Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de Kieswet houdende verhoging van de voorkeurdrempel, beperking van de mogelijkheid tot het aangaan van lijstencombinaties alsmede vaststelling van het tijdstip van de stemming voor de verkiezing van de leden van de Eerste Kamer (32191)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


2010-2011
 7
 
 
 
 Wijziging Kieswet
 Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van: het wetsvoorstel Wijziging van de Kieswet houdende verhoging van de voorkeurdrempel,
beperking van de mogelijkheid tot het aangaan van lijstencombinaties alsmede
vaststelling van het tijdstip van de stemming voor de verkiezing van de leden
van de Eerste Kamer (32191).
 
 De beraadslaging wordt hervat.
 
 
 Ik heet de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wederom
welkom in deze Kamer en geef hem het woord.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Voorzitter. Dit is mijn eerste optreden in deze Kamer in mijn capaciteit
van minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Er is uiteraard
continuïteit wat het ambt betreft. Dank voor het welkom. Het is een nieuwe
positie voor mij en in de portefeuille is zeker niet het minste punt de verantwoordelijkheid
voor het functioneren van de Grondwet en het wijzigen daarvan. Ik verheug
mij bijzonder op de regelmatige debatten met deze Kamer over dat onderwerp.
Er liggen nog wat initiatiefwetsontwerpen die behandeld moeten worden, er
ligt nog een rapport van de Staatscommissie Grondwet, dus er is nog van alles
te doen.
 Het verheugt mij ook dat een onderwerp zoals het voorliggende wetsvoorstel
in deze Kamer onmiddellijk leidt tot een diepgaande beschouwing over een aantal
fundamentele vragen rondom het functioneren en de totstandkoming van de Grondwet
en het proces van grondwetgeving. De heer Putters reflecteert naar aanleiding
daarvan over de functie van de Eerste Kamer als chambre de réflexion.
Reflectie over flectie, dat noemde je vroeger autopoiese. De heer Engels gaat
eveneens in op de rol van de Eerste Kamer, om vervolgens tot de conclusie
te komen dat de Kamer vrij is, zelf invulling te geven aan de staatsrechtelijke
bevoegdheden. Hij sprak van fracties. Ik moet hem op dat punt toch corrigeren:
het zijn niet de fracties, het is de Kamer die beslist over de invulling daarvan.
Uiteraard heeft hij logisch gezien gelijk, maar het bewijst tegelijkertijd
dat "jede Konsequenz zum Teufel führt". Bij hem leidt dit immers ook
alleen maar tot de redenering dat de Eerste Kamer beter opgeheven kan worden
als hij geen gelijk heeft, wat erop wijst dat in menselijke zaken het verstand
slechts een hulpmiddel is en geen maatstaf. Wie het anders doet, constateert
meestal dat het verstand een dwaallicht is, dat ook de eeuw der Verlichting
en de Franse revolutie in een ander daglicht stelt. Mijnheer Vliegenthart,
als u mij als antirevolutionair aanspreekt, krijgt u ook het antirevolutionaire
geluid!
 Het is natuurlijk wel opvallend dat deze diepgravende beschouwingen over
de Eerste Kamer en over de Grondwet hun aanleiding vinden in voorliggend wetsvoorstel,
omdat dit wetsvoorstel is uitgelokt door deze Kamer en voorwerp is geweest
van regelmatig overleg met deze Kamer en deze Kamer van zijn activistische
zijde heeft laten zien. Toch vindt er nu op het eind van het proces nog een
indringend debat plaats. Dat hangt samen met wat aan het begin niet is voorzien,
de grenzen van de Grondwet. Mevrouw Böhler zei: ja, maar niemand heeft
ons er ook op gewezen dat dat zo moest zijn. De heer Holdijk liet aan de andere
kant het geluid horen dat deze Kamer het exclusieve prerogatief heeft met
betrekking tot de uitleg van de Grondwet. Beide standpunten kunnen zeker niet
tegelijkertijd waar zijn. Het is ook niet zo dat deze Kamer slechts moties
kan aannemen als de regering heeft gewaarschuwd voor alle valnetten die erin
zitten. Ik moet u ook eerlijk zeggen dat van de zijde van de regering mede
naar aanleiding van het advies van de Raad van State deze aspecten duidelijker
zijn geworden.
 Nu even kort terugkomend. De Eerste Kamerverkiezingen zijn bijzondere
verkiezingen, omdat het vermoedelijk de enige verkiezingen zijn waarbij bij
de opkomst eigenlijk al voor 100% van het electoraat vaststaat wat
hun politieke indeling en hun partijpolitieke kleuring zal zijn. Dat maakt
de uitslag van de Eerste Kamerverkiezingen tamelijk voorspelbaar. Wat er ook
verder aan berekening plaatsvindt, die valt tot op een paar zetels na vrij
redelijk te voorspellen, aangenomen dat alle staten langs de partijlijn stemmen.
 Bij de Eerste Kamerverkiezingen van 2007 heeft dat tot discussie geleid.
Die was voor deze Kamer aanleiding om de verkiezingswijze van de Kamer aan
de orde te stellen. Het kabinet is ingegaan op de uitnodiging om daarover
met de Kamer van gedachten te wisselen. Dat heeft geleid tot drie moties,
die zijn vertaald in voorliggend wetsontwerp. Een van de belangrijkste daarvan
was dat in de bestaande situatie partijen lijstencombinaties kunnen aangaan
uit rekenkundige overwegingen. Dat werd niet passend geacht met het karakter
van verkiezingen.
 Dat heeft geleid tot de voorstellen en tot het advies daarover, waarin
de Raad van State inderdaad heeft gewezen op het gegeven dat op zichzelf lijstencombinaties
niet in strijd met de Grondwet zijn, maar dat naar de mening van de Raad wel
lijstencombinaties die voorafgaande aan de totstandkoming van provinciale
staten worden aangegaan op gespannen voet komen met de uitleg van artikel
55 van de Grondwet, dat de verkiezingen plaatsvinden nadat de verkiezingen
van provinciale staten hebben plaatsgevonden.
 Dat heeft hier een aantal van u geleid tot beschouwingen over de vraag
wie nu uiteindelijk de Grondwet uitlegt. Ik ben het met iedereen eens dat
dat niet de Raad van State is. De Raad van State geeft adviezen en heeft in
de loop der jaren een zekere deskundigheid en kracht ontwikkeld met betrekking
tot de Grondwet, niet anders dan deze Kamer. Desondanks bestrijd ik ook het
beeld dat het uiteindelijk de Eerste Kamer is die de laatste arbiter zou zijn
over de vraag van de Grondwet. Zij heeft het laatste woord, en ik moet de
heer Holdijk onmiddellijk toegeven dat, conform het Bijbelwoord, vele laatsten
de eersten zullen zijn, zeker als het ook om de uitleg van de Grondwet gaat,
maar dat laat onverlet dat uiteindelijk in ons bestel de grondwetgever gaat
over de uitleg van de Grondwet. Dat zijn regering en beide Kamers van de Staten-Generaal
gezamenlijk.
 Vervolgens zijn er, zoals hier op verschillende wijze aan de orde is gekomen,
uiteraard verschillende wijzen om die Grondwet uit te leggen. De wijze van
wat er nu oorspronkelijk is bedoeld, de historische uitleg, is een van de
meest gangbare wijzen van uitleg in de Nederlandse rechtspraktijk, zeker als
die door de rechter wordt uitgelegd, maar het is zeker niet de enige wijze
van uitleg. De heer Engels bepleitte hier een andere benadering langs de lijnen
van: het staat er niet, dus het kan best. Anderen zeiden: luister
eens, maar de uitleg komt beter overeen met wat de bedoeling is. Uiteraard
kun je ook een uitleg geven aan de hand van het effet utile, dus het nuttig
effect van een bepaling. Ik denk dat het ook terecht is, zeker bij een Grondwet,
dat je die ook ten dele dynamisch zult moeten uitleggen als de wetgever opnieuw
een uitleg geeft aan de bepalingen. Maar onze Grondwet heeft die uitleg uiteindelijk
toevertrouwd aan de wetgever. Dat is een open systeem. Ik denk dat dat mede
bedoeld is om die uitleg dynamisch te maken, inderdaad niet opdat iedere wetgever
opnieuw kan gaan kijken wat we nu willen en of het erin past. Nee, het is
een continuïteit. Daarom wordt dit ook bij grondrechten toevertrouwd
aan de wetgever, vanuit de overtuiging dat ook een wetgever die continuïteit
zal realiseren. Het blijft uiteindelijk ook een vraag dat iedere gemeenschap
naar bevind van zaken, althans, naar de omstandigheden van het geval, ook
invulling moet geven aan de bepalingen, tenzij het daarmee in strijd is.
 Dat is denk ik de kracht van onze Grondwet. Daarom moeten wij deze beschouwingen
maar eens voortzetten als het toetsingsrecht weer aan de orde is, want daarmee
zou de wetgever dit ook fundamenteel uit handen zijn gegeven. Daarbij zijn
kanttekeningen te plaatsen.
 Velen van u hebben mij gevraagd over de uitleg van de Grondwet en artikel
55. Ik moet u zeggen dat het niet een kwestie is van: de Raad van State zei
het en dan moet je het maar doen, en/of dat je kunt zeggen: dat kun je ook
op andere wijze doen. De lijstverbinding is een element dat wij kennen bij
alle figuren van verkiezingen, mede bedoeld om meer gewicht te geven aan stemmen
die worden uitgebracht op een bepaalde partij om te voorkomen dat zij eventueel
verloren zouden gaan als zij niet leiden tot het behalen van de volledige
kiesdeler. Dat is een instrument dat wij overal toepassen. Daarmee is het
een wezenlijk element van verkiezingen.
 Dat is in wezen wat de Raad van State aangeeft bij de uitleg. De Raad
zegt: artikel 55 geeft aan dat de verkiezingen plaatsvinden na de verkiezing
van provinciale staten. Daar wordt niet de term "verkiezing" op twee verschillende
wijzen gebruikt. Nee, het gaat eerst om het hele proces van verkiezing en
volgens de wetgever is de verkiezing niet alleen het stemmen maar het hele
proces vanaf de kandidaatstelling totdat er is gekozen over de kandidaten
en zij geïnstalleerd zijn. Dat is het proces van verkiezing zoals wij
dat ook in de Kieswet regelen. Daarvan moet je denk ik toch in eerlijkheid
toegeven dat artikel 55 aangeeft dat dat proces plaatsvindt na afsluiting
van de verkiezing voor provinciale staten. Let wel, het gaat daarbij om meer
dan alleen de uitleg van artikel 55. Het gaat uiteindelijk ook om de uitleg
van het huidige begrip verkiezingen. Als we inderdaad zouden accepteren dat
er tussen kandidaatstelling en verkiezing een fundamentele breuk kan worden
gelegd – in dit geval dat het ene vóór de verkiezingen
van provinciale staten plaatsvindt en het andere daarna – dan zouden
we eigenlijk accepteren dat de Kamer in een eerdere samenstelling de sjablonen
vastlegt die tot op zekere hoogte bepalen wat de representativiteit zou zijn
van de verkiezingen nadien. Waarom zou het dan geen verkiezing zijn als erbij
wordt bepaald dat alleen gekozen kan worden uit kandidaten die al tien jaar
eerder op een lijst zijn geplaatst? Dat zou dan evenzeer een verkiezing zijn.
Het gaat dus materieel om de vraag wat de eenheid van verkiezingen is.
 
 
 
 De heer
 Engels
 D66
 
 Wat is de grondslag van het exposé dat de minister zojuist gaf?
Sluit hij direct aan bij de interpretatie van de Grondwet die de Raad van
State heeft geaccepteerd en die kennelijk onder andere door de CDA-fractie
wordt gehanteerd? Verder heeft de instelling die gaat over de uitleg van de
Kieswet, namelijk de Kiesraad – de minister zei zojuist zelf dat die
hierover gaat – gesteld dat een andere interpretatie mogelijk is. Deze
Kiesraad is ook een gezaghebbend orgaan, hoewel niet het hoogste orgaan. Ik
verwijs ook naar het betoog van collega Holdijk. Waarom zou de Eerste Kamer,
als onderdeel van het wetgevend orgaan en dus nu nog als uitlegger van de
Grondwet, moeten aannemen dat de uitleg die de minister nu geeft, inderdaad
dwingend is? Waarom zouden andere interpretaties op voorhand om die reden
zijn uitgesloten? Dat is de vraag waarvoor wij ons zien gesteld.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Nee mijnheer Engels, het gaat om het gebruik in de Grondwet van de term
"verkiezing". Dat is niet een zaak van de Kiesraad, maar uiteindelijk een
zaak van de wetgever.
 
 
 Mevrouw Böhler wil ook nog een vraag stellen.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Mag ik eerst mijn antwoord afmaken, voorzitter? Het is heel wel begrijpelijk
dat de Kiesraad niet op dit punt is gekomen. Immers, de Kiesraad adviseert
vooral met het oog op de uitvoerbaarheid van bepalingen in het verkiezingsprogramma.
Het is juist aan de Raad van State om op dit soort punten te wijzen.
 
 
 
 De heer
 Engels
 D66
 
 Excuses, maar dit is niet juist. De Raad van State heeft een advies gegeven
over hoe de Grondwet moet worden uitgelegd. In laatste instantie gaat ook
de Raad van State daarover niet. Ook de Kiesraad heeft een advies gegeven.
Het is de Kiesraad volstrekt niet verboden om dat te doen. De Kiesraad mag
dat vanuit zijn verantwoordelijkheid doen. Ik ben het wel met de minister
eens dat uiteindelijk de wetgever dit nu nog bepaalt. De minister spreekt
in zijn verantwoordelijkheid als onderdeel van de regering. De Kamerleden
spreken vanuit hun verantwoordelijkheid als onderdeel van een van de Kamers
van de Staten-Generaal. Wij zijn een onderdeel van het wetgevend orgaan. Ik
herhaal mijn vraag. Waarop moeten wij het oordeel baseren dat op dit punt
dwingend uit de Grondwet voortvloeit dat de term "verkiezing" moet worden
uitgelegd zoals de minister zojuist heeft weergegeven?
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Laat mij even toekomen aan het antwoord op die vraag. Ik beweer niet dat
dit dwingend uit de Grondwet moet voortvloeien. Ik zeg alleen wat de motieven
zijn voor de regering om op dit punt het advies van de Raad van State over
de uitleg als een geldig advies te accepteren. Ik zeg dus dat dit niet berust
op een uitsluitend historische uitleg, hoewel je uit de wetsgeschiedenis en
de manier waarop de grondwetgever altijd over "verkiezingen" spreekt, moet
afleiden dat de genoemde eenheid er is. Er is een eenheid tussen kandidaatstelling,
het proces en de verkiezing. De heer Engels kan vragen: zouden we het niet
eens anders kunnen doen? Daarover kan de wetgever uiteindelijk beslissen.
Ik zeg alleen dat in dit geval de regering, één deel van de
wetgever, en de Tweede Kamer, een ander deel van de wetgever,
dit als de meer aannemelijke uitleg van de Grondwet hebben geaccepteerd.
 
 
 
 Mevrouw
 Böhler
 GroenLinks
 
 Als ik de minister goed begrijp, zegt hij dat het in essentie gaat om
de uitleg van de inhoud van het begrip verkiezingen. De regering legt dat
op een bepaalde manier uit. Zij zegt namelijk dat onder dit begrip alle handelingen
vallen, van de kandidaatstelling tot de stemming. Dat is de uitleg van de
regering die wellicht door de Tweede Kamer wordt gesteund. De kernvraag is
echter of er een andere uitleg mogelijk is. Kan de Eerste Kamer een andere
visie hebben dan de regering op het begrip verkiezingen?
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Mevrouw Böhler moet mij niet vragen of een andere uitleg mogelijk
is. Ik geef de uitleg die naar mijn mening juist is. Ik sluit echter niet
uit dat de Kamer een andere visie kan hebben. In dezen is er niets dwingends.
Er staat nergens: en zó zal het gebeuren. Uiteraard kan men zich altijd
afvragen wat er exact staat. Dat is de neiging van ons die leidt tot eindeloos
juridiseren van ieder concept. Waar hebben wij het over? De grondwetgever
gebruikt een concept verkiezingen. De Raad van State wijst erop dat er een
eenheid is tussen de kandidaatstelling en de verkiezing. Ik betoog dat dit
een plausibele uitleg is van de Raad van State. De eenheid blijkt ook al uit
het gegeven dat wij ervan uitgaan dat actief en passief kiesrecht samenvallen.
Mensen die het ene recht hebben, hebben ook het andere. Dat leidt er ook toe
dat het orgaan, het electoraat dat kiest, ook het electoraat is dat de kandidaten
stelt. De verwarring in deze discussie zit veel meer in dit punt. Men heeft
het beeld dat het electoraat van de Eerste Kamer bestaat uit de burgers die
kiezen voor de provinciale staten. Dat is fout. Het electoraat van de Eerste
Kamer bestaat uit de provinciale staten. Zij zullen in de vorm waarin zij
kiezen, ook gaan over de kandidaatstelling. Dat is de uitleg van de Grondwet
die ik het meest aannemelijk acht.
 
 
 
 De heer
 Holdijk
 SGP
 
 Ik kom nog even terug op de eenheid van het verkiezingsproces, vanaf de
kandidaatstelling tot en met de uitslag van de verkiezingen, waarover de minister
sprak. Hoe vat de minister de registratie van politieke partijen in dit verband
op? Is die registratie ook te verstaan als een onderdeel van het verkiezingsproces?
Die registratie blijkt ook bij verkiezingen van provinciale staten vooraf
te gaan aan het proces zoals de minister het zo-even heeft getekend. Hoe zou
de minister de registratie van politieke partijen in het begrip verkiezing
willen invullen?
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 De registratie is relevant voor de partijen die deelnemen aan de verkiezingen
van provinciale staten. Zij is echter niet relevant voor de verkiezingen die
plaatsvinden in de provinciale staten. De registraties worden gebruikt en
er kunnen lijstverbindingen worden aangegaan. Ook daar kan echter een eigen
kandidaatstelling plaatsvinden van partijen die voor die tijd niet geregistreerd
waren. Het proces van registratie dat is gericht op de verkiezing van provinciale
staten, vindt voor die tijd plaats. Dat stelt echter geen grenzen aan de kandidaatstelling
in de provinciale staten. We doen dat niet en dit is in onbruik geraakt, maar
de essentie van het betoog van de Raad van State is, dat de eenheid er moet
staan. Mijns inziens kunnen daarom in dit proces onafhankelijke leden worden
verkozen.
 
 
 
 De heer
 Hermans
 VVD
 
 Met de interpretatie die de minister geeft, volgt hij in feite die van
de Raad van State. Die interpretatie begrijp ik, maar je hoeft het er niet
mee eens te zijn. Het betreft een interpretatie. Vervolgens komt de discussie
nu aan de orde over het feit dat, op basis van deze interpretatie, de situatie
met lijstverbindingen naar de mening van het parlement ongewenst is, dus naar
de mening van de Tweede Kamer en van de Eerste Kamer. Er is namelijk een mogelijkheid
tot vergaande berekening om te kiezen. Is, om dit te gaan voorkomen, niet
een andere definiëring nodig van het begrip verkiezingen door de interpretatie
van de Grondwet? Wat we nu namelijk doen, is heel rigoureus zeggen: het staat
er nu eenmaal zo; de enige oplossing die we nu hebben is dan ook om het heel
rigoureus te doen. Is het niet wenselijk om op dit punt te zeggen dat de interpretatie
door de Raad van State maar ook door de grondwetgever toen wellicht niet zo
is ingeschat dat die met berekeningen zou kunnen leiden tot een ongewenste
situatie?
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Ik sluit niet uit dat de grondwetgever op dat punt een verduidelijking
geeft die die ruimte wel biedt. Maar dan gaat men, denk ik – nu geef
ik gewoon aan wat het standpunt daarin zou zijn van de regering – uit
van het gevaarlijk oprekken van het concept van verkiezingen, omdat men dan
in wezen de eenheid tussen kandidaatstelling en verkiezing potentieel doorbreekt.
Ik zeg niet dat lijstverbinding in strijd is met de Grondwet, want de praktijk
is dat we het doen. Die praktijk wordt onwenselijk geacht, omdat de zaak daarmee
te rekenkundig zou worden. Dat deelt het kabinet, niet zozeer omdat het ongrondwettig
zou zijn, maar vanuit de notie "verkiezingen". Het is wat anders als het ook
puur met een computerprogramma gedaan zou kunnen worden de dag na de verkiezingen.
Daarom geef ik aan dat de fundamentele discussie hier gaat over het concept
"verkiezing". Ik sluit uiteraard niet uit dat de grondwetgever op enig moment
en na rijp beraad kiest voor een andere uitleg van het begrip "verkiezingen".
Ik geef nu alleen aan dat de regering in dezen het advies van de Raad van
State volgt, niet omdat het het advies van de Raad van State is, maar omdat
daar aansprekende argumenten in staan waarom dit de uitleg moet zijn van de
Grondwet zoals die is.
 
 
 
 De heer
 Hermans
 VVD
 
 Begrijp ik goed dat de minister eigenlijk zegt: ik volg de ondeelbaarheid
van de verkiezing, dus: kandidaatstelling, verkiezing, installatie. Acht hij
dat van een hogere orde dan een tussenoplossing, dan het rücksichtslos
schrappen van lijstverbindingen? Dat is even de vraag. Daar draait het uiteindelijk
om in dit debat. Komt de minister met een interpretatie waarin hij zegt: ik
zou het wel willen aanpassen, omdat ik lijstverbinding belangrijker vind dan
de ondeelbaarheid van de verkiezing?
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Mijn betoog gaat die richting uit dat binnen de Grondwet met daarin de
uitleg van het begrip "verkiezingen" er maar twee mogelijkheden zijn. Of we
houden de situatie zoals die is, met lijstverbindingen, maar dan met de mogelijkheid
dat de uitkomst vrij rekenkundig voortvloeit uit de verkiezingen van provinciale staten. Dat is op zichzelf niet zozeer een probleem van
lijstverbindingen, maar gevolg van het feit dat ik net schetste dat 100%
van het electoraat bekend en partijpolitiek ingekleurd is. Dan krijg je dit.
Daarom ook in antwoord op de vraag die erover is gesteld: de artikelen in
de pers zeggen juist dat de rekenkundige mogelijkheid nog steeds bestaat.
Behoudens dat met de artikelen in de pers er een zaak is die dan doorbroken
wordt, namelijk dat ook de leden van provinciale staten zonder last stemmen.
Dat is iets wat je met de lijstverbinding vermijdt, namelijk de last die gegeven
wordt, althans de berekening in het sturen van de leden van provinciale staten,
want die is gegeven met een bewuste keuze van lijstverbinding die dan gemaakt
wordt. Ik betoog dus slechts dat bij de huidige situatie van de uitleg van
de Grondwet zoals die is, we het óf houden zoals het isóf we
vinden het zwaarwegender dat het element van rekenkundige berekening er uitgaat
en in dat geval moet men lijstverbindingen schrappen. Wellicht dat er bij
een andere uitleg, bij een ander concept van verkiezingen andere mogelijkheden
zijn, maar dan moet de Kamer eerst gaan praten over de vraag of dat concept
"verkiezingen" bruikbaar is, omdat we het niet op een aspect, dat van de lijstverbindingen,
moeten beslissen.
 
 
 Mag ik de minister verzoeken om zijn betoog voort te zetten? We blijven
nu een beetje in dezelfde kring ronddraaien.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Een groot aantal vragen is afzonderlijk gesteld, maar ik dacht de substantie
van de vragen waarover de Kamer moet beslissen, te hebben aangegeven.
 Er is nog gevraagd of deze gevolgen en de lijstverbindingen samenhangen
met het systeem van restzetelverdeling dat we hebben. Nee, het is omgekeerd:
dat we een systeem van restzetelverdeling hebben, en dat is bijna inherent
aan ieder systeem, leidt tot het introduceren van de mogelijkheid van lijstverbinding
om te zorgen dat de reststemmen zo goed mogelijk, vanuit de optiek van partijen,
gebruikt kunnen worden. Als het niet voor de eigen partij is, dan toch bij
een coalitie van partijbelangen. Dat is de keuze die de wetgever maakt met
kan het of kan het niet. Ik denk niet dat je dat kunt verwerpen. Het is niet
anders als we met een ander systeem van restzetelverdeling zouden werken.
Het is wel zo dat we een grens hebben. Bij een omvang van de raad beneden
de negentien wordt gewerkt met de meest resterende stemmen. Daarboven, vanwege
het feit dat je dan met grotere eenheden te maken hebt, gaat het om het gemiddelde.
Dat verandert niet door deze wijziging.
 Ik had aangegeven dat, als het gaat om de artikelen die nu in de pers
verschenen zijn, het theoretisch voor wiskundigen nog steeds mogelijk blijft,
maar voor de staatsrechtpracticus minder mogelijk is, namelijk omdat geen
last gegeven mag worden. Bovendien wordt nu een niet te onderschatten zaak
in gang gezet. Namelijk, het is berekenbaar als ik veronderstel dat alle anderen
voorspelbaar stemmen. Dan heeft de ene die niet voorspelbaar stemt, grote
invloed. Als dat blijkt, zal echter onmiddellijk de verleiding ontstaan voor
anderen om ook niet voorspelbaar te stemmen. Als uiteindelijk het gros niet
voorspelbaar stemt, zijn we precies waar we zijn willen, want dan wordt de
totale uitkomst onvoorspelbaar. Ik weet niet of u allen dat op prijs zult
stellen als verkozenen op dat moment, maar dat is wel het effect. Het is een
eeuwig probleem dat er voordeel is als je je aan de orde onttrekt. Maar als
iedereen dat doet, zijn we verder van huis dan we bedoeld hadden. Probeer
maar eens een tijdje links te rijden en links in te halen. Althans, links
inhalen doen we allemaal, maar dan heb je uiteindelijk geen snelverkeer meer.
 Mevrouw Böhler vroeg nog of het mogelijk is om de lijstverbindingen
te baseren op andere figuren. Ik denk dat ik die vraag beantwoord heb met
mijn uitleg over hoe ik meen dat je toch vooral uit moet gaan van de huidige
Grondwet.
 De heer Holdijk vroeg of dat nu wel juist is, als je ziet dat de kandidaatstelling
niet zozeer door de staten gebeurt, maar door de partijpolitieke organen.
Die praktijk is er ingeslopen. Tegelijkertijd ziet men aan het feit dat in
deze Kamer ook onafhankelijke leden zitten, dat het wel degelijk een gegeven
is dat naderhand tot stand kan komen.
 De heer Holdijk had het over de registratie van partijen. Die registratie
is doorgaans niet gericht op één verkiezing. Dat gegeven loopt
over alle verkiezingen heen. Dat laat onverlet dat vóór de verkiezing
per lijst, per partij de kandidaten aangegeven moeten worden. Daar zit de
samenhang.
 Er is gevraagd of er aanleiding is om ook met de voorstellen van de grondwetscommissie
opnieuw te kijken naar de verkiezing van de Eerste Kamerleden. Ik heb aangegeven
dat dan het hele concept "verkiezing" aan de orde moet worden gesteld. Dat
heeft dan niet alleen consequenties voor de Eerste Kamer, maar ook op andere
terreinen. Wat betreft het opnieuw aan de orde stellen van de getrapte verkiezingswijze
van de Eerste Kamer, daar geven de voorstellen zoals die er nu liggen, geen
aanleiding voor. Van mijn zijde zal de Kamer op dat punt geen voorstellen
moeten verwachten. Het principiële punt is immers dat hier de discussie
is gestart vanuit het beeld: hoe krijgen wij een zo exact mogelijke representativiteit
van de burger bij de provinciale statenverkiezingen? Daar is een kleine denkfout
in geslopen. Dat heeft de grondwetgever niet voor ogen gestaan. Op de wijze
waarop wij daar in het proces mee omgegaan zijn, kan de heer Engels de bevestiging
zien dat de wetgever de Grondwet ook nu wel degelijk dynamisch uitlegt.
 
 
 
 De heer
 Putters
 PvdA
 
 Ik begrijp wat de minister zegt maar zijn uitleg daarnet over de consequentie
van de huidige interpretatie van het begrip "verkiezingen" voor de wijze waarop
wij de Eerste Kamer kiezen, geeft naar ons idee juist alle aanleiding om de
komende tijd eens goed na te denken over de vraag of dat geen consequenties
zou moeten hebben. Ik realiseer mij heel goed dat je het met een herdefiniëring
van dat begrip ook meteen over andere verkiezingen hebt maar het is juist
de verkiezing van dit huis die voor zo veel ruis en rekenkundige manipulatie
zorgt. Ik wil de minister dus toch vragen waarom hij niet bereid is om verder
na te denken over de vraag hoe wij dat kunnen voorkomen.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Om de reden die ik u aangegeven heb. Dat er een hoge mate van voorspelbaarheid
is in de uitkomsten van de verkiezingen van de Eerste Kamer hangt niet af
van het element van lijstverbinding. Dat hangt alleen maar af van het feit
dat het electoraat zo partijpolitiek ingedeeld is. Voor het overige is lijstverbinding
een probleem van de tweede orde. Die vloeit voort uit het gegeven
dat er bij ieder systeem van verkiezingen een probleem zal zijn van restzetels,
waar de lijstverbinding een oplossing voor kan bieden. Maar daarom moet lijstverbinding
nog niet het hele concept "verkiezing" gaan bepalen want dan gaat de staart
de hond kwispelen. Het enige wat ik betoog is dat men vanuit het concept van
eenheid van het verkiezingssysteem, van kandidaatstelling en verkiezing, óf
lijstverbindingen accepteert met de berekenende wijze waarop daar gebruik
van gemaakt kan worden, óf dat niet doet. Dat is dit voorstel. Maar
men moet niet, omdat men eigenlijk door te blazen het meel in de mond wil
houden, het begrip "verkiezingen" zodanig uitbreiden dat die eenheid in wezen
doorbroken wordt.
 
 
 
 De heer
 Putters
 PvdA
 
 Ik ben het over deze uitleg met de minister eens. Daarom – misschien
moet ik het wat duidelijker zeggen – zou het voor ons aanleiding zijn
om bij grondwetswijzigingen ook de verkiezingswijze van de Eerste Kamer ter
discussie te stellen. Ik begrijp goed dat de minister dat niet van plan is.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Op dit moment wou ik dat niet doen. Ik ben bang dat wij dan een heel andere
discussie krijgen. Die vind ik nu geen aantrekkelijke.
 
 
 Mag ik de leden eraan herinneren dat er nog een tweede termijn komt? Wij
moeten de tijd een beetje in de gaten houden.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Ik zou debatten als deze niet graag willen missen. Daarom zou ik het niet
voorstellen. En daarmee was mijn betoog beëindigd.
 
 
 Ik dank de minister. Ik ga over tot de tweede termijn van de kant van
de Kamer. Het woord is aan de heer Putters.
 
 
 
 De heer
 Putters
 PvdA
 
 Voorzitter. Ik dank de minister namens de Partij van de Arbeidfractie
voor zijn antwoorden.
 Zoals in eerste termijn al gesteld, kunnen wij instemmen met de wijziging
in de Kieswet.
 Ik kom op de interpretatie door de Raad van State en door verschillende
partijen in de Eerste Kamer van de vraag of het vervroegen van het indienen
van de lijstencombinaties wel of niet wenselijk wordt geacht of mogelijk is.
Ik begrijp de uitleg van de minister over de eenheid van het begrip "verkiezingen".
Wij blijven het jammer vinden dat het niet mogelijk is om het indienen van
lijstencombinaties vóór het moment van de statenverkiezingen
te leggen. Ik begrijp nog steeds niet exact waarom dat de eenheid doorbreekt
want het enige wat er gebeurt, is dat je de lijstencombinatie voor de statenverkiezingen
indient, eventueel als kandidaat-statenlid, en als je er niet inkomt, dan
vervalt de lijstverbinding gewoon weer. Dat is het enige maar misschien hebben
wij een verschillende invulling van het begrip "eenheid". Daar zou ik de minister
toch nog één keer naar willen vragen omdat het volgens mij wel
meevalt met het doorbreken van die eenheid. Maar goed, het standpunt van de
regering is verder helder.
 Wij zijn voor het schrappen van lijstverbindingen omdat daarmee wordt
voorkomen dat er na de provinciale statenverkiezingen toch makkelijk op zetelwinst
berekend kan worden hoe een lijstverbinding aangegaan wordt. Daarom zijn wij
er toch blij mee.
 Ik zou de interpretatie van het woord "verkiezingen" toch een keer ter
discussie willen stellen maar neem voor nu genoegen met de uitleg van de minister.
Het grotere punt voor ons blijft de verkiezingswijze van de Eerste Kamer.
Zij blijft een indirecte verkiezing. Naar aanleiding van deze wijziging van
de Kieswet komt dat nog een keer duidelijk naar voren. Wij zien deze wetswijziging
als een belangrijke stap om de verkiezingen van de Eerste Kamer desalniettemin
eerlijker en voor de burger begrijpelijker te laten verlopen. Wij dammen de
ruis tussen de verkiezing van de staten en de verkiezing van de Eerste Kamer
wat in. Maar het zou wat met de kop in het zand zijn als wij de verkiezing
nog steeds vooral door rekenmeesters laten bepalen, ook gegeven de verhoudingen
in de Eerste Kamer en het politiek-maatschappelijke tijdsgewricht. Daarom
zouden wij de verkiezingswijze van de Eerste Kamer nadrukkelijker op de agenda
willen hebben in de toekomst. Voor nu kunnen wij echter instemmen met deze
wetswijziging.
 
 
 
 Mevrouw
 Böhler
 GroenLinks
 
 Voorzitter. Mijn dank aan de minister voor de beantwoording.
 De minister begon zijn betoog met ons erop te wijzen dat de Eerste Kamer
deze wetgeving heeft uitgelokt. In de term "uitlokking" bespeur ik nog een
beetje de minister van Justitie. Ik hoop niet dat wij hiermee strafrechtelijk
iets misdaan hebben. Maar ik denk dat het gaat om restanten van zijn werkzaamheden
als minister van Justitie.
 De lijstverbindingen. Ik vind het een onbevredigende uitkomst dat, als
wij ervan uitgaan dat de grondwetgever uiteindelijk gaat over de interpretatie
van de Grondwet en als de verschillende organen van de grondwetgever het niet
eens zijn over die uitleg, de Eerste Kamer als laatste instantie toch een
beetje het nakijken heeft. Maar goed, het zij zo.
 Ik heb nog één vraag. Ik begrijp ook heel goed de uitleg
van de minister dat restzetels een gevolg zijn van lijstverbindingen en niet
andersom. Dat neemt niet weg dat, als wij in een nieuwe wetgeving de lijstverbindingen
schrappen, wij als wetgever wel degelijk iets kunnen doen aan de gevolgen
van dat schrappen voor restzetels. Daarbij gaat het namelijk om het grootste
overschot. Ik vraag mij af hoe de minister daartegenaan kijkt want hij heeft
mij daar niet echt een antwoord op gegeven.
 En voor zover het niet duidelijk was uit mijn betoog: in beginsel staan
wij positief tegenover deze wetswijziging ook al vinden wij niet dat alles,
met name dat met die lijstverbindingen, een schoonheidsprijs verdient.
 
 
 
 De heer
 Dölle
 CDA
 
 Voorzitter. Het is een opvallende omissie maar het vanzelfsprekende laat
je vaak na te verbaliseren; ik wil de minister namens de CDA-fractie uiteraard
ook welkom heten in dit huis. Wij verheugen ons er meer dan gemiddeld, zeer
bovengemiddeld zelfs, op om in de toekomst met hem over verschillende dossiers
en terreinen van gedachten te kunnen wisselen.
 Ook de kwestie van de interpretatie die steeds opspeelt, zou ik willen
benadrukken. Om de positie van het CDA nog eens te verduidelijken,
het volgende. Wij ontkennen natuurlijk niet dat in een interpretatie elementen
een rol spelen die in de literatuur teleologisch, dynamisch of functioneel
worden genoemd en die er dus op gericht zijn om de toepassing van een tekst
te beïnvloeden of zelfs te richten op een bepaalde situatie of op een
wijziging van de materiële constitutie. Wij hebben in de Eerste Kamer
met minister De Graaf een lang debat gevoerd over artikel 137 lid 4 Grondwet,
om maar eens wat te noemen. Daarin hebben wij de stelling betrokken dat "der
mögliche Wortsinn", om het op zijn Duits te zeggen, de laatste grens
is en dat daarbinnen veel mogelijk is.
 Het bijzondere bij deze uitleg is echter voor onze fractie, en daarin
volgen we de Raad van State, de regering en de Tweede Kamer impliciet, dat
er in de situatie waarover het gaat een expliciete opvatting van de grondwetgever
van minder dan 30 jaar geleden ligt, die waarschijnlijk is gebaseerd op een
bepaald concept van verkiezingen. Daar staan wij niet onverschillig tegenover.
Deze opvatting komt ons niet zo goed uit, maar zij is er wel. Wat ons betreft
is dus de grondwetgever in deze situatie heteronoom. Wij voelen niet de vrijheid
het zo te interpreteren dat de eenheid van concept wordt verbroken.
 De D66-fractie sprak over de paradox – dat doet zij graag –
dat de voorstanders van de Eerste Kamer zich nu vooral erg terugtrekken op
het benadrukken van de formele functie van deze Kamer, namelijk wetgevingstoetsing.
Ik heb het over het begin van het verhaal van de heer Engels. De anderen doen
dat niet, althans de heer Engels doet het niet. Hij vindt ook, hoewel het
in dit verband misschien een wat merkwaardige uitstap was, dat een motie van
wantrouwen in bepaalde situaties kan worden ingediend en ondersteund. Dat
vind ik wel opvallend, omdat die mensen die bij voortduring beweren dat de
Eerste Kamer kan worden opgeheven en dat zij, zolang zij bestaat, niet het
primaat heeft – dat ligt bij de Tweede Kamer – toch zo ver gaan.
Ik neem echter aan dat dit een opmaat was voor de algemene politieke beschouwingen
die te zijner tijd nog zullen volgen.
 De minister heeft een aantal malen nadrukkelijk betoogd dat de regering
bij de huidige stand van zaken geen vrijheid ziet om tegemoet te komen aan
de wens van de motie-Noten. In dat verband is overigens ook nog het beeld
van de hond en de staart gebruikt, maar dat even terzijde. Wij leiden daaruit
af dat de regering niet principieel tegen het instituut lijstverbinding is
en het wellicht, hoewel de minister geen stappen zal ondernemen, denkbaar
is dat in de toekomst of in de tekst of in de uitleg ervan ook de regering
kan meegaan in een andere situatie. Dat is mij echter nog niet helemaal duidelijk.
Dezelfde regering heeft namelijk tot nu toe dit punt niet opgebracht. Het
is pas later ontdekt. De regering heeft geen initiatieven genomen om de lijstverbinding
te liquideren.
 Voor het CDA zijn er twee alternatieven voor het naar voren trekken van
de lijstverbinding, wat niet mogelijk blijkt: handhaven van het bestaande,
dan wel ons neerleggen bij het voorgestelde. Wij hebben al eerder gezegd dat
we dat laatste dan zullen doen, hoewel het dus voor ons zeker denkbaar was
geweest dat we op het punt van de lijstverbinding de oude situatie hadden
laten voortbestaan, ook al zaten daar nadelen aan. Ik noem vooral het rekenkundige,
het strategische aspect. Er zat ook simpelweg het voordeel aan dat je in die
situatie kunt proberen wat partijen en ook het electoraat in de provinciale
staten altijd zullen proberen te doen, namelijk het maximaliseren van de invloed.
Wij leggen ons hier echter bij dit onderdeel van het wetsvoorstel neer, zoals
gezegd, en steunen het wetsvoorstel.
 
 
 
 De heer
 Holdijk
 SGP
 
 Voorzitter. Ook mijnerzijds graag dank voor de wijze waarop de minister
het regeringsstandpunt heeft verdedigd, verwoord en toegelicht. Ik geef vooraf
even een verduidelijking. Als ik in eerste termijn heb gesproken over de wetgever
die de Grondwet interpreteert, dan heb ik het over de medewetgever, waaronder
ik zowel Eerste Kamer als Tweede Kamer versta, dus de Staten-Generaal. Dat
had ik wellicht nog scherper tot uitdrukking kunnen brengen. Ik doelde bepaald
niet op het feit dat de Eerste Kamer het laatste woord heeft als het hierom
gaat.
 Aan de lijstencombinaties worden wat betreft de Eerste Kamer nadelen gezien.
Er zijn ook voordelen; de heer Dölle heeft daar zo-even nog over gesproken.
Zware termen als "misbruik van het instrument van lijstverbindingen" of "manipulatie
van verkiezingen" zou ik in elk geval niet voor mijn rekening willen nemen
om de nadelen van lijstverbindingen te kwalificeren. Kwantitatief gaat het
hooguit om een enkele zetel, een enkele restzetel. Maar goed, de kwantiteit
hoeft niet beslissend te zijn. In ieder geval vind ik ook niet het aspect
van indirecte verkiezingen doorslaggevend. De minister heeft er terecht op
gewezen dat het electoraat van de Eerste Kamerverkiezingen bestaat uit de
provinciale staten. Weliswaar kun je dat "indirect" noemen, maar het indirecte
karakter vind ik als zodanig niet doorslaggevend om het element lijstverbinding
te diskwalificeren.
 We moeten vaststellen dat het voorstel zoals het er nu ligt op het punt
van de lijstencombinaties verder gaat dan de Eerste Kamer destijds heeft bedoeld
en beoogd. De vraag is of de totale afschaffing winst voor de democratie betekent,
gelet op de nadelige gevolgen die afschaffing vooral voor de kleine partijen
zal hebben. Ten slotte blijft dan de vraag over of we met het badwater het
kind niet weggooien.
 Dan nog het punt van de restzetelverdeling en de lijstverbinding. Het
zal de minister ongetwijfeld bekend zijn dat vanuit de geschiedenis van de
Kieswet met betrekking tot lijstverbindingen vaststaat dat deze mede bedoeld
zijn als compensatie voor de dubbele benadeling als gevolg van het systeem
van restzetelverdeling. Dat blijkt, naar mijn vaststelling althans, onomstreden
uit de diverse wijzigingen van de Kieswet op dit punt. Dat er een relatie
is, heeft de minister zo-even in zijn eigen termijn al erkend, al toegegeven.
Dat staat simpelweg vast.
 Ik stel nogmaals de vraag die ik in eerste termijn opwierp. Hoe ziet de
minister nu aan tegen een situatie waarin – het is misschien ietwat
theoretisch – in alle provincies bepaalde partijen een lijstverbinding
zijn aangegaan? Hoe ziet de minister dan een verbod om bij de Eerste Kamerverkiezing
diezelfde partijen een lijstverbinding aan te laten gaan? Logisch heb ik daar
nog geen antwoord op. Het blijft in mijn ogen toch merkwaardig dat het ene
voluit mogelijk blijft, terwijl het diezelfde partijen onmogelijk wordt gemaakt
om het bij de Eerste Kamerverkiezing te doen.
 Wij staan dus voor de volgende vraag: willen we het bestaande handhaven
of willen we meegaan met het voorstel zoals het er ligt? Wellicht is er begrip
voor dat met name kleine partijen, die én bij de restzetelverdeling én
door de lijstverbinding in een nadelige positie komen te verkeren, eerder
pleiten voor het behoud van het bestaande dan voor dit nieuwe voorstel.
 
 
 
 De heer
 Engels
 D66
 
 Voorzitter. Allereerst uiteraard ook de dank van mijn fractie aan de minister
voor zijn zeer uitgebreide, uitvoerige en diepgaande reactie op alle inbrengen
van de Kamer. Ik kan mij niet geheel aan de indruk onttrekken dat de minister
niet erg terugverlangt naar het ministerie van SZW, waar staatsrechtelijke
kwesties minder vaak aan de orde komen dan bij de post die hij nu bekleedt.
Ik verwelkom dat uiteraard. Ik stel vast, zoals ik ook al eerder heb gedaan
toen hij minister van Justitie was, dat wij het inhoudelijk niet altijd met
elkaar eens zijn. Dat is ook vandaag zo. De minister heeft betoogd dat de
regering de uitleg van de Raad van State accepteert, niet vanwege het feit
dat de Raad van State hierin het hoogste orgaan zou zijn en niet alleen omdat
de wetshistorische uitleg dominant zou zijn, maar omdat er ook op juridische
en grammaticale gronden vanuit moet worden gegaan dat de term "verkiezing"
als een eenheid moet worden uitgelegd. Niet alleen moet de term "verkiezing"
als eenheid worden uitgelegd, maar ook als een samenvallen of eenheid van
electoraten. Dat is het kernpunt. Ik ben in ieder geval al wel blij dat de
minister erkent dat er geen dwingende uitleg is van deze grondwettelijke bepaling,
althans niet op basis van wetshistorische of grammaticale gronden.
 Ik heb nog wel één vraag. De minister benadrukt de eenheid
van electoraten. De minister heeft gezegd dat dit de uitleg is van de Grondwet
die we zouden moeten hanteren om binnen de grenzen van de Grondwet te blijven.
Welke waarborg of welk te beschermen belang ligt ten grondslag aan de opvatting
dat electoraten moeten samenvallen en dat dit dus betekent dat zij niet alleen
de verkiezingshandelingen en de voorbereidingshandeling als één
electoraat moeten doen, maar ook uiteindelijk de stemming? Welke waarde, welk
belang, welke waarborg of welk staatsrechtelijk beginsel dwingt tot die conclusie?
 Ik stel vast dat de Eerste Kamer een debat is begonnen waarvan de uitkomst
er een is die zij aanvankelijk niet had voorzien en wellicht ook niet had
bedoeld. Op een aantal onderdelen is dat overigens wel het geval. Maar de
meerderheid vindt toch dat dit voorstel aantrekkelijk genoeg is om te aanvaarden
en vindt het beter dan de bestaande situatie. Vanuit de huidige situatie zou
ik natuurlijk ook nog kunnen aansluiten bij wat de heer Holdijk heeft gezegd
over het belang van het goed kijken naar kleine partijen en kleine fracties.
Ik zie daar nu echter vanaf omdat ik niet met de komende verkiezingen in aantocht
iets wil afdwingen ten aanzien van de omvang van mijn fractie door nu op dat
punt zo de nadruk te leggen, als u begrijpt wat ik bedoel. Mijn fractie zal
ook dit wetsvoorstel, gelet op de ontwikkeling die het heeft gehad en de discussies
en de verhoudingen in deze Kamer, accepteren. Maar ik ben nog wel benieuwd
naar het antwoord op die ene vraag.
 
 
 
 De heer
 Vliegenthart
 SP
 
 Voorzitter. De SP-fractie dankt de minister voor zijn beantwoording in
eerste termijn. Vandaag behandelen we een wetsvoorstel dat een praktische
oplossing zou moeten zijn voor een praktisch probleem. Dat zat wat de SP-fractie
betreft met name in de kiesdrempel voor voorkeursstemmen. We hebben daar in
de beantwoording van de minister niet erg veel over gehoord. Voor de SP was
dat echter een van de drie elementen en misschien zelfs met stip op één
het element waar wij het meest discussie over voerden. Wat dat betreft, denk
ik dat het wetsvoorstel dat we vandaag aannemen meer is dan iets wat wij contrecoeur
aannemen. Het is iets wat wij blijmoedig zullen aannemen. Mijn fractie zal
ook blijmoedig voor dit wetsvoorstel stemmen.
 Ik weet niet of we nu beter of slechter af zijn wat betreft de lijstverbindingen.
Er zijn voors en tegens genoemd. Mijn fractie blijft daar enigszins agnostisch
over. Het zal in ieder geval onze afweging niet beïnvloeden, zij het
dat het beste na te streven ook wel het bederf van het goede zou kunnen zijn.
Dat moeten we in ieder geval zien te voorkomen.
 De heer Dölle heeft gezegd dat voorstanders van de opheffing van
de Eerste Kamer zich vandaag de dag toch erg inzetten om het instituut Eerste
Kamer te politiseren. Ik zeg tegen hem dat dit voor de SP deels geldt. Aan
de ene kant moet je roeien met de riemen die je hebt, maar aan de andere kant
geldt dat zolang de Eerste Kamer er is, wij er ook aan mee zullen doen. Dat
was zo en dat zal straks ook zo zijn, ook als we na de volgende verkiezingen
wellicht in de regering zitten, wellicht met de antirevolutionairen, wellicht
met de liberalen. Ik was het namelijk grotendeels met de heer Hermans eens.
Wie weet is dat een begin van een mooie relatie.
 Er blijft nog een vraag over die ik in eerste termijn heb gesteld, maar
die niet is beantwoord. De BES-gemeenten mogen straks wel voor de Tweede Kamer
stemmen, maar zijn niet vertegenwoordigd in een provincie. Derhalve stemmen
zij niet voor de Eerste Kamer. De heer Putters heeft al aangezegd dat wat
hem betreft nog niet het laatste woord is gesproken over de verkiezing van
de Eerste Kamer. Wellicht kan de minister daar nog heel even zijn licht over
laten schijnen. Is daar een wijziging van de Kieswet voor nodig? Volgens mij
is dat namelijk het geval. Wellicht is ook een grondwetswijziging nodig. Hoe
gaan we dat de komende tijd meemaken of maken we dat met deze minister niet
mee? Deze vraag lag en ligt er nog steeds. Ik hoop dat de minister daar in
tweede termijn nog heel even op in zou willen gaan.
 
 
 
 De heer
 Ten Hoeve
 OSF
 
 Voorzitter. Ik dank de minister natuurlijk ook voor zijn beantwoording.
De discussie en de beantwoording van de minister hebben zich enigszins toegespitst
op de interpretatie van artikel 55. Ik begrijp de interpretatie die door de
Raad van State en de regering en blijkbaar ook door de Tweede Kamer gedragen
wordt. Ik kan mij daar ook best wat bij voorstellen, maar ik concludeer dat
de consequentie daarvan is dat er nu dingen gebeuren die we met zijn allen
eigenlijk niet gewild hebben. Dat zou toch eigenlijk reden moeten zijn om
er nog eens over na te denken wat we dan wel moeten doen. Ik begrijp echter
ook dat er op dit moment niet veel kans is dat dit op heel korte
termijn tot enig resultaat leidt. Daar zullen we onze consequenties uit moeten
trekken, lijkt mij.
 Net als mevrouw Böhler en de heer Holdijk kom ik nog even terug op
de restzetelverdeling. Ik heb het gevoel dat de minister over de vragen daarover
heen gelopen is. Ik heb begrepen dat hij zegt dat in de positie van de restzetelverdeling
eigenlijk niet veel verandering komt. Daar ging het alleen niet zozeer om.
Het ging om de combinatie van de mogelijkheid van lijstverbinding en de restzetelverdeling
zoals die optreedt. In een systeem met veel kleine partijen, zoals wij hebben,
lijkt het democratisch dat ook kleine partijen volledig gebruik kunnen maken
van het electoraat, niet alleen van hun kleine partij, maar ook van hun richting
in groter verband. Dat werd mogelijk gemaakt door de lijstverbinding. Nu dat
niet meer kan, is het dan niet redelijk weer na te gaan denken over de restzetelverdeling?
Het gaat er niet om dat de restzetelverdeling die nu gehanteerd wordt, oneerlijk
of ondemocratisch zou zijn. Het gaat erom dat wanneer de lijstverbindingen
niet meer mogelijk zijn, er een gat ontstaat in de toedeling van stemmen,
en daarmee zetels, aan kleinere partijen, die met elkaar een grotere groep
kunnen vormen. Je zou dat kunnen oplossen door de restzetelverdeling aan te
passen naar een systeem van grootste overschotten. Zou de minister daar eens
over willen denken en daar zijn mening over willen geven?
 Op een punt begreep ik de minister niet helemaal. Hij zei wat uitdrukkelijk:
moet je eens kijken, er zijn hier ook onafhankelijke vertegenwoordigers. Misschien
kan de minister uitleggen wat hij daar precies mee bedoelde. Ik heb het gevoel
dat de vertegenwoordiging van de Onafhankelijke Senaats Fractie in deze Kamer
op precies dezelfde manier tot stand komt als die van alle andere partijen,
namelijk door het indienen van een lijst van een partij die geregistreerd
is om mee te willen dingen naar zetels in, in dit geval, de Eerste Kamer.
 Ten slotte de conclusie uit de discussie. De minister geeft zelf duidelijk
het dilemma aan. Er zijn twee mogelijkheden. Aan de ene kant kun je nu kiezen
voor dit systeem waarbij lijstverbindingen onmogelijk zijn, maar waarbij een
aantal andere dingen ook geregeld worden die waarschijnlijk heel aantrekkelijk
zijn. Aan de andere kant kun je kiezen voor het oude systeem als je de lijstverbindingen
beslist in stand wilt houden. Ik moet zeggen dat ik op dit moment nog niet
echt overwegingen heb gehoord die mij ertoe zouden kunnen brengen om dan maar
voor een nieuw systeem zonder lijstverbindingen te kiezen. Het oude systeem
heeft wat de lijstverbindingen betreft toch niet zo slecht gewerkt dat we
het beslist aan de kant moeten zetten?
 
 
 
 De heer
 Hermans
 VVD
 
 Voorzitter. Ik bedank de minister voor zijn beantwoording. Bij de vraag
of er sprake zou moeten zijn van een eventueel andere interpretatie dan wel
andere opzet van de Grondwet in dezen, is heel duidelijk geworden dat de minister
kiest voor handhaving van de huidige interpretatie door de Raad van State
en op grond daarvan voor het rigoureus afschaffen van lijstverbindingen. Mijn
fractie hecht eraan te melden dat lijstverbindingen ook in onze visie, zeker
waar het electoraat zo klein is, bijna altijd aanleiding kunnen geven tot
situaties die naar onze mening de transparantie van het systeem niet ten goede
komen.
 We hebben met name over de lijstverbindingen gesproken, maar in het wetsvoorstel
worden ook wijzigingen aangebracht ten aanzien van de voorkeurstemmen en het
tijdstip van de verkiezingen van de Eerste Kamer. Ik hecht eraan om erop te
wijzen dat dit twee heel goede punten zijn. Ze worden nu in de wetgeving verbeterd.
Dat leidt in ieder geval ook weer tot meer transparantie van de verkiezingen.
 Tot slot wil ik ingaan op een opmerking van de heer Vliegenthart ten aanzien
van de BES-eilanden. Deze zullen eerst provinciaal moeten worden ingedeeld.
Ik heb een kleine suggestie voor de minister, naar ik aanneem met steun van
de heer Ten Hoeve. Het gaat hier om een provincie met veel eilanden. Ik stel
daarom voor om de BES-eilanden toe te voegen aan de provincie Friesland. Wellicht
kan dat leiden tot een snelle oplossing van dat punt.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Voorzitter. Zoals een aantal leden reeds verwoord heeft, is de uitkomst
van het proces inderdaad een andere dan aan het begin gehoopt of verwacht
werd. Dat is in dit geval heel concreet een gevolg van het feit dat men het
proces voert binnen de gegeven grondwettelijke regels. Ik laat in het midden
of het advies van de Raad van State dwingend is of niet, maar de argumenten
zijn er om uit te gaan van het begrip verkiezingen zoals de Raad van State
dat aangaf. Een proces kan zo in een richting gaan die men in het begin niet
voorzien heeft. De Eerste Kamer verkeert in de positie om, fors gezegd, met
het laatste woord te zeggen: dat was niet de bedoeling, dus daarom wijzen
we het wetsvoorstel af, met de andere aspecten die erin zitten. Nogmaals,
het was niet de bedoeling van de regering om die erbij te stoppen en het daardoor
wat moeilijker te maken om het wetsvoorstel af te wijzen. Zoals in het begin
is aangegeven, is het een eenheid met de moties en de onderdelen die erbij
komen.
 Ik wil echter wel duidelijk afstand nemen van de stelling dat, zoals de
heer Putters zegt, met deze stap de verkiezingen van de Eerste Kamer eerlijker
en begrijpelijker worden dan met lijstverbindingen. Dat is niet juist. Dan
gaat men er alweer van uit dat er een continuïteit zit tussen de kiezers
van provinciale staten en de uitkomst, de leden van de Eerste Kamer. Dat sluit
aan bij het punt dat de heer Holdijk heeft gemaakt. Hij vroeg zich af: waarom
kun je wel lijstverbindingen hebben bij verkiezingen van provinciale staten,
maar kan dat niet bij de Eerste Kamer? Nogmaals, het gaat om twee verschillende
soorten verkiezingen. Het feit dat men er nu voor kiest om de lijstverbinding
bij de verkiezing van Eerste Kamerleden af te schaffen, betekent niet dat
het systeem onlogisch wordt. Er is geen continuïteit in de zin dat het
vooral zou gaan om het eenvoudig doorzetten van de representativiteit.
 Dat is ook het punt dat ik tegenover de heer Putters wil maken. In de
betekenis die het woord eerlijk volgens hem heeft, gaat het om de representativiteit
van de uiteindelijk gekozen Eerste Kamerleden ten opzichte van de mensen die
voor de provinciale staten hebben gestemd. In die optiek zou het echter logischer
en eerlijker zijn om de lijstverbinding wel te laten bestaan dan om die nu
te schrappen.
 
 
 
 De heer
 Putters
 PvdA
 
 We kunnen een heel exposé over het woord eerlijk houden, maar ik
heb bedoeld te zeggen dat het voor de rekenmeesters, door het schrappen van
de lijstverbinding, iets minder gemakkelijk wordt om er allerlei berekeningen
en strategieën op los te laten die niet te volgen zijn voor de burgers
die achter die statenleden staan. Ik begrijp best dat ik die relatie niet
direct mag leggen in uw termen, volgens uw formele uitleg, maar dat moet u
dan maar buiten op straat gaan uitleggen.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Nee, met deze berekeningen is er juist een grotere mate van representativiteit
en komt de identiteit van de leden van de Eerste Kamer en de oorspronkelijke
kiezers van de leden van de provinciale staten meer overeen. Als we streven
naar de door u bepleite representativiteit, zouden we de hele verkiezing net
zo goed kunnen vervangen door een algoritme dat uit de verkiezingen van provinciale
staten gewoon automatisch afleidt wat de Eerste Kamerleden zouden zijn. Dan
zouden het echter in dat opzicht geen getrapte verkiezingen meer zijn.
 
 
 
 De heer
 Putters
 PvdA
 
 In mijn beleving wordt het minder gemakkelijk om via allerlei berekeningen
de uitslag van de Eerste Kamerverkiezingen te beïnvloeden. Daarom stemmen
wij voor dit wetsvoorstel. Volgens mij zijn we het daarover eens.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Het wordt voor de leden van provinciale staten minder eenvoudig om de
verkiezing heel gestuurd te beïnvloeden. Uw uitleg van eerlijk ging echter
vooral over de overeenkomst tussen de identiteit van de kiezers van de leden
van provinciale staten en die van Eerste Kamerleden, maar de representativiteit
en de overeenkomst in identiteit worden juist sterker met de lijstverbindingen.
 Mevrouw Böhler zei dat de restzetels het gevolg zijn van de lijstverbinding,
maar dan zegt zij het verkeerd om. De restzetels zijn een gevolg van ons systeem
van representatieve vertegenwoordiging. Men kan een ander systeem kiezen,
met districten en "winner takes all". Dan zijn er geen restzetels. In een
representatief systeem als het onze zullen er echter restzetels zijn, want
dat is inherent aan de representativiteit.
 Vervolgens is het de vraag hoe we die restzetels het beste kunnen verdelen.
Daarvoor is er altijd een systeem geweest. Vanaf het begin werd het grootste
gemiddelde gehanteerd. In 1973 is de mogelijkheid van lijstencombinaties geïntroduceerd
om het systeem representatiever te maken. In die context is gekozen voor het
grootste gemiddelde bij de toedeling van de restzetels, maar binnen de lijstencombinatie
wordt doorgaans gekozen voor het grootste overschot. Als je dat niet zou doen,
zou namelijk altijd de grootste partij in de lijstencombinatie worden bevoordeeld
en niet de kleinste. Er wordt dus heel bewust met de twee elementen gespeeld.
Er is dus ook niet voor de lijstencombinatie gekozen voor de positie van de
kleine partijen, maar daarmee is wel degelijk rekening gehouden binnen het
geheel.
 
 
 
 Mevrouw
 Böhler
 GroenLinks
 
 Dat was precies het punt. Lijstencombinaties worden onmogelijk gemaakt,
maar als wat de minister zegt inderdaad de bedoeling was, is het dan niet
eerlijker dat de restzetels worden verdeeld op basis van het grootste overschot?
Dat was in ieder geval mijn vraag aan de minister. Ik denk dat dit ook de
vraag van collega Holdijk was.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Binnen een vaste combinatie zijn de voordelen potentieel groter voor de
kleinere partijen die net niet de kiesdeler hebben gehaald dan voor de grote
partijen die bij iedere toevoeging altijd het grotere gemiddelde zullen hebben
dan wanneer zij bijvoorbeeld verdubbelen. Als je de lijstencombinatie afschaft,
hoef je niet automatisch voor het hele systeem over te gaan naar het grootste
overschot. Bij de aantallen waarover wij het hebben, levert het grootste gemiddelde
een representatievere uitkomst op dan het andere systeem.
 De heer Dölle vroeg mij of ik principieel tegen lijstverbinding ben.
Het moge duidelijk zijn dat dat niet het geval is. Ik ben ook niet principieel
tegen lijstverbindingen bij de verkiezing van de Eerste Kamer. Dat zal wel
het element in zich hebben dat daardoor de verkiezingen minder het karakter
hebben van verkiezingen in de zin dat men de uitkomst kiest, omdat die al
op voorhand vaststaat. Dat is niet het gevolg van de lijstverbinding zelf,
maar van de samenstelling van het electoraat. Nogmaals, principieel ben ik
er allerminst tegen.
 Vanwaar het concept van eenheid? Ik geef een voorbeeld van verkiezingen
in de meest eenvoudige vorm: wij komen met zijn allen samen op een veldje
en kiezen daar wie ons vertegenwoordigt. De eenheid van actie is daarvoor
elementair. Degenen die op dat moment kiezen wie hen moet vertegenwoordigen,
kunnen ook kiezen wie de kandidaten zijn. Dat is waar het om gaat. Er wordt
gezegd: misschien kun je die lijstverbindingen iets eerder doen. Dat is natuurlijk
geen grote inbreuk op het systeem van verkiezing. Maar de grondwetgever zet
dan wel de fundamentele stap dat er een breuk kan liggen tussen de kandidaatstelling
en de verkiezing. Die ruimte moet je niet beoordelen op de vraag naar het
effect van het handelen, nee, verkiezingen veranderen daardoor wezenlijk van
aard. Die ruimte moet naar mijn mening een grondwetgever niet geven, ook al
zou het praktisch zijn om het soms wel te doen. Het gegeven van verkiezingen
is dat wie vertegenwoordigers kiest, ook de ruimte moet hebben welke kandidaten
hij wil steunen.
 
 
 
 De heer
 Engels
 D66
 
 Ik heb niet de indruk willen wekken dat wij op basis van een andere interpretatie
en een ander gevoel over verkiezingen opportunistisch of praktisch met de
Grondwet moeten omgaan. De vraag is of verkiezingen misschien anders moeten
worden ingericht, inhoudelijk en politiek. Wat mijn partij betreft kan dat
allemaal nog veel verder gaan. Daar gaat het vandaag echter niet om. In die
zin is het verschil van mening ook weer niet zo groot. Aan mijn betoog lag
geen constitutioneel opportunisme ten grondslag.
 
 
 
 Minister
 Donner
 
 Nee, maar ik beluisterde in een aantal argumenten van een aantal leden
wel dat men het effect van een lijstverbinding die vóór die
tijd wordt vastgelegd, niet zo groot vindt. Dat vindt men niet zo'n beperking.
Dat kan voor die stap best zo zijn, maar men neemt wel de fundamentele stap
dat men het concept van de eenheid tussen kandidaatstelling en uitverkiezing
doorbreekt.
 De heer Vliegenthart vroeg mij naar het BES-kiesrecht. Het kabinet is
voornemens om in het voorjaar van volgend jaar een voorstel voor grondwetswijziging
naar de Raad van State te sturen om dit te regelen.
 Ik ben al ingegaan op de vraag van de heer Holdijk waarom lijstverbinding
bij de provinciale statenverkiezingen wel kan en bij de Eerste Kamerverkiezing
niet. Uit mijn betoog is af te leiden dat ik het heel wel te billijken acht
dat men als kleine partij zegt: ik prefereer de voordelen van een lijstverbinding
boven de nadelen. Dat is niet principieel; dat is een keuze die kan worden
gemaakt. Zeker bij deze verkiezingen is het winst vanuit het oogpunt van alle
partijen.
 De heer Ten Hoeve ging ook in op de restzetelverdeling. Het systeem met
onafhankelijke leden is ook met algemene lijsten algemeen, maar het begint
met de uitkomst van een verkiezing waaraan een partij heeft meegedaan. Anders
bestaat het risico dat men altijd alleen maar kandidaten kan hebben die partijpolitiek
geaffilieerd zijn. In de vergadering zelf moeten de kandidaten gesteld kunnen
worden. Dat biedt de ruimte om ook niet partijpolitiek geaffilieerden mee
te nemen.
 Voorzitter. Ik meen hiermee alle vragen te hebben beantwoord. Ik hoop
dat het duidelijk is dat de regering alles afwegende meent dat het wetsvoorstel
moet worden aanvaard, ook al is het misschien niet precies wat er aan het
begin van het proces voor ogen stond. Maar zo zijn er meer dingen in het leven.
Alle overwegingen rond de uitleg en vooral de ruimte die er moet zijn voor
een dynamische uitleg hoop ik de Kamer gaarne in herinnering te brengen als
wij hier een ander wetsvoorstel behandelen.
 
 
 De beraadslaging wordt gesloten.
 
 
 Ik dank de minister voor de beantwoording van de vragen in tweede termijn.
 
 
 Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.
 
 
 De aanwezige leden van de fracties van de ChristenUnie, de SGP en de OSF
wordt conform artikel 121 van het Reglement van Orde aantekening verleend
dat zij geacht willen worden zich niet met het wetsvoorstel te hebben kunnen
verenigen.
 
 
 De vergadering wordt van 19.08 uur tot 20.00 uur geschorst.