Voortzetting van de behandeling van het Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (28331)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2008-2009, pag. 478-494

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

08-12-2008

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

nr. 10, pagina 478-494

25-11-2008

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 28331Toon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Stemming over het wetsvoorstel Wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in verband met het bevorderen van voortgezet ouderschap na scheiding en het afschaffen van de mogelijkheid tot het omzetten van een huwelijk in een geregistreerd partnerschap (Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding) (30145), en over de motie-Strik c.s. over een structurele basis voor succesvolle omgangsondersteunende voorzieningen (30145, letter G)Pagina 477-478
Behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de Bekendmakingswet en enkele andere wetten in verband met de elektronische bekendmaking en beschikbaarstelling in geconsolideerde vorm van wetten, algemene maatregelen van bestuur, anders dan bij wet of algemene maatregel van bestuur vastgestelde algemeen verbindende voorschriften en andere besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht (Wet elektronische bekendmaking) (31084) en van het wetsvoorstel Wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen in verband met de elektronische bekendmaking van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties en de beschikbaarstelling daarvan in geconsolideerde vorm (31343, R1846)Pagina 477-477
Voortzetting van de algemene financiële beschouwingen naar aanleiding van de Miljoenennota 2009 (31700)Pagina 494-507
Voortzetting van de behandeling van het Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (28331)Pagina 507-525
Algemene financiële beschouwingen naar aanleiding van de Miljoenennota 2009 (31700)Pagina 455-477
Voortzetting van de behandeling van het Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (28331)Pagina 478-494
Lijst van besluiten (dinsdag 25 november 2008)Pagina 537-537
Lijst van besluiten, met de door de Voorzitter ter zake gedane voorstellen (dinsdag 25 november 2008)Pagina 537-538
Noot 1 (zie blz. 477): JBZ instemmingsbesluit 25 november 2005Pagina 539-539
Voortzetting van de algemene financiële beschouwingen naar aanleiding van de Miljoenennota 2009 (31700)Pagina 525-537
Behandeling van het verslag over het verzoekschrift van G.F. te D. betreffende hoge belastingdruk als gevolg van buitenlandse inkomensbestanddelen (nr. LXXVI-A)Pagina 477-477
Presentie en opening (dinsdag 25 november 2008)Pagina 455-455

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 82 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van: het Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond
bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet,
strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een
aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (28331).(Zie vergadering van 24 november 2008.)De beraadslaging wordt hervat.De voorzitter:Ik heet mevrouw Halsema wederom welkom in deze Kamer, sinds gisteravond.
Ook heet ik de minister van BZK welkom, alsmede de heren Peters, Boogaard
en Dragstra, de adviseurs van de initiatiefneemster.Het woord is aan mevrouw Halsema.Mevrouw Halsema:Voorzitter. Een interessante vraag bij de inburgeringstoets die vreemdelingen
moeten afleggen zou kunnen zijn: als u meent dat een wet tot schending heeft
geleid van een van uw grondrechten, kunt u zich dan bij de rechter op de Grondwet
beroepen? Het staat te bezien of het volgens ons geldende staatsrecht juiste
antwoord, neen, blijk geeft van een zeer geslaagde inburgering, dan wel duidt
op herinneringen aan een land van herkomst waar de overheid zich niet aan
rechterlijke uitspraken hoeft te storen. Met deze gewaagde en retorische vraag
had ik niet durven openen, als ik hem zelf had verzonnen. Dat is dan ook niet
het geval. Ik heb hem voor de gelegenheid geleend van onze huidige minister
van Justitie, de heer Hirsch Ballin. Nu denkt u wellicht dat ik hiermee al
te openlijk en handig gebruik maak van een erkend en langdurig pleitbezorger
van constitutionele toetsing van CDA-huize, maar ik gebruik het voorbeeld
met een ander doel. Wellicht meer dan enig ander onderwerp bezit constitutionele
toetsing namelijk geen partijpolitieke kleur. De beoordeling van de wenselijkheid
van de invoering ervan varieert in vrijwel alle politieke partijen. Het CDA
is daarin niet uniek, noch zijn de PvdA of de VVD dat.Laat ik u zeggen dat het voor mij een grote eer is om namens de Tweede
Kamer mijn initiatiefwetsvoorstel te mogen verdedigen. Ik heb gisteren goed
en geboeid naar u allen geluisterd, en uw openheid en nieuwsgierigheid gewaardeerd.
Voor mij als Tweede Kamerlid is de atmosfeer in uw debat een zeer welkome
afwisseling. Ik waardeer het ook dat er bij vrijwel alle fracties, of zij
nu neigen naar een voor- of tegenstem, belangstelling bestaat voor de andere
kant van het verhaal. Het behoeft geen betoog dat ik hoop uw Kamer te zullen
overtuigen van de noodzaak, constitutionele toetsing in te voeren. Uw
staatsrechtelijke en niet partijpolitieke argumentatie spreekt mij zeer aan.
Dit lijkt mij eveneens in lijn te liggen met het oordeel dat prof. Kortmann
gaf over dit wetsvoorstel. Het zei: dit is geen groen, maar een rijp wetsvoorstel.Ik weet dat de Kamer lang heeft moeten wachten op de definitieve behandeling
en beantwoording van de schriftelijke vragen. Dit heeft hier en daar tot een
opgetrokken wenkbrauw geleid. Ik excuseer mij daarvoor. Ik hoop dat de leden
er begrip voor hebben dat voor een Tweede Kamerlid een initiatiefwet als deze
een zware operatie is. Ik heb hierop inmiddels generaties medewerkers versleten.
De enige constante daarbij is de heer Peters, die naast mij zit. Hij wordt
deze keer geassisteerd door de heer Dragstra en de heer Boogaard. De voorzitter
van de Kamer heeft deze heren gisteren al voorgesteld.Ik heb gisteren met veel plezier naar de inbreng van de Kamer geluisterd.
Toch stellen de verschillende inbrengen mij voor twee problemen. In de eerste
plaats is de Kamer zo diepgravend en uitgebreid geweest, dat deze ochtend
de tijd voor mij erg kort was om alles even grondig te bestuderen en te beantwoorden.
Ik sluit daarom niet geheel uit dat de Kamer mij op een omissie betrapt. Ik
hoop die bij interruptie of in de tweede termijn te verbeteren. Ik sluit ook
een enkele doublure niet uit.Een tweede en fundamenteler probleem waarmee de Kamer mij confronteert,
is het volgende. Niet alleen varieert de appreciatie van constitutionele toetsing,
maar ook de inschattingen van de betekenis en de gevolgen ervan door de verschillende
leden wisselen sterk. Waar de ene spreker vermoedt dat constitutionele toetsing
voornamelijk een cosmetische en esthetische verandering oplevert, beoordeelt
de andere spreker het als het zwaard van Damocles dat boven ons hoofd hangt,
of als een noodzakelijke vangrail. Dit kan uiteraard onmogelijk allemaal tegelijkertijd
waar zijn.Ik realiseer mij goed dat niemand de precieze effecten van het wetsvoorstel
kan voorspellen. Ik veronderstel dat de leden van de Kamer zich dit ook realiseren.
Een wet waarmee wordt beoogd een heel bescheiden verandering aan te brengen
in de staatsrechtelijke verhoudingen, kan op deze nog niet ingetreden veranderingen
moeilijk nu al worden beoordeeld. Bij mijn inschattingen van de gevolgen van
de wet, bijvoorbeeld voor het gedrag van de rechters en voor de betekenis
voor de Staten-Generaal, baseer ik mij vooral op de ervaringen uit het verleden
met vergelijkbare veranderingen. Mijns inziens hebben ervaringsfeiten uit
het verleden de grootste voorspellende kracht. Ik realiseer mij echter dat
ik geen garanties kan geven.Het is mijns inziens goed om nog eens op te merken dat wij bij dit voorstel
optreden als grondwetgever. Dat is een andere taak dan de taak bij wetgeving,
die vaak beleid inhoudt en door beleidsambities wordt gerechtvaardigd. Het
doel bij constitutionele toetsing is veeleer om "een bordje bij de afgrond
te plaatsen", zoals prof. Cliteur dit ooit verwoordde. Dat bordje staat
er, ongeacht of er sinds lang iemand in de afgrond is gestort. De Grondwet
is er ook, zoals juist de leden van de senaat heel goed weten, om ongewenste
ontwikkelingen tegen te gaan. Ongewenste ontwikkelingen zijn nooit geheel
te voorspellen.Mijn inbreng bouw ik als volgt op. Als eerste zal ik ingaan op mijn belangrijkste
motieven om constitutionele toetsing te bepleiten, namelijk verbetering van
de rechtsbescherming en versterking van de rol en de betekenis van de Grondwet.
Daarna zal ik achtereenvolgens stilstaan bij het zogenaamde democratieargument –
dat door alle sprekers naar voren is gebracht – de eventuele gevolgen
voor de trias politica, en de rechtszekerheid. Daarbij zal ik vanzelfsprekend
volop aandacht besteden aan de zorgen die ik bij een aantal van de sprekers
heb geproefd over de politisering van de rechtspraak en het verminderende
primaat van de wetgever. Ik heb de afzonderlijke vragen en opmerkingen van
de leden op onderwerp gerangschikt en niet op volgorde van de sprekers. Ik
zal proberen alle sprekers zo veel mogelijk recht te doen.Ik kom om te beginnen op de verbetering van de rechtsbescherming. Het
was mijns inziens vooral de heer Rehwinkel die benadrukte dat constitutionele
toetsing ook een nieuwe kans zou moeten opleveren in de rechtsbescherming
van burgers. Ik wijs als eerste nog eens op het verschil in toetsing door
de wetgever en toetsing door de rechter. De wetgever toetst vooraf en in abstracto,
de rechter achteraf en in concreto. De wetgever kan onmogelijk alle individuele
gevallen overzien waarin zijn wet wordt toegepast, noch is hij geëquipeerd
om individuele rechtsbescherming te bieden. Een burger kan niet naar de wetgever
stappen als hij meent dat zijn grondrechten zijn geschonden door een wet.
Hij kan de geldigheid van deze wet wel aanvechten in concrete civielrechtelijke,
bestuursrechtelijke en desnoods strafrechtelijke procedures. Enkel de rechter
kan maatwerk en rechtvaardigheid bieden in het individuele geval. Ik zeg alvast
nadrukkelijk dat hierbij geen sprake is van concurrentie of van een competentieconflict,
maar van onderscheiden en aanvullende taken van wetgever en rechter.Hierbij mag gesteld worden dat ongeacht of wetsbepalingen in de toekomst
onverbindend zouden worden verklaard, de enkele mogelijkheid van toetsing
de rechtsbescherming van de burger al verbetert. Voorheen had het immers geen
zin om een beroep op de Grondwet te doen als een formele wet in het geding
was. Nu kan de burger trachten om zijn grondwettelijke rechten jegens de wetgever
geldend te maken. Dat op zichzelf is al winst.Rechtelijke toetsing geeft aanvullende individuele rechtsbescherming ten
opzichte van de wetgever. Dit doet het ook ten opzichte van verdragstoetsing.
Omgekeerd kan verdragstoetsing aanvullend zijn op toetsing aan de Grondwet.
Eerlijk gezegd sprak het beeld van de heer Holdijk mij wel aan; niet zozeer
het beeld dat ik van twee walletjes zou willen eten, als wel het beeld dat
ik voor twee ankers wil gaan liggen. Soms kennen verdragen grondrechten die
de Grondwet niet kent. Zo is er bijvoorbeeld het recht op leven en het recht
om te huwen. Een andere keer biedt juist de Grondwet meer bescherming. Dit
is ook gisteren door vrijwel alle sprekers genoemd. Te denken valt aan het
verbod op censuur, de vrijheid van godsdienst en de vrijheid van onderwijs.Daarbij is het EVRM bedoeld als een verdrag met minimumnormen. Op enkele
punten, niet alle, kent het Hof in Straatsburg daarbij veel beoordelings-
en beleidsvrijheid toe aan de lidstaten. Dat wordt een "margin of appreciation"
genoemd. Die komt de wetgever én de rechter toe. Bij toetsing aan de
Grondwet is de rechter niet gebonden aan de uitleg door het Europese
Hof. Hij kan zelf de proportionaliteit en subsidiariteit van de toepassing
van de wetsbepaling toetsen. Daarmee is uitdrukkelijk niet gezegd dat de toetsing
altijd vol zal zijn. De rechter zal bij de rechtsbescherming die hij toekent
aan de grondrechten, de interpretatie van de wetgever meenemen en meewegen,
maar ook de interpretatie van soortgelijke artikelen in het EVRM. Een gunstig
gevolg daarvan zou kunnen zijn dat Nederland minder snel veroordeeld wordt
door het Hof te Straatsburg, of dat burgers minder snel naar Straatsburg moeten
om daar hun recht te halen. De praktijk wijst uit dat bijvoorbeeld Duitsland,
met zijn heel goede grondrechtenbescherming op nationaal niveau, veel minder
gedingen uitlokt in Straatsburg. Dat is in het licht van rechtsbescherming
van burgers zeer toe te juichen. Tony Blair had het in dit verband over "bringing
the rights home".De heer Dölle (CDA):Ik wil hierop ingaan. Dat hebben wij gisteren ook gedaan. Stel dat de
rechter geconfronteerd wordt met een burger die bezwaar maakt tegen een wet,
bijvoorbeeld tegen de wet die wij zojuist hebben besproken en waarin het ouderschapsplan
wordt voorgeschreven. Mevrouw Halsema stelt dat de rechter dit dan in de casus
van de bezwaarmaker gaat toetsen. Daarom herhaalt zij deze woorden. De rechter
beziet of de inperking proportioneel of subsidiair is. Hij beziet of de wetgever
te ver is gegaan. Hij vormt zich verder een oordeel over wat bijvoorbeeld
in het kader van het ouderschapsplan de inhoud is van artikel 10 en de vrijheid
van levenssfeer. Dringt de rechter op die manier niet noodzakelijkerwijs door
in wat tot nu toe een afwegingsveld van de wetgever is? Daarbij staat het
bordje al bij de afgrond, namelijk in de vorm van het verdrag. Wij hebben
dan toch te maken met politisering? Ik vind het frappant dat mevrouw Halsema
stelt dat de uitleg van de wetgever één factor is, maar dat
andere factoren ook meespelen, bijvoorbeeld de duur van de wet, de meerderheid
waarmee de wet is aangenomen en de zaken die de wetenschap erover heeft gemeld.
Heb ik mevrouw Halsema zo goed begrepen?Mevrouw Halsema:Ik wil niet onbeleefd zijn. Toch wil ik de heer Dölle vragen om nog
even te wachten tot ik verder ben gevorderd met mijn inbreng. Ik zal namelijk
uitgebreid ingaan op de vraag of de rechter hiermee in het politieke domein
stapt. Dat is mijns inziens niet het geval, omdat hij de juridische werking
toetst. Ik kom hier nog uitgebreider op terug.De heer Dölle vroeg indringend naar voorbeelden van ontbrekende rechtsbescherming
in het verleden die constitutionele toetsing nu zouden rechtvaardigen. Mevrouw
Duthler vroeg hier eveneens uitgebreid naar. Tot dusver ben ik, ook in de
Tweede Kamer, opzettelijk zeer terughoudend geweest in het geven van voorbeelden.
Eerlijk gezegd zou ik hierin, met het welnemen van de Kamer, willen volharden.
In de eerste plaats omdat voorbeelden enkel bewijs uit het ongerijmde opleveren.
Bij het ontbreken van de mogelijkheid hiertoe zijn ze immers ook niet getoetst.
Daarnaast zou ik erop willen wijzen dat het niet mijn taak is. Terecht is
er in deze Kamer van verschillende kanten op gewezen, ik dacht met name door
de VVD-fractie, dat de rechter niet op de stoel van de wetgever moet gaan
zitten. Tegelijkertijd zou de wetgever, in casu de grondwetgever, de rechter
ook niet moeten willen instrueren hoe hij in het individuele geval dient te
handelen. Ik zei al dat het bovendien kan gaan om een bordje bij het ravijn
of, om de heer Kox te parafraseren, om een vangrail. Constitutionele toetsing
is dan vooral preventief, maar daardoor niet minder waardevol.Ik wil er wel op wijzen – in zoverre ga ik mee in het verzoek om
voorbeelden te noemen – dat er de afgelopen decennia meer dan 50 veroordelingen
zijn geweest door het Hof te Straatsburg. Dit lijkt mij wel een signaal, zeker
omdat er belangrijke wetten bij zaten, zoals de Krankzinnigenwet en de afschaffing
van het kroonberoep. Professor Heringa uit Maastricht brengt het relatief
geringe aantal veroordelingen van Duitsland door het Europees Hof in verband
met de rechtsbescherming die de Duitse grondwet biedt.Vervolgens kom ik te spreken over de versterking van de rol van de Grondwet.
Vele sprekers vroegen mij, nog eens aan te geven – volgens mij vroeg
de heer Engels van de D66-fractie hier zeer expliciet om – op welke
wijze constitutionele toetsing bijdraagt aan verlevendiging van onze Grondwet.
Mijn voorstel is hierin een bescheiden stap. Ik realiseer mij dit ten volle.
Het is echter wel een stap vooruit. Uiteraard is constitutionele toetsing
geen remedie tegen alle kwalen waar onze Grondwet aan zou kunnen lijden. Bovendien
zou ik niet het gras voor de voeten van de regering willen wegmaaien die zelf
ook ambities heeft wat betreft het verlevendigen van de Grondwet. De regering
wijst echter zelf – mevrouw Strik haalde het ook aan – op het
zwakke normatief juridische karakter van onze Grondwet. Mij lijkt dat daar
waar de Grondwet voor burgers is als een gesloten deur, zoals Thorbecke het
ooit verwoordde, deze ook voor burgers weinig leeft. Ik ben over het algemeen
opzettelijk terughoudend met vergelijkingen met de Verenigde Staten, aangezien
ik met veel sprekers in deze Kamer de gevaren zie van de Amerikaanse rechtspraktijk.
Het is echter opvallend dat iedere of vrijwel iedere Amerikaanse burger het
First Amendment uit zijn hoofd kent en dat heeft naar mijn idee ook te maken
met het beroep dat burgers erop kunnen doen. Dat is hun onvervreemdbare recht.Ik ben er ook van overtuigd dat de Grondwet door toetsing aan de subjectieve
rechten terreinwinst kan boeken ten opzichte van het EVRM. Uit onderzoek,
waar ik ook naar verwijs in de stukken en dat door een van de hier aanwezige
secondanten is verricht, blijkt dat bij parlementaire toetsing vooraf aan
het EVRM inmiddels meer aandacht en groter gewicht wordt gegeven dan aan de
Grondwet. De onderzoekers brengen dit in verband met het ontbreken van constitutionele
toetsing in concrete geschillen. Zorgwekkend vond ik ook het onderzoek waarnaar
de heer Rehwinkel verwees. Dit was voor mij nieuw. Nog maar een gering aantal
leden uit de Tweede Kamer – ik hoor van de heer Noten dat het er twee
waren – beschouwt toetsing aan de Grondwet als een deel van hun parlementaire
taak. Dit is natuurlijk verontrustend.Dan kom ik op het democratieargument. Ik wil allereerst wat uitgebreider
ingaan op de indruk die kennelijk bij een aantal Kamerleden is ontstaan dat
ik met dit wetsvoorstel kritiek zou willen uitoefenen op het werk dat deze
Kamer als wetgever en grondwetgever doet. Dat is geenszins het geval en dat
zou, zeker voor een Tweede Kamerlid, ronduit aanmatigend zijn. Wel heb ik
willen wijzen op een aantal meer algemene politicologische ontwikkelingen
die in de wetenschap en ook in het parlement, zowel in de Eerste
als in de Tweede Kamer, nauwelijks worden betwist, bijvoorbeeld de verplaatsing
van de politiek en de toegenomen betekenis van regeerakkoorden, coalitietrouw
en fractiediscipline in de afgelopen anderhalve eeuw. Ik geloof dat er weinig
mis is met de toetsing door het parlement. Ik geloof evenmin, zoals door vele
sprekers is opgemerkt, dat sprake is van flagrante schending van grondrechten.
Veeleer gaat het om grensgevallen en kwesties waarin de wetgever, zoals vaker
opgemerkt, onmogelijk de consequenties in het individuele geval kan overzien.De heer Rehwinkel en de heer Kox hebben wat mij betreft volkomen gelijk
als zij erop wijzen dat ik met constitutionele toetsing een aanvulling op
het parlementaire werk probeer te creëren en zeker niet – ik herhaal
het nog maar eens – de uitholling ervan nastreef. Mevrouw Duthler heeft
gelijk dat constitutionele toetsing geen garantie geeft dat de Kamers beter
gaan wetgeven. Dit hebben wij als parlementariërs in Tweede en Eerste
Kamer vooral zelf in de hand. Wel meen ik dat rechterlijke toetsing ons hierbij
kan helpen en de regering eveneens, zoals minister Ter Horst naast mij terecht
opmerkt. Ik gaf zo-even al aan dat verdragstoetsing heeft geleid tot een groter
bewustzijn in beide Kamers van het belang van het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens. Overigens staat mijn voorstel op geen enkele manier in
de weg dat beide Kamers alles eraan doen wat zij nodig vinden om hun werk
optimaal te kunnen uitvoeren. Ik stel, zo breng ik in herinnering, beperking
van het toetsingsverbod voor de rechter voor en dat kan nooit verward worden
met een toetsingsverbod voor de wetgever.De fractie van de SP vroeg mij om suggesties te doen voor verbetering
van grondwetstoetsing door het parlement. Ik moet bekennen dat ik graag zou
willen meedenken, op allerlei momenten. Ik hoop dat ik mij in dit debat beperk
tot de behandeling van mijn eigen wetsvoorstel.De heer Kox (SP):Ik zit vol bewondering te luisteren naar de beantwoording van mevrouw
Halsema die afgelopen zaterdag in Tilburg terecht aankondigde dat het tijd
werd dat zij ging regeren. Zij doet het immers erg goed. Ik vind dit echter
net iets te veel regeren, namelijk zeggen: ik heb er wel zin in, maar ik wil
er niets over zeggen. Zij heeft een punt als zij zegt dat het niet haar taak
is om kritiek op het parlement uit te oefenen. Ik stelde mijn vraag ook niet
om kritiek uit te oefenen. Mevrouw Halsema heeft het proces goed bestudeerd.
Ik vraag haar wat het parlement nog beter kan doen teneinde te voorkomen dat
er een situatie ontstaat die sommigen van ons vrezen, namelijk dat de rechter
van alles en nog wat moet gaan doen. Mevrouw Halsema heeft de ontwikkelingen
in het buitenland bestudeerd. Ik doelde daar met name op. Als wij lering willen
trekken uit hetgeen in het buitenland gebeurt op dit punt, kunnen wij dan
daar voorbeelden vandaan halen, niet zozeer om aan te geven wat dit parlement
niet goed doet, maar om aan te geven wat het beter zou kunnen doen? Ik daag
mevrouw Halsema dus uit om iets minder ministerieel en iets meer parlementair
te reageren.Mevrouw Halsema:Ik moet wel bekennen dat ik de afgelopen tien jaar de kunst een beetje
heb lopen afkijken. Het is leuk om dit een keer in de praktijk te kunnen brengen.
Binnen het bestek van het initiatiefvoorstel kan ik de heer Kox wel degelijk
antwoord geven. Tot op zekere hoogte is sprake van communicerende vaten. Op
het moment dat de wetgever en de grondwetgever hun werk goed doen en goed
en uitgebreid toetsen aan de Grondwet, zal de rechter uiteraard terughoudender
zijn. Als de wetgever uitgebreid beargumenteert waarom een wet geformuleerd
is, zoals is gebeurd, zal de terughoudendheid van de rechter veel groter zijn.
Die voorbeelden kennen wij natuurlijk ook uit het buitenland en van verdragstoetsen.De heer Rehwinkel (PvdA):Ik vind mevrouw Halsema wat aan de voorzichtige kant, vooral waar zij
dat in het verleden minder was. In het verleden heeft zij gezegd dat de vraag
van de grondwettigheid van wetten en verdragen bij de parlementaire behandeling
niet goed uit de verf komt. Met de heer Kox daag ik haar uit om iets meer
te illustreren in welke mate het voor haar aanleiding is geweest, zoals blijkt
uit de schriftelijke behandeling, om met dit wetsvoorstel te komen.Mevrouw Halsema:Ik heb zojuist wel degelijk aangegeven dat grondwetstoetsing in Tweede
en Eerste Kamer minder belangrijk aan het worden is. Ik beschouw dat, gezien
het niveau van bescherming dat onze Grondwet biedt, wel degelijk als problematisch.
Daar waar het EVRM de afgelopen jaren juist in belang is toegenomen, zie je
in het onderzoek dat bij de behandelingen van wetten dikwijls uitgebreid wordt
verwezen naar het EVRM maar ofwel niet ofwel zijdelings en kort naar de Grondwet.
Daar wij onze Grondwet van groot belang vinden, zouden wij ons dat allemaal
aan moeten trekken en zouden wij ervoor moeten zorgen dat grondwetstoetsing
weer meer in het hart van ons vak komt.Mevrouw Strik (GroenLinks):Zou het in dat opzicht dienstbaar zijn als de regering bij wetsvoorstellen
alvast in een aparte paragraaf in de memorie van toelichting aandacht besteedt
aan de relatie tot de grondrechten, zowel de Grondwet als het EVRM? Op die
manier wordt het ons in herinnering gehouden dat er expliciet bij elk wetvoorstel
moet worden gecheckt of er strijd zou kunnen ontstaan met de grondrechten.Mevrouw Halsema:Pardon, ik begrijp niet precies hoe u uw vraag begon.Mevrouw Strik (GroenLinks):Wij hebben het over de mogelijkheden om te waarborgen dat wij voldoende
aandacht besteden aan de grondrechten, aan de vraag of een wet daarmee in
overeenstemming is. Zou het daarvoor dienstbaar zijn als de regering daar
in een wetsvoorstel standaard aandacht aan besteedt, in een apart paragraafje,
zodat het voor het parlement een herinnering is en de regering die toets al
expliciet laat zien?Mevrouw Halsema:Dat zou het zeker kunnen zijn. Wel is het natuurlijk zo dat de Raad van
State ook in zijn advies over een wet aandacht besteedt aan Grondwet en EVRM.Ik maak van deze gelegenheid gebruik om op te merken – ik zag wat
beweging in het vak – dat daar waar ik een verschuiving waarneem van
Grondwet naar EVRM, er niet gezegd is dat bijvoorbeeld in de senaat niet meer
aan de grondrechten wordt getoetst. Dat gebeurt natuurlijk wel degelijk. De
verwijzing is daarbij echter vaker naar het EVRM en minder vaak
naar de Grondwet.Mevrouw Duthler (VVD):Ik sta bij deze interruptiemicrofoon omdat ik vind dat de indruk nu te
veel wordt gewekt dat in deze Kamer nooit of te weinig gekeken wordt naar
de Grondwet. Ik noem twee voorbeelden van wetgeving uit het zeer recente verleden,
waarbij wij wel degelijk hebben gekeken naar grondrechten. Het eerste voorbeeld
is de Wet tijdelijk huisverbod. Daar zat geen rechterlijke toets in. Het ging
om vrijheidsbeneming door de burgemeester. Via een motie van de heer Dölle
is die rechterlijke toets erin gekomen. Het tweede voorbeeld is de wet die
een versoepeling van de voorwaarden voor adoptie voor paren van gelijk geslacht
beoogde. Die is in deze Kamer is heel nadrukkelijk getoetst aan het gelijkheidsbeginsel.
Ik wil heel graag de indruk wegnemen dat wij niet of onvoldoende naar de Grondwet
kijken.Mevrouw Halsema:Nogmaals, ik heb die indruk niet willen vestigen. Ik heb zojuist daarom
nogmaals beklemtoond dat grondrechtentoetsing wel degelijk een rol speelt
in beide Kamers. In neem ook ogenblikkelijk aan dat het een grotere rol speelt
in de senaat dan, helaas, dikwijls in de Tweede Kamer. Wat dat betreft zal
ik nooit badinerend zijn over het werk dat u doet. Maar er is wel degelijk
een verschuiving waargenomen, niet door mij maar door onderzoekers. Ik geef
dus niet mijn mening weer, maar ik geef weer wat in onderzoek is vastgesteld.
In die onderzoeken, waarover wij in de stukken rapporteren, staat dat het
EVRM een grotere rol gaat spelen ten koste van de Grondwet. De verklaring
die daarvoor wordt gegeven, is dat het toenemend belang van het EVRM verbonden
is aan de toetsing in concreto aan het EVRM. Dat is voor mij een ondersteunend
argument voor het idee dat wetgever en rechter elkaar aanvullen en niet met
elkaar in conflict zijn. Toetsing in concreto betekent namelijk dat ook de
wetgever zich daarmee gestimuleerd voelt om zijn taak nog serieuzer en uitbundiger
uit te voeren dan hij of zij al deed.De heer Engels (D66):Als ik het goed heb, zijn wij nog bezig met het democratieargument. Mevrouw
Halsema zegt dat zij daar als lid van de Tweede Kamer terughoudend in is.
Zij wil geen kritiek uitoefenen op de wetgever en het democratisch stelsel,
maar heeft wel allerlei publicaties gelezen, hopelijk heel veel dezelfde als
ik gelezen heb. Mijn vraag betreft de monistische trekken in het stelsel.
Wat zeggen die nu precies over de waarde en de kracht van het democratieargument
waar zo sterk de nadruk op wordt gelegd, juist door fracties die zich tot
nu toe in deze Kamer heel aarzelend hebben opgesteld over het voorstel van
mevrouw Halsema?Mevrouw Halsema:Ik geloof dat de heer Engels zelf in eerste termijn deze vraag heeft beantwoord.
Ik wil het best voor hem herhalen. Met name in de Tweede Kamer speelt de politieke
opportuniteit, bijvoorbeeld in coalitieverband, een grotere rol. Dat zou ten
nadele kunnen zijn van de rol als grondwetgever. Dat argument heeft de heer
Engels zelf aangedragen en ik kan mij er iets bij voorstellen.De heer Dölle (CDA):De suggestie die inderdaad in de literatuur veel opduikt, is het bekende
dualisme dat er eigenlijk nog maar twee machten zijn en dat het parlement
zijn positie heeft ingeleverd door zich horig te verklaren via regeerakkoorden.
Ook al is dat zo, is daarmee nog bepaald niet gezegd dat het parlement zijn
eed aan de Grondwet heeft ingeleverd en accepteert dat er wetgeving komt die
strijdig is met de Grondwet omdat men nu eenmaal in coalitieverband zit. Ik
ben het eens met mevrouw Duthler dat in deze Kamer jarenlang, althans in de
tien jaar dat ik hier zit, debat is geweest rondom artikel 23 en op tal van
andere terreinen. Hierbij is wel degelijk zeer serieus aan de Grondwet getoetst.
Wij zeiden niet: nou ja, wij zitten nu met een regeerakkoord dat kennelijk
de Grondwet wil schenden, dus wij schenden maar mee.Mevrouw Halsema:Nee, maar ik heb ook uitdrukkelijk gezegd dat er wat mij betreft geen
sprake is van flagrante schending van de grondrechten. Daar waar er sprake
zou kunnen zijn van schending, betreft het grensgevallen. Volgens mij is dit
door een groot aantal sprekers in deze Kamer ook benadrukt. De belangrijkste
reden om aanvullende toetsing in concreto door de rechter te willen, is dat
de wetgever, ongeacht het opereren in coalitieverband of als oppositiepartij,
onmogelijk alle gevolgen voor de individuele burger kan overzien van de wet
die door die wetgever gemaakt wordt. Dat is het hoofdargument om te pleiten
voor constitutionele toetsing. Ik zou hier graag een derde argument aan toevoegen.
Er wordt om concrete voorbeelden gevraagd. Zelfs als er geen voorbeelden te
noemen zouden zijn – en die zijn er wel: wij hebben inmiddels te maken
met 50 veroordelingen over een aantal decennia bij het Europees Hof –
dan nog is het goed om een bord bij het ravijn te zetten.De heer Dölle (CDA):Bij het punt van die 50 schendingen hoort nog wel een ander verhaal, namelijk
dat het vaak om oude wetgeving ging en dat Nederland in met name het EVRM
met 47 landen afspraken heeft gemaakt maar daarop te laat of onvoldoende de
nationale wetgeving heeft aangepast. Dat is een andere situatie. Verder vraag
ik mij af of mevrouw Halsema heeft overwogen om op enig moment in haar wetsvoorstel
de variant op te nemen van een onmiskenbare, duidelijke schending? Dat zou
het veel duidelijker hebben gemaakt. Ik vraag dit omdat zij tot tweemaal toe
de term "flagrant" gebruikte.Mevrouw Halsema:Nee, dat heb ik niet overwogen omdat ik mijn wetsvoorstel beschouw als
het in overeenstemming brengen van de formele wet met het algemene principe
dat in Nederland gehanteerd wordt, dat lagere normen getoetst mogen worden
aan hogere normen en dat de rechter daarbij ruimte toekomt om te beoordelen
op beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.De heer Kox (SP):Voorzitter. De antwoorden en verwijzingen van mevrouw Halsema naar de
veroordelingen bij het Hof en de verwijzing, ook van deze Kamer, naar het
EVRM en de Grondwet zijn nuttig. Ik begreep de reactie van collega Dölle
niet, dat hij daar uit afleidt dat de initiatiefneemster of andere fracties
die haar voorstel steunen, deze Kamer beschuldigen van het schenden van de
eed op de Grondwet. Mijnheer Dölle, u ziet het allemaal zo zwaar. Ik
heb dat gisteren ook al gezegd. Kunt u op zijn minst proberen,
zich even in de positie te verplaatsen van de voorstanders van dit wetsvoorstel,
dat dit een aanvulling is, een samenspel en geen competitie en dat het geen
aanval is? U noemde mij gisteren te harmonieus, maar u bent wel erg conflictueus
op dit punt.De heer Dölle (CDA):Ik wil niet zeggen dat ik het zo zwaar inzag als u bij de schriftelijke
voorbereiding vier jaar geleden van het voorstel, want dat was ook wel even
wat.De heer Kox (SP):U, nota bene iemand van het CDA, verwijt het toch iemand van een andere
politieke partij niet dat sprake is van voortschrijdend inzicht? Wij hebben
geleerd, ook van de antwoorden van mevrouw Halsema. Ik nodig u uit, dat ook
te proberen. Misschien is het voorstel helemaal niet zo strijdig met wat het
CDA graag zou willen. Het is al helemaal geen verwijt aan de Kamer dat zij
de eed in de Grondwet schendt. Ik heb niet begrepen dat de Hoge Raad al druk
doende is, na te gaan in welke gevangenis wij gestopt moeten worden vanwege
die schending.De heer Dölle (CDA):De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid is ook nooit
geactiveerd. U werpt zich nu op als de advocaat van mevrouw Halsema, maar
ik zeg niet dat zij ons beschuldigt. Ik zeg dat in de literatuur vaak wordt
gewezen op de verkleving, het monisme. Wij mogen daar niet uit afleiden –
ik maak dat op uit sommige interrupties – dat wij een loopje nemen met
onze eed op de Grondwet. Als dat niet wordt gedaan, moet dat argument ook
niet worden genoemd.Mevrouw Halsema:Dit is geen vraag aan mij.De heer Engels (D66):Nee, dit is een vraag aan fracties die soortgelijke geluiden laten horen
als waar de heer Dölle zojuist op doelde. Daarom sta ik hier ook maar
even. Ik geloof niet dat iemand van de fracties die een specifieke kijk hebben
op het democratieargument, anders dan de fracties van VVD en CDA willen betogen
dat de wetgevende Kamers maar een loopje nemen met de Grondwet. Dat is niet
aan de orde. Of wij bespreken het democratieargument vanuit de opvatting dat
dit nu het leidende beginsel moet zijn om onder alle omstandigheden enige
vorm van rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet af te wijzen. Of
wij zien naar het democratieargument als iets waar een ontwikkeling in zit
die in ieder geval in maatschappelijk opzicht tot de opvatting kan leiden
dat er behoefte is om naast de wetgever – aan wiens positie wij niets
willen afdoen – ruimte te geven aan een rechter om uit een oogpunt van
rechtsbescherming maar ook anderszins aanvullend een rol te spelen. Daar gaat
het over en niet over de vraag of de wetgever faalt in zijn toetsing van de
Grondwet.De heer Dölle (CDA):U zegt het al: de rechter die qua rechtsbescherming en anderszins een
functie kan vervullen naast de wetgever. Het is dat fascinerende "anders",
waar wij het steeds over hebben.Mevrouw Halsema:Overigens merk ik op dat veel van de zorgen die worden geuit, bijvoorbeeld
door de CDA-fractie ook pleiten tegen verdragstoetsing. Voorzitter. Dat er met constitutionele toetsing sprake is van een aanvulling
en niet van uitholling van het werk van de Kamer kan ook afgeleid worden uit
het feit dat wij allen hier democratie en rechtsstaat als aanvullend en niet
als conflictueus of tegengesteld ervaren. Democratie in Nederland is veel
meer dan de helft plus één. Naast meerderheidsbesluitvorming
zijn minderheidsbescherming, grondrechten en een onafhankelijke rechterlijke
macht, controle op het bestuur en een systeem van cheques en balances voor
ons allen even wezenlijk.Tot nu toe wordt de toetsing door de rechter aan het EVRM niet als bezwaarlijk
ervaren vanuit democratisch oogpunt, zoals ik zo-even al opmerkte. Met de
ervaring die wij daarmee hebben, denk ik dat wij ook niet beducht hoeven te
zijn voor een overactieve rechter bij constitutionele toetsing. Er zijn wat
dat betreft, ook een aantal ervaringsfeiten uit het verleden. Ik noem er een
aantal.In het Harmonisatiewetarrest – ik dacht dat dit gisteren door een
aantal sprekers gisteren is genoemd – reageert de Hoge Raad op de wijziging
van de Grondwet van 1983. Voordien stond in de Grondwet: wetten zijn onschendbaar.
Sindsdien staat in de Grondwet: de rechter treedt niet in de beoordeling van
de grondwettigheid van wetten en verdragen.De Hoge Raad kreeg vervolgens de vraag voorgelegd of de nieuwe tekst van
het toetsingsverbod zich verzette tegen toetsing van een formele wet aan ongeschreven
rechtsbeginselen. Naar de letter van de Grondwet zou dat kunnen, zodat de
Hoge Raad voor de zelfstandige keuze stond om het toetsingsverbod restrictief
of extensief uit te leggen. De Hoge Raad somt in zijn arrest de argumenten
op die pleiten voor toetsing aan rechtsbeginselen, maar geeft de argumenten
tegen toetsing aan rechtsbeginselen veel meer gewicht.De Hoge Raad noemt met name dat de regering bij de wijziging van de tekst
duidelijk stelde dat het niet de bedoeling was om de strekking van de oude
onschendbaarheidsregel te wijzigen. Aangezien dat niet in het parlement werd
weersproken of geamendeerd, was dit voor de Hoge Raad zwaarwegend en volgde
hij dus de uitleg van de wetgever. Daarnaast wees de Hoge Raad in het arrest
nadrukkelijk op zijn traditionele plaats in het staatsbestel, die zou leiden
naar een ruim toetsingsverbod. Kortom, de Hoge Raad toonde zich in dit arrest
bewust van de Nederlandse verhoudingen en handelde daarnaar. In het Harmonisatiewetarrest
had de Hoge Raad zich met andere woorden veel meer vrijheid kunnen toedichten,
maar doet dat bewust niet. Ook nu geldt dat de Hoge Raad op elk moment zijn
jurisprudentie kan herzien en kan overgaan tot toetsing aan ongeschreven rechtsbeginselen
ook als dit voorstel wordt verworpen.De Hoge Raad heeft zich überhaupt terughoudend getoond wanneer het
gaat om toetsing van formele wetten aan andere normen. Artikel 94 van de Grondwet
geeft de rechter de bevoegdheid en de plicht om de toepassing van de formele
wet achterwege te laten. Deze bevoegdheid heeft de Hoge Raad niet uitgebreid
door ook aan ongeschreven volkenrecht te toetsen. Lees bijvoorbeeld het arrest
op de decembermoorden. Hij heeft het ook niet gebruikt om zelfstandig de bepalingen
van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens te interpreteren. Dat
wil zeggen: verdergaand dan het Europees Hof bijvoorbeeld doet. Denk daarbij
bijvoorbeeld aan het arrest alimentatieplicht lesbische ouders. De
Nederlandse rechter verleent tot dusver pas rechtsbescherming als het Europese
Hof dat zelf ook doet en loopt dus niet voor de muziek uit.Meer in het algemeen kan gezegd worden dat de rechter de formele wetgever
niet voor de voeten wil lopen. In het arbeidskostenforfaitarrest oordeelt
de Hoge Raad dat een bepaalde wettelijke voorziening in strijd is met internationaal
recht. Deze wettelijke voorziening wordt dan buiten toepassing gelaten. Maar
de Hoge Raad lost het daardoor ontstane rechtstekort niet op. Dat vraagt namelijk
rechtspolitieke keuzes en die keuzes laat de Hoge Raad als het even kan aan
de formele wetgever. Opvallend is ook dat de voorrang die de formele wetgever
daarbij krijgt zelfs geldt ten nadele van de burger die om rechtsbescherming
vroeg. Die heeft dan immers wel gelijk gekregen, maar het levert hem niets
op.De ruimte die de Hoge Raad aan de formele wetgever laat, gaat zelfs zo
ver dat de Hoge Raad principieel weigert, wetgevingsbevelen te geven, ook
niet als de verplichting tot wetgeving uit het EG-recht voortvloeit. Er zijn
veel meer voorbeelden te noemen. Alle versterken ze naar mijn idee het beeld
dat de rechter uit eigen beweging enkel complementaire bescherming biedt.
Hij is er niet op uit om de wetgever dwars te zitten of vliegen af te vangen,
maar wel om de in het constitutionele recht noodzakelijke controle en tegenwicht
te bieden.De heer Dölle (CDA):Ik wil een nuancering aanbrengen, als u dat goed vindt. Ik doel op de
terughoudendheid van de rechter die u waarneemt omdat de rechter de "goedheid"
heeft, niet aan ongeschreven rechtsbeginselen te toetsen. Dat levert dan overigens
uitspraken op die totaal niet meer veranderbaar zijn en dat is dus echt absoluut
de heerschappij van de rechters. Ik vind dat op zichzelf nog geen geweldig
bewijs. De terughoudendheid van de rechter in het Harmonisatiewetarrest, motiveert
hij met de tekst van artikel 120 Grondwet en de wil van de grondwetgever die
er in 1983 achter zat. Wij gaan nu eventueel die tekst veranderen. Het is
niet gezegd dat de rechter dan nog weerstand hoeft te voelen om er –
populair gezegd – forser tegenaan te gaan.Mevrouw Halsema:U hebt daarin gelijk. De Hoge Raad verwijst inderdaad naar het toetsingsverbod,
maar niet alleen daarnaar. Hij verwijst ook naar zijn traditionele plaats
in ons rechtsbestel. Hij erkent dus ook duidelijk dat hij die plaats heeft.
Ik heb ook opgemerkt dat de Hoge Raad ook nu de vrijheid heeft om veel activistischer
te zijn dan het geval is. Opzettelijk stelt de Hoge Raad zich buitengewoon
terughoudend op.Mevrouw Duthler (VVD):Zou die terughoudendheid niet afnemen op het moment dat wij de constitutionele
toetsing mogelijk maken? Dan verandert er immers wat. Ik kan mij voorstellen
dat de Hoge Raad zich dan minder terughoudend gaat opstellen. Het is zoals
de heer Dölle zei: het is juist vanwege het constitutionele toetsingsverbod
dat de rechter zich terughoudend opstelt. Ik betwijfel de eerdere uitlating
van mevrouw Halsema, als zou de rechter zich terughoudend gaan opstellen,
gezien dit arrest en eerdere uitlatingen van de Hoge Raad in andere arresten.Mevrouw Halsema:Welke arresten bedoelt u?Mevrouw Duthler (VVD):Ik doel op het Arbeidskostenforfaitarrest van 1999 en het eerder genoemde
Harmonisatiewetarrest.Mevrouw Halsema:Daarin beklemtoont de Hoge Raad juist zijn terughoudendheid. Ik zou het
willen omkeren. Al in het begin van mijn betoog heb ik gezegd dat garanties
nooit te geven zijn. De Nederlandse rechter is echter vanaf de jaren vijftig,
toen hij de mogelijkheid van verdragstoetsing kreeg, altijd bijzonder terughoudend
geweest. Hij heeft zich nooit activistisch opgesteld. Daarmee is een traditie
gegroeid die door de Hoge Raad ook wordt benadrukt. Het vermoeden dat die
opstelling na opheffing van het toetsingsverbod zou kunnen wijzigen in een
volstrekt andere houding van de rechter, wordt althans door de ervaringen
uit het verleden niet geschraagd. Ik zou hier nog een argument aan willen
toevoegen. Zowel bij de behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer
als hier in de senaat, wordt door mij en alle fracties beklemtoond dat wij
geen activistische rechter wensen. Dat is ook voor een rechter buitengewoon
belangrijke informatie.Mevrouw Duthler (VVD):Ik heb niet gesproken van een enorme omslag in de houding van de rechter
op dit punt. Ik ga ervan uit dat de rechter zich minder terughoudend zal opstellen.
In het Arbeidskostenforfaitarrest wordt echter nadrukkelijk gezegd dat als
er belangrijke keuzen van rechtspolitieke aard moeten worden gemaakt, de rechter
die keuze vooralsnog aan de wetgever laat. De belangrijke vraag is waar het
primaat ligt als er rechtspolitieke keuzen en afwegingen moeten worden gemaakt:
bij de wetgever of bij de rechter?Mevrouw Strik (GroenLinks):Mevrouw Duthler verwijst naar het Arbeidskostenforfaitarrest. De Hoge
Raad geeft daarin toch duidelijk aan dat er veel respect moet zijn voor de
wetgever en dat er dus geen instructies moeten worden gegeven? Ik begrijp
niet dat u juist dit arrest aanhaalt.Mevrouw Duthler (VVD):Dat was in de gegeven staatsrechtelijke verhoudingen. Wij praten nu over
een wetsvoorstel waarmee dat staatsrecht eventueel zou worden gewijzigd.Mevrouw Strik (GroenLinks):De staatsrechtelijke verhoudingen behelzen meer dan alleen dat toetsingsverbod
van artikel 120 Grondwet. Daarbij gaat het immers om alle soorten van toetsing
die rechters nu al moeten uitvoeren. Men toetst nu ook al aan het EVRM.Mevrouw Duthler (VVD):Natuurlijk, maar wij spreken nu over de verhouding tussen de rechter en
de wetgever. Dat zijn toch belangrijke instituties in ons staatsrechtelijk
systeem.Mevrouw Halsema:Laat ik in reactie op mevrouw Duthler zeggen dat ik geen fundamentele
wijziging van onze staatsrechtelijke verhoudingen bepleit. Ik sta een graduele
wijziging voor, uitgaande van de gedachte dat de rechter al heel lang aan
het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens mag toetsen, maar ook lagere
regelgeving mag toetsten. Daarmee ontstaat er geen breuk, maar vindt er een
uitbreiding plaats. Ik zal zo meteen betogen dat met dit wetsvoorstel de formele
wet in overeenstemming wordt gebracht met de algemene norm die
in Nederland geldt, namelijk dat lagere aan hogere normen mogen worden getoetst.
De rechter is daarbij in het algemeen door de jaren heen terughoudend geweest.
Ik vind dat de rechter daarin ook mag worden vertrouwd, juist gezien de staat
van dienst en de historie die hij heeft. Zelfs denk ik dat waar het vermoeden
zou kunnen rijzen dat de rechter activistisch wordt, dat vermoeden geschraagd
zou moeten worden met voorbeelden van waar de rechter neigt naar activisme.De heer Engels (D66):Ik kan dat alleen maar onderstrepen. Wij stellen nu vast dat uit geen
enkele uitspraak van de rechter, ook niet van de Hoge Raad, blijkt dat de
rechter de neiging heeft zijn constitutionele plaats zelf te willen veranderen.
In elke uitspraak wordt bevestigd dat de rechter zijn rol hooguit ziet naast
die van de wetgever en zeker niet daarboven. Tot nu toe blijkt dat wij alleen
op basis van angst en vermoedens kunnen spreken van een mogelijk activistische
rol. Dat lijkt mij buitengewoon mager.Mevrouw Halsema:Misschien ten overvloede plaats ik nog een korte opmerking hierover: de
rechter geeft ook geen bevelen aan de provinciale wetgever.Voorzitter. De heer Rehwinkel verwees naar het artikel van de heer Besselink,
die meent dat toetsing aan verdragen niet te vergelijken is met een constitutionele
toetsing. U zult niet verbaasd zijn als ik zeg dat ik het daarmee niet eens
ben. Het gaat niet om de toetsing van wetten in zijn algemeenheid aan verdragen,
maar aan een ieder verbindende bepalingen van verdragen. Slechts die elementen
van verdragen zijn hier voor ons relevant, die subjectieve rechten vestigen
voor de burgers zonder dat nadere tussenkomst van de wetgever nodig is. Zij
kenmerken zich doordat zij direct inroepbaar zijn. Daar vallen dus de zogenaamde
sociale grondrechten en ongeschreven rechtsbeginselen buiten. De suggestie
dat toetsing aan zulke bepalingen iets anders is dan toetsing aan de Grondwet,
miskent dat het Europees Verdrag met zijn voor een ieder verbindende bepalingen,
voor ons zijn op te vatten als constitutionele normen. Het EVRM vervangt onze
eigen Grondwet eigenlijk voor een stukje. Dat is niet alleen jammer, maar
ook onnodig. Ik zou – ten overvoede, voor het geval ik de Kamer niet
zou kunnen overtuigen – kunnen verwijzen naar het redactioneel van het
NJCM-bulletin van 2007. Ik kan desgewenst ook de paginanummers noemen.Ik kom op het argument van de mogelijke verschuiving in de trias politica.
Daarover zijn nogal wat vragen gesteld door de verschillende sprekers. Ik
dank hen daarvoor. Met de VVD-fractie ben ik van mening dat de verhoudingen
in de trias politica dynamisch zijn en dus niet bevroren in de tijd. Dat is
ook goed. Tegelijkertijd wil ik de indruk graag wegnemen dat, zoals de heren
Dölle, Rehwinkel en mevrouw Duthler vrezen, met dit wetsvoorstel mogelijk
een principiële herziening van de trias politica zou worden beoogd. Ook
de zorg dat de rechtspraak zou kunnen politiseren, of dat de politiek zich
naar de rechtspraak zou kunnen verplaatsen, wil ik met klem bestrijden. Als
ik het boud zou mogen zeggen: ik zou mijn voorstel voor constitutionele toetsing
zelfs niet hebben gedaan, als ik gedacht had dat dit tot een politisering
van de rechtspraak zou kunnen leiden. Naar mijn inzicht is de kern van de
trias politica dat er een onderscheid kan worden gemaakt in functies. Dat
zijn de welbekende wetgevende, uitvoerende en juridische functie. Deze functies
zijn opgedragen aan verschillende organen. Daarmee wordt de machtenscheiding
bereikt. Vervolgens moeten die organen dan in een checks-and-balancesverhouding
tot elkaar worden gezet, om ook een machtsevenwicht te bereiken. Overigens
denk ik niet dat ik hiermee voor deze Kamer veel nieuws heb gezegd. Waarschijnlijk
is dit informatie die deze Kamer iedere dag weer tot zich neemt.Ik ben het met de VVD-fractie eens dat de wetgevende functie neerkomt
op het vaststellen van een normenkader, terwijl de juridische functie onder
andere neerkomt op het toetsten van de ene norm aan de andere. De vraag of
een bepaalde wet in overeenstemming is met de Grondwet, maakt in zekere zin
onderdeel uit van de juridische functie die binnen een staat moet worden uitgeoefend.
Met andere woorden, de juridische vraag of een gemeentelijke verordening in
strijd is met een provinciale verordening is in de kern niet anders dan de
vraag of een formele wet in overeenstemming is met de Grondwet. Natuurlijk
geef ik graag toe dat er ook veel verschillen zijn aan te voeren in het voorbeeld
dat ik net heb aangehaald. Verschillende fracties hebben overigens gewezen
op de verschillen die bestaan. Het gaat mij nu om het theoretische onderscheid
tussen de functies.U hebt mij gisteravond uitgedaagd om juist op dit meer abstracte niveau
een principiële discussie met u te voeren. Op dit principiële niveau
stel ik vast dat het constitutionele toetsingsverbod in zekere zin de uitzondering
is op de hoofdregel van de machtenscheiding. Artikel 120 Grondwet draagt de
beantwoording van een vraag die naar zijn aard ten minste voor een deel onder
de juridische functie valt geheel op aan politieke organen. Historisch is
dat wel te verklaren, maar in mijn ogen is het niet meer opportuun.Mijn wetsvoorstel komt er in de kern op neer om bij de juridische beoordeling
van een vraag of een wet in overeenstemming is met de Grondwet ook die organen
te betrekken waaraan wij in de regel juridische beoordeling opdragen, de rechter.
Deze juridische beoordeling wil zeggen een beoordeling achteraf, concreet
en op grond van rechtmatigheidscriteria, zo zeg ik graag de fracties van D66
en de OSF na. Mijn voorstel, zo zeg ik met nadruk, betekent dus geen politisering
van het recht, maar de consequente toepassing van de hoofdregel die al geldt
in de trias politica: lagere normen mogen aan hogere normen worden getoetst.
De wetgever raakt zijn monopolie op wetgeving niet kwijt, althans niet meer
en anders dan in een democratische rechtsstaat gebruikelijk is, namelijk politiek
binnen de grenzen van het recht.De heer Rehwinkel (PvdA):De vraag is vooral in hoeverre de rechter zal dienen te streven naar grondwetsconforme
uitleg. Een aantal sprekers heeft gisteren aan de orde gesteld dat er geen
behoefte is aan een rechter die een principiële afweging maakt of wetgeving
in overeenstemming is met de Grondwet. De vraag is in hoeverre u wilt uitspreken
dat de rechter, misschien rekening houdend met gewijzigde maatschappelijke
omstandigheden, toch moet streven naar een zo veel mogelijke grondwetsconforme
uitleg. Dan zijn wij terug bij het democratieargument, dat toch uitgangspunt
is. In die zin kun je je zelfs afvragen of er sprake is van een uitzondering
op de trias politica. In principe moet het de wetgever zijn die de algemene
regels stelt. Ook blijft het – daar is gisteravond ook verschillende
keren opgewezen – voor de wetgever, zelfs bij constitutionele
toetsing, mogelijk om daarna alsnog die algemene regels bijvoorbeeld anders
te stellen. Ik nodig u uit om vooral daarop in te gaan. U wekt soms de indruk
een rechter te willen die de mogelijkheid heeft van een eigen principiële
benadering om te kijken of wetgeving in overeenstemming is met de Grondwet,
terwijl de benadering van anderen, die op zichzelf misschien niet onwelwillend
tegenover constitutionele toetsing staan, is dat daarbij zo veel mogelijk
grondwetsconformiteit uitgangspunt moet zijn.Mevrouw Halsema:Ik kan dat met een heel simpel bevestigend "ja" beantwoorden.
Ik meen mij te herinneren dat dit bijvoorbeeld in het debat in de Tweede Kamer
een rol heeft gespeeld. Ook toen is door mij uitdrukkelijk gezegd dat er grondwetsconform
wordt getoetst door de rechter en, zo zegt mijn secondant mij nog even voor,
dat hij daarbij zo veel mogelijk een conflict zal trachten te vermijden. Het
gaat hierbij veel meer om onderscheiden taken dan om conflicten. Het gaat
veel meer om dialoog dan om tegenstellingen.De heer Rehwinkel (PvdA):Ik denk dat deze benadering weerklank kan vinden, maar u hebt ons wel
degelijk op het verkeerde been gezet, bijvoorbeeld met opmerkingen als: ik
kan u antwoorden in reactie op vragen dat het functioneren van de wetgever
aanleiding vormt. Dan wekt u de indruk dat de wetgever overruled, gecorrigeerd
moet worden en dat, in de woorden van gisteren, de wetgever eventueel op de
vingers getikt moet worden. De benadering die u nu kiest, is veel acceptabeler.
U spreekt over "aanvulling". Dat is een andere benadering dan wij
soms zijn tegengekomen.Mevrouw Halsema:Ik weet niet of er strijdigheid is; ik heb het in ieder geval niet beoogd.
Ik heb zo-even wel gezegd dat hier sprake is van communicerende vaten, maar
daarmee beoog ik niet zozeer de vrijheid van de rechter te vergroten als wel
de verantwoordelijkheid van de Staten-Generaal te beklemtonen, wat toch iets
anders is. De rechter moet wat mij betreft grondwetsconform toetsen. Daarbij
zijn de Staten-Generaal er natuurlijk altijd verantwoordelijk voor om zo veel
en zo uitgebreid mogelijk te toetsen aan de Grondwet en aan het EVRM.Gisteravond heb u mij terecht voorgehouden: hoe moet het als de wetgever
recht geschapen heeft; dat moet de rechter toch toepassen in plaats van toetsen?
Daarin hebt u gelijk en dat zal ook het geval zijn. Dat leid ik af uit de
jurisprudentie die in de voorbereidende stukken is uitgewerkt en die gisteravond
ook over de tafel is gegaan. De kern van de jurisprudentie is dat de rechter
zich schikt en richt naar inhoudelijke afwegingen die door de wetgever zijn
gemaakt.Met dit voorstel blijft het primaat van de politiek uitdrukkelijk overeind.
De wetgever en de grondwetgever houden uiteindelijk het laatste woord. De
verhoudingen in de trias zullen wel zodanig zijn dat de rechter vanuit zijn
juridische functie grondwettelijke argumenten zal kunnen inbrengen in de maatschappelijke
discussie die vervolgens door de wetgever kunnen worden meegenomen in zijn
gewone werk. Grondrechtenbescherming is een taak die wetgever en rechter uiteindelijk
delen. Het zou mooi zijn, als wij onze Grondwet dan ook zo inrichten dat zij
beiden aan de invulling van die taak kunnen bijdragen, ook op het niveau van
de formele wetgeving.Graag maak ik nog een aantal opmerkingen over politieke benoemingen, waarvoor
alle afgevaardigden hun vrees hebben uitgesproken. Ik denk dat deze vrees
Kamerbreed wordt gedeeld, ook door mij. Ik kan hier ook heel simpel en enigszins
boud over zijn. Als bij mij op enig moment de vrees had bestaan dat dit wetsvoorstel
zou kunnen leiden tot politieke benoemingen, ook dan zou ik het niet ingediend
hebben, omdat wij naar mijn idee dan het kind met het badwater zouden weggooien
en ik ook vrees voor Amerikaanse toestanden, waarop door velen hier is gewezen.
Waarom verwacht ik dat niet? Ik verwacht geen politieke benoemingen, omdat
wij niet voorstellen om een constitutioneel hof in te stellen. Dat leidt tot
de politieke benoemingen zoals wij weten uit Duitsland en Frankrijk. Hoewel
het Amerikaanse Supreme Court geen constitutioneel hof is, fungeert het in
feite voor een groot gedeelte wel als zodanig. Een constitutioneel hof zal
ook eerder geneigd zijn te komen tot politieke uitspraken. Daarmee zal het
de wetgever wel voor de voeten lopen en ontstaan er conflicten zoals bij de
New Deal van Roosevelt, zoals de heer Dölle terecht opmerkte.Geen Amerikaanse toestanden met politiek benoemde rechters; daar leidt
mijn voorstel met gespreide toetsing ook in het geheel niet toe. Waarom meen
ik dat nu zo zeker te weten? Dat is toch een beetje ervaring met toetsing
aan het EVRM, maar bijvoorbeeld ook de ervaring met toetsing aan euthanasie,
aan stakingsrecht en aan redelijkheid en billijkheid in het burgerlijk recht.
Ik zou u eigenlijk de wedervraag willen voorleggen. Wij vertrouwen onze rechters
zo veel toe, ook gezien de vaak vage normen in wetgeving en kaderwetgeving.
Waarom zou dat ophouden nu de rechter aan een aantal grondwetsbepalingen zou
mogen toetsen, aan subjectieve rechten? Dat lijkt mij niet te rijmen met het
vertrouwen dat wij op andere momenten wel in de rechter stellen. Dat is dezelfde
rechter die nu zeer veel respect aan de wetgever betoont, die zijn traditionele
plaats al meer dan twee eeuwen kent en die, om met de heer Dölle te spreken,
nooit blijk heeft gegeven los te willen komen van zijn traditionele plaats.
Daar heb ik net veel voorbeelden van gegeven. Bovendien heb ik in de Tweede
Kamer, noch in de senaat iemand horen pleiten voor politieke benoemingen of
voor politisering van het recht. Daarmee mag toch verondersteld worden dat
daarmee de weg ernaartoe effectief is afgesneden.De heer Dölle (CDA):Mevrouw Halsema komt nog te spreken over de subsidiariteit, de proportionaliteit
en de manier waarop wordt getoetst, neem ik aan?Mevrouw Halsema:Ik meen het wel. Vanochtend was sprake van grote spoed, dus ik hoop dat
ik daarin volledig ben. Anders hoop ik dat de heer Dölle mij respijt
geeft tot de tweede termijn, maar ik heb het beloofd.De heer Dölle (CDA):Onze fractie heeft ook gezegd dat de aanvaarding van dit wetsvoorstel
niet hoeft te leiden tot dramatische politisering. Er kan echter wel een dynamiek
op gang komen, want zelfs vroeger is al eens in de Tweede Kamer gediscussieerd
over de positie van de leden van de Hoge Raad. Het ging erom of die te "D66-achtig"
was. Ik refereer aan het Van der Burg-debat en dat van anderen. Dus zo'n debat
is al een keer gevoerd en het is terecht afgehouden. Het was
ten onrechte opgevoerd, maar zelfs in die pacifistische, post-verzuilingstijd
kwam het al eens een enkele keer voor. Mevrouw Halsema spreekt steeds over
de Hoge Raad, maar wij hebben het ook over de Centrale Raad van Beroep, het
College van Beroep voor het bedrijfsleven en over de Afdeling bestuursrechtspraak,
die ook fel in discussie is over vreemdelingenrecht, om maar eens wat te noemen.
Als mevrouw Halsema het toetsingsverbod loslaat, dan kan er heel goed een
dynamiek ontstaan die uiteindelijk zal leiden, vermoedelijk via fracties in
de Tweede Kamer, tot een aandrang om meer invloed te hebben op de voordrachtslijstjes
voor de benoemingen van rechters in die clubs. Ik zeg niet dat het gebeurt,
maar zij moet bepaald niet uitsluiten dat de kans wordt vergroot door aanvaarding
van dit wetsvoorstel.Mevrouw Halsema:Dat wordt toch weersproken door het feit dat alle bevoegdheden die de
Nederlandse rechter al heeft nooit hebben geleid tot politisering van de rechterlijke
macht. Ik meen dat onze rechterlijke macht een grote mate van onafhankelijkheid
en onpartijdigheid kent, waar wij deze ook zeer om moeten waarderen. Als ik
mij de inbreng van de heer Dölle goed herinner, dan zou hij een pleitbezorger
voor een constitutioneel hof zijn als hij al voor constitutionele toetsing
mocht zijn. Dan moet je juist voor politieke benoemingen gaan vrezen.De heer Dölle (CDA):Dat kunt u niet gehoord hebben in mijn bijdrage.Mevrouw Halsema:Excuus, dan was het in de bijdrage van de VVD-fractie.Mevrouw Duthler (VVD):Misschien kan mevrouw Halsema mij uitleggen waarom het maken rechtspolitieke
afwegingen, waaraan een rechter soms niet zal ontkomen als hij iets gaat toetsen
aan de Grondwet, niet leidt tot politisering van de rechtspraak. Mevrouw Halsema
verklaarde dat net wel, maar ik snap het nog niet.Mevrouw Halsema:Ik heb allereerst benadrukt dat een rechter vooral juridische afwegingen
maakt en geen rechtspolitieke, en dat wij in Nederland een lange traditie
kennen van rechters die een grote mate van terughoudendheid betrachten en
die rechtspolitieke vragen altijd hebben overgelaten aan en hebben teruggebracht
naar de wetgever. Mevrouw Duthler veronderstelt nu dat rechtspolitieke vragen
wel door de rechter worden gesteld en beantwoord. Dat bestrijd ik. Bovendien
zegt zij dat dit vanzelfsprekend zal leiden tot politisering van de rechterlijke
macht. Ook die vanzelfsprekendheid staat volgens mij niet vast, maar het een
en ander is vooral afhankelijk van de inrichting van het rechterlijk bestel.Mevrouw Duthler (VVD):De rechter zal in sommige gevallen niet kunnen ontkomen aan het maken
van rechtspolitieke afwegingen. Ik gaf zojuist al het voorbeeld van de wet
waarmee de versoepeling van adoptievoorwaarden voor paren van gelijk geslacht
wordt geregeld. In de Eerste Kamer is de afweging ten gunste van het gelijkheidsbeginsel
uitgevallen, maar zij had net zo goed de andere kant kunnen uitvallen. Als
een rechter wordt geconfronteerd met de vraag of die wet in een concreet geval
in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, dan kan ik mij niet anders voorstellen
dan dat er toch politieke keuzen moeten worden gemaakt.Mevrouw Halsema:De vraag van mevrouw Duthler verbaast mij nu toch enigszins, omdat wij
de rechter bevoegdheid geven op het gebied van een groot aantal kwesties die
politiek veel gevoeliger liggen. Ik gaf het voorbeeld van euthanasie en van
stakingsrecht. Deze heeft niet geleid tot politisering van het recht of tot
politieke benoemingen. De rechter heeft die bevoegdheden en onze rechterlijke
macht is buitengewoon onafhankelijk en onpartijdig. Zou ons vertrouwen in
de rechter dan plotseling stoppen als hij bevoegdheid krijgt om een beperkt
aantal subjectieve rechten aan de Grondwet te toetsen? Dat komt mij niet logisch
over, temeer omdat de rechter al de bevoegdheid heeft om iets te toetsen aan
het EVRM. Dat heeft ook niet geleid tot politisering.De voorzitter:Met het oog op de klok, wil ik mevrouw Halsema vragen haar betoog te vervolgen.
Ik bespeur ook enige herhaling.Mevrouw Halsema:Ik ben bijna aan het eind.Voorzitter. Er is een aantal vragen gesteld over de gevolgen van mijn
voorstel voor de rechtszekerheid dan wel de rechtsonzekerheid. Beeldend als
het debat soms werd, was dit vooral een tegenstelling tussen "het zwaard
van Damocles" en "de vangrail van Halsema". Ik denk nog na
over de vraag of ik dat misleidende beeldspraak vind. Hieruit volgt al dat
dit wetsvoorstel deels een kwestie is van appreciatie. Wanneer wij Damocles
zouden vervangen door Vrouwe Justitia wordt het immers juist een geruststellende
gedachte dat haar zwaard van het recht ook boven de overheid hangt. Dan klinkt
het immers als de kern van de rechtsstaat. Dat geldt ook wanneer ik de rechtszekerheid
dan wel de rechtsonzekerheid presenteer als iets wat met de aard van de zaak
gegeven is.Een constitutioneel systeem dat is opgebouwd door imperfecte mensen kan
niet meteen perfecte uitspraken doen. Daarvoor is een constitutionele dialoog
nodig. Een dialoog veronderstelt nu eenmaal altijd een zekere mate van voorlopigheid.
In zoverre geef ik de fracties die daar gisteren op wezen graag toe, dat de
uitbreiding van de dialoog over grondrechten naar de rechter deze voorlopigheid
kan laten toenemen. Rechtsbescherming gaat nu eenmaal gepaard met een zekere
mate van rechtsonzekerheid. Inderdaad, wat wij willen aan rechtsbescherming
tegen schending van de grondrechten, verliezen wij in zekere mate aan rechtszekerheid.
Dit is een afweging die gemaakt moet worden.Hierbij wil ik wel beklemtonen dat de toename relatief is. Immers, het
aantal instanties dat een wet in formele zin buiten toepassing kan laten,
wordt niet verhoogd. Het aantal wetten dat buiten toepassing kan worden gelaten,
wordt ook niet verhoogd. Die principiële stappen zijn al gezet door het
toestaan van toetsing aan een eenieder verbindende bepaling uit verdragen
bij de toepassing van een verdrag. Het enige wat verandert, zijn de argumenten
die kunnen leiden tot het buiten toepassing laten. Juist van de gebruikte
argumenten zal dit afhangen. Als de rechter in een concreet geval een wet
buiten toepassing laat, maar dat doet met argumenten die zich ook tot andere
gevallen uitstrekken, kunnen deze andere gevallen profiteren
van de verwachting dat in vergelijkbare gevallen ook vergelijkbaar wordt besloten.
Zoals ik al eerder heb opgemerkt, is dat niet erg waarschijnlijk, want de
rechter gaat voorzichtig om met zijn rechtsvormende taak.In dit opzicht is de situatie niet fundamenteel anders dan bij de toetsing
aan verdragen. Door verschillende fracties is de onzekerheid genoemd als gevolg
van het feit dat het doorlopen van een rechtsgang nu eenmaal tijd vergt. Ondanks
dat wij ons er dikwijls over beklagen dat de snelheid hoger zou kunnen zijn,
moet ik zeggen dat ons rechtssysteem nog altijd in staat is om in belangrijke
zaken snel te beslissen. Ik verwijs nog maar eens naar het Harmonisatiewetarrest,
maar dat geldt ook voor de heel recente procedure rondom ABN AMRO.Een voordeel van mijn voorstel is dat het aantal procedures beperkter
wordt als de eigen rechter aan de eigen grondrechten mag toetsen. Dat scheelt
toch weer een paar jaar rechtsonzekerheid ten opzichte van de procedures bij
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Wanneer rechtsonzekerheid ontstaat
omdat de betrokken partij het niet opportuun acht om door te procederen tegen
het buiten toepassing laten van een wet, bijvoorbeeld door de rechtbank in
Assen, moet ik zeggen dat in het algemeen geldt dat het rechtssysteem zal
moeten leven met een afwijkende uitspraak van de rechtbank in Assen. Het systeem
heeft in de afgelopen jaren bewezen wel grotere uitdagingen aan te kunnen.
Daarbij geldt dat de bereidheid om in beroep te gaan, zal afhangen van het
belang van de zaak en van de uitspraak. Als er weinig belang bestaat bij een
uitspraak, is er ook weinig rechtsonzekerheid. Als er veel belang bij is,
zal het vraagstuk waarschijnlijk niet blijven steken in het arrondissement
Assen, maar ook elders in het land worden opgeworpen.Ik zou het argument van de CDA-fractie dat juist formele wetten met rust
moeten worden gelaten, omdat zij belangrijk zijn, willen omdraaien en willen
vragen of niet juist tegen belangrijke wetten individuele rechtsbescherming
zou moeten openstaan. Ik ga hier ook elders op in.De VVD-fractie wijst erop dat een formele wet met meer waarborgen is omkleed.
Dat verschil zie ik als een reden waarom niet voor veel rechtsonzekerheid
gevreesd hoeft te worden. Als de waarborgen hebben gefunctioneerd, zal de
rechter er niet licht van afwijken. Ik ben hierop al eerder ingegaan.Eerlijk gezegd is het argument van de fracties van de SGP en de ChristenUnie
dat het buiten toepassing laten van een wet de Koning in verlegenheid brengt,
omdat deze zijn handtekening onder deze wet heeft staan, voor mij nieuw. In
reactie daarop vraag ik mij af of dit anders is wanneer Straatsburg constateert
dat er sprake is van een schending van het EVRM die terug te leiden is naar
een formele wet. Ik weet niet precies wat erger is; een handtekening van de
Koning onder een wet waarvan de toepassing in voorkomende gevallen in strijd
is met de Grondwet zonder dat daartegen rechtsbescherming openstaat, of een
handtekening van de Koning die is gezet in de wetenschap dat de rechter in
voorkomende gevallen een aandeel zal leveren in het beschermen van de grondrechten.Ik hoef deze fracties niet te vertellen dat wij de ministeriële verantwoordelijkheid
kennen, zodat de verantwoordelijkheid voor de bekrachtiging van de wet is
neergelegd bij de ministers en niet bij de Koning. Hoewel dit argument nieuw
is voor mij, is dit geen bezwaar geweest om in de verkiezingsprogramma's van
deze partijen te pleiten voor invoering van constitutionele toetsing, dus
ik hoop dat de democratie hier haar werk doet.Dan heb ik nog de volgende nabrander. Verschillende sprekers hebben laten
weten angstig te zijn voor het aanbrengen van een hiërarchie of rangorde
in grondrechten. Ik denk dat de regering zich hierover heel duidelijk uitspreekt
in de nota. Er dient geen hiërarchie te zijn in grondrechten. Bij een
conflict tussen grondrechten vertrouwt de regering de concrete afweging aan
de rechter toe. Ik sluit mij daar graag volledig bij aan.De heer Dölle (CDA):Er is nog een vraag die u niet hebt beantwoord. Ik heb allerminst de illusie
namens de fractie van de Partij van de Arbeid te moeten spreken, die dit punt
naar voren heeft gebracht bij de schriftelijke voorbereiding. De Nederlandse
grondrechten zijn in die zin geclausuleerd dat aan alle anderen dan de formele
wetgever is verboden om hieraan vorm te geven. Dat wordt aan de formele wetgever
overgelaten. De formele wetgever zet bijvoorbeeld een ouderschapsplan in de
wet, om maar wat te noemen. Er komen burgers, organisaties, mediaoptredens
en procedures. De rechter moet dan beoordelen of de verplichting tot een ouderschapsplan
in strijd is met bijvoorbeeld artikel 10 van de Grondwet. Ik leg er steeds
de nadruk op dat de rechter dan een methode moet hebben om te toetsen aan
rechtmatigheid, zoals u dat noemt. Als ik de schriftelijke voorbereiding goed
begrijp, moet hij het ouderschapsplan toetsen aan de subsidiariteit en aan
de proportionaliteit die bij de wetgever heeft voorgezeten toen hij dit product
vanmiddag bevestigde. Ik blijf erbij dat dit een wonderlijke transplantatie
is van de uitlegmethoden die wij kennen in het verdragsrecht en in het bestuursrecht.
Deze worden nu losgelaten op de 225 parlementariërs die in coproductie
met het kabinet, geadviseerd door de Raad van State, na jarenlange correspondentie
en plenaire debatten een product hebben afgeleverd. Er moet echt meer duidelijkheid
over komen waaraan de rechter zal toetsen, als het gaat om proportionaliteit
en subsidiariteit.Mevrouw Halsema:De heer Dölle heeft inderdaad het antwoord op die vraag van mij tegoed.
Deze vraag komt er in wezen op neer of de bepalingen in de Grondwet zich wel
lenen voor rechterlijke toetsing. De wijze waarop de zogenaamde beperkingsclausules
zijn geformuleerd, zou tot de mijns inziens onterechte conclusie kunnen leiden
dat alleen toetsing door de formele wetgever tot de mogelijkheden behoort.
In de Grondwet wordt meestal gesteld dat beperkingen bij of krachtens de wet
mogelijk zijn. De wetgever noemt slechts in een enkel geval doelcriteria.
Vandaag de dag kan niet meer volgehouden worden dat iedere beperking aanvaardbaar
is, zolang deze maar aan de formele criteria voldoet.Een vergelijking met het Belgische en het Duitse recht op dit punt is
nuttig. De Belgische Grondwet van 1831 is goed te vergelijken met de Nederlandse.
Deze is gebaseerd op groot vertrouwen in de wetgever. In het feit dat een
beperking van een grondrecht bij of krachtens de wet dient plaats te vinden,
lag volgens de grondwetgever de grootste waarborg voor de vrijheden van de
burger. Inmiddels is er nogal wat veranderd. Het Belgisch Grondwettelijk Hof
blijkt prima te kunnen toetsen aan de nogal formeel en strak
geformuleerde grondwetsbepalingen waarin grondrechten zijn verankerd. Bij
gebrek aan toetsingsmaatstaven vindt de rechter inspiratie bij het EVRM.Ook de Nederlandse rechter kan dat doen. Deze doet dat in de praktijk
al in gevallen waarin toetsing aan de Grondwet wel is toegestaan. Zo oordeelde
de Afdeling Bestuursrechtspraak in 1996 dat op grond van artikel 7, lid 3,
Grondwet een recht op geluidsversterking voortvloeiend uit evangelisatieactiviteiten
beperkt kon worden, maar dat deze beperkingen proportioneel en noodzakelijk
dienden te zijn. Deze uitspraak lijkt aan te knopen bij de noodzakelijkheidstoets
van het EVRM. Het aanknopen bij het EVRM en andere verdragen levert geen zinloze
kopiëring op. De rechter is bij toetsing aan de Grondwet niet gebonden
aan de interpretatie van het Europees Hof die in de verdragsbepaling is geïncorporeerd
en kan dus een meer op Nederland toegesneden toetsing verrichten.Ook de Duitse Grondwet is niet scheutig als het gaat om materiële
toetsingscriteria. Het Bundesverfassungsgericht zag hierin echter geen problemen.
Het zogenaamde Übermassverbot of proportionaliteitsbeginsel speelt in
zijn jurisprudentie een belangrijke rol.Ik begrijp niet zo goed waarom toetsing door Nederlandse rechters aan
proportionaliteit en subsidiariteit in het kader van de toetsing aan grondwettelijke
grondrechten onverantwoord zou zijn. De regering achtte het in 2000 in een
reactie op het rapport van de commissie-Franken – dat ik overigens met
veel waardering heb gelezen – vanzelfsprekend dat beperkingen van grondwettelijke
grondrechten moesten voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Deze eisen zouden zelfs impliciet in de beperkingsclausules besloten liggen.
De heer Dölle zou toch niet willen zeggen dat de wetgever beperkingen
van grondrechten tot stand mag brengen als deze disproportioneel zijn of als
er nog genoeg alternatieven te bedenken zijn? Dan spreken wij over subsidiariteit.
Mijns inziens is zijn argument meer dat de wetgever de toets van proportionaliteit
en subsidiariteit moet verrichten. De wetgever moet dat inderdaad doen, maar
dit wil niet zeggen dat de rechter, concrete rechtsbescherming biedend, hierin
geen aanvullende rol kan spelen.De heer Dölle (CDA):Mevrouw Halsema is nu een stuk helderder. Zij haalt nu voorbeelden uit
Duitsland en België aan, twee typisch federale systemen – althans
in België vanaf 1980 – waar dit type toetsing inderdaad bij de
hoven ligt, bij het arbitragehof, tegenwoordig het grondwettelijk hof want
het is enorm uitgebreid, en in Karlsruhe. Dit wil zij ongeveer naar Nederland
overplaatsen. Zo begrijp ik haar opvatting. Ik kom hierop graag in tweede
instantie terug.Mevrouw Strik (GroenLinks):Ik wil de heer Dölle nog een vraag stellen. Ik begrijp het zo dat
het handvatten kunnen zijn voor de toetsing die de rechter altijd doet in
een individueel geval. Het is dus niet zo dat hij zal bezien of de wet in
haar geheel voldoet aan de criteria. Het zijn puur richtsnoeren aan de hand
waarvan de rechter een individuele belangenafweging maakt of er in dat concrete
geval strijd zou kunnen zijn met de Grondwet. Dat kunnen toch zeer wel hanteerbare
criteria zijn?De heer Dölle (CDA):Ook dat ben ik met mevrouw Strik eens, maar wij hebben het hier al eerder
over gehad. Als iets niet voorzien is, geen probleem. Als iets wel door de
wetgever is voorzien en bewust is gewild en de rechter zegt in een concreet
geval dat het niet proportioneel is wat de wetgever heeft gewild, dan geldt
dit voor alle vergelijkbare gevallen – wat ik noem: "de wet raakt
stuk" – en dit is een buitengewoon belangrijke verandering ten
opzichte van het huidige systeem.De heer Rehwinkel (PvdA):Ik sluit mij dit keer bij de heer Dölle aan. Dit sluit ook aan bij
de discussie die wij eerder hebben gevoerd over de vraag wat nu precies de
rol van de rechter zou zijn bij de introductie van de constitutionele toetsing.
Mevrouw Halsema zegt dat de rechter de wettelijke afwijkingsbepalingen op
proportionaliteit zal beoordelen. Het is natuurlijk de vraag hoe dit zich
verhoudt tot wat wij eerder met elkaar hebben gewisseld in dit debat, namelijk
of het wel de taak van de rechter is om de proportionaliteit daarvan te beoordelen.Nogmaals, ik breng het opnieuw onder de aandacht, volgens ons is het vooral
de taak van de rechter om naar grondwetsconformiteit te streven en niet om
te doen wat de wetgever in hoofdzaak – en wat ons betreft ook ten finale –
hoort te doen, namelijk om te bepalen of ook bijvoorbeeld gerechtvaardigd
bij wet wordt afgeweken van de Grondwet.Mevrouw Halsema:Voorzitter. Ik geef nu een korte reactie, maar ik kom hierop graag in
tweede termijn terug, omdat ik de gevoeligheid begrijp. Voor alle duidelijkheid:
wij willen van Duitsland alleen de maatstaf van proportionaliteit overnemen.
Dit is overigens niet nieuw. De regering heeft dit ook voorgesteld in haar
reactie op de bevindingen van de commissie-Franken. Als ik het mij goed herinner,
werd dit destijds naar voren gebracht door minister De Vries. Ook bij grondwetsconforme
toetsing speelt proportionaliteit nog altijd een rol zoals die ook bij verdragstoetsing
een rol speelt.De heer Rehwinkel (PvdA):Ik zeg het maar even voor alle duidelijkheid, wat de regering vindt en
wat de heer De Vries vindt, is niet automatisch wat mijn fractie zal vinden.
Dat durf ik wel te zeggen nu de heer De Vries er niet is.Mevrouw Halsema:Maar mijnheer Rehwinkel, de onafhankelijkheid van de senaat kennende,
leef ik ook in die veronderstelling. Ik had dit alleen bedoeld als een geheugensteuntje.Minister Ter Horst:Mevrouw de voorzitter. In de eerste plaats spreek ik namens de regering
waardering uit voor de indienster van dit initiatiefvoorstel, met name voor
haar vasthoudendheid. Zij is hier jaren mee bezig geweest en kan het nu in
deze Kamer verdedigen.Ik sta hier als adviseur van de Kamer. Ik sta hier uiteraard ook om daar
waar dat gewenst is, de visie van het kabinet op het initiatiefvoorstel te
geven. Er zijn een paar specifieke vragen aan mij gesteld. Die zal ik beantwoorden,
ook al is al veel door mevrouw Halsema besproken. Ik zal proberen die antwoorden
niet te dubbelen.Verschillende woordvoerders hebben gesproken over de effecten van de rechterlijke
toetsing op de functie en het gezag van de Grondwet. De heer
Engels heeft daarover gesproken. Hij heeft zijn aarzelingen geuit. Mevrouw
Strik heeft erover gesproken. Zij verwacht hier het nodige van en zij is van
mening dat het voorstel zal bijdragen aan versterking van de Grondwet. Het
kabinet staat inderdaad voor versterking van de Grondwet. Een aantal leden
heeft daarover gesproken. Het kabinet is daarom bezig met de instelling van
een staatscommissie Grondwet. Wij beogen die versterking van de Grondwet te
bereiken via een aantal denkbare wijzigingsvoorstellen. Het kan dan gaan over
de preambule, algemene bepalingen, aanvulling en herziening van de grondrechtencatalogus
waaronder het techniekonafhankelijk maken van de grondrechten. Het gaat dus
niet om voorstellen om door niet-juridisch taalgebruik de toegankelijkheid
van de Grondwet te veranderen en te verbeteren. Ik zeg dit nog eens nadrukkelijk
want ik meen dat de term jip-en-janneketaal weer is gevallen. Dit is zeker
niet de bedoeling, hoewel het natuurlijk nooit kwaad kan om je duidelijk uit
te drukken.Of versterking van de Grondwet kan worden bereikt met het huidige initiatiefvoorstel,
is mijns inziens de vraag. Misschien kan het, maar dat alleen kan geen reden
zijn voor de beoordeling van het initiatiefvoorstel. Het gaat om vele voor-
en nadelen. Ik kom hier nog op terug.Veel fracties hebben gewezen op de kwaliteit van wetgeving. Zij hebben
de vraag gesteld of de gedeeltelijke opheffing van het toetsingsverbod geen
brevet van onvermogen zou zijn aan het adres van de wetgever. Die discussie
is ook al met mevrouw Halsema gevoerd. De regering is van mening dat artikel
81 van de Grondwet de wetgevende taak opdraagt aan de regering en de Staten-Generaal
gezamenlijk. Zij staan borg voor de kwaliteit en de constitutionele houdbaarheid
van wetgeving, daarin ondersteund door onder andere de adviserende taak van
de Raad van State. De gedachte dat wetgever en rechter op verschillende wijze
in het proces zouden staan, vind ik wel begrijpelijk. Mevrouw Halsema zei
het al, de een toetst vooraf in algemene zin en de ander zou achteraf toetsen
in concrete gevallen. Toch zijn er situaties denkbaar – de heer Dölle
heeft erop gewezen – waarin de rechter een situatie zou moeten beoordelen
die de wetgever wel degelijk voor ogen heeft gehad. Daar zit dan zeker een
spanning, maar ook in dat geval overstijgt het oordeel van de rechter niet
het individuele geval.De fractie van de Partij van de Arbeid heeft mij een aantal vragen gesteld
en ik voel mij uiteraard niet vrij om daar niet op te antwoorden. Zij heeft
gevraagd of het kabinet de visie deelt dat de stap naar de rechterlijke toetsing
aan de nationale grondrechten logisch en beperkt van omvang is uit het gezichtspunt
dat toetsing aan verdragen al mogelijk is en dat het daarbij veelal gaat om
grondrechten die ook in de Grondwet zijn opgenomen. Het kabinet heeft begrip
voor de gedachtegang die daaruit spreekt, maar acht die niet per se logisch,
vooral niet omdat de beoordeling van het initiatiefvoorstel nu eenmaal niet
enkel uit dit perspectief kan worden bezien. Voor wat betreft de omvang van
de toetsing, wijs ik erop dat in verdragen al aanzienlijk wat grondrechten
zijn verankerd die ook in de Grondwet zijn opgenomen. Toch zou dit de stap
nog niet beperkt maken. Er zijn ook diverse verschillen tussen de nationaal
en internationaal verankerde grondrechten. Die zijn in de schriftelijke behandeling
van het voorstel uitvoerig aan de orde geweest. Ik noem onder andere de verschillen
in beperkingssystematiek van de nationale en internationale grondrechten en
enkele typisch Nederlandse grondrechten zoals het censuurverbod.De PvdA-fractie heeft ook gevraagd: vindt het kabinet evenals het kabinet-Kok
II dat er geen principieel onderscheid hoeft te zijn tussen de toetsing van
formele en lagere wetgeving aan de Grondwet? Dat onderscheid hoeft er inderdaad
niet per se te zijn. Dat neemt echter niet weg dat er de nodige verschillen
zijn tussen lagere en hogere regelgeving. Ik wijs onder andere op de vele
waarborgen waarmee het proces voor de totstandkoming van wetten in formele
zin is omgeven en de mede daardoor snelle herstelbaarheid van lagere regelgeving.
Een van de woordvoerders heeft daar ook over gesproken.Mevrouw Strik (GroenLinks):Is het niet zo dat de rechter altijd heel nadrukkelijk kijkt naar het
totstandkomingsproces, vervolgens dus ook rekening houdt met de argumenten
die daarin zijn gewisseld en ook langs die weg een wet uitlegt?Minister Ter Horst:Ja.Mevrouw Strik (GroenLinks):Acht u dan niet het risico groot, zoals u eerder in uw betoog aangaf,
dat een rechter toch een ander oordeel in de plaats stelt van het oordeel
van de regering en de Staten-Generaal over een bepaalde wetsbepaling?Minister Ter Horst:Dat zou kunnen. Ik heb gezegd dat als de rechter achteraf toetst in individuele
gevallen, hij een andere opvatting daarover kan hebben dan de wetgever. Als
die mogelijkheid niet zou bestaan, kun je je afvragen waarom überhaupt
toetsing aan de Grondwet noodzakelijk zou zijn.Mevrouw Strik (GroenLinks):Ziet u dat vaak gebeuren?Minister Ter Horst:Het is er nog niet, dus dat weten wij niet.Mevrouw Strik (GroenLinks):Vindt u in het algemeen dat de rechter zich terughoudend opstelt ten aanzien
van de toetsing van bestaande wetten, bijvoorbeeld aan verdragen?Minister Ter Horst:Een van de woordvoerder sprak over "het zwaard van Damocles",
een andere over een "cosmetische operatie". Het hangt er dus van
af hoe je dat beoordeelt. Als je denkt dat de mogelijkheid niet bestaat dat
de rechter daaraan toetst en een andere uitspraak doet dan de wetgever, is
het onzin om positief te zijn over dit initiatiefwetsvoorstel. En als je die
mogelijkheid juist heel erg vindt, moet je dit wetsvoorstel niet aanvaarden,
omdat de rechter anders een onacceptabele positie zou gaan innemen.De heer Rehwinkel (PvdA):Het is interessant dat de minister deze perspectieven schetst. Mij interesseert
echter vooral wat het kabinet uiteindelijk vindt. Die vraag heb ik nadrukkelijk
gesteld: vindt het kabinet net als het kabinet-Kok II dat er reden is om tot
die beperkte introductie van constitutionele toetsing over te gaan?Minister Ter Horst:Het ging net over "afgronden". Ik bouw mijn betoog op als een "cliffhanger".
Aan het eind ervan kom ik dus op dat punt terug.De PvdA-fractie heeft ook gevraagd: kan het kabinet preciezer inzicht
verschaffen in de vraag in hoeverre bij verdragstoetsing de verbindendheid
van een wetsbepaling als zodanig wordt beoordeeld? Daarop zal ik antwoord
geven. Ik hoop dat de Kamer het mij niet kwalijk neemt dat het enigszins technisch
wordt.Bij verdragstoetsing gaat het evenals in het huidige voorstel over de
mogelijkheid van buitentoepassingverklaring van een bepaling als deze nationale
wettelijke bepaling strijdig is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen
en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Daarmee is nog niet gezegd
dat de bepaling in het algemeen haar gelding heeft verloren. Afhankelijk van
de concrete omstandigheden van het geval zal de rechter meestal slechts oordelen
dat die bepaling in dat concrete geval geen toepassing mag hebben. Het effect
van buiten toepassing laten kan echter wel neerkomen op onverbindend verklaren
van de wetsbepaling als deze zich voor geen enkele andere toepassing leent
dan een die strijdig is met de internationale norm. De rechter kan bovendien
verder gaan en de onverbindendheid van een wettelijke bepaling in het algemeen
constateren. Eerst zal hij echter proberen om de wettelijke bepaling verdragsconform
uit te leggen. Ook kan hij een verdragsschending constateren en de opheffing
daarvan overlaten aan de wetgever. Daarnaast kan hij bepalen dat de buitentoepassinglating
of verbindendheid geen terugwerkende kracht heeft. Hij zal dus diverse technieken
toepassen om ongewenste schokken in de rechtsontwikkeling te voorkomen. In
sommige gevallen kan de rechter echter overgaan tot de onverbindendheidsverklaring
van het wettelijk voorschrift. De gevolgen van verdragstoetsing kunnen dus
beperkt blijven tot het concrete geval, dan wel doorwerken in de verbindendheid
van een deel van de regeling in het algemeen of van de hele regeling in het
algemeen. Ik denk dat ik daarmee de vraag van de vertegenwoordiger van de
PvdA-fractie heb beantwoord.De heer Rehwinkel (PvdA):Dan vrees ik dat er in dit geval geen cliffhanger meer komt.Minister Ter Horst:Jawel, jawel, jawel.De heer Rehwinkel (PvdA):De vraag was niet wat er allemaal kan – dat wisten wij al –
maar in welke mate het gebeurt. In welke mate is er sprake van een rechter
die vrij principieel een bepaling in haar geheel onverbindend moet verklaring
wegens strijd met een verdrag?Minister Ter Horst:Ik weet niet of de regering dat beter weet dan uzelf. Het gaat dan om
feitelijkheden en niet meer om de beoordeling daarvan.De heer Rehwinkel (PvdA):Ik durf toe te geven dat ik het niet weet, maar ik had gehoopt dat u er
wat meer inzicht in kon bieden. Zo was de vraag bedoeld.Minister Ter Horst:Dan moet ik u inderdaad teleurstellen. Het wordt dan een cliffhanger voor
de tweede termijn. Ik zal kijken of het ons lukt om in uw pauze daarvan voorbeelden
te vinden. De PvdA-fractie heeft ook gevraagd: hoe gaat gevolgd worden dat niet allerlei
verschillende interpretaties van grondrechten ontstaan? De vooronderstelling
die in die vraag besloten ligt, lijkt te zijn dat verschillende interpretaties
van grondrechten een probleem zijn. Dat lijkt mij niet per se het geval, zolang
het bijvoorbeeld gaat om verschillende interpretaties van verschillende grondrechten
of van verschillende onderdelen daarvan. Dat kan natuurlijk anders liggen
bij verschillende interpretaties van een en hetzelfde grondrecht. Bij het
volgen van de wijze waarop diverse rechters de grondrechten interpreteren,
is een schone taak weggelegd voor onder andere de rechtsinstanties in hoogste
aanleg en voor de rechtswetenschap.Na de laatste vraag van de PvdA-fractie kom ik echt tot de afronding van
mijn betoog. De heer Rehwinkel heeft gevraagd: in hoeverre denkt het kabinet
dat voorkomen kan worden dat de benoemingen en beslissingen van rechters politieker
worden? Wij weten natuurlijk nooit hoe de toekomst zich ontwikkelt. Mijn verwachting
is in ieder geval dat de benoemingen niet politieker zullen worden. Daarbij
speelt een rol dat in dit wetsvoorstel primair wordt gekozen voor gespreide
toetsing en niet voor een constitutioneel hof, zoals mevrouw Halsema heeft
betoogd. In dat geval zou de verwachting van politisering misschien reëler
zijn dan in het voorstel dat zij nu doet.Ik kom toe aan enkele pro's en contra's die dit kabinet ziet. Daarna zal
ik aangeven hoe deze zich volgens het kabinet tot elkaar verhouden. Wij hebben
dit in het kabinet gedeeld. Als argumenten voor een gedeeltelijke opheffing
van het verbod zoals in het voorstel van mevrouw Halsema staat, zien wij:
het wegnemen van de anomalie dat de wet niet kan worden getoetst aan nationale
klassieke grondrechten en wel aan vergelijkbare rechten in verdragsbepalingen;
de verbetering van de individuele rechtsbescherming; het levendiger maken
van de Grondwet. Daarentegen worden de volgende nadelen gezien. De rechterlijke
toetsing van wetgeving zal wellicht het primaat van de politiek ondergraven;
de wetgever behoort toe te zien op de grondwettelijkheid. Verder heeft de
constitutionele toetsing geen meerwaarde; toetsing aan internationale mensenrechtenverdragen
voorziet al in voldoende rechtsbescherming. Daarnaast wordt rechtsonzekerheid
in de hand gewerkt omdat de rechter wetgeving buiten toepassing kan laten.De Kamer zal begrijpen dat de genoemde voor- en nadelen niet binnen één
persoon zijn gecombineerd. Dat zou buitengewoon moeilijk zijn. Het kabinet
bestaat natuurlijk uit meerdere personen. Wij dachten dat het zinvol was om
de Kamer inzicht te geven in de voor- en nadelen die zijn afgewogen. Voordat
het kabinet zijn oordeel kan geven, zal uiteraard het debat in deze Kamer
moeten zijn afgerond. De voorlopige conclusie die het kabinet trekt, is dat
de voordelen niet op voorhand zwaarder wegen dan de nadelen.De heer Rehwinkel (PvdA):Dat kabinetten uit meerdere personen bestaan, is al wat langer het geval.
In een eerder kabinetsperiode, die van het kabinet-Kok II, lukte het toch
om tot een zekere voorkeur te komen voor de introductie van de bevoegdheid
van de rechter om formele wetten te toetsen aan klassieke grondrechten. Dat
is ook het voorstel zoals dat nu voorligt en ook eerder door de commissie-Franken
is gedaan. Het advies van die commissie was destijds in belangrijke mate het motief om tot die voorkeur te komen. Ik begrijp dat die voorkeur
er bij dit kabinet niet is.Minister Ter Horst:Dat hebt u goed begrepen. Ik denk dat het verschil van inzicht binnen
het kabinet niet veel anders is dan binnen een aantal fracties in deze Kamer.
Het is een onderwerp waarover mensen principiële standpunten hebben.
De conclusie is juist dat in het oordeel van het kabinet-Kok II de balans
naar de positieve kant doorsloeg. Alles afwegende, laat dit kabinet die balans
naar de andere kant doorslaan.De heer Rehwinkel (PvdA):U zegt dat het na de beraadslagingen hier in het kabinet opnieuw aan de
orde zal zijn. Is het niet vooral zaak dat deze Kamer bij de behandeling van
dit wetsvoorstel over een opvatting van dit kabinet kan beschikken? Ik neem
aan dat de minister haar rol als adviseur goed wil vervullen. Vanuit de achtergrond
van de PvdA-fractie, die deel uitmaakt van de coalitie, komt het op mij een
beetje over als een brevet van onvermogen dat het kabinet geen duidelijk advies
aan de Kamer geeft.Minister Ter Horst:Volgens mij hebt u het advies samengevat. Ik heb u gezegd dat u op dat
punt de juiste conclusie trekt. Waarom ontbreekt in uw ogen het advies?De heer Rehwinkel (PvdA):Omdat het advies er volgens mij op neerkomt dat er voor- en nadelen zijn,
en dat het advies niet luidt...Minister Ter Horst:Wat ik gezegd heb is dit: alles afwegende is het kabinet voorlopig tot
de conclusie gekomen dat de voordelen niet op voorhand zwaarder wegen dan
de nadelen.De heer Rehwinkel (PvdA):Ik vroeg u of dit kabinet, evenals het kabinet-Kok II, een voorkeur heeft
voor de introductie van de bevoegdheid van de rechter om formele wetten te
toetsen aan klassieke grondrechten.Minister Ter Horst:Het antwoord daarop is nee. Mag ik er nu vanuit gaan dat u de term "brevet
van onvermogen" intrekt?De heer Rehwinkel (PvdA):Ik begrijp dus, dat het tegendeel het geval is?Minister Ter Horst:Ja, het tegendeel is het geval.De heer Rehwinkel (PvdA):Dan trek ik de woorden "brevet van onvermogen" in.Minister Ter Horst:Dank u.Mevrouw Strik (GroenLinks):De minister noemt drie voordelen en drie nadelen. Wegen deze even zwaar?
Kan ik concluderen dat de regering uiteindelijk neutraal adviseert?Minister Ter Horst:Neen. Ik zeg het nog een keer: alles afwegende is het kabinet voorlopig
tot de conclusie gekomen dat de voordelen niet op voorhand zwaarder wegen
dan de nadelen. Simpeler geformuleerd: de nadelen wegen zwaarder dan de voordelen.Mevrouw Strik (GroenLinks):Ik heb nog twee vragen over de nadelen. Een daarvan is dat de burgers
al voldoende verdragsrechtelijke bescherming genieten. Er is al vaker als
argument aangedragen dat een aantal heel cruciale grondwetbepalingen, namelijk
vrijheid van godsdienst, vrijheid van onderwijs en het verbod van preventieve
censuur alleen gewaarborgd zijn in onze Grondwet. Heeft het kabinet zich er
voldoende van vergewist of het niet belangrijk is om de burger ook op die
punten rechtsbescherming te bieden? Het andere punt is het gevaar van het
politiek primaat, dat zou worden afgenomen door de rechter. Als u verwijst
naar de verdragsrechtelijke bescherming, ziet u dan grondslag voor de verwachting
dat de rechter dan zal treden in het politiek primaat? Met andere woorden:
hoe apprecieert u op dit moment de rechterlijke toetsing van wetten in formele
zin aan verdragen? Vindt u dat het daarbij aan de orde is dat de rechter het
politiek primaat schendt van de wetgever?Minister Ter Horst:Ik gaf niet voor niets een aantal argumenten die in het kabinet zijn uitgewisseld.
Dezelfde argumenten spelen ook een rol in het debat in uw Kamer. Er zijn leden
van het kabinet die de rechtsbescherming zwaarder laten wegen en er zijn er
die het politieke primaat zwaarder laten wegen. Beide standpunten kun je innemen,
maar in meerderheid was het kabinet van mening dat het politieke primaat met
name bij de wetgever moet liggen en niet bij de rechter. De mogelijkheid bestaat
dat de rechter een uitspraak doet die niet overeenkomt met wat de wetgever
heeft beoogd. Je kunt dat uitleggen als een betere rechtsbescherming, maar
ook als het treden in het politieke primaat. Geldt dat ook voor de toetsing
aan verdragen? Het antwoord is: ja, in zekere zin wel. Ook bij de toetsing
aan een verdrag kan het voorkomen dat de rechter zegt dat wat de wetgever
heeft beoogd, daarmee in strijd is.Mevrouw Strik (GroenLinks):Mijn vraag was: gebeurt dat ook? Als u kijkt naar de toetsing door de
rechter over de afgelopen jaren, hebt u dan een gerechtvaardigde verwachting
dat dit nu ook gaat gebeuren bij toetsing aan de Grondwet?Minister Ter Horst:Ook de heer Rehwinkel vroeg of dit vaak voorkomt. Het lastige met uw vraag
is: als wij zouden zeggen: nee, het komt nooit voor, dan moeten wij ons afvragen
waarom wij behoefte hebben aan het wetsvoorstel.Mevrouw Strik (GroenLinks):Dan zit je weer met de vangrailconstructie, namelijk de waarborg die ervoor
moet zorgen dat er ook in het individuele, concrete geval, recht wordt gedaan
aan de Grondwet. Dit is niet hetzelfde als een wet politiek beoordelen. Het
gaat om een belangenafweging in een individueel geval.Minister Ter Horst:Ik begrijp uw redenering. U zegt: de rechter toetst in een individueel
geval, maar de wetgever beoogt regels te stellen, niet voor een individueel
geval, maar voor een hele groep. Toch heeft die afweging zo plaatsgevonden.De heer Kox (SP):Politiek is een levendig vak, zo kunnen wij vandaag weer zien. Mijn idee
was eerst dat de minister een gelijk spel weergaf, maar bij de beslissing blijkt dat de wedstrijd toch op punten is gewonnen door de tegenstanders
van het voorstel. Ik dacht: dat komt natuurlijk omdat wij het CDA in de regering
hebben zitten. Als ik goed naar u probeer te luisteren, is dat het punt niet
eens. Er is ook een draai gemaakt in de Partij van de Arbeid. Het is niet
zo dat u moet zeggen: Kok II is nu eenmaal geen Balkenende IV, wij moeten
het nu doen met het CDA en daarom verandert ons standpunt. Nee, ik heb het
idee dat ook het standpunt van de Partij van de Arbeid in de regering draait.
Is dat wel chic? De regering geeft eerst een signaal aan een initiatiefnemer:
ga uw gang, wij zitten op die lijn. Vervolgens draait niet alleen het kabinet,
omdat er een andere fractie bijkomt, maar ook het deel van het kabinet dat
er altijd al zat. Wij hebben het over een initiatief van de Tweede Kamer.
Er mag dan enige coulance worden verwacht van de regering. Nu komt u opeens
als een duveltje uit een doosje met de mededeling: wij zijn ook tegen!Minister Ter Horst:Ik geloof dat het mevrouw Halsema was die zei dat het zo prettig was dat
er in deze Kamer geen partijpolitiek werd bedreven.De heer Kox (SP):Dat zei mevrouw Halsema niet. Zij zei: dit wetsvoorstel is er een waarover
de standpunten zich niet langs links of rechts laten verdelen. Dat heeft echter
iets te maken met staatsrecht. Dit is wel degelijk een Kamer waarin politieke
partijen zitten. Ik constateer dat er een fractie is die eerst in de regering
zat en voor dit wetsvoorstel was, maar nu weer in de regering zit en ertegen
is. Daar mag enige uitleg voor komen.Minister Ter Horst:Mag ik de geachte afgevaardigde vragen hoe hij bij die constatering komt?
Ik kan mij niet herinneren dat ik er iets over gezegd heb.De heer Kox (SP):Uit uw beantwoording kreeg ik de indruk dat niet het simpele feit dat
het CDA was toegetreden tot de regering de verklaring was voor de wijziging
van het standpunt van de PvdA; anders moet u het gewoon zeggen. Dan is het
helder en dan is het politiek. Als het niet zo is, hebt u iets uit te leggen.Minister Ter Horst:Nu ja, dan heb ik iets uit te leggen.De heer Dölle (CDA):Ook ik wilde de heer Kox vragen hoe hij bij zijn standpunt komt, maar
de minister vroeg dat al. De regering spreekt als regering en niet via partikelen
daaruit.Mevrouw Strik (GroenLinks):De beoordeling door de vakministers lijkt mij bijzonder belangrijk in
dit geval, te weten de minister van BZK en de minister van Justitie. Hebben
zij hierin een zwaardere stem gehad? Wat is hun beoordeling?Minister Ter Horst:Voorzitter. Ik waardeer de pogingen, maar ik hoop dat u het mij niet kwalijk
neemt dat ik de Kamer het antwoord op die vraag schuldig moet blijven.De heer Engels (D66):Ik heb vastgesteld dat de minister zelf heeft gesproken over verschillen
van inzicht in de ministerraad. Het is staatsrechtelijk heel interessant dat
wij daarover nu eens iets te horen krijgen, dus daar zal ik de minister niet
op aanvallen. De heer Kox heeft geprobeerd te analyseren of de verandering
van het standpunt binnen het kabinet, ten opzichte van het eerdere kabinet-Kok
iets te maken heeft met de rol van de Partij van de Arbeid. Ik vraag het nu
iets anders dan mevrouw Strik heeft gedaan: is het zo dat de verschillen van
inzicht zo lagen dat de PvdA-ministers eigenlijk nog steeds door wilden, maar
de anderen niet?Minister Ter Horst:U mag daarover allerlei bespiegelingen hebben. Ik heb gemeend u de afwegingen
en de argumenten te moeten meedelen die in het kabinet hebben gespeeld. Ik
heb geen argumenten gekoppeld aan politieke partijen. Ik heb ook geen argumenten
gekoppeld aan de portefeuilles van individuele ministers en dat wil ik ook
niet gaan doen. Ik heb gezegd dat, alles afwegende, het kabinet tot een voorlopige
conclusie is gekomen. Verder wachten wij met grote belangstelling de behandeling
in de Kamer af.De heer Schuurman (ChristenUnie):Een vrij gangbaar standpunt van het kabinet in zo'n geval is: wij zullen
het parlement volgen, zowel de Eerste als de Tweede Kamer. U zult er argumenten
voor gehad hebben om het in dit geval niet te doen, maar ik heb het bij initiatiefwetsvoorstellen
meer dan eens meegemaakt dat er van de kant van het kabinet wordt gezegd:
wij laten het oordeel aan de beide Kamers van de Staten-Generaal over. Dat
zal ook nu een rol hebben gespeeld. Die informatie zal de minister ons toch
niet willen onthouden? Ik zeg daarbij dat zij dit niet aan de politieke kleur
van ministers hoeft te verbinden.Minister Ter Horst:Dat begrijp ik. Mij is echter gevraagd naar het standpunt van het kabinet.
Dat heb ik gegeven. Het is immers verstandig om antwoorden te geven op de
vragen die in de Kamer worden gesteld. Verder heb ik gezegd dat het kabinet
uiteraard met belangstelling de behandeling van dit voorstel in de Kamer afwacht.
Het kabinet zal zoals gebruikelijk zijn oordeel daarna vellen.Mevrouw Strik (GroenLinks):De vorige behandeling in de Tweede Kamer vond nog plaats tijdens de zittingsperiode
van een ander kabinet. Toen heeft de minister van Binnenlandse Zaken een positief
advies gegeven over dit wetsvoorstel. Destijds zat ook het CDA al in de regering.
Hoe is het mogelijk dat het vorige kabinet positief oordeelde en er nu blijkbaar
anders wordt geoordeeld, terwijl niet alle partijen zijn gewisseld? Wat zijn
de nieuwe argumenten? Wat is er gebeurd?Minister Ter Horst:Ik heb de argumenten van het huidige kabinet gegeven. Ik had geen zitting
in het vorige kabinet en weet ook niet precies wat het vorige kabinet tot
zijn conclusies op dit punt heeft gebracht. Uiteraard was de samenstelling
van dat kabinet anders. Ik kan alleen melden welke argumenten het huidige
kabinet heeft gewisseld en wat de voorlopige opvatting van het kabinet is
over dit wetsvoorstel. Dat is mijn rol.De heer Schuurman (ChristenUnie):Als een vorige regering een standpunt heeft ingenomen is dat, vanwege
de continuïteit van een regering, ook het standpunt van een nieuw kabinet,
tenzij het nieuwe kabinet beargumenteerd tot een andere visie komt. Ik verbaas
mij erover dat dit in dit geval niet zo is gegaan.Minister Ter Horst:Is dit een vraag?De voorzitter:Zoals de heer Schuurman zelf al zei, was dit een opmerking. Daaraan houden
wij ons.De beraadslaging wordt geschorst.De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek-20082009-478-494.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl