie
wordt aangekleed met de opvatting van de zijde van de regering, waardoor politieke
controle en politiek debat mogelijk wordt? Mijn antwoord als aspirant-Kamerlid
zou daar "ja" op zijn, maar vanuit mijn huidige positie kan ik de vraag alleen
maar opwerpen.Wat de bewaking van het ZBO-systeem betreft is de minister van BZK coördinerend
minister. Dat is een grote verantwoordelijkheid, maar ik ben niet verantwoordelijk
voor elke individuele ZBO. Daarover mag geen misverstand bestaan. Het zijn
de vakministers die voor de eigen regelingen met de Kamer in overleg treden.
Iedere minister moet zich aan de kaderwet houden en is verantwoordelijk voor
eventuele afwijkingen daarvan. Ik weet niet of alle collega's vandaag meeluisteren
maar ik denk dat het kabinet geen behoefte heeft aan het amendement waarin
wordt gesteld dat het de moeite waard is om de minister van
BZK bij instellingswetten en wijzigingen te laten meetekenen. Anderzijds zou
dit wel een zekere bijzondere aandacht voor die wetgeving onderstrepen.Voorzitter. Als de kaderwet tot wet wordt verheven, komt de aanpassingsoperatie
aan de orde. Het hangt er natuurlijk vanaf hoe straks wordt geoordeeld over
het enumeratiestelsel, maar in beide situaties zal er mijns inziens heel hard
moeten worden gewerkt tenzij men bij nader inzien tot de conclusie komt dat
het bijzonder problematisch wordt. Het is ons voornemen om, zo kort mogelijk
nadat de kaderwet kracht van wet heeft gekregen, een pakket wetsvoorstellen
in procedure te brengen, gericht op aanpassing van de bestaande wetgeving
met betrekking tot alle ZBO's. Degenen die zich afvragen hoe zij kunnen weten
dat dit gaat gebeuren, houd ik voor dat dit een belofte is van het kabinet.
Ik weet zeker dat die belofte in de verkiezingscampagne een grote rol zal
spelen... Die staat. Wij zijn ons aan het voorbereiden – nog niet tot
in details omdat wij de wet nog niet helemaal kennen – op deze operatie.Eerder heb ik al gezegd dat ik aanvankelijk de indruk had dat het wellicht
een min of meer technische operatie zou kunnen zijn, maar goed luisterend
naar de sprekers trek ik de conclusie dat het wel wat verder zal gaan dan
de aanpassingswetgeving naar aanleiding van de achtereenvolgende tranches
van de Awb. Ik had natuurlijk eerder argwaan moeten krijgen bij het lezen
van de schriftelijke inbreng van de Kamer, maar ik baseerde mijn veronderstelling
op de ervaringen die sinds het doorlichten van alle ZBO's in 1997 waren opgedaan.
Bij die gelegenheid werden alle ZBO's getoetst aan de aanwijzingen voor de
regelgeving inzake ZBO's en per ZBO werd aangegeven of en langs welke weg
de bestaande regelgeving aan de inhoud van de aanwijzingen zou worden aangepast
c.q. waarom dat voornemen in een enkel uitzonderingsgeval achterwege moest
blijven. Alle ministeries hebben sedertdien regelmatig – veelal bij
het indienen van de rijksbegroting of kort daarna – gerapporteerd hoever
het met die voorgenomen aanpassingen stond. Daarbij is althans mij niet gebleken
dat de Kamer met de regering van mening heeft verschild over het tempo en
de strekking van de aanpassingsrondes. De aanpassing aan de kaderwet zou dan
ook een kwestie van techniek kunnen zijn, maar ik heb al gezegd dat ik uit
datgene wat door de Kamer is opgemerkt, iets anders opmaak. In elk geval met
betrekking tot het hoofdstuk over de financiële verantwoording zal nagegaan
moeten worden hoe een en ander bij de verschillende ZBO's moet worden ingepast.
Ook wat dat betreft veronderstelde ik wat meer techniek dan uit de debatten
naar voren is gekomen. Wat dat betreft had ik mij gebaseerd op de gesprekken
die wij over de VBTB en de rekenkamerverslagen hadden gevoerd.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Misschien komt het neer op vragen naar de bekende weg, maar ik neem toch
aan dat, als wij over de aanpassingswetgeving spreken, wij in de toekomst
tientallen kleinere wetsvoorstellen voorgelegd zullen krijgen die allemaal
door de verantwoordelijke ministers worden ingediend. Met andere woorden:
wij krijgen geen verzamelwet die onder verantwoordelijkheid van de kaderwetminister
wordt ingediend.Minister De Vries:Dat laatste heb ik wel eens gedroomd, maar het lijkt me niet realistisch.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Ik zou het een nachtmerrie vinden als ik u was.Minister De Vries:Ik droomde en schrok wakker. Ik dacht: dat moeten wij niet doen! Het kan
ook niet, gelet op de verantwoordelijkheid van de minister voor de ZBO's die
met het moederdepartement te maken hebben. Overigens zal ik de wetsvoorstellen
dan mede moeten ondertekenen. Dat betekent nog niet dat ik bij de behandeling
aanwezig zal moeten zijn, want dat zou dubbelop zijn. Het is de verantwoordelijkheid
van de betrokken minister.Het lijkt mij om verschillende redenen niet zo praktisch om een bundel
van ZBO's in een keer aan te bieden. Wellicht worden er door de verschillende
departementen clusters ingezonden. Misschien ook zegt men: first things first.
Dan moet eerst maar eens worden gekeken waar aanpassing het meest noodzakelijk
is en waar wij het verst af staan van de praktijk, zodat daar het meest wordt
gewacht op de bepalingen van de kaderwet voor een ZBO. De VriesDie voorstellen
zullen door de verantwoordelijke vakministers worden ingediend.Ik nader hiermee het einde van mijn antwoord in eerste termijn, maar ik
wil nog een algemene opmerking maken. Wij allen zijn ons ervan bewust als
het wetsvoorstel waarmee wij nu bezig zijn niet tot stand komt
geen groot onheil in de wereld wordt aangericht. Tegelijkertijd moeten wij
ons echter realiseren dat als de wet wordt aangenomen wij in staat zullen
zijn wat orde te scheppen op belangrijke punten. In een groot aantal zelfstandige
bestuursorganen heeft die orde de afgelopen tijd ten onrechte ontbroken. Wij
hebben een belangrijke stap vooruit gezet met de aanwijzingen voor de regelgeving,
een niet eenvoudig toegankelijk stuk. Dat heeft echter zeker zijn functie
gehad bij het overwegen van de vorming van ZBO's, al was het maar door de
criteria die erin zijn opgenomen. In de Kamer is daar regelmatig aan gerefereerd.
De wordingsgeschiedenis van de wet en zeker de wijzigingen die in de loop
van de tijd zijn aangebracht op het punt van de financiële verantwoording
kunnen betekenisvolle aanvullingen zijn voor de regimes die wij in algemene
zin wenselijk achten voor ZBO-instellingen.Het is dan niet eenvoudig om af te wegen of je aan een wet waarmee wordt
beoogd zoveel mogelijk ZBO's afdoende te bedienen veel onderwerpen moet toevoegen.
Ik heb bij de beoordeling van de amendementen hier en daar moeten zeggen dat
ik het met sommige dingen hartgrondig oneens was en dat die grote bezwaren
zouden oproepen. Ik heb op andere punten gezegd dat wij er geen behoefte aan
hadden of dat wij het oordeel aan de Kamer lieten. Het luistert wel nauw dat
wij aan het eind van de behandeling een wetsvoorstel hebben waarvan zowel
regering als Kamer zegt, dat de balans goed is en dat wij ermee verder kunnen.Er zijn twee mogelijkheden. Het is mogelijk dat er een wet komt die naar
het oordeel van sommige Kamerleden te mager is. Ik begrijp dat de heer Te
Veldhuis in die richting neigt. Het is ook mogelijk dat men vindt dat de wet
te vol wordt om haar functie voor al die zeer verschillende ZBO's goed te
vervullen. De regering zal dan in eigen kring moeten afwegen of dit instrument
ons bij wetgevende arbeid verder helpt. Dat is helemaal geen dreigement. Veel
elementen in de discussie zijn gerelateerd aan dingen die in de aanwijzingen
staan. Ik vind de vernieuwingen in het wetsvoorstel, ook de financiële
verantwoording, van grote betekenis. Ik ga ervan uit dat men zich bij de ZBO-voorstellen
die nu bij de Kamer aanhangig zijn al spiegelt aan hetgeen in de wet staat.
Het kan ook zonder wet, maar het zou beter zijn als wij de wet wel tot stand
brachten. Ik ben er zeker van dat onze opvolgers als wij dat niet doen zullen
zeggen dat wij een kans hebben laten lopen om orde op zaken te stellen.Ik heb in NRC-Handelsblad het commentaar gelezen dat het nog wel wat meer
zou kunnen zijn. Ik meen dat men zich daar wat weinig rekenschap heeft gegeven
van de ongelofelijke pluriformiteit van de instellingen. Als men daarnaar
kijkt en ziet waarop dit alles van toepassing moet zijn, meen ik dat wij met
deze wet – qua inhoudsopgave sterk ingegeven door uw Kamer en breed
door haar aanvaard – een stap zetten die zeer betekenisvol is. Ik wijs
erop, en enkelen uwer zullen dat niet misverstaan, dat de verdere behandeling
van de wet en de wijze waarop de Kamer daarover zal oordelen van grote betekenis
is voor de energie en de moed die de regering nodig heeft om daarmee verder
te gaan.De voorzitter:Ik neem aan dat de regering er behoefte aan heeft om de tweede termijn
van de Kamer aan te horen?Minister De Vries:Dat is absoluut het geval. Dat was de enige reden van mijn uitzonderlijk
lange interventie.De voorzitter:Ik stel voor de tweede termijn onmiddellijk te beginnen en de spreektijd
in tweede termijn vast te stellen op maximaal eenderde van die in eerste termijn.Daartoe wordt besloten.Mevrouw Belinfante (PvdA):Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn uitgebreide beantwoording hier
en de uitvoerige schriftelijke beantwoording die wij na onze eerste termijn
ontvingen. Wij constateren dat het gaat om een wet waarin sprake is van ZBO's
die inderdaad met openbaar gezag bekleed zijn. Dit is een essentieel punt
voor de manier waarop wij er hiermee omgaan en voor de wijze waarop wij de
amendementen willen invoegen. Het gaat om de burger aan de ene kant en om
de manier waarop de Kamer het oordeel van de minister beziet aan de andere
kant.Ik kan mij voorstellen dat de minister de criteria niet nodig vindt omdat
ze in de aanwijzingen staan: de wetgever hoeft zichzelf geen regels te stellen.
Ik meen echter dat het, juist gezien de verwarring van de afgelopen jaren
rondom de ZBO's en de vraag van de burgers wanneer een ZBO nu wel of niet
wordt ingesteld, van belang is dat de criteria wél in de wet komen.
Dit betekent dat wij het amendement op dit punt handhaven.In verband met het amendement over de voorhangbepaling merk ik op dat
het ons niet om een dubbele controle gaat. Het voornemen tot een algemene
maatregel van bestuur of een ministeriële regeling die betrekking heeft
op een ZBO kan, wat ons betreft, via een korte mededeling aan de Kamer ter
kennis worden gebracht. Mocht er bezwaar zijn, dan is de minister hiervan
onmiddellijk op de hoogte. Nogmaals, het gaat niet om een dubbele controle
op de inhoud van het stuk. Wat dat betreft wordt er vermoedelijk zwaarder
aan getild dan door ons wordt bedoeld. Ook dit amendement handhaven wij.Ik ben, onder verwijzing naar de amendementen op de stukken nrs. 25 en
26, de minister dankbaar voor de aandacht en de energie die hij aan de informatieverstrekking
met betrekking tot de financiën, en daarmee samenhangend het vervroegen
van de datum, heeft besteed. Ik kan er echter op dit moment, zelfs als ik
het zou willen, geen oordeel over geven. De Kamer heeft onvoldoende informatie
om te bepalen wat ermee moet worden gedaan. Hoe zal in dat licht de procedure
verlopen? Het is nog onduidelijk wanneer de behandeling zal plaatshebben.
In deze tijd hebben wij misschien meer tijd nodig dan in de termijnen is gegeven.
Welke modaliteiten ziet de minister om dat te ondervangen? De minister sprak
verder over "enige dagen". Naar ik aanneem, is het mogelijk om de stemming
uit te stellen. Gezien de beperkte tijd wil ik echter een preciezer antwoord
van hem. Ik heb de indruk dat inhoud en strekking overeenkomen, maar ik kan
daarover pas een definitief oordeel vellen als de tekst werkelijk op tafel
ligt. Over de datum van 15 maart heb ik in een interruptie al gezegd dat het
niet leuk is, maar dat het best kan. Er zijn grote instellingen
met ingewikkelde organisaties waarin grote bedragen omgaan, die ook kans zien
om dat te doen. Vooralsnog wil ik dus de amendementen op de stukken nrs. 25
en 26 handhaven, tenzij ik aanvullende informatie van de minister krijg in
de tweede termijn.De minister was "positiefachtig" over de medeondertekening. Wij steunen
dit amendement. Wel blijven wij fel tegen het overhoop gooien van het enumeratiestelsel;
wij zien daar helemaal niets in. Deze opstelling moet mede worden gezien in
het licht van het debatje zojuist, waarin het ging over het onderscheid tussen
ZBO's die binnen en ZBO's die buiten de kaderwet vallen op basis van de laatste
opgave van het ministerie van Financiën. Als dit zelfs voor de Kamer
niet transparant is, zal de burger dat zeker niet kunnen doorgronden. Daarom
is het van het grootste belang dat via de instellingwetgeving de kaderwet
van toepassing wordt verklaard. Dat mag niet vaag blijven. Het enumeratiestelsel
moet absoluut worden blijven gehandhaafd. Wellicht dat het in de verre toekomst
allemaal zo perfect is geregeld dat dit niet meer hoeft, maar op dit moment
heeft de PvdA-fractie behoefte aan dit stelsel.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik wil mevrouw Belinfante nog iets vragen over de datum 15 maart in het
amendement op stuk nr. 25. Een aantal ZBO's heeft aangegeven dat zij deze
datum niet halen in verband met de noodzakelijke accountantsverklaring. Welke
sanctie wil mevrouw Belinfante toepassen als deze ZBO's niet op tijd zijn?
Als wetgever zijn wij toch gewaarschuwd dat er een grote kans is dat het niet
lukt. Welk oordeel heeft zij over de argumenten dat een fatsoenlijke voorbereiding
nodig is en dat de externe accountants voldoende tijd moet worden gegund?Mevrouw Belinfante (PvdA):Er zijn grote instellingen met ingewikkelde administraties waar enorme
bedragen omgaan – de rijksoverheid valt daar zelf ook onder –
die kans zien om dat wél te doen. Ik heb veel respect voor het Kadaster,
maar een goedlopende organisatie die weet dat dit moet gebeuren, moet dat
kunnen. Bovendien is er een overgangsprocedure ingebouwd, zodat men de zaak
op orde kan krijgen. Ik ben ervan overtuigd dat het kadaster dat heel goed
kan, maar het kadaster moet zijn organisatie erop inregelen. Het moet in december
beginnen de administratieve handelingen zo te sporen dat de stukken op tijd
aan de accountant aangeleverd kunnen worden. De accountant moet op tijd te
horen krijgen, wanneer men hem wil zien. Nogmaals, ik heb het al eens meegemaakt
en volgens mij moet het kunnen. Ik denk dat die sanctieregeling ook voor het
kadaster helemaal niet nodig is.Voorzitter. Wij willen het enumeratiestelsel dus graag handhaven. Wij
zijn gezien de toezegging van de minister dat hij in voorbereidende zin al
met de aanpassingsoperatie begonnen is, niet benauwd dat de Kaderwet een huls
blijft, waarin uiteindelijk niets blijkt te zitten, zoals sommigen van ons
misschien vrezen. De minister heeft alleen niet duidelijk gemaakt welke termijn
hij voor het geheel in gedachten heeft. Hij spreekt over clusters bij de vakministers.
Er zijn periodes van twee à drie jaar genoemd voor aanpassingen en
herzieningen. Kan de minister iets preciezer aangeven wanneer hij denkt dat
dit afgerond kan zijn? Dat is een gewichtig punt.Wij hopen van harte dat de Kaderwet er nu kan komen, nadat er meer dan
20 jaar over gesproken is. De minister zei zojuist dat het geen wet is waardoor
grote veranderingen in de samenleving tot stand zullen komen. Ik onderschrijf
echter met de minister dat het noodzakelijk is dat de wet er komt en eindelijk
in werking kan treden. Het gaat over instellingen waar veel openbaar geld
wordt besteed. Het gaat over instellingen die te maken hebben met de verhouding
van de overheid tot de burger. Het is goed dat daarvoor een wettelijk kader
ontstaat.Ik maak tot slot nog een opmerking, aangenomen dat we de Kaderwet hier
uiteindelijk vaststellen. Er is in 1997 door de regering vastgesteld dat de
Kaderwet er eerst moest komen en dat daarna in een volgtijdelijke voorbereiding
gewerkt zou kunnen worden aan een grondwetsherziening. De minister heeft daar
in de schriftelijke beantwoording al even aan gerefereerd. Het is misschien
niet het moment, maar ik vind het interessant om vast te stellen dat als de
Kaderwet wordt aangenomen, ook het moment voor de grondwetsherziening daar
is.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn beantwoording, ook de schriftelijke
antwoorden. De D66-fractie is met de minister van mening dat het van belang
is een betekenisvolle stap te zetten in de richting van meer eenheid in de
wondere wereld van de ZBO's. Wij doen dat via dit wetsvoorstel, waarvan ik
hoop dat het op een gegeven moment wet wordt. Het is daarin onze taak om op
verantwoorde wijze te balanceren op het koord tussen de Z van zelfstandige
bestuursorganen en de V van de ministeriële verantwoordelijkheid. Hoe
wordt de zelfstandigheid van ZBO's voldoende intact gelaten en krijgt anderszins
de minister voldoende bevoegdheden om een reële ministeriële verantwoordelijkheid
waar te maken, in acht nemend dat niet voor niets een bepaald orgaan op afstand
van de overheid werd geplaatst?Het wetsvoorstel geeft een aantal bevoegdheden aan de minister en geeft
ook een aantal voorschriften aan zelfstandige bestuursorganen. Ik ga die hier
niet allemaal herhalen. Het zijn zeer zinvolle voorstellen, waar mijn fractie
van harte achter staat. Wij willen daar op een enkel punt nog iets aan toevoegen.
Die punten zijn vastgelegd in verschillende amendementen. De reactie van de
regering op die amendementen vertoont een brede nuance. Een enkel amendement
wordt zelfs als waardevol onderkend. Dat is prettig. Ik heb het genoegen dat
mijn amendement met betrekking tot de kwaliteitszorg als zodanig beoordeeld
werd. Er zijn een aantal amendementen waartegen geen bezwaar bestaat. Het
oordeel hierover wordt aan de Kamer overgelaten. De regering heeft aan deze
amendementen geen behoefte, maar er gaat niets mis als deze amendementen worden
aangenomen. Verder zijn er nog een aantal amendementen die worden ontraden
of zelfs met klem worden ontraden. Daarbij gaat het om een serieuze kwestie;
het zijn de amendementen, waarbij de minister en de indieners van het amendement
van mening verschillen. Ik kom daar nog over te spreken. Voorzitter. Het is goed dat de minister het oordeel over de beleidsregelbevoegdheid
aan de Kamer overlaat. Ik wil in dezen "bevoegdheid" benadrukken. Er zijn
immers verschillende zelfstandig bestuursorganen en dat betekent dat ten opzichte
van het ene ZBO meer van de beleidsregelbevoegdheid gebruik zal worden gemaakt
dan het andere. Ik vind het belangrijk dat die beleidsregel bevoegdheid wordt
gecreëerd. Mij lijkt dat dit voor de invulling van de ministeriële
verantwoordelijkheid belangrijk is.De voorkeur voor de vorm van de publiekrechtelijke organisatie stuit niet
op bezwaar van de minister. Hetzelfde geldt voor de incompatibiliteit voor
rijksambtenaren. Ter ondersteuning van het amendement dat ik hierover heb
ingediend, benadruk ik dat de Algemene Rekenkamer al in 1994 stelt dat het
onwenselijk is dat rijksambtenaren lid zijn van het bestuur van een ZBO. Mede
tegenover mijn collegae heb ik hiermee nog eens benadrukt waarom ook dit amendement
nuttig en nodig is.Ik ben het met de minister eens dat het door het zelfstandige karakter
van een ZBO gewenst is om de invulling van de zorg voor kwaliteit en de manier
waarop het ZBO klanten en gebruikers inschakelt, in beginsel aan het ZBO over
te laten. Daar moet het ook verslag van doen. Gebeurt dat onverhoopt onvoldoende,
dan kan volgens mij de beleidsregelbevoegdheid worden gebruikt om iets dergelijks
wel te bewerkstelligen.Pièce de résistance zijn de amendementen van collega Van
den Berg en van mijzelf, die een eeneiige tweeling vormen. Zij horen bij elkaar;
het een kan niet zonder het ander. De amendementen strekken ertoe de enumeratiebepaling
te schrappen en de kaderwet in beginsel toepasselijk te maken op alle ZBO's
die onder de definitie van de wet vallen. Natuurlijk kan daarvan worden afgeweken
als daartoe dringende redenen zijn. Dat moet dan in bijzondere wetten, in
de concrete instellingswetten, worden geregeld. Om de departementen de kans
te geven om dat te doen en om de wet ook van kracht te laten zijn voor bestaande
regelgeving die daar misschien van afwijkt, hebben wij een overgangstermijn
geïntroduceerd. De minister geeft aan dat hij een overgangstermijn van
drie jaar veel te lang vindt. Ik wil hem daarin best tegemoetkomen en deze
termijn verkorten. Ik neem aan dat collega Van den Berg het met mij eens is
dat het niet hierom gaat, maar om het principiële punt: maken wij vandaag
een kaderwet waarin de regels worden neergelegd die naar onze mening in beginsel
van toepassing moeten zijn op alle ZBO's, of maken wij een wet en bezien wij
daarna op welke ZBO's die van toepassing wordt verklaard? Dat laatste is het
systeem dat de minister bepleit.Minister De Vries:Volgens mij maakt u een volstrekt oneigenlijke tegenstelling. Wij maken
natuurlijk een wet die naar onze mening in beginsel op alle ZBO's van toepassing
moet zijn. Bij het aanpassen van de specifieke wetgeving moet echter nadrukkelijk
worden aangegeven dat dit regime van toepassing is.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Dan is de wet pas van toepassing als deze in een concreet geval van toepassing
wordt verklaard. Dat is juist het verschil. Daarom is de enumeratie nodig.
Ik ben het overigens met de minister eens dat wij hetzelfde willen bereiken.
Het gaat erom op welke manier dat het beste kan. Daarbij moeten wij in acht
nemen dat wij graag een kaderwet willen hebben. Voor eenieder moet duidelijk
zijn dat deze wet altijd van toepassing is en niet pas als dat in een concrete
instellingswet bij een bepaald ZBO wordt aangegeven.De minister zegt dat aanpassingswetgeving moet worden voorbereid. Dat
is terecht, maar als het systeem van het schrappen van de enumeratie wordt
gevolgd, is dat evenzeer het geval. Ook dan is immers aanpassingswetgeving
nodig omdat de wet niet altijd en onverkort op alle ZBO's van toepassing kan
zijn. In beide gevallen is dus aanpassingswetgeving nodig. Het voordeel van
de oplossing waarvoor collega Van den Berg en ik hebben gekozen, is dat er
een duidelijke termijn is waarbinnen dat moet gebeuren. Helaas moet ik het
nu doen met de toezegging van de minister dat hij daar echt werk van zal maken.
Ik geloof hem graag, maar deze kabinetsperiode is bijna ten einde. Ik wil
het gewoon hard hebben.Minister De Vries:Kunt u nog even aanduiden wat u denkt dat er gebeurt, als de termijn van
drie jaar verstreken is en een aantal wettelijke regelingen niet is aangepast?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Wat er dan gebeurt, is dat de minister de bevoegdheden van de kaderwet
ook heeft bij bijzondere zelfstandige bestuursorganen die dat niet in hun
instellingswet hebben bepaald. Dan is de wet van toepassing op de bestaande
regelgeving. Als deze kaderwet zonder enumeratiebepaling wordt aangenomen,
denk ik dat zelfstandige bestuursorganen die problemen hebben met een bepaling
in de kaderwet, geweldig piepen en vragen of hun instellingswet kan worden
aangepast. Dat zal er gaan gebeuren. Dat kan waarschijnlijk ook wel sneller
dan die drie jaar, maar goed, ik wilde ruimhartig zijn. Dat is de aanpassingswetgeving
die nodig is.Mevrouw Belinfante (PvdA):In het boekje van het ministerie van Financiën staan ZBO's die wel
en niet onder de kaderwet vallen. Hebt u het alleen over degene die worden
omschreven als onder de kaderwet vallend?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Nee, natuurlijk niet. Het boekje van het ministerie van Financiën
laat heel duidelijk zien dat je ZBO's onder een kaderwet hebt en andere ZBO's.
Dat wil ik nu juist voorkomen. Ik wil dat ZBO's die vallen onder de omschrijving
van artikel 1 van de kaderwet, ook onder de kaderwet vallen. Als er in incidentele
gevallen problemen mee zijn, moet dat in de instellingswet anders worden geregeld.
De bijzondere wet regelt het bijzondere geval, maar het algemene is waar wij
in deze zaal toe moeten komen. In het algemeen moet de minister die bevoegdheden
hebben die in de wet worden neergelegd en moet het zelfstandig bestuursorgaan
aan de daarin gestelde eisen voldoen.Mevrouw Belinfante (PvdA):Dat betekent dat u vindt dat de kaderwet ook van toepassing moet zijn
op ZBO's die naar de huidige opvattingen niet met openbaar gezag zijn bekleed,
wat in mijn optiek gewoon niet kan.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Daar hebt u groot gelijk in. Zij vallen niet onder de definitie van artikel
1 van de kaderwet. De kaderwet zegt dat een ZBO een bestuursorgaan is met openbaar gezag bekleed, niet hiërarchisch ondergeschikt
aan de minister. Aan die omschrijving moet een zelfstandig bestuursorgaan
voldoen, wil het onder de kaderwet vallen. De minister stelt voor dat bij
een zelfstandig bestuursorgaan dat voldoet aan de omschrijving, de kaderwet
pas van toepassing is, als deze van toepassing wordt verklaard in de concrete
instellingswet. Dat vind ik de wereld op z'n kop. Je moet het andersom doen.
Je moet zeggen: de algemene wet regelt wat wij in het algemeen willen en de
bijzondere wet wijkt af, indien dat nodig is. Ik denk dat ik voldoende helder
ben geweest over waarom ik toch wel erg hecht aan het algemene karakter van
de kaderwet.De instellingscriteria zijn allereerst van belang voor de wetgever en
de ambtenaren die de wetten voorbereiden, maar het is goed, als de Kamer zich
iedere keer weer realiseert wat die criteria zijn. Daarom denk ik dat het
goed is dat zij in de wet worden opgenomen.Een probleem waar ik nog niet geheel uit ben, betreft het amendement dat
de heer Te Veldhuis en ik samen hebben ingediend op stuk nr. 37. Daarin wordt
gesproken over de plaatsbepaling van de toezichthouder. Het komt voor dat
er een toezichthouder en een zelfstandig bestuursorgaan is, waarbij de toezichthouder
ook een ZBO is. In deze wet is niet gekozen voor het begrip "lichaam", waarin
je twee zelfstandige bestuursorganen kunt hebben, maar er is gekozen voor
het begrip "zelfstandig bestuursorgaan". Als die twee naast elkaar bestaan
in één lichaam, kan het makkelijk gebeuren dat verantwoordelijkheden
tussen de twee instanties verdwijnen. Dat moet niet gebeuren. De heer Te Veldhuis
en ik zijn van mening dat het bestuur van het zelfstandig bestuursorgaan het
laatste woord moet hebben en dat de toezichthouder vooral een kritische, adviserende
rol moet vervullen. De minister spreekt uiteindelijk het zelfstandig bestuursorgaan
waarop wordt toegezien, aan. Dat moet echt helder zijn. Er wordt in de schriftelijke
gedachtewisseling gezegd dat er in het amendement sprake is van een tegenstrijdigheid
tussen het eerste en het tweede lid. In het eerste lid wordt gesuggereerd
dat twee zelfstandige bestuursorganen helemaal niet naast elkaar mogen bestaan,
terwijl in het tweede lid wordt gezegd dat als daarvan wel sprake is, dan
één van die twee de eindverantwoordelijkheid heeft. Als dat
zo is, dan zijn de heer Te Veldhuis en ik best bereid om die onduidelijkheid
weg te nemen en de bedoeling wat beter weer te geven. Als dat zou betekenen
dat de minister de aanneming van het amendement dan niet meer met klem ontraadt,
is dat mooi meegenomen.In het amendement-Van den Berg wordt gevraagd om een evaluatie. Ik zie
de bezwaren daartegen niet. Wellicht kan de minister daar nog iets over zeggen.
Ik ben vooralsnog de mening toegedaan dat het belangrijk is dat de werking
van zo'n wet als deze na verloop van tijd wordt geëvalueerd.Ik heb sympathie voor het financiële amendement van mevrouw Belinfante
en wacht af wat er nu gaat komen. De termijn van 15 maart zou problematisch
kunnen zijn. Ik wacht derhalve af waar de bewindslieden nog mee komen.De heer Pitstra heeft een amendement ingediend over de openbaarheid van
salarissen van bestuurders van zelfstandige bestuursorganen. Ik sta daar heel
sympathiek tegenover, maar heb inmiddels gelezen dat er een brief van het
kabinet komt waarin deze problematiek waarschijnlijk breder zal worden geregeld.
Betekent dit dat er sprake zal zijn van een algemene openbaarheid van überhaupt
overheidssalarissen? Dan is zo'n amendement niet meer nodig. Ik hoor op dat
punt dus graag iets meer van de minister.Ik kom te spreken over de toekomst. Als wij deze kaderwet nu hebben geregeld
voor zelfstandige bestuursorganen van de rijksoverheid, dan moeten wij inderdaad
op termijn eens kijken of er ook iets dergelijks zou moeten gebeuren bij gemeenten
en provincies. Dat blijf ik belangrijk vinden. Dat moet wel stapsgewijs gebeuren,
dus niet alles tegelijk.De rechtspersonen met een wettelijke taak vallen voor een belangrijk deel
buiten deze wet. Niet alle zelfstandige bestuursorganen zijn rechtspersonen
met een wettelijke taak en andersom. Er valt een grote categorie buiten deze
kaderwet. Dat is ook terecht, omdat het takenpakket van een rechtspersoon
met een wettelijke taak – het openbaar-gezagdeel – veel geringer
is. Er zullen uit dien hoofde waarschijnlijk ook andere eisen aan moeten worden
gesteld. Dat neemt niet weg dat wij er op termijn toch ook aan zullen moeten
denken. Om op dat punt een aansporing mee te geven, wil ik mede namens de
heer Pitstra de volgende motie indienen. De minister heeft de aanneming van
een amendement van de heer Pitstra in die richting ontraden. Ik heb begrepen
dat hij dat amendement zal intrekken. De motie luidt als volgt.De Kamer,gehoord de beraadslaging,overwegende dat er algemene regels zijn geformuleerd voor zelfstandige
bestuursorganen;overwegende dat – naast zelfstandige bestuursorganen – ook
andere rechtspersonen met een wettelijke taak zijn bekleed met openbaar gezag;van mening dat het wenselijk is dat ook voor deze rechtspersonen met een
wettelijke taak enige algemene regels worden opgesteld;verzoekt de regering, de mogelijkheden hiertoe te onderzoeken en de Kamer
hierover te rapporteren,en gaat over tot de orde van de dag.De voorzitter:Deze motie is voorgesteld door de leden Scheltema-de Nie en Pitstra. Naar
mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.Zij krijgt nr. 54(27426).Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik sluit mijn bijdrage in tweede termijn af, maar niet nadat ik heb uitgesproken
dat ik hoop dat wij op heel korte termijn toch tot een goede kaderwet komen.De heer Van den Berg (SGP):Voorzitter. Ik dank de minister oprecht voor de beantwoording. Wij hebben
tot nu toe een goed debat gevoerd over een zaak die dat ook zeker waard is.
De minister heeft een aantal spanningsvelden waarmee wij bij deze wet worden
geconfronteerd goed geschetst. Ik heb op een groot aantal punten
kunnen constateren dat de regering en de SGP-fractie dicht bij elkaar staan.
Op een punt waarvan ik dat niet kan zeggen, kom ik straks terug. Voor het
overige lopen de intenties en aspiraties bij deze wet tot op grote hoogte
parallel. Dat doet mij genoegen. Wij vinden het belangrijk dat dit belangrijke
bestuurlijke veld goed wordt geordend. Wij moeten lijnen uitzetten die ook
voor de toekomst meer helderheid en houvast geven voor de politiek, de burgers
die met ZBO's te maken krijgen en voor de ZBO's zelf.Ik ben in eerste termijn zeer uitvoerig geweest. Ik ga dan ook niet alle
algemene lijnen die ik heb aangestipt herhalen. Ik beperk mij tot het langslopen
van de verschillende amendementen die ik heb ingediend. Dat zijn de voor ons
relevante punten. Ik heb ook nog enkele slotopmerkingen.Wat betreft het amendement op stuk nr. 14 over de evaluatiebepaling heeft
de minister in zijn schriftelijke reactie laten weten dat daar geen behoefte
aan is. Ik ben zo vrij om met hem van mening te verschillen op dit punt. Anders
had ik geen amendement ingediend. Ik probeer immers geen overbodige amendementen
in te dienen. Er is dan ook geen sprake van overbodigheid. Ik heb een en ander
zorgvuldig overwogen. Ook collega's hebben hierover gesproken. Er is een essentieel
verschil tussen de evaluatie van de ZBO's, die zal plaatsvinden, en de evaluatie
van de kaderwet zelf. De kaderwet is een nieuw fenomeen. Over de invulling
daarvan hebben wij gediscussieerd en zullen wij nog discussiëren. De
wet en de systematiek daarvan verdienen in de ogen van mijn fractie een evaluatie
naast die van alle afzonderlijke ZBO's. Het gaat om twee verschillende dingen.
Het is heel belangrijk om op enig moment de vraag te beantwoorden of de wet
aan zijn doelstellingen beantwoord. Wij stellen daarbij een termijn van vijf
jaar voor. Na vijf jaar moeten wij terugzien en bekijken hoe een en ander
heeft gewerkt. Daarbij komen ook zaken als het enumeratiestelsel zeker aan
de orde, net als de toezichtsbepalingen. Mijn fractie vindt er dus een eigen
waarde in gelegen om de wet als zodanig te evalueren. Ik handhaaf dan ook
graag het amendement op stuk nr. 14.Ik dank de minister voor de positieve reactie op het amendement op stuk
nr. 17. Daar hoef ik verder niet over te spreken.Het amendement op stuk nr. 22 is als eerste ondertekend door mevrouw Scheltema.
De minister laat het oordeel over dit amendement aan de Kamer over. Het amendement
betreft het voor ons belangrijke principe dat publiekrechtelijke vormgeving
voorop dient te staan. Dat is een punt dat de Kamer door de jaren heen in
alle discussies over functioneel bestuur voortdurend heeft geaccentueerd.
Ik denk dat het belangrijk is dat in de wet vastligt dat uitvoering van publieke
taken met publieke middelen in beginsel via publiekrechtelijke kaders plaatsvindt.
Het wordt overigens niet geheel uitgesloten dat andere oplossingen aan de
orde kunnen zijn. Privaatrechtelijke vormgeving wordt niet helemaal uitgesloten.
Dat zou ook niet goed zijn. De bewijslast wordt echter duidelijk omgekeerd.Het amendement op stuk nr. 27 gaat over de vertrouwelijkheid van gegevens.
De minister laat ook hierbij het oordeel aan de Kamer over. Ik denk dat dit
niet het meest belangrijke punt van de wet is. Toch vinden wij dit punt zeker
waard om in de kaderwet vast te leggen. Het zal waarschijnlijk niet om heel
veel ZBO's gaan. Het heeft echter betrekking op belangrijke ZBO's, waar dit
punt nu al aan de orde is, zoals RDW en de Luchtverkeersbeveiliging. Ik verwijs
naar de toelichting. Dat zijn waarlijk niet de geringste ZBO's. Waarborgen
voor het doorgeven van vertrouwelijk aan een ZBO ter beschikking gestelde
gegevens zijn in het belang van de cliënten en van de informatievoorziening.
Zonder goede voorziening op dit punt kan men veel moeilijkheden krijgen bij
het vergaren van informatie. Dat willen wij niet. Ik hecht dus toch wel aan
dit amendement. De minister heeft het oordeel aan de Kamer overgelaten; wij
wensen het graag in stemming te brengen.Het amendement op stuk nr. 28 gaat over de bekostiging van ZBO's als algemene
bepaling, oftewel het regelen van bekostiging bij wet. Wij begrijpen niet
goed waarom de minister dat amendement ontraadt. Hoofdstuk 4 van de wet veronderstelt
in diverse bepalingen dat de bekostiging van ZBO's bij wet geregeld wordt.
Juist omdat in de kaderwet algemene principes voor de wetgeving inzake ZBO's
worden vastgelegd, lijkt het goed dat wij dit in de kaderwet zelf realiseren.
De minister zegt net als bij een aantal andere amendementen, dat een en ander
alleen tot de wetgever zelf is gericht. Dat zaken nader geregeld kunnen worden
krachtens de wet, is bij een kaderwet echter vaker aan de orde en zeker bij
deze systematiek. Het is dan ook goed dat de wetgever algemene principes zelf
in de wet vastlegt. Wij vinden dit geen bezwaar tegen dit amendement en handhaven
het daarom graag.Het amendement op stuk nr. 29 gaat over de aanmerkelijke verschillen en
de egalisatiereserve. Ik vraag mij af of de minister de Z van de ZBO's waar
hij ook over sprak, in zijn reactie op dit amendement niet enigszins uit het
oog verliest. Zeker de ZBO's die geen onderdeel zijn van de Staat en dus niet
onder de Comptabiliteitswet vallen, zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk
voor hun solvabiliteit. De minister moet die verantwoordelijkheid naar mijn
mening niet naar zich toetrekken. Hij is uiteraard verantwoordelijk, voorzover
het toezicht op de uitvoering van de wettelijke taak betreft: de uitoefening
van het openbaar gezag. Het amendement beoogt bovendien onnodige bestuurlijke
lasten te voorkomen. Omdat er bij bepaalde ZBO's egalisatiereserves zijn die
de verschillen beogen op te vangen, is het toch niet nodig dat die verschillen
iedere keer aan de minister worden gemeld. Dat moet natuurlijk wel gebeuren
als zij de mogelijkheden die de reserve beoogt op te vangen, te boven gaan.
Dat is helder, maar daar gaat het hier niet om. Als die verschillen binnen
de egalisatiereserve kunnen worden opgevangen, is het voor de minister helemaal
niet interessant om het te weten. Laten wij dus ook aan de bestuurslasten
en de systematiek van het toezicht in zijn geheel denken.Ik dank de minister voor de positieve reactie op het amendement op stuk
nr. 30. Hij suggereert daarin zelf een terminologische verbetering. Die is
inmiddels aangebracht en het nieuwe amendement is te vinden op stuk nr. 53.
Ik neem aan dat de minister de gewijzigde redactie zeker positief kan bejegenen. Het amendement op stuk nr. 31 is wel cruciaal, zoals in de discussie is
gebleken. Het betreft de verwijdering van het enumeratiestelsel en hangt samen
met het amendement op stuk nr. 32 van mevrouw Scheltema wat betreft de overgangstermijn.
Ik heb de discussie uiteraard zeer zorgvuldig op mij laten inwerken. Bij interruptie
heb ik gezegd dat ik zeker niet zo voorgeprogrammeerd ben, dat dit voor mij
helemaal geen discussiepunt zou zijn. Ik denk zelfs dat wij in de praktijk
heel dichtbij elkaar staan, maar het gaat ons erom dat de kaderwet zijn functie
als bepalende wet voor het hele veld goed kan vervullen. De systematiek waarbij
de bepalingen van deze wet pas gelden als in bijzondere instellingsregelingen
wordt bepaald dat dit het geval zal zijn, vinden wij in die zin inadequaat.
De minister zegt dat wij er maar van moeten uitgaan – ik wil daar overigens
graag van uitgaan, als deze minister dat zegt – dat de politieke bereidheid
er zal zijn om alle ZBO's die eronder horen te vallen, ook inderdaad onder
de kaderwet te brengen, maar het gaat mij nu om de systematiek en de verantwoordelijkheid
van de wetgever. Het systeem dat de minister voorstelt, vind ik dan suboptimaal
en gezien de verantwoordelijkheid van de wetgever niet doeltreffend genoeg.Wij vinden dus dat de wet zelf rechtstreeks van toepassing moet zijn op
het veld dat de wet beoogt te regelen. Daarom stellen wij bij dit amendement
een nieuwe bepaling voor die ook een aantal uitzonderingen geeft.Ik zie niet wat het grote probleem van de minister kan zijn. Onduidelijkheid
hoeft er helemaal niet te zijn, want de definitie in artikel 1 is helder:
er wordt aangegeven wat de ZBO's zijn, en er wordt aangegeven dat de wet daarop
van toepassing is. De rechter kan een bepaalde interpretatie geven aan de
term "bestuursorgaan", maar dat kan altijd voorkomen. De rechter bepaalt niet
of iets een ZBO is, maar kan hoogstens bepalen of iets een bestuursorgaan
is, waarbij in onze systematiek het gevolg wellicht is dat het orgaan ook
een ZBO is. Ik handhaaf dus dit amendement en de enumeratiebepaling. Daarbij
is essentieel dat er een overgangstermijn is om de wetgeving aan te passen.
Mevrouw Scheltema nam aan dat ik geen bezwaar zou hebben tegen verkorting
van die termijn van drie jaar naar twee jaar, maar ik wil hierover nog eens
goed nadenken. Als wij de termijn terugbrengen tot twee jaar, zal het bezwaar
gaan gelden dat de minister noemt, namelijk dat een aantal wetten bij het
vallen van de bijl nog niet is aangepast en dat er onduidelijkheid is over
de juridische situatie op dat moment. Dit bezwaar wordt groter als de termijn
wordt beperkt tot twee jaar. Ik zou daarom voorzichtig willen zijn om die
termijn te verkorten. Ik denk dat een termijn van drie jaar wel nodig is voor
deze operatie.Minister De Vries:Mag ik de heer Van den Berg vragen waarom hij denkt dat de door hem en
mevrouw Scheltema voorgestelde bepaling zal werken als een valbijl? Verkeert
hij in de veronderstelling dat na drie jaar plotseling de inhoud verandert
van de bijzondere wetten die de instellingen regelen?De heer Van den Berg (SGP):Ik begrijp de vraag van de minister, maar zo heb ik het niet bedoeld.
Ik sprak over een valbijl, maar het amendement geeft een harde termijn van
drie jaar. Ik ben het met de minister eens en daarom zeg ik juist dat die
termijn niet moet worden verkort tot twee jaar. Dan kan het probleem dat de
minister ziet, wel eens realiteit worden, doordat er dan een onduidelijke
situatie ontstaat. Er is een kaderwet die geldt en er zijn specifieke wetten
die nog niet zijn aangepast, maar ook gelden. Overigens kan dit mijns inziens
niet alleen worden opgelost via het stelsel van lex specialis/lex generalis,
want in de rechtsleer bestaat net zo goed de regel dat een latere wet voor
een eerdere wet gaat. Dit neemt niet weg dat er onduidelijkheid is en ik vind
dus dat die termijn van drie jaar moet worden gehandhaafd om dit te voorkomen.
De vraag wat ik zou doen als dit niet gebeurt, mag mij niet worden tegen geworpen.
Dit geldt voor tal van punten in onze wetgeving waarin zaken moeten worden
aangepast. Als dit niet gebeurt, mag dit toch geen belemmering zijn om te
zeggen in welke richting wij met onze wetgeving willen gaan.De minister herinnert er terecht aan dat ik in de afgelopen jaren bij
motie heb gepleit voor een inhoudelijke heroverweging van de noodzaak van
bepaalde ZBO's. Ik ben van mening dat dit ook heel goed tijdens de aanpassingsoperatie
aan de orde kan komen. Wij zullen de vinger aan de pols moeten houden. Dit
geldt ook voor de Kamer. Ik wil van de heer Te Veldhuis in tweede termijn
graag horen over de vraag of ZBO's krachtens de wet bij ministeriële
regeling moeten kunnen worden ingesteld. Ik zou dit liever niet hebben. Is
het echt noodzakelijk, zou mijn vraag zijn. Zijn wet en algemene maatregel
van bestuur met voorhang niet voldoende?Ik heb een vraag gesteld over artikel 25. Ook daar is er een spanning
tussen de zelfstandigheid en de verantwoordelijkheid. Ik dank de minister
voor zijn schriftelijk antwoord op deze vraag. Ik ben gerust gesteld door
de toezegging dat het niet de bedoeling is om de normale bedrijfsvoering van
ZBO's aan preventief toezicht te onderwerpen. De minister verwijst in zijn
antwoord overigens ook naar de wijziging van de Comptabiliteitswet. Hij zegt
dat na die wijziging een aantal onderdelen van artikel 25 zelfs niet meer
nodig is. Ik heb daarvan met genoegen kennis genomen. Ik neem ook aan dat
de consequentie zal zijn dat de desbetreffende bepalingen van dit wetsvoorstel
dan alsnog geschrapt worden. Mijn evaluatieamendement biedt hiervoor wellicht
een goede handreiking.De minister heeft in de schriftelijke beantwoording aangegeven dat dit
onderwerp zal worden meegenomen in de adviesaanvrage aan de ROB over de wijziging
van artikel 7 van de Grondwet. Ik heb daar met instemming kennis van genomen.
Ik hecht zeer veel waarde aan het advies van de ROB. Ik wijs er wel op dat
het wel een beetje oneigenlijk genoemd zou kunnen worden, omdat die adviesaanvraag
op een heel ander onderwerp was gericht, namelijk de consequenties van het
duale stelsel en de veranderingen in de Grondwet als gevolg daarvan voor gemeenten
en provincies. Daar wordt nu een ander element aan toegevoegd. Ik vind dat
geen bezwaar. Laten wij goed kijken naar de systematiek van hoofdstuk zeven.
Ik neem aan dat de ROB expliciet is gevraagd om de grondwettelijke verankering
van de ZBO's bij hun advisering te betrekken.Voorzitter. Op een fors discussiepunt na zitten de minister en ik heel
dicht bij elkaar. Het wetsvoorstel kan met een aantal amendementen aanmerkelijk
worden verbeterd. Als dat gebeurt, kan het de instemming van mijn fractie
hebben.De heer Te Veldhuis (VVD):Voorzitter. Ik bedank de minister voor zijn snelle beantwoording, zowel
vandaag als in de schriftelijke voorbereiding. Dat heeft het debat versneld.Namens de VVD-fractie heb ik zowel schriftelijk als plenair stevige vragen
gesteld. Verder heb ik ook aangegeven dat het wetsvoorstel behoorlijk moest
worden geamendeerd om het voor mijn fractie acceptabel te maken. Weliswaar
is vier jaar geleden afgesproken dat wij een kaderwet zouden maken, maar over
de inhoud zijn toen geen afspraken gemaakt. Als medewetgever moet je echter
wel kunnen instemmen met wat er voorligt. Ik constateer dat er stevig is geamendeerd.
In de periode dat ik in de Kamer zit, heb ik niet vaak meegemaakt dat er op
een wetsvoorstel zoveel amendementen worden ingediend. Dat geeft wel aan dat
de Kamer zich erg betrokken voelt bij dit voorstel.Naar mijn oordeel is een van de kernvragen: hoeveel zelfstandigheid willen
wij van het reguliere, normale openbaar bestuur weggeven aan organen die meer
op afstand staan. In het verlengde hiervan ligt de vraag, een hoeveel kleinere
verantwoordelijkheid van een bewindspersoon wij kunnen accepteren. Hij heeft
dan immers minder bevoegdheden, omdat die zijn weggegeven. Anders dan bij
een privatiseringsproces gaat het hier nog steeds om openbaar bestuur. Verder
speelt hier de vraag hoeveel invloed en controle de volksvertegenwoordiging
nog kan uitoefenen als het openbaar bestuur op afstand wordt gezet. Dat is
wel wat wij doen. Het gaat ook niet om "kattendrek", want in deze bestuursorganen
gaat wel 161 mld gulden oftewel 72,5 mld euro per jaar om. Dat is veel geld
en wij maken in dit huis wel eens problemen om minder.In zijn beantwoording zei de minister dat ZBO's wel degelijk een legitimatie
hebben, te weten een wettelijke legitimatie. Natuurlijk hebben zij die. Het
zou er nog bij moeten komen dat zij die ook nog eens niet zouden hebben! Ik
denk dat niemand dat zal bestrijden. In eerste termijn maakte ik echter het
punt dat er in tegenstelling tot bij het reguliere openbaar bestuur geen rechtstreeks
mandaat bestaat voor de bestuurders van een ZBO. Bestuurders van het normale
openbare bestuur moeten immers in ieder geval het vertrouwen van een volksvertegenwoordiging
hebben en zijn altijd aanspreekbaar door een volksvertegenwoordiging. Dat
is gelet op de verminderde ministeriële verantwoordelijkheid bij ZBO's
hier hoe dan ook minder.Het is wellicht goed om in dit verband mijn amendement over taakverwaarlozing
bij ZBO's in herinnering te roepen. In beginsel is het denkbaar dat er net
zoals bij het regulier openbaar bestuur fouten worden gemaakt of dat taken
niet goed worden uitgevoerd. Bij normaal openbaar bestuur leidt dat er meestal
toe dat bestuurders ogenblikkelijk ter verantwoording worden geroepen. Soms
wordt een bestuurder al voordat er fouten zijn gemaakt ter verantwoording
geroepen om te vermijden dat die worden gemaakt. Bij ZBO's is dat soms wel
heel erg moeilijk, omdat bevoegdheden zijn weggegeven en de minister niet
meer verantwoordelijk is. De Kamer kan de minister niet meer ter verantwoording
roepen, terwijl er geen plaatsvervangende verantwoordelijkheidsstelling is
ingebouwd. Er zijn geen gebruikersraden, er zijn vaak geen cliëntenraden
en slechts vijf ZBO's beschikken over een toezichthoudend orgaan. Zo kan een
situatie ontstaan waarin sprake is van een bestuurlijk deficit. Bij de Ctsv-affaire
is gebleken dat zoiets zich kan voordoen. Zo kom ik weer terecht bij de kernvraag
waarmee ik ben begonnen: wil de Kamer een minister vaker of minder vaak kunnen
aanspreken op zaken die bij ZBO's plaatsvinden? Ik constateer dat de Kamer
diverse amendementen heeft ingediend die tenderen naar het vaker willen aanspreken
van een minister. Dat is naar mijn mening de winst van dit debat; het blijft
tenslotte openbaar bestuur.De kaderwet biedt harmonisatie op onderdelen, dat wil ik de minister zeker
niet betwisten. Dat geldt evenwel zeker niet in alle gevallen. Er is een interruptiedebat
geweest over Staatsbosbeheer, maar dit gaat ook op ten aanzien van onderzoeksinstellingen,
RWT's en provincies en gemeenten waar verzelfstandigingen plaatsvinden. Het
staat bovendien buiten kijf dat er, ondanks deze kaderwet, een geweldige diversiteit
aan ZBO's blijft bestaan. Ik wil in ieder geval niet de conclusie trekken
dat wij er zijn met deze kaderwet. Er is een motie ingediend inzake regelingen
voor RWT's die vergelijkbaar zijn met ZBO's. In de volgende motie verzoek
ik om een soortgelijke regeling ten aanzien van verzelfstandigingen bij provincies
en gemeenten.De Kamer,gehoord de beraadslaging,overwegende dat voor verzelfstandigingen bij provincies en gemeenten vergelijkbare
regelingen gewenst zijn als voor ZBO's op rijksniveau;dringt er bij de regering op aan om te bevorderen dat dergelijke voorzieningen
worden getroffen,en gaat over tot de orde van de dag.De voorzitter:Deze motie is voorgesteld door het lid Te Veldhuis. Naar mij blijkt, wordt
zij voldoende ondersteund.Zij krijgt nr. 55(27426).De heer Te Veldhuis (VVD):In eerste termijn stelde ik de minister een wat meer principiële
vraag waarop ik helaas geen antwoord kreeg. Waarom worden werkzaamheden die
de afgelopen jaren zijn ondergebracht bij ZBO's niet alsnog bij agentschappen
ondergebracht? Een voorbeeld is de belastingdienst, een groot lichaam dat
als agentschap – dus als een zelfstandige eenheid binnen het ministerie –
functioneert en waarvoor uiteindelijk volledige ministeriële verantwoordelijkheid
bestaat. Waarom is een aantal ZBO's op afstand van het openbaar bestuur gezet,
waardoor een verminderde ministeriële verantwoordelijkheid bestaat? Te
VeldhuisDaarnaast heb ik een vergelijkbare vraag gesteld: waarom zijn sommige
ZBO's niet geprivatiseerd onder het stellen van een aantal wettelijke randvoorwaarden?
Dit is tenslotte ook gebeurd met de complete voedselvoorziening in Nederland,
waarbij het openbaar belang ook is betrokken. Kan de minister hierop alsnog
antwoorden? Ter vermijding van misverstanden benadruk ik dat mijn fractie niet principieel
tegenstander is van ZBO's, maar het moet niet te gemakkelijk gaan. De groei
van de laatste jaren is door mijn fractie gekarakteriseerd als een wildgroei.
Ook de Algemene Rekenkamer heeft de groei aldus betiteld. ZBO's dienen te
worden gebruikt als een ultimum remedium als er echt geen andere vorm van
regulier openbaar bestuur kan worden verzonnen.De ministeriële verantwoordelijkheid zie ik als een principieel vraagstuk.
De minister heeft onderstreept dat een kenmerk van ZBO's is dat er geen 100%
ministeriële verantwoordelijkheid bestaat. Geen verantwoordelijkheid
betekent: geen bevoegdheid. De Kamer heeft het nakijken als er eens wat misgaat.
Met amendementen kan dit gat enigszins worden gedicht, maar niet alles wordt
afgedekt. Ik heb een aantal amendementen ingediend maar ik heb niet de pretentie
van volledigheid. Het betreft de zorgplicht, de toegang van burgers tot een
ZBO in welke vorm dan ook – verder uit te werken bij instellingswetten –
taakverwaarlozing enz. Ik wacht de stemmingen over deze amendementen af om
vervolgens na te gaan of dit gat voor de burgers althans enigszins wordt gedicht.
Anders blijf ik een boel problemen houden met het op afstand zetten van deze
vorm van openbaar bestuur.Voorts heb ik vragen gesteld over de salarissen die bij ZBO's worden betaald
en over andere vormen van rechtspositieregelingen. De minister heeft aan zijn
nota naar aanleiding van het nader verslag een bijlage toegevoegd waarmee
dit voor een aantal ZBO's enigszins duidelijk wordt gemaakt. Echter, met betrekking
tot een aantal wordt gesteld: dat heeft de desbetreffende minister geregeld.
Daar krijg ik dus geen inzicht in. Vanochtend trof ik een stuk op mijn bureau
aan waarin op amendementen wordt ingegaan. Daarin wordt vermeld dat binnenkort
een conceptbrief van de regering mag worden verwacht over de salarissen bij...Minister De Vries:Een echte brief, geen conceptbrief.De heer Te Veldhuis (VVD):Het gaat om een conceptbrief die nu bij de regering ligt. Daarin wordt
op dit onderwerp ingegaan. Ik neem aan dat wij de échte brief krijgen.
Voorzitter. Ik kan hieruit niet afleiden dat wij inderdaad een volledig inzicht
krijgen in wat er bij ZBO's op dit terrein gebeurt. De minister geeft nu ook
niet aan dat dat voor elke ZBO het geval zal zijn. Welnu, ik wil gewoon weten
wat daar gebeurt. Ik wil mij hierover kunnen verantwoorden. Waarom zie ik
bij overheid bepaalde schalen voor leden van de regering, Kamerleden, ambtenaren
enz. en weet ik dat niet wanneer het om ZBO's gaat? Ik wil dat weten en om
de minister aan te sporen, dit onderdeel mee te nemen, heb ik een motie voorbereid.De Kamer,gehoord de beraadslaging,overwegende dat te weinig inzicht bestaat in alle bezoldigingen en rechtspositieregelingen
bij alle betreffende zelfstandige bestuursorganen, en of deze in redelijke
verhouding staan tot bij de rijksoverheid gebruikelijke regelingen;dringt er bij de regering op aan om dat volledige inzicht en die transparantie
vóór juli 2002 aan de Kamer te verschaffen,en gaat over tot de orde van de dag.De voorzitter:Deze motie is voorgesteld door het lid Te Veldhuis. Naar mij blijkt, wordt
zij voldoende ondersteund.Zij krijgt nr. 56(27426).De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Voorzitter. Waarom kiest de heer Te Veldhuis voor het mindere als ook
het meerdere er is, namelijk het amendement-Pitstra?De heer Te Veldhuis (VVD):Ik ben er niet zeker van dat dat amendement zal worden aanvaard. De minister
heeft die aanvaarding ontraden. De bewegingen in de Kamer volgend, kom ik
tot de conclusie dat het niet uitgesloten is dat dit amendement geen meerderheid
verkrijgt. In dat geval zou de motie wellicht wél een meerderheid kunnen
krijgen. Het amendement komt eerst in stemming, en dan pas de motie.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Ik mag het dus zo verstaan dat uw fractie steun zal geven aan het amendement-Pitstra
en de motie pas in stemming brengt wanneer dit amendement wordt verworpen?De heer Te Veldhuis (VVD):Neen, want de minister heeft over dit amendement nog méér
opmerkingen gemaakt. Ik zou het amendement er even bij moeten pakken om het
u tot in details uit te leggen.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Maar het loopt zo mooi weg uit uw verhaal van een paar weken geleden,
waarbij u zo ontzettend een nummer maakte over die hoge salarissen. Overigens
hoor ik de fractie van de VVD hierover niet wanneer het gaat om salarissen
in de marktsector. Ik kan niet anders dan veronderstellen dat u voor het amendement-Pitstra
zult stemmen.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik meen dat er binnenkort een debat volgt over de openbaarheid van inkomens
in de marktsector. U heeft kennelijk ervaren dat ik hierover "een nummer"
heb gemaakt, maar dat doet u wel vaker wanneer het over de VVD gaat... Nogmaals,
ik wil het graag weten. Ik heb het tweemaal schriftelijk gevraagd, maar ik
krijg geen antwoord. In de overheidssector wordt vaak zo spastisch gedaan.
Ik wil wel eens weten hoe het hier zit.Het moge duidelijk zijn dat ik een aantal lacunes in de wet zie. Ik heb
mijn bezwaren daartegen schriftelijk en plenair naar voren gebracht. Ik hoop
dat de amendementen die in de richting van onze ideeën gaan een meerderheid
krijgen in de Kamer. Dat geldt ook voor de amendementen die wij zelf hebben
ingediend. Het stemadvies van de minister gaat helaas vaak een andere kant
op. Ik wacht het resultaat van de stemmingen af, voordat ik een eindoordeel
aan mijn fractie voorleg en daarna aan de Kamer.Te VeldhuisMet één punt kom ik aan de late kant. Mijn excuses dat ik
er nu pas mee kom! Mevrouw Scheltema heeft op stuk nr. 21 een amendement ingediend
om voor ministers de mogelijkheid te openen om beleidsregels te stellen. Ik
steun dat amendement. Ik had zelf al iets dergelijks in gedachten voordat
wij dit debat ingingen. De aanwijzingen voor de regelgeving bevatten ook een bepaling dat ZBO's ook beleidsregels kunnen stellen. Hoe verhouden
de beleidsregels van de minister, volgens het amendement-Scheltema, zich tot
de beleidsregels die ZBO's volgens de aanwijzingen zelf kunnen stellen? Zijn
dat dezelfde of zijn dat andere?Daaraan koppel ik een meer principiële vraag, of ZBO's niet omdat
het uitvoeringsorganisaties zijn alleen maar uitvoeringsregels zouden moeten
kunnen stellen. Daarmee zouden de uitvoering en de uitvoeringscriteria transparanter
worden gemaakt. Of moeten wij de mogelijkheid dat ZBO's eigen beleidsregels
maken in stand houden?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Het begrip "beleidsregels" staat in de Algemene wet bestuursrecht, in
twee betekenissen. Horizontaal kan een zelfstandig bestuursorgaan zijn eigen
bevoegdheden inkaderen. In het amendement is echter de verticale beleidsregel
bedoeld. De minister kan aan een zelfstandig bestuursorgaan algemene regels
geven waarmee het ZBO bij zijn beleid rekening moet houden.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik zal het amendement steunen, omdat het in de richting gaat van een enigszins
opheffen van het gat in de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat laat
onverlet dat het begrip "beleidsregels" ook nog overeind blijft voor ZBO's
zelf. Kan daar niet een groot misverstand over ontstaan? Zou dat misverstand
kunnen worden opgeheven met een amendement, dat ik de minister zo-even in
handen heb gegeven, opdat hij er in zijn termijn nog op kan reageren? Dat
amendement houdt in dat een ZBO uitvoeringsregels kan vaststellen ter uitvoering
van de aan hem opgedragen taken en de door ministers vastgestelde beleidsregels.
Van die uitvoeringsregels wordt dan mededeling gedaan in de Staatscourant.
Daarmee wil ik de mogelijke begripsverwarring tussen de beleidsregels in het
amendement van mevrouw Scheltema en de beleidsregels in de aanwijzing voor
de regelgeving ongedaan maken. Zo kan duidelijk worden gemaakt dat de ZBO's
vooral uitvoeringsorganisaties zijn, die uitvoeringsregels zouden moeten stellen.
Zij moeten niet weer eigen beleid gaan maken.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Mijnheer de voorzitter. Ik dank de minister voor de antwoorden, niet alleen
in dit debat, maar ook de eerdere schriftelijke antwoorden. Die zullen de
latere uitleg van de wet en de bepaling van ons stemgedrag ten goede komen.Als ik het meest algemene oordeel geef over het wetsvoorstel, kom ik vrij
aardig in de buurt van hetgeen de minister erover zegt; te weten: zoals het
nu voorligt, is het ongeveer het beste. Er kan hier en daar nog wel iets bijgeplust
worden, maar laten wij ervoor waken dat wij het wetsvoorstel niet verder opladen
met allerlei goedbedoelde toevoegingen die de kaderwet topzwaar maken. Het
hoeft echter ook niet geminimaliseerd te worden. Ik wil mij wel aansluiten
bij deze vorm van realisme. Dat zal ook wel uit het stemgedrag van mijn fractie
blijken.Ik heb in eerste termijn, al analyserend, gevraagd waarom het criterium
van het openbaar gezag zo belangrijk is. Ik heb het antwoord van de minister
gehoord en ik leg mij daarbij neer. Ik wil het woord "Staatsbosbeheer" niet
meer horen, maar als mij in het verleden werd gevraagd om een echte ZBO te
noemen, verwees ik altijd naar Staatsbosbeheer. Ik ben ook één
van de woordvoerders geweest bij de behandeling van de instellingswet voor
Staatsbosbeheer.Het belangrijkste geschilpunt betreft het gewijzigde amendement-Van den
Berg/Scheltema-de Nie op stuk nr. 31 en het amendement-Scheltema-de Nie/Van
den Berg op stuk nr. 32 over het enumeratiestelsel. De minister was zo fair
om te zeggen dat de regering aanvankelijk op dezelfde lijn zat, maar zich
heeft laten overtuigen door de Raad van State om het enumeratiestelsel in
te voeren. Als dat zo is, constateer ik allereerst dat hetgeen de collega's
in de amendementen hebben opgenomen, in elk geval niet onzinnig of onzindelijk
kan worden genoemd. Dat oordeel zou namelijk onmiddellijk terugkomen op het
hoofd van de regering. Ik vind het moeilijk te begrijpen dat de minister een
beetje is gaan dreigen met heroverweging van het totale wetsvoorstel als deze
amendementen worden aangenomen. Ik begrijp dat niet, waar de regering eerst
zelf met een vergelijkbare gedachte is gekomen. Ik verzoek de minister dus
om dat dreigement, dat ik helemaal niet nodig vind, weg te nemen. Ik vind
zelf dat deze amendementen het wetsvoorstel intrinsiek beter maken, maar daar
kan de minister anders over denken. Alle bezwaren tegen het enumeratiestelsel
zijn al genoemd; ik heb zelf in eerste termijn daarover ook het nodige gezegd.
Ik verwijs daarnaar.De minister heeft volstrekt gelijk als hij zegt dat de amendementen op
de stuk nrs. 31 en 32 onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden en zich afvraagt
waarom de collega's er niet één amendement van hebben gemaakt.
Als wij voor het ene amendement stemmen, moeten wij ook voor het andere stemmen
en omgekeerd. Anders wordt het onzin. Dat gebeurt overigens wel vaker. Misschien
valt nog te overwegen om er één amendement van te maken.Wat het amendement op stuk nr. 32 betreft ben ik tot exact dezelfde conclusie
gekomen als eerder de heer Van den Berg waarom de overgangsbepaling geen twee
jaar moet zijn. Dan komen namelijk de bezwaren van de minister dichterbij.In het debatje tussen de minister en mevrouw Scheltema over de botsing
van wetgeving moest ik de minister op de belangrijkste onderdelen gelijk geven.
Ik ben het met hem eens, als hij zegt dat een algemene wet een bijzondere
wet niet opzij kan zetten. Het verzet daartegen van mevrouw Scheltema begreep
ik niet. Je kunt ook niet zeggen dat een latere wet een eerdere wet opzij
zet. Dat is gewoon niet zo. Wij moeten met elkaar uitspreken – ik doe
dat en het zou nog eleganter zijn als dat ook door de indieners van de amendementen
worden gedaan – dat de wetgeving niet klaar is met de aanpassingswetgeving.
Dan schiet de wetgeving nog steeds tekort. Die situatie ontstaat dan. De heer
Van den Berg werd een beetje in verlegenheid gebracht door de minister in
juridische zin. Er doet zich echter geen juridisch vraagstuk voor, maar de
wetgeving schiet dan tekort. Als wij dit vaststellen, betekent dit dat er
een politieke opdracht is om dit te voorkomen. Aanvaarding van de amendementen
betekent een politieke opdracht aan de wetgever, in de eerste plaats aan de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden, om te voorkomen
dat die valbijl, waarover de minister voortdurend sprak, daadwerkelijk
valt. Verder is er nog een interessant verband met het amendement van mevrouw
Scheltema, mevrouw Belinfante en de heer Van Wijmen – dit haalt dus
een meerderheid – op stuk nr. 20 dat hiermee niet direct te maken heeft.
Met dit amendement wordt beoogd dat de minister medeondertekenaar moet zijn
van alle aanpassingswetgeving. Dit betekent dat deze minister via de kaderwet
nadrukkelijk de verantwoordelijkheid krijgt om te voorkomen dat die valbijl
valt. De minister kan in dat licht niet spreken over "als het niet gebeurt";
dat is een verkeerde manier van formuleren. Hij zou moeten zeggen: als ik
tekortschiet, of: als wij als kabinet de termijn overschrijden. Dat is de
uitdaging voor hem en het kabinet. In dat licht wil ik dit amendement steunen.
Laten wij reëel zijn: wat is nu drie jaar? Als de Eerste Kamer het wetsvoorstel
nog dit jaar aanneemt, valt die drie jaar redelijk samen met de regeerperiode
van een nieuwe kabinet. Die aanpassingswetgeving moet dan voor elkaar kunnen
komen.Mevrouw Belinfante (PvdA):Als ik het goed begrijp, gaat het de heer Van Middelkoop vooral om, helder
te krijgen wanneer de periode van aanpassing voorbij is. Enumeratie lijkt
voor hem minder belangrijk.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Ik moet heel weinig of niets van het enumeratiestelsel hebben. Mijn opmerkingen
in dit verband zijn slechts een aanvulling op wat collega's als eerstverantwoordelijken
voor het amendement al hebben gezegd. Op mijn manier heb ik, meer als politicus
dan als jurist, de lastige situatie geanalyseerd. In dat licht heb ik overwogen
of het misschien beter is om van het tweede amendement een motie te maken,
maar dat kan ook niet; de overgangstermijn moet in de wet worden geregeld.
Ik ben bereid om deze analyse voor mijn rekening te nemen, want dat volgt
uit mijn steun aan het amendement.Ik ben de minister zeer dankbaar dat hij ten aanzien van de ministeriële
verantwoordelijk de heer Te Veldhuis nadrukkelijk tegensprak. Die sprak een
aantal weken geleden namelijk voortdurend over een gebrekkige of tekortschietende
democratische legitimatie. Dat waren grote woorden en tot mijn genoegen heeft
de heer Te Veldhuis op dat punt het debat met de minister niet hervat, zodat
wij een stuk verder zijn gekomen.De heer Te Veldhuis (VVD):De democratische legitimatie van het bestuur van een ZBO heb ik niet groot
genoemd, omdat er geen kiezers achter zitten, terwijl het wel gaat over het
openbaar bestuur. De wettelijke legitimatie is echter voor 100% rond, aangezien
de ZBO's bij wet zijn opgericht. Over mijn opvatting hoeft geen misverstand
te bestaan; ik heb dat ook op deze wijze genuanceerd.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Ik zal het woord "genuanceerd" onderstrepen. Wij zijn op dit punt een
stuk verder gekomen. Ik heb geen behoefte om met de heer Te Veldhuis op dit
punt in discussie te gaan, hoewel discussiëren met hem natuurlijk altijd
plezierig is.Ik heb even gebladerd in de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin een
definitie staat van "beleidsregel". Deze term is ontleend aan de Awb. Het
betreft een algemene regel omtrent de afweging van belangen, de vaststelling
van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van de
bevoegdheid van een bestuursorgaan. Ik ben geen specialist op dit terrein,
maar in het amendement wordt dit volgens mij niet bedoeld met "beleidsregel".
Ik wil graag dat er duidelijkheid ontstaat over dit begrip. Mevrouw Scheltema
is de initiatiefnemer van het amendement en ik hoor graag wat zij onder dit
begrip verstaat. Wellicht kan zij duidelijk maken dat haar definitie verschilt
van die in de Awb en in de aanwijzingen. Ik wil weten waarover wij het hebben.Ik vond het nogal mager dat de minister aangaf, geen behoefte te hebben
aan het vastleggen in deze wet van de norm dat publieke taken zoveel mogelijk
in een publieke rechtsvorm moeten worden gegoten. Het voordeel van de medeondertekening
van de aanpassingswetgeving, überhaupt van alle latere wetgeving, is
nu juist dat de minister kan proberen op basis van zijn kaderwetverantwoordelijkheid
die norm nog eens extra ingang te doen vinden bij de eerstverantwoordelijken,
de vakministers. Het is niet het belangrijkste punt. Er zijn wel twee amendementen
hierop ingediend. Ik zal steun geven aan het amendement op stuk nr. 22, omdat
ik het beter vind dan mijn eigen amendement op stuk nr. 19. Ik trek daarom
mijn amendement op stuk nr. 19 in.De voorzitter:Het amendement-Van Middelkoop (stuk nr. 19) is ingetrokken.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Voorzitter. Ik wil ook nog een opmerking maken over de aanpassingswetgeving.
Ik zou hierover een motie kunnen indienen, maar ik vind dat je zuinig met
moties moet omspringen. Ik vraag daarom aan de minister de volgende toezegging.
Ik heb als antwoord op mijn interruptie gekregen dat er geen verzamelwet komt.
Zou het niet goed zijn als wij in de komende twee à drie jaar bij de
begrotingen via een bijlage een overzicht zouden krijgen per departement welke
wetgeving moet worden aangepast en vooral wat de stand van zaken is? Ik zou
het op prijs stellen als de minister dat wil toezeggen, al was het alleen
maar om de risico's die ontstaan na aanvaarding van de amendementen die het
enumeratiestelsel eruit gooien, nog verder te verkleinen.Voorzitter. Ik ga niet alle amendementen langslopen, maar ik geef een
globaal oordeel. Ik zal mijn stem niet geven aan alle amendementen die met
goede bedoelingen de wet opvullen op een wijze die haar juist wat van haar
kaderkarakter berooft. Dat betekent dat ik collega Pitstra in de meeste gevallen
niet zal volgen in zijn goede bedoelingen. Ik zal de amendementen van mevrouw
Belinfante nog een keer moeten wegen. Mijn primaire invalshoek is dat je comptabele
zaken moet regelen in de Comptabiliteitswet. Ik ben dat met de minister eens.
Er moet dus een goed verhaal worden gehouden, wil ik steun kunnen geven aan
een regeling van comptabele zaken in deze wet. Misschien moet ik mevrouw Belinfante
zelfs adviseren om na een zekere periode van overweging de amendementen in
te dienen en aan haar collega die de Comptabiliteitswet behandelt, te geven.Voorzitter. Ik geef wel steun aan de amendementen die kwaliteitszorg in
het wetsvoorstel willen brengen. Dat is een amendementje van mevrouw Scheltema
en een vrij fors amendement van de heer Te Veldhuis. Ik vind deze amendementen
een verbetering van het wetsvoorstel.De heer Van Wijmen (CDA):Voorzitter. Ik sta enigszins ingénu ten aanzien van deze materie.
Dat komt omdat ik het onderwerp heb overgenomen van mevrouw Van der Hoeven,
die de gehele schriftelijke ronde heeft gedaan. Ik heb daar vandaag weer op
zitten studeren. Ik kom daar dadelijk op terug.Ik wil eerst een paar algemene opmerkingen maken. Je hoort voortdurend
spreken over het primaat van de politiek. Ik vind dat prachtig, als je als
basisnotie wilt belijden dat de politiek altijd nog onder het primaat van
het recht staat. Ik bedoel dan niet het recht in de concrete zin van het woord,
maar het institutionele recht, het inrichtingsrecht, de algemene beginselen
van staatsrecht en behoorlijk bestuur. Ik denk dat dat iets met dit wetsvoorstel
te maken heeft.We moeten ons ervan bewust zijn wat een Kaderwet precies is. Wat is de
status en de aard ervan? De minister heeft hier ook iets over gezegd. En wat
is de status van de aanwijzingen voor de regelgeving? Ik zal vanwege de tijd
alleen aandacht besteden aan die amendementen, waaraan ik zelf deel heb gehad.
Dat is allereerst het amendement op stuk nr. 12, het voor een klein stukje
transponeren van de Aanwijzingen voor de regelgeving naar dit wetsvoorstel.
De minister heeft zich daar straks over uitgelaten. Hij zegt dat hij er geen
behoefte aan heeft dat dit op schrift gesteld wordt en dat het ook niet nodig
is. De wetgever moet zich zelf steeds realiseren wat hij doet. Dat hoef je
niet op te schrijven in de wet. Wanneer je echter naar de inhoud van de tekst
van 124c kijkt, dan zie je deze afwijkt van allerlei andere voorbeelden in
de Aanwijzingen, bijvoorbeeld 124d. Er is een verschil van statuur binnen
de Aanwijzingen. In 124c wordt gevraagd waaraan voldaan moet worden bij het
in het leven roepen van een ZBO en wanneer het nodig is. In d staat dat een
aantal voorvragen moet worden beantwoord. Artikel 124d is methodologisch,
terwijl artikel 124c inhoudelijk is. Ik geef mijn mening overigens voor een
betere. Het is maar hoe ik er in alle bescheidenheid over denk. Wat ik zeg,
heeft te maken met de status van de regelgeving. Ik geef een ander voorbeeld: de bepaling in 124 q. Overigens is voor de
zelfstandige bestuursorganen een implementaat verricht in de Aanwijzingen,
toevallig van 124 a tot z. Dat zijn 26 artikelen. Dat is een eigen corpus
in de Aanwijzingen voor de regelgeving. De andere bepalingen gaan bijvoorbeeld
over de vraag wanneer je het woord "voorschrift" gebruikt of "ontheffing",
wat je doet met een overgangsbepaling of een definitieartikel. Dat zijn allemaal
methodologische zaken, maar deze zijn plotseling sterk inhoudelijk. Dat is
vandaag ons probleem. Daarom blijf ik staan bij de wenselijkheid om minstens
124 c naar de wet te brengen.Ik onderbrak mezelf toen ik naar iets anders verwees, namelijk naar 124
q. In de Aanwijzingen zie je bijvoorbeeld bij 124 q staan dat de bestuursorganen
onder de Nationale ombudsman kunnen worden gebracht. Ik zal het even nakijken,
zodat ik het niet verkeerd zeg. Ik heb het boekje niet voor niets in de hand.
Er staat inderdaad: een zelfstandig bestuursorgaan wordt onder de competentie
van de Nationale ombudsman gebracht. Als vakjurist vraag ik mij af of dat
zo kan. Moet dat niet bij de instellingswet worden geregeld, door een algemene
wetswijziging of bij de Wet op de Nationale ombudsman? Ik blijf daarom moeite
houden met de manier waarop je zo'n complex moet duiden. Laat ik het zo maar
zeggen, dan poneer ik mijzelf niet zo in de richting van de minister, want
ik heb respect en eerbied voor de enorm gecompliceerde arbeid die hier voortdurend
wordt verricht. Als ik het niet vergeet, zal ik daarover dadelijk nog een
opmerking maken. En hoe pas je dan bijvoorbeeld 124 q toe? Daarom blijf ik
maar heel vredig bij mijn instinct, dat zegt dat 124 c beter een plaats in
de wet kan krijgen.En nu de opmerking die ik niet wilde vergeten. Je moet de behandeling
hiervan niet te vaak heropenen of na een week met de tweede termijn doorgaan,
want dan komen er voortdurend nieuwe amendementen bij. Wij zijn nu al bij
nummer 56. Komt er weer een pauze, dan worden weer allerlei amendementen ingediend.
Ik deel de vrees die de heer Van Middelkoop in zijn termijn al naar voren
heeft gebracht, namelijk dat je een wetsontwerp enorm uit zijn balans kunt
halen of kunt overbelasten met allerlei detailregelingen. Wat zijn we eigenlijk
aan het doen? Dit is een kaderwet. Ik wil toch graag proberen om verder te
komen met het karakter daarvan. Ik denk dat de wet het volgende bedoelt te
zeggen: er zijn nu eenmaal ZBO's ontstaan en die willen we inkaderen; we maken
daarom zoveel mogelijk regels die in zoveel mogelijk gevallen op zoveel mogelijk
ZBO's van toepassing zijn. Dat staat ook in alle stukken; ik denk bijvoorbeeld
aan het 75/25-principe, dat de Raad van State toepast. Het adviescollege geeft
een heel mooie parallel. De minister heeft er zelf ook op gewezen.Om het kort te houden ga ik over op het amendement op stuk nr. 13. Hierover
heb ik al iets gezegd. In feite kan ik ook nog ingaan op het amendement op
stuk nr. 12, waarin staat dat de wetgever zichzelf de opdracht geeft om aan
deze criteria te toetsen. Dat zegt de minister nog in de tekst. Het is een
soort auto-instructie, een interne instructie. De zaken die in 124 c staan
hebben naar mijn mening veel eerder een normerend karakter dan een instructief
karakter. Daar kun je ook heel lang over praten. Er zijn termen gebruikt zoals
"instructienorm" en "waarborgnorm", maar dat kan niet, want een norm waarborgt
altijd en een instructie is een ordeningsinstrument dat intern is gericht.
De wetgever geeft zichzelf dus de opdracht om aan deze criteria te toetsen.
Natuurlijk doet de wetgever dat. Als een instellingswet wordt gemaakt door
een vakministerie voor een dan te vormen ZBO, dan moet je in de kaderwet kijken
om te zien waar je op moet letten, waar je aan moet voldoen en of er wel een
reden is om zo'n ding te maken. Dan kijk je in 124 c of, in dit geval liever,
in de wet zelf.Nog een elementje van technische orde. Ik ben al huiverig voor verwijzende
bepalingen in de wet. Ik geef een voorbeeld, want wie breekt moet ook betalen:
de verwijzingen in de Wet voorkeursrecht gemeenten. Ik heb wel eens geschreven
dat je als jurist een psychiater nodig hebt als je die wet een tijdje hebt
gehanteerd, want je wordt er helemaal dol van. Hier moet je zelfs buiten de
wet naar de Aanwijzingen grijpen. De minister zei het straks heel leuk. Het
zei: dat is een niet eenvoudig toegankelijk stuk. Dat is ook zo. De vakpers
heeft die dingen echter niet bij de hand. De ZBO's haal je
uit een wet en dan moet je dus toch doorduiken. In de zwarte Kluwer zitten
ze trouwens wel.Ik ga nou maar echt in op stuk nr. 13 over de voorhangbepalingen. Dat
is ook een element in de stukken. De minister zegt dat de Kamers tweemaal
kijken naar de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan. Ja en neen.
Ik denk dat het zo gewichtig is dat je het voorhangen kunt beschouwen als
een soort voormelding. De Kamer zal er meestal niet over praten, tenzij zij
wat daar gebeurt, zo dol vindt dat zij zegt: houdt er maar mee op. Dat is
erg hygiënisch. Als de Kamer al heel vlug zegt: minister, houdt dit maar
bij uzelf, wordt toekomstige bestuurslast in de vorm van wetgevingsprocessen
voorkomen. Dat is een politiek debat. Dat is het nut van zo'n dubbele trap.
Zegt de Kamer dat niet, dan vind ik eigenlijk dat zij zich dat recht laat
ontnemen. Dan komt het aan de orde in de vorm van de instellingswet.Ik vind die dubbele check niet dramatisch. De minister zegt dat hij er
geen behoefte aan heeft, maar hij zegt niet dat hij het stellig of met klem
ontraadt. Er zitten interessante niveauverschillen in de ontrading. Ik denk
niet dat wij daar iets mee moeten doen. Er wordt met klem of met kracht ontraden.
Gisteren heb ik al gehoord dat iets ten stelligste of gewoon werd ontraden.
Ik denk dat wij moeten zeggen: ontraden is ontraden, het is niet onaanvaardbaar,
maar wij hebben het liever niet.Minister De Vries:Wij moeten een beetje precies zijn.De heer Van Wijmen (CDA):Er is toch verschil tussen met klem en met kracht? De studenten staatsrecht
kunnen in de toekomst scripties schrijven over wat het verschil is tussen
met klem en met kracht.De voorzitter:Ik vraag de heer Van Wijmen om iets sneller te gaan.De heer Van Wijmen (CDA):Over de medeondertekening hebben wij het al gehad. Ik denk dat het goed
is dat de facetminister, een term van de staatscommissie-De Wolf, stelselmatig
meekijkt over de schouder van de sectorminister. Ik vind dat een goede check.
De minister heeft gezegd dat hij het oordeel overlaat aan de Kamer. Over de beleidsregels op stuk nr. 21 kan ik kort zijn. De heer Van Middelkoop
vroeg hier iets over. Wij weten dankzij de Awb gelukkig wat beleidsregels
zijn. Laten wij ons maar vasthouden aan die definitie. De mogelijkheid staat
in de schakelbepaling 4:81 en de definitie in 1:3, vierde lid. Deze komt terug
in de Aanwijzingen voor de regelgeving.In alle bescheidenheid denk ik dat je niet zonder enumeratie kunt. Als
je deze weghaalt, krijg je heilloze problemen. Ik heb zitten loeren in de
lijst bij de nota naar aanleiding van het verslag en in het boekje van Financiën.
De koninklijke bibliotheek staat genoemd in categorie 2c, niet met enig openbaar
gezag bekleed. Als je aansluiting zoekt van de tekst van artikel 2 van de
wet met artikel 1 en de Awb, kom je in de problemen. Je moet niet hebben dat
de koninklijke bibliotheek er door wetsduiding of door wetswerking na drie
jaar automatisch van rechtswege onder valt. Ik ben het met de minister eens
dat je door deze wet niet allerlei andere wetten kunt wijzigen, ook niet in
de toekomst. Je kunt wel horizonbepalingen opnemen dat er iets in die wet
wordt gewijzigd, maar dan moet je daarvoor een artikel in deze wet opnemen
en dat is niet gebeurd. Een ander interessant aspect is dat er geen overgangswet
is.In alle bescheidenheid vraag ik de minister om iets anders te doen en
te kijken of er niet in de lijstjes voor de volledigheid iets is opgenomen
wat eigenlijk geen zelfstandig bestuursorgaan is. Staatsbosbeheer wordt bijvoorbeeld
in de memorie van toelichting beschouwd als een zelfstandig beheersorgaan.
De koninklijke bibliotheek en het Rijksmuseum moeten misschien anders worden
aangeduid. De minister hoeft er vandaag geen uitvoerige beschouwing over te
houden. Het bestuursrecht ontwikkelt zich al anderhalve eeuw en wij zijn er
de laatste vijfentwintig jaar hard mee bezig. Er zijn dingen die geen ZBO,
agentschap of rijksdienst zijn, maar wel aan de Staat gelieerd als privaatrechtelijke
rechtspersonen, omdat zij een publieke taak hebben, zoals de RWT's. Ik denk
dat wij daar nog over moeten doordenken, want het is boeiend genoeg.De heer Pitstra (GroenLinks):Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn mondelinge en schriftelijke
antwoorden. Het is inderdaad een complexe, omvangrijke wet. De mondelinge
beantwoording nam ook bijna twee uur in beslag. De schriftelijke antwoorden
hebben ons soms overtuigd. Wij zullen drie van onze tien amendementen intrekken.
Dat zijn de amendementen op de stukken nrs. 41, 44 en 49. Wij waren met betrekking
tot het amendement op stuk nr. 44 niet helemaal overtuigd, maar ook met de
motie kunnen wij de RWT's erbij betrekken. Dat belangrijke punt heeft de Algemene
Rekenkamer ook steeds aangesneden.De voorzitter:De amendementen-Pitstra (stukken nrs. 41, 44 en 49) zijn ingetrokken.De heer Pitstra (GroenLinks):Het algemene beeld in de eerste termijn van de Kamer was dat zij de touwtjes
bij de ZBO' s wat strakker wil aantrekken dan de minister. De minister roept:
eigenlijk maakt u het te vol. Ik heb de Handelingen van het Kamerdebat dat
in 1991 plaatsvond, er nog eens op nagekeken. Daarbij waren overigens drie
dezelfde woordvoerders actief. De tijdgeest was toen geheel anders. De informatieplicht
die nu door de regering wordt geregeld, werd toen door minister Dales met
klem ontraden. Dat was allemaal betuttelend en dat taste de ZBO's aan. Tien
jaar later wordt zo'n belangrijke kwestie als de informatieplicht, die toentertijd
werd ontraden en ook geen meerderheid in de Kamer kreeg, gewoon door de regering
ingebracht. Er vond toen ook al een discussie plaats over de sanering van
de ZBO's. Ik dacht dat ik dat zelf had verzonnen. En destijds was er ook al
de tendens dat dit dan maar per wet zou moeten worden geregeld. Ook in het
debat in 1991 probeerde mevrouw Scheltema de ondertekening door de minister
van BZK via een amendement te regelen. Ik geloof dat het haar deze keer lukt.
Zo gaat dat kennelijk met dit soort kwesties!Wij hebben in eerste termijn een aantal vragen gesteld die niet zijn beantwoord.
De minister is schriftelijk alleen op de amendementen ingegaan. Wij hebben
gevraagd of het niet beter is als de ZBO's gaan lenen bij Zalm.
Onze financiële woordvoerder Vendrik zegt dat dit verstandiger en goedkoper
is. Hoe zit het nu precies met de klokkenluidersregeling? Is dat nu wel of
niet heel concreet van toepassing op de ZBO's. Ik heb voorts een vraag gesteld
over dat stuk van die bekende, van mr. K.G. de Vries, eens voorzitter van
de SER. Ik heb gevraagd wat de huidige minister vindt van de visie van mr.
K.G. de Vries. De minister zegt nu dat er vooral technisch-neutraal naar gekeken
moet worden, terwijl in dat stuk wordt gesproken over agentschappen en een
voorkeur voor interne verzelfstandiging. Er werd eigenlijk ook forse kritiek
op de ZBO-isering geuit. Heeft hij die vraag niet beantwoord omdat hij daar
liever niet meer aan herinnerd wil worden? Beschouwt hij dat als een niet-bestaand
stuk? Hoe kijkt hij daar eigenlijk tegenaan?In dit kader is de verhouding tussen de kaderwet en de aanwijzingen voor
de regelgeving belangrijk. In de aanwijzingen zit toch die existentievraag.
Moet dat eigenlijk wel, die ZBO's? Het is op zichzelf goed dat dit nu gebeurt.
De minister zegt dat de Kamer er bij de aparte aanpassings- of instellingswetten
wel op zal letten. Zij is dan politiek aan zet om daar kritisch naar te kijken.
Maar de vraag is natuurlijk: gaat hij daar zelf ook kritisch naar kijken?
Hij zegt zelf dat hij het liever technisch-neutraal had gezien. Maar de vraag
is natuurlijk: gaat de minister zelf ook actief de essentiële vraag beantwoorden
of een bepaalde ZBO eigenlijk wel moet of dat die moet worden teruggedraaid
naar bijvoorbeeld een agentschap of een interne verzelfstandiging met meer
politiek primaat. Het is natuurlijk leuk om de Kamer op dat punt het initiatief
te gunnen, maar het is nog belangrijker dat ook de minister van Binnenlandse
Zaken daar zelf een actieve rol in speelt. Is hij daartoe bereid? Heeft hij
niet alleen de politieke bereidheid om te harmoniseren maar ook om te saneren?De discussie over het enumeratiestelsel wordt het belangrijkste punt in
het debat. Ik vind het een warrige discussie. Ik heb de punten niet geheel
helder op een rij. Ik neig naar steun voor degenen die het willen amenderen.
Zij gaan uit van "van toepassing, tenzij". Het lijkt erop dat via het enumeratiestelsel
een enorm ventiel is opgezet met allerlei mogelijkheden tot "escapes". De
minister heeft een paar sterke argumenten. Misschien kan hij daar in tweede
termijn wat preciezer op ingaan. Het argument dat de definitie van een ZBO
niet helder is, is niet sterk. Dan moeten wij die definitie maar aanscherpen.
Wij krijgen bovendien allemaal boekjes waar het precies in staat. Dat probleem
is dus in redelijke mate opgelost.Ik ga niet alle amendementen van de anderen behandelen. Dat kost veel
te veel tijd. Uiteindelijk kan iedereen in het stemgedrag van mijn fractie
zien wat GroenLinks ervan vindt.Het amendement op stuk nr. 45 van GroenLinks gaat over het horizontale
toezicht via cliëntenraden. Dat is wellicht belangrijker dan het hiërarchische
toezicht. Ik vind dat het beter moet worden geregeld. De minister heeft het
amendement over kwaliteitszorg van mevrouw Scheltema overgenomen. Juist dit
punt vinden wij cruciaal. Het gaat er immers om dat ZBO's klantvriendelijk
zijn, goed reageren en dat er sprake is van zeggenschap van de gebruikers.
Als wij dat goed regelen, hebben wij veel andere dingen niet eens nodig. Dan
wordt een en ander in het voortraject beter geregeld. Het amendement op stuk
nr. 45 handhaven wij. Wij hechten daar vrij sterk aan.De openbaarheid van salarissen is het onderwerp van een motie van de VVD.
Gezien deze motie neem ik aan dat de heer Te Veldhuis ons amendement zal steunen.
De argumentatie van de minister is dat er binnenkort een stuk aan de Kamer
zal worden gezonden, waarop hij niet vooruit wil lopen. Wij willen dat wel.
Wij willen dat de salarissen openbaar zijn, zeker bij ZBO's. Dit is dus een
heel zwak argument. Het is ongeveer hetzelfde probleem als mevrouw Belinfante
heeft. Er komt in haar geval binnenkort nog een stuk over de continuïteitswet.
Eerst zien, dan geloven is echter het motto. Wij handhaven zeker de amendementen
op stuk nrs. 45 en 50.Ik kan nog een kwartier spreektijd opeisen om voor de andere amendementen
de tegenargumenten te geven. Meer in het algemeen is onze lijn dat het niet
slecht is dat het toezicht door en de greep van het parlement iets worden
vergroot. De heer Van Middelkoop vindt dat te veel "goede bedoelingen". Uiteindelijk
is het echter zo dat klachten over ZBO's terugkomen bij de volksvertegenwoordigers.
In die zin is het dus van belang om hierop vanuit het parlement "feeling"
te houden.Tot slot kom ik te spreken over het stemgedrag. Het lijkt erop dat de
kaderwet fors wordt aangescherpt. De beleidsregels vormen daarbij een belangrijk
punt. VVD en SP stellen dat de wet het bestaan van de ZBO's legitimeert. De
ZBO's zijn er nu echter ook, zonder een kaderwet. Het is beter om iets dat
er reeds is te reglementeren. Wij tenderen er sterk naar om voor de kaderwet
te stemmen, zij het dat die wat meer aangekleed moet worden. De wet moet meer
body kregen. Onze politieke wil is erop gericht, de zaak te harmoniseren en
te saneren. Wij zullen dat moeten doen als de aanpassingswetten er komen.
Ik vraag de minister om daarbij het voortouw te nemen.De vergadering wordt van 19.00 uur tot 20.30 uur geschorst.Minister De Vries:Mijnheer de voorzitter. Ik dank de leden die hebben deelgenomen aan het
debat, hartelijk voor hun inbreng in de tweede termijn. Ik meen dat wij op
een aantal punten in ieder geval wat verheldering hebben gekregen van de perspectieven
waarmee wij naar het wetsvoorstel kijken. Ik begin met een onderwerp dat iedereen
heeft bezig gehouden, te weten de enumeratie. Het is interessant dat er tussen
de indieners van de desbetreffende amendementen en anderen in de Kamer enerzijds
en de regering anderzijds nogal grote verschillen van mening bestaan over
de gevolgen van afstappen van het enumeratiestelsel. Mevrouw Scheltema had
de indruk dat de thans bestaande ZBO's na drie jaar plotseling als door een
wonder onder de regelgeving van de kaderwet vallen, als wij daarmee nu drie
jaar lang pas op de plaats maken.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Mag ik even een misvatting uit de weg nemen? Ik heb in de toelichting
op het desbetreffende amendement heel nadrukkelijk gesteld dat die driejarentermijn
is gecreëerd om de aanpassingswetgeving voor die wet tot stand te doen
komen.Minister De Vries:Stel dat dit niet gebeurt, wat is er dan aan de orde? De heer Van Middelkoop
zegt terecht, zoals ik ook betoogd had, dat het dan jammer is en dat de regering
dan in gebreke is. Maar ook het parlement is dan misschien in gebreke, want
voor wetgeving zijn natuurlijk ook de Tweede en de Eerste Kamer nodig, om
maar niet te spreken over de Raad van State. Met een hoeveelheid van meer
dan 100 wetten in een paar jaar tijd, kan er natuurlijk de nodige vertraging
plaatsvinden. Ten principale heeft hij volgens mij echter gelijk. De wet die
wij thans behandelen, gaat dan de tekst van de specifieke wetgeving opvullen.
Daar kan geen sprake van zijn. Iedereen die die illusie heeft, moet ik die
ontnemen. Het is ook een groot bezwaar dat die gedachte kennelijk leeft bij
de indieners.Ik moet de heer Van Middelkoop ook ongelijk geven. Hij merkte namelijk
op dat het niet zo raar is dat de indieners van dit amendement op het afschaffen
van het enumeratiestelsel komen. De regering heeft immers aanvankelijk ook
gedacht dat het anders moest. Dat klopt, maar er zit wel advisering door de
Raad van State tussen. De indieners van het amendement hebben daar kennis
van kunnen nemen. Het is niet helemaal begrijpelijk dat na de advisering van
de Raad van State, die de regering nadrukkelijk heeft afgeraden om het zo
te doen, een aantal Kamerleden wil dat het wel zo gebeurt. Dat betekent dat
men de argumentatie van de Raad van State overboord gooit, maar die is bepaald
indringend. Om die reden heeft de regering geconstateerd dat het kennelijk
geen goed idee is geweest, dat het tot onhelderheid leidt en dat wij op die
manier geen wetgeving maken.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Mag ik de minister een geheim verklappen? Het komt heel af en toe voor
dat de Kamer haar zelfstandigheid bewaakt en bewaart, ook tegenover adviezen
van de Raad van State. Het is heel beroerd voor deze minister, maar dit is
zo'n moment. Dit beroep op de Raad van State is natuurlijk maar ten dele valide.
Wij nemen onze eigen verantwoordelijkheid. Ik heb willen zeggen dat het amendement
toch niet zo onzinnig is, omdat de regering aanvankelijk op dezelfde gedachte
was gekomen. Die opmerking was vooral bedoeld om de minister wat te matigen
in zijn toch vrij forse kritiek op het amendement en zelfs zijn dreigen met
een mogelijk schorsen van de beraadslaging.Minister De Vries:Daar bent u dus niet in geslaagd. Ik blijf volhouden dat het wonderlijk
is dat de leden die het amendement hebben ingediend, terugkeren naar een systeem
dat de Raad van State heeft afgekeurd, zonder de argumentatie van de Raad
te bestrijden. Men heeft daar zoals gezegd kennis van kunnen nemen. De Raad
heeft gesteld dat een en ander zo niet kan, omdat het grote onduidelijkheid
op wetgevend gebied oplevert.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Dit deel van het verhaal zou een stuk sterker zijn als de minister mij
aannemelijk kon maken dat het echt niet lukt om in drie jaar de aanpassingswetgeving
rond te krijgen. Ik neem aan dat mevrouw Scheltema zelfs niet te beroerd is
om er vier jaar van te maken als het echt nodig is.Minister De Vries:Dan blijft nog de vraag die de Raad van State opwerpt. De Raad van State
zegt dat er altijd vraagtekens gezet kunnen worden bij de grenzen van wat
nu wel en wat niet een ZBO is. Hij wijst er met name op dat die twijfel alleen
kan worden weggenomen door expliciet in wetten op te nemen wat onder de kaderwet
valt. Dit staat op bladzijde 4, punt 2 van het advies van de Raad van State.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Die twijfel kan ook worden weggenomen als de rechter zegt: dit is een
ZBO en die ZBO valt onder het algemene kader.Minister De Vries:Waarom zou je naar de rechter lopen om vast te stellen of een instelling
een ZBO is?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik denk dat dit maar zelden zal voorkomen. Ik denk dat het in negen van
de tien gevallen heel duidelijk is wat een ZBO is en wat niet.Minister De Vries:In welke casuspositie De Vrieszou mevrouw Scheltema naar de rechter willen
gaan om dit te laten vaststellen?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Als het onduidelijk is of een instelling een ZBO is of niet. Ik denk dat
dit in weinig gevallen nodig is.Minister De Vries:Maar wie gaat er dan naar de rechter?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik wijs erop dat er een aantal gevallen is geweest waarin
men wel degelijk naar de rechter is gegaan om vast te stellen of een instelling
een ZBO is of niet. Als er een algemene kaderwet is die regels stelt voor
ZBO's en een instantie heeft het idee dat zij geen ZBO is, dan zal die instantie
natuurlijk naar de rechter gaan om te bepleiten dat hij niet onder de kaderwet
valt. Dit lijkt mij logisch.Ik wil nog een antwoord geven op de eerste vraag van de minister waarom
wij ons niet laten overtuigen door het advies van de Raad van State. Ik heb
het advies grondig bestudeerd, maar ik vind dat de Raad van State van een
verkeerd standpunt uitgaat als hij zegt dat alleen die regels moeten worden
vastgelegd die nu op een groot aantal ZBO's van toepassing zijn. Ik vind dat
wij in deze kaderwet moeten vastleggen wat wij vinden dat op ZBO's van toepassing
moet zijn. Daarom gaat het en dit is een principieel verschillende benadering.
Dit ligt mijns inziens ten grondslag aan de verschillende opvattingen over
het enumeratiestelsel.Minister De Vries:Ik vind dat mevrouw Scheltema hiermee de Raad van State geen recht doet.
De Raad van State schrijft dat de formule die de regering aanvankelijk had
voorgesteld, tot grote onduidelijkheid leidt en dat het ernaar uitziet dat
vele instanties onder de definitie kunnen worden gebracht waarvan dit in het
geheel niet de bedoeling is. De Raad is van oordeel dat ook een verbeterde,
scherpere maar algemene omschrijving van het beoogde ZBO-begrip tot veel onzekerheden
aanleiding zal geven. "Hij acht het met het oog op de duidelijkheid en de
rechtszekerheid noodzakelijk dat er geen enkel misverstand over kan bestaan
of een bepaalde instelling ZBO is zodat de bepalingen van de kaderwet daarop
van toepassing zijn of niet." Daarom adviseert de Raad te kiezen voor een
enumeratiestelsel. De kaderwet is van toepassing op die instellingen waarvoor
niet alleen geldt dat zij aan de in de kaderwet gegeven definitie voldoen,
maar bovendien dat zij bij een instellingsregeling zijn aangewezen als ZBO.
Dit zegt de Raad van State.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik kan uit hetzelfde advies van de Raad van State natuurlijk citeren wat
ik zojuist zei, namelijk: de Raad van State komt tot de conclusie dat een
deel van de voorgestelde bepalingen niet of nog niet in de Kaderwet zelfstandig
bestuursorgaan behoort te worden opgenomen, omdat die bepalingen niet passend
lijken voor een voldoende aantal gevallen. Het moet voor het overgrote deel
van de categorieën zonder meer kunnen worden toegepast.Minister De Vries:Dit gaat toch niet over het enumeratiestelsel?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Natuurlijk wel. Dit is de aanzet voor het hele verhaal. De Raad zegt dat
alleen die bepalingen moeten worden opgenomen die zonder meer op een groot
aantal ZBO's kunnen worden toegepast en dan komt men inderdaad met het enumeratiestelsel.Minister De Vries:Ik zie er zeer tegen op om de Raad van State op dit punt ongelijk te geven,
want ik vind dat hij dit niet heeft. Ik heb eerder al toegegeven dat de inzet
van de regering op dit punt verbetering behoefde. Ik hecht hieraan zwaar,
omdat ik zeker weet dat in de verdere voortgang van het wetsvoorstel nadrukkelijk
zal worden gekeken naar de betekenis die is toegekend aan het advies van de
Raad van State. Ik noemde daarbij een eerder bezwaar dat ik zeer wezenlijk
acht, namelijk dat er kennelijk zeer bijzondere verwachtingen bestaan over
het feit dat de algemene kaderwet straks in de plaats komt van de specifieke
wetsbepalingen. Dit kan absoluut niet bestaan. Ik vind het bovendien ook buitengewoon
bezwaarlijk dat een wet die wij thans zouden aannemen gedurende drie jaar
niet van kracht zou zijn voor de thans bestaande ZBO's. Ik ben van mening
dat wij zo snel mogelijk de ZBO's onder de kaderwet moeten brengen. Daarop
behoeven wij niet drie jaar te wachten. Dat betekent dat ik echt zeer grote
bezwaren blijf houden tegen het desbetreffende amendement. Ik heb er een zwaar
hoofd in dat wij – wanneer het amendement zou worden aangenomen –
op een verstandige manier met deze wet verder kunnen.De heer Te Veldhuis (VVD):Bezwaarlijk verder kunnen... Dat betekent dat u het wetsvoorstel intrekt?Minister De Vries:Natuurlijk zal ik daar eerst met mijn collega's in het kabinet over spreken,
zoals gebruikelijk is. Ik denk dat het niet zonder dat overleg zou kunnen.De heer Te Veldhuis (VVD):Ja, maar dat is toch wat minder dan datgene wat u in eerste termijn zei.
Ik heb toen begrepen dat u het wetsvoorstel zou intrekken. Nu is het wat minder
zwaar. Voor onze opstelling bij de stemmingen is het van belang om dit te
weten.Minister De Vries:Ik trek in mijn eentje geen wetsontwerpen in. In eerste instantie heb
ik al aangegeven dat ik hieraan buitengewoon zwaar zou tillen. Dat betekent
in concreto dat, als het amendement zou worden aangenomen, ik het kabinet
de vraag zou moeten voorleggen of het wel gewenst is om met dit wetsvoorstel
door te gaan.Voorzitter. Er zijn enkele vragen gesteld over de aangekondigde wijzigingen
van de Comptabililteitswet. Mevrouw Belinfante zegt in dit verband dat zij
voor een moeilijk dilemma wordt geplaatst. Immers, zij weet nog niet wat wordt
voorgelegd. Kan een en ander worden gesynchroniseerd? Ik heb begrepen, voorzitter,
dat nog in de loop van deze week, wellicht op vrijdag, de minister van Financiën
zijn nota van wijziging naar de Kamer zal sturen. Het is vervolgens mogelijk
om te bezien of wij maandag tot een afronding van de behandeling van het wetsontwerp
kunnen komen. Wellicht is er dan nog behoefte aan een volgende termijn. Dat
sluit ik niet uit; het is natuurlijk afhankelijk van de reactie die de heer
Te Veldhuis geeft op datgene wat is voorgelegd.Als de regering begint met de aanpassing, hoe lang duurt dat dan? Voorzitter.
Ik verwacht niet dat de Eerste Kamer nog vóór de verkiezingen
aan de behandeling van dit wetsvoorstel toekomt. Mogelijk gebeurt dat kort
daarna. In elk geval verwacht ik geen inwerkingtreding vóór
1 januari 2003, maar dat betekent niet dat men op de departementen niet kan
beginnen met de wetgevende arbeid. Ik houd het niet voor onmogelijk dat in
elk geval van de zijde van de regering het noodzakelijke werk binnen twee,
drie jaar is afgerond. Overigens, kijkend naar de termijn die door mevrouw
Scheltema is gesuggereerd, is het interessant om na te denken
over de vraag of een regering een wet in werking zou laten treden waarvan
ze niet zeker weet of binnen de gestelde termijn de benodigde werkzaamheden
kunnen worden afgerond. Nogmaals, de regering is wat dit betreft niet de enige
actor. Er moet ook rekening worden gehouden met de Raad van State en de Kamers
van de Staten-Generaal. Zoals men weet hebben de Kamers, zeker wanneer men
besluit tot inhoudelijke toetsing van de wetten, over het algemeen de neiging
om daarover geruime tijd te doen. Als het allemaal bij hamerslag zou kunnen,
zou het veel simpeler zijn maar zo werkt de Kamer gelukkig niet. Dat zal waarschijnlijk
ook nooit gaan gebeuren.Wat een eventuele grondwetsherziening betreft moet ik zeggen dat ik eraan
hecht, dit traject eerst maar eens af te ronden om vervolgens na te gaan hoe
wij erbij staan. Inmiddels heb ik echter al aan de ROB gevraagd om, naast
de advisering over hoofdstuk 7, hierover een oordeel te geven. Ik denk niet
dat deze problematiek eenvoudig is. Al eens eerder is een voorstel tot grondwetswijziging
gestrand, kennelijk omdat men bepaalde zaken niet goed uit elkaar hield. Ik
wacht daarom eerst het advies van de ROB af. Vervolgens zal het kabinet bezien
hoe hiermee verder kan worden gegaan.Mevrouw Scheltema heeft een vraag gesteld over de toezichtsorganen van
een ZBO binnen dezelfde rechtspersoon. Ik heb daarover in eerste termijn gezegd
dat dit maar bij een klein aantal rechtspersonen voorkomt. Wij spreken hier
dus over vrij uitzonderlijke situaties. In het amendement op stuk nr. 37 wordt
deze situatie geproblematiseerd. Ik ben daar niet voor. Het gaat echt om uitzonderingen
waarmee men in de praktijk heel goed weg weet. Het lijkt mij bijzonder ingewikkeld
om uit te maken wie de echte ZBO is als er twee instanties binnen een instelling
zijn.In de schriftelijke ronde heb ik de heer Van den Berg geantwoord dat ik
het oordeel over de vijfjaarlijkse evaluatie van de kaderwet aan de Kamer
overlaat. Dat betekent dat ik geen bijzondere meerwaarde zie in een wetsbepaling
die dat nu al regelt. De kaderwet wordt in de praktijk geëvalueerd bij
de behandeling van elke wet die de kaderwet incorporeert. Als de Kamer beslist
dat het goed is om tot een afzonderlijke evaluatie te komen, kan ik mij daar
natuurlijk niet tegen verzetten, omdat ik over het algemeen vind dat wij de
resultaten van wat wij doen, goed in de gaten moeten houden. Evaluaties van
de afzonderlijke ZBO's en een evaluatie van de kaderwet leiden tot een cumulatie
van werkzaamheden die naar mijn mening niet zo verschrikkelijk veel helpt.De leden Scheltema, Te Veldhuis en Pitstra hebben in verschillende bewoordingen
aangedrongen op informatie over de inkomens van de leden van ZBO's. Zo ligt
er zowel een amendement van de heer Pitstra op stuk nr. 50 als een motie van
de heer Te Veldhuis voor waarin wordt gevraagd om inzicht in de rechtspositieregelingen.
In de schriftelijke beantwoording heb ik aangegeven dat er thans een stuk
in bewerking is dat binnenkort in de ministerraad zal worden behandeld. In
dit stuk wordt uitvoering gegeven aan een motie van de heer Rosenmöller,
waarin om inzicht wordt gevraagd in de ontwikkeling van de inkomens in de
publieke sector. Ik heb dat in de voorbereiding wat breder genomen dan alleen
de vraag van de heer Rosenmöller. Ik verwacht dat deze rapportage binnen
veertien dagen naar de Kamer zal worden gezonden. Het is niet zo gemakkelijk
om de gegevens die wij nodig hebben, te verzamelen. Er zijn nogal wat instellingen
die wat traag zijn met hun beantwoording. Ik meen echter wel dat wij een representatief
beeld kunnen gegeven van wat er in de verschillende sectoren aan de hand is.Een probleem bij de vergelijking van salarissen is dat niet in elke sector
waar je een salaris noteert, per definitie dezelfde salarissen zouden moeten
worden verdiend. Er zijn immers verschillen in de aard van het werk en de
complexiteit van het werk. Dat maakt een vergelijking wat moeilijk. Het is
in ieder geval mijn voornemen om ervoor te zorgen dat wij dit jaarlijks incorporeren
in een rapportage over de arbeidsmarkt van de collectieve sector. Ik geloof
dat wij de afgelopen tientallen jaren veel te weinig aandacht hebben gehad
voor dit fenomeen. De ontwikkelingen zijn niet nauwkeurig genoeg gevolgd en
in het voorstel dat nu bij de ministerraad ligt, doe ik daarom een aantal
voorstellen om hieraan structureel aandacht te schenken.Voor de motie van de heer Te Veldhuis is de aanneming van het amendement
wel noodzakelijk. De gegevens waarnaar door de heer Te Veldhuis wordt gevraagd,
komen immers alleen boven tafel als men die gegevens boven tafel moet brengen.
Ik heb gevraagd of de heer Pitstra met zijn amendement niet vooruitloopt op
een discussie over de openbaarheid van inkomens die echt met enige zorgvuldigheid
moet worden gevoerd. Het is mijn neiging om eerst het debat af te wachten
over het stuk dat ik nu in voorbereiding heb. De heer Pitstra zegt daaraan
geen behoefte te hebben, omdat hij het nu al weet. Ik kan dat natuurlijk moeilijk
betwisten, maar ik blijf er toch bij dat ik het niet zo gewenst vind om dat
amendement aan te nemen.Mevrouw Scheltema-de Nie en de heer Pitstra hebben een motie ingediend
naar aanleiding van de achtereenvolgende ARK-rapporten over RWT'ers en andere
organisaties. Zij vragen zich af of het gewenst zou zijn om te onderzoeken
of wij daarvoor een aantal voorschriften kunnen opstellen. Ik heb daartegen
natuurlijk geen bezwaar.De heer Te Veldhuis (VVD):De minister geeft nog geen inzicht in wat hij zelf aanvaardbaar acht inzake
de beloningsstructuren in de openbare sector. De salarissen van Kamerleden
zijn openbaar, de salarissen van ministers zijn openbaar en de salarissen
van de ambtelijke top in de reguliere overheid zijn openbaar. Waarom kan dat
niet bij het openbaar bestuur, bij de bevoegdheden die nu aan de orde zijn?
Waarom kan dat niet op tafel komen? Wat is daar voor geheimzinnigs aan? Gebeuren
daar dingen waarbij wij vraagtekens moeten zetten? Als dat laatste niet het
geval is dan kunnen de salarissen toch gewoon openbaar worden gemaakt?Minister De Vries:Het is heel begrijpelijk dat de heer Te Veldhuis dit punt aanroert en
dat de heer Pitstra daar ook op aandringt. Ik hoopte alleen, toen ik de reacties
op de amendementen voorbereidde, dat wij in staat zouden zijn om eerst een
discussie te voeren over hoe het moet gebeuren voordat wij in de wet opnemen
dat het moet. Onder het niveau van ministers en de ambte lijke
top wordt de discussie natuurlijk wat moeilijker, omdat het daarbij in het
algemeen gaat om afgeleiden. Je komt dan al snel terecht in het op de persoon
georiënteerde personeelsbeleid. De heer Te Veldhuis heeft evenwel gelijk,
bij de overheid is een en ander natuurlijk wel transparant. De structuur is
zichtbaar en in bepaalde omstandigheden kan daarvan worden afgeweken.Het is heel moeilijk om voor ZBO's één structuur te hanteren,
omdat de ZBO's onderling zozeer verschillen. Er zijn ZBO's waar mensen nauwelijks
vergoeding krijgen voor het werk dat zij verrichten en er zijn ZBO's waar,
naar de aard van de werkzaamheden, een andere bezoldiging wordt gehanteerd
dan binnen de rijksoverheid gebruikelijk is, omdat zij veel meer in een marktsituatie
opereren. De heer Te Veldhuis zegt dan waarschijnlijk: wij kunnen daar beter
over praten als wij weten hoe hoog die salarissen zijn. Mijn advies is om
eerst met elkaar de structuur te bekijken waarin die cijfers op tafel komen
en te bekijken hoe wij daarmee in de komende tijd verder kunnen komen. Op
zich heb ik er evenwel geen bezwaar tegen dat de bestuurlijke topinkomens
in de organisatie bekend worden bij het publiek.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik vraag mij dan af waarom die inkomens niet boven water komen. Ook de
desbetreffende topinkomens zijn vastgesteld door een betrokken minister. De
minister heeft in de nota naar aanleiding van het nader verslag voor een aantal
organen aangegeven in welke schalen de werknemers zitten. Het is dus bekend
en het staat ergens op papier. Waarom krijgt de Kamer die informatie niet?
Ik hoor nu verhalen dat salarissen worden betaald die twee, drie keer hoger
zijn dan het salaris van de minister-president.Minister De Vries:Dat verschilt zeer per ZBO.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik zeg ook niet of ik het er wel of niet mee eens ben. Daar gaat het mij
niet om. Ik wil het gewoon graag weten. Nu hebben wij er geen enkel zicht
op, terwijl de gegevens er wel zijn. Wat is erop tegen om die gegevens bij
wijze van spreken morgen op tafel te hebben?Minister De Vries:Morgen is wellicht een beetje snel, maar ik neem aan dat de heer Te Veldhuis
bedoelt: binnenkort. Het enige advies dat ik hem kan geven is om tegen mijn
advies in te gaan en voor het amendement van de heer Pitstra te stemmen. Dan
wordt het probleem op termijn opgelost. De rechtspositieregelingen voor ZBO's
zijn waarschijnlijk zeer divers. Ik heb daar op het ogenblik onvoldoende zicht
op. Als de heer Te Veldhuis niet het geduld kan opbrengen tot zorgvuldig kan
worden gesproken over mijn nota, waarmee baanbrekend werk wordt gedaan, want
wij hebben er jaren niet naar gekeken, dan rest hem niets anders dan voor
het amendement-Pitstra te stemmen, maar ik raad hem dat niet aan.De heer Van den Berg meent dat zolang er nog een egalisatiereserve is
mijn bemoeienis met begrotingsoverschrijdingen niet zo nodig behoeft te zijn.
Ik denk er eerlijk gezegd anders over. Ik vind dat ik veel eerder een signaal
moet krijgen over de financiële ontwikkeling bij een instelling. Misschien
heeft men wel een egalisatiefonds, maar als dat op is raakt men wellicht diep
in de problemen. Ik zou het reilen en zeilen in financieel opzicht veel eerder
willen kunnen volgen.Er is terecht veel aandacht geweest voor een schitterende Nederlandse
instelling, het Staatsbosbeheer. Die valt buiten de kaderwet, maar dat betekent
natuurlijk niet dat het Staatsbosbeheer niet aan een uitgebreid stelsel van
toezicht en verantwoording onderworpen is. De minister van LNV kan blijkens
de wetgeving heel nadrukkelijk sturen. Door het ontbreken van openbaar gezag
is er sprake van een lichtere vorm van ministeriële verantwoordelijkheid
dan de kaderwet geeft.Ieder bestuursorgaan heeft de mogelijkheid om op grond van de Algemene
wet bestuursrecht binnen de grenzen van zijn bevoegdheden zelf nader aan te
geven hoe het van zijn bevoegdheid gebruik zal maken. Een ZBO kan dat ook,
bijvoorbeeld in de vorm van een kwaliteitshandvest, waarin wordt uiteengezet
wat de burger mag verwachten. De term "beleidsregels" uit de aanwijzing heeft
dezelfde inhoud als in de Algemene wet bestuursrecht. Met de heer Van Wijmen
geloof ik dat het verstandig is om de terminologie nu niet verder door elkaar
te halen. De heer Te Veldhuis vraagt waarom de taken van de ZBO's niet worden herschikt
in agentschappen of geprivatiseerd. Die afweging moet telkens als er een voorstel
komt weer gemaakt worden.De heer Pitstra vraagt of ik de wil tot saneren heb. Die is bij mij altijd
aanwezig, maar ik wil niet alleen maar saneren in de samenleving, ik wil ook
tot stand brengen en creatief bezig zijn. Het proces van Schumpeter, van creatieve
destructie, kan zijn betekenis hebben, maar er is ook zoiets als constructie.
Wij kijken niet alleen maar wat wij in deze wereld kunnen afschaffen of anders
moeten doen, maar vooral ook wat wij met elkaar tot stand kunnen brengen.
Het meest concrete wat ik kan zeggen is dat het kabinet en de Kamer als zij
straks herzienings- of aanpassingswetgeving voor ogen krijgen zich zullen
moeten afvragen of zij met het betrokken ZBO op de tot dan gebruikelijke wijze
moeten doorgaan. Als het antwoord "ja" is, krijgt de Kamer een wetsvoorstel.
Aan de hand daarvan kan zij zelf ook een antwoord geven. Naar mijn smaak is
dat de normale manier van doen, maar met de ongelofelijke hoeveelheden werk
die op de rijksoverheid af komen voel ik er heel weinig voor om eens te gaan
kijken of wij niet wat kunnen privatiseren of in agentschappen kunnen herschikken,
zeker nu wij al die onderwerpen de komende jaren toch weer aan ons voorbij
zien trekken. Ik ben heel benieuwd hoe de fractie van de heer Te Veldhuis
straks omgaat met de voorstellen die thans bij de Kamer liggen. Dat zijn natuurlijk
de mooiste momenten om vast te stellen hoe het moet.De heer Van Middelkoop heeft gevraagd of de Kamer in begrotingsbijlagen
over de stand van de implementatie kan worden geïnformeerd. In beginsel
is dat natuurlijk mogelijk. Ik zal die gedachte aan mijn collega's doorgeven.
Als het de bedoeling is dit in het kader van het enumeratiestelsel te doen,
zou het verzoek wel eens niet veel betekenis meer kunnen hebben.De heer Van Wijmen heeft gewezen op de betekenis van artikel 124c van
de aanwijzingen. Wat daar staat, is heel nuttig, maar ik maak toch voor mijzelf
een scherp onderscheid tussen dat wat iemand die overweegt om iets te gaan
doen, moet afwegen en dat wat in wetgeving wordt vastgelegd. Als jurist
ben ik dus niet zo gecharmeerd van de vermenging van de aanwijzing met de
wet zelf. De wetgever behoort gewoon aan te geven hoe het gebeurt. Hij behoort
niet een beetje voor zich uit te praten en zich af te vragen of hij wel aan
alle criteria heeft gedacht, of hij wel de goede afwegingen heeft gemaakt,
of de wet niet overbodig is en dergelijke. Dat moet je buiten de wet laten.
Het product van de wetgever is autonoom en spreekt voor zichzelf. De afwegingen
die hij heeft gemaakt met betrekking tot opportuniteit, wenselijkheid, nuttigheid
en dergelijke zijn verdisconteerd in de wet.De heer Van Wijmen (CDA):Met dat laatste ben ik het eens. Ik heb alleen een onderscheid willen
maken tussen formele methodologische criteria en inhoudelijke criteria. Ik
vind artikel 124c aan de kant van de inhoudelijke criteria. Artikel 124d vind
ik van meer methodologische aard.Minister De Vries:Maar dan zit er straks een Kamer, die geen boodschap heeft aan het inhoudelijke
standpunt van de heer Van Wijmen en gewoon de wet aanneemt die zij nodig vindt.De heer Van Wijmen (CDA):Als de Kamer een amendement aanneemt, is het niet meer het standpunt van
de heer Van Wijmen, maar is het een standpunt van de Kamer geworden.Minister De Vries:En straks zit er een andere Kamer en over vier jaar zit er weer een andere
Kamer.De heer Van Wijmen (CDA):Dat zou willekeur zijn.Minister De Vries:Willekeur? Het kan ook willekeur zijn dat de heer Van Wijmen dit voorstelt.De heer Van Wijmen (CDA):Maar ik geef een criterium. Ik maak onderscheid tussen inhoudelijke en
formeel methodologische criteria.Minister De Vries:Wat artikel 124q van de aanwijzingen betreft is in de wet op de ombudsman
een voorziening getroffen, zodat artikel 124q eigenlijk al uit de Aanwijzingen
is verdwenen. Ik stel mij voor dat de heer Van Wijmen hiervan een nieuwe druk
krijgt. De heer Pitstra heeft op een aantal vragen geen antwoord in eerste termijn
gehoord. Ik heb in de brief van gisteren, bijlage 2, bladzijde 4, wel geschreven
over de onderwerpen die hij noemt. Dat is in de eerste plaats over het middelenbeheer,
waarover de heer Pitstra onder aanhaling van fractiegenoot Vendrik zei dat
het mooi zou zijn om bij de schatkist te bankieren. Ik heb de Kamer geschreven
dat ik daarover met hem geen verschil van mening heb: Verwezen kan worden
naar het op dit moment bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel eerste
wijziging Comptabiliteitswet 2001 (28035), waarin een en ander mede voor de
rechtspersonen die dienen ter ondersteuning van zelfstandige bestuursorganen
dwingend wordt voorgeschreven. Daarin wordt dus voorzien.De heer Pitstra heeft ook gevraagd naar de klokkenluidersregeling voor
ZBO-personeel. Voor ambtenaren bij de ministeries geldt thans, vooruitlopend
op een wettelijke verplichting, al een regeling voor het melden van vermoedens
van misstanden. Voor ambtenaren, werkzaam bij ZBO's die onderdeel uitmaken
van de rechtspersoon Staat, geldt deze regeling in beginsel ook rechtstreeks.
Voor personeel, werkzaam bij ZBO's met eigen rechtspersoonlijkheid die publiekrechtelijk
zijn vormgegeven, geldt ingevolge artikel 10 van het wetsvoorstel als uitgangspunt
dat de rechtspositieregelingen die gelden voor de ambtenaren die zijn aangesteld
bij de ministeries, van overeenkomstige toepassing zijn. Een en ander vloeit
thans reeds voort uit artikel 124u van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Dat betekent dat voor personeel bij dit type ZBO's de klokkenluidersregeling
in beginsel van overeenkomstige toepassing is.De heer Pitstra heeft gewezen op een artikel van een vroegere SER-voorzitter,
die een naam heeft die sterk op die van mij lijkt. Dat artikel frappeerde
mij. Ik heb het vroeger ook wel gelezen en daarvoor ook nog geschreven. Het
is een heel interessant artikel, maar ik wijs erop dat ik als minister dag
en nacht alleen maar spreek als minister. Daarmee neem ik in beginsel afscheid
van alles wat ik verder heb gedacht en gezegd. Ik ben dienaar van de Kroon
en kan dat alleen maar zijn als ik word aangesproken op de opvattingen die
ik namens een kabinet naar voren breng, of die nu wel of niet in overeenstemming
lijken met wat ik in een andere hoedanigheid heb gezegd.Het amendement op stuk nr. 25 van mevrouw Belinfante gaat over het presenteren
van de jaarstukken door ZBO's per 15 maart. Bij haar argumentatie wijst zij
op de SUWI-wetgeving, waarin deze ambitie kennelijk al is gerealiseerd. Het
gaat daarbij om organisaties die dichter naar de overheid worden toegehaald.
Het betreft zelfstandige verantwoordingsstukken. De heer Te Veldhuis heeft
gemeld dat hij informatie heeft ontvangen waaruit blijkt dat het voor een
ZBO heel moeilijk zal zijn om die verantwoording en accountantscontrole tijdig
tot stand te brengen. Ook mevrouw Scheltema wees erop dat de datum 15 maart
problematisch kan zijn. Mijn inschatting is dat het soms kan, maar soms misschien
ook helemaal niet. In dit verband herinner ik aan de enorme inspanningen die
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft toegezegd te verrichten
om op de derde woensdag van mei, twee maanden na de voorgestelde datum, een
verslag over de zorgsector aan te bieden. In sommige sectoren is het dus buitengewoon
problematisch.Nog afgezien van de omstandigheid dat 15 maart dus vaak niet haalbaar
is, draagt het ook niet bij aan de vraag om verantwoording door de minister.
De minister moet immers verantwoording afleggen aan het parlement. Hij kan
echter de integratie met zijn jaarverslag niet meer realiseren. Het departementale
jaarverslag moet immers omstreeks hetzelfde tijdstip naar de minister van
Financiën worden gestuurd, waarna de Algemene Rekenkamer nog enige tijd
nodig heeft om haar bevindingen aan de verantwoordingsstukken toe te voegen.Het kernpunt voor mevrouw Belinfante is volgens mij dat de minister verantwoording
aflegt aan het parlement. Het door mij voorgedragen systeem, de uitkomst van
overleg tussen de minister van Financiën en mijzelf, komt aan op een
goede wijze daaraan tegemoet. Mevrouw Belinfante heeft echter gelijk als zij
zegt: eerst zien en dan geloven. De tijd om die afweging te maken, moet worden
gecreëerd. In dat licht is datum 15 maart ook minder relevant.Mevrouw Belinfante (PvdA):Als de datum 15 maart niet haalbaar is – wat mij betreft kan het
overigens ook 30 maart zijn – lopen de verantwoordingsstukken van de
ZBO's een jaar achter op die van de rijksoverheid en van de minister. Dat
kan toch nooit de bedoeling zijn?Minister De Vries:Ik stel voor dat wij eerst afwachten wat de minister van Financiën
op tafel legt. Dan kunnen wij beoordelen of dat op een bevredigende wijze
tegemoetkomt aan wat mevrouw Belinfante wil. Dat is in ieder geval onze inzet
geweest bij het overleg, maar ik wil hier nu niet op vooruitlopen. Ik heb
al gezegd dat dit stuk de Kamer naar verwachting voor het weekend zal bereiken.Er zijn zeer veel opmerkingen gemaakt over de amendementen. Deze geven
mij geen aanleiding, iets toe te voegen aan hetgeen ik in eerste termijn hierover
heb gezegd. Wel geef ik nog aandacht aan de opmerking van de heer Van Middelkoop
dat het wetsvoorstel zoals het er nu ligt, ongeveer is wat het zou moeten
zijn. Als wij het enerzijds topzwaar maken of anderzijds uitkleden, doen wij
onszelf geen goed, aldus de heer Van Middelkoop. Dit is een goede typering.
Het maken van een wet waarmee wordt geprobeerd, de reeds tot stand gekomen
praktijk te "vangen" en opnieuw vorm te geven, is geen kleinigheid. Het is
altijd beter als men tevoren iets bedenkt, want dan kan de vormgeving daar
meteen op afgestemd worden. Dat is echter niet het geval geweest. Het is een
zeer langdurig proces geweest. Dit heeft wel het voordeel gehad dat er goede,
nieuwe inzichten zijn gegroeid over hetgeen in zo'n kaderwet opgenomen moet
worden. Ik ben het met de heer Van Middelkoop eens dat ook na de stemming
over het wetsvoorstel gewogen moet worden of wij nu het soort wet hebben waarmee
wij kunnen wat wij eigenlijk van plan waren.Ik heb in eerste termijn al gezegd dat er waarschijnlijk geen verzamelwet
komt. Het ligt voor de hand dat er clusters van wetgeving worden opgesteld
of dat wellicht individuele wetsvoorstellen door vakministers worden ingediend
die ik, als de Kamer dat wenst, mede zal ondertekenen. Ik zal afhankelijk
van het lot van dit ontwerp de aandacht van mijn collega's vragen voor dit
onderwerp.Voorzitter. Ik geloof verder dat de gedachtewisseling er niet toe heeft
geleid dat er veel wijzigingen in opvatting zijn gekomen. Ik vrees dat we
het daar voor dit moment bij moeten laten.De algemene beraadslaging wordt gesloten.De voorzitter:Ik stel met oog op de stemming het volgende voor. De nadere informatie
van de minister van Financiën zou voor het weekend hier zijn. Er zou
dus voor volgende week dinsdag een afweging gemaakt kunnen zijn. Ik kan me
voorstellen dat we nu agenderen dat de stemming aanstaande dinsdag plaatsvindt.
Als dat niet lukt, heeft de Kamer alle gelegenheid de stemming van de agenda
af te voeren. De Kamer kan dinsdag bij de regeling van werkzaamheden of eventueel
al eerder aangeven dat zij de stemming graag wil uitstellen. Dat lijkt me
efficiënter dan nu te zeggen dat de stemming plaatsvindt op een nader
te bepalen datum. We houden de agenda dus strak en kunnen dan alsnog afwijken.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik wil mij graag naar de orde van de voorzitter schikken. Ik maak daarbij
graag de kanttekening dat wij tijdig, dat wil zeggen voor het weekend, de
stemmingslijst hebben. Er zijn ongeveer veertig amendementen ingediend. Het
lijkt me dat we deze goed moeten kunnen bekijken. Waar het er bij ons van
afhangt hoe het zal gaan lopen met het stemgedrag, wil ik graag een beetje
ruimte hebben om dat goed te kunnen communiceren met mijn eigen fractie. Ik
stel voor om, als wij niet uiterlijk vrijdag de stemmingslijst hebben, nog
een week de ruimte te nemen voor stemmingen. Het komt dan op één
week ook niet meer aan.Mevrouw Belinfante (PvdA):Ik heb hetzelfde probleem. Als inderdaad vrijdag het stuk komt –
als het komt, want het vorige aangekondigde stuk kwam ook pas gisteren –
dan hebben we geen tijd meer om zo nodig daarover met elkaar van gedachten
te wisselen. Ik weet niet zeker of het goed is om dat uit te sluiten. Het
lijkt me dat deze ene week niet halsbrekend is voor dit wetsvoorstel.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Ik zou uw voorstel willen volgen door de stemming te agenderen. Als mevrouw
Belinfante het nodig vindt om haar amendementen in te trekken of om de beraadslaging
over deze zaak in derde termijn te heropenen, dan is dat geen probleem. Wij
stemmen dan later. Maar ik zou willen starten bij het agenderen van de stemming.Ik heb nog een ander punt. Misschien wil de minister daar nog een adviserende
taak in hebben. Ik zou mij kunnen voorstellen, als ik kijk naar wat er allemaal
ligt, dat wij de eindstemming over het wetsvoorstel een week opschorten.De voorzitter:Dat zou sowieso het geval zijn, gegeven het aantal amendementen.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik wil graag de voorzitter en de heer Van Middelkoop steunen. Laten wij
de stemming agenderen. Als het nodig is om de stemming uit te stellen, kan
dat altijd.De voorzitter:Ik stel dus voor om aanstaande dinsdag te stemmen en de stemming indien
nodig uit te stellen.Daartoe wordt besloten.Sluiting 21.10 uur 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-tk-20012002-3695-3729.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl