Behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2006-2007, pag. 127-140

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

24-11-2006

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

nr. 4, pagina 127-140

31-10-2006

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 27426Toon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)Pagina 155-160
Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)Pagina 147-153
Lijst van besluiten (dinsdag 31 oktober 2006)Pagina 160-161
Behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de Politiewet 1993 in verband met de invoering van een nieuw stelsel voor bewaking en beveiliging van personen, objecten en diensten (30041) en het wetsvoorstel Wijziging van de wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 in verband met de invoering van een nieuw stelsel voor bewaking en beveiliging (30070)Pagina 126-126
Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het vervallen van de bepaling inzake het voorzitterschap van de gemeenteraad en van provinciale staten (29978)Pagina 153-155
Presentie en opening (dinsdag 31 oktober 2006)Pagina 125-126
Behandeling van het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het vervallen van de bepaling inzake het voorzitterschap van de gemeenteraad en van provinciale staten (29978)Pagina 140-147
Behandeling van het advies van de Tijdelijke commissie subsidiariteitstoets inzake de subsidiariteitstoets van het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor bodembescherming en de wijziging van richtlijn (30839, E)Pagina 127-127
Behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling en invoering titel 8.18 (overeenkomst van goederenvervoer over spoorwegen) van het Burgerlijk Wetboek (30365), het wetsvoorstel Wijziging van de Wegenwet 1994 en enkele verwante wetten op een aantal punten van uiteenlopende aard (30476), het wetsvoorstel Wijziging van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens in verband met de aanpassing aan de eisen die gelden voor basisregistraties (30514) en een aantal andere wetsvoorstellenPagina 126-127
Stemming over het wetsvoorstel Wijziging van de Wet luchtvaart ter implementatie van richtlijn nr. 2003/42/EG inzake melding van voorvallen in de burgerluchtvaart (29977)Pagina 127-127
Behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)Pagina 127-140
Noot bij pag. 125: rapport van de commissie tot onderzoek van de geloofsbrief van de heer G.D. MindermanPagina 165-165
Lijst van ingekomen stukken, met de door de Voorzitter ter zake gedane voorstellen (dinsdag 31 oktober 2006)Pagina 161-164

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 96 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is de behandeling van:het wetsvoorstel Regels
betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen)
(27426).De voorzitter:Ik heet in ons midden gaarne welkom de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing
en Koninkrijksrelaties. Ik neem aan dat hij zich nu zal bezighouden met grondwetszaken.De beraadslaging wordt geopend.De heer Van Thijn (PvdA):Mijnheer de voorzitter. Misschien zijn de Koninkrijksdelen binnenkort
ook zelfstandige bestuursorganen. Ik begrijp daarom uw verwarring. Ook ik
heet de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing van harte welkom. Met de beantwoording van de twee laatste vragen is deze behandeling schriftelijk
voldoende voorbereid. Ik ben blij dat wij nu hier over het wetsvoorstel kunnen
spreken. Onze laatste vraag ging over de relatie tussen dit wetsvoorstel en
het rapport van de commissie-Kohnstamm. Die vraag is van belang, omdat de
regering enerzijds zegt de visie van de commissie te onderschrijven maar anderzijds
de behandeling van dit wetsvoorstel na vier jaar doodtij wil voortzetten en
afronden. Dat is verheugend maar wel eigenaardig. De minister zegt nu wel
dat beide stukken over verschillende zaken gaan, maar uit allerlei publicaties
van deskundigen, onder andere uit het verslag van een conferentie over twaalfenhalf
jaar Steekhoudend ministerschap, het rapport waarmee alles begonnen is, blijkt
dat beide opvattingen haaks op elkaar staan. Dit wetsvoorstel wil ordening
brengen in het oerwoud, in de warwinkel van zbo's. Het precieze aantal ervan
kan niet worden vastgesteld. Zijn het er 400 of 600? De commissie-Kohnstamm
wil ervan af. Dit wetsvoorstel wil de ministeriële verantwoordelijkheid
afbakenen en de zbo's buiten de departementale hiërarchie plaatsen, terwijl
de commissie-Kohnstamm het primaat van de politiek integraal wil herstellen.
Dit wetsvoorstel wil de oorspronkelijke instellingsbesluiten handhaven. Het
spreekt over autonoom, deskundig toezicht, participatie van maatschappelijke
organisaties en regelgebonden uitvoering, terwijl de commissie-Kohnstamm daar
juist van af wil. Het is overigens heel pikant dat professor Scheltema de
Urheber was van de zelfstandige bestuursorganen, terwijl Kohnstamm nota bene
op de dag van het afscheid van Scheltema dit rapport heeft uitgebracht. D66
heeft gegeven, D66 heeft genomen.Gelukkig wordt de soep niet zo heet gegeten als zij wordt opgediend. De
minister zegt namelijk in de memorie van antwoord dat de visie van de commissie
wordt onderschreven, maar dat dat pas tot uitdrukking zal komen bij de restrictieve
toepassing van de afzonderlijke instellingswetten en dat dat dus niet bij
deze kaderwet aan de orde komt. Dat zal gebeuren met toekomstig regeringsbeleid –
die toekomst is zeer nabij – en zal van geval tot geval worden getoetst.
De wet zelf blijft intact. Bij elke afzonderlijke instellingstoets per minister
zal, als het aan deze minister ligt, het rapport-Kohnstamm worden uitgevoerd.
Wat kan dat precies betekenen? Dat dan successievelijk alle zbo's, de een
na de ander, zullen verdwijnen? Want dat is wat "een herkenbare staat" –
zie het rapport-Kohnstamm – wil. De Raad voor het openbaar bestuur heeft
zich inmiddels in niet mis te verstane bewoordingen tegen dat advies gekeerd
en erop gewezen dat in de praktijk van het openbaar bestuur het zbo kwantitatief
noch kwalitatief een niet meer weg te denken figuur is. De raad toont ook
aan dat het pleidooi van de commissie niet berust op enigerlei onderbouwing
en dat de hoge transitiekosten waarmee zo'n gigaoperatie gepaard zou gaan,
voor lief worden genomen.Bovendien is zo'n "terug in het hok"-operatie volledig in strijd
met de tijdgeest, zoals onder woorden gebracht in het RMO-rapport Bevrijdende
kaders, in het WRR-rapport over de transactiestaat en in het SER-rapport over
de horizontalisering van de publieke sector. Het is vooral in strijd met de
filosofie van het project Andere overheid, waarvoor deze minister ook verantwoordelijk
is. Door de behandeling van het wetsvoorstel te willen voortzetten legt het
kabinet het advies van Kohnstamm in feite naast zich neer, alhoewel men bij
hoog en bij laag beweert dat diens visie wordt onderschreven en dat de instellingscriteria
zullen worden aangescherpt. Dat wordt dan een soort processie van Echternach:
nu een stap vooruit en dan weer enkele stappen achteruit. Maar ik volg de
minister. Het is nu niet aan de orde. Aan de orde is wel dat wij nu een aantal
min of meer constitutionele randvoorwaarden afspreken die enige ordening brengen
in het geheel van openbare lichamen dat in de loop der decennia is ontstaan.
Dit nu beoogt de voorliggende kaderwet.Het werd waarachtig tijd dat deze kaderwet er kwam. Zbo's bestaan al heel
lang. In 1900 waren er al 75. In de jaren tachtig en negentig ontstond een
enorme hausse, een wildgroei in de woorden van de Algemene Rekenkamer, mede
als bijproduct van grote bezuinigingsoperaties waarbij departementen beleidsonderdelen
over de schutting gooiden, zoals Kohnstamm dat noemt. In 1992 kwam het rapport-Scheltema,
in 1994 kwam het rapport-Sint en in 1995 kwam de Algemene Rekenkamer met haar
aanbevelingen om orde op zaken te stellen. Toen begon een inmiddels twaalf
jaar durende interdepartementale veldslag over de kaderwet. Zo lang speelt
het al. In feite zijn Balkenende I en II wat dit dossier betreft verloren
jaren.Het doel van deze wet is een harmonisatie van de uiteenlopende regelingen
die in de afgelopen decennia voor de vele zelfstandige bestuursorganen zijn
ontwikkeld. Daarbij wordt met name gestreefd naar een heldere afbakening met
het ministeriële toezicht in verband met het primaat van de politiek.
Tot dusver vond onze fractie deze kaderwet een belangrijke mijlpaal op weg
naar een verdere differentiatie van het openbaar bestuur; dat vinden wij nog
steeds. De ontwikkeling van de zbo's, dan wel rwt's, is een goede invulling
van het continuüm tussen markt en overheid en vormt als externe verzelfstandiging
een reëel alternatief voor agentschappen als interne verzelfstandiging
enerzijds en privatisering anderzijds. Op die manier is tegemoetgekomen aan
wensen zoals de ontbureaucratisering van de overheid, hetgeen ook past in
de hedendaagse verkiezingsprogramma's. Hoe zou je trouwens anders tot de aangekondigde
afslanking van de overheidsorganisatie kunnen komen dan via de instelling
en instandhouding van zbo's? Een tweede doel is het ontlasten van de ministeriële
verantwoordelijkheid van specifieke uitvoeringstaken. Dit is een heel actuele
discussie. Een derde doel is het creëren van een grotere discretionaire
bevoegdheid voor specifieke deskundigheid. Een vierde doel is het terugdringen
van politieke bemoeienis met de strikt regelgebonden uitvoering in individuele
gevallen. Het verschaft ten slotte ook een goede basis voor het op een meer
bedrijfsmatige basis behartigen van openbare belangen c.q. publieke diensten
binnen het beleidskader dat door de overheid bij de instelling van een zbo
is of wordt geschapen.De heer Van Raak (SP):Om het debat misschien een beetje te openen: de heer Van Thijn geeft hoog
op van de zbo's als een mooie aanvulling tussen markt en overheid. Hij noemt
een aantal zaken die met die zbo's bereikt zouden zijn: minder bureaucratie,
het ontlasten van de ministeriële verantwoordelijkheid en een meer bedrijfsmatige
organisatie. Maar is het probleem niet dat zbo's juist niet hebben geleid
tot minder bureaucratie en een bedrijfsmatiger beleid en dat wij juist problemen hebben gekregen met de ministeriële verantwoordelijkheid? Waarop
is de zegen die de heer Van Thijn aan de zbo's toedicht precies gebaseerd?De heer Van Thijn (PvdA):Dat komt in het vervolg van mijn verhaal nog tot uitdrukking. Maar ik
kan nu al zeggen dat u helemaal niet weet of de zbo's tot meer of minder bureaucratie
hebben geleid. U heeft gelijk dat er allerlei spanningen zijn met de ministeriële
verantwoordelijkheid. De filosofie heeft zich nog niet kunnen zetten, doordat
er geen algemene regels zijn. Het is wildgroei. Of je nu voor of tegen zbo's
bent – ik denk dat je dat van geval tot geval met elkaar moet vaststellen
aan de hand van nog op te stellen criteria – ze zijn er in groten getale
en ze zijn heel belangrijk. Neem nu het UWV, die gigantische uitvoeringsfabriek
waar miljarden in omgaan. Dat is nu "freischwebende Intelligenz".
Er zijn ook grote spanningen met het moederdepartement. Je ziet bij al die
zbo's dat er verwarring over is wie nu precies waarvoor verantwoordelijk is.
De Tweede Kamer stelt vraag op vraag over uitvoeringszaken die eigenlijk niet
onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen. Ik beschouw het zbo
ook niet als het heilig ideaal van welke opvatting dan ook. Maar hoe je er
ook over denkt, het moet nu geordend worden. Wij moeten weten waar wij aan
toe zijn, ook als er meer zbo's komen. Ik vind wel dat wij moeten ophouden
met dat digitale denken over overheid en markt: het is of bureaucratisering
of het is privatisering. Dat past niet meer in deze tijd. Er is behoefte aan
nieuwe vormen van publieke dienstverlening.De heer Van Raak (SP):De heer Van Thijn trekt al zoveel conclusies. Hij zegt terecht dat wij
eigenlijk nog helemaal niks weten over de zbo's. Er zijn heel veel zbo's,
heel veel verschillende zbo's; ze functioneren allemaal op een verschillende
manier. Is het dan niet vreemd om vandaag al een kaderwet aan te nemen? Zouden
wij niet eerst een discussie moeten hebben over de rol van zbo's in de besluitvorming
en uitvoering van beleid? Zouden wij niet pas als wij meer kennis hebben,
moeten besluiten tot een kaderwet? Is het daar vandaag niet een beetje te
vroeg voor?De heer Van Thijn (PvdA):De discussie loopt al twaalf jaar.De heer Van Raak (SP):Toch weten wij nog maar heel weinig.De heer Van Thijn (PvdA):Wij weten ontzettend veel; wij weten alleen niet wat wij willen. Er is
ongelooflijk veel onderzoekmateriaal beschikbaar over het functioneren van
al die zbo's, of het nu De Nederlandsche Bank is, Staatsbosbeheer of noem
maar op. Ieder heeft zijn eigen geschiedenis; ieder trekt zijn eigen spoor.
De wetgever heeft echter verzuimd om het algemene kader vast te stellen. Wij
spreken heel graag over "kaderstellend" toezicht, maar waar is dat
kader? Hier is dan het begin van een kader. Daarom ben ik een groot voorstander
van de kaderwet. Dan kunnen wij van geval tot geval bekijken of wij ook voorstander
zijn van specifieke zbo's.In ieder geval verschaffen deze kaderwet en de zbo-gedachte een goede
basis voor het op een meer bedrijfsmatige grondslag behartigen van openbare
belangen en publieke diensten binnen het beleidskader dat door de overheid
wordt geschapen. Een heel belangrijk aandachtspunt is daarbij het paal en
perk stellen aan exorbitante salarisontwikkelingen aan de top. Dat verzelfstandiging
tegenwoordig haast automatisch gepaard gaat met sprongsgewijze salarisverhogingen
aan de top heeft de reputatie van het zbo-stelsel geen goed gedaan. Dat is
ook een belangrijk aandachtspunt in het rapport-Kohnstamm, dat wij wel onderschrijven.
Governance en een governance code zouden hier ook aan de orde moeten zijn.Het spreekt vanzelf dat bij de behandeling van het wetsontwerp tot dusver
de nadruk werd gelegd op de vraag hoe via de voorgestelde bevoegdhedenverdeling
greep kan worden gehouden op de waarborging van het publieke belang, inclusief
het belang van de burger. Daarbij tekent zich een spanningsveld af tussen
enerzijds de behoefte om langs allerlei wegen de ministeriële verantwoordelijkheid,
met in het kielzog daarvan de parlementaire controle, op hoofdlijnen in stand
te houden, en anderzijds de wenselijkheid om daarbij aan de zelfstandigheid
van de bestuursorganen zo min mogelijk afbreuk te doen. Een permanente bron
van verwarring. Daar kunnen wij nu misschien geen einde aan maken, maar er
is wel een begin van een sleutel. De ministeriële verantwoordelijkheid
krijgt onder meer gestalte via benoeming, schorsing en ontslag van de leden
van de zbo's, de goedkeuring van tarieven, de verplichting tot een jaarverslag,
een inlichtingenplicht en het begrotingstoezicht. Bovendien kan de minister
beleidsregels vaststellen en voorzieningen treffen bij ernstige taakverwaarlozing.
Voorts worden alle zbo's bij wet ingesteld. Voorgenomen wijzigingen in de
mandaatverlening worden tijdig aan beide Kamers bekendgemaakt.Zbo's zijn als regel krachtens het publiekrecht ingesteld. Privaatrechtelijke
organen met openbaar gezag bekleed, dienen uitzondering te zijn. Vindt de
minister ook dat dit een uitzondering moet zijn? Van groot belang daarbij
is te weten dat het bij elk zbo om een aparte instellingswet gaat, bij welke
gelegenheid wij zelf kunnen nagaan of aan alle in de kaderwet gestelde eisen
wordt voldaan.Natuurlijk leven er bij ons ook een aantal uitvoeringsvragen. Wij hebben
een vraag over het te volgen tijdpad, waar de minister zelf weinig meer aan
kan doen. Wij zijn wel blij met de motie-Fierens, waarin gevraagd wordt af
te zien van een systematische doorlichting en alle aandacht te concentreren
op het aanmeldtraject per ministerie. Zo'n onderzoek zou weer extra tijdrovend
zijn geweest. Wij moeten nu maar meteen ter zake komen. Naar onze mening moet
dat binnen een jaar bij elk departement kunnen gebeuren. Er zijn ook vragen
over de invulling van het bij voorkeur onafhankelijk toezicht, waarbij doublures
en stapelingen worden voorkomen. Dat toezicht dient niet per se top down te
gebeuren, maar kan ook horizontaal via een goed systeem van checks and balances,
zoals de Algemene Rekenkamer in het zojuist verschenen rapport, deel 5, ook
aanbeveelt. Er zijn ook vragen over de reikwijdte. Wat te doen met de resterende
zbo's die niet onder de kaderwet vallen? Dat is nog altijd 25%. Ten
slotte zijn er vragen over de borging van het publieke belang in elke van
de afzonderlijke instellingswetten. Verzelfstandiging moet gebaseerd zijn
op een heldere, kaderstellende beleidsvisie en niet alleen maar worden ingegeven
door overwegingen van bezuinigingen en afslanking van de rijksdienst,
zoals in de jaren negentig op grote schaal is gebeurd.Onze conclusie luidt dat deze kaderwet een goed beleidsinstrument kan
zijn om een volgend kabinet in staat te stellen de kernambities van een "nieuwe"
overheid helder te herformuleren en in de praktijk waar te maken. Dat is sowieso
onontkoombaar als men het voornemen heeft het aantal ambtenaren met 25%
te verminderen. Dat is een loos gebaar als dat niet grondig wordt onderbouwd.
Hoe dan ook is het op grote schaal op afstand zetten van taken dan onontkoombaar.
Ook hierbij geldt dat bij de uitvoering van publieke taken op een decentraler
niveau het borgen van publieke belangen, de handhaving van rechtsstatelijke
eisen en een goede dienstverlening aan burgers voorop moet blijven staan.
Die publieke belangen moeten goed gespecificeerd worden. Dat is ook een pleidooi
van de Algemene Rekenkamer in het laatste rapport. Daarbij gaat het om de
toegankelijkheid, de continuïteit, de kwaliteit en de betaalbaarheid
van publieke dienstverlening. Dat zal per instellingswet getoetst moeten worden.
Naar onze mening zal dat ook op een kritische manier gebeuren.Mevrouw Bemelmans-Videc (CDA):Mijnheer de voorzitter. De geschiedenis van de parlementaire behandeling
van deze kaderwet is een langdurige. Dat wordt vooral verklaard door de discussie
over het fenomeen van het zelfstandige bestuursorgaan zelf. Die discussie
wordt gekenmerkt door tamelijk heftige politieke stemmingswisselingen. Ook
in de commentaren vanuit de vakgebieden van het staatsrecht, de rechtsfilosofie
en de bestuurskunde is een dergelijke wisselende waardering met soms uitgesproken
standpunten waarneembaar. Gezien die wisselende maatschappelijke en politieke
waarderingen lijkt de discussie eerder langs chronologische dan langs logische
lijnen te moeten worden getypeerd.In de discussie is een tegenstelling te ontwaren tussen de commentatoren,
in de Angelsaksische literatuur aangeduid als "hierarchs" versus "pluralists".
Enerzijds zijn dat degenen die uniforme hiërarchische structuren voorstaan
vanwege de gewenste helderheid over de toegekende bevoegdheden, de verantwoordelijkheid
en de verantwoordingsplicht. Anderzijds zijn het degenen die aan een grotere
diversiteit en een zekere horizontalisering in de gezagsverhoudingen positieve
effecten toekennen, vooral een grotere efficiëntie en effectiviteit,
onder andere door de gecreëerde mogelijkheid zich uitdrukkelijk te richten
op bepaalde cliëntgroepen in bepaalde maatschappelijke sectoren. De "hierarchs"
oftewel de uniformisten zullen pleiten voor een grotere eenheid en consistentie
in de regelgeving inzake zbo's ten behoeve van de democratisch controleerbare
rechtmatigheid. De pluralisten zullen menen dat dit gezien de grote diversiteit
aan organisaties qua taken, omvang en werkwijzen niet goed mogelijk en niet
wenselijk is door de bestuurlijke "bijziendheid" waaraan vele overheden
zouden lijden. Het fenomeen van het zelfstandige bestuursorgaan heeft, zeker
in de Nederlandse context maar ook in andere landen, al een lange geschiedenis.
Nieuw is vooral de grote groei in deze typen organen, met name in de jaren
tachtig en negentig. De discussie daarover kreeg zijn eerste belangrijke accent
in de oratie van professor Scheltema in 1974, die een evenwichtig beeld schetste
van de voor- en nadelen van deze vorm van functioneel bestuur. Intussen nam
het aantal zelfstandige bestuursorganen snel toe, mede als gevolg van de discussie
over de gewenste scheiding tussen beleid en uitvoering en de daaraan toegekende
positieve effecten waar het gaat om het bedrijfsmatig functioneren.Er kamen spoedig kritische rapporten van de Algemene Rekenkamer, die wees
op onvoldoende helderheid van de ministeriële verantwoordelijkheid ten
aanzien van zbo's. Van gelijke strekking waren rapporten zoals die van de
commissie-Scheltema en commissie-Sint, met aanbevelingen om de situatie te
verhelderen door regelgeving. Het kabinet-Kok I reageerde met een notitie
over herstel van het primaat van de politiek bij de aansturing van zbo's.
Doorlichtingen volgden, alsmede een aanwijzing voor regelgeving. De Tweede
Kamer bleef intussen aandringen op invoering van een kaderwet ter ordening
en harmonisatie van het veld. De behandeling daarvan in die Kamer resulteerde
in een aantal aanscherpingen in de wet via amendering.Vandaag ligt de wet voor in de laatste besluitvormingsfase. Het moet wat
de CDA-fractie betreft niet alleen een codificatie zijn van de gemeenschappelijke
opvattingen over dit fenomeen. Het dient ook een zekere ijking te bieden in
die zin dat wordt voorkomen dat met de wisselende politieke gemoedsgesteldheid
steeds wisselende eisen worden gesteld aan zelfstandige bestuursorganen. Kan
de minister het met die wens van de CDA-fractie eens zijn?Wij hebben het over een uitermate belangrijk bestuurlijk fenomeen. De
heer Van Thijn heeft al gezegd dat er meerdere getallen circuleren over het
aantal zbo's: van circa 430 in het rapport van de commissie-Kohnstamm tot
circa 630 in bestuurskundige publicaties, met een groot aantal werknemers
en een groot beslag op de Rijksbegroting van circa 70 mld. jaarlijks. Wanneer
wij het fenomeen breder beschouwen, inclusief de zogenaamde rwt's, rechtspersonen
met een wettelijke taak, spreekt de Algemene Rekenkamer in de vorige week
verschenen rapportage over 1900 instellingen die gezamenlijk jaarlijks bijna
120 mld. publiek geld besteden waarvan 60% afkomstig uit premies en
tarieven. Voorwaar ook een politiek uiterst relevant fenomeen.Het rapport van de commissie-Kohnstamm heeft, wellicht juist vanwege de
op grote scherpte toegesneden stellingname, een katalyserende rol gespeeld
in de discussie. In het kabinetsstandpunt van 26 mei verleden jaar naar
aanleiding van dit rapport komt het kabinet met een uitgewerkte visie. Er
dient een zo groot mogelijke duidelijkheid te zijn over de reikwijdte van
de ministeriële verantwoordelijkheid. Daarnaast wil het kabinet de veelvormigheid
in de relaties tussen ministers en zbo's zo veel mogelijk verminderen. Daaraan
draagt de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen in belangrijke mate bij, aldus
het kabinet. Via flankerende maatregelen wil men de werking van die wet verder
aanscherpen. Met andere woorden, het kabinet volgt het advies van de commissie-Kohnstamm
niet op. Uitvoering op afstand moet mogelijk blijven, passend in de lijn van
het project Andere overheid en in overeenstemming met relevante rapporten
en aanbevelingen van onder ander de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
en de Sociaal-Economische Raad. Deze kaderwet moet dus meer ordening, vooral harmonisatie, en publiek
inzicht, transparantie, in het veld van de zbo's creëren en de ministeriële
verantwoordelijkheid en het financiële toezicht regelen. Tegelijk vindt
het kabinet dat er ruimte moet zijn voor maatwerk, met name te realiseren
via de instellingswetten.Hebben wij de schriftelijke antwoorden van de minister goed begrepen waar
het gaat om de betekenis van het begrip "kaderwet"? Anders dan bij
gebruikelijke kaderwetten gaat het niet om een wet die nog gevuld wordt door
krachtens de wet genomen KB's of andere lage regelgeving, maar regelt de wet
generiek een aantal zaken over de inrichting van zbo's en de relatie tot de
minister. Gaat het hier inderdaad om een structuurwet met minimale inrichtingseisen?De kaderwet biedt een definitie van een zelfstandig bestuursorgaan als
een orgaan van de centrale overheid dat bij de wet, krachtens de wet bij algemene
maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met
openbaar gezag is bekleed en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan
de minister. Nu deze formele definitie voorligt, moet helder zijn welk materieel
begrip van een zelfstandig bestuursorgaan de regering met deze wet voor zich
ziet. Wij nemen aan dat hier de instellingsgronden indicatief zijn. Dat zegt
echter nog niet alles over het type taken in de uitvoering waarvan dit type
organen zou dienen te functioneren. Er zijn organen die zich bewegen op beleidsterreinen,
met name op de terreinen van onderwijs, cultuur en media, waarvoor met name
de ministeriële bevoegdheid tot het stellen van beleidsregels en de vernietigingsbevoegdheid
erg ver gaan. Hoe wenst de minister hier in te zetten? Met andere woorden,
hoe ziet hij hier het voorgenomen uitvoeringsbeleid voor zich? Is de bepaling
dat dit type maatregelen kan worden ingezet zo te verstaan dat deze niet of
slechts met grote omzichtigheid zal worden gehanteerd bij zbo's die goed functioneren?
Het kabinet spreekt van maatwerk. Wij onderschrijven die intentie, maar vragen
naar de invulling daarvan. De zorgvuldigheid waarmee deze bevoegdheden worden
gehanteerd, luistert onzes inziens nauw, zeker in de genoemde beleidssectoren
die een grote mate van civil society-karakter kennen en waar zbo's van het
zogenaamde participatietype ook uitdrukkelijk worden uitgenodigd om samen
te werken met maatschappelijke organisaties. Dat begrijpen wij althans uit
bladzijde 2 van de Nadere memorie van antwoord.De centrale vraag die wij ons te stellen hebben is: is er met deze kaderwet
een juiste balans gevonden tussen de gewenste controle op deze organen, gezien
hun betrokkenheid bij publieke belangen, en de wens deze een relatieve zelfstandigheid
te gunnen om als valide te beoordelen redenen, de instellingsgronden? Anders
geformuleerd, is er sprake van een zinvolle en effectieve vrijheid van handelen
van zbo's binnen een heldere bevoegdhedenverdeling in het licht van een duidelijke
visie op het publieke belang? Deze vragen stelt de CDA-fractie zich vanuit
het uitgangspunt dat regelgeving gewenst is, minimaal als rem op de ongebreidelde
instelling van nieuwe zbo's maar ook gegeven de noodzaak van optimale transparantie
en eenduidigheid in een complex veld van bestuursorganen, vanwege eisen van
rechtstatelijkheid en democratie. Centraal staat daarbij de vraag naar de
reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid en derhalve naar
de verantwoordingsformules en dus naar de democratische controleerbaarheid
van het handelen van deze semizelfstandige organen.De CDA-fractie is daarbij van mening dat, waar er consensus is ten aanzien
van de criteria waaraan het handelen van dit type bestuursorganen dient te
voldoen, er des te meer ruimte kan zijn voor het vertrouwensvol overlaten
dan wanneer die normen voortdurend in discussie zijn. Kan de minister het
met die waarneming eens zijn?Bij echte vormen van zelfregulering zoals de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
gunt de overheid aan minder omvangrijke en op eigen initiatief ontstane gemeenschappen
zo veel vrijheid in de behartiging van hun deelbelang als op grond van het
algemeen welzijn toelaatbaar is. Bij zbo's gaat het om door de centrale overheid
willens en wetens gecreëerde en op afstand gezette organen. Daarmee komt
de discussie onvermijdelijk uit op de vraag wat men in een gegeven maatschappelijke
context als overheidstaak en daarmee als publiek belang wenst te beschouwen.
De discussie over wat in het publiek oftewel het algemene belang is, zal voor
een belangrijk deel de golfbeweging verklaren in de waardering van zbo's als
uitvoeringsinstrumenten van overheidstaken.En dat brengt ons onvermijdelijk bij dat politiek zo gevoelige begrip
van het algemene, oftewel publieke belang, waaraan wij ook vandaag weer dienen
te toetsen. Het begrip "algemeen belang" creëert – ik
verwijs naar Van Erp – zoiets als een publieke zedelijkheid, een situatie
waarin de algemene geldigheid van doeleinden, waarden en normen van het politieke
aan de orde worden gesteld, en waarin het politieke vertoog zelf een zedelijk-normatieve
grondslag krijgt. Formeel valt er in ieder geval de rechtsheerschappij –
rule of law – onder, materieel een begrip van het algemeen welzijn.
De christendemocratie spreekt daar van publieke gerechtigheid als norm.Naar de formele kant van het begrip "publiek belang" kijkend,
is de vraag aan de orde naar de gewenste graad van pluraliteit binnen de overheid.
Zbo's creëren immers een zekere pluraliteit. Conform het christendemocratische
beginsel van gespreide verantwoordelijkheid zal de overheid bij haar beleid
de eigen aard van de beleidssectoren voortdurend in het oog moeten houden.
Zbo's zijn fenomenen van functionele decentralisatie en dus sterk met maatschappelijke
sectoren verbonden. Kan de minister zich vinden in deze visie? Hoe beoordeelt
hij de ruimte in de kaderwet tot het voeren van een dergelijke, op de eigen
aard van de maatschappelijke sectoren toegespitste uitvoering?Daarmee zijn de criteria van rechtsstatelijkheid en democratie uitdrukkelijk
aan de orde geweest. Daarnaast dient het functioneren van zbo's te worden
beoordeeld aan de hand van de criteria van effectiviteit en efficiëntie,
voorwaarden die mogen en moeten worden gesteld aan bestuurlijke differentiatie
en decentralisatie. Daartoe dienen de betrokken organen overigens ook te worden
uitgerust. Is de minister het eens met deze centrale criteria van rechtsstatelijkheid,
democratie, effectiviteit en efficiëntie en met de wenselijkheid dat
deze criteria alle centraal zullen staan in de evaluatie van deze wet over
vijf jaar? Wij vragen dit zo uitdrukkelijk omdat de relevante bepaling in
de wet, artikel 39 lid 2, alleen spreekt over de doeltreffendheid en de effecten
van deze wet in de praktijk. Met de vorming van zbo's is er sprake van een zekere verplaatsing van
politieke naar uitvoerende, meer professionele, sommige auteurs hebben het
over meer technocratische arena's. Belangrijke voordelen liggen, ik heb het
al gememoreerd, in de mogelijkheid van meer op de specifieke cliëntgroepen
afgestemde dienstverlening, ruimte voor onafhankelijke, professionele oordeelsvorming,
een van de instellingsmotieven voor zbo's, en grotere efficiency en wellicht
ook minder gevoeligheid voor bewegingen in het partijpolitieke vlak met de
wisselende waarderingen die daar een rol spelen.Zoals gezegd, de politieke controle dient in de democratie op enigerlei
wijze te worden ingevuld, wanneer sprake is van een bestuursorgaan met taken
die het publieke belang raken. Daarom, onvermijdelijk, de vraag naar het toezicht
en de politieke controle. Hoe dient dat toezicht te zijn geregeld, zowel extern,
door de overheid, als intern, binnen die organen? Hoe is de relatie tussen
beide? De externe verantwoordingsplicht heeft betrekking op de feitelijk gerealiseerde
kwaliteit in termen van rechtmatigheid, effectiviteit en efficiëntie.
Dat veronderstelt allereerst heldere rechtsregels en doelformuleringen in
de programma's en de taken van zelfbesturende organen. Zelfbesturende organen
zullen daarnaast eigen, al dan niet in het verlengde van de overheidsdoelen
uitgewerkte doelstellingen ontwikkelen, die soms als vallend binnen het professionele
doelenschema kunnen worden geduid. Hoe komt in de visie van de minister deze
doelformulering tot stand bij zbo's? In zekere dialoog met de overheid of
is er overwegend vrijheid tot het aanbrengen van eigen accenten en prioriteiten?
Hoe wil de minister die vrijheid duiden in het licht van de Kaderstellende
visie op toezicht 2005?De heer Van Thijn refereerde er ook al aan. Vorige week verscheen het
vijfde rapport van de Algemene Rekenkamer in de serie die gaat over verantwoording
en toezicht bij rwt's, waarvan het merendeel thans de zbo-status heeft. De
Algemene Rekenkamer heeft in het afgelopen decennium in belangrijke mate de
toon gezet in de discussie over zbo's en rwt's. De CDA-fractie waardeert het
dan ook dat het kabinet, bij monde van minister Zalm, de Rekenkamer daarvoor
uitdrukkelijk bedankt. In zijn reactie op het rapport, stelt hij vast dat
de Algemene Rekenkamer "daarmee daadwerkelijk een bijdrage heeft geleverd
aan de kwaliteit van het Openbaar Bestuur". De Rekenkamer constateert
in het meest recente rapport een aanzienlijke verbetering op het punt van
de rechtmatigheid bij rwt's. Gezien de bedragen die daar omgaan, is het goed
vast te stellen dat de rechtmatigheid nu bij 99% van deze organen op
orde is. De Rekenkamer stelt tevens vast dat bij de instellingen zelf de ontwikkelingen
rondom de governance codes in de publieke sectoren een belangrijke impuls
vormden ter verbetering en versterking van hun interne toezicht en publieke
verantwoording.Maar de Rekenkamer is nog niet tevreden en biedt opnieuw een bepaalde
uitwerking aan van wat is te verstaan onder het publieke belang bij het functioneren
van dit zo omvangrijke fenomeen. Aangezien het grootste deel van de inkomsten
van deze organen uit tarieven, heffingen en leges komt, dient de bedrijfsvoering
transparanter te zijn dan bij veel organen momenteel nog het geval is, aldus
de Rekenkamer. Een publiek jaarverslag moet dat inzicht bieden in inkomsten,
uitgaven en prestaties. Daarbij zijn voor de Rekenkamer van belang voor de
borging van het publieke belang zaken als toegankelijkheid, kostenbeheersing,
continuïteit en kwaliteit in de dienstverlening. Daar dient, aldus de
Rekenkamer, het parlement inzicht in te hebben. Wat vindt de minister van
deze duiding van het publieke belang en van de wijze waarop daar thans verantwoording
over wordt afgelegd? In hoeverre kan hij het eens zijn met de Rekenkamer,
die aandringt op nadere normstelling ter zake en de wijze waarop de overheid
zich ervan dient te vergewissen dat daaraan wordt voldaan? Bieden de relevante
bepalingen in de artikelen 17, 18, 19 en 28 van deze kaderwet die gaan over
de vaststelling van tarieven en over het jaarverslag daartoe voldoende garantie?Omdat de kaderwet niet garandeert dat alle kabinetsdoelen worden bereikt,
neemt het kabinet een aantal aanvullende maatregelen. De maximumbezoldiging
voor bestuurders van publiekrechtelijke zbo's wordt aan normen gebonden. De
minister van Financiën komt met een voorstel hoe de begroting van deze
zbo's te betrekken bij de integrale budgettaire afweging. Kan de minister
aangeven hoe de stand van zaken is met betrekking tot de verdere uitwerking
en invoering van deze flankerende maatregelen?Er lijkt sprake van een zekere parallellie tussen de in dit wetsvoorstel
neergelegde regelingen ten aanzien van zbo's en die ten aanzien van de zogenaamde
Europese regelgevende agentschappen. Zo blijkt ons althans uit het advies
van de Raad van State dienaangaande alsmede uit de kabinetsappreciatie van
dat advies. Dat advies heeft de Raad van State overigens op verzoek van deze
Kamer uitgebracht. Is de minister het eens met deze constatering? Hoe wenst
hij die te duiden? Wij zien de antwoorden van de minister met bijzonder veel
belangstelling tegemoet.De heer Platvoet (GroenLinks):Voorzitter. Wilt u de tijd even op nul zetten, anders ben ik nu al 21
minuten bezig?De voorzitter:Als het zo gemakkelijk was om in algemene zin de tijd stil te zetten,
dan zou dat heel plezierig zijn.De heer Platvoet (GroenLinks):Dan kan ik eindeloos praten, maar of dat helpt, is de vraag, want de conceptie
van deze kaderwet heeft lang geduurd en zou dan nog langer duren. Het wetsvoorstel
is in 1993 al aangekondigd, is in september 2000 ingediend en in maart 2002
door de Tweede Kamer aanvaard. Kabinetscrises, het rapport-Kohnstamm, twijfels
en verschillen van inzicht bij de regering zijn aan die lange duur debet geweest,
maar met een miraculeuze U-bocht is de regering toch weer uitgekomen bij deze
ontwerpwet die wij vandaag dan eindelijk behandelen.Het waarom van deze ontwerpwet ligt in de toenemende kritiek op het verschijnsel
zbo, de vele verschillende soorten en maten, het gebrek aan transparantie,
de hoge vergoedingen, de gebrekkige politieke en ministeriële verantwoordelijkheid
en de geringe sturingsmogelijkheid op de taakuitoefening en de financiën,
terwijl er toch vele miljarden overheidsgeld, dus belastinggeld, omgaan in
het circuit van die honderden zbo's. Een "staat in de staat" is
een veel gehoorde typering van het zbo, zeker als het organisaties zijn, zoals het UWV, die in een kwetsbare omgeving functioneren. Het doel van
deze kaderwet is dus om daaraan een eind te maken. De kaderwet moet een eind
maken aan al die verschillende typen organisatierecht en moet leiden tot een
goede regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid, een heldere
financiële controle en een grotere transparantie. Deze ontwerpkaderwet
biedt daartoe zeker de mogelijkheid, maar de hamvraag is of de geest van de
wet ook naar de letter wordt uitgevoerd. Ik kom daar later uiteraard op terug.Het komt niet vaak voor in dit gezelschap, maar ik begin met een compliment
aan de Tweede Kamer, want via een reeks van amendementen heeft de Tweede Kamer
ervoor gezorgd dat de zbo's meer onder invloed van de minister en in het verlengde
daarvan van het parlement zijn komen te staan. Zo is er parlementaire invloed
op het geven dan wel ontnemen van openbaar gezag aan een zbo. De jaarverslagen
worden voortaan ook voorgelegd aan de Staten-Generaal. De minister kan beleidsregels
vaststellen met betrekking tot de taakuitoefening en dergelijke. Dat zijn
allemaal zaken die in de ontwerpkaderwet terecht zijn gekomen na amendering
door de Tweede Kamer, want in het wetsvoorstel dat de regering aan de Kamer
aanbood, werden deze zaken niet geregeld. Ik probeer altijd niet achterdochtig
te zijn, maar als je achterdochtig bent, doet dit twijfels zaaien aan de intentie
die de regering aanvankelijk bij het indienen van het wetsvoorstel had om
de zbo's daadwerkelijk transparant en controleerbaar te maken.Ambivalent blijft voor ons het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Artikel 1 van de ontwerpwet is er duidelijk over: het zbo is niet hiërarchisch
ondergeschikt aan de minister. Eigenlijk had de Tweede Kamer ook dat moeten
amenderen, want de nu voorliggende ontwerpwet kent een groot aantal bepalingen
die de bevoegdheid van zbo's intomen ten gunste van de ministeriële verantwoordelijkheid.
In artikel 11 staat dat de minister het bestuursreglement moet goedkeuren.
Ingevolge artikel 12 benoemt, schorst en ontslaat de minister de leden van
een zbo. Artikel 17 houdt in dat de tarieven moeten worden goedgekeurd door
de minister. Artikel 20 behelst de plicht, de minister in te lichten. Artikel
21 geeft de minister de bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen. De vraag
is dan ook gewettigd wat er over is van het gestelde in artikel 1 dat een
zbo niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister. In het vraag-en-antwoordspel
dat de GroenLinks-fractie daarover met de regering heeft gehad, bestrijdt
deze de opvatting van de fractie dat er sprake is van een gradueel verschil
en niet van een principieel verschil. Volgens de regering komt dit het scherpste
aan het licht "als het op besluitvorming aankomt: een zelfstandig bestuursorgaan
is door de wetgever aangewezen om op zijn terrein zelf besluiten in concrete
gevallen te nemen en daar komt – ook in bezwaar en beroep – geen
minister aan te pas. Een zelfstandig bestuursorgaan kan bovendien tot op grote
hoogte zijn eigen organisatie en werkwijze bepalen zonder inmenging van de
minister." Echter, ik heb al enkele artikelen genoemd waaruit blijkt
dat de minister diep kan ingrijpen in zowel de werkwijze als de taakuitoefening
en de financiën van een zbo door vernietiging van besluiten en het vaststellen
van beleidsregels. Voorts is er nog artikel 32 waarin is vastgelegd dat de
minister kan bepalen dat het zbo een aantal besluiten vooraf ter instemming
aan de minister moet voorleggen.De heer Van Raak (SP):Voorzitter. Ik heb altijd wat geduld nodig voordat ik de gelegenheid krijg
om te interrumperen, maar het gaat er toch van komen.De voorzitter:Het is ook zo onverwacht als u interrumpeert.De heer Van Raak (SP):De voorzitter moet toch weten dat ik dat doe.Ik weet niet of de heer Platvoet hetzelfde wetsvoorstel heeft te lezen
als wij. Hij zegt dat deze kaderwet een oplossing kan bieden voor de wirwar
van soorten zbo's, een middel kan zijn om het uit de hand lopen van topinkomens
bij de zbo's tegen te gaan en transparantie en toezicht kan verbeteren. Enerzijds
zegt de heer Platvoet dat zbo's een staat in de staat zijn en anderzijds zegt
hij dat deze kaderwet dat zal kunnen verbeteren. Ik heb dat niet in het wetsvoorstel
gezien.De heer Platvoet (GroenLinks):Dan hebt u inderdaad een ander wetsvoorstel bekeken dan ik. Ik heb het
wetsvoorstel bekeken waar een vette 1 boven staat. Dat is het wetsvoorstel
dat wij nu behandelen. Misschien hebt u het wetsvoorstel gelezen waar een
2 boven stond, het wetsvoorstel dat in de Tweede Kamer aan de orde is geweest.
Ik heb net een stuk of tien bepalingen genoemd die ertoe kunnen leiden dat
de ministeriële verantwoordelijkheid wordt genomen voor een zbo en dat
de transparantie toeneemt. Ik kom er nog verder over te spreken. Wij hebben
het over een ontwerpkaderwet. Alle instellingswetten die hierna nog aan de
orde moeten komen, dus al die wetten die ten grondslag liggen aan iedere afzonderlijke
zbo, moeten natuurlijk wel aan de kaderwet worden aangepast. Dat is de tour
de force die moet worden gemaakt. Als dat gebeurt, kunt u uw stelling niet
handhaven.Ik was bezig met een virtueel debat met de minister, want hij kan natuurlijk
niet reageren, over de ministeriële verantwoordelijkheid en het niet
ondergeschikt zijn van een zbo aan enig hiërarchisch model. Ik heb al
een aantal onderdelen van de ontwerpkaderwet genoemd die volgens mij tot slechts één
conclusie kunnen leiden, namelijk dat het zbo wel degelijk hiërarchisch
is ingebed, om niet te zeggen dat het zbo wordt vastgeketend bij optimaal
gebruik van de mogelijkheden in de kaderwet vastgeketend.De Engelse taal heeft een veel mooiere en ook juistere omschrijving van
dit soort organen: quango, oftewel – en dat spoort ook in het Nederlands –
een quasi-autonome nationaal gouvernementele organisatie. Het juistere zit
hem natuurlijk in het woord quasi. Quango bekt ook aanmerkelijk beter dan
qzbo. Dus waarom nemen wij deze term niet over?Ik zei al in reactie op de interruptie van Van Raak dat wij hier spreken
over het ontwerp van een kaderwet die vanuit zichzelf niets doet, zoals de
regering het noemt. De kaderwet reikt een aantal standaardbepalingen aan die
voor zbo's moeten gaan gelden, als ze tenminste in de instellingswet van de
betreffende zbo worden opgenomen. Want voor elke zbo kan ook weer een uitzondering
worden gemaakt. Daarin zit ook de zwakte van deze kaderwet. Want is het geen
zoethouder voor diegenen die kritiek hebben op de "staat in de staat"-positie
van veel zbo's, terwijl er als het puntje bij het paaltje komt, uiteindelijk
weinig verandert? Is het geen quasikaderwet? Ter geruststelling zegt de regering
wel toe dat het principe wordt gevolgd dat deze kaderwet van
toepassing is, tenzij er gemotiveerd van wordt afgeweken. Dat valt te begrijpen
als het een zbo betreft die geen tarieven heft, dan hoeft artikel 17 niet
in werking te treden. Maar het is niet echt voorstelbaar dat allerlei artikelen
die de transparantie, de controleerbaarheid en de mogelijkheid van politiek-bestuurlijke
sturing regelen, buiten werking kunnen worden geplaatst. Ziet de minister
dat ook zo? De vraag is natuurlijk ook wat er met de regelgeving van bestaande
zbo's gaat gebeuren. Wordt deze aangepast aan de kaderwet zodra deze van kracht
is? Dat lijkt ons van wel. Dat lijkt ook de regering te menen, waar ze schrijft
in de nadere memorie van antwoord dat er "helderheid komt over de ministeriële
bevoegdheden en verantwoordelijkheden waar nu nog voor vrijwel ieder zelfstandig
bestuursorgaan de regels weer net iets anders luiden".In artikel 42 is geregeld dat binnen één jaar na de inwerkingtreding
van deze wet de Kamers wordt meegedeeld welke zbo's onder de werking van deze
wet worden gebracht. Wij vinden dat een wat vreemde tekst, want het geldt
toch voor alle zbo's, behalve dan die waarvoor in artikel 2, lid 1, een uitzondering
is gemaakt? Een zbo die niet wordt aangemeld – ik meen dat Van Thijn
het percentage van 25 noemde – en ook niet onder artikel 2, lid 1, valt,
is dan toch geen zbo meer naar de letter van deze wet? En de essentie van
deze wettekst is toch ook dat wet- en regelgeving van bestaande zbo's worden
aangepast aan letter en geest van deze kaderwet? Helemaal gerust ben ik er
niet op, als de minister stelt dat een minister verplicht is, aan te geven
welke plannen hij of zij heeft om de instellingswet van de zbo's die in zijn
of haar portefeuille zitten aan de kaderwet aan te passen. Ze moeten aangeven
welke plannen ze hebben. Neen, dat lijkt mij niet goed geformuleerd. Ze moeten
aangeven op welke termijn ze dat zullen doen. "Plannen" vind ik
wat vaag, temeer omdat er in het antwoord van de minister eraan is toegevoegd
dat in deze fase veel van de Staten-Generaal zal gaan afhangen. Het is natuurlijk
altijd fijn om te horen dat er veel afhangt van de Staten-Generaal –
als ware democraat zou ik zo zeggen dat alles daarvan zou moeten afhangen –
maar in deze context lijkt het er toch wel op alsof de minister daarmee wil
zeggen: de minister heeft tamelijk veel vrijheid en als de Kamers niet goed
opletten glippen veel zbo's door de mazen van de kaderwet heen. Maar, er kan
toch geen grijs circuit van illegale zbo's gaan ontstaan?Het lijkt me dat de hiërarchische inbedding van de ministeriële
verantwoordelijkheid, met hier en daar een vertakking naar de Staten-Generaal
voldoende is om de zbo's in ieder geval politiek te binden, de zogenaamde
verticale binding. Of dat ook maatschappelijk het geval is – de zogenaamde
horizontale binding – valt nog te bezien. In de jaarverslagen moet ook
melding worden gemaakt van het beleid op het gebied van kwaliteitszorg en
daaronder verstaat GroenLinks nadrukkelijk zaken als kwaliteitshandvesten,
gebruikersraden en onafhankelijke raden van toezicht. De regering ziet blijkens
haar antwoorden inderdaad ook wel in dat deze instrumenten belangrijke bijdragen
kunnen leveren aan kwaliteitsverbetering en kwaliteitsborging, maar wil niet
toezeggen om erop toe te zien dat dit ook echt gebeurt. De argumenten daarvoor
ontbreken, maar die wil ik wel graag horen, alsmede de toezegging dat in de
verslaglegging van de minister aan de Kamers dit punt expliciet aan de orde
zal komen.De raden van toezicht ziet de regering terecht als een vorm van verticale
binding – zij gebruikt zelf de term "klankbord" – en
nadrukkelijk niet als een schakel in hiërarchische zin tussen directie
en ministeriële verantwoordelijkheid. Die benadering steunen wij, al
zou dan de term "raad van advies" meer op zijn plaats zijn dan "raad
van toezicht". Welke consequentie heeft deze opvatting van de regering
voor al die zbo's die nu wel hiërarchisch functionerende raden van toezicht
hebben?De maatschappelijke inbedding van zbo's zou ook beter verzorgd zijn als
er regels in de kaderwet waren opgenomen met betrekking tot de openbaarheid
van bestuur. Waarom is dat niet geregeld? Waarom is er niet voor gekozen dat
elke zbo een bestuursreglement vaststelt? Nu wordt dat overgelaten aan zbo's
zelf. Als er wel een bestuursreglement wordt vastgesteld, is dat dan per definitie
een openbaar stuk? Het jaarverslag wordt door de minister aan beide Kamers
toegezonden, maar is het daarmee per definitie openbaar? Is de begroting van
een zbo dat onderdeel van de staat is openbaar? Ik vind dat daar in de kaderwet
niet echt heldere en dwingende regels over zijn opgenomen. Dat zou wel moeten
als je echt vindt dat die transparantie optimaal moet zijn. Ook het recente
rapport van de Rekenkamer – Rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 5 – plaatst een aantal kritische kanttekeningen, met name op het
punt van zowel de politieke als de publieke verantwoording. Ik vraag mij af
wat de minister in het vervolgtraject daarmee gaat doen.Ik zei het al en begon er ook mee: het wetgevingsproces heeft lang geduurd
en die lange sur place heeft er wel toe geleid dat elders in het overheidsapparaat
verder is doorgedacht. Zo hebben de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
en van Verkeer en Waterstaat aan hun collega's van Justitie en Binnenlandse
Zaken – drie van die vier ministers zijn inmiddels opgestapt, maar dat
heeft hier verder niets mee te maken – gevraagd of er voor hun sectoren
nieuwe rechtspersonen ontwikkeld zouden kunnen worden, zodat toezicht en zelfstandigheid
meer in balans zouden kunnen komen. Ik verwijs bijvoorbeeld naar de brief
van de minister van Onderwijs "Governance in het onderwijs" van
deze zomer. De klemmende vraag is natuurlijk hoe deze ontwikkeling –
die een nieuwe ontwikkeling kan betekenen met betrekking tot dit soort zelfstandige
organen – zich verhoudt of gaat verhouden tot deze kaderwet, of deze
nieuwe rechtspersonen zbo's zullen zijn, dan wel dat er een verbeterde vorm
wordt ontwikkeld die uiteindelijk ook weer zou moeten leiden tot een nieuw
type kaderwet. Diezelfde vraag geldt ook voor het brede veld van de rwt's,
waarover dat deel 5 van dat Rekenkamerrapport is verschenen en waarvan slechts
een beperkt deel als zbo is te typeren en een belangrijk ander deel niet.
De vraag is natuurlijk hoe op de langere termijn ook dat bredere veld wettelijk
zo kan worden ingekaderd dat er, analoog aan deze wet, meer transparantie
en meer bestuurlijke en politieke verantwoording komt, want dat is uiteindelijk
toch de bedoeling van de discussie en de voor ons liggende wetgeving?De heer Engels (D66):Mijnheer de voorzitter. Laat ik beginnen uit te spreken dat de fractie
van D66 is bereid mee te werken aan de afhandeling van dit wetsvoorstel.
Gelet op de duur van de voorbereiding, is het wetsvoorstel terdege voorbereid.
De kaderwet biedt goede aanknopingspunten voor een verbetering van de democratische
controle op en een versterking van de legitimatie van zelfstandige bestuursorganen.
Er komt met deze wet wat meer overzichtelijkheid en eenheid in de regeling
van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van zbo's. Tegelijkertijd blijft
er enige flexibiliteit voor de wetgever om bij de instelling van een zbo zo
nodig en gemotiveerd van dit kader af te wijken.Maar met deze kaderwet is niet het eindpunt bereikt waar het gaat om een
verheldering van de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsrelaties tussen
ministers en zbo's. In het door art. 42 opgelegde proces tot standaardisering
van alle bestaande instellingswetten ligt een beleidsvraag besloten die materieel
in nauw verband staat met deze procedurele kaderwet. Die vraag betreft hoe
wij verder moeten met de zbo-figuur en raakt bij uitstek het centrale probleem
van dit type organen: welke taken en bevoegdheden zetten wij op afstand van
de ministeriële verantwoordelijkheid?Het antwoord op deze vraag impliceert in beginsel een algehele herijking
van de bestaande zbo's. Er zal in ieder geval een scherpere toets worden uitgevoerd
op de instellingsmotieven voor een zbo, zo blijkt uit het kabinetsstandpunt
naar aanleiding van het rapport van de commissie-Kohnstamm. Mijn fractie kan
die benadering wel volgen. Niet alle publieke belangen moeten ons inziens
per definitie als overheidstaak worden aangemerkt. Is er wel sprake van een
overheidstaak, dan kan wat D66 betreft nadrukkelijk ook naar de mogelijkheid
van decentralisatie gekeken worden. Maar het niet onder ministeriële
verantwoordelijkheid uitvoeren van rijkstaken moet in beginsel als een uitzondering
worden gezien.De eerstvolgende concrete stap is nogmaals om vóór 2008
tot een oordeel te komen over de vraag welke zbo's onder de in de kaderwet
gestelde criteria dienen te vallen. Mijn fractie kan zich dit proces niet
anders voorstellen dan dat in dat kader alle zbo's worden beoordeeld. In dat
licht zou het goed zijn als in dat proces aandacht wordt besteed aan problemen
die recentelijk ook door de Algemene Rekenkamer in het rapport "Verantwoording
en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak", deel 5, onder
de aandacht zijn gebracht. De Rekenkamer oordeelt dat deze rwt's, waarvan
de meeste de zbo-status hebben, onvoldoende inzicht bieden in belangrijke
aspecten van hun functioneren. Zo kan men zich afvragen of er voldoende zicht
is op de bedrijfsvoering, met name in relatie tot de vraag of de publieke
belangen daarin goed gewaarborgd zijn. In dat verband kan worden gedacht aan
de formele en inhoudelijke kwaliteit van de output en aan de hoogte van de
gehanteerde tarieven en beloningen.Een aantal gecertificeerde zbo's heeft in dit verband gewezen op het belang
van een zo zelfstandig mogelijke bedrijfsvoering en op het bestaan van interne
controlesystemen zoals een raad van toezicht. Hoewel het op zichzelf genomen
juist is dat op afstand gezette instellingen in beginsel ruimte moeten hebben
om zo onafhankelijk mogelijk te kunnen opereren, kan men zich uit een oogpunt
van publiek belang en democratische controle toch afvragen of daarmee in voldoende
mate sprake is van inzichtelijkheid in dat functioneren. De ministeriële
jaarverslagen beperken zich thans tot uitzonderingsrapportages. Voor zover
er raden van toezicht interne controle uitoefenen op de bedrijfsvoering is
37% van die organen niet door de betrokken minister benoemd. Bovendien
heeft de minister bij 40% van de rwt's geen zeggenschap over de beloningen
van bestuurders. Gelet op deze bevindingen van de Algemene Rekenkamer zou
het goed zijn alle zogeheten rwt's en daarmee de zbo's, te verplichten publieke
jaarverslagen op te stellen waarin de kwaliteit van de prestaties en de kosten
daarvan inzichtelijk worden gemaakt.Voorzitter. De fractie van D66 is ten volle bereid de stap naar deze kaderwet
te zetten. Wij realiseren ons wel dat er reden is voor een vervolgdiscussie,
bijvoorbeeld over de vraag naar de aard en omvang van de mogelijke nadere
inperkingen van het functioneren van zbo's op grond van de nog resterende
ministeriële verantwoordelijkheid en daarmee ministeriële invloed.Tot slot. Ik ben vanaf zes uur verhinderd om de vergadering van de Kamer
bij te wonen vanwege dringende en reeds lang geplande werkzaamheden elders
voor mijn leerstoel. Er is dus absoluut geen sprake van desinteresse in het
antwoord van de minister en de collega-woordvoerders in dit en in het volgende
debat.De heer Van Raak (SP):Voorzitter. Ons leven en denken is onderhevig aan modes. Dat geldt voor
kleding, taalgebruik, eetgewoonten en omgangsvormen en natuurlijk ook voor
de politiek. Een mode is een voorbijgaand gebruik waarvoor mensen niet bewust
hebben gekozen, maar dat toch door veel mensen wordt gevolgd. Op het moment
dat je een mode volgt, lijkt dit het enige logische om te doen. Als je later
op een mode terugkijkt denk je echter: "Hoe heb ik dit ooit kunnen doen?"
Veel heren in deze Kamer hebben ooit rondgelopen in strakke bruine ribbroeken
en oranjebruin geruite bloezen.De explosie van zelfstandige bestuursorganen die ons de afgelopen decennia
heeft overspoeld, was naar onze opvatting ook een vorm van politieke mode.
Tijdens de kabinetten-Lubbers kwam een beleid in gebruik van meer markt en
minder overheid. Publieke taken moesten in handen komen van private organisaties.
Dit zou het bestuur beter en goedkoper maken. Onder premier Kok bleef deze
politiek onverminderd in zwang, maar in een iets andere verpakking, zo gaat
dat met modes. Het toverwoord werd nu verzelfstandiging. Organisaties moesten
publieke taken uitvoeren, met publiek geld, maar zonder nadrukkelijke publieke
controle. Dat zou opnieuw het bestuur beter en goedkoper maken.Maar hoe gaat het met modes, een aantal jaren later lach je er om. Het
zou wel vreemd zijn als het bestuur en de uitvoering beter worden als je minder
controleert. En al helemaal niet goedkoper. Twee groepen mensen maken meestal
een einde aan een mode. In de eerste plaats natuurlijk de mensen die nooit
aan die mode hebben meegedaan. In dit geval is dat de SP. De voorzitter weet,
wij zijn niet zo modieus. Wij hebben nooit veel gevoeld voor de politiek van
privatisering en verzelfstandiging. Maar veel belangrijker nog bij het beëindigen
van een mode zijn de aanvankelijke voortrekkers ervan. In dit geval de VVD.
Zonder liberalen was de politiek van meer markt en minder overheid ondenkbaar
geweest. En juist bij hen breekt nu het eerste licht door."Thorbecke zou de schrik om het hart geslagen zijn, als hij de hedendaagse
privatiseringsideologen aan de slag had gezien", zo stelde Frank Ankersmit
in NRC Handelsblad van 20 oktober 2005. Hij typeerde de groei van het
aantal zelfstandige bestuursorganen als een "refeodalisering" van
de overheid. Het eerste axioma van de liberale staat, zo stelde deze VVD-filosoof,
is dat publieke bevoegdheden nooit en te nimmer mogen worden overgedragen
aan private of verzelfstandigde organisaties.Een soortgelijk geluid klonk ook uit een andere liberale hoek. Een commissie
onder leiding van D66'er Kohnstamm stelde voor om al die zelfstandige bestuursorganen
maar weer bij de ministeries onder te brengen.De wordingsgeschiedenis van deze kaderwet laat ook twijfel zien. In augustus
2002 leek deze wet zonder al te veel problemen door deze Kamer te komen tot
het kabinet op de valreep besloot om het voorstel terug te trekken.De heer Luijten (VVD):De heer Van Raak betitelt de heer Ankersmit als een VVD-filosoof. Misschien
is hij filosoof, maar het is te veel eer om hem als een VVD-filosoof neer
te zetten.Ik vrees dat de heer Van Raak verzelfstandiging, privatisering en dit
soort dingen door elkaar haalt. Natuurlijk is er sprake van verzelfstandiging,
privatisering en liberalisering, maar je kunt van een zbo toch niet zeggen
dat er sprake is van privatisering. Hij weet wellicht dat de voorkeur van
mijn partij uitgaat naar agentschappen, dat wil zeggen naar interne verzelfstandiging
in plaats van zbo's. Ik vind dat de heer Van Raak hier een karikatuur van
maakt.De heer Van Raak (SP):Het gaat misschien wat ver om de heer Ankersmit als een VVD-filosoof te
betitelen, maar hij is wel een van de mensen die mede het beginselprogramma
van de partij hebben geschreven en de partij in de goede richting willen helpen.
Het onderscheid dat de heer Luijten maakt, komt niet overeen met het onderscheid
dat de heer Ankersmit maakt. Dit wil natuurlijk niet zeggen dat de discussie
binnen de VVD is afgelopen. Ik heb gezegd dat deze discussie juist als eerste
binnen de VVD is begonnen. Dit heb ik van harte toegejuicht.De heer Luijten (VVD):Ik kan de heer Van Raak verzekeren dat die discussie nog niet is beëindigd.De heer Van Raak (SP):Kijk, dat biedt mogelijkheden voor vandaag. Misschien komen wij er toch
nog uit.Het kabinet-Balkenende heeft dus in 2002 op de valreep besloten om dit
voorstel terug te trekken. Het wilde een heroverweging maken. Een belangrijk
punt hierbij was de ministeriële verantwoordelijkheid. Kort gezegd bleek
dat de minister wél wordt aangesproken over zaken waarvoor zelfstandige
bestuursorganen in het leven zijn geroepen, maar hij kan hiervoor niet meer
afdoende verantwoordelijkheid afleggen.Het Centrum voor Werk en Inkomen, het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen,
de Stichting Reclassering Nederland, de uitvoeringsorganen AWBZ en vele andere
organisaties voeren taken uit die onderwerp kunnen zijn van politiek debat.
Na de kabinetsreactie van mei 2005 op het heroverwegingsonderzoek van onze
oud-collega Kohnstamm kreeg deze Kamer het verzoek om de behandeling van de
kaderwet alsnog voort te zetten. Vindt de minister dat de discussie over de
toekomst van de zelfstandige bestuursorganen is afgerond? Of vindt hij met
ons dat dit debat juist is begonnen? Zo ja, vindt hij het dan ook niet een
beetje vreemd om in dit stadium deze kaderwet aan te nemen?De minister zegt het eens te zijn met de conclusie van de commissie-Kohnstamm
dat bij zelfstandige bestuursorganen lang niet altijd is duidelijk waarvoor
de minister verantwoordelijk is en waarvoor niet. Hij deelt het uitgangspunt
van de commissie dat zo veel mogelijk publieke taken volledig onder de verantwoordelijkheid
van de minister moeten worden uitgevoerd. De commissie wil dat beter wordt
nagedacht over de vraag wanneer een zelfstandig bestuursorgaan wordt ingesteld.
De minister stelt voor om de instellingsmotieven aan te scherpen. De voordelen
van een vermindering van de ministeriële verantwoordelijkheid moeten
opwegen tegen de verminderde mogelijkheden voor parlementaire controle. De
minister erkent dat dit een nogal politieke afweging is. Bij elke toekomstige
instelling van een zelfstandig bestuursorgaan moet deze afweging worden gemaakt.
Wat heeft het dan voor zin om dit in een kaderwet op te nemen?Deze kaderwet is volgens de minister niet opgesteld omdat zelfstandige
bestuursorganen niet goed zouden functioneren. Ook dit lijkt mij een nogal
politieke afweging. Ik zou niet voor mijn rekening willen nemen dat bij voorbeeld
het Centrum voor Werk en Inkomen of het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen
goed functioneren. Maar dat was niet de onderliggende vraag. De vraag was
niet of deze zelfstandige bestuursorganen goed of niet goed functioneren,
maar of een voldoende parlementaire controle mogelijk is. Daarover vroegen
wij advies aan oud-collega Kohnstamm. Is de minister het met ons eens dat
de herbezinning op de zelfstandige bestuursorganen niet in de eerste plaats
ging om de uitvoering van het beleid, maar om de democratische controle?Deze kaderwet heeft betrekking op eventuele nieuwe zelfstandige bestuursorganen
of op de hernieuwde instelling daarvan. Ik durf de minister te voorspellen
dat er in de toekomst nog maar weinig nieuwe zbo's zullen komen. De mode is
over. Zelfstandige bestuursorganen zijn alweer uit. Maar wat doen wij met
de bestaande organisaties? Daar speelt het probleem van de ministeriële
verantwoordelijkheid. Daar was het allemaal om begonnen. Daarvoor biedt de
minister ook aanvullende maatregelen. Onderdeel van deze kaderwet is een,
ik citeer: "voortvarende doorlichting" van bestaande zelfstandige
bestuursorganen. Voortvarend, dat klinkt goed!De bestaande organen worden geïnventariseerd, blijkbaar omdat wij
nog niet genoeg weten. En die worden vervolgens allemaal beoordeeld. Ik lees
verder: "Bij deze beoordeling geldt als eis dat de kwaliteit van de dienstverlening
van de uitvoerende organisatie minstens gelijk moet blijven en zo mogelijk
moet verbeteren." Dat klinkt alweer veel minder goed. Er komt informatie-uitwisseling
en er komen best practices. Dat is natuurlijk allemaal prachtig, maar daar
gaat het ook nu weer niet om. Het gaat niet om de uitvoering, maar om de controle.Volgens mij draait de minister een beetje om de hete brij heen. Hoe gaan
wij verzekeren dat wanneer beleid wordt uitgevoerd door zelfstandige
bestuursorganen, toch de volledige ministeriële verantwoordelijkheid
geldt en afdoende parlementaire controle mogelijk is? De commissie-Kohnstamm
stelt voor om alle zelfstandige bestuursorganen onder te brengen bij de ministeries.
Ook liberale denkers als Ankersmit lijken daar wel voor te voelen. Ook voor
mijn fractie is dit een heel serieuze optie. De minister zegt hier echter
niets voor te voelen. Dat is zijn goed recht, maar dan moet hij wel de discussie
aangaan en met alternatieve komen.Deze kaderwet is geen alternatief. De minister stelt in de nadere memorie
van antwoord terecht dat deze kaderwet op zichzelf nog niets doet. De politieke
discussie over de verhouding tussen de vermeende voordelen van een vermindering
van de ministeriële verantwoordelijkheid en het nadeel van verminderde
controlemogelijkheden van het parlement wordt verschoven naar de instelling
van nieuwe zelfstandige bestuursorganen. Wat is met andere woorden de reactie
van de minister op het door Kohnstamm gesignaleerde democratische tekort?
Hoe gaan wij dat nu eindelijk aanpakken? Volgens mij wordt dat niet geregeld
in deze kaderwet. Ik voel mij in deze opvatting gesterkt door het recente
rapport van de Algemene Rekenkamer waarin nadrukkelijk om aandacht wordt gevraagd
voor dit democratische gat.Wat wel in de kaderwet staat, is een meer restrictieve uitleg van de instellingsmotieven.
In antwoord op een vraag van collega Van Thijn of hier geen aanvullende wetgeving
nodig is, antwoordt de minister dat het niet elegant is om in dit stadium
van het wetgevingsproces door een novelle of anderszins te sleutelen aan een
artikel van een wetsvoorstel, dat de Tweede Kamer per amendement heeft toegevoegd.
Het zou het verwijt kunnen uitlokken dat er afgedongen wordt op het recht
van amendement van de Tweede Kamer. Tegen deze opmerkingen maak ik toch echt
bezwaar. De Tweede Kamer heeft het recht van amendement, de Eerste Kamer niet.
Maar deze Kamer heeft wel een eigen verantwoordelijkheid voor de besluitvorming
en moet beoordelen of voorstellen consistent en uitvoerbaar zijn. Het maakt
daarbij niet uit of wetten door de regering of door de Tweede Kamer zijn opgesteld.
Meent de minister nu werkelijk dat deze Kamer voorstellen van de Tweede Kamer
niet mag afkeuren? Dat zou toch zeker in strijd met de Grondwet zijn?De minister wil dat de Eerste Kamer vandaag een kaderwet goedkeurt, die
hoegenaamd niets doet. Daar voel ik niets voor. Een wet moet namelijk wel
iets doen: een probleem oplossen of een oplossing dichterbij brengen. Het
probleem van de ministeriële verantwoordelijkheid met betrekking tot
zelfstandige bestuursorganen lost deze kaderwet niet op. Dat zal de minister
onmiddellijk beamen. Deze kaderwet brengt evenmin een oplossing dichterbij.
Ik hoop overigens natuurlijk wel dat de minister mij van het tegendeel kan
overtuigen. Binnen een jaar na de inwerkingtreding moeten de ministers de
zelfstandige bestuursorganen op hun beleidsterrein de maat nemen en aangeven
of een wettelijke regeling nodig is. Maar dat kunnen de ministers toch zeker
even goed zonder deze kaderwet?Is de kaderwet in deze vorm voldoende om de doelen te bereiken die de
minister zich heeft gesteld in reactie op het rapport van de commissie-Kohnstamm?
Ik denk dat de minister zal antwoorden dat dat niet het geval is. Dat is ook
heel logisch, want deze kaderwet is opgesteld voordat de commissie haar heroverwegingswerk
had aangevat. Het zou dus wel heel toevallig zijn als dit wetsvoorstel daarvoor
een oplossing zou bieden.Ik voel wel wat voor de suggestie van de VVD-fractie in de schriftelijke
voorbereiding van dit wetsvoorstel. Waarom trekt de minister dit wetsvoorstel
niet in en komt hij met een voorstel dat wel iets doet? Waarom geeft hij toe
aan een oude mode? Is het niet veel beter om eerst een debat te voeren over
de politiek van de terugtredende overheid? Is het niet beter om eerst fundamenteel
na te denken over de positie van zelfstandige bestuursorganen? Is dat niet
veel beter dan een oude wet aannemen die geen antwoorden geeft op nieuwe problemen?De heer Holdijk (SGP):Voorzitter. Begin jaren negentig werd besloten, een aantal departementsonderdelen
extern te verzelfstandigen. De motieven ervoor verschilden. Het voornaamste
was wellicht om bestuursorganen doelmatiger en efficiënter te laten opereren
en om ze beter te kunnen beheersen. Maar ook motieven als de noodzaak om over
specifieke kennis, nodig voor het verrichten van taken, te kunnen beschikken,
of om overheids- en marktbelangen te kunnen scheiden, waren aan de orde.Al spoedig deed zich het knelpunt van de ministeriële verantwoordelijkheid
gevoelen. Vervolgens kwam er een wildgroei aan zbo's, waarbij de een dacht
aan te veel zbo's en de ander aan de verschillen in inrichting van de zbo's.
Ook al viel het volgens een onderzoek van het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties nog wel mee met die wildgroei, vanaf dat moment
is toch een uniformeringsdiscussie op gang gekomen en is er sprake geweest
van het opstellen van een kaderwet.Het voorliggende voorstel voor een kaderwet beoogt een zekere mate van
harmonisatie van het organisatierecht voor het zelfstandig bestuur en, door
het stellen van regels voor het bestuurlijk toezicht, het verzekeren van het
primaat van de politiek. Het komt dus neer op harmonisatie van bij wet ingestelde
of in te stellen zbo's, met de mogelijkheid om bij instellingswet af te wijken.
Zo moeten standaardbepalingen tot stand komen die op 75% van de gevallen
toepasbaar zijn. Onder het debat over harmonisatie en gezamenlijke kaders
liggen gedachten over differentiatie versus homogeniteit, horizontaal en/of
verticaal toezicht en natuurlijk het leerstuk en de reikwijdte van de ministeriële
verantwoordelijkheid. Al met al toch een vrij complex en gevoelig vraagstuk.Laat ik om te beginnen zeggen dat onze fracties voorstander zijn van voortzetting
van de behandeling van het wetsvoorstel in deze Kamer. Zbo's beschikken in
tegenstelling tot openbare lichamen niet over een democratische legitimatie.
Verbetering van de democratische controle op en versteviging van de legitimatie
van de zbo's zijn in onze ogen wenselijk, ook al gaat het niet om spectaculaire
veranderingen. In hoofdzaak wordt immers wettelijk vastgelegd wat krachtens
de bestaande aanwijzingen reeds geldt. Er wordt wat meer systematiek in het
geheel aangebracht.Zbo's zijn bij of krachtens de wet met openbaar gezag beklede publieke
organisaties met wettelijke taken, die onder de verantwoordelijkheid van de
minister blijven vallen hoewel ze niet hiërarchisch ondergeschikt zijn
aan de minister. Het zou dan ook beter zijn om te spreken over
relatief zelfstandige bestuursorganen. Het is niet verwonderlijk dat binnen
een dergelijke setting de discussie wordt beheerst door de begrippen toezicht
en verantwoording. Men pleegt daarbij onderscheid te maken tussen enerzijds
horizontale, publieke, maatschappelijke verantwoording richting gebruikers/burgers
en opdrachtgevers en anderzijds verticale, hiërarchische, bestuurlijke
verantwoording richting de politiek, in eerste instantie de minister en vervolgens
ook het parlement.Het is opvallend dat een aantal prominente zbo's, verenigd in de Handvestgroep
Publiek Verantwoorden, sterk is gefocust op de horizontale verantwoording
als instrument ter versterking van de maatschappelijke effectiviteit van de
onder toezicht staande organisaties. Horizontale verantwoording moet een bijdrage
leveren aan de realisering van de maatschappelijke effecten die met de taakoefening
worden beoogd. Wij zijn het op zichzelf genomen met die benadering eens. Er
zou ook verder gegaan moeten worden met het ontwikkelen van horizontale verantwoording.
Een vraag in dit verband is of er misschien meer horizontale elementen in
de kaderwet hadden kunnen of moeten worden ingebracht dan nu is gebeurd.Nu beseft de Handvestgroep ongetwijfeld dat een publieke taak zonder publieke
verantwoording in strijd is met de grondbeginselen van ons staatsrecht. Instanties
die publieke taken vervullen, publieke diensten verlenen of met publiek geld
werken, moeten daarover verantwoording afleggen. Toezicht als middel om een
zbo te controleren, staat bij de Handvestgroep dan ook niet ter discussie.
De wijze waarop dat gebeurt, staat echter wel ter discussie. Terecht wordt
gesteld dat het voor de beantwoording van de vraag naar het motief voor de
uitoefening van toezicht op zelfstandig bestuur van belang is om te weten
welke activiteiten het zbo verricht en waarom voor verzelfstandiging is gekozen.
Aard en werkzaamheden kunnen van zeer uiteenlopende aard zijn en daar moet
ook bij het toezicht oog voor zijn. In de kaderwet worden weliswaar de algemene
regels gesteld, maar aan de pluriformiteit en diversiteit van organen moet
recht worden gedaan in de instellingswet. Het is opvallend dat de Handvestgroep
met zoveel nadruk stelt dat verantwoording, en dus toezicht, niet alleen een
instrument moet zijn ter ondersteuning van de effectuering van de ministeriële
verantwoordelijkheid. De vraag is of de groep niet teveel één
bepaald type zbo's voor ogen heeft – dienstverleners – en te weinig
oog heeft voor het feit dat behartiging en bewaking van het algemeen belang
centraal moeten staan bij het toezicht op zbo's in algemene zin. Vloeit daaruit
ook niet het standpunt voort dat het ministerieel toezicht als een sluitstuk
en een soort restpost worden beschouwd en de overheid als een metatoezichthouder?
De vrees voor meebesturen door de politiek op bedrijfsvoeringsniveau moge
tot op zekere hoogte begrijpelijk zijn maar is toch misplaatst omdat de regering
nadrukkelijk verklaart dat de bevoegdheid tot het geven van beleidsregels
door de minister niet de bedrijfsvoering maar de taakuitvoering kan betreffen
en dat daarbij ook nog eens terughoudendheid is geboden. Een minister moet
en kan niet op detailniveau worden aangesproken, maar in het kader van verantwoording
aan de overheid moet democratische controle mogelijk zijn; daarop rust, naast
de wet, de legitimiteit. Specifieke wetten waarbij zbo's zijn ingesteld, bevatten
soms, en misschien wel altijd, informatie- en controleprotocollen. Kan de
minister aangeven of deze in de praktijk naar tevredenheid werken?Spreken over het primaat van de politiek in relatie tot controle op de
zbo's is kwetsbaar. Toch is er, als ik mij niet vergis, langzamerhand een
consensus gegroeid tussen regering en Staten-Generaal over de omvang van de
ministeriële verantwoordelijkheid als de uitvoering van publieke belangen –
wettelijk – in handen van derden is gelegd. Men is het erover eens dat
bij publieke belangen steeds sprake is van een publieke verantwoordelijkheid.
Daarbij moet ook aan het publiek verantwoording worden afgelegd, dus door
de minister aan de Staten-Generaal. De minister moet zich kunnen verantwoorden
over de recht- en doelmatigheid van het met de verwezenlijking van het publieke
belang gemoeide publieke geld, ook als dit door derden wordt geïnd, beheerd
en besteed. Hij moet weten welke resultaten zijn verwezenlijkt. In wet- en
regelgeving moeten de modaliteiten van het publieke belang worden neergelegd
en bij uitvoering door derden dient adequate verantwoording door de betrokken
derden te worden afgelegd en dient door de minister doeltreffend toezicht
te worden gehouden. Verantwoording en toezicht veronderstellen ook zekere
sturingsmogelijkheden. Tussen een zbo en de verantwoordelijke minister moeten
daarom mijns inziens ook rechtstreeks lijnen bestaan.Ik stel tot slot nog enkele vragen over de door de Algemene Rekenkamer
zogenoemde "rwt's", rechtspersonen met een wettelijke taak, en de
reikwijdte van de kaderwet. Als wij het goed begrijpen, valt deze categorie
als het geen zbo betreft, buiten het bereik van het wetsvoorstel. Bij het
falen van een zbo zal de minister evenwel daarop worden aangesproken, ongeacht
of het om een privaatrechtelijke stichting of publiekrechtelijke variant gaat.
Hebben minister, Tweede Kamer en Eerste Kamer voldoende inzicht in het functioneren
van privaatrechtelijke rwt's? Hoe kan worden voorkomen dat het verschil in
variant leidt tot verschil voor de bescherming van de burger? Privaatrechtelijke
vormgeving mag niet leiden tot minder waarborgen voor de burger omdat de Algemene
wet bestuursrecht niet van toepassing is. Verdient het niet de voorkeur om
wettelijk te regelen dat een privaatrechtelijke overheidsstichting van rechtswege
gelijk gesteld wordt aan een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht?Hiermee besluit ik onze bijdrage in eerste instantie. Wij zullen met aandacht
naar de reactie van de minister luisteren.De heer Luijten (VVD):Voorzitter. Wij behandelen vandaag een wetsvoorstel met een lange geschiedenis.
Zelf volg ik het al ruim vier jaar en ik zag dan ook uit naar de behandeling
ervan. U kunt zich dan misschien ook voorstellen dat de schrik afgelopen vrijdag
bij mij groot was toen ik in Het Financieele Dagblad een artikel las over
een net uitgebracht rapport van de Rekenkamer. Het rapport is de woordvoerders
dit weekend nog toegestuurd. In dat artikel las ik dat de Rekenkamer Schiphol
zou zien als een zelfstandig bestuursorgaan en een rechtspersoon met een wettelijke
taak. Nou verkeerde ik toch oprecht ruim zes jaar in de veronderstelling dat
ik bij een structuurvennootschap werkzaam was, een nv waarvan de aandelen,
helaas, nog volledig in handen zijn van de overheid en die onder toezicht staat van een zelfstandig bestuursorgaan, de NMa. Toen ik een beetje
van de schrik was bekomen, heb ik mijn fractie gevraagd of ik deze kaderwet
vandaag nog wel kon behandelen. Mijn fractie heeft besloten om dat toch maar
aan mij over te laten, waarmee ik in de gelegenheid ben gesteld om aan de
minister te vragen wat hij vindt van deze merkwaardige opvatting van de Rekenkamer
over een zelfstandig bestuursorgaan dat gecontroleerd wordt door een ander
zelfstandig bestuursorgaan.Ik heb het al gezegd: het is een wetsvoorstel met een lange en ook merkwaardige
geschiedenis. Eigenlijk is het een wetsvoorstel dat zowel aan het begin (de
motie-Scheltema uit 1995) als aan het eind (de motie-Fierens c.s. van december
2005) in hoge mate door de Tweede Kamer is bepaald. Ook de tientallen amendementen
zijn daar getuige van. Op 30 augustus 2002 heeft het kabinet verzocht,
de behandeling in dit huis aan te houden. Wij hebben de behandeling op 4 april
van dit jaar hervat, nadat in de tussenliggende jaren ook nog het rapport-Kohnstamm
is verschenen.De VVD-fractie onderschrijft de doelstellingen die met dit wetsvoorstel
worden beoogd: de herkenbaarheid van het overheidsbestuur vergroten, duidelijkheid
scheppen ten aanzien van de ministeriële verantwoordelijkheid, de eenheid
binnen het recht met betrekking tot zelfstandige bestuursorganen bevorderen
en het systematiseren en vereenvoudigen van de wetgeving ten aanzien van zbo's.
Daarvan zijn er nogal wat. De heer Van Thijn noemde een aantal getallen omdat
hij het ook niet precies wist. Laatst las ik in een Rekenkamerrapport dat
het er ongeveer 300 zijn en dat er 117,5 mld. in omgaat, waarvan een groot
deel via premies binnenkomt. Het gaat dus niet om klein bier.Over de doelen zijn wij het dus eens. De vraag die vandaag moet worden
beantwoord, is of wij dit het goede wettelijke middel vinden om die doelen
te bereiken. Uit onze schriftelijke inbreng is gebleken dat wij daar, vriendelijk
gezegd, ambivalent tegenover staan, maar de parlementaire behandeling vandaag
zal helpen om ons uiteindelijke oordeel te vormen.In de schriftelijke voorbereiding hebben wij al geconstateerd dat ook
het kabinet van mening is dat het wetsvoorstel niet garandeert dat alle beleidsdoelen
worden bereikt en dat aanvullende regelgeving nodig is. Dat zegt de regering
zelfs nog ná de aanname van veel amendementen door de Tweede Kamer
die het voorstel in onze ogen – ook de heer Platvoet sprak zich in die
zin uit – hebben verbeterd. Wij hadden hier vandaag graag een voorstel
gezien dat die beleidsdoelen, die wij dus geheel onderschrijven, dichterbij
bracht. Had die periode van vier jaar bezinning hiervoor niet moeten worden
gebruikt? Welke beleidsdoelen worden niet of onvoldoende bereikt? Vindt de
regering dat de beleidsdoelen worden gerealiseerd met de voorstellen over
de maximumvergoeding van bestuurders en de begroting?Met de regering stelt de VVD-fractie vast dat mede naar aanleiding van
het rapport-Kohnstamm veel departementen de sturingsrelaties met de zbo's
hebben verbeterd. Er zijn, zo constateert het kabinet, geen grote onvolkomenheden.
Zij wij hier dan met overbodige regelgeving bezig? Het is ook de vraag of
wij hier echt over een kaderwet spreken. Ik sluit mij in dat licht aan bij
mevrouw Bemelmans, "Is hier geen sprake van een structuurwet?",
en de heer Platvoet die sprak over een "quasikaderwet". Zijn er
straks niet weer zo veel uitzonderingen op de regel dat je niet meer over
een algemene regel kunt spreken? Ook de Raad van State heeft hier opmerkingen
over gemaakt en gesteld dat als vuistregel zou kunnen gelden – ook de
heer Van Thijn heeft dit naar voren gebracht – dat een bepaling voor
het opnemen in een kaderwet in aanmerking komt als minder dan 25% van
de instellingsregelingen een afwijkende regeling hoeft te bevatten. In de
brief van de minister van 17 augustus heeft hij het ook over uitzonderingen
op de kaderwet die bij het instellingsbesluit kunnen worden geregeld. Heeft
hij een idee of dat beneden of boven die 25% zal liggen?De definitie in het wetsvoorstel van zbo sluit meer bestaande zbo's uit
dan in, om over de duizenden rechtspersonen met een wettelijke taak nog maar
niet te spreken. Ware het niet beter geweest om de werking van de wet breder
te maken? Bestaan er bij de regering voornemens in die richting?In de Tweede kamer heeft in 2002 mijn partijgenoot Te Veldhuis zeer goed
aangegeven hoe wij als VVD staan ten opzichte van zbo's. Ik ga dat hier nu
allemaal niet herhalen, want dat hebben wij allemaal ter voorbereiding op
dit debat nog eens na kunnen lezen. Het is echter duidelijk dat de VVD zorgen
heeft over de wildgroei aan zbo's zoals die de afgelopen decennia heeft plaatsgevonden.
Wij missen in deze kaderwet criteria om de vraag te kunnen beantwoorden of
er een zbo kan worden opgericht. Voor de goede orde: wij zijn niet tegen zbo's.
Sommige zijn vanzelfsprekend, maar wij vinden wel dat ze niet te gemakkelijk
moeten kunnen ontstaan. Wij praten immers over bestuursorganen van de centrale
overheid die met openbaar gezag zijn bekleed maar die niet hiërarchisch
ondergeschikt zijn aan de minister. Dat impliceert dus dat wij met deze kaderwet
een structuur legitimeren waarmee de democratie en de volksvertegenwoordiging,
maar ook de burger, toch op enige afstand worden gezet. Er zijn zelfs gevallen
waarin niemand ter verantwoording kan worden geroepen. Het gaat over openbaar
bestuur en de besteding van veel publiek geld. Het liefst zien wij overheidstaken
ondergebracht bij departementen of in een agentschap met de daarbij behorende
ministeriële verantwoordelijkheid. Zbo's zouden eerder uitzondering dan
regel moeten zijn. In het continuüm zit ik dus aan de aan een andere
kant dan de heer Van Thijn.Ik kom bij het dilemma waar mijn fractie voor staat. Als wij deze wet
aannemen, weten wij precies wat een zbo is en wat niet. Dat is helder in dit
wetsvoorstel vastgelegd. Dan weten wij echter ook wat geen zbo is, bijvoorbeeld
een groot aantal rechtspersonen met een wettelijke taak, de rwt's. Voor de
VVD-fractie staat voorop dat deze wet niet mag bijdragen aan een nog verdere
groei van het aantal "zbo's", zelfstandige bestuursorganen die geen
zbo meer heten. Integendeel, deze wet zou moeten bijdragen aan het verminderen
van het aantal zbo's en het aantal regels. Met het voorstel zoals dat uiteindelijk
door de Tweede Kamer in 2002 is aangenomen, hadden wij dat gevoel niet, wat
bleek uit onze schriftelijke inbreng. Belangrijk voor ons is echter ook de
aanname van de motie van mevrouw Fierens, de heer Çörüz en
mevrouw Nijs van december vorig jaar, waarin de regering werd verzocht om
ten eerste binnen één jaar te beoordelen welke huidige zbo's
onder de kaderwet vallen – in het oorspronkelijke voorstel zou dat een
tergend langzaam bureaucratisch proces van vijf jaar zijn – en ten tweede
alleen die zbo's door te lichten die niet onder de kaderwet
dienen te vallen. De regering heeft hierop uiteindelijk positief gereageerd.Ik ben blij dat collega Van Thijn en ik vorige maand nog een aanvullende
schriftelijke vraag hebben gesteld, want het antwoord van de minister van
vorige week, van 24 oktober om precies te zijn, spreekt ons zeer aan,
dus dank daarvoor. De minister stelt daarin duidelijk: "De Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen zal wel een zeer goed bruikbaar vehikel zijn om de uitvoering
ter hand te nemen van hetgeen de regering in haar reactie op van de commissie-Kohnstamm
heeft besloten. Artikel 42 van het wetsvoorstel verplicht immers iedere minister
om binnen een jaar aan het parlement voor te leggen hoe hij 'zijn' zelfstandige
bestuursorganen onder de werking van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
denkt te gaan brengen. Dat zal in de meeste gevallen wijziging van een of
meer wetten met zich brengen." De minister concludeert vervolgens dat
wij zo twee vliegen in één klap slaan. Niet alleen brengen wij
zo veel mogelijk zbo's onder één regime, maar ook zullen de
instellingswetten opnieuw bekeken moeten worden door regering en parlement;
dat wordt nog een zware klus.Dit klinkt bemoedigend. Het bezien van de instellingswetten is goed, maar
zal het ook de mogelijkheid bieden integraal naar een aantal zbo's te kijken?
Ik ben anders bevreesd dat ieder departement in zijn eigen koker blijft en
natuurlijk concludeert dat zijn zbo vooral moet blijven bestaan. Ook zal er
tempo in gehouden moeten worden om niet in eindeloos lange procedures terecht
te komen die ook niet goed zijn voor de zbo's in kwestie. Hoe kan de minister
dit garanderen. Ligt hier geen coördinerende rol voor hem? Hoe verhouden
de uitspraken van de minister in zijn brief van 24 oktober zich tot de
motie-Fierens c.s., waarin wordt gevraagd om alleen zbo's door te lichten
die niet onder de kaderwet vallen? Ook de heer Platvoet heeft om verheldering
op dit punt gevraagd. Wat betekent een en ander voor de rwt's? Kunnen die
gewoon doorgaan?De minister eindigt zijn brief van vorige week door in antwoord op een
vraag van de VVD-fractie mee te delen dat de procedure van artikel 42 van
het wetsvoorstel schrapping zal kunnen opleveren van "vele tientallen
wetsartikelen in afzonderlijke instellingswetten". Dat klinkt ons als
muziek in de oren, maar wij zouden helemaal tevreden zijn als het ook leidt
tot het daadwerkelijk terugdringen van het aantal zbo's. Kan de minister zichtbaar
maken hoeveel regelgeving er wordt teruggedrongen en welke zbo's kunnen worden
geclusterd, samengevoegd dan wel opgeheven?Ik kom tot een afronding in eerste termijn. De VVD-fractie had grote aarzelingen
over het wetsvoorstel dat in 2002 naar deze kamer is gestuurd. Toch zien wij
ook enkele positieve ontwikkelingen die met name het laatste jaar hebben plaatsgevonden.
Het glas is halfvol of halfleeg. Wij wachten met meer dan gewone belangstelling
de antwoorden van de minister op deze vragen af, want die zullen bepalend
zijn voor de uiteindelijke standpuntbepaling van mijn fractie.De voorzitter:Nadat het gewijzigde voorstel van wet was vastgesteld, hebben wij alsnog
een nota tot verbetering ontvangen. Het indienen van zo'n nota is mogelijk
wanneer sprake is van een kennelijke misstelling. De nota tot verbetering
betreft artikel 20. In het gewijzigde voorstel van wet wordt daar gesproken
van "orgaan" en in de verbetertekst van "zelfstandig bestuurorgaan".
Die laatste term wordt ook gebruikt in de Koninklijke boodschap. Misschien
kan met het antwoord van de minister duidelijk worden gemaakt wat de status
van de nota tot verbetering is. Normaal is het niet mogelijk om, nadat het
gewijzigde voorstel van wet is binnenkomen, een nota tot verbetering toe te
sturen. Ik kan mij evenwel voorstellen dat in dit geval sprake is van een
kennelijke misstelling.De beraadslaging wordt geschorst.De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek-20062007-127-140.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl