Behandeling van de notitie Overgangsrecht (Eerste Kamer nr. 46j, 1992-1993)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 1994-1995, pag. 682-708

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

21-02-1995

Eerste Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

nr. 19, pagina 682-708

21-02-1995

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 
 Er is geen inhoudsopgave aanwezig.
 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in vergadering

Behandeling wetsvoorstellen: Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (XII) voor het jaar 1995 (23900-XII); Vaststelling begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Infrastructuurfonds voor het jaar 1995 (23900-A); Wijziging van hoofdstuk XII (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten voor het jaar 1993 (Slotwet; rekening) (23837); Wijziging van de begroting van de uitgaven en ontvangsten van het Mobiliteitsfonds voor het jaar 1993 (Slotwet; rekening) (23839)Pagina 708-746
Behandeling wetsvoorstel Verlaging van de verschuldigde pensioenbijdrage als bedoeld in de Algemene burgerlijke pensioenwet over de jaren 1991-1992, alsmede verlaging van de verschuldigde wachtgeldtijdbijdrage over de jaren 1991 en 1992 (23246)Pagina 675-681
Behandeling van de wetsvoorstellen: Wijziging van de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940-1945 (geweld tegen derden) (23654); Wijziging van hoofdstuk XVI (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport) van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten voor het jaar 1994 (wijziging samenhangende met de Najaarsnota) (24014)Pagina 675-675
Behandeling van de notitie Overgangsrecht (Eerste Kamer nr. 46j, 1992-1993)Pagina 682-708
Lijst van besluiten (dinsdag 21 februari 1996)Pagina 746-746
Lijst van ingekomen stukken, met de door de voorzitter ter zake gedane voorstellen (dinsdag 21 februari 1995)Pagina 746-747

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 131 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Aan de orde is de behandeling van: 
 
 de notitie Overgangsrecht
(Eerste Kamer nr. 46j, 1992-1993).
 
 
 
 
 
 De beraadslaging wordt geopend.
 
 
 
 
 
 De heer Rongen (CDA):
 
 Mijnheer de voorzitter! De notitie Overgangsrecht, welke thans aan de
orde is, heeft betrekking op criteria die kunnen worden toegepast ten aanzien
van wijzigingen in bestaande periodieke sociale uitkeringsrechten. In de schaduw
van deze probleemstelling is ook aan de orde de positie van verzekerden die
op het moment van de wetswijziging nog niet uitkeringsgerechtigd zijn. Concreet
gaat het om de uitkeringen respectievelijk de verzekerden uit hoofde van de
AOW, de AWW, de AKW, de AAW, de WAO, de WW, de ZW en de TW. De notitie is
een uitvoering van de in dit huis aanvaarde motie-Van de Zandschulp, waarin
om heldere criteria voor het overgangsrecht wordt gevraagd.
 
 De notitie houdt een uitvoerige behandeling in van typen van overgangsrecht,
een tweetal belangrijke rechtsbeginselen – te weten het gelijkheidsbeginsel
en het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel – en een viertal invalshoeken,
uitgesplitst in 22 sub-invalshoeken.
 
 De notitie kent onder meer de volgende slotbeschouwingen. Uit de aangehaalde
beginselen vallen geen voor iedere situatie klip en klare regels af te leiden.
De verschillende invalshoeken geven in een aantal gevallen indicaties voor
het te kiezen type van overgangsrecht; in andere gevallen geven zij verschillende
indicaties. Het gaat om een juiste balans tussen het rechtsgelijkheidsbeginsel
enerzijds en het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel anderzijds. En tot
slot – ik citeer – "Vaak is daarbij de inschatting van hetgeen
maatschappelijk rechtvaardig is met betrekking tot de af te wegen belangen
de doorslaggevende afwegingsfactor". Deze laatste conclusie is ons inziens
van grote betekenis. Wij komen daar nog nader op terug.
 
 In de notitie Overgangsrecht wordt gerefereerd aan de Aanwijzingen voor
de regelgeving, die per 1 januari 1993 in werking zijn getreden. Volgens deze
aanwijzingen is onmiddellijke werking de hoofdregel van het overgangsrecht.
Zowel nieuwe als bestaande rechtsposities en -verhoudingen worden onderworpen
aan dezelfde regels. Dat is het beginsel van gelijkheid. Het ontslaat de wetgever
evenwel niet van de plicht, de gevolgen van de toepassing van deze hoofdregel
af te wegen. En deze afweging kan tot afwijking van de hoofdregel leiden.
Zulks moet dan wel uitdrukkelijk geschieden. De wetgever heeft zichzelf als
het ware een expliciete bewijslast opgelegd.
 
 Voorzitter! Het beginsel van gelijkheid is een fundamenteel goed in onze
rechtsstaat. Het dient de rechtvaardigheid, het schept het draagvlak voor
de regelgeving en het vergemakkelijkt de uitvoering en de handhaving ervan.
In de notitie Overgangsrecht wordt het gelijkheidsbeginsel hèt uitgangspunt
genoemd voor het overgangsrecht voor wijzigingen in de bestaande periodieke
sociale uitkeringsrechten. Voor personen die in gelijke omstandigheden verkeren,
dienen dezelfde uitkeringsrechten te gelden. Op het eerste oog ligt dat in
de rede. Voorzitter! Maar het probleem hierbij is: wat zijn gelijke omstandigheden?
Beoordeel je die vanuit een strikt formeel-juridische benadering of zijn hierbij
ook maatschappelijke opvattingen relevant? Strikt formeel-juridisch kan gezegd
worden dat iemand die 35 jaar is, en ooit recht op een AOW-uitkering kan krijgen,
in dezelfde situatie verkeert als iemand van 64 jaar. Vanuit een doelredenering
in een wetsvoorstel is dat juist. Beiden zijn in dat opzicht gelijk. Maatschappelijke
gezien, denk ik toch dat bij een wijziging in de AOW-uitkering de positie
van een 64-jarige anders moet worden beoordeeld dan die van een 35-jarige.
Graag de opvatting van de bewindslieden hierover.
 
 Ongelijke behandeling kan alleen indien daarvoor een objectieve en redelijke
rechtvaardiging bestaat. En zo komen wij, mijnheer de voorzitter, bij het
tweede uitgangspunt voor het overgangsrecht, namelijk het rechtszekerheids-
en vertrouwensbeginsel. Volgens deze beginselen mogen bestaande rechten of
aanspraken niet zonder grond ongedaan worden gemaakt. Voorts moeten door de
wetgever bij de burger gewekte verwachtingen worden gehonoreerd, althans voor
zover de burger daarop in redelijkheid mocht afgaan. Van de burger wordt een
zekere oplettendheid gevraagd. Hij wordt geacht, fouten en vergissingen tot
op zekere hoogte te herkennen, aldus de notitie Overgangsrecht. Het gaat dus
om het balanceren tussen het gelijkheidsbeginsel enerzijds en het rechtszekerheids-
en vertrouwensbeginsel anderzijds, waarbij het gelijkheidsbeginsel het primaat
heeft en overigens ook het evenredigheidsbeginsel bij dit balanceren van toepassing
is. In de notitie Overgangsrecht wordt dit verder uitgewerkt aan de hand van
een viertal invalshoeken, nader uitgesplitst in 22 invalshoeken.
 
 Voorzitter! De CDA-fractie maakt hierbij de volgende kanttekeningen. De
notitie doet een op zich genomen bewonderenswaardige poging, alle overwegingen
en omstandigheden te beschrijven die van belang zijn om de bewijslast die
het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel moeten dragen in beeld te brengen,
teneinde vervolgens enige indicaties voor het te kiezen type overgangsrecht
te kunnen vinden. Wij vinden die benadering nogal formeel-juridisch van aard.
Het is ook een wetstechnische benadering. In onze opvatting is er meer. Daarmee
bedoelen wij dat niet voldoende aandacht en gewicht wordt toegekend aan de
positie van het sociale zekerheidsstelsel in onze maatschappij. Dat is wat
anders dan kenmerken zoals: volksverzekering of werknemersverzekering, opbouwstelsel
of risicostelsel en kapitaaldekking of omslagstelsel.
 
 Voorzitter! Immers, het sociale zekerheidsstelsel is centraal onderdeel
gaan uitmaken van ons arbeidsbestel. Dit geldt met name voor de inkomensvervangende
periodieke sociale uitkeringen, zoals deze nu aan de orde zijn, maar ook voor
de inkomenssystemen en -structuren tijdens de periode van inactiviteit alsook
tijdens de periode van post-activiteit. Dat geldt ook voor de arbeidsverhoudingen:
de verhoudingen tussen de sociale partners en tussen de bestuurder en de ondernemingsraad.
Voorbeelden: de Ziektewet, de AAW en de WAO zijn onderdeel – een basisverzekering –
van arrangementen terzake van arbeidsongeschiktheid die vastgelegd worden
in CAO's en/of in afspraken met de ondernemingsraad. De WW is veelal een basisvoorziening
in sociale plannen, al of niet in een CAO vastgelegd. De AOW
en de AWW zijn veelal als basisverzekering opgenomen in pensioenregelingen.
 
 De sociale zekerheidswet regelt dus niet alleen de verhouding tussen burger
en overheid, maar raakt ook de verhoudingen tussen collectiviteiten van werknemers
enerzijds en collectiviteiten van werkgevers anderzijds in hun onderlinge
en wederzijdse sociale arrangementen. Andere wetgeving, zoals de Organisatiewet
sociale verzekeringen, de Pensioen- en spaarfondsenwet en de Wet op het algemeen
verbindend verklaren van CAO's bepalen mede de kaders. Ingrijpen in een sociale
zekerheidswet betekent dan ook meer dan een wijziging in de verhouding tussen
de individuele burger en de overheid. Het betekent ook een wijziging in een
collectief sociaal arrangement zoals een pensioenregeling, een sociaal plan
of een collectieve arbeidsongeschiktheidsregeling dan wel -verzekering. Het
heeft ook gevolgen voor de posities van de actoren in de arbeidsverhoudingen.
Onmiddellijke werking veroorzaakt verstoringen in deze sociale arrangementen,
met alle gevolgen van dien: arbeidsonrust, kostenverschuivingen en potentiële
kostenverhogingen. Ik verwijs gemakshalve naar bijvoorbeeld de commotie rondom
het verzekeren van het zogenaamde "WAO-gat".
 
 Eerbiedigende en/of uitgestelde werking voor bestaande uitkeringsrechten,
al of niet begeleid door zogenaamde parapluwetgeving, voorkomt dan wel mitigeert
deze nadelige effecten. Beperkte eerbiedigende en/of uitgestelde werking voor
nog niet ingegane, maar wel binnen afzienbare tijd te verwachten rechten van
verzekerden zou heilzaam kunnen zijn. Een aanpak van cohorten van geboortejaren
of verzekeringsperioden voorkomt abrupte overgangen. Nogmaals, het gaat hierbij
om periodieke inkomensvervangende sociale uitkeringsrechten en bijna uitkeringsrechten,
zoals ik ze maar even noem. Wat is het standpunt van de bewindslieden over
deze observaties en de daarop gebaseerde gevolgtrekkingen?
 
 Het ingebed zijn in het arbeidsbestel houdt ook in dat de burgers de sociale
verzekering, zowel de werknemers- als de volksverzekering, als een echte verzekering
of als een particuliere verzekering zijn gaan zien. Strikt genomen is zij
dat niet, zoals de notitie terecht stelt. Opvallend is dat men de laatste
tijd bij wijzigingen in het sociale-zekerheidsbestel ook wel spreekt over
het wijzigen van polisvoorwaarden. Men neemt de terminologie van de particuliere
verzekeringswereld over. Deze perceptie van de burgers is niet van belang
ontbloot bij de toepassing van het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel,
dunkt ons. Hoe beoordeelt de burger in dit licht bezien de door de wetgever
gewekte verwachtingen? De burger weet niet beter dan dat het een verzekerd
recht is.
 
 De sociale zekerheid is een complex bestel geworden. Welke kennis en welk
beoordelingsvermogen kan van de burger verwacht worden, als het gaat om een
wijziging in een wet die in zijn perceptie zijn verworven rechten aantast?
De in redelijkheid te koesteren verwachtingen zijn volgens de notitie toch
van belang voor de toepassing van het vertrouwensbeginsel. Wat is redelijk?
Volgens de notitie mag van de burger een zekere oplettendheid worden gevraagd.
Hij wordt geacht fouten en vergissingen tot op zekere hoogte te herkennen,
maar zoals gezegd is het sociale-zekerheidsbestel, ingebed in het arbeidsbestel,
complex.
 
 Daarbij komt ook de vraag hoe betrouwbaar de overheid of de wetgever overkomt
op de burger. Hoe is de aantasting van de rechten te legitimeren tegenover
de burger? Wat kun je in alle redelijkheid van het beoordelingsvermogen van
de burger verwachten, als de legitimatie van de aantasting te vinden is in
macro-begrippen? Hierbij is te denken aan: 
 
 
 - de noodzaak van het
verlagen van de collectieve-lastendruk of het verkleinen van de wig;
 
 
 - de betaalbaarheid van de sociale zekerheid. In de perceptie van de burger
heeft hij gedurende lange tijdvakken betaald.
 
 
 - 's lands financiële
en economische omstandigheden.
 
 
 
 In een concrete situatie kan de legitimatie ook nog twijfelachtig zijn.
Is het doel van een bezuiniging op zichzelf voldoende legitimatie? In onze
opvatting getuigen de bezuinigingen in de sociale zekerheid gedurende het
laatste decennium niet direct van een coherente en consistente aanpak.
 
 Hoe kun je de "sense of urgency" naar de burger overbrengen? Hierbij is
sprake van een dilemma. Je wilt de "sense of urgency" vaak overbrengen, als
de economische omstandigheden daartoe aanleiding geven, zodat bezuinigingen
noodzakelijk zijn. Dan ervaart de burger het korten op zijn sociale-zekerheidsrechten
juist als een groot onrecht, want dan moet het stelsel zijn waarde, zijn zekerheid
of zijn borging betonen. Dit leidt ertoe dat de aanpassing van een wet of
van het sociale-zekerheidsbestel moet plaatsvinden in gunstige economische
tijden, onder het motto: repareer je dak als de zon schijnt. Maar dan is de
"sense of urgency" weer moeilijk over te brengen. Dat is het dilemma. Wat
is de positie van de burger daarin?
 
 Deze elementen zou men bij de toepassing van het rechtszekerheids- en
vertrouwensbeginsel in de afweging met het gelijkheidsbeginsel een zwaarder
accent moeten geven. Is de opmerking van de GPV-fractie in de schriftelijke
voorbereiding niet waar, dat het noodzakelijk is het overgangsrecht te behandelen
als een van de componenten van een veel meer omvattende veranderingsstrategie?
Wij hebben in dit huis bij herhaling gepleit voor een fundamentele en principiële
studie en aanpak van het sociale-zekerheidsbestel, om het waar nodig te herijken
voor de toekomst en een duurzaam karakter te geven. Als er dan migraties nodig
zijn van het oude naar het nieuwe stelsel, is het draagvlak beter te legitimeren
tegenover de burger. Hapsnap beleid schaadt het vertrouwen van de burger in
de wetgever.
 
 Mijnheer de voorzitter! Er zijn nog vele vragen en kanttekeningen te plaatsen
bij de vele invalshoeken die de notitie Overgangsrecht naar voren brengt.
Het gaat erom in een goede balans tussen het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheids-
en vertrouwensbeginsel het pad naar een te kiezen type overgangsrecht te verkennen.
Wij zullen ons evenwel beperken tot de kanttekeningen die wij zojuist hebben
gemaakt. Deze tonen ons inziens voldoende aan hoe stevig en complex het sociale-zekerheidsbestel
is verankerd in ons maatschappelijk bestel en hoe de burger daarin zijn positie
bepaalt.
 
 De notitie gaat ons inziens voorbij aan de relevantie van dit gegeven
bij het zoeken naar het type overgangs recht, tenzij veel gewicht
moet worden toegekend aan de laatste twee zinnen ervan. Ik citeer:
 
 "In abstracto is het kiezen van een type van overgangsrecht het zoeken
naar de juiste balans tussen het rechtsgelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheids-
en vertrouwensbeginsel. Vaak is daarbij de inschatting van hetgeen maatschappelijk
rechtvaardig is met betrekking tot de af te wegen belangen de doorslaggevende
afwegingsfactor."
 
 De nota naar aanleiding van het verslag bevestigt dat maatschappelijke
acceptatie een noodzakelijke voorwaarde is voor een goed werkend stelsel van
sociale zekerheid. De nota onderschrijft ook de stelling van de CDA-fractie,
dat door meer gewicht en accent te geven aan het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel
abrupte overgangen kunnen worden vermeden en de kans op maatschappelijke acceptatie
van wijzigingen kan worden vergroot.
 
 Welnu, naar onze opvatting leidt dit tot de conclusie dat je de eerbiedigende
werking eerder als uitgangspunt voor het te kiezen overgangsrecht zou kunnen
nemen, als het gaat om de aantasting van bestaande periodieke inkomensvervangende
sociale-uitkeringsrechten. Een beperkte dan wel gefaseerde eerbiedigende werking,
bijvoorbeeld via de zogenaamde cohortenaanpak, ware als uitgangspunt te nemen
bij de aantasting van nog niet ingegane uitkeringsrechten van verzekerden,
die ik daarnet de "bijna rechten" heb genoemd. Met andere woorden, bij de
aantasting van bestaande periodieke inkomensvervangende sociale-uitkeringsrechten
ware het primaat te leggen bij het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.
Ik leg de bewijslast dus precies andersom.
 
 
 
 
 
 Mevrouw De Savornin Lohman (D66):
 
 Mijnheer de voorzitter! Wat vandaag in de Eerste Kamer gebeurt, is betrekkelijk
uniek. Wij discussiëren met de regering over wetgevingsbeleid, niet naar
aanleiding van een wetsvoorstel of de begroting, maar naar aanleiding van
een structureel knelpunt, namelijk het overgangsrecht in de sociale-zekerheidswetgeving.
De Eerste Kamer heeft in de motie van collega Van de Zandschulp gevraagd om
heldere criteria, aan de hand waarvan kan worden bepaald hoe de afweging tussen
de verschillende rechtsbeginselen bij ingrepen in deze sector zal uitpakken.
 
 Zo'n motie komt niet uit de lucht vallen. Wij zijn in deze Kamer de afgelopen
jaren keer op keer geconfronteerd met ingrepen in de sociale-zekerheidswetgeving.
Daarbij is ons de weinig consequente aanpak opgevallen. Aan de ene kant wordt
in de nieuwe wetgeving het verzekeringskarakter benadrukt, zoals bij de aanscherping
van de referte-eis. Aan de andere kant wordt aangenomen dat eenzijdige inbreuk
op verzekerde rechten kan. Ook in deze notitie neemt de regering het standpunt
in dat onmiddellijke werking van wetgeving de regel is en blijft.
 
 Het is begrijpelijk dat de behoefte aan een grondige doordenking ontstaat
in een periode van herijking van het sociale bestel. Het gaat immers de laatste
jaren niet meer om het toekennen van rechten. Het gaat al lang niet meer om
de overgang van gunsten naar rechten. Dat is de standaardformulering over
de ontwikkeling van de verzorgingsstaat van schrijvers zoals Wilensky en Pinker
in Engeland en Schuyt en De Swaan in Nederland.
 
 In de voorafgaande periode ligt hantering van het beginsel van onmiddellijke
werking voor de hand. Immers, wanneer er een breed draagvlak is ontstaan voor
een werknemersverzekering of een volksverzekering, moet een ieder gelijkelijk
daarvan kunnen profiteren en de verplichtingen dragen. Sinds de kanteling
van de verzorgingsstaat vanaf het midden van de jaren tachtig vraagt een andere
rationaliteit om voorrang. Nu gaat het erom het beroep op de sociale zekerheid
terug te dringen. Het principe van volledige werkgelegenheid, waarin een ieder
die kan werken werkt, en dan nog als kostwinner, die veronderstellingen die
ten grondslag lagen aan het oorspronkelijke stelsel van sociale zekerheid,
hebben aan vanzelfsprekendheid ingeboet.
 
 De heer Van Wijngaarden zegt in zijn oratie "De toekomst van de sociale
zekerheid" dat het in deze tijd veeleer om uitsluiting uit arbeid en verlaging
van uitkeringen gaat. In zo'n nieuwe situatie zijn de beginselen die in de
voorafgaande situatie legitiem waren – het onmiddellijkheidsbeginsel
en het gelijkheidsbeginsel – aan herijking toe. Dit gebeurt niet in
de notitie. Daar wordt het onmiddellijkheidsbeginsel klakkeloos als regel
ook voor het hier en nu van toepassing verklaard.
 
 Daarmee wordt eigenlijk miskend dat voor mensen die al in de verzekerde
situatie zitten, in de nieuwe situatie het rechtszekerheidsbeginsel van primair
gewicht wordt. In feite geldt dit niet alleen voor die groep maar voor een
ieder, gezien het uitstralingseffect dat uitgaat van doorbreking van die rechtszekerheid.
Ik denk aan de discussies die ontstonden rond de AOW. Ik kom daar straks nog
op terug. Voor nieuwe gevallen zal de wetgever prioriteit moeten geven aan
beginselen die tot nu toe in de sociale zekerheid een minder prominente rol
speelden, zoals het behoeftebeginsel en het dispositiebeginsel. Dat is de
gedragsbepaaldheid van de verwachting.
 
 Ik wil dit met een voorbeeld toelichten. Ik zet de Algemene weduwen- en
wezenwet tegenover de Algemene nabestaandenwet. De AWW gaf alle weeskinderen
en weduwen een staatspensioen. Het hinderde niet hoe rijk of arm zij waren.
Het stond dus los van de eigen inkomsten en de vermogenssituatie. Het was
onmiddellijk en gelijkelijk. Toen ook mannen een beroep op die regeling gingen
doen en de veranderde man/vrouw-verhouding het draagvlak voor dit arrangement
onder druk zette, kwam er een nieuw wetsvoorstel: de Algemene nabestaandenwet.
Dit voorstel is gebaseerd op een ander type solidariteit, waarbij het behoeftecriterium –
ik denk aan de inkomensafhankelijkheid – voorop kwam te staan. De individualisering
was in dit ontwerp onvoldoende doordacht en het overgangsrecht klopte niet.
Maar daar gaat het nu niet om, ik geef het even als voorbeeld van een nieuw
type grondslag voor een sociale regeling.
 
 Ik geef nog een ander voorbeeld, waarbij die rechtszekerheid door de regering
wel als grondslag wordt erkend. Dat is de herinrichting van de Algemene bijstandswet.
De minister zegt hierover in de memorie van toelichting het volgende. "De
nieuwe wet continueert in principe rechten die op grond van de oude wet zijn
ontstaan, zolang de omstandigheden van de betrokkenen zich niet wijzigen."
Ik wijs erop dat dat ook in de oude wet gold. De minister vervolgt
met: "Op de ingangsdatum zal er ten aanzien van de lopende gevallen dus geen
discontinuïteit in de verlening van bijstand optreden." In deze redenering
wordt dus prioriteit gegeven aan het rechtszekerheidsbeginsel.
 
 Mijnheer de voorzitter! Ik heb mij dit betoogje veroorloofd, omdat de
geproduceerde notitie Overgangsrecht er op geen enkele manier blijk van geeft
dat de nieuw ontstane situatie in ons sociale-zekerheidsstelsel is doordacht.
De notitie blijft steken in algemeenheden, zoals "het algemeen belang" of
"veranderde omstandigheden". Het lijkt wel of elk historisch besef, elke theoretische
fundering ontbreekt. Ik volsta met het citeren van een typerend zinnetje uit
de nota naar aanleiding van het verslag. In paragraaf 2 onder het kopje "algemeen
kader voor het afwegingsproces" staat te lezen: "Ondergetekenden wijzen erop
dat de afweging altijd op basis van objectieve en neutrale criteria moet worden
gemaakt. De uitkomst is echter mede afhankelijk van belangen... Hoe deze weging
uitvalt, hangt af van de inzichten die men heeft met betrekking tot de in
het geding zijnde belangen."
 
 Het gaat hier dus puur om een belangenafweging. Waar zijn de principes
dan gebleven? Het gaat naar mijn idee om een veel diepere samenhang, het gaat
om de grondslag van de verhouding tussen burger en Staat en daarmee heel direct
om de geloofwaardigheid van de overheid. Artikel 20 is niet voor niets in
de Grondwet opgenomen. Daarin wordt bestaanszekerheid als recht gegarandeerd.
Dat betekent dat de overheid bestaanszekerheid niet op een utilistische manier
als een van de beleidsdoelstellingen in haar afwegingen betrekt. Nee, deze
norm heeft zich boven die concrete politieke discussie verheven, omdat het
op een grondwettelijk niveau is geformuleerd. Dit wordt door Cliteur beschreven
in de studie "Normvervaging en sociale zekerheid".
 
 Bij normvervaging denken wij altijd aan burgers die de sociale wetgeving
niet goed naleven, maar de overheid moet ook bepaalde normen bewaken. De burgers
zijn een tijd lang opgevoed met de gedachte dat zij op grond van collectieve
solidariteit bepaalde premies moeten betalen waar een bepaald type risicodekking
tegenover staat. In dit samenspel van gedrag en verwachtingen mag ingegrepen
worden. Dat moet de overheid ook kunnen doen, omdat omstandigheden zich nu
eenmaal wijzigen. Alleen hoe dit gebeurt, vereist grondige doordenking en
uitvoerige motivering.
 
 De fractie van D66 is zich terdege bewust van de nieuwe realiteit en van
de voornemens zoals neergelegd in het regeerakkoord, die op een aantal punten
en voor bepaalde groepen burgers een achteruitgang zullen brengen. Dat maakt
het des te noodzakelijker om deze ingrepen te onderbouwen en te verdedigen
op grond van principes van sociale rechtvaardigheid.
 
 De grondslagen van het sociale-zekerheidsstelsel gaan terug tot 1942,
toen het rapport Beveridge verscheen. Dit Britse rapport stond model voor
de commissie-Van Rhijn. Beveridge onderscheidt heel duidelijk de volksverzekering
van de "social assistance", de sociale voorziening zoals wij bijvoorbeeld
in de Gehandicaptenwet kennen. De belangrijkste reden om te spreken van een
systeem van sociale verzekeringen is dat het systeem is gebaseerd op het "contributory
principle", aldus Beveridge. "Management of one's income is an essential element
of a citizen's freedom. Payment of a substantial part of the cost of benefit
as a contribution ineffective of the means of the contributor is the firm
bases of a claim tot benefit irrespective of means". Dat is de kerngedachte
geweest van die verzekering: leg het bij de burger en kijk niet naar zijn
behoefte. Daarmee wilde men van de veel gehate "meanstest" af. Het gaat ook
niet aan om het omslagstelsel dat hier inherent aan is, nu te gebruiken als
argument om het sociale verzekeringskarakter juist te ontkennen. Ik wil dit
toch wel even heel sterk onder de aandacht van de regering brengen. De regering
heeft de mogelijkheid gehad om zich te distantiëren van deze notitie,
maar zij heeft die helaas niet aangegrepen.
 
 Dit noopt ons om de kernvraag nog eens goed te herhalen. Wat is het gewicht
en de onderlinge relatie van de verschillende beginselen bij ingrepen in het
stelsel? Meer concreet, is het beginsel van opgewekt vertrouwen niet bij voorrang
van toepassing op bestaande gevallen en het behoeftecriterium op nieuwe gevallen?
Is door onderzoek onderbouwd inzicht in de te verwachte effecten niet eveneens
noodzakelijk? Dat is het genoemde maatschappelijk draagvlak.
 
 Dat brengt ons op het belang van het dispositiebeginsel, dat is uitgewerkt
door Van der Vlies. Dat komt in de notitie niet voor. Ik noemde al als voorbeeld
ingrepen in de AOW. De regering gaat ervan uit dat mensen het omslagstelsel
beleven als iets wat het verzekeringskarakter aantast. Als je zo'n vergaande
veronderstelling als grondslag voor de ingreep in een regeling geeft, dan
vereist het dispositiebeginsel dat je ook echt eerst onderzoekt of het ook
dat effect heeft. Anders is er niet voldoende maatschappelijk draagvlak voor
de nieuwe regeling.
 
 Een ander voorbeeld komt uit het verleden: de invoering van het verhaalsrecht
in de Bijstandswet. De wetgever dacht hiermee veel geld binnen te halen. Dat
viel tegen en bovendien werd hij op de vingers getikt door de rechter, die
deze regeling, die diep ingrijpt in de bestaanszekerheid van mensen, niet
zonder meer heeft gehonoreerd.
 
 Dat brengt mij op een laatste punt, de rol van de rechter. Uit een internationaal
vergelijkend onderzoek blijkt dat de overheid in Nederland in vergelijking
met andere Europese landen veel ruimte heeft om in te grijpen. Wij kennen
geen toetsing aan de Grondwet. Wij hebben echter de directe werking van het
gemeenschapsrecht en nogal wat "self-executive" verdragen. Uit de studie blijkt
ook dat Nederland relatief vaak op de vingers wordt getikt door de internationale
rechter. De fractie van D66 wil graag van de bewindslieden weten of dit niet
een onnodig kostbare en schadelijke gang van zaken is, ook voor de burgers
zelf. Zijn zij het eens met de stelling dat uit het repressieve toezicht blijkt
dat wij als wetgever onvoldoende preventief bezig zijn? Met betrekking tot
de toetsing aan grondslagen, zoals verwoord in de Grondwet, en in wetgeving
op de sociale zekerheid moet de toetsing vooraf gebeuren. Dat is een taak
voor de wetgever en dus met name van deze Kamer. Mijn vraag aan de bewindslieden
is of zij zich in deze uiteengezette gedachtenlijn kunnen vinden. Zo ja, waarom
ontbreekt dit type redenering dan in de door hen geproduceerde
teksten? Zo nee, dan verwachten wij een sterkere onderbouwing dan deze stukken
bieden. Wij zien het antwoord van de bewindslieden in elk geval met veel belangstelling
tegemoet.
 
 
 
 
 
 De heer Van de Zandschulp (PvdA):
 
 Voorzitter! Er waren destijds twee overwegingen die leiden tot een kamerbreed
gedragen verzoek om enige criteria te ontwikkelen voor overgangsrecht bij
wijziging van sociale-verzekeringswetten. De directe aanleiding was het gevoelen
dat het overgangsrecht bij de wetsvoorstellen over de Algemene nabestaandenwet
te krap werd ingevuld. Een meer algemene overweging was dat er geen consistente
lijn te ontdekken viel in de vormgeving van overgangsrecht in de vele wijzigingen
van sociale-verzekeringswetten in de recente jaren. Een kleine inventarisatie
liet de indruk achter dat er vaak sprake was van gelegenheidsargumentatie.
Tegenstrijdigheden bij de keuze van overgangsrecht werden weggewuifd onder
het motto dat er sprake zou zijn van een balans tussen de polen rechtsgelijkheid
en rechtszekerheid.
 
 Eind december 1994 behandelden wij hier wijzigingsvoorstellen inzake de
WW en de AKW. Ik had toen even de indruk dat dit kabinet sterker dan zijn
voorgangers inzette op het rechtszekerheidsbeginsel. Inmiddels twijfel ik
daar toch wat aan. Ik vergelijk nu een recente aankondiging tot wijziging
van de AOW met een vergelijkbare wijziging in 1987. In 1987 werden in de AOW
ongehuwd samenwonenden gelijk behandeld met gehuwden. Die gelijkstelling betrof
alleen nieuwe gevallen; op lopende gevallen werd die wijziging niet toegepast.
Het rechtszekerheidsbeginsel verhinderde dat, volgens de staatssecretarissen
Kappeyne van de Coppello en De Graaf.
 
 De recente aankondiging inzake de AOW geldt een gelijkstelling van samenwonende
broers en zussen met gehuwden, maar in dit wetsvoorstel opteert het kabinet
niet voor de eerbiedigende werking, maar voor een vrij krappe mate van uitgestelde
werking. In de nota naar aanleiding van het verslag van de notitie Overgangsrecht
lees ik: "Ondergetekenden wijzen erop dat de afweging altijd op basis van
objectieve en neutrale criteria moet worden gemaakt. Bij het toepassen van
deze criteria is de uitkomst echter mede afhankelijk van de in het geding
zijnde regelingen, de daarin aan te brengen wijzigingen en de mate waarin
belanghebbenden daardoor worden getroffen, afgewogen tegen de met de maatregel
te dienen belangen". Welnu, de in het geding zijnde regeling is dezelfde als
in 1987, namelijk de AOW, evenals de daarin aan te brengen wijzigingen en
de mate waarin belanghebbenden daardoor worden getroffen. Waarom valt de uitkomst
van de afweging voor lopende gevallen dan nu anders uit dan in 1987? Het gaat
mij nu niet om dit ene voorbeeld. Ik heb dit slechts gebruikt omdat het nu
in de actualiteit is gekomen. Het gaat mij erom dat er behoefte is aan een
duidelijk kader voor rechtstatelijke toetsing.
 
 De motie van de Eerste Kamer vroeg om nadere criteria voor overgangsrecht
bij wijziging van sociale-verzekeringswetten. Bij nader inzien perk ik dit
nog iets meer in. Ik beperk mij tot de inkomensvervangende SV-wetten. Ik laat
de ziektekostenverzekeringen en de kinderbijslagwet dus buiten beschouwing.
Ik waag mij vandaag niet aan het algemeen debat over het opeenvolgen van rechtsregels,
zoals de titel van een beroemde dissertatie van Heijmans van den Bergh uit
1928 luidde. Ik ga evenmin op de aanwijzingen voor wet- en regelgeving van
1 januari 1993, die opteren voor de hoofdregel van onmiddellijke werking.
Voordat ik echter overga naar het hoofdpunt van mijn betoog, het verzekeringskarakter
van de SV-wetten, blik ik nog even terug naar een voor de wetgever en ook
voor deze Kamer pijnlijke uitglijder, de zogenaamde Harmonisatiewet. De Haagse
rechtbank achtte toepassing van enkele artikelen daaruit op studenten die
al een tweede studie begonnen waren voordat deze wet in werking trad, onrechtmatig.
De door de Staat aangevoerde noodzaak van een stringent bezuinigingsbeleid,
"voor de rechter uiteraard een gegeven", en de getroffen maatregelen om de
gevolgen van de wet iets te verzachten, wogen niet op tegen de gerechtvaardigde
verwachtingen van de getroffen studenten. De Hoge Raad bevestigde weliswaar
in 1989 zijn eerdere oordeel dat de Grondwet de rechter niet de vrijheid laat
om een wet in formele zin te toetsen aan algemene rechtsbeginselen, maar de
uitspraak van de Hoge Raad was vernietigend voor de wetgever. Letterlijk overwoog
de Hoge Raad: "Aan dat oordeel meent de Hoge Raad – hoezeer ook hij
de te dezen bestreden bepalingen van de Harmonisatiewet in strijd acht met
gerechtvaardigde verwachtingen van de betrokken studenten en derhalve met
het rechtszekerheidsbeginsel – te moeten vasthouden". Een jaar later
kondigde de toenmalige minister van Justitie Hirsch Ballin in zijn beleidsplan
Zicht op wetgeving aan "dat het kabinet zal bevorderen dat bij het tot stand
brengen en de daarbij te verrichten afweging sterker op de rechtmatigheid
wordt gelet". Mensen die een studie aanvangen, kunnen gerechtvaardigde verwachtingen
ontlenen aan de op dat moment geldende inschrijvingsduur en jaren van studiefinanciering.
Het lange-termijnperspectief van inkomensvervangende sociale verzekeringen
strekt zich vaak over een veel langere periode uit. Bij het aangaan van een
huwelijk of een arbeidsovereenkomst kunnen mensen zich de vraag stellen of
het, gelet op de bestaande arrangementen, nodig is om aanvullende verzekeringen
voor bijvoorbeeld het overlijdens- of arbeidsongeschiktheidsrisico te sluiten.
Nadat het verzekerd risico eenmaal ingetreden is, is het te laat om die vraag
te stellen.
 
 Behalve het lange-termijnperspectief van deze regeling is er nog een factor
van belang. De motie van de Eerste Kamer vroeg aandacht voor het specifieke
verzekeringskarakter van deze wetten. Vooral collega Heijmans heeft hier keer
op keer benadrukt dat sociale verzekeringen in het geheel van de collectieve
arrangementen een subsysteem vormen met een relatieve autonomie en een eigenstandig
rechtskarakter. Ook de CDA-fractie heeft de sociale-verzekeringsgedachte hier
steeds benadrukt en de heer Rongen heeft er nu op gewezen hoezeer die ingebed
is in ons systeem van arbeidsverhoudingen. Collega Heijmans heeft het historisch
gelijk aan zijn zijde. Na een periode, waarin het verzekeringskarakter van
de sociale verzekeringen aan enige erosie onderhevig was, zien wij de laatste
tijd weer een aanscherping van het verzekeringskarakter met name
van de werknemersverzekeringen.
 
 De notitie Overgangsrecht weidt wel uit over het eigenstandig rechtskarakter
van sociale verzekeringen in vergelijking met particuliere verzekeringen,
maar negeert het eigenstandig rechtskarakter van sociale verzekeringen in
vergelijking met collectieve voorzieningen die uit 's Rijks kas worden gefinancierd.
In essentie maakt de notitie een tweedeling: er zijn particuliere verzekeringen
en er zijn collectieve voorzieningen. Ik citeer uit de notitie Overgangsrecht:
"Opgemerkt kan worden, dat bij de huidige sociale verzekeringswetten (die
gebaseerd zijn op omslagstelsels) het verzekeringskarakter, de duur van de
premiebetaling of het verzekerd zijn geen factoren vormen die nopen tot een
keuze voor eerbiedigende of uitgestelde werking." In de nota naar aanleiding
van het verslag komt die tweedeling tussen particuliere verzekeringen en collectieve
voorzieningen als het gaat om de keuze voor overgangsrecht nog pregnanter
tot uiting. Ik citeer: "Het overgangsrecht bij kapitaalverzekeringen is dan
ook van een andere orde dan bij een omslagstelsel." Een tweede citaat in antwoord
op een vraag naar het verschil tussen belastingheffing en premieheffing in
verband met overgangsrecht: "De sociale verzekeringen worden in beginsel uit
premies gefinancierd, de voorzieningen worden gefinancierd uit de algemene
middelen. Zoals gesteld, heeft deze verschillende financieringswijze geen
gevolg voor het overgangsrecht. De afweging tussen de verschillende beginselen
(rechtsgelijkheid versus rechtszekerheid) geschiedt in beginsel op dezelfde
wijze voor de voorzieningen als voor de verzekeringen." Met andere woorden:
het onderscheid tussen kapitaaldekking- en omslagfinanciering is wel relevant
voor het overgangsrecht, het onderscheid tussen premiefinanciering en financiering
uit 's Rijks kas is in het geheel niet relevant voor het overgangsrecht.
 
 Merkwaardigerwijs duikt elders in diezelfde nota naar aanleiding van het
verslag als een deus ex machina de volgende passage op. "Hierbij zij opgemerkt,
dat de rechtsopvattingen van de burgers op dit punt in de loop der tijd ook
wijziging hebben ondergaan. In de beleving van de burgers speelt het besef
dat jarenlang premie is betaald voor een bepaalde verzekering en er dus sprake
is van verworven rechten die niet mogen worden aangetast, een steeds sterkere
rol." Deze passage wordt verder niet toegelicht of geproblematiseerd. Gezien
de twee eerdere citaten lijkt het erop dat het kabinet hier aan de burgers
in het land een verkeerd bewustzijn toedicht. En dat is een gevaarlijke veronderstelling.
Ik betwijfel overigens of in het rechtsbewustzijn van de burgers de overweging,
dat premiebetaling leidt tot verkregen rechten een steeds grotere rol is gaan
spelen. Ik denk veeleer, dat die notie altijd sluimerend als het ware vanzelfsprekend
aanwezig is geweest, maar tot verrassing van de overheid soms heftig gereactiveerd
werd als de overheid die rechtsopvatting bruuskeerde zonder voldoende uitleg
en motivering van het wijzigingsvoorstel, dat lopende rechten aantastte. Zowel
bij de WAO-debatten als bij de debatten over de Nabestaandenwet deed dit verschijnsel
zich voor.
 
 Voor een goede probleemstelling is het naar mijn mening noodzakelijk om
niet te blijven hangen in de tweedeling particuliere verzekeringen en collectieve
voorzieningen, maar veeleer drie begrippen te onderscheiden: particuliere
verzekeringen, wettelijke sociale verzekeringen en andere collectieve voorzieningen.
Eventueel kan men de sociale verzekeringen daarbij ook als een sub-systeem
met eigen specifieke kenmerken plaatsen in het geheel van collectieve voorzieningen.
Zo'n drieslag kan veel verhelderen en geeft aan de rechtsopvatting van de
wettelijk verzekerden een natuurlijker plaats. Die rechtsgevoelens zijn geen
vergissing van mensen die de systematiek maar niet kunnen of willen begrijpen.
 
 Ook een historische terugblik kan bijdragen tot verheldering. Wettelijke
sociale verzekeringen zijn niet plotseling uit de lucht komen vallen. Eraan
vooraf gingen vele vormen van particulier initiatief: toezeggingen van verlichte
werkgevers, vakbondskassen, onderlinge waarborgfondsen en particuliere verzekeringen.
Die baaierd van uiteenlopende particuliere initiatieven vertoonde nogal wat
lacunes: de werkgeverstoezegging kon niet geëffectueerd worden bij surséance
van betaling of faillissement, de vakbondskas was niet opgewassen tegen conjuncturele
massawerkloosheid, de particuliere verzekeraar werd geconfronteerd met anti-selectie
en dus risico-selectie, baanwisseling leidde tot een verzekeringsbreuk, enz.
Daarom werd ten slotte in heel Noord- en West-Europa gekoerst op een wettelijk
stelsel van sociale verzekering met een verplicht karakter, het eerst in de
vorm van werknemersverzekeringen met een duidelijke afgebakende kring van
verzekerden en een ruilevenwicht tussen premie en prestatie. Later ontstonden
er volksverzekeringen met een veel ruimere kring van verzekerden en een veel
indirectere relatie tussen premie en prestatie.
 
 Over de verschillen tussen particuliere verzekeringen en sociale verzekeringen
valt veel te zeggen. Die verschillen variëren overigens in de loop der
tijden nogal eens. Het meest essentiële kenmerk van wettelijke sociale
verzekeringen is wellicht, dat de overheid als enige in staat is om solidariteit
tussen jong en oud, gezond en ziekelijk, werknemers in een riskant beroep
of werknemers in een schone en veilige werkomgeving af te dwingen.
 
 Bij de typologie van particuliere en sociale verzekeringen moet men verder
oorzaak en gevolg duidelijk onderscheiden. Eerst een verzekering van rechtswege
creëerde de mogelijkheid van, maar op zich niet de noodzaak tot omslagfinanciering.
Omslagfinanciering is in de loop der tijden de dominante verschijningsvorm
van de wettelijke sociale verzekeringen geworden. Slechts de WAO voor ambtenaren
en het invaliditeitspensioen van het ABP worden nog steeds via kapitaaldekking
gefinancierd. Maar omslagfinanciering is geen wezenskenmerk van de wettelijke
sociale verzekeringen. Bij particuliere verzekering is een vorm van kapitaaldekking
nodig om de toekomstige verzekering te waarborgen. Bij een verzekering van
rechtswege is dat niet nodig. Technisch gezien betekent omslagfinanciering
dat de nu ingezamelde premies aangewend worden voor nu lopende uitkeringen.
Dat doet aan het verzekeringskarakter op zich geen afbreuk. Dat blijkt ook
uit de discussie over de rechtsgronden ervan. Ik citeer Talma: "Het is in
strijd met het rechtsbesef, wanneer de arbeider die gearbeid heeft zolang
hij kan, op het ogenblik dat hij niet meer werken kan, aangewezen
is op onderstand van derden. Het behoeft geen betoog dat wil het loon strekken
voor den tijd van ziekte, ook voor den tijd dat hij, hetzij door ouderdom,
hetzij door algemene ongeschiktheid wegens andere oorzaak niet werken kan,
een opzettelijke regeling nodig is om dit te verzekeren."
 
 Aalberse zag als rechtsgrond voor de verplichte verzekering het rechtvaardig
arbeidsloon. Daarmee bedoelde hij dat het loon diende te strekken voor het
levensonderhoud, niet alleen in de dagen, dat men werken kon, maar ook voor
de dagen dat men door ziekte of invaliditeit niet meer werken kon.
 
 Sociale verzekeringen zijn echte verzekeringen en aan de techniek van
omslagfinanciering valt geen grond te ontlenen voor onmiddellijke werking
bij een wetswijziging. Men kan veeleer redeneren dat juist het verplichte
karakter de wetgever noopt tot een uiterste terughoudendheid als het gaat
om ingrepen in lopende rechten.
 
 Bij werknemersverzekeringen is het verzekeringskarakter steeds het meest
herkenbaar geweest en gebleven. De laatste tijd is er zelfs sprake van een
verdere aanscherping van dat verzekeringskarakter. Bij de stelselherziening
is het minimumbehoefte-element uit de werknemersverzekeringen gehaald en ondergebracht
in een aparte, uit 's Rijks kas gefinancierde, toeslagenwet. Er is in principe
sprake van volledige premiefinanciering door de verzekerden. Het uitkeringsrecht
is sterker afhankelijk gemaakt van arbeidsverleden of, bij onvoldoende registratie
van verzekeringstijdvakken, van leeftijd. Er is een sterke tendens tot premiedifferentiatie.
Blijkens sommige boekjes is dat juist een kenmerk van particuliere verzekeringen.
 
 Volgens een zeer recente adviesaanvraag aan de SER dient zich straks nog
een curieuze bijzonderheid aan. De sociale verzekering WAO kan straks onder
handhaving van wettelijke polisvoorwaarden – toetredingsvoorwaarden,
hoogte en duur van de uitkering – ook uitgevoerd worden door particuliere
verzekeraars, zij het met een andere financieringssystematiek. Een andere
financieringssystematiek kan leiden tot andere conclusies voor het overgangsrecht,
zo lees ik in de nota naar aanleiding van de Notitie overgangsrecht. Dit is
interessant. Er is dan sprake van één wettelijke sociale verzekering
met twee naast elkaar functionerende financieringssystemen. De ene verhindert
dat tijdens de looptijd der verzekering de polisvoorwaarden tussentijds gewijzigd
worden. Omdat er sprake is van een en dezelfde wettelijke sociale verzekering
gebiedt het rechtsgelijkheidsbeginsel dat ook voor WAO-uitkeringen gefinancierd
via het omslagstelsel dezelfde eerbiedigende werking zal gelden. Dat lijkt
mij althans een voor de hand liggende conclusie. Ik weet niet of het kabinet
over deze consequentie voor het overgangsrecht heeft nagedacht bij het opstellen
van de adviesaanvraag aan de SER.
 
 Welke conclusies trek ik uit mijn analytische betoog? Ten eerste. Gezien
de ontstaansgeschiedenis, de rechtsgronden en de afbakening van een kring
van verzekerden die geheel of vrijwel geheel de uitkering via premies financiert,
zijn sociale verzekeringen te beschouwen als heuse verzekeringen. Binnen het
geheel van collectieve arrangementen vormt het stelsel van sociale verzekeringen
een subsysteem met relatieve autonomie.
 
 Ten tweede. Via de grote mate van overheidsbetrokkenheid maakt het stelsel
van sociale verzekeringen deel uit van onze arbeidsverhoudingen en ook van
het sociaal-economisch overheidsbeleid dat onder andere gericht is op bevordering
van volledige werkgelegenheid, evenwichtige inkomensverhoudingen, etcetera.
Het SV-rijk is geen soeverein eilandje; de autonomie is relatief.
 
 Voor het overgangsrecht bij wijziging van SV-wetten vallen naar mijn mening
wel uitgangspunten en hoofdregels op te stellen, maar geen absolute regels.
Redelijkerwijs kunnen naar mijn mening die uitgangspunten voor overgangsrecht
als volgt worden geformuleerd.
 
 1. Bij wijziging van sociale verzekeringswetten in de zin van verslechtering
van de polisvoorwaarden – want dat is thans meestal aan de orde –
geldt voor diegene bij wie het verzekerd risico reeds ingetreden is eerbiedigende
werking als uitgangspunt. Deze persoon is verzekerd geweest onder de oude
polisvoorwaarden. Nadat het verzekerd risico is ingetreden, staan hem of haar
geen reële alternatieve gedragsmogelijkheden open: een aanvullende verzekering
is uitgesloten en het verlaagde uitkeringsinkomen biedt meestal al evenmin
ruimte voor besparingen.
 
 2. Voor degenen bij wie het verzekerd risico nog niet is ingetreden, staan
althans in principe nog gedragsreacties open in de vorm van aanvullende verzekeringen
of eigen besparingen. Hier is de vrijheid van de wetgever dus iets groter.
Zeer lange verzekeringsperioden onder oude verzekeringsvoorwaarden, een langdurig
arbeidsverleden en/of een gevorderde leeftijd doen natuurlijk de marges voor
alternatieve of compenserende mogelijkheden wel ineenschrompelen. Duur van
verzekeringsperioden, arbeidsverleden en/of leeftijd zijn daarom relevante
en zwaarwegende factoren die in het algemeen nopen tot geleidelijkheid, bijvoorbeeld
in de vorm van uitgestelde werking. De toegankelijkheid van aanvullende verzekering
is eveneens een punt van overweging bij de vormgeving van overgangsrecht.
 
 3. Bovenstaande uitgangspunten betreffen vooral toetredingscriteria, hoogte
en duur van de uitkering. Een eventuele aanscherping van controle- en handhavingscriteria
of een intensivering van reïntegratiebeleid verdraagt zich in principe
wel met onmiddellijke werking over de hele linie. Het gaat hierbij immers
om elementen die altijd al in de verzekering opgesloten waren, maar voorheen
onvoldoende toegepast werden.
 
 4. Bovenstaande uitgangspunten zijn te beschouwen als hoofdregels, niet
als absolute regels. Er kan sprake zijn van een noodsituatie die afwijking
van de hoofdregels rechtvaardigt. De Raad van State schreef bij zijn advies
bij wetsvoorstel TBA: "Waar het gaat om uitkeringsrechten die in de afgelopen
jaren rechtstreeks zijn voortgevloeid uit wettelijke bepalingen, moet naar
het oordeel van de Raad in elk geval aan de voorwaarde zijn voldaan, dat zeer
bijzondere omstandigheden tot de voorgestelde ingrepen dwingen en dat bij
het achterwege laten van zodanige ingrepen, maatschappelijk onaanvaardbare
gevolgen optreden voor het sociaal-zekerheidsbestel en voor de rijksbegroting".
 
 Wij onderschrijven deze stellingname van de Raad van State. In een noodsituatie
is een afwijking van het vertrouwensbeginsel denkbaar, maar dan rust op de
wetgever wel een verzwaarde motiveringsplicht. In de Notitie
overgangsrecht wordt een andere volgorde gekozen: onmiddellijke werking als
hoofdregel, waarbij uitzonderingen mogelijk en soms wenselijk zijn op grond
van het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Sussend wordt daaraan toegevoegd
dat men vanuit een verschillend startpunt en langs een verschillende weg toch
tot eenzelfde conclusie kan komen. Dit kan inderdaad wel eens het geval zijn.
De vraag wat hoofdregel en wat uitzondering is, is echter wel van belang,
bijvoorbeeld voor het antwoord op de vraag hoe de motiveringsplicht luidt.
 
 Dit kabinet heeft als erfenis de Notitie overgangsrecht aanvaard, een
notitie die de sporen draagt van een deels onverwerkt verleden van een vorig
kabinet. Ter afsluiting maak ik hierover nog twee opmerkingen.
 
 Het vorige kabinet stelde dat er sprake was van een spanning tussen het
rechtsgelijkheids- en het rechtszekerheidsbeginsel. Het gelijkheidsbeginsel
stond voorop. Via een liefst in de tijd beperkte uitgestelde werking kon vervolgens
nog enigszins tegemoet gekomen worden aan het vertrouwensbeginsel. Dat betoog
over spanning tussen conflicterende rechtsbegrippen berust mijns inziens op
de onjuiste veronderstelling dat diegenen die onder de oude verzekeringsvoorwaarden,
bijvoorbeeld weduwe of arbeidsongeschikt geworden zijn, in dezelfde positie
verkeren als degenen die veel later onder sterk gewijzigde verzekeringsvoorwaarden
weduwe of arbeidsongeschikt zijn geworden. Wanneer er geen sprake is van een
gelijke uitgangspositie faalt in overwegende mate het beroep op het rechtsgelijkheidsbeginsel
en domineert het rechtszekerheidsbeginsel.
 
 De notitie zet zwaar in op de motieven van de wetgever die de keus voor
een bepaald type overgangsrecht legitimeren. Daaraan wordt zelfs een aparte
paragraaf gewijd. Deze motieven worden echter losgezongen van de te verwachten
feitelijke gevolgen. Hier worden de littekens van het WAO-trauma van de wetgever
zichtbaar. Het aanvankelijke motief voor de WAO-ingreep luidde onder andere:
een verlaging van de uitkering is een prikkel tot reïntegratie. De vraag
naar de toegankelijkheid van aanvullende verzekeringen werd zelfs geheel buiten
de orde verklaard. In de aanloop naar het debat in de Eerste Kamer bleek die
stelling bij een massale reparatie van het WAO-gat onhoudbaar. Tijdens het
debat in de Eerste Kamer liet het kabinet het oorspronkelijke motief geheel
vallen. Het nieuwe Leitmotiv luidde: een andere verantwoordelijkheidsverdeling
waarbij werkgevers en werknemers zelf onderhandelen over de gewenste aanvullingen.
 
 De notitie Overgangsrecht erkent dat bij een andere verdeling van de verantwoordelijkheden
de positie van bestaande gevallen een andere is dan die van toekomstige gevallen.
Een reden voor onderscheid tussen oude en nieuwe gevallen kan gelegen zijn
in het feit dat het niet mogelijk is de bestaande uitkeringsrechten te betrekken
in de wijziging van de verantwoordelijkheidsverdeling, aldus de notitie.
 
 De nota naar aanleiding van het verslag bevat echter de volgende curieuze
passage: "Wanneer het motief juist gelegen is in het verlagen van het dekkingsniveau
kan dit motief een goede grond vormen voor een gelijke behandeling van oude
en nieuwe gevallen en een reden vormen om te abstraheren van de mogelijkheid
om door de overheid niet noodzakelijk geachte aanvullende verzekeringen te
sluiten." Hierbij vraagt het kabinet ons: beoordeel ons op onze blauwe ogen
en op onze goede bedoelingen en abstraheer alsjeblieft van de feitelijke gevolgen
van ons wetsvoorstel. De volksvertegenwoordiging dient wetsvoorstellen echter
niet te beoordelen aan de hand van een Gesinnungsethik maar aan de hand van
een Verantwortungsethik.
 
 Ik neem aan dat dit escapisme, waarbij bewindspersonen zich verschuilen
achter de kloof tussen motief en feitelijk gevolg, thans niet meer aan de
orde is. Het huidige regeerakkoord bevat in elk geval geen passages die verlaging
van de uitkeringshoogte als reïntegratieprikkel aanbevelen, maar wordt
juist "gestempeld" door de allesoverkoepelende, zij het weinig uitgewerkte,
slogan van herijking van verantwoordelijkheden.
 
 Wij hebben inmiddels meer dan een decennium achter ons waarin bij de sociale-verzekeringswetten
de ene verandering over de andere buitelde. Van een samenhangende visie was
vaak nauwelijks sprake. Het overgangsrecht werd veelal ad hoc ingevuld; rechtsoverwegingen
kwamen onder druk te staan bij een te veel aan haast. Dit kabinet is gestart
vanuit een grotere openheid en meer bereidheid tot dialoog dan wij de laatste
jaren gewend waren. Ik hoop dat het kabinet die houding volhoudt.
 
 Ik heb in mijn bijdrage aan de discussie geprobeerd om enkele rechtstatelijke
uitgangspunten aan te geven voor overgangsrecht. Evenmin als de auteurs van
de notitie Overgangsrecht kom ik tot een concreet uitgewerkte handleiding
die op elke situatie toepasbaar is. Onze benadering verschilt wel van die
van de notitie. Een belangrijke oorzaak daarvan is dat wij aan het verzekeringskarakter
van de SV-wetten meer gewicht hechten. Dit betekent dat de verzekering uitkeert
volgens de verzekeringsvoorwaarden die golden op het tijdstip waarop het verzekerd
risico optrad. Een eventuele afwijking achteraf vergt een verzwaarde motiveringsplicht
van de wetgever. Ik ben benieuwd naar de reactie van het kabinet. Afhankelijk
daarvan overweeg ik eventueel in tweede termijn een motie in te dienen.
 
 
 
 
 
 De heer Veling (GPV):
 
 Mijnheer de voorzitter! Op het eerste gezicht lijkt het een interessant
politiek gegeven dat er vandaag een notitie, die ondertekend is door een sociaal-democratisch
en christen-democratisch koppel, verdedigd wordt door bewindslieden van "neo-liberale"
signatuur. Maakt het zelfs op het terrein van de sociale zekerheid helemaal
niets meer uit welke kleur de bewindslieden hebben? Je zou dat soms denken,
maar de onderhavige notitie Overgangsrecht rechtvaardigt zo'n conclusie toch
niet.
 
 De reden daarvoor is dat het te weinig een politiek document is. De notitie
geeft een nuttige uitleg van begrippen en ordent vragen die aan de orde komen
bij verschillende soorten veranderingen in de sociale zekerheid. Als dat al
inzicht geeft in politieke ambities – en ik ga het toch maar als een
politieke notitie beschouwen – dan zijn het de ambities van een zittend
kabinet, van welke signatuur dan ook, om in onzekere tijden zoveel mogelijk
 opties open te houden. De overheid is immers de hoedster van
het algemeen belang. De notitie zegt ook: met name daar waar voor de overheidsfinanciën
en de Nederlandse economie grote belangen op het spel staan, kan de balans
naar het algemeen belang doorslaan. Het is dus maar gelukkig, zo concludeert
de notitie, dat er weinig juridische blokkades zijn om rechten van burgers
te beperken.
 
 Als ik het goed gezien heb, worden er in de notitie slechts op enkele
punten grenzen aangewezen. Daarbij is de formulering nog steeds zeer voorzichtig:
terugwerkende kracht of type van overgangsrecht zal in principe niet toegepast
kunnen worden; bij sociale verzekeringen, waarbij rechten door premiebetaling
opgebouwd worden, kan (!) wijziging met directe werking op gespannen voet
komen te staan met de rechtszekerheid en de gewekte verwachtingen. Ik heb
nog een passage gevonden: bij niveauverlagingen van lopende uitkeringen kan
(!) er sprake zijn van gewekte verwachtingen bij bestaande uitkeringsgerechtigden.
 
 Verder worden er steeds negatieve conclusies getrokken ter afsluiting
van analyses inzake de noodzaak om van onmiddellijke werking af te zien. Ik
citeer enkele passages: uit de rechtsbeginselen die in het geding zijn, vallen
geen voor iedere situatie klip en klare regels af te leiden; bij de huidige
sociale-verzekeringswetten zijn het verzekeringskarakter, de duur van de premiebetaling
of het verzekerd-zijn geen factoren die nopen tot een keuze voor eerbiedigende
of uitgestelde werking. Er is dus niet veel zekerheid. De strekking van de
notitie wil ik dan ook typeren als overgangsrecht à la carte, waarbij
de wetgever alle mogelijkheden houdt en zich alle rechten voorbehoudt.
 
 In mijn schriftelijke reactie op de notitie heb ik gevraagd of de vraag
naar overgangsrecht niet in een breder kader behandeld moet worden. Aanpassingen
in het stelsel van sociale zekerheid vergen een goed gemotiveerde veranderingsstrategie,
waarbij niet de formeel-juridische mogelijkheden, maar de politieke visie
op recht en billijkheid doorslaggevend moet zijn. De memorie van antwoord
geeft mij geheel gelijk: het is inderdaad zo dat de keuze voor een bepaalde
vorm van overgangsrecht niet een puur juridische kwestie is – het is
wel zo dat juridische beginselen tegen elkaar worden afgewogen – maar
hoe deze afweging uitvalt, is mede afhankelijk van het gewicht dat men toekent
aan de onderscheiden belangen en de maatschappelijke en de politieke opvattingen
daarover. Maar de regering gaf en geeft geen inzicht in haar visie op het
gewicht van de onderscheiden belangen dan wel in haar politieke opvattingen
ter zake.
 
 De behandeling vandaag kan misschien de benadering van het huidige kabinet
verduidelijken. Primair van belang lijkt mij te weten welke motieven er ten
grondslag liggen aan de verschillende onderdelen van het stelsel van sociale
zekerheid. Waar ging het allemaal om? In het algemeen gaat het erom burgers
te beschermen tegen financiële risico's, met name bij terugval van het
inkomen. Over dat type sociale verzekeringen hebben wij het; ik sluit mij
aan bij hetgeen de heer Van de Zandschulp daarover heeft opgemerkt.
 
 Maar dit algemene motief vraagt om nader onderscheid. De overheid mag
niet afzijdig blijven, als mensen geen of onvoldoende middelen van bestaan
hebben. Voor zulke situaties behoort de overheid voorzieningen in stand te
houden, en wel als onvoorwaardelijke zekerheid van een sociaal minimuminkomen.
 
 Er zijn nog andere mogelijkheden. Zo kan de overheid zich bemoeien met
regelingen die de burgers beschermen tegen financiële problemen, bijvoorbeeld
om te voorkomen dat zij een beroep moeten doen op die overheidsvoorzieningen.
Dit wil zeggen dat de overheid er dan voor kan zorgen dat burgers verzekerd
zijn tegen financiële risico's of tegen te voorziene teruggang in het
inkomen. Soms is dat te regelen door een simpele verplichting. Op een heel
ander gebied kan men aan de WA-verzekering denken. Soms vraagt dat om een
breder arrangement waarin de toegankelijkheid van de verzekering gegarandeerd
moet worden, samen met de regels voor de premieheffing.
 
 Het verschil met sociale overheidsvoorzieningen is dat er niet tegen de
burgers wordt gezegd: laat mij maar voor je zorgen. De overheid verplicht
burgers om voor zichzelf te zorgen, al dan niet in samenspel met hun werkgevers.
Dat onderscheid tussen sociale voorzieningen en sociale verzekeringen lijkt
mij blijvend van groot belang. Het gaat erom ook tegenover burgers duidelijk
te maken welke grond er bestaat voor bemoeienis van de overheid in bepaalde
omstandigheden. In de notitie wordt dat verschil nogal gerelativeerd. Dit
is vandaag al eerder opgemerkt. De praktijk geeft daar soms wat aanleiding
toe. Zo is het beleid niet altijd consistent geweest. Ook inkomensafhankelijke
elementen in verzekeringsuitkeringen maken het onderscheid onhelder. Consequenties
voor het overgangsrecht zijn volgens de notitie dan ook niet zomaar af te
leiden uit het verschil tussen voorzieningen en verzekeringen. Is het in onze
tijd, nu wij wat moeizaam zoeken naar een nieuw evenwicht tussen overheidszorg
en de verantwoordelijkheid van burgers, niet juist van belang om dat onderscheid
tussen sociale voorzieningen en sociale verzekeringen te handhaven?
 
 Bij veranderingen in de sociale zekerheid is het, zo is herhaaldelijk
gebleken, van groot belang dat de burgers inzien wat er gebeurt. Accepteren
dat de overheid terugtreedt, kan gemakkelijker, wanneer zij de burgers als
verantwoordelijke mensen serieus neemt. Misschien is het inderdaad niet zo
erg nodig dat overheidsverplichting en overheidsgarantie verzekeringen voor
mensen regelen; dat moet uit te leggen wezen. Maar dan behoort de overheid
wel op een nette manier haar bemoeienis te beperken, namelijk door opgebouwde
rechten te respecteren en door ruimte te geven voor particuliere initiatieven,
om de voorheen wettelijke verzekeringen op de een of andere manier te ondervangen.
Natuurlijk zal dat mogelijk zijn grenzen hebben, maar dat moet toch het uitgangspunt
zijn.
 
 In de notitie wordt het verschil tussen sociale en particuliere verzekeringen
nogal sterk benadrukt. Het centrale punt daarbij is dat bij sociale verzekeringen
de wetgever een, in verhouding tot particuliere verzekeringen, erg grote macht
heeft: de overheid kan immers eenzijdig de verzekering wijzigen. Maar naar
mijn gevoel is het beroep op die macht dubieus. Ik weet niet hoe dat juridisch
precies zou moeten worden uitgedrukt, maar het lijkt mij dat bij sociale verzekeringen
de overheid twee verschillende rollen vervult: enerzijds verplicht de overheid,
als hoofd van de openbare samenleving, groepen burgers, eventueel
samen met hun werkgevers, tot een specifieke verzekering; anderzijds treedt
de overheid vervolgens zelf op, om die verzekering te realiseren, als een
verzekeraar, een dienstverlenende instantie. Het lijkt mij heel goed om die
twee rollen te onderscheiden, zij het dat zij in de sociale verzekering bij
elkaar komen. Het beroep op de bevoegdheid van de overheid, om een sociale
verzekering eenzijdig te wijzigen, kan alleen maar betrekking hebben op de
macht van de overheid als wetgever, als hoofd van de openbare samenleving.
Dan gaat het om de verplichting tot verzekering en om het nader regelen van
die verzekering.
 
 Wanneer in feite dat beroep op macht wordt gebruikt om een wijziging van
uitkeringen te bepalen, vindt er naar mijn overtuiging kortsluiting plaats.
De overheid heeft wel de bevoegdheid om terug te treden, om niet langer te
verplichten en om dan ook terug te treden op het gebied van het verschaffen
van rechten tot een verzekering. Maar de overheid is naar mijn idee niet zonder
meer bevoegd om in de voorwaarden van lopende verzekeringen, in de rol van
verzekeraar, eenzijdig wijzigingen zomaar door te voeren. Deze argumentatie
lijkt mij een pleidooi, een argumentatie, ten gunste van eerbiedigende werking,
wanneer het gaat om verandering van sociale verzekeringen.
 
 Ik wil in dat verband ook wijzen op de passage in de memorie van antwoord,
die Van de Zandschulp noemde: daar ging het om de vraag hoe relevant het is,
dat burgers zich wel of niet zouden kunnen bijverzekeren, wanneer de overheid
terugtreedt. Het antwoord luidt: ja, misschien is dat van belang, wanneer
het gaat om een wijziging in verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid
en burgers; dan is dat soort dingen aan de orde. Maar, zo staat er ook, wanneer
het motief juist gelegen is in het verlagen van het dekkingsniveau, moet je
natuurlijk rechtstreeks ingrijpen en directe werking regelen. Dat is een prachtig
voorbeeld van wat ik bedoel. Hier wordt de overheid als verzekeraar ten tonele
gevoerd; die vindt dat het dekkingsniveau wel verlaagd kan worden, en gaat
dit in zijn rol van wetgever, als hoofd van de openbare samenleving, afdwingen
en zegt vervolgens: het gaat mij niet om een veranderde werk- en verantwoordelijkheidsverdeling,
maar het gaat mij om de voorwaarden van de verzekering. Dit, terwijl naar
mijn overtuiging de overheid als wetgever, als hoofd van de openbare samenleving,
nu juist alleen maar de kwestie van de verantwoordelijkheidsverdeling te behartigen
heeft en niet de voorwaarden voor lopende verzekeringen. Die verwarring, waar
ik net op wees, wordt mijns inziens prachtig geïllustreerd in deze passage.
 
 Voorts wordt gezegd dat het verschil in wijze van dekking bij verzekeringen
een relevant feit zou zijn. Ik kan dat niet goed inzien. Of er nu sprake is
van kapitaaldekking of van een omslagstelsel moge voor de overheid een belangrijke
factor zijn, maar waarom zou de burger, die premie betaalt en rechten meent
te hebben, boodschap hebben aan de wijze waarop de overheid het gemakkelijkst
de premieafdracht en financiering van verzekeringen wil regelen? Het is toch
onjuist om de indruk te wekken tegenover burgers dat zij in hun belasting
bepaalde onderdelen geoormerkt betalen? Premies van volksverzekeringen moeten
toch niet verworden tot geoormerkte partjes belasting? Dat lijkt mij een buitengewoon
ongewenste ontwikkeling.
 
 Mijnheer de voorzitter! Veranderingen van sociale zekerheid en zeker van
sociale verzekeringen vragen strategische keuzen op langere termijn. Het kan
niet anders. Zorgvuldigheid jegens burgers vraagt zulk beleid, zeker als de
overheid terugtreedt, daar waar zij eerder verzekeringen verplichtte en regelde.
Het lijkt erop dat een overheid die een notitie produceert zoals nu voorligt,
er rekening mee houdt dat zulk beleid moeilijk te realiseren valt. Kunnen
wij dat wel? Is de politiek daartoe in staat? Veranderingen van sociale zekerheid –
wij hebben het hier al vaker geconstateerd – zijn feitelijk vaak slechts
mogelijk, zo lijkt het, als incidentele zorgen, commotie in de samenleving,
voor een tijdelijke wind in de rug zorgen. Dan moet je ook gauw de winsten
binnenhalen. Soms is die wind alweer wat gaan liggen tussen de behandeling
in de Tweede en die in de Eerste Kamer, zoals ook wel eens gebleken is. In
zulke omstandigheden is een maximale ruimte voor de wetgever, voor de overheid,
natuurlijk noodzakelijk. Dit betekent abrupte werking.
 
 Mijnheer de voorzitter! Als de politiek zich baseert op de voorliggende
notitie, een notitie die de maximale ruimte voor de wetgever claimt, dan laat
de politiek zich naar mijn overtuiging van de zwakste zijde zien.
 
 
 
 
 
 De heer Heijne Makkreel (VVD):
 
 Mijnheer de voorzitter! Overgangsrecht in het algemeen is nog steeds geregeld
in artikel 4 van de Wet houdende algemene bepalingen voor de wetgeving van
het Koninkrijk, kortweg de wet AB. Dat artikel luidt: De wet verbindt alleen
voor het toekomende en heeft geene terugwerkende kracht.
 
 Iedereen weet, voor zover men niet een vreemde is in het Jeruzalem van
het recht, dat deze bepaling een zeer onvolkomen weergave van de werkelijkheid
is, want soms is er wel degelijk terugwerkende kracht. De wet AB bindt nu
eenmaal, anders dan de Grondwet, de wetgever niet. Het is ook volgens de heersende
leer niet voor die wetgever geschreven, doch voor de rechter, als richtsnoer
voor die gevallen waarin de wet zelf haar temporele werking niet regelt. Bovendien
is met de tegenstelling, wel of geen terugwerkende kracht, het verhaal geenszins
af. Er is ook nog het onderscheid tussen de exclusieve of onmiddellijke, en
de eerbiedigende werking. Over de keuze tussen deze twee gaat de discussie,
waar het overgangsrecht voor wijzigingen in de sociale-verzekeringswetgeving
aan de orde is. Ik laat het ook nog te maken onderscheid tussen onmiddellijke
en uitgestelde werking maar buiten beschouwing. Het is voor de thans gevoerde
discussie mijn inziens niet van erg groot belang.
 
 Wie zich met overgangsrecht bezig wil houden, stuit allereerst op de dissertatie
van Hijmans van den Bergh, "Opeenvolgen van rechtsregels". Het heeft mij eigenlijk
verbaasd, mijnheer de voorzitter, dat die naam tot dusverre alleen door de
heer Van de Zandschulp, terloops, genoemd is. Dat boek is verschenen in 1928.
Het heeft inmiddels de pensioengerechtigde leeftijd al ruimschoots bereikt,
maar de daarin ontwikkelde leer vormt nog steeds een belangrijke pijler van
het denken over overgangsrecht. Daaruit stammen ook de al genoemde
begrippen exclusieve werking, eerbiedigende werking en terugwerkende kracht.
Ter gelegenheid van de invoering van boek 1 van het huidige BW is voorgesteld
om artikel 4 van de wet AB te vervangen door twee nieuwe artikelen, 4 en 4a,
waarin de leer van Hijmans van den Bergh werd neergelegd. Artikel 4 definieerde
de genoemde begrippen, artikel 4a omschreef in algemene termen wanneer elk
daarvan van toepassing was. Dit voorstel heeft het niet gehaald, voornamelijk
omdat het als te dogmatisch werd ervaren. In het bijzonder bestond er bezwaar
tegen, in de wet dogmatische begrippen te gaan definiëren. De achterliggende
gedachten vonden echter wel degelijk instemming. Daarom is het wellicht nuttig
het destijds voorgestelde artikel 4a te citeren:
 
 Ten aanzien van vóór het tijdstip van in werking treden
van een wettelijke regeling voorgevallen feiten die ingevolge de voorafgaande
rechtsregelen de grondslag vormen van een naar haar inhoud bepaalde bevoegdheid
of verplichting van een persoon, heeft de na het voorvallen van die feiten
in werking getreden wettelijke regeling eerbiedigende werking, tenzij uit
haar bewoordingen of haar strekking volgt dat zij ten aanzien van die feiten
exclusieve werking heeft. Voor het overige heeft een wettelijke regeling exclusieve
werking, tenzij uit haar bewoordingen of haar strekking volgt dat zij eerbiedigende
werking heeft. Een wettelijke regeling heeft slechts terugwerkende kracht,
voor zover dit uit haar bewoordingen ondubbelzinnig volgt.
 
 Ook hier gaat het weer om regels die, zoals al uit de tekst blijkt, niet
bedoelden zich tot de wetgever te richten maar tot de rechter. Niettemin is
hetgeen hier wordt geformuleerd ook als richtlijn voor de wetgever van belang,
omdat het een beginsel van het recht onder woorden brengt waarvan ook de wetgever
niet zo maar behoort af te wijken. De discussie die hierover destijds in beide
Kamers is gevoerd, had buiten de erkenning van genoemd beginsel, zij het niet
opgenomen in de wet, nog een ander resultaat dat het vermelden waard is. Dat
betrof de voordien wel gehanteerde tegenstelling: verkregen rechten, waarop
geen inbreuk gemaakt mocht worden tegenover gewekte verwachtingen waarop wel
inbreuk gemaakt mocht worden. De conclusie was dat deze tegenstelling onzuiver
was en geen bruikbaar criterium opleverde. Wie dat allemaal nog eens wil nalezen,
kan terecht in de parlementaire geschiedenis van Boek 1 BW, bladzijden 1655-1710.
 
 Het is wellicht nuttig om ook nog eens te kijken naar een veel recentere
operatie waarbij de wetgever aan het overgangsrecht buitengewoon veel aandacht
heeft besteed. Ik bedoel de invoering van het nieuwe vermogensrecht in het
Burgerlijk Wetboek. Artikel 68a van de Overgangswet stelt inderdaad de onmiddellijke
werking als uitgangspunt, doch daarna volgen meer dan honderd artikelen waarin
afwijkingen worden neergelegd, te beginnen met artikel 69 dat een aantal algemeen
gedefinieerde gevallen van eerbiedigende werking opsomt. Door de inwerkingtreding
van het nieuwe recht alleen kan geen vermogensrecht worden verloren en kan
het bedrag van een vordering niet worden gewijzigd, om twee van die gevallen
te noemen die wellicht ook in het heden besproken verband van belang zijn.
Het totaal van de regelgeving van de Overgangswet is in overeenstemming met
de reeds besproken leer van Hijmans van den Bergh: voor wijzigingen in de
regeling van een materieel bepaalde rechtspositie dient eerbiedigende werking
uitgangspunt te zijn.
 
 Als wij op deze basis de heden besproken notitie gaan bekijken, stemt
dat niet tot grote vreugde. De notitie gaat ervan uit dat voor wetgeving in
het algemeen de onmiddellijke werking uitgangspunt is en dat dat ook voor
de sociale wetgeving geldt. Nu kan het begrip uitgangspunt nog verschillende
betekenissen hebben. Men kan ermee bedoelen de grondslag voor de beschrijving
van de systematiek, in dit geval van de voor de keuze van overgangsrecht geldende
regels. Men kan ook bedoelen de in het algemeen eerst in aanmerking komende
regel, in dit geval dat de wet in beginsel onmiddellijke werking behoort te
hebben, ook waar die wijzigingen in het sociale-verzekeringsrecht brengt.
In het geval van de Overgangswet kan men met recht betwijfelen of het uitgangspunt
ook regel is in de zin van meest voorkomend geval, of hier niet veeleer sprake
is van een uitgangspunt in de zin van basis voor de systematiek. Uit het verband
van de notitie leid ik af dat daar met uitgangspunt wel degelijk de eerst
in aanmerking komende regel bedoeld is.
 
 Uit mijn inleidende beschouwingen vloeit voort dat ik het aldus begrepen
uitgangspunt betwistbaar acht. Van exclusieve werking is immers in het algemeen
geen sprake waar het gaat om de regeling van bestaande rechtsposities. Het
zou zeer wel kunnen dat de sociale wetgeving behoort tot een categorie waarin
een andere temporele werking van de gewijzigde wet dan de exclusieve in het
algemeen aangewezen is. Van belang is daarbij om wat voor soort verzekering
het gaat: verzekering van een risico dan wel een oudedagsvoorziening; parallel
in de gewone verzekering: risicoverzekering en levensverzekering dan wel pensioen.
Ik denk dat die parallel in hoge mate geldig is. De argumenten die in de notitie
worden gehanteerd met betrekking tot de wijze van financiering spreken mij
niet aan. Ik verwijs kortheidshalve naar het betoog van Pennings in het Nederlands
Juristenblad van 9 september 1993, waarin ik mij kan vinden. De heer Van de
Zandschulp sprak er zojuist al uitvoerig over. Ik kan mij ook in zijn beschouwingen
zeer wel vinden.
 
 Daarvan uitgaande rijst allereerst de vraag of lopende de verzekering
de voorwaarden gewijzigd kunnen worden. Voor de risicoverzekering kan dat,
zo lang het risico niet is gerealiseerd. Ik ben geneigd daarbij niet al te
veel betekenis te hechten aan de omstandigheid dat de mogelijkheid van wijziging
bij een particuliere verzekering beperkt is tot bepaalde tevoren vastgelegde
data. Waar het om gaat, is dat een op bepaalde voorwaarden gesloten verzekering
niet noodzakelijkerwijze onbeperkt op dezelfde voorwaarden doorloopt, dat
de mogelijkheid ook van tussentijdse wijziging pleegt te bestaan en dat de
verzekering opzegbaar pleegt te zijn. Ik acht die mogelijkheid in beginsel
ook voor de sociale verzekering te bestaan. In de eerder besproken leer kan
men zeggen dat de rechtsbetrekking tussen verzekerde en verzekeraar, vanwege
de onzekerheid van het nog niet gerealiseerde risico, nog onvolledig materieel
bepaald is. Ergo: exclusieve werking van gewijzigde voorwaarden is niet a
priori uitgesloten. Of dat dan ook moet, is een volgende vraag.
Ik verwijs naar de Duitse voorbeelden, door Pennings ter aangehaalde plaatse
gegeven.
 
 Voor de levensverzekering ligt de zaak in elk geval anders. Hier is de
rechtsbetrekking in hoge mate bepaald; wijziging van lopende contracten is
in beginsel niet mogelijk. Dit dient mijns inziens in beginsel ook bij vergelijkbare
sociale voorzieningen te gelden. Wederom: hoe de verzekering wordt gefinancierd,
is daarbij niet van beslissend belang.
 
 Ook voor de risicoverzekering wordt het anders wanneer het risico zich
heeft gerealiseerd, zodat de aan verzekerde voor dat geval toegezegde uitkering
is ingegaan. Daarna is duidelijk sprake van een materieel bepaalde rechtspositie.
Toepassing van de besproken leer leidt in dat geval onafwendbaar tot eerbiedigende
werking.
 
 Nu is in dit verband ook het gelijkheidsbeginsel in het geding gebracht.
Gelijke behandeling zou exclusieve werking vereisen. Ik betwist dat het gelijkheidsbeginsel
in staat zou zijn om het vereiste van eerbiedigende werking opzij te zetten.
Waar verkregen aanspraken bestaan, waar een materieel bepaalde rechtsverhouding
bestaat, geniet die bescherming. Men moet de onderhavige problematiek eens
vergelijken met die van de eigendom. De rechten van de eigenaar worden beschermd,
zelfs door Grondwet en verdrag. Niettemin levert de eigendom bij uitstek een
beeld van ongelijkheid. Niettemin vermag het gelijkheidsbeginsel niet die
eigendomsrechten te doorbreken. Evenmin vermag het gelijkheidsbeginsel de
regel te doorbreken dat wijziging van wetgeving bestaande, materieel bepaalde
rechtsposities dient te eerbiedigen; nog daargelaten of in alle gevallen waarin
op het gelijkheidsbeginsel een beroep wordt gedaan, inderdaad van gelijke
gevallen sprake is. Ik herhaal dus met nadruk mijn vraagteken bij het in de
notitie gestelde uitgangspunt van exclusieve werking. Ik denk dat bij wijzigingen
in de sociale-verzekeringswetgeving veeleer de eerbiedigende werking uitgangspunt
moet zijn. In elk geval rust op de wetgever een zware motiveringsplicht, wanneer
een andere temporele werking wordt gekozen.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Voorzitter! Helaas moet ik uw lunch, zij het kort, nog even uitstellen.
 
 Het is in elk geval voor de Eerste Kamer een wat merkwaardig debat. Bij
de behandeling van de Algemene nabestaandenwet is op initiatief van collega
Van de Zandschulp een motie ingediend waarin de regering werd gevraagd om
heldere criteria te ontwikkelen voor een overgangsrecht voor, met een wat
navrante titel aangeduid, lopende gevallen, als sociale-verzekeringswetten
worden gewijzigd en uitkeringsrechten worden ingeperkt. De regering zegt een
notitie toe. De motie wordt volgens mij, in tegenstelling tot wat de heer
Rongen zei, ingetrokken. De notitie verschijnt in maart 1993. De commissies
voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voor Justitie produceren in februari
1994 een verslag. In juli 1994 verschijnt een notitie naar aanleiding van
het verslag. Nu, 21 februari 1995, is er een plenair debat. De directe aanleiding
voor deze niet bijster flitsende procedure, de Algemene nabestaandenwet, wordt
of is inmiddels ingetrokken. Wat rest, is een bepaald niet heldere notitie
waar deze Kamer, gezien alle kritische kanttekeningen die daar het afgelopen
uur over zijn uitgestort, volgens mij niet vrolijk van is geworden en waar
zij, naar mijn smaak, ook nauwelijks mee uit de voeten kan.
 
 Collega Van de Zandschulp komt de eer toe, deze discussie te hebben aangezwengeld.
Hij heeft ook de munitie aangedragen waarmee de notitie in mijn ogen toch
tamelijk grondig is afgeschoten. Het lijkt mij verstandig, de beschieting
niet te herhalen. Dat kost onnodig tijd en strookt ook niet zo met mijn in
deze zaal bekende vredelievende karakter. Graag sluit ik mij dan ook aan bij
de kritische vragen die door collega's zijn gesteld. Ik wil mijn bijdrage
beperken tot enkele opmerkingen.
 
 Mijn eerste opmerking betreft de status van deze notitie en ook die van
dit debat. De discussie gaat over beleid rond wetgeving en uitvoering van
wijzigingen van sociale-zekerheidswetten. De discussie is – dat is een
merkwaardig fenomeen – uitgelokt door de Eerste Kamer. De notities zijn
geschreven door de vorige regering. De wet die de aanleiding was, is ingetrokken.
De notities zijn door de huidige regering niet ingetrokken. De Tweede Kamer
is bij dit hele gebeuren tot nu toe niet of nauwelijks betrokken. Kortom:
graag wil ik horen wat er naar de mening van deze bewindslieden op dit moment
precies gebeurt in dit huis. Wat ziet de regering als de status van dit debat?
Betekent het feit dat wij over deze twee notities praten, dat de huidige bewindslieden
de inhoud daarvan onverkort voor hun rekening nemen en die onderschrijven?
Wat is de regering van plan te doen met de eventuele conclusies van dit debat?
In welke vorm wil zij de Tweede Kamer daarbij betrekken en, zo mogelijk, ook
committeren aan de eventuele gemeenschappelijke conclusies die dit debat vanmiddag
wellicht nog oplevert? Anders gezegd: langs welke weg komen wij tot enigszins
concrete besluitvorming rond dit onderwerp? Dat behoeft niet vandaag te gebeuren,
maar ik wil wel graag de weg zien. Met deze uitlokking probeer ik aan deze
gedachtenwisseling dreigende vrijblijvendheid te ontnemen.
 
 Dat die besluitvorming hoogst noodzakelijk is, heeft de wetgeving van
de afgelopen jaren duidelijk laten zien. Dat geldt vooral voor de uitvoeringspraktijk
van sommige wetten. De heersende moraal in dit land is dat de sociale zekerheid
moet worden ingeperkt. De verzekeringsgedachte wordt gepropageerd; de collectieve
solidariteit wordt gaandeweg afgebroken. De solidaire samenleving is te duur
aan het worden. Het past niet in het concept van de driedeling van een rijke
bovenlaag, een gegoede middenlaag en een arme kant van Nederland. De toepassing
van deze filosofie is echter weinig consequent. Grondregel van verzekeringen
is toch dat het onbehoorlijk is om tijdens de rit de rechten van de verzekerde
ingrijpend en onredelijk te veranderen. Zelfs commerciële verzekeraars
gaan daar omzichtig mee om. Zij beperken zich hooguit tot premieverhoging
en eventueel verandering van voorwaarden, maar dan alleen voor de toekomst.
Deze zaken worden dan ook nog getemperd door de concurrentie. Zo niet de verzekeraar
"overheid". Die kan van de ene dag op de andere de regels en rechten veranderen
en met onmiddellijk ingaande werking van wetgeving de situatie van de burger
die dacht verzekerd te zijn tegen bepaalde onheilen, ingrijpend
verslechteren, zonder dat die burger enige mogelijkheid heeft om zich althans
tegen dat risico in te dekken. De trieste effecten van de WAO-aanpak zijn
het meest schrijnende recente voorbeeld van deze handelwijze.
 
 Als die effecten nu nog onverwacht ontstaan, dan kun je dat met spijt
vaststellen en die effecten haastig repareren. Alle uitvoeringsproblemen die
bijvoorbeeld de aangescherpte WAO nu laat zien, zijn in het desbetreffende
debat hier echter nauwkeurig voorspeld door onze en andere fracties. En dat
geeft te denken. Waarom stemt dit dan niet tot nadenken? Naast creativiteit
is de intelligente mens en dus ook een intelligent openbaar bestuur toch in
staat om van gemaakte fouten te leren en deze fouten een volgende keer niet
te maken. Helaas, enige paarse intelligentie is ons op dit punt tot nu toe
niet geworden. Kan de regering voor mijn begrip dan ook nog eens helder uiteenzetten
wat de valide argumenten zijn om datgene wat mevrouw De Savornin Lohman het
onmiddellijkheidsbeginsel noemt, onverkort als basisprincipe te handhaven?
 
 Wat ook onze fractie ernstig teleurstelt, is dat de regering er niet in
slaagt – en zij is ook niet van plan om dat te proberen – om een
helder onderscheid te maken tussen oude en nieuwe gevallen of, beter, tussen
bestaande uitkeringsrechten en toekomstige nieuwe rechten. Als je verslechteringen
in de sociale zekerheid al noodzakelijk vindt, dan is het toch alleszins redelijk
om een cesuur te leggen tussen burgers die, omdat zij al in de afhankelijke
uitkeringssituatie zitten, zelf niets meer aan hun situatie kunnen veranderen,
en burgers die nog niet in die situatie verkeren en die dus, mits wijziging
tijdig en helder wordt aangekondigd, voor zichzelf het risico kunnen vaststellen
en zich dan al dan niet tegen dat risico kunnen gaan verzekeren. Waarom wordt
daar geen heldere keuze in gemaakt? Waarom komt deze notitie niet verder dan
algemeenheden en het tegenover elkaar zetten van gelijkheids-, rechtszekerheids-
en vertrouwensprincipes, zonder daar een noodzakelijke ordening in aan te
brengen?
 
 Ook het wezenlijke onderscheid dat toch bestaat tussen volksverzekeringen
en andere risicoverzekeringen, komt niet meer uit de verf. Conclusie: de burger
is nergens meer zeker van en kan er beter rekening mee gaan houden dat de
collectieve volksverzekering op de tocht staat en dat hij er goed aan doet
om zich zelf maar tegen verschillende risico's te gaan indekken. Wellicht
is het creëren van die sfeer eigenlijk de onderliggende bedoeling: reken
in de toekomst maar nergens meer op en begin dus vandaag met beter voor jezelf
te zorgen! Zelfs een fatsoenlijk overgangsrecht bij ingrepen in de sociale-zekerheidswetten
zal ook paars niet meer garanderen, zo blijkt althans uit deze notitie. Ga
heen en wordt warm! Wat er dan moet gebeuren met al die mensen die nu al in
de kou staan, en die niet de financiële mogelijkheid hebben om hun AOW
met een polis aan te vullen of zich tegen uitvalrisico's te verzekeren, blijft
in het ongewisse. Aan die burgers heeft ook de paarse coalitie op dit moment
helaas weinig te bieden. Niets is zeker. Of er bij wijzigingen fatsoenlijk
respect voor de bestaande gevallen wordt opgebracht, zal van geval tot geval
worden bezien. Het beste wat je kunt doen, is intussen goed voor jezelf zorgen.
Voor hen die dat niet of niet meer zo goed kunnen, breken magere en kille
jaren aan. Dat is triest; triest voor hen die daar de gevolgen van ondervinden,
maar ook slecht voor de democratische acceptatie en het rechtsgevoel.
 
 Ten slotte wil ik nog een opmerking van collega Van de Zandschulp benadrukken:
rechtsgevoelens van de burgers; het rekenen op een betrouwbare overheid, als
het gaat om WAO, AOW, AAW en andere volksverzekeringen; dat is geen vergissing.
Het zijn voor iedere volwassen Nederlander verplichte verzekeringen. Dat legt
dan ook aan het openbaar bestuur de verplichting op om zich behoorlijk te
houden aan het aangegane contract. Dat daar nu zo gemakkelijk mee geschoven
gaat worden, is in mijn ogen tamelijk onthutsend. De tijdgeest en ook deze
overgangsrechtnotities geven geen zicht op de solidaire samenleving die althans
mijn fractie voor ogen staat en die zij, tegen alle verdrukking in, ook hoog
wil houden. Dat is jammer. Erger nog: wij zullen er, economisch en sociaal
gezien, in de toekomst meer dan spijt van krijgen.
 
 
 
 
 De voorzitter:
 
 Hiermee zijn wij aan het einde van de eerste termijn van de zijde van
de Kamer gekomen. De regering zal na de lunchpauze antwoorden.
 
 
 
 
 
 De vergadering wordt van 13.30 uur tot 14.30 uur geschorst.
 
 
 
 
 Voorzitter: R. Zijlstra
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Mijnheer de voorzitter! Dank aan alle woordvoerders in deze Kamer voor
hun bijdragen in eerste termijn. Het is mij, ook uit een vorig leven, bekend
hoeveel belang deze Kamer hecht aan een verantwoorde afweging met betrekking
tot het overgangsrecht, indien zich wijzigingen aandienen in de sfeer van
de sociale verzekeringen. Ik realiseer mij op dit moment – in de afgelopen
jaren heb ik dat ook gedaan – dat er voortdurend sprake is van een heel
moeilijke en ingewikkelde afweging tussen het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel,
niet in de laatste plaats omdat die beide beginselen hun intrinsieke waarde
hebben. De argumenten daarvoor zijn een- en andermaal gewisseld, zij het dat
je met die stellingname met betrekking tot de omschreven problematiek niet
zo vreselijk veel verder komt, omdat er keuzes moeten worden gemaakt met betrekking
tot de vraag, wat in welk tempo aanvaardbaar is indien er aanpassingen aan
de orde zijn en met betrekking tot de vraag of er überhaupt sprake mag
zijn van tempoverschil, of alles voor iedereen gelijk moet gelden of dat we
een nadrukkelijk onderscheid onder alle omstandigheden zouden moeten maken
tussen oude en nieuwe gevallen.
 
 De heer Van de Zandschulp komt de eer toe dat we vandaag nu ook deze discussie
hier voeren. Destijds heeft hij de discussie over de Algemene nabestaandenwet
aangegrepen om heel pregnant aandacht te vragen voor de problematiek van het
overgangsrecht. Zijn motie, die naar ik meen destijds in afwachting van een
notitie van de regering is aangehouden, is daartoe de aanleiding geweest.
Toen ik het verslag naar aanleiding hiervan las, kon ik mij niet aan de indruk
onttrekken dat daarin enige mate van teleurstelling doorklonk over het punt,
hoe exact de notitie een antwoord gaf op de vraag, wanneer en onder welke
omstandig heden welk overgangsrecht gerechtvaardigd zou zijn.
Ik moet eerlijk zeggen dat toen ik zelf, wederom in een andere verantwoordelijkheid,
voor het eerst kennis nam van de notitie van onze voorgangers, ook bij mij
die teleurstelling in zekere mate postvatte. Wat zou het immers mooi zijn
geweest als we met elkaar een aantal algemene uitgangspunten hadden kunnen
formuleren, wellicht met uitzonderingen daarop, aan de hand van objectieve
criteria, die onder alle omstandigheden zouden leiden tot een eenduidige conclusie.
Wat zou het mooi zijn geweest als we dat pakket maatregelen en de notitie
in de computer hadden kunnen opslaan en ieder nieuw wetsvoorstel daarin hadden
kunnen stoppen, waarna het antwoord op de vraag eruit zou rollen, welk overgangsrecht
onder de gegeven omstandigheden in acht zou moeten worden genomen. Die teleurstelling
maakte al snel ruimte voor de erkenning dat het niet zo makkelijk is, met
die mate van exactheid de juiste weg aan te geven. Eerlijk gezegd ben ik,
ondanks de toon van kritiek die in de schriftelijke voorbereiding aan de orde
is geweest en die ook heeft doorgeklonken in de interventies in eerste termijn,
blij dat die teleurstelling ook wordt opgevolgd door de erkenning van het
feit dat, welk uitgangspunt je ook kiest en waar je ook het primaat legt,
er geen sprake is van absolute stelligheid. Onder alle omstandigheden is,
welk uitgangspunt je ook kiest, een nadere afweging noodzakelijk.
 
 Het is overigens de vraag, in hoeverre dat zo expliciet aan de orde komt
aan de hand van voorstellen die op tafel komen te liggen. In zijn algemeenheid
wordt door de regering een voorstel gedaan, inclusief een voorstel met betrekking
tot het overgangsrecht en de vraag of de inhoud daarvan is bepaald door het
ene beginsel met de uitzondering of het andere beginsel met de uitzondering,
wat aan de hand van dat voorstel natuurlijk niet zo eenduidig valt op te merken.
Daarvoor is een veel meer theoretische discussie nodig. Dat neemt niet weg
dat ik het belang van die theoretische discussie op dit moment niet wil ontkennen.
 
 Mijn volgende opmerking in dat verband is dat het wel eens zou kunnen
zijn dat, los van de vraag welke positie je ten principale inneemt, voor welk
beginsel je kiest en welke uitzonderingen je hanteert, je materieel wat de
toekomstige wetgeving betreft op precies dezelfde conclusies uitkomt. Maar
dit is wat mij betreft een notie in de kantlijn.
 
 Ik kom toe aan het uitgangspunt en de uitzonderingen, zoals die aan de
orde zijn geweest. Ik denk dat ik het beste maar zo snel mogelijk naar de
kern van de zaak toe kan gaan: het gelijkheidsbeginsel versus het rechtszekerheidsbeginsel.
Bij het gelijkheidsbeginsel worden uitzonderingen gehanteerd, waaraan nader
vorm wordt gegeven in de notitie van onze voorgangers, die door het huidige
kabinet is overgenomen. Een belangrijk punt van kritiek van de kant van de
Kamer, zo beluister ik ook vanmorgen, heeft te maken met het gegeven, dat
zij van mening is dat het algemene uitgangspunt het primair stellen van het
gelijkheidsbeginsel is, terwijl de uitzondering een kwestie van een nader
afwegingsproces is. Maar de Kamer vindt dat de regering niet precies aangeeft,
welke afweging daarbij plaatsvindt en welke aspecten daarbij onder welke omstandigheden
welke wegingsfactor krijgen. Vandaar het algemene karakter van de notitie,
en vandaar dat we niet zo vreselijk veel verder komen in onze oordeelsvorming
met betrekking tot het overgangsrecht. Ik erken dat we in dat kader heel moeilijk
verder kunnen gaan in termen van exactheid. Maar ik zou alle woordvoerders
die op dat punt hebben gewezen willen voorhouden dat, onder verwijzing naar
de andere positie, uitgaande van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel,
met de eerbiedigende werking en een escape dat onder omstandigheden daarvan
mag worden afgeweken, ik hedenmorgen van hun kant niet heb mogen horen, langs
welke lijnen zij dat zouden willen vormgeven, welke aspecten in de beoordeling
daarbij aan de orde komen en welk gewicht zij hebben. Met andere woorden:
wat de principiële positionering – waarvoor kiezen wij: het primaat
bij het gelijkheidsbeginsel of bij rechtszekerheid – met de daarop aangegeven
uitzonderingen betreft, wil ik de Kamer voorhouden dat, als zij het kabinet
verwijt op dit punt te weinig exact te zijn, dit aan de andere kant ook het
geval is. Naar mijn stellige overtuiging is dat een gevolg van het feit dat
die exactheid inderdaad maar een soort schijn-exactheid is, omdat het afwegingsproces
dat in beide gevallen een belangrijke rol speelt, buitengewoon complex is,
onder invloed van verschillende factoren en verschillende tijden anders afgewogen
kan worden en derhalve qua argumentatie onmogelijk in één algemene
eenheidsworst is neer te leggen.
 
 Ik zal proberen dat langs de volgende lijnen uit te leggen. Wat zijn de
afwegingen die een rol spelen? De afwegingen die aan de orde komen, hebben
te maken met de reden voor de voorstellen die gedaan worden. Bij de aanpassing
van de sociale verzekeringswetten, of dat nu volksverzekeringen of werknemersverzekeringen,
of anderszins onderdelen van het stelsel van sociale zekerheid zijn, zijn
altijd verschillende overwegingen aan de orde. Ik heb vanmorgen een paar woordvoerders
horen zeggen dat het bezuinigingsargument vaak wordt overdreven, waarbij zij
vroegen of dat een zelfstandige argumentatie kan zijn. Er is vaak een complex
van redenen, waarom voorstellen worden gedaan. Naast de noodzaak om te komen
tot een beperking van de collectieve uitgaven, speelt daarbij ook de discussie
over de financiële prikkels een rol: de afstand tussen beloning en uitkeringen.
Verder noem ik de herijking van verantwoordelijkheden. We hebben wetsvoorstellen
gehad met betrekking tot de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, en
zo zijn er meer voorbeelden. Bij ieder voorstel moet het totale complex aan
redenen, dat wordt aangevoerd om tot een aanpassing te komen, worden gewogen.
De verschillende woordvoerders die aandacht hebben besteed aan die verschillende
aspecten en het gewicht, zou ik willen voorhouden dat ook het argument dat
vaak zeer zwaarwegende bezuinigingsoverwegingen worden aangevoerd, natuurlijk
nooit een zelfstandig argument kan zijn voor de inhoud van een voorstel als
zodanig. Dat heeft zich ook voorgedaan bij de vaststelling van het huidige
regeerakkoord. Gegeven een bepaalde taakstelling in het kader van de sociale
zekerheid – of dat nu een volumetaakstelling of een financiële
taakstelling is – wil dat nog niet zeggen dat de bezuinigingstaakstelling
wordt gerealiseerd langs de lijnen, zoals neergelegd in een voorstel
van de regering. Met andere woorden: ook een taakstelling maakt alternatieve
invulling mogelijk. De complexe redengeving is bepalend voor de beantwoording
van de vraag welke uitzonderingen worden gemaakt en op welke wijze dat gebeurt.
Ik houd de Kamer voor dat, een enkele uitzondering daargelaten, de voorgangers
in dat opzicht geen slechte beurt gemaakt hebben. Ook de afgelopen jaren zijn
bij voortduring afwegingen inzake het overgangsrecht aan de orde geweest.
In voorkomende gevallen heeft een en ander tot behoorlijk goede conclusies
geleid.
 
 Voorzitter! Ook het type aanpassing is van belang voor het overgangsrecht.
Ik kan mij voorstellen dat daarbij de vraag welk element van de wetgeving
aangepast wordt, een rol speelt. Gaat het om een aanpassing van de hoogte
of de duur van de uitkeringen of gaat het om het invoeren van inkomensafhankelijke
elementen? In het laatste geval is er sprake van een vernieuwing, een modernisering
of een aanpassing, maar het verzekerd risico wordt niet verminderd. De polisvoorwaarden
voor degenen die niet met een inkomenstoets te maken hebben, worden niet veranderd.
Hetzelfde kan gelden voor een vermogenstoets. Naast de redenen die voor de
aanpassing worden aangevoerd, is ook het type aanpassing van grote betekenis.
 
 Voorzitter! Complicerend is vaak dat wij met elkaar tot de conclusie moeten
komen dat beide categorieën afwegingen verschillend worden beoordeeld.
Daarin komt ook een verschil in politieke opvatting tot uitdrukking. De heer
Veling vond het vreemd dat een notitie die was voorbereid door bewindslieden
van het CDA en de PvdA, werd verdedigd door bewindslieden van D66 en de VVD.
Hij vroeg zich af of politieke keuzes in dit verband nog wel van belang waren.
Uiteraard zijn die van belang. Zij komen tot uitdrukking in het afwegingsproces.
Het gaat om het wegen van de reden van aanpassing aan de ene kant en van het
type van aanpassing aan de andere kant. Er is overigens niet alleen sprake
van complexiteit maar ook van samenhang. Ook naar het oordeel van dit kabinet
zal deze afweging bij ieder voorstel moeten worden gemaakt. Het gelijkheidsbeginsel
is hierbij het uitgangspunt. Op grond van goede afwegingen zijn uitzonderingen
mogelijk. Deze lijn houd ik de Kamer voor.
 
 De heer De Boer heeft naar de status van dit debat gevraagd. Hij heeft
over de ontstaansgeschiedenis van deze notitie gesproken, waarbij hij erop
gewezen heeft dat deze discussie in de Tweede Kamer nog niet heeft plaatsgevonden.
Het is de bedoeling dat wij zeer indringend met elkaar van gedachten wisselen
over de vraag welke lijn er wordt gevolgd. Onder alle omstandigheden zullen
voorstellen van de regering in beide Kamers der Staten-Generaal worden behandeld.
Deze Kamer is altijd betrokken bij de beoordeling van het overgangsrecht.
Bij discussies over wetgeving – daar hebben wij het over bij het overgangsrecht –
heeft het niet veel zin, algemene uitspraken te doen. Naar mijn stellige verwachting
zal ook deze Kamer iedere keer als haar wetgeving wordt voorgelegd, die afweging
moeten maken. Dat geldt uiteraard ook de voor de regering.
 
 Een gevolg van de motie-Van de Zandschulp, van de notitie van de regering
en ook van de bijdragen van vanmorgen is dat ondubbelzinnig vaststaat dat,
welke afweging er ook wordt gemaakt, de motiveringsplicht van degene die het
voorstel doet buitengewoon zwaar weegt. Dit betekent dat deze afweging zeer
duidelijk zichtbaar moet zijn en dat degene die de afweging maakt, door beide
Kamers ter verantwoording zal worden geroepen. Dat is, ook ten opzichte van
het verleden, winst, ook al hebben onze voorgangers het op het punt van het
overgangsrecht lang niet even slecht gedaan.
 
 
 
 
 
 Mevrouw De Savornin Lohman (D66):
 
 De Kamer heeft het idee dat de regering alle opties open wil laten om
vervolgens naar bevind van zaken te handelen. Is het niet beter, bij het maken
van overgangsrecht naar andere wetgeving te verwijzen? Op die manier is de
consistente opstelling van de regering duidelijk te maken.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Er is geen sprake van dat wij alle opties openhouden. Dat is te kort door
de bocht geformuleerd. Ik probeer aan te geven dat het afwegingsproces zeer
complex is, maar dat de afweging wel gemaakt moet worden en dat de beslissing
van de regering expliciet moet worden gemotiveerd.
 
 
 
 
 
 Mevrouw De Savornin Lohman (D66):
 
 Kan de staatssecretaris dan ook verwijzen naar andere wetgeving om daarmee
de consistentie van de regering aan te tonen?
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Naar mijn stellige overtuiging maakt het verschil of het om sociale verzekeringen
gaat – er is ook verschil tussen volks- en werknemersverzekeringen –
of om sociale voorzieningen. Uit de sociale wetgeving van de afgelopen vijftien
jaar blijkt ook dat er wel degelijk verschillen in behandeling zijn. Dit geldt
voor de voorstellen die door de diverse kabinetten zijn gedaan, maar ook voor
de wijze waarop de voorstellen door beide Kamers beoordeeld worden. Het verschil
tussen verzekeringen en voorzieningen komt daarin tot uitdrukking. Ik ken
daar geen absolute betekenis aan toe, maar in het afwegingsproces speelt dit
wel een rol.
 
 
 
 
 
 De heer Van de Zandschulp (PvdA):
 
 Kan de staatssecretaris met enkele voorbeelden illustreren dat in het
verleden de afweging bij verzekeringen anders is uitgevallen dan bij voorzieningen?
In mijn inventarisatie van de afgelopen periode is mij dat niet opgevallen.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Het meest pregnante voorbeeld is de ontstaansgeschiedenis van de recente
aanpassingen in het kader van de WAO; het "WAO-gat".
 
 
 
 
 
 De heer Van de Zandschulp (PvdA):
 
 Daar was wel enig geweld voor nodig!
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Inderdaad, ik heb daar zelf nog een rol in mogen spelen. Toen was ook
in de Tweede Kamer de vraag aan de orde of bestaande gevallen moesten worden
ontzien. Daarbij ging het om afwegingen met betrekking tot een herverdeling
van verantwoordelijkheden en om de vraag of brandende huizen zijn te verzekeren.
Een en ander heeft in de Tweede Kamer geleid tot een aanpassing van het voorstel
van de regering. Ik heb het alleen over het wetgevingsproces en de resultaten
daarvan in de afgelopen jaren. Ik houd de heer Van de Zandschulp voor dat
er ook voorbeelden van het tegendeel zijn aan te halen, dus er moet ook niet
al te veel betekenis aan worden toegekend. Duidelijk is dat
bij voorstellen van de regering deze afweging wordt gemaakt en dat zij in
beide Kamers veel aandacht krijgt; en terecht.
 
 De heer Rongen heeft over de positie van het stelsel gesproken. Het stelsel
van sociale zekerheid staat niet op zichzelf, maar maakt onderdeel uit van
een complex van afspraken in bijvoorbeeld CAO's, bedrijfstakken en ondernemingen.
Voor de AOW zijn aanvullende pensioenen van belang. Dat gegeven mag niet buiten
beschouwing blijven, maar het gaat mij te ver om te zeggen: omdat er sprake
is van een "kop" op een faciliteit in de collectieve sector, mag dat deel
nooit aangepast worden vanwege de consequenties voor het totaal. Ik hoop ook
niet dat dit de bedoeling was achter de opmerkingen van de CDA-fractie.
 
 Voorzitter! Er is sprake van een verschil in weging tussen beide door
de heer Rongen genoemde voorbeelden. Een algemeen geaccepteerde bovenwettelijke
regeling in het kader van een CAO die niet de bedoeling van de wetgever was,
moet in een ander licht worden gezien dan de relatie tussen de AOW als basispensioen
en de aanvullende pensioenen. In het laatste geval was het bij de totstandkoming
van de wetgeving de bedoeling om een basis te leggen waarop een aanvulling
nodig was. Dit werd zelfs door de overheid gestimuleerd. Bij het afwegingsproces
moet je heel nadrukkelijk de positie van het stelsel en de aanverwante dossiers
in de beschouwing betrekken. Ik kom nog even terug op het "WAO-gat". De heer
Van de Zandschulp sprak in dit verband zelf over de onmiddellijke werking
en over de commotie die kan ontstaan als gevolg van aanpassingen van wetgeving
die rechtstreeks gaan gelden, zeker ook voor de bestaande gevallen.
 
 Laat ik dit zeggen. Bij wetgeving waarbij de afweging met betrekking tot
het overgangsrecht op een ordentelijke manier tot stand komt, zou de commotie
over de aanpassingen, indien men op voorhand het eindresultaat kent, wel eens
veel minder kunnen zijn dan in het verleden het geval is geweest. Dat zou
zelfs wel eens het geval kunnen zijn, als de overheid terugtreedt en een deel
van de verantwoordelijkheid wordt overgelaten aan bijvoorbeeld sociale partners
of mensen individueel. Ik durf de volgende stelling aan. Gegeven de uitkomst
met betrekking tot het overgangsrecht, waaronder het op zich dramatisch verlopen
WAO-debat, gegeven ook het feit dat het overgrote deel van de WAO-gaten al
weer gedicht was nog voordat deze Kamer de wetsontwerpen besproken had, zou
het wel eens zo zou kunnen zijn dat er aanmerkelijk minder mensen op het Malieveld
gestaan zouden hebben, als alle verzekerden die geconfronteerd werden met
de nieuwe wetgeving op voorhand op de hoogte waren geweest van het eindresultaat,
namelijk het overgangsrecht dat uiteindelijk is gerealiseerd, en het dichten
van het WAO-gat door CAO's, pensioenfondsen en langs individuele weg. Deze
discussie moet dan ook in een dergelijke context worden geplaatst. Het gaat
in dit kader niet alleen maar om het terugdringen van polisvoorwaarden. Naar
mijn stellige overtuiging zou het ook voortdurend moeten gaan over een herverdeling
van verantwoordelijkheden in de sociale zekerheid en over de vraag op welke
wijze we met elkaar de sociale zekerheid organiseren en wat de rol van de
overheid hierin is. Deze discussie zullen wij overigens in de tweede helft
van deze kabinetsperiode nog buitengewoon indringend met elkaar voeren.
 
 Voorzitter! Wat ik juist zei, sluit heel sterk aan bij de vragen die van
verschillende kanten zijn gesteld over de wijze waarop de Nederlandse bevolking
aankijkt tegen dit soort aanpassingen en verzekeringen. Mevrouw De Savornin
Lohman en ook anderen hebben hier iets over gezegd. Ook ik merk dagelijks
dat mensen sociale verzekeringen zien als een gewone verzekering. Zij argumenteren
dat zij er zoveel jaren voor betaald hebben en er dus ook recht op hebben.
De vraagstukken die je op je bord krijgt, hebben te maken met aan de ene kant
het draagvlak van je voorstellen naar burgers toe en aan de andere kant de
betrouwbaarheid van de overheid.
 
 Laat ik er dit over zeggen. Bij het overgangsrecht zal het met name afhangen
van de kwaliteit van de motivering die we met elkaar hebben afgesproken, hoe
groot dit draagvlak is. Het zal afhangen van de wijze waarop de samenleving
is voorbereid op een totaal resultaat en van de ruimte die er aan de sociale
partners of aan mensen individueel wordt gelaten om zaken bovenwettelijk af
te dichten of her te verzekeren. Het draagvlak voor wetsvoorstellen dient
in dit kader natuurlijk heel nadrukkelijk in de beschouwing te worden betrokken.
Wij hebben hierover in december een discussie in deze Kamer gehad naar aanleiding
van de voorstellen die het huidige kabinet heeft gedaan voor de aanpassing
van de kinderbijslag.
 
 De heer Veling vroeg zich toen nog af waarom er niet veel commotie ontstond
bij een ingreep van een dergelijke enorme omvang. Ik heb hem toen voorgehouden
dat er wellicht door de keuze voor het overgangsrecht sprake was van een grote
mate van maatschappelijke acceptatie. De afweging die je in dit kader maakt
heeft ontzettend veel te maken met de vraag hoe de samenleving reageert op
de aanpassingen die je voorstelt en wat het draagvlak is. Dit zegt dus ook
iets over de betrouwbaarheid van de overheid als zodanig. Ik vind overigens
dat de mate van betrouwbaarheid van de overheid afhangt van deze motivering.
Zij hangt niet zozeer af van wat vanmorgen aan de orde werd gesteld, de argumentatie
rondom het voorstel, de vraag of de cruciale reden tot aanpassing van sociale
wetgeving de omvang van de wig in Nederland is, gemiddeld of marginaal, de
noodzaak om prikkels aan te brengen, de betaalbaarheid van het stelsel of
algemene financieel-economische noties. Het heeft veel meer te maken met de
wijze waarop voorstellen worden gemotiveerd en de mate waarin de samenleving
in staat is om op adequate wijze op de veranderde omstandigheden te reageren.
Ik ben ervan overtuigd dat het mogelijk is, als je dit goed in je achterhoofd
houdt, een belangrijke modernisering in de sociale zekerheid aan te brengen
zonder dat je de commotie krijgt waarover een aantal woordvoerders heeft gesproken.
Ik denk ook dat dit mogelijk is op een zodanige wijze dat er voor de aanpassingen
in de sfeer van de sociale verzekering een heel belangrijk en breed maatschappelijk
draagvlak te organiseren is.
 
 Voorzitter! Mevrouw De Savornin Lohman heeft gevraagd of het niet nodig
is om tot een herijking te komen van de uitgangspunten, juist omdat we op
dit moment in een andere fase terecht zijn gekomen met betrekking
tot ons stelsel van sociale zekerheid. Deze hele discussie stond op het moment
van opbouw van het stelsel nadrukkelijk in een ander daglicht dan op dit moment,
nu de boel wordt "afgebroken". Als het zo scherp gesteld was, zou het inderdaad
een heel pregnant verschil zijn. Ik houd haar voor dat we juist op dit moment,
onder de voorstellen van het huidige kabinet, heel nadrukkelijk niet bezig
zijn om het stelsel van sociale verzekeringen "af te breken", maar om het
op een andere manier te organiseren, door herijking van verantwoordelijkheden
en een andere organisatie, juist ook van het stelsel van werknemersverzekeringen.
Dit neemt niet weg dat mevrouw Lohman gelijk heeft dat het, als je praat over
overgangsrecht, van grote betekenis is of er sprake is van een verbetering
of een verslechtering van de omstandigheden en dat met name degenen die het
aangaat in dit opzicht heel nadrukkelijk andere relaties leggen.
 
 
 
 
 
 Mevrouw De Savornin Lohman (D66):
 
 Voorzitter! Ik ben hier misverstaan. Ik heb het woord "afbreken" in ieder
geval niet gebruikt. Ik heb gesproken over, ook Van Wijngaarden citerend,
"een terugdringen van het beroep op de sociale zekerheid". Daar gaat het om,
los van het feit of dit door opting-out gebeurt.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Dan zijn we het nog meer eens dan ik al vermoedde.
 
 Voorzitter! Een aantal woordvoerders, maar heel pregnant de heer Van de
Zandschulp, heeft het eigenstandig karakter van de sociale verzekeringen aan
de orde gesteld. Ik vond dit gedeelte van zijn betoog buitengewoon interessant,
met name de nuanceringen die hij aanbracht op de notitie. Ik kan voor een
heel belangrijk deel meegaan in wat hij heeft gezegd over de relevantie van
het uitgangspunt. Hoe relevant is het of er sprake is van het gegeven omslagfinanciering
of kapitaaldekking? Hoe relevant is het om uit te gaan van het gegeven premiefinanciering
of financiering vanuit de algemene middelen? Zonder terug te komen op de positie
die we hier hebben betrokken met betrekking tot het standpunt over de notitie
van onze voorgangers, ben ik met hem van mening dat de driedeling die we kennen
in ons stelsel van sociale verzekering wel degelijk een belangrijk gegeven
is in dit kader. Een driedeling tussen aan de ene kant de particuliere verzekeringen –
iets wat in toenemende mate een rol zal blijven spelen in het totaal van de
sociale zekerheid –, de sociale verzekeringen, onderverdeeld in de werknemers-
en de volksverzekeringen, en de voorzieningen. Ik was getroffen door zijn
vraag wat het zou betekenen als de faciliteit van opting-out haar beslag heeft
gekregen, ervan uitgaande dat we dezelfde polisvoorwaarden op twee verschillende
manier financieren. Wat betekent dit voor een oordeel met betrekking tot deze
zaak?
 
 Als we in dit kader praten over wijziging van de polisvoorwaarden, dan
zal het onder alle omstandigheden zo zijn dat de polisvoorwaarden in het publieke
bestel uitgangspunt blijven als minimumvoorwaarden. Als deze polisvoorwaarden
echter in negatieve zin zouden worden aangepast, dan zitten we voor het particuliere
gedeelte niet vast aan de gemaakte afspraken en de contracten die afgesloten
zijn tegen een bepaalde prijs. Een verlaging van het niveau in het publieke
deel zal voor de contractafsluitende partijen aan de particuliere kant wel
de ruimte creëren om zelf ook tot een aanpassing van de afspraken te
komen. Maar er blijft een verschil. Na opting-out zijn er twee gelijkwaardige
partijen die, met als uitgangspunt de polisvoorwaarden die de overheid heeft
geformuleerd, met elkaar hebben afgesproken dat er een bepaald risico verzekerd
zou zijn.
 
 
 
 
 
 De heer Van de Zandschulp (PvdA):
 
 Voorzitter! Ik heb toch een probleem. Het gaat om één sociale-zekerheidswet
die op twee wijzen uitgevoerd kan worden. Indien de overheid daarna zou besluiten
dat er iets veranderd moet worden in de polisvoorwaarden, ontstaat de situatie
dat de overheid ook ingrijpt in de polisvoorwaarden van particuliere verzekeringen.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Zo uit de losse pols redenerend, lijkt dit mij niet het geval. Als er
sprake is van opting-out, is er sprake van een particuliere verzekering.
 
 
 
 
 
 De heer Van de Zandschulp (PvdA):
 
 Ik weet niet of het een particuliere verzekering wordt. De toetredingsvoorwaarden,
het arbeidsongeschiktheidscriterium, de hoogte en de duur van de uitkering
blijven wettelijk geregeld. Men kan alleen het risico onderbrengen bij de
bedrijfsvereniging of bij een particuliere verzekeraar, maar het gaat om een
en dezelfde wet.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Het is anders, want het is een particuliere verzekering, ondergebracht
bij een particuliere verzekeringsmaatschappij of een pensioenfonds. Als de
voorstellen die nu bij de SER liggen het Staatsblad bereiken, zijn de enige
voorwaarden die de wetgever stelt, de polisvoorwaarden, het arbeidsongeschiktheidscriterium,
de toetredingsvoorwaarden en dergelijke. Met andere woorden: contractpartijen
mogen alleen een dergelijke particuliere verzekering afsluiten als aan die
voorwaarden wordt voldaan. Dit maakt het type verzekering anders dan bij de
sociale verzekering. Als de polisvoorwaarden in het publieke deel worden gewijzigd,
heeft dat naar mijn idee niet per definitie consequenties voor de afgesloten
particuliere verzekering. Wel kunnen de partijen die het contract hebben gesloten
tot een herziening komen. Dat is de relatie tussen beide.
 
 
 
 
 
 De heer Van de Zandschulp (PvdA):
 
 Er bestaan in de toekomst dus twee typen overgangsrecht voor de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen.
Het ene deel kan verlaagd worden en het andere deel niet. Daarover zijn toch
wel nadere vragen te stellen. Het arbeidsongeschiktheidscriterium kan wettelijk
gewijzigd worden, maar in de lopende polissen kan dit niet plotseling gebeuren.
Hoe had de staatssecretaris de TBA-wet toegepast als deze tweedeling in verzekeringstypen
of financieringswijzen al had bestaan? Ik kan mij daar geen goede voorstelling
van maken.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Dit is een buitengewoon interessante vraagstelling waarover wij bij de
behandeling van de wetgeving uitgebreid zullen discussiëren. Ik reageerde
op verandering in polisvoorwaarden, hoogte en duur van uitkeringen. Ik wil
nadenken over de betekenis voor de andere voorwaarden die worden gesteld,
bijvoorbeeld op termijn een andere invulling van het arbeidsongeschikt heidscriterium of andere wijzigingsvoorstellen in dit kader. Vooralsnog
ga ik ervan uit dat men onder bepaalde condities uit het publieke bestel kan
stappen. Deze voorwaarden zijn zeer strikt omschreven. Vanaf dat moment is
het dan ook een particuliere verzekering. De voorwaarden behoeven niet te
worden gewijzigd op het moment dat het publieke bestel als zodanig wijzigt.
 
 Voorzitter! Dit is een primaire reactie op een buitengewoon interessante
vraag van de heer Van de Zandschulp. Ik wil deze vraagstelling nader bezien.
Zij zal indringend aan de orde zijn als het departement, na ommekomst van
het SER-advies, wetsvoorstellen zal formuleren. Ik kan mij voorstellen dat
beide Kamers veel belangstelling hebben voor het antwoord op deze vragen.
 
 De heer Veling sprak de overheid in een aantal verschillende kwaliteiten
aan. Hij heeft gezegd dat de overheid enerzijds de rol heeft van wetgever
en anderzijds het openbaar belang hoedt. In dat kader is het prettig, een
positie te hebben waarin "à la carte kan worden gedineerd" als het
om aanpassingen van de sociale zekerheid gaat. Voorzitter! Er is een verschil
tussen de overheid en de wetgever. Ten aanzien van de sociale zekerheid en
het overgangsrecht hoeven wij niet per se in de problemen te komen, omdat
er een zorgvuldige wetgevingsprocedure is. Niet alleen de positie van het
kabinet, de regering, de overheid is aan de orde, maar in het wetgevingsproces
speelt ook de volksvertegenwoordiging een rol. Ik wijs op het recht van initiatief
en van amendement en er is een tweede visie door de Eerste Kamer. Met andere
woorden: de wetgever heeft geen verschillende petten op. Het gaat in dit geval
nadrukkelijk om wetgeving, dus meer om de positie en de rol van de wetgever
dan om de rol van de overheid in een aantal andere kwaliteiten.
 
 
 
 
 
 De heer Veling (GPV):
 
 Mijnheer de voorzitter! Het gaat mij om het onderscheid tussen particuliere
en sociale verzekeringen. In de notitie wordt het onderscheid onvoldoende
helder aangegeven. De overeenkomsten zijn duidelijker en meer in het oog springend.
Het centrale verschil dat in de notitie wordt aangewezen, is gelegen in de
grote macht van de overheid als partij in de sociale verzekering – anders
dan in een relatie met een particuliere verzekeraar – om eenzijdig voorwaarden
te wijzigen en de verzekering aan te passen. Om duidelijk te maken dat het
verschil niet doorslaggevend is en het de grote overeenkomst niet opheft,
heb ik het overheidsoptreden in twee verschillende rollen onderscheiden. De
ene is de overheid als hoofd van de openbare samenleving die vindt dat bepaalde
zaken geregeld moeten worden, verplichtingen aan burgers en werkgevers. De
andere is de overheid als verzekeraar. De verzekering moet worden gerealiseerd,
er moeten premies worden geïnd, uitkeringen moeten worden geregeld enzovoorts.
Ik heb het idee dat de gelijkenis tussen een particuliere verzekering en een
sociale verzekering treffend is. Voor het aanpassen van de hoogte van uitkeringen
of van rechten die verbonden zijn aan een verzekering kan de overheid zich
goed spiegelen aan het gedrag van een particuliere verzekeraar. In dat gesprek
moet de overheid zich niet ineens beroepen op de feitelijke grote macht van
haar bevoegdheid als wetgever, als hoofd van de openbare samenleving.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Er zijn significante verschillen tussen de overheid als verzekeraar en
een particuliere verzekeraar. De overheid is niet synoniem aan de wetgever.
De uitvoering, zoals het innen van de premies, heeft de overheid ook functioneel
gedecentraliseerd. Er zijn niet onbelangrijke verschillen. Overigens moet
de overheid – de heer Veling gaf deze aan in termen van machtspositie –
een aantal zaken af kunnen dwingen. Ook de heer Van de Zandschulp heeft dit
in zijn betoog met nadruk aan de orde gesteld. Die rol is altijd gemotiveerd
om bepaalde vormen van solidariteit tussen verschillende groepen af te kunnen
dwingen en om tot een verzekering te kunnen komen met een bepaalde wijze van
financiering die in aanloop goedkoper is dan via particuliere maatschappijen.
De machtspositie van de overheid is helder, maar heeft een bepaalde reden.
 
 Het probleem heeft alles te maken met de kwaliteit van het wetgevingsproces
en de verwachting dat daarbinnen de door mij geschetste afwegingen worden
gemaakt. In het wetgevingsproces zal steeds de vraag aan de orde zijn, hoe
indringend de motivering is om af te wijken van de hoofdregel.
 
 
 
 
 
 De heer Veling (GPV):
 
 Wat nu enigszins ondergesneeuwd raakt, is het volgende verschil. Er is
een sociale voorziening waarin de overheid, de wetgever en vervolgens de overheid
als uitvoerder, bepaalde zaken voor burgers rechtstreeks realiseert. Er is
ook een andere wijze van optreden van de wetgever en dat is het scheppen van
een verplichting voor burgers om een verzekering te realiseren. Vervolgens
wordt die verzekering niet uitbesteed, maar de overheid neemt de uitvoering
zelf ter hand. In de laatste rol leidt de vergelijking tussen een sociale
verzekering en een particuliere verzekering naar mijn mening niet tot een
doorslaggevend verschil. Ten aanzien van het beperken van bepaalde wettelijke
regelingen zou de wetgever zich moeten richten op de vraag: treden wij terug
waar wij eerder bepaalde verplichtingen schiepen? Dan moet niet zozeer gesproken
worden over de vraag op welke wijze de wetgever als uitvoerder van die verplichte
verzekering eenzijdig de polisvoorwaarden wijzigt.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 De rol van de overheid als uitvoerder van de regeling en de rol van de
wetgever worden naast elkaar gezet. Mijn stellingname is dat de kwaliteit
van het wetgevingsproces voldoende is om de te maken afweging, de motiveringsplicht,
waar te maken. De Kamer kent de voorbeelden dat de overheid in haar andere
rol dan die van wetgever de medewetgever confronteert met voorstellen die
in dat opzicht inadequaat zijn. Dan zal de overheid in die rol worden teruggestuurd.
Dat heb ik omschreven als de kwaliteit van ons wetgevingsproces. Ik denk dat
hiervoor voldoende waarborgen aanwezig zijn.
 
 Voorzitter! De belangrijkste conclusie van deze discussie is geweest dat
wij bij het praten over aanpassingen van de sociale zekerheid niet alleen
stil moeten staan bij de vraag welke afweging bij de keuze voor een bepaald
overgangsrecht gemaakt moet worden. Welke principiële keuze er ook wordt
gemaakt en waar ook het primaat wordt gelegd, als wij met elkaar uitgaan van
eenzelfde soort afwegingsproces voor de uitzonderingsgronden,
is het handiger om de discussie te voeren aan de hand van een concreet wetsvoorstel.
Die discussies kunnen niet meer vrijblijvend zijn, maar degene die voorstellen
doet, heeft een zeer zware plicht om te motiveren waarom er is gekozen voor
een bepaalde vorm van overgangsrecht.
 
 De heer De Boer heeft gevraagd wat de status is van deze discussie. Ik
heb het al gezegd: dat wij dat van elkaar weten. Bij ieder onderdeel van wetgeving
zullen wij er de komende jaren gezamenlijk bij zijn.
 
 
 
 
 
 Minister Sorgdrager:
 
 Mijnheer de voorzitter! In reactie op de algemene opmerkingen die door
een aantal leden zijn gemaakt, zal ik een paar algemene opmerkingen maken
over overgangsrecht. De heer Heijne Makkreel en een paar anderen hebben gerefereerd
aan het algemene uitgangspunt bij wetgeving van de onmiddellijke werking,
of in termen van het nieuw BW: de exclusieve werking. In de aanwijzingen voor
de regelgeving is dat met zoveel woorden opgenomen.
 
 De regering ziet niet in waarom er in algemene zin voor de sociale zekerheid
een uitzondering gemaakt zou moeten worden op dit beginsel. Waarom zouden
wij dat doen? De sociale verzekering is een aparte problematiek, dat is waar,
maar het probleem waar het om gaat, is vooral de hoogte en de duur van de
uitkeringen, niet de andere bepalingen, zoals over handhaafbaarheid.
 
 Uitzonderingen die je maakt op de algemene regel, moet je motiveren. Ik
denk dat die motiveringsplicht in de sociale zekerheid nog wat steviger is,
zeker wanneer het gaat over zaken als hoogte en duur van de uitkering. De
heer Rongen geeft dat aan als een omkering van de bewijslast. Hij wil daarmee
zeggen: toepassing van de onmiddellijke werking en het gelijkheidsbeginsel
impliceert bij de sociale zekerheid dat de regering een extra motiveringsplicht
heeft, wanneer men dit algemene uitgangspunt wil handhaven. Dat ben ik met
hem eens. Ik vind ook dat de belangenafweging heel strikt moet zijn. Wanneer
de wetgeving meer ingrijpend is, juist op het gebied van verworven rechten
van mensen die al in een bepaalde situatie zitten, wordt die motiveringsplicht
steeds sterker. Dan zal die belangenafweging ook steeds sterkere vormen aannemen,
zoals de staatssecretaris al uiteen heeft gezet.
 
 Een uitgangspunt is nog niet het enige criterium. Dat hangt af van de
situatie. Van die situatie hangt af hoe zwaar andere belangen moeten wegen,
dus de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel.
 
 Ik denk dat het moeilijk is om in het algemeen criteria op te stellen.
Door diverse sprekers wordt aangegeven dat ook zij geen spoorboekje hebben
om dat overgangsrecht te regelen. Ook zij geven aan dat het inderdaad altijd
een kwestie is van belangenafweging.
 
 Ik denk dat de heer Rongen er goed aan heeft gedaan om een van de laatste
zinnen van de notitie te citeren. Hij heeft het volgende gezegd: "In abstracto
is het kiezen van een type van overgangsrecht het zoeken naar de juiste balans
tussen het rechtsgelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.
Vaak is daarbij de inschatting van hetgeen maatschappelijk rechtvaardig is
met betrekking tot de af te wegen belangen de doorslaggevende afwegingsfactor."
Dat staat in de notitie en dat staat dus recht overeind.
 
 De heer Heijne Makkreel citeert een bij de invoering van Boek 1 van het
nieuw Burgerlijk Wetboek voorgesteld artikel 4a. Daarin haalt hij onder andere
de volgende woorden aan: ten aanzien van voor het tijdstip van in werking
treden van een wettelijke regeling voorgevallen feiten die ingevolge de voorafgaande
rechtsregeling de grondslag vormen van een naar haar inhoud bepaalde bevoegdheid
of verplichting van een persoon, heeft de na het voorvallen van die feiten
in werking getreden wettelijke regeling eerbiedigende werking, tenzij uit
haar bewoordingen of haar strekking volgt dat zij ten aanzien van die feiten
exclusieve werking heeft.
 
 Dat "tenzij" is juist iets wat je in het overgangsrecht vastlegt.
 
 
 
 
 
 De heer Heijne Makkreel (VVD):
 
 Voorzitter! Dat neemt niet weg dat in die gevallen de eerbiedigende werking
het uitgangspunt is.
 
 
 
 
 
 Minister Sorgdrager:
 
 Ja, dat klopt, maar het gaat daar om de rechtsvinding en niet om wetgeving.
Bovendien gaat het in het Burgerlijk Wetboek om verhoudingen tussen burgers.
 
 
 
 
 
 De heer Heijne Makkreel (VVD):
 
 Voorzitter! Er werd niet voorgesteld om deze regeling op te nemen in het
Burgerlijk Wetboek, maar in de Wet houdende algemene bepalingen voor de wetgeving
van het Koninkrijk.
 
 
 
 
 
 Minister Sorgdrager:
 
 Ja, dat klopt. Wanneer u praat over het Burgerlijk Wetboek, gaat het in
feite over de verhoudingen tussen burgers, maar wij hebben het hier niet over
rechtsvinding, maar over wetgeving. In die wetgeving geef je aan wat voor
overgangsrecht je op een gegeven moment kiest. Dat moet dus ook gemotiveerd
worden.
 
 De heer Rongen maakt melding van het Europees Verdrag en de Duitse regeling,
waarin de eigendom bescherming geniet. Het is niet zo dat die eigendom te
allen tijde, overal, altijd bescherming geniet. Enige wijziging in dat eigendomsrecht
is wel toegestaan, maar wanneer het om een substantiële ingreep gaat,
komt de regeling van het Europees Verdrag des te meer naar voren. Met andere
woorden, een kleine ingreep in hoogte en duur van de uitkering zou onder bepaalde
motiveringen etcetera gerechtigd kunnen zijn, maar bij een substantiële
ingreep zou men in conflict kunnen komen met het Europees Verdrag. Waar die
grens precies ligt, hangt weer af van de afzonderlijke situatie.
 
 Mevrouw De Savornin Lohman is ingegaan op de rol van de rechter. Zij geeft
aan dat Nederland door de Europese rechter nogal vaak op de vingers is getikt.
Ik heb het niet bij de hand en kan het niet helemaal overzien, maar ik herinner
mij niet veel uitspraken op het gebied van het overgangsrecht. Ik dacht niet
dat dit het probleem was. Nederland is wel een paar keer op de vingers getikt
wat betreft gelijke behandeling. Dat heeft wel met dit onderwerp te maken.
 
 Collega Linschoten is al ingegaan op het wetgevingsproces op zichzelf.
Dat is een waarborg voor de rechtvaardigheid en de juistheid van de wet en
dus van het overgangsrecht. Dat is in de praktijk ook gebleken. Bij een aantal
wetten is de Raad van State of een van beide Kamers uitvoerig op het overgangsrecht
ingegaan, vanuit de gedachte dat er een afweging was gemaakt,
die niet helemaal goed was. Het verwijt dat de regering nu wordt gemaakt,
onder andere door mevrouw De Savornin Lohman, is dat zij te repressief bezig
is en meer de preventieve kant op moet gaan. Zij moet van tevoren kijken of
zij het juiste overgangsrecht hanteert en of daarbij de juiste motivering
wordt gehanteerd. Ik denk dat wij daarvan kunnen leren. Daarom is het goed
dat de discussie op deze manier wordt gevoerd. Wij zijn hierdoor extra geattendeerd
op de afweging van de belangen en de motiveringsplicht.
 
 
 
 
 
 De vergadering wordt van 15.20 uur tot 15.40 uur geschorst.
 
 
 
 
 
 De heer Rongen (CDA):
 
 Voorzitter! Ik dank de bewindslieden voor de beantwoording van de vragen
die door de CDA-fractie naar voren zijn gebracht.
 
 De staatssecretaris zegt het volgende. Of je nu vertrekt vanuit het gelijkheidsbeginsel
of vanuit het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel, in een concrete situatie
zul je zien dat die toch vaak bijeenkomen. Soms kun je zelfs niet ontwarren
welk beginsel ten grondslag heeft gelegen aan de voorgestelde oplossing. Je
zult het moeten beoordelen aan de hand van een concrete wijziging die voorligt.
Ik ben dat met hem eens. De beste toets is altijd de concrete situatie die
dan voorligt. In die zin is een discussie zoals deze in abstracto wat onbevredigend.
 
 Het vertrekpunt is echter toch niet onbelangrijk. De notitie neemt het
vertrekpunt van de aanwijzingen voor regelgeving en marcheert rechtstreeks
naar dit gebied van de sociale zekerheid met de boodschap "het zal het gelijkheidsbeginsel
zijn". Vervolgens wordt in een groot aantal situaties geprobeerd te toetsen
hoe je aan dat andere beginsel – het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel –
inhoud zou kunnen geven, teneinde die afweging te kunnen maken. Ik vind het
vertrekpunt – het beginsel van waaruit gestart wordt – dus niet
onbelangrijk.
 
 Deze Kamer wil het kabinet een breed gedragen boodschap meegeven. Wij
vinden dat voor de hier aan de orde zijnde sociale-zekerheidsrechten het beginsel
van de rechtszekerheid en het vertrouwen als uitgangspunt moet worden gehanteerd.
Naar onze mening is dat een belangrijke boodschap. Het kan best zijn dat het
kabinet het daar niet mee eens is. Wij ontmoeten elkaar dan wel weer in dit
huis aan de hand van een concreet voorstel.
 
 Het was ook niet zonder reden dat dit huis twee jaar geleden tot de motie-Van
de Zandschulp, die later is overgenomen, is gekomen. In tegenstelling tot
de staatssecretaris hadden wij in dit huis het gevoelen dat aan de hand van
een aantal op dat moment aan de orde zijnde wijzigingen in de sociale zekerheid
bepaald niet systematisch met dat overgangsrecht was omgegaan. Dat was voor
ons de reden om die motie aan de orde te stellen. De boodschap van dit huis
is niet zonder belang.
 
 Voorzitter! De CDA-fractie heeft gepoogd, aan te geven dat in de balans
vooral het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel zo belangrijk is.
Ik heb daarvoor de twee laatste zinnen van de notitie als aanknopingspunt
genomen. De minister heeft die terecht nog eens naar voren gebracht. Ik heb
daarvan gezegd dat het een omkering van de bewijslast is. Daarmee bedoel ik
niet te zeggen "vertrekkend vanuit het gelijkheidsbeginsel" maar "de bewijslast
leggend bij het gelijkheidsbeginsel". Ik vertrek dus vanuit het vertrouwens-
en rechtszekerheidsbeginsel.
 
 Wij vinden dat gerechtvaardigd, omdat de rechten met betrekking tot de
sociale zekerheid een belangrijke positie in ons arbeidsbestel innemen. Het
gaat daarbij dus ook om de positie van de burgers in dat arbeidsbestel. In
de notitie wordt gesproken over de gerechtvaardigde verwachtingen die de burger
van de overheid mag hebben. Die burger geeft als het ware in dat arbeidsbestel
een oordeel over zijn recht. Hij ervaart dat inmiddels als een geborgd recht,
zoals een particuliere verzekering dat ook geeft. Dat was de achtergrond.
 
 Vervolgens maken wij de doorsteek door te zeggen: en dat zal dus moeten
betekenen dat voor dit specifieke gebied het beginsel van rechtszekerheid
en vertrouwen als uitgangspunt zal moeten dienen. Om misverstanden te voorkomen,
wij doen dat niet om hiermee het sociale-zekerheidsstelsel van wijzigingen
te vrijwaren. Dan gelden alle overwegingen, die 22 invalshoeken die in de
notitie beschreven worden. Er kunnen goede redenen zijn om wijzigingen in
het sociale-zekerheidsstelsel aan te brengen, maar wel met die bewijslast
aan de kant van het gelijkheidsbeginsel.
 
 
 
 
 
 De heer Van de Zandschulp (PvdA):
 
 Voorzitter! Ik dank beide bewindspersonen voor hun reactie op onze betogen.
Ik kan er niet onderuit dat de beantwoording mij toch wat teleurstelde.
 
 Wij zijn het erover eens dat er geen spoorboekje te ontwerpen valt waarin
exacte criteria en wegen geschetst worden voor overgangsrecht in elke denkbare
situatie met betrekking tot wijzigingen van sociale verzekeringen. Wij menen
dat er wel iets meer over uitgangspunten te zeggen valt, vooral als het gaat
om personen bij wie het verzekerd risico reeds ingetreden is onder de oude
voorwaarden voordat het voorstel van wetswijziging door het parlement is aangenomen
en van kracht is geworden.
 
 Wij hechten uiteraard grote waarde aan zowel het rechtsgelijkheidsbeginsel
als het rechtszekerheidsbeginsel. Waarom zeggen wij dat rechtszekerheid in
dit geval het uitgangspunt van de redenering moet zijn? In mijn eerste termijn
heb ik daar vrij uitvoerig aandacht aan besteed. Het berust op de overweging
dat de positie van lopende gevallen, bij wie het verzekerd risico is ingetreden
onder de oude verzekeringsvoorwaarden, niet of althans niet geheel gelijk
is aan de positie van toekomstige gevallen. Daarvoor is een aantal voor de
hand liggende redenen aan te geven. Een van de redenen is dat nadat het verzekerd
risico ingetreden is, mensen niet de mogelijkheid hebben om een aanvullende
verzekering te sluiten. Zij hebben waarschijnlijk meer beslissingen in hun
leven genomen, zij zijn misschien langlopende financiële verplichtingen
aangegaan, die voor hen een fait accompli gecreëerd hebben die zich niet
of nog niet voordoet voor mensen die nog niet geconfronteerd zijn met een
wijziging van de polisvoorwaarden. Dat betekent naar mijn gevoel dat een de
rechtszekerheid eerbiedigende werking het uitgangspunt moet zijn ten aanzien
van deze categorie bij wie het risico reeds ingetreden is.
 
 Voorzitter! Ook voor diegenen bij wie het verzekerd risico nog niet is
ingetreden, moeten een aantal overwegingen een rol spelen bij de afweging
van overgangsrecht. Ik heb ook daarvoor een aantal overwegingen genoemd, zoals
verzekeringstijdvakken, arbeidsverleden en of leeftijd. De formulering daarvan
hangt van de verschillende wetten af. Naar mijn mening zal daarbij ook de
volgende vraag een rol moeten spelen: welke alternatieve gedragsreacties staan
nog voor mensen open om in te spelen op die wijziging van verantwoordelijkheidsverdeling
of wijziging van polisvoorwaarden?
 
 Ik geef een voorbeeld, overigens zonder nu een uitspraak te doen over
de wenselijkheid of de onwenselijkheid ervan. Ik zou mij kunnen voorstellen
dat de wetgever besluit om het overlijdensrisico voor nabestaanden niet langer
wettelijk te verzekeren. Ik kan mij voorstellen dat men zoiets vraagt van
een nieuwe generatie. Ik kan mij bezwaarlijk voorstellen dat men mensen die
gedurende enige decennia verzekerd zijn geweest onder het wettelijk regime,
opeens confronteert met de afschaffing van het wettelijk recht, althans als
men dat niet begeleidt met maatregelen die de toegankelijkheid van aanvullende
verzekeringen voor die mensen inderdaad waarborgen. Anders krijgen wij ook
op dat punt weer het probleem van de onverzekerbare risico's. Ook voor mensen
bij wie het verzekerd risico nog niet is ingetreden op het moment van wetswijziging,
zijn er een aantal overwegingen en criteria die een rol moeten spelen bij
de keuze van het overgangsrecht.
 
 De staatssecretaris heeft gezegd dat hij een heel eind mee kon gaan met
mijn driedeling tussen particuliere verzekeringen, sociale verzekeringen en
andere collectieve voorzieningen die uit 's Rijks middelen worden gefinancierd.
Ik weet niet precies wat "een heel eind" betekent. Wel heb ik genoteerd dat
hij de stelling verdedigt dat dit ook voor het overgangsrecht effect moet
hebben en dat het overgangsrecht bij verzekeringen niet identiek is aan dat
recht bij voorzieningen. Ik dacht dat ik de staatssecretaris hiermee goed
had begrepen. Ik vind dat in ieder geval een winstpunt van dit debat, want
in de nota naar aanleiding van het verslag van de notitie wordt nog een andere
stellingname betrokken. Daar staat, zoals ik zojuist ook al heb geciteerd:
"De sociale verzekeringen worden in beginsel uit premies gefinancierd, de
voorzieningen worden gefinancierd uit de algemene middelen. Zoals gesteld,
heeft deze verschillende financieringswijze geen gevolg voor het overgangsrecht.
De afweging tussen de verschillende beginselen (rechtsgelijkheid versus rechtszekerheid)
geschiedt in beginsel op dezelfde wijze voor de voorzieningen als voor de
verzekeringen." Ik constateer in ieder geval dat dit debat ons in zoverre
iets verder heeft gebracht dat het kabinet inmiddels toch een zwaarder gewicht
hecht aan het verzekeringskarakter van de sociale verzekeringen dan eerder
tot uiting kwam in de notitie en in de nota naar aanleiding van het verslag.
 
 Ik stuitte op nog een curieus onderdeel in deze discussie, namelijk de
opting out-variant. Er zijn kennelijk interpretatieverschillen tussen mij
en de staatssecretaris. Waarschijnlijk moet ik zeggen dat het misverstand
tot dusverre bij mij lag. Ik had het zo geïnterpreteerd dat opting out
betekende dat de uitvoering van een wettelijke sociale verzekering –
in dit geval van de WAO – ook mogelijk wordt via een particuliere verzekeraar,
naast de bedrijfsvereniging. Dat is dus een duale uitvoeringsstructuur. Nu
heb ik van de staatssecretaris begrepen dat de verzekering van karakter verandert
als er eenmaal uit het publieke bestel is getreden en dat er dan sprake is
van een particuliere verzekering. Dat is een verder gaande variant: dan hebben
wij niet alleen een duale uitvoeringsstructuur, maar ook een duale uitkeringsstructuur,
hoewel essentiële polisvoorwaarden wettelijk voorgeschreven blijven.
Dat leidt tot de merkwaardige waarneming dat wanneer deze constructie reeds
in gang gezet zou zijn voordat de Wet TBA van toepassing zou zijn, de herbeoordeling
van WAO'ers beneden de 50 jaar naar een strikter arbeidsongeschiktheidscriterium
niet mogelijk zou zijn geweest bij degenen wier WAO-verzekering is ondergebracht
bij een particuliere verzekeraar en wel bij degenen wier WAO-verzekering ondergebracht
is bij de bedrijfsvereniging. Dat lijkt mij een buitengewoon bezwaarlijke
constructie uit overwegingen van rechtszekerheid. Ik kan de consequenties
daarvan nog totaal niet overzien. Wel constateer ik dat deze consequenties
in ieder geval nog niet gesignaleerd en geproblematiseerd zijn in de adviesaanvragen
aan de SER.
 
 Hoe het ook zij, het beloven boeiende debatten te worden over dit soort
onderwerpen. Toen ik de tekst van het regeerakkoord las, dacht ik al dat dit
allemaal veel te kort door de bocht geformuleerd werd en dat vele complicaties
totaal niet overzien zijn. Toen ik de adviesaanvraag aan de SER las, raakte
ik ervan verzekerd dat in ieder geval een aantal complicaties wel overzien
zijn. Ik concludeer nu dat de opsomming van complicaties nog lang niet volledig
is geweest. Tot zover, ter zijde, dit interessante onderwerp, misschien als
voorschot op komende debatten.
 
 De conclusie van mijn betoog – en als ik goed geluisterd heb, van
alle betogen in eerste termijn – dat aan het sociale-verzekeringskarakter
een zodanig zwaar gewicht moet worden gehecht dat de opgewekte verwachtingen
in principe vragen om eerbiedigende werking, nadat het verzekerd risico eenmaal
is ingetreden onder de oude verzekeringsvoorwaarden, is overeind blijven staan.
De vraag wat het uitgangspunt is, is niet onbelangrijk. Ik erken dat je ook
op hetzelfde eindpunt kunt uitkomen als je vanaf een verschillend startpunt
start, zij het niet langs dezelfde weg. De vraag waar de bewijslast en de
verzwaarde motivering liggen – wat is hoofdregel en wat is uitzondering? –
is toch van belang. Om dat belang op dit punt vast te leggen, heb ik de eer
om namens de woordvoerders en een aantal andere leden van de commissie de
volgende motie aan de Kamer voor te leggen.
 
 
 
 
 De voorzitter:
 
 Door de leden Van de Zandschulp, Heijne Makkreel, Gelderblom-Lankhout,
De Savornin Lohman, Heijmans, Rongen, Veling, Jaarsma-Buijserd, Van der Meulen,
De Boer en Van Gijzen wordt de volgende motie voorgesteld:
 
 
 De Kamer,
 
 
 gehoord de beraadslaging; 
 
 
 overwegende, dat de (inkomensvervangende) sociale verzekeringen binnen
het geheel van collectieve voorzieningen een eigen rechtskarakter hebben,
gelet op onder andere de wettelijke afbakening van de kring van verzekerden,
de geheel of overwegend afzonderlijke financiering door middel van premies
en de directe of indirecte relatie tussen verzekering, premie en prestatie;
 
 
 voorts overwegende, dat verzekerden aan het verzekeringskarakter en het
lange-termijnperspectief ervan gerechtvaardigde verwachtingen ontlenen;
 
 
 van oordeel, dat bij wijziging van sociale verzekeringswetten ten aanzien
van degenen bij wie het verzekerd risico ingetreden is eerbiedigende werking
terzake van toetredingsvoorwaarden, hoogte en duur van de uitkering uitgangspunt
dient te zijn;
 
 
 verder van oordeel, dat eventuele afwijkingen van dit uitgangspunt een
verzwaarde motivering van de wetgever vergen;
 
 
 spreekt uit, dat dit uitgangspunt leidraad behoort te zijn bij de vormgeving
van overgangsrecht bij wijziging van sociale verzekeringswetten,
 
 
 en gaat over tot de orde van de dag.
 
 
 Deze motie krijgt nr. EK 46j-3, 1994-1995.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Mevrouw De Savornin Lohman (D66):
 
 Voorzitter! Ik wil deze tweede termijn vrij kort houden en beginnen met
een antwoord aan de minister van Justitie, zijdelings van de hoofdlijn. Dan
kan ik daarna op de hoofdlijn komen en op het oordeel van mijn fractie over
de motie.
 
 De minister vroeg hoe de fractie erbij komt om te zeggen dat Nederland
meer door de internationale rechter op de vingers wordt getikt. In de nota
naar aanleiding van het verslag is melding gemaakt van een internationaal
vergelijkend onderzoek van Shell en anderen. Daarin wordt gemeld dat de toetsing
door de rechter in Nederland is toegenomen. Dat vond ik een interessante opmerking.
Er werd gemeld dat dit waarschijnlijk kwam door de grote toegankelijkheid
van onze rechter, rechtshulp en dergelijke. Eigenlijk staat er in het rapport,
dat de meerdere toetsing een gevolg is van de grotere discretionaire ruimte
die de wetgever heeft. Wij hebben niet die toetsing aan de Grondwet, zoals
dat in Duitsland gebeurt.
 
 De grote lijn van het debat heeft de staatssecretaris voor zijn rekening
genomen. Hij begon met te zeggen, dat door de notitie en de Eerste Kamer materieel
dezelfde conclusies getrokken worden. Daar gaat het nu juist om. Het gaat
om de redenering, waarvoor draagvlak onder de bevolking moet ontstaan, omdat
het gaat om grondslagen van ons stelsel. Vrij illustratief was het debat,
dat de heer Veling nog met de staatssecretaris voerde. Het teleurstellende
van deze mondelinge behandeling is, dat de staatssecretaris zich niet distantieert
van die passages in de notitie, waarin die verzekeringsgedachte gerelativeerd
wordt. In de notitie wordt voortdurend gezegd, dat de verzekeringsgedachte
een van de elementen is. Het algemeen belang en de belangenafweging hebben
eigenlijk een gelijk gewicht. Deze Kamer legt juist de nadruk op de zelfstandige
betekenis van de verzekeringsgedachte. Ik heb Beveridge geciteerd. Het was
een Engels citaat en daardoor misschien wat ingewikkeld. Hij zegt met nadruk
dat een ieder zijn eigen inkomen gaat regeren. Dat is een zeer principieel
uitgangspunt waar D66 zwaar aan hangt.
 
 Wat die verhouding tussen burger en Staat betreft, ging de staatssecretaris
de overheid en de Staat aparte rollen geven. In de beleving van de mensen
is het bij wetswijziging de overheid die eenzijdig ingrijpt in een relatie
die er tussen burger en Staat bestaat. Zo simpel is het.
 
 Ik heb de staatssecretaris niet horen zeggen, dat hij bereid is om bij
de wijziging van wetsvoorstellen de systematische samenhang met andere wetgeving
te schetsen. Vandaaruit moet dan het overgangsrecht vorm krijgen.
 
 Voorzitter! Deze beide punten zijn voor de fractie van D66 aanleiding
om voldoende grond te zien voor ondersteuning van de motie die de heer Van
de Zandschulp heeft ingediend.
 
 
 
 
 
 De heer Veling (GPV):
 
 Mijnheer de voorzitter! Als het gaat om sociale verzekeringen, aarzelt
de staatssecretaris te beamen, dat de eerbiedigende werking daarbij een vanzelfsprekend
uitgangspunt is. Wat is voor hem het principiële verschil tussen een
sociale voorziening en een sociale verzekering? Of is een sociale verzekering
eigenlijk niets anders dan een sociale voorziening die gefinancierd wordt
uit een stukje geoormerkte belasting?
 
 
 
 
 
 De heer Heijne Makkreel (VVD):
 
 Mijnheer de voorzitter! Ik kan de aanhef van de repliek van de heer Van
de Zandschulp nazeggen: ook ik was niet gans tevreden gesteld door de antwoorden
vanachter de regeringstafel. Ik maak nog enkele kanttekeningen.
 
 De staatssecretaris maakte een tegenstelling tussen het aanpassen van
polisvoorwaarden en het organiseren van de sociale zekerheid. Het komt mij
voor dat dit helemaal geen tegenstelling is. Het organiseren van de sociale
zekerheid doe je door het aanpassen van de polisvoorwaarden. De vraag of dat
organiseren van de sociale zekerheid op zichzelf een voldoende argument is
om bij het aanpassen van de polisvoorwaarden inbreuk te maken op goede beginselen
van overgangsrecht blijft recht overeind staan. De geldigheid van de beweegreden
en de voldoende kracht van die beweegreden moeten derhalve nog steeds worden
aangetoond.
 
 De staatssecretaris bracht de tegenstelling verbetering of verslechtering
van de regelingen ter sprake. Op dat punt volgt hij Hijmans van den Bergh
die dat formuleerde als favorabel of odieus recht. Wij hebben het in deze
discussie alleen over de gedragslijnen die van toepassing zijn bij odieus
recht. Bij favorabel recht is de onmiddellijke werking altijd geoorloofd.
Daarover bestaat nauwelijks enig verschil van mening.
 
 De minister koppelde de wijziging van de Wet algemene bepalingen aan het
Burgerlijk Wetboek. Ik leg er duidelijk de nadruk op dat de beginselen waarover
ik in eerste termijn sprak geen beginselen van burgerlijk recht zijn, alleen
van toepassing waar het gaat om verhouding tussen twee burgers
onderling, maar beginselen van recht in het algemeen. Vandaar dat deze regel
destijds is voorgesteld voor opname in de Wet algemene bepalingen en niet
in enig onderdeel van het Burgerlijk Wetboek. Dat die regel uiteindelijk niet
in de Wet algemene bepalingen terecht is gekomen om dogmatische redenen, doet
er niet aan af, dat de wetgever indertijd ervan overtuigd was dat de regel
op zich zelf wel een geldige regel was en dat het een beginsel van wetgeving
is, waar de wetgever rekening mee heeft te houden.
 
 Voorzitter! Ik ben het eens met de gedachte dat het neerleggen van vaste
criteria buitengewoon moeilijk is en dat exactheid onbereikbaar is. Niettemin
ben ik van mening, dat de vraag wat je vertrekpunt is bij de redenering bepaald
niet van betekenis is ontbloot voor de uitkomst. Je hebt altijd de neiging
om toch wat dichter bij je vertrekpunt te blijven hangen dan bij de andere
pool. Ik blijf betekenis hechten aan het verschil van mening over de vraag,
of de onmiddellijke werking dan wel de eerbiedigende werking uitgangspunt
moet zijn. Ik blijf op mijn standpunt staan, dat wanneer in de sociale wetgeving
sprake is van verslechtering van regelingen in het algemeen de eerbiedigende
werking het uitgangspunt dient te zijn. Vandaar, dat ik de door de heer Van
de Zandschulp ingediende motie met volle overtuiging mede heb ondertekend.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Voorzitter! Niet voor niets vroeg ik in eerste termijn naar de status
en de impact van deze discussie. Waar ik al bang voor was, is helaas gebeurd:
een vrijblijvende gedachtenwisseling die weinig oplevert. De reactie van de
staatssecretaris stond bol van complexiteiten en afwegingsprocessen. De materie
is complex en wat je doet, is elke keer opnieuw een kwestie van alles tegen
alles afwegen. Alle afwegingen zijn daarbij mogelijk. Alle uitgangspunten
zijn inwisselbaar.
 
 De status van dit debat is dat het een debat is waarin de regering indringend
met de Kamer spreekt, waarna er verder niets gebeurt of verandert. De enige
conclusie waaraan de staatssecretaris zich waagde, was dat deze buitengewoon
boeiende gedachtenwisseling de regering zal noodzaken, de afweging die zij
maakt tussen rechtszekerheid, gelijkheid en onmiddellijkheid grondig te motiveren.
Wat is daar nieuw aan? Ik mag er naar ik hoop van uitgaan dat elke bestuurder
zichzelf verplicht zijn voorstellen altijd te motiveren. Dat geldt zeker als
je ingrijpt in de rechtszekerheid die mensen dachten te mogen ontlenen aan
tot dan geldende wetgeving.
 
 Verder hoor ik de staatssecretaris als belangwekkende conclusies aangeven
dat dit debat oplevert dat het goed is om stil te staan bij afwegingsprocessen
en dat wij vooral niets moeten vastleggen, omdat het veel handiger is aan
de hand van het voorliggende dossier onze positie te bepalen. De slotzin van
de staatssecretaris was wel de mooiste: Wij weten nu van elkaar wat wij ervan
vinden. Met andere woorden: goed dat u deze opmerkingen maakt, dank voor de
prettige, beschaafde gedachtenwisseling, een volgende keer komen wij heel
graag terug, tot ziens. Het sociëteitsgehalte in dit huis is vanmiddag
weer eens versterkt!
 
 Wat weten wij eigenlijk van elkaar op dit punt? Naar mijn oordeel is dat,
dat de regering het handiger vindt om alle handen vrij te houden en dat deze
Kamer toch wel enige rangorde nodig lijkt te vinden.
 
 Ik kom tot de motie. De fractie van GroenLinks vindt de overwegingen en
het eerste oordeel een belangrijk signaal om af te geven. Na "verder van oordeel"
staat dat eventuele afwijkingen van dit uitgangspunt een verzwaarde motivering
van de wetgever vergen. Dat had wat mij betreft achterwege mogen blijven.
Dit geeft naar mijn smaak namelijk op voorhand een ontsnappingsroute aan die
de zeggingskracht van wat erboven staat relativeert en dus wat te veel ontkracht.
Dat zou de Kamer ook niet behoeven aan te geven. Die ruimte neemt de regering
doorgaans vanzelf wel. Maar goed, vanwege het in consensus toch wat doen,
zullen wij de motie graag steunen. Ik wil overigens van de regering horen –
ik kan het natuurlijk niet laten – hoe zij deze motie precies verstaat,
of zij er iets mee gaat doen en, zo ja, wat zij er dan mee gaat doen. Hoe
verhoudt het in deze motie verwoorde uitgangspunt zich tot de afwegende nevenschikking,
zoals ik het maar even formuleer, die het betoog van de staatssecretaris kenmerkte?
Ervaart hij enige spanning tussen de nu voorliggende motie en het betoog dat
hij hier heeft gehouden en, zo ja, hoe neemt hij die spanning weg?
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Voorzitter! Ik dank de woordvoerders voor hun bijdragen in tweede termijn.
 
 Ik ben het met de heer Rongen eens dat de beste toets die wij met elkaar
kunnen uitvoeren de toets in een concrete situatie aan de hand van concrete
voorstellen is. In dat opzicht ben ik het ook met de heer Van de Zandschulp
eens. Je kunt inderdaad vanuit eenzelfde vertrekpositie op verschillende uitgangspunten
uitkomen. Je kunt, uitgaande van verschillende uitgangspunten, ook eenzelfde
einddoel bereiken, zeker als het gaat om wetgeving. Het zal zelfs als de motivering
daarover geen uitsluitsel geeft moeilijk te achterhalen zijn of je linksom
of rechtsom geredeneerd hebt. Het gaat uiteindelijk om de intrinsieke waarde
van de voorstellen.
 
 Dit neemt niet weg dat ik kennis neem van de indringende wens van deze
Kamer om het uitgangspunt te kiezen zoals het gekozen wordt. De vraag in hoeverre
dit van belang ontbloot is, zullen wij in de toekomst onder ogen moeten zien,
zeg ik aan het adres van de CDA-fractie. Duidelijk is dat kern van de zaak
is: hoe motiveer je de afwijking van het algemene uitgangspunt dat je gekozen
hebt? Het zou mij natuurlijk een lief ding waard zijn geweest en het zou ook
gemakkelijker zijn geweest te reageren aan het adres van de heer De Boer als
de indiener van de motie had aangegeven wat voor hem de voorwaarden zijn op
grond waarvan de afwijking in werking treedt. Hij heeft mij dat in eerste
termijn gevraagd. Ik heb gezegd dat het naar mijn idee niet zo gemakkelijk
is aan te geven. Het zou de helderheid vergroten als met betrekking tot dit
element van de motie de indiener een bepaalde motivering en onderbouwing zou
geven.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Heb ik u horen zeggen dat u kennis neemt van de motie?
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Ik heb er zojuist kennis van genomen.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Wat betekent dat?
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Dat ik kennis heb genomen van de motie.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 En dat er dus verder niets gebeurt.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Nee, er gebeurt ongelooflijk veel, zeker als het gaat om de sociale verzekering
in Nederland. U zult met tal van voorstellen worden geconfronteerd, in het
kader waarvan het noodzakelijk is, met elkaar te praten over overgangsrecht.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 De bedoeling van een motie die de Kamer neerlegt, is over het algemeen
dat de regering ernaar kijkt en er wat mee doet. Dat gaat verder dan er alleen
kennis van nemen.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 In de moties wordt uitgesproken dat de indieners een bepaald uitgangspunt
kiezen bij het beoordelen van wetgeving.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 De vraag is natuurlijk of de regering dat uitgangspunt kan delen.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Ik heb tot op dit moment op grond van overwegingen die voor mij nog steeds
zeer zwaar wegen verdedigd dat ik precies het andere uitgangspunt deel, met
andere woorden dat de rechtsgelijkheid in dit kader als uitgangspunt voor
de positie van de regering een belangrijke rol speelt en dat ik op grond van
een afwegingsproces dat ik beschreven heb en waarvan de heer De Boer een karikatuur
heeft proberen te maken tot een andere conclusie kom. Mijn stellingname aan
het adres van de ondertekenaars van de motie is dat je, zelfs als je dat uitgangspunt
omdraait en daarbij ook een aantal uitzonderingsposities accepteert, met betrekking
tot het overgangsrecht wel eens tot precies dezelfde conclusie kan komen.
In tweede termijn is door een aantal woordvoerders gevraagd: hoe kijkt de
staatssecretaris aan tegen bestaande gevallen in het kader van werknemersverzekeringen?
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Dat kan allemaal, maar het saillante feit doet zich nu voor dat er een
uitspraak van de Kamer ligt als deze motie wordt aangenomen en dat u zegt:
ach, Kamer dat kunt u wel doen, maar ik huldig een ander uitgangspunt en dat
blijft gewoon staan. Met andere woorden: u spreekt maar uit, ik trek mij er
niets van aan. Dat wil zeggen dat u de motie niet voor kennisgeving aanneemt,
maar dat u de motie naast u neerlegt. Dat is uw goed recht, maar dan moet
u dat ook zeggen.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Ik heb gezegd dat ik kennis heb genomen van de motie.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Maar daarna hebt u toch gezegd dat u een ander uitgangspunt huldigt dan
in de motie is neergelegd? Dat betekent dat u het niet met de motie eens bent.
Staatsrechtelijk gezien, betekent dat toch dat u die motie naast zich neerlegt?
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Het is in dit geval geen motie die iets van de regering vraagt. Het is
een motie die een standpunt van de Kamer uitspreekt. Laten wij wel wezen:
wij praten over overgangsrecht en dan is er altijd sprake...
 
 
 
 
 
 De heer Heijne Makkreel (VVD):
 
 Ik denk dat de staatssecretaris nu een wat erg vrijblijvende interpretatie
van de motie geeft. In de motie wordt uitgesproken dat een bepaalde grondslag
uitgangspunt voor het vormgeven van wetgeving behoort te zijn. Dat is niet
iets wat de Kamer tegen zichzelf zegt, maar dat is iets wat de Kamer ook tegen
de regering zegt.
 
 
 
 
 
 De heer Van de Zandschulp (PvdA):
 
 Ik heb gezegd, maar daarin stond ik niet alleen, dat het denkbaar is dat
je vanuit een verschillend startpunt en langs verschillende wegen toch op
hetzelfde punt uitkomt. Maar dat is natuurlijk geen gegeven. De vraag waar
het startpunt ligt, is terdege van belang. Deze motie geeft een uitgangspunt
aan. Bij degene die van dat uitgangspunt wil afwijken, ligt de motiveringsplicht.
Dat is het verschil. Het is niet onverschillig van welk uitgangspunt je uitgaat.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Dat hebt u mij ook niet horen beweren. Of men nu uitgaat van rechtsgelijkheid
of van eerbiedigende werking, in beide gevallen zal, indien van het uitgangspunt
wordt afgeweken, de regering verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de
motivering daarvan.
 
 
 
 
 
 Mevrouw De Savornin Lohman (D66):
 
 In dat geval kan de regering toch rustig zeggen dat zij de motie uitvoert?
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 In eerste termijn heb ik aangegeven dat ik kennis heb genomen van dit
standpunt van de Eerste Kamer. Natuurlijk zal daar rekening mee gehouden worden.
Dit neemt niet weg dat ik in dit debat, ook in eerste termijn, een andere
uitgangspositie verdedigd heb. Ik zie op zichzelf geen reden om die prijs
te geven. Ik neem dus kennis van deze opvatting van de Eerste Kamer; zonder
enige twijfel zal dit in het vervolg een bepaalde rol spelen. Hiermee zeg
ik nog niet dat ik de motie ga uitvoeren. Ik zou niet eens weten hoe dat precies
moet.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Gewoon doen wat erin staat. Dat lijkt mij nogal helder; hè, hè.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Zo helder is dat niet.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Dus wij nemen een vage motie aan.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Dat hoort u mij niet zeggen. Het signaal is helder en het uitgangspunt
is helder. Ik ben het met de heer Van de Zandschulp eens, als hij zegt dat
het uitgangspunt niet vrijblijvend is. Maar de voorstellen inzake de sociale
zekerheid en het overgangsrecht kunnen er desalniettemin precies hetzelfde
uitzien.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Daar gaat het niet om. Ik herhaal de woorden van de heer Van de Zandschulp
niet. Feit is evenwel dat er in een motie van de Kamer wat wordt uitgesproken.
U zegt: het is interessant. Eerlijk gezegd, heb ik de hele middag al het gevoel
dat dit een interessante gedachtenwisseling is, zonder enig effect. U zegt
aan het slot weer: Kamer, het is heel interessant dat u dit uitspreekt, ik
neem dat voor kennisgeving aan en ik neem het mee, maar ik blijf wel bij mijn
uitgangspunten. Dan dwingt u de Kamer er bijna toe om een volgende
motie in te dienen waarin aan de regering wordt gevraagd om de straks aangenomen
motie uit te voeren. Overigens ben ik bang dat het niet zo ver komt. Als u
het niet eens bent met de inhoud, moet u zich daartegen verzetten. Dat is
ook uw goed recht. Als u echter prima met de motie kunt leven, kunt u toezeggen
dat u die uitvoert. Dan is het klaar. Maar ik houd niet van het mistige gedoe
er tussenin.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Ik houd ook niet van mistig gedoe. Maar de mist wordt voor een niet onbelangrijk
deel veroorzaakt door de karikatuur die u schetst. Nogmaals, ik heb gezegd
dat ik kennis neem van de inhoud van deze motie.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Dat is mij dus te weinig.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Maar ik heb gezegd dat ik er kennis van neem, dat ik het een relevant
gegeven vind en dat het dus bij ons afwegingsproces een rol zal spelen.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Maar dat is niet de bedoeling van de Kamer. De Kamer wil namelijk graag
dat u de motie uitvoert. Daarvoor nemen wij hier moties aan. Anders staan
wij hier voor joker te praten.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Nee, u staat hier onder geen enkele voorwaarde voor joker te praten, al
was het alleen maar omdat u mij er op dit punt niet door middel van een motie
toe kunt bewegen om het een te doen of het ander te laten. U bent zelf actor
in het wetgevingsproces. Met andere woorden, het heeft niet zo vreselijk veel
zin om signalen als deze te negeren. Ik zal bij ieder voorstel van wetgeving
op ieder onderdeel van het overgangsrecht ook bij deze Kamer langs moeten
komen. Tegen die achtergrond en in dat licht beoordeel ik de motie over dit
dossier.
 
 
 
 
 
 De heer Schinck (PvdA):
 
 Deze Kamer staat aan het eind van het wetgevingsproces en deze Kamer spreekt
vandaag uit waar u op het terrein van de sociale zekerheid op het departement
zal moeten beginnen.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Kunt u zich voorstellen dat wij bij het maken van afwegingen al in de
beginfase in onze oordeelsvorming alle te passeren stations betrekken? Dit
geeft dan ook de relevantie van een dergelijk signaal aan.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Kunt u zich voorstellen dat de Kamer graag wil dat u na enig nadenken
van uitgangspunt verandert? Dat is namelijk de bedoeling van deze motie.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 De Kamer geeft aan welk uitgangspunt zij wenst te hanteren bij het beoordelen
van wetgeving.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Nee, de Kamer geeft aan welk uitgangspunt zij de regering graag ziet hanteren
bij de beoordeling, alsook ten departemente vanaf het begin van het wetgevingsproces.
Dát geeft de Kamer dus aan. In laatste instantie halen wij hier natuurlijk
de motie uit de kast en vragen wij daarin aan de regering: hebt u daarnaar
gekeken? Wij willen graag dat u vanaf morgen rekening houdt met de uitspraak
van deze Kamer. Zeg dat gewoon toe; dan is het klaar!
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Een regering zal altijd rekening houden met uitspraken van een Kamer.
U vraagt mij nu alleen om mijn uitgangspunt prijs te geven op basis van een
hier ingediende motie. Op het moment dat deze Kamer het signaal geeft op welke
manier zij tegen het overgangsrecht aankijkt, zal iedereen die overweegt om
voorstellen inzake het overgangsrecht te doen, daar rekening mee houden. Maar
in deze fase van de discussie in tweede termijn is een motie ingediend. Ik
houd u voor dat het uitgangspunt dat ik in eerste termijn verdedigd heb, ook
in tweede termijn door mij verdedigd wordt. Wij zullen zien waar dat straks
toe leidt. Dit laat overigens onverlet hoe krachtig het signaal ook op dit
punt is. U kunt wel van mij vragen om in tweede termijn mijn uitgangspunt
prijs te geven, maar in deze termijn geef ik aan dat ik kennis neem van dat
verzoek en dat dit dus voor ons, zeker als het om wetgeving gaat, een buitengewoon
relevant onderdeel van het eigen afwegingsproces zal zijn.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Dan mag ik misschien vaststellen dat er op dit punt een verschil van mening
bestaat tussen de Kamer en de regering. Ik denk dat wij dit vanmiddag niet
oplossen. Het is evenwel een belangwekkend feit. Dat moeten wij goed boven
onze hoofden laten staan, ook boven het hoofd van de staatssecretaris.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Voorzitter! Ik heb overigens ook goede nota genomen van hetgeen de heer
Van de Zandschulp heeft gezegd over het onderscheid tussen het ontzien van
bestaande gevallen en de in te treden risico's, afhankelijk van een aantal
elementen. Ik noem de verzekerde periode en de leeftijd. Wellicht spelen daarbij
nog andere elementen een rol. Ik meen ook in de schriftelijke voorbereiding
te hebben aangegeven dat al dit soort afwegingselementen en -momenten zich
voordoen, als het gaat om het overgangsrecht.
 
 De geachte afgevaardigde heeft nog een opmerking in de marge gemaakt over
opting out. Laten wij elkaar niet verkeerd begrijpen en laten wij die discussie
ook niet in finale zin voeren. Daarover is waarschijnlijk heel wat meer te
vertellen dan wij hier vanmiddag uit de mouw kunnen schudden. Mijn beleving
van opting out is dat er wel degelijk sprake is van een particuliere verzekering,
alleen onder een aantal stringente voorwaarden die bij wet zijn voorgeschreven.
Op het moment dat die verzekeringsvoorwaarden in het publieke deel afnemen,
geldt dit ook voor de minimumvoorwaarden waaraan de particuliere verzekeraar
moet voldoen. Daarmee wordt ruimte gecreëerd voor aanpassingen.
 
 Als er overigens in het publieke systeem sprake is van het opschroeven
van de polisvoorwaarden, heeft dat ook consequenties. Immers, in het particuliere
deel kan men er niet langer aan voldoen. De situatie kan gecompliceerd worden.
Zo kan van verschillende elementen van de polisvoorwaarden de ene verbeterd
worden en de andere verslechterd. Ik stel mij voor dat wij de precieze consequenties
daarvan maar eens goed op een rij zetten. Het algemene uitgangspunt is dat
er na de mogelijkheid van opting out wel degelijk sprake is van het creëren
van de particuliere verzekering. Ik herhaal dat daarbij aan een groot aantal
strikte voorwaarden voldaan moet worden, die in de wet omschreven zijn.
 
 
 
 
 
 De heer Van de Zandschulp (PvdA):
 
 Als wij voorstellen dat een publieke verzekering ook particulier uitgevoerd
kan worden, gaat het om het uitbesteden van een deel van de uitvoering. Wij
kunnen ook naast een publieke verzekering een particuliere verzekering laten
ontstaan. Zelfs als wij daar randvoorwaarden aan verbinden, zal dat verregaande
consequenties hebben, ook voor het overgangsrecht, al was het maar omdat de
wijze van financiering verschilt. Als je erover nadenkt, kom je tot de conclusie
dat omslagfinanciering en kapitaaldekking verregaande gevolgen hebben. Dat
blijft het kernpunt.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Daar heeft de heer Van de Zandschulp volkomen gelijk in. Het kiezen voor
een particuliere verzekering met de daaraan verbonden financieringsmethodiek
betekent een belangrijk verschil in speelveld tussen beide verzekeringsvormen.
Dat zal uitentreuren aan de orde komen als wij in de loop van dit jaar ook
in deze Kamer, zo hoop ik, de wijzigingsvoorstellen inzake de AAW en de WAO
behandelen.
 
 Onder anderen mevrouw De Savornin Lohman heeft nog een aantal opmerkingen
gemaakt over het verschil tussen verzekeringen en voorzieningen. Er is geïnformeerd
naar mijn visie daarop. Ik heb zeker niet de verzekeringsgedachte proberen
te bagatelliseren. Ik heb mijn opmerkingen gemaakt tegen de achtergrond van
het verschil tussen beide wat het overgangsrecht betreft. Dit neemt niet weg
dat er buitengewoon relevante verschillen zijn tussen beide categorieën
verzekeringen c.q. voorzieningen. Ik denk aan de manier waarop de solidariteit
vorm heeft gekregen en de vraag hoe ver je kunt gaan op het punt van de individualisering.
Ook noem ik de financiering, de relatie tussen premieheffing en uitkering
en het al dan niet aanwezig zijn van een opbouwkarakter. Al die elementen
spelen volgens mij in dat verband een rol. Ik wil dus het onderscheid tussen
beide zeker niet bagatelliseren en daar geen bepaalde betekenis aan toekennen.
In eerste termijn heb ik met name met betrekking tot het overgangsrecht gesproken.
In eerste instantie ging onze discussie daar vandaag over.
 
 Hiermee is ook antwoord gegeven op de vraag van de heer Veling wat het
principiële verschil tussen beide is. Welnu, zeker met betrekking tot
het overgangsrecht, heeft dat wat mij betreft niet te maken met de wijze van
financiering, maar met een aantal van de elementen die ik zojuist de revue
heb laten passeren.
 
 Nog een opmerking aan het adres van de heer Heijne Makkreel. In eerste
termijn heb ik gesproken over aan de ene kant modernisering van de sociale
zekerheid en aan de andere kant aanpassing van de polisvoorwaarden in relatie
tot het overgangsrecht. Daarbij is de wijze van aanpak van enorm grote betekenis.
 
 Wat ik heb proberen duidelijk te maken, is het volgende. Stel dat je de
polisvoorwaarden aanpast, in die zin dat je de hoogte van de uitkeringen naar
beneden toe bijstelt; dat je belangrijkste motivering daarbij is een herverdeling
van verantwoordelijkheden en dat gelijktijdig met die voorstellen er voorstellen
op tafel zouden liggen dat anderen, bijvoorbeeld de sociale partners, dat
gedeelte van de sociale zekerheid invullen, zodat de totaalsom van het publieke
deel en het aanvullende deel van de verzekerden, de totaalsom der polisvoorwaarden,
niet verandert. Dan zou ik tegen de achtergrond van een dergelijke motivering –
dat is een andere dan een bezuinigingsmotivering – ook anders aan kijken
tegen de vraag op welke manier overgangsrecht met betrekking tot bestaande
gevallen geregeld moet worden. In die zin heb ik dat bedoeld, ook in de parallel
met datgene dat vorig jaar of het jaar daarvoor met betrekking tot het WAO-debat
de ronde deed: de vraag wat de ingreep binnen de sfeer van de overheid is,
wat het uiteindelijke eindresultaat is en hoe mensen daar tegenaan kijken.
Ik vind dat het totaalresultaat, zo'n reorganisatie, een onderdeel mag zijn
van je afwegingsproces, ook als je praat over overgangsrecht.
 
 Voorzitter! Ik meen dat ik hiermee de in deze termijn gestelde vragen
heb beantwoord.
 
 
 
 
 
 De heer De Boer (GroenLinks):
 
 Voorzitter! Ik heb begrepen dat een fractie in dit huis stemming zal vragen;
dit betekent dat wij pas volgende week over de motie kunnen stemmen. De collega's
van de PvdA-fractie en ik hebben daar zojuist even over gepraat. Zou het niet
verstandig zijn, als de staatssecretaris nog een weekje neemt om de portee
van deze motie tot zich door te laten dringen en volgende week te komen vertellen
wat hij er nu precies mee doet? Want anders eindigt dit debat toch tamelijk
onbevredigend en voorzie ik dat er wel enige problemen uit voort zouden kunnen
vloeien.
 
 Tegen de staatssecretaris zeg ik derhalve: serieuze overweging; denkt
u er nog eens over na of er niet wat meer gezegd kan worden dan datgene waar
u het nu bij gelaten heeft, want mijn indruk is dat dit voor deze Kamer te
weinig is. Nu beweer ik niet dat er meteen moties van wantrouwen ingediend
zullen worden, want dat geschut wordt hier zelden opgesteld, maar het helemaal
laten zoals het nu is, kan ook niet.
 
 
 
 
 
 Staatssecretaris Linschoten:
 
 Voorzitter! Misschien kan ik de heer De Boer tevreden stellen met de mededeling,
dat ik gedurende de rest van deze kabinetsperiode doordrongen zal zijn van
de portee van deze motie.
 
 
 
 
 De voorzitter:
 
 Dan is nu het woord aan de minister van Justitie.
 
 
 
 
 
 Minister Sorgdrager:
 
 Voorzitter! Ik dacht niet dat er aan mij vragen waren gesteld, die nog
op beantwoording rekenen. Ik zie af van het woord.
 
 
 
 
 
 De beraadslaging wordt gesloten.
 
 
 
 
 
 De notitie wordt voor kennisgeving aangenomen.
 
 
 
 
 De voorzitter:
 
 Er is door de fractie van het CDA gevraagd om nog even een gesprek aan
de motie te kunnen wijden. Dat kan; wij zullen dan volgende week over de motie
kunnen stemmen.
 
 Ik schors de vergadering enkele ogenblikken, teneinde de beide excellenties
de gelegenheid te geven zich te verwijderen, ook al is dit met spijt en zorg.
 
 
 
 
 
 De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.
 
 
 
 
 De voorzitter:
 
 Graag wil ik een mededeling doen over de verdere orde van de vergadering.
Wij beginnen nu aan de behandeling van de begroting van Verkeer
en Waterstaat, maar die wordt enigszins belaagd door het afscheid van Jan
Vis om vijf uur. Dit betekent dat ik om die tijd de vergadering zal schorsen.
Het lijkt mij heel voor de hand liggend de noodzakelijke dinerpauze dan meteen
te doen aansluiten. Wij zullen derhalve nu een aanvang kunnen maken met de
begrotingsbehandeling, maar deze zal beperkt zijn, voor de dinerpauze, tot
één spreker, waarna wij om zeven uur doorgaan met de verdere
behandeling van de begroting.
 
 
 
 
 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek-19941995-19-682-708.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl