Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2001-2002, pag. 3551-3570

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

08-03-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

nr. 50, pagina 3551-3570

27-02-2002

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 27426Toon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Presentie en opening (woensdag 27 februari 2002)Pagina 3529-3529
Regeling van werkzaamheden (woensdag 27 februari 2002)Pagina 3549-3551
Behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)Pagina 3529-3549
Lijst van ingekomen stukken, met de door de voorzitter terzake gedane voorstellen (woensdag 27 februari 2002)Pagina 3570-3571
Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)Pagina 3551-3570

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 129 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen) (27426).De algemene beraadslaging wordt hervat.De heer Te Veldhuis (VVD):Voorzitter. Het wetsvoorstel waar wij het vandaag over hebben, is een
heel interessant wetsvoorstel: uit juridisch oogpunt en ook staatsrechtelijk,
en niet te vergeten uit politiek oogpunt. Vragen die anderen ook al hebben
opgeworpen, zijn bijvoorbeeld: wanneer begint de zelfstandigheid van een bestuursorgaan
en wanneer eindigt deze? Welke bevoegdheden kunnen wij wel of niet op afstand
van het reguliere openbaar bestuur zetten, hoever kan dit zijn en wat kun
je eventueel nog redresseren?De VVD-fractie heeft bij de schriftelijke voorbereiding al aangegeven
op nogal wat onderdelen twijfels te hebben bij de opzet en de uitwerking van
de kaderwet. Die twijfels mogen inmiddels ook blijken uit de inbreng van anderen:
25 amendementen op een wetsvoorstel is niet mis. Ik wil er vooraf graag helder
over zijn dat als het wetsvoorstel niet veranderd zou worden, het mij erg
moeilijk zou vallen een positief advies aan de VVD-fractie te geven om vóór
het wetsvoorstel te stemmen. Gelukkig ligt er inmiddels een flink aantal amendementen
die ingrijpende veranderingen aanbrengen, veranderingen waartoe de regering
bij de schriftelijke voorbereiding helaas niet bereid was. Uiteraard kom ik
op een aantal van die amendementen terug. We laten, zoals gebruikelijk, ons
eindoordeel afhangen van de plenaire discussie, de opmerkingen van de minister
over de amendementen en het resultaat van het stemgedrag over alle amendementen.
Ik zeg nu alvast dat ook in stevig geamendeerde vorm de kaderwet ZBO's toch
een structuur gaat legitimeren waarmee de democratie en de volksvertegenwoordiging
bij dit openbaar bestuur hoe dan ook op afstand worden gezet vergeleken met –
zo wil ik dat noemen – hun positie ten opzichte van het normaal openbaar
bestuur. Hoe dan ook, er zal met deze kaderwet minder invloed van ons op dat
openbaar bestuur mogelijk zijn. Bovendien gaat het per saldo om groot geld.
Er gaat per jaar bij ZBO's ongeveer 161 mld gulden oftewel 72,605 mld euro
om. Met opmerkingen in dit debat en met amendering zal ik proberen om zoveel
mogelijk democratie en ministeriële verantwoordelijkheid en dus ook staatsrechtelijke
helderheid te bewerkstelligen. Straks zal ik op een aantal onderdelen nader
en concreet ingaan, maar nu een paar democratische en staatsrechtelijke minpunten
van de kaderwet vermelden, althans minpunten die in het ontwerp van de regering
staan en waarmee wij moeite hebben. Ik zei al dat in dat verband
een aantal ingrijpende amendementen zijn ingediend.Het eerste minpunt vind ik dat de kaderwet de democratie, dus de invloed
van de volksvertegenwoordiging op het openbaar bestuur hoe dan ook op afstand
zet. ZBO's hebben namelijk geen eigen democratische legitimatie.Het tweede punt is dat ministers in het algemeen niet meer volledig ministerieel
bevoegd en dus ook niet meer verplicht zijn tot handelen, maar daarmee ook
niet meer volledig ministerieel verantwoordelijk. Je kunt een minister of
een bewindspersoon straks niet steeds ter verantwoording roepen in verband
met het functioneren van alle facetten van het openbaar bestuur. Erger, soms
kan niemand dat.Het derde punt is dat de beïnvloedingsmogelijkheden van burgers op
ZBO's meestal minder is dan die op gewone vormen van openbaar bestuur als
Rijk, provincie en gemeente. Er bestaan bijvoorbeeld geen gestructureerde
zaken als inspraak en overleg, maar ook wijkraden, gebruikersraden, cliëntenraden,
hoorzittingen, enzovoorts, die bij het regulier, openbaar bestuur normaal
zijn, komen daar niet voor. Dus de burger staat met een ZBO op een wat grotere
afstand van het openbaar bestuur dan bij regulier openbaar bestuur.Mijn vierde punt is dat een minister een besluit van een ZBO achteraf
wel kan vernietigen, maar hij heeft geen of weinig bevoegdheden om vooraf
aanwijzingen te geven of op te treden om onjuiste of ongewenste beslissingen
te voorkomen, zelfs niet als het algemeen belang in het geding is. Daarop
zien een flink aantal van de ingediende amendementen. Het is zelfs zo dat,
zo staat het letterlijk in de wet, de minister geen voorzieningen kan treffen
als een ZBO zijn taak verwaarloost. Dat kan hij pas als een ZBO zijn taak
ernstig verwaarloost. Dat leidt mij tot de stelling dat ZBO's en de kaderwet
ZBO's minder democratie bieden. Er is met ZBO's minder ministeriële verantwoordelijkheid
en minder rechtstreekse invloed van burgers op het openbaar bestuur. Er is
dus meer democratisch deficit en zelfs een kans op mijn-naam-is-haasdemocratie,
althans in die zin dat soms niemand publiekelijk ter verantwoording kan worden
geroepen. Nogmaals, het gaat om groot geld, publiek geld, wel te verstaan.Voorzitter. Met veel andere woordvoerders vinden ook wij dat een wildgroei
aan ZBO's is ontstaan. De terminologie is ontleend aan een rapport van de
Algemene Rekenkamer uit 1977 over ZBO's. Op pagina 29 van de nota naar aanleiding
van het verslag wordt geïllustreerd hoe ondoorzichtig de complexiteit,
het gebrek aan eenheid en de onoverzichtelijkheid bij ZBO's zijn. Ik was van
plan een passage op pagina 29 letterlijk te citeren om daarmee in dit plenaire
debat ondubbelzinnig aan te geven hoe onbegrijpelijk en soms hybride het instituut
ZBO voor de burger wel moet zijn, terwijl hij er toch veelvuldig mee in aanraking
komt. Die passage beslaat echter een hele pagina en is dus wel erg lang. Ik
verwijs maar naar het desbetreffende gedeelte op pagina 29. Je moet echt van
heel goede juridische en staatsrechtelijke huize komen om dit alles op een
spreekbeurt aan de bevolking te kunnen uitleggen.In de nota naar aanleiding van het verslag wordt onder andere gesproken
over bestuursorganen, rechtspersonen, ZBO's en RWT's. In eerste instantie
zou je zeggen dat sommige organen eronder vallen en andere niet. Dat blijkt
dan niet zo te zijn. Mevrouw Scheltema heeft al het voorbeeld gegeven van
Staatsbosbeheer, dat is afgescheiden van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij. Ik dacht dat deze organisatie onder een van de categorieën
van de ZBO's zou vallen. Het blijkt echter toch weer een uitzondering te zijn.
De werknemers zijn ambtenaar gebleven, de Wet openbaarheid van bestuur is
van toepassing, het bestuursorgaan is met openbaar gezag bekleed en het valt
niet onder de volledige jurisdictie van het ministerie, maar toch is het geen
ZBO. Samen met vier andere ZBO's doet men overigens wel mee aan het handvest
om aan te geven hoe men zich als ZBO wil organiseren. Weet men zelf wel dat
men geen ZBO is? Dit voorbeeld geeft aan hoe onduidelijk de constructies soms
zijn.Op pagina 44 van de nota naar aanleiding van het verslag worden nog meer
organen uitgezonderd: "onderzoeks- of beheersinstituten die meestal als zelfstandige
bestuursorganen worden gezien". Verder gaat het om ZBO's die niet door de
wetgever als zodanig zijn opgericht en niet bij wet zijn ingesteld, maar door
de rechter als zodanig zijn benoemd. Het is een vreemde constructie indien
de rechter als een soort wetgever optreedt. Is dat niet in strijd met de leer
van Montesquieu? Mag of kan een rechter, de facto of de jure, ZBO's instellen?Het overzicht is hiermee nog steeds niet compleet. Naast de ZBO's zijn
er nog zo'n 2500 tot 3000 andere rechtspersonen met een wettelijke taak, de
RWT's. Een ZBO is meestal wel een RWT, maar een RWT is niet altijd een ZBO.
De RWT's vallen daardoor niet allemaal onder het wetsvoorstel. Veel van die
RWT's zijn echter wel vergelijkbaar met een ZBO. De regering vindt het te
ingewikkeld om die RWT's nu nog onder de kaderwet te brengen, hoewel de regering
op pagina 28 van de nota naar aanleiding van het verslag aangeeft dat zij
er naar de letter en de geest wel onder zouden passen. Op de pagina's 99 t/m
101 van die nota naar aanleiding van het verslag wordt beschreven hoe verschillend
en ingewikkeld de financiële aspecten van de verschillende ZBO-modellen
worden geregeld. Ook bij provincies en gemeenten worden taken en bevoegdheden
verzelfstandigd. Daarop heeft het wetsvoorstel echter ook geen betrekking.
Het leidt er niet toe dat de ZBO-wereld helder wordt; het blijft een onoverzichtelijke
situatie, een lappendeken. De Kamer moet als medewetgever besluiten of zo'n
onoverzichtelijke, hybride diversiteit van ZBO's en RWT's in stand moet worden
gehouden. Moeten wij zo'n complex "honoreren" met het aannemen van een kaderwet?Het huidige voorstel voor een kaderwet is niet meer dan de combinatie
van een aantal grootste gemene delers. Onderdelen die daar niet onder vallen,
worden doorgeschoven naar en geregeld bij de afzonderlijke instellingswetten
of -besluiten voor die aparte ZBO's. Dat zijn er meer dan honderd. Op de keper
beschouwd is de kaderwet in de huidige vorm een tamelijk basale vormgeving
van een aantal algemeenheden, die overigens voor een deel ook al vastliggen
in de Aanwijzingen voor de regelgeving. De kaderwet geeft natuurlijk wel enige
stroomlijning en harmonisering van een aantal aspecten van het gros van de
nu bestaande 289 ZBO's. Ik durf de kaderwet echter geen diepgravende
benadering, laat staan oplossing, te noemen voor het ingewikkelde vraagstuk
van de ZBO's en zeker niet alle RWT's. Zo wil de regering, hoewel het een
kaderwet betreft, in het wetsvoorstel zelfs geen enkel criterium opnemen over
de vraag of en, zo ja, wanneer en onder welke condities een ZBO zou kunnen
worden opgericht of zou moeten worden in stand gehouden. Ik kom daarop nog
terug bij de amendementen over de criteria. Met anderen ben ik van mening
dat die criteria wel degelijk in de wet moeten komen. De bestaande lappendeken
aan ZBO's wordt dus door de kaderwet volledig in stand gehouden. De vraag
is dus of wij met de kaderwet, de op zichzelf goedbedoelde poging om althans
enige orde te scheppen in de wirwar van de ZBO-samenleving, wel voldoende
orde hebben geschapen en of deze regulering opweegt tegen het ontbreken van
voldoende analyse van inhoud en bestaansrecht c.q. het voortbestaan van al
die ZBO's en RWT's. De heer Van den Berg zei al dat daar in zijn motie, ingediend
naar aanleiding van het algemeen overleg over de RWT's, impliciet om werd
gevraagd.Dat brengt mij tot de meer fundamentele vervolgvraag: welke algemene eisen
moeten wij stellen aan die organen die zich in Nederland met openbaar gezag
ofwel het openbaar bestuur mogen bezighouden en voldoen de ZBO's wel aan al
die basiseisen? Op onze in de schriftelijke voorbereiding gestelde vraag op
dat punt zegt de regering dat die fundamentele vraag een keer apart moet worden
behandeld buiten de kaderwet om, want daar gaat de kaderwet niet over. Een
ander keuzemodel is dat je die vraag liever eerst beantwoordt voordat je de
bestaande lappendeken verder codificeert in een aanvullende kaderwet, naast
de instandhouding van de meer dan honderd bestaande aparte instellingswetten.
Waarom wil de regering eerst die formele verpakking regelen en niet eerst
wat fundamenteler op de inhoud ingaan? De Kamer heeft in meerderheid om dat
laatste gevraagd en dat is nog steeds niet gebeurd. Is de inhoud niet belangrijker
dan de verpakking?Aan welke eisen zou een ZBO moeten voldoen, ervan uitgaande dat die op
zijn minst een vergelijking moet kunnen doorstaan met regulier openbaar bestuur?
Dan zie ik minimaal vier elementen. Ten eerste moet het openbaar bestuur democratisch
zijn gelegitimeerd. Ten tweede moet het openbaar bestuur zo nodig tot in detail
kunnen worden gecontroleerd en publiek ter verantwoording kunnen worden geroepen
door een gekozen volksvertegenwoordiging. Kortom, er moet publieke bestuurlijke
verantwoordelijkheid bestaan, zoals ministeriële verantwoordelijkheid.
Ten derde moet het openbaar bestuur open, openbaar en transparant zijn, want
openbaar bestuur is van ons allemaal. Ten vierde moeten bij publiek geld de
heffingen, premies en tarieven in principe en bij voorkeur ook publiek worden
opgelegd, geïnd en besteed onder publieke controle door publieke organen
en onder publieke verantwoording door publieke functionarissen. Zeker als
het over 161 mld gulden gaat, moet je dit soort fundamentele uitgangspunten
tegen het licht houden.Het is de vraag of alle 289 ZBO's, die staan opgesomd op de pagina's 112
t/m 128 van de nota naar aanleiding van het verslag, wel voldoen aan deze
criteria. Ik heb daar twijfel bij. Hoe democratisch zijn dus al die 289 ZBO's?
Zij hebben geen eigen democratische legitimatie, zo zegt de regering op pagina
8 van de nota naar aanleiding van het verslag. Dat geldt ook ten opzichte
van de democratische volksvertegenwoordiging. De ministeriële verantwoordelijkheid
is ook diffuus en soms zelfs afwezig. De publieke verantwoording met eventuele
publieke sancties voor ZBO's ontbreekt zelfs meestal geheel. De transparantie
is ook vaak zoek; dat vinden veel ZBO's zelf ook. De Algemene Rekenkamer kon
over 1997 van de 230 mld gulden die bij de RWT's, inclusief ZBO's, omging,
89 mld gulden niet goed controleren op doelmatigheid en rechtmatigheid van
besteding. Dat wil niet zeggen dat er iets is mis gegaan, maar zij kon het
gewoon niet goed controleren. Met andere woorden: ik heb de indruk dat ZBO's
niet altijd voldoen aan een aantal basiseisen voor openbaar bestuur en zeker
niet altijd aan alle vier tegelijk. Op zichzelf is dat een manco, een deficit,
in het openbaar bestuur.Mede daarom heb ik in het algemeen overleg van 30 augustus 2000 over het
rapport van de Rekenkamer het zogenaamde cascademodel opgevoerd, waar mevrouw
Scheltema op inging en waarover mevrouw Sint al eens een rapportje heeft uitgebracht.
Als zich een zaak voordoet, dan is de eerste vraag of het een aangelegenheid
is voor de overheid dan wel of je het aan de maatschappij zelf kunt overlaten
(privatisering). Het kan ook zijn dat er zodanig fundamentele elementen in
zitten dat je het wel aan de markt kunt overlaten, maar dat je ook publieke
randvoorwaarden moet stellen. Dat is een privatisering onder bepaalde condities.
Dat doen wij bijvoorbeeld met de gehele voedselvoorziening in Nederland.Een andere vraag is: als de overheid zelf een actieve uitvoeringstaak
heeft, welke overheid moet dat dan zijn: de rijksoverheid of provincies, gemeenten
of waterschappen? De VVD-fractie wil de lijn aanhouden dat het zo dicht mogelijk
bij de burgers moet zijn. Als het toch de centrale overheid moet zijn, kiezen
wij als uitgangspunt, en bij voorkeur, voor een systeem van volledige ministeriële
verantwoordelijkheid. Dat wil zeggen voor onderbrenging van die taak of in
de normale departementale organisatie of in een agentschap, een afgezonderd
geheel binnen het ministerie, waarvoor wel 100% ministeriële verantwoordelijkheid
bestaat. Want ook zo'n agentschap moet effectief en efficiënt kunnen
werken. Een ZBO komt voor ons daarna aan de orde. Dat heeft dus niet de eerste,
maar de laatste voorkeur, vanwege de democratie en verantwoordelijkheidsnadelen
die ik zojuist heb opgesomd. Wij zijn dus niet tegen ZBO's, maar wij moeten
daar niet te gemakkelijk aan beginnen. Ze moeten meer uitzondering zijn, een
ultimum remedium, dan regel. Bovendien is 289 wel erg veel. Daarom zouden
wij, in lijn met hetgeen de heer Van den Berg in zijn motie had voorgesteld,
een hernieuwde discussie willen voeren over de meer fundamentele vraag of
al die 289 ZBO's nog wel aan die fundamentele criteria van openbaar bestuur
voldoen.Je kunt daar allerlei voorbeelden bij noemen, zoals het Kadaster en de
kentekenregistratie van voertuigen. Daarvoor zijn verschillende modellen denkbaar,
zoals een geprivatiseerde structuur met heldere wettelijke condities waaraan
moet worden voldaan. En als het dan toch een rijksdienst met openbaar gezag
moet zijn, waarom dan geen agentschap? Waarom hevel je openbaar
gezag en publieke macht over naar een organisatie waar in beginsel niet altijd
volledige controle op bestaat? Je kunt de minister over dat onderwerp namelijk
alleen aanspreken voorzover die nog bevoegdheden en dus verantwoordelijkheden
heeft. Als er geen verantwoordelijkheden meer bestaan omdat er geen bevoegdheden
meer zijn, vis je allemaal een beetje achter het net. Het is niet zo dat er
100% ministeriële verantwoordelijkheid bestaat, maar 100% min een x-hoeveelheid.
Er bestaan echter niet altijd voldoende democratische instrumenten om wat
aan x-hoeveelheid te doen.Mevrouw Scheltema haalde in dit verband mevrouw Van Thiel al aan. Ik wilde
dat ook doen en spreken over de quangocratization, de quasi autonome, niet-gouvernementele
organisaties, zoals zij de ZBO's ziet. Zij zei daarvan dat de ZBO's leken
te zullen voorzien in zaken als efficiency- en effectiviteitsverbetering alsmede
kostenbesparing, omdat ZBO's meer als marktpartij zouden gaan opereren. In
haar proefschrift over ZBO's geeft zij aan dat dat wat haar betreft dubieus
is. Ik citeer haar: ZBO's opereren zelden in een markt; ze zijn zelfs vaak
monopolist, en dan ook nog met openbaar gezag. Er is dan dus geen tucht van
de markt, maar ook geen toezicht van het volk, dat wil zeggen van de volksvertegenwoordiging,
althans niet volledig. Verder zegt zij: De prestaties van ZBO's kunnen moeilijk
worden gemeten, omdat er bijna geen vergelijkingsmateriaal is; de symbolische
waarde lijkt vaak groter dan de economische waarde ervan.Ondanks alle serieuze op- en aanmerkingen, van meerdere fracties, zegt
de regering op pagina 27 van de nota naar aanleiding van het nader verslag:
ZBO's zijn nu eenmaal een gegeven uit het verleden en de kaderwet is geen
reden om nu allerlei zaken overhoop te gaan halen. Ik vind dit wel erg gemakkelijk,
zo niet gemakzuchtig en kritiekloos. Het is ook een beetje conservatief: wat
wij nu hebben houden wij gewoon en daar denken wij verder niet over na.Minister De Vries:Daar zou u zich nooit over beklagen.De heer Te Veldhuis (VVD):Dat is absolute onzin. Ik pleit er juist samen met de heer Van den Berg
en een meerderheid van de Kamer voor om die ZBO's eens tegen het licht te
houden: moeten ze blijven en, zo ja, moet de huidige vorm dan worden gehandhaafd?
De enige die dat niet wil, is de minister. Zo staat het althans in de nota
naar aanleiding van het nader verslag. Ik vind dat conservatief: houden wat
je hebt.Minister De Vries:Dat moet dus iets anders zijn dan conservatisme.De heer Te Veldhuis (VVD):Conservatief is behoudend, houden wat je hebt. Zo leg ik het uit.Gelet op dit complex van argumenten moeten ZBO's naar de mening van de
VVD mogelijk zijn, maar dan in bijzondere gevallen, bijvoorbeeld als bepaalde
taken inderdaad het beste geheel buiten de directe bemoeienis van politici
worden gehouden, zoals dat bij de Kiesraad het geval is. Vorig jaar hebben
wij in Amerika gezien hoe het fout kan gaan als de politiek daarover gaat.
Een ZBO moet ook mogelijk zijn als de aard van de beslissing of activiteit
enkel het oordeel van onafhankelijke deskundigen vraagt of als de rechtsgelijkheid
in het geding is in een strikt regelgebonden aantal individuele gevallen.Als wij besluiten tot het instellen van dit soort ZBO's, zouden naar de
mening van de VVD stevige beïnvloedings- en controlemechanismen ter gedeeltelijke
vervanging en compensatie van de normale, reguliere controlemechanismen in
het openbaar bestuur moeten worden gecreëerd. Daarvoor dienen dan ook
vele amendementen. Ik kom daarop terug.In dit debat stel ik toch maar hardop de basisvraag: ware het niet wenselijk
en wijs geweest om bij de behandeling van deze kaderwet de evaluatie te betrekken,
waarom in de motie van de heer Van den Berg is gevraagd? Dan hadden wij niet
alleen over de verpakking, maar ook over de inhoud kunnen spreken. Gelet op
de inbrengen, denk ik niet dat ik hiervoor nog enthousiasme kan oproepen;
we moeten ons dan maar concentreren op de kaderwet zelf. Ik was echter graag
eerst ingegaan op een inhoudelijke beoordeling. Dat zou goed voor de discussie
zijn geweest. Eerlijk gezegd, komt dit omdat de kaderwet van alles toch een
beetje weinig is en over dat weinige ook nog wel het een en ander is op te
merken. Ik herhaal dat omdat de regering aangeeft dat hetgeen nu in de kaderwet
ligt, "het wel is". Dat staat op pagina 42 van de nota naar aanleiding van
het verslag. "Een verdere uitbreiding en ontwikkeling van de kaderwet op het
niveau van het Rijk staat de regering niet voor ogen. Met deze kaderwet is
het nodige en mogelijke gedaan."Ik leg dit zo uit dat de huidige kaderwet van de 289 aparte ZBO's bij
elkaar haalt wat bij 75% van deze ZBO's aanwezig is. De rest blijft ongeordend
in die zin dat de instellingswetten daarvoor maar individuele oplossingen
moeten zoeken. Overigens is dat een gigantische wetgevingsoperatie, want het
gaat om meer dan honderd wetten. Dat maakt ons een beetje kritisch. Was het
niet beter geweest om eerst te bekijken welke organen echt een ZBO kunnen
blijven, ook op de langere termijn, en daarvoor een goede kaderwet te maken
die inhoud en substantie heeft? Ik denk dan aan een kaderwet die regels bevat
die voor al die ZBO's kunnen gelden. In feite is dat de woestijnwetbenadering
die de fractie van D66 heeft bepleit in het verslag op deze wet.Ik ga nu in op de diverse onderdelen en de amenderingen. Vooraf maak ik
nog een opmerking over de self-fulfilling prophecy die de regering aangeeft
als zij spreekt over de vier doelstellingen van de kaderwet. Op pagina 54
van de nota naar aanleiding van het verslag beweert de regering dat de vier
doelstellingen worden gehaald. De eerste doelstelling is de duidelijke ordening.
Ik heb zelf niet begrepen dat die zo vreselijk duidelijk is. De Algemene Rekenkamer
vindt dat ook niet. Gelet op de ingediende amendementen heb ik de indruk dat
heel veel mensen in de Kamer dat ook niet vinden. De tweede doelstelling is
de heldere ministeriële verantwoordelijkheid. Uit wat anderen al hebben
gezegd en uit hetgeen ik zojuist zelf heb gemeld, meen ik dat wij ook daar
vraagtekens bij mogen zetten. De derde is de heldere financiële controle.
Ook daar kun je vraagtekens bij zetten. Verder beweert de regering dat door
deze kaderwet het publiek inzicht is vergroot, maar die stelling durf ik niet
te onderschrijven. Bij een aantal van deze beweringen van de
regering plaats ik vraagtekens.De meer inhoudelijke punten zijn inmiddels in veel amendementen toegelicht,
zoals de criteria voor de instelling van ZBO's. Ik vind het jammer dat ondanks
twee schriftelijke vragenrondes de regering er niet toe wilde overgaan, in
de kaderwet vast te leggen wat de criteria zijn om tot oprichting van ZBO's
te kunnen overgaan. Dat zou via beleidsnota's moeten gebeuren, zegt de regering.
Daarover hebben wij ons verbaasd. Een kaderwet is bij uitstek het instrument
voor zo'n algemene benadering en een algemeen beleidskader. Bovendien zijn
in de Aanwijzingen voor de regelgeving in artikel 124a en volgende ook verschillende
criteria opgesomd. Een nog principiëler standpunt is dat Nederland zo
min mogelijk bij nota en beleidsnota geregeerd zou moeten worden.Criteria moeten in de wet worden opgenomen. Als zij in de wet staan, kan
dit bijdragen aan het vermijden van verdere wildgroei van ZBO's, aldus de
Algemene Rekenkamer. Aangezien de regering niet met een nota van wijziging
is gekomen, had ik zelf een amendement voorbereid met criteria. Wij zijn namelijk
van mening dat ZBO's in de regel bij wet moeten worden ingesteld, alleen in
uitzonderingsgevallen bij AMvB en niet bij klein KB en dus ook niet bij ministeriële
regeling. Wij hebben daarover in een interruptiedebatje al uitvoerig gesproken.
Die AMvB's moeten wel aan het parlement worden voorgelegd om althans enige
invloed van de volksvertegenwoordiging te waarborgen.Er is een amendement ingediend op stuk nr. 12 met daarin de criteria,
genoemd in artikel 124c. Er staat echter minder in dan in de Aanwijzingen
voor de regelgeving onder artikel 124c. De motiveringsplicht om een ZBO te
kunnen instellen, is weggelaten. Wij wilden die motiveringsplicht wel verankeren.
Ik snap nog steeds niet waarom die is weggelaten. Gelukkig is de woordvoerder
van de CDA-fractie daarover wat opener en lijkt hij bereid, die alsnog op
de een of andere manier te codificeren al is het maar in de toelichting op
het amendement. Mij lijkt het verstandig, die motiveringsplicht toch vast
te leggen. Duidelijk moet zijn waarom de voordelen van verminderde ministeriële
verantwoordelijkheid toch kunnen opwegen tegen het op afstand zetten van het
openbaar bestuur door de volksvertegenwoordiging. Volgens dit amendement blijft
het mogelijk voor die ZBO's die bij ministeriële regeling worden ingesteld.
Daaraan komt noch het kabinet, noch de Tweede Kamer aan te pas.De heer Van den Berg (SGP):Ik kan de gedachtegang van de heer Te Veldhuis een heel eind volgen. Ik
had ook een amendement voorbereid met deze afweging. Bij nader inzien heb
ik die laten vervallen, omdat het in mijn ogen een voorbeeld is van een typisch
politieke afweging en niet van een juridische afweging die staatsrechtelijk
wordt gecodificeerd. Hoe denkt hij daarover?De heer Te Veldhuis (VVD):Ik kan mij dat voorstellen. Het past ook in mijn benadering waarin ik
het onmogelijk wil maken, ZBO's bij ministeriële regeling in te stellen.
In dat soort gevallen worden AMvB's ook via de voorhangprocedure bij de Kamer
ingediend. De Kamer kan dan nagaan of de afweging goed heeft plaatsgevonden.
In het wetsvoorstel en het amendement wordt het mogelijk gemaakt, ZBO's ook
bij ministeriële regeling in te stellen. Als de motiveringsplicht vervalt,
kan die afweging niet meer in de Kamer gemaakt worden, tenzij de minister
meer in algemene zin ter verantwoording wordt geroepen. Omdat bij instelling
van ZBO's bij ministeriële regeling of klein KB het kabinet noch de Kamer
te pas komt, zou in dat geval de motiveringsplicht des te zwaarder moeten
wegen. De indieners van het amendement schrappen die motiveringsplicht. Daar
ben ik ongelukkig mee.De heer Van den Berg (SGP):Als uw voorstel wordt gevolgd om instelling bij ministeriële regeling
te schrappen, hebt u dus ook geen probleem met het vervallen van de motiveringsplicht?
Ik kan mij daarin eigenlijk wel vinden.De heer Te Veldhuis (VVD):De motiveringsplicht zou ik het liefst handhaven. Zij staat nu nog in
artikel 124c. Het risico bestaat dat het verkeerd wordt uitgelegd als zij
eruit wordt gehaald. Ik ben het ermee eens dat bij een voorhangprocedure de
politieke afweging in de Kamer wordt gemaakt. Dat gebeurt echter Te Veldhuisniet
als ZBO's bij ministeriële regeling worden ingesteld. Dan is de motiveringsplicht
weg en dat is een verslechtering ten opzichte van wat nu in de Aanwijzingen
voor de regelgeving staat. Dat heb ik niet gesnapt.Mevrouw Belinfante (PvdA):Volgens mij is het momenteel de bedoeling dat de ZBO's bij instellingswet
worden ingesteld. Als bij AMvB of bij ministeriële regeling een ZBO wordt
ingesteld, is in de voorliggende systematiek sprake van een delegatie die
in de instellingswetten is opgenomen. Ik vraag mij dus af of uw verzet daartegen
terecht is.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik zal een voorbeeld geven. In het informele vooroverleg over dit wetsvoorstel
zijn de kamers van koophandel als voorbeeld aan de orde geweest. Waarom moet
het kabinet er nog aan te pas komen als een nieuwe kamer van koophandel wordt
ingesteld? Waarom kan de minister van EZ dat niet alleen doen? Waarom maken
wij ons als Kamer druk als er een extra kamer van koophandel bij komt? Ik
vind dat daar juist wel goed op gelet moet worden. Ongeacht hoeveel kamers
van koophandel er nu zijn, kun je je immers afvragen of het kabinet en indirect,
via de voorhangprocedure, de volksvertegenwoordiging niet op de een of andere
manier moeten worden betrokken bij de instelling van een nieuwe kamer van
koophandel. Een kamer van koophandel heeft immers allerlei regelgevende bevoegdheden,
bijvoorbeeld het opleggen van heffingen en het vragen van bijdragen van alle
aangeslotenen, zelfs tegen hun wil. Uit een recent voorbeeld uit Zeeland blijkt
hoe democratisch zo'n kamer van koophandel is, terwijl er wel een kader of
een soort moederwetgeving bestaat aan de hand waarvan een nieuwe kamer van
koophandel kan worden ingesteld. Het CNV en de werkgevers hebben in die situatie
samen een deal gemaakt om de functies binnen de kamer van koophandel onderling
te verdelen en de FNV er helemaal uit te houden. In de wet- en regelgeving
staat dat vakbonden vertegenwoordigd moeten zijn, maar het CNV en de werkgevers
hebben daar zaken gedaan en er is nu grote onmin bij de FNV. Er vinden dus
processen plaats, ook met verkiezingen aldaar, die de vraag opwerpen hoe democratisch
het er eigenlijk aan toe gaat. Ik wil daarom graag weten wat er bij dergelijke
instellingen, die verplichtende elementen scheppen voor burgers en bedrijven,
gebeurt, zodat ik daarover desgewenst een mening over kan geven, bijvoorbeeld
in de Kamer.Mevrouw Belinfante (PvdA):Ik heb het gevoel dat u twee dingen door elkaar haalt. Er is een basiswet
voor de kamers van koophandel en er is een voorhangprocedure voor de instelling
van een nieuwe kamer van koophandel. Als de FNV in Middelburg niet in staat
is om zich in het bestuur daarvan te nestelen, spijt mij dat erg, maar daar
kunnen wij hier niet veel aan doen.De heer Te Veldhuis (VVD):Die voorhangprocedure bestaat helemaal niet. In uw voorstel kan de minister
een nieuwe kamer van koophandel instellen omdat er nu eenmaal een basiswetgeving
is die dat mogelijk maakt. Dat zou niet moeten kunnen.Mevrouw Belinfante (PvdA):Mijn amendement draagt hier juist de voorhangprocedure voor aan, maar
de basiswet is er al. U doet net alsof de kamers van koophandel uit de lucht
komen vallen, maar dat is niet het geval.De heer Te Veldhuis (VVD):Om de aangegeven redenen vind ik dat het openbaar bestuur aan een aantal
criteria moet voldoen. Je moet er goed op toezien dat het openbaar bestuur
niet al te gemakkelijk op afstand wordt gezet van de reguliere democratie
en de reguliere ministeriële verantwoordelijkheid. Daarom moet er sprake
zijn van een goede motiveringsplicht. U laat die plicht lopen; u hebt daar
kennelijk geen behoefte aan, maar wij wel. Wij hebben kennelijk iets meer
behoefte dan u aan inschakeling van de volksvertegenwoordiging in de controlesfeer.Mevrouw Belinfante (PvdA):Dan is mijn conclusie dat u het amendement waarin wordt voorgesteld om
de AMvB en de ministeriële regeling van een voorhang te voorzien, kunt
steunen.De heer Te Veldhuis (VVD):Dat is natuurlijk een rare conclusie. U hebt mij al eerder horen zeggen
dat ik de instelling van ZBO's bij ministeriële regeling, zonder dat
het kabinet eraan te pas komt, niet goed vind. Als u goed naar de heer Van
den Berg had geluisterd, dan had u van hem de interpretatie kunnen horen die
ik aanhang. Als de ministeriële regeling eruit valt, dan wordt het volgens
uw amendement voorgehangen en dan zijn wij erbij. Dan is het probleem een
stuk minder. Ik vind dat een minister geen ZBO's mag instellen zonder het
kabinet erbij te betrekken, omdat ZBO's toch meer op afstand van de reguliere
democratie staan dan gewoon openbaar bestuur.Over het Handvest publieke verantwoording heb ik al eerder vragen gesteld.
Mijn vraag is of de publieke verantwoording enigszins de functie kan overnemen
van de publieke controle die wij als Kamer ten opzichte van de regering uitoefenen.
Dan doel ik op het handvest van een vijftal ZBO's. Het zijn er eigenlijk maar
vier, want Staatsbosbeheer is geen ZBO. Ik wil in dit debat nogmaals laten
vastleggen dat dit voor ons absoluut geen alternatief is. Wij zijn het eens
met de minister die het ook niet als zodanig ziet. Wij zien het hooguit als
een waardevolle aanvulling op het optreden van dit soort organen.Het volgende punt is de zorgplicht en de beïnvloedingsmogelijkheden
voor burgers. De regering ziet geen noodzaak voor een zogenaamde wettelijke
zorgplicht voor de kwaliteitsbewaking van ZBO's. De fractie van D66 heeft
een amendement ingediend met als doel om de kwaliteitsbewaking wettelijk te
verankeren. Dat lijkt mij een goed punt, maar wij gaan nog iets verder. Wij
vinden dat er ook een zorgplicht moet komen om die kwaliteitsbewaking na te
leven. Hoe staat het met de consistentie in het optreden van de regering als
het gaat om de instelling van het begrip "zorgplicht"? In bijna de volledige
milieuwetgeving wordt de zorgplicht aan derden opgelegd als het gaat om het
goed laten draaien van een bedrijf of een instelling. In het wetsvoorstel
dualisering lokale overheid wordt zelfs de burgemeester een zorgplicht opgelegd
als het gaat om de coördinatie van beleid. De zorgplicht komt dus op
steeds meer plekken in de wetgeving voor. Wat maakt ZBO's zo bijzonder dat
zij geen zorgplicht voor kwaliteitsbewaking krijgen? De democratische legitimatie
is vaak ver te zoeken en de ministeriële verantwoordelijkheid is ook
niet volledig. Daarom heb ik het amendement op stuk nr. 33 ingediend om de
zorgplicht in de wetgeving te verankeren. Via het tweede lid van het amendement
willen wij justitiabelen, dus de mensen die in aanraking komen met een ZBO,
de mogelijkheid geven om bij ZBO's althans enige invloed te
kunnen uitoefenen. Bij reguliere overheden hebben wij inspraak, is er een
klachtenregeling of overleg. Sommige ZBO's hebben een cliëntenraad of
een gebruikersraad. In die sfeer willen wij justitiabelen meer gelegenheid
geven om invloed uit te oefenen op het beleid van een ZBO. Dat willen wij
per instelling nader laten regelen en uitwerken, want dat kan verschillen
per ZBO. De mogelijkheden blijven nu nog vaak in de lucht hangen, behoudens
de mogelijkheden die volgens de Algemene wet bestuursrecht in concrete beschikkingsgevallen
bestaan. Op pagina 39 van de nota naar aanleiding van het verslag las ik dat
de fractie van D66 daar ook voor was. Ik weet niet of dat nu nog het geval
is, maar dat zullen wij later bij het stemgedrag wel merken.Dan kom ik op het punt waar anderen ook veel aandacht aan hebben besteed:
de ministeriële verantwoordelijkheid en het "gat" dat wij daarin zien.
De regering zelf erkent dat de ministeriële verantwoordelijkheid met
de kaderwet niet afdoende is geregeld, al wordt de grootste gemene deler op
het gebied van sturingstoezicht en verantwoordingsmechanisme zeer dicht benaderd.
Dat komt omdat bewindslieden altijd iets moeten vinden over begrotingen, jaarverslagen
en jaarrekeningen en omdat zij soms actief zijn bij het benoemen of herbenoemen
van leden, ontslag, vaststelling van vergoedingen of schadeloosstellingen,
goedkeuring van tarieven of bestuursreglementen, aldus de regering in de nota
naar aanleiding van het verslag. Op zich zijn dit goede en herkenbare punten,
maar niet altijd kan daarmee publiek optreden van ZBO's volledig ministerieel
worden afgedekt. De VVD-fractie vindt die ministeriële verantwoordelijkheid
toch een tekortschietend en op zijn minst een zwak onderdeel van de kaderwet.
Het is immers niet uitgesloten dat sommige ZBO's een grotere bewegingsruimte
hebben dan andere vormen van openbaar gezag. Ik wil daar enkele aspecten van
noemen. Ik heb al gewezen op de bevoegdheden bij benoeming, ontslag, goedkeuring
van tarieven en heffingen – mevrouw Scheltema heeft ze ook opgesomd –
maar een vakminister is niet altijd bevoegd om bij ZBO's te interveniëren.
En: niet bevoegd is ook niet verantwoordelijk en in dat geval staat ook de
volksvertegenwoordiging machteloos. De zaken blijven immers dan buiten de
ministeriële verantwoordelijkheid. De minister mag inlichtingen vragen
aan een ZBO (artikel 14) en volgens het ingelaste artikel 13a ook informatie
vragen over geleverde en te leveren prestaties. Maar, een minister mag alleen
achteraf een besluit van een ZBO vernietigen (artikel 15) en mag niet vooraf
beleidsregels aan ZBO's opleggen. Hij mag ook geen algemene aanwijzingen aan
ZBO's geven, maar ook geen aanwijzingen in concrete gevallen. Hij heeft geen
noodbevoegdheden in apert onjuiste situaties, behoudens een besluit achteraf
vernietigen. Hij mag geen voorzieningen treffen bij taakverwaarlozing van
een ZBO, maar alleen bij "ernstige" taakverwaarlozing. Dat betekent dus dat
de politieke en publieke aanspreekbaarheid en de ministeriële verantwoordelijkheid
toch wat stiefmoederlijk in de kaderwet zijn bedeeld. Past dat wel in een
modern en transparant openbaar bestuur? Wij zetten daar op een aantal punten
vraagtekens bij.Dat "gat" in de ministeriële verantwoordelijkheid wordt overigens
ook door de regering zelf gesignaleerd en erkend en wel op bladzijde 50 van
de nota naar aanleiding van het verslag. Met deze kaderwet is "dus niet alles
afdoende geregeld", zegt de regering in de nota naar aanleiding van het verslag.
Er blijven met andere woorden dus democratische verantwoordingsgaten. Er blijven
ongecontroleerde gebieden en situaties bestaan. De kaderwet lost dus zeker
niet alle democratische en staatsrechtelijke tekortkomingen op. In die zin
schiet zij dus tekort en kan zij ook leiden tot zogenaamde "mijn-naam-is-haassituaties".
Dat nu zouden wij niet moeten willen nu wij aan het codificeren zijn. Daarom
hebben ook wij een aantal amendementen voorbereid. Eén ervan betreft
het kunnen vaststellen van beleidsregels en één betreft het
kunnen geven van algemene aanwijzingen.De heer Van den Berg (SGP):Voorzitter. De heer Te Veldhuis heeft eerder gezegd dat verzelfstandiging
voor hem de laatste optie is. Ik kan mij daar best iets bij voorstellen; dat
doe je dus niet snel. Hij heeft zelfs gesproken over een ultimum remedium.
Maar, als je het doet, gaat het wel om verzelfstandiging. Daar zal hij het
toch mee eens zijn?De heer Te Veldhuis (VVD):Zeker!De heer Van den Berg (SGP):Bij verzelfstandiging is de ministeriële verantwoordelijkheid toch
altijd minder groot dan wanneer het gaat om een hiërarchisch onderdeel
van het departement?De heer Te Veldhuis (VVD):Ja!De heer Van den Berg (SGP):U sprak over een gat, maar er blijft altijd iets tussen zitten dat je
nooit oplost, tenzij je helemaal geen verzelfstandiging wilt. Zie ik dat juist
en wat is dan het gat dat u ook nog wilt invullen en hoe zou u dat willen?De heer Te Veldhuis (VVD):Ik heb daarover enkele amendementen ingediend. Ik ben overigens begonnen
met te zeggen dat een van de moeilijke vragen waar wij met zijn allen voor
staan, toch is wanneer de zelfstandigheid begint en waar die eindigt. Hoever
moet je daarmee gaan en hoever moet je dus weglopen van het normale openbaar
bestuur? Dat is volgens mij geen 100:0-situatie, ook geen 90:10 en misschien
zelfs geen 70:30! Ik denk dat het zich ergens beweegt rondom de 60:40. Dan
zal de een misschien aan de ene kant van de 50 staan en de ander aan de andere
kant! Uit wat ik nu al aan amendementen heb gezien, constateer ik dat er nogal
wat fracties en ook grote meerderheden zijn die van mening zijn dat de ministeriële
verantwoordelijkheid nu zo geregeld is dat die niet ver genoeg gaat. De invloed
van een minister of een bewindspersoon op een ZBO zou groter moeten worden.
Het gaat dan om algemene aanwijzingen, beleidsregels, criteria voor het instellen
van ZBO's. Er is dus een vrij brede opvatting in de Kamer dat er wel degelijk
ingrijpende aanpuntingen moeten plaatsvinden ten opzichte van het standpunt
van de regering die zelfstandig wel heel erg zelfstandig wil laten zijn. Alle
amendementen die tot nog toe zijn ingediend, gaan bijna allemaal in de richting
van een zekere inperking van de zelfstandigheid, althans van vergroting van
de invloed van de verantwoordelijke bewindspersoon, omdat het bestuursorgaan
anders wel eens te zelfstandig zou kunnen zijn.De heer Van den Berg (SGP):Dit ben ik eens met de heer Te Veldhuis. Ik heb hiervoor zelf ook een
aantal voorzetten gegeven en ik reken op zijn steun voor die amendementen.
Dit neemt niet weg dat er een zekere mate van zelfstandigheid zal zijn. Is
dit in de ogen van de heer Te Veldhuis dan toch een gat of een democratisch
gat zoals hij dit noemt, of erkent hij die situatie als legitiem en legt hij
zich daarbij neer?De heer Te Veldhuis (VVD):Ik heb eerder al een aantal voorbeelden gegeven van situaties waarin het
voor mijn fractie acceptabel is dat een ZBO zelfstandig kan en moet beslissen.
Ik heb het voorbeeld genoemd van de Kiesraad. Verder heb ik een omschrijving
gegeven van een IBG waarin in heel veel gevallen vergelijkbare beslissingen
moeten worden genomen op basis van regelgebonden beschikkingen. Ik heb concreet
aangegeven wanneer het beter is dat dit helemaal buiten de lijn van de politiek
en het bestuur blijft, bijvoorbeeld bij de vaststelling van de uitslag door
de Kiesraad of wanneer de rechtsgelijkheid in het geding is. Wij willen dit
dus niet uitsluiten, maar het is langzamerhand iets te gemakkelijk een regel
geworden dat een organisatie een ZBO wordt. Wij zouden hierin veel kritischer
moeten zijn. Als je daartoe besluit, moet je een zekere mate van zelfstandigheid
garanderen. Het is dan de vraag of dit 40% moet zijn of 60%. Over die marge
bestaan ook in de Kamer wel meningsverschillen.Ik heb op dit punt dus twee amendementen aangekondigd. Het eerste heeft
betrekking op het kunnen vaststellen van beleidsregels en het tweede op het
geven van algemene aanwijzingen. Over het kunnen vaststellen van beleidsregels
hebben collega's al een amendement ingediend op stuk nr. 21. Ik heb dezelfde
tekst laten voorbereiden, maar met een iets andere toelichting. Over de inhoud
van het amendement zijn wij het echter eens.Ik heb verder een amendement voorbereid en ingediend over de algemene
aanwijzingsbevoegdheid. De bedoeling hiervan is dat de minister de bevoegdheid
krijgt, niet de plicht, maar de bevoegdheid, om eventueel ook vooraf aan ZBO's
algemene aanwijzingen te kunnen geven. Dit is geen tegenhanger van het vernietigingsrecht,
maar een soort complement op het kunnen vaststellen van beleidsregels voor
ZBO's om te vermijden dat wij in mijn-naam-is-haassituaties terechtkomen of
dat wij te weinig publieke verantwoording kunnen laten afleggen door iemand
die niet heeft kunnen optreden. Ik heb in een interruptiedebat al gezegd dat
ik met algemene aanwijzingen niet bedoel ingrijpen in individuele gevallen,
want dit zou bijvoorbeeld betekenen dat de minister bij het opleggen van een
heffing aan een individu hier ter verantwoording zou kunnen worden geroepen.
Ik meen dat wij dit niet moeten doen. Ik heb met algemene aanwijzingen bedoeld
dat iets concreter sturend kan worden opgetreden dan met algemene beleidsregels
die meer een kader aangeven.Ik ben in de pauze aangesproken door mensen die verstand hebben van de
Algemene wet bestuursrecht. Zij hebben erop gewezen dat bij de introductie
van het begrip beleidsregels in de AWB de algemene aanwijzingen werden bedoeld
die ik in mijn amendement heb neergelegd. Daarmee worden namelijk niet de
aanwijzingen in individuele concrete gevallen bedoeld, maar de algemene aanwijzingen
die nu nog in heel veel wetten zitten en die nog niet zijn aangepast aan de
nieuwe terminologie van de Algemene wet bestuursrecht. Beleidsregels zijn
algemene aanwijzingen zoals die door mij apart in mijn amendement zijn verwoord.Ik zou willen dat de minister daar in zijn termijn zijn licht over laat
schijnen. Ik denk dat wij het met elkaar eens zijn dat beleidsregels hetzelfde
bedoelen als algemene aanwijzingen. Als er in een bepaalde categorie gevallen
niet de goede besluiten worden genomen, kan men ervoor zorgen dat dit niet
weer gebeurt. Ik heb het nu over een bepaalde categorie gevallen, niet over
individuele gevallen. Dat zou mij een lief ding waard zijn, want op die wijze
wordt in ieder geval een deel van het gat van zelfstandigheid – die
niet altijd even goed loopt – opgeheven.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):De heer Te Veldhuis heeft zijn lunchpauze goed gebruikt en de lieden die
hij heeft gesproken, zijn naar mijn mening verstandig. Zoals ik vanmorgen
al zei, is het naar mijn gevoel hetzelfde. Corrigeren op algemene lijnen zal
via beleidsregels moeten plaatsvinden. Tot de laatste zinnen van het betoog
van de heer Te Veldhuis dacht ik: dit gaat de goede kant uit. Wij moeten niet
de gehele discussie overdoen, maar kan de heer Te Veldhuis aan de hand van
de IBG een voorbeeld geven van wat naar zijn gevoel vooraf mogelijk zou moeten
zijn? IBG neemt besluiten op basis van kaders die zijn vastgelegd. Wat zou
de minister moeten kunnen doen?De heer Te Veldhuis (VVD):Als mevrouw Scheltema het goed vindt, doe ik dit aan de hand van een voorbeeld
van de Rijksdienst voor het wegverkeer (RDW). Daarbij haak ik in op hetgeen
collega Van Wijmen vanochtend naar voren bracht. Hij sprak over de controle
van auto's. Hij zei dat in beleidsregels voor de RDW wordt vastgelegd dat
periodieke autocontroles moeten plaatsvinden op het goed functioneren van
auto's. De remmen moeten het doen, de banden moeten goed zijn, etc. Nu blijkt
dat er wel goed wordt gecontroleerd op de voorbanden, omdat de meeste auto's
tegenwoordig op die wijze worden aangedreven, maar niet op de achterbanden.
Dan zou in zo'n categorie gevallen een aanwijzing kunnen worden gegeven. De
RDW ziet er niet voldoende op toe dat de periodieke autokeuring op alle onderdelen
goed genoeg plaatsvindt. In de algemene aanwijzing zou kunnen staan dat de
RDW erop toeziet dat ook de achterbanden bij periodieke autokeuringen goed
worden gecontroleerd. Dat is een algemene aanwijzing.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Mijn gevoel zegt dat dit een aangescherpte beleidsregel is. Dat soort
zaken kan inderdaad beleidsregeltechnisch worden geregeld.De heer Te Veldhuis (VVD):Nu komen wij, denk ik, een beetje terecht op het terrein van de semantiek.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Laten wij in dit debat vooral niet in semantiek vervallen. Ik wilde helder
krijgen wat de heer Te Veldhuis bedoelt met zijn aanwijzingen, die anders
zouden zijn dan beleidsregels. Zijn voorbeeld is helder. Het effect dat hij
wil bereiken – de autokeuring wordt beter uitgevoerd – kan door
middel van een aangescherpte beleidsregel voor elkaar worden
gekregen. Een beleidsregelbevoegdheid geeft algemene kaders. Als er om wat
voor reden dan ook een zekere verfijning nodig is, moet dat natuurlijk gebeuren
met een aanscherping van die beleidsregel. Je moet er dan niet een geheel
ander instrument bijhalen.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik geloof dat ik een opening heb gemaakt met het laatste onderdeel van
mijn inbreng, door te zeggen: als wij hetzelfde bedoelen, moeten wij niet
proberen het oneens te zijn. Wij moeten dan kijken of wij het wel met elkaar
eens zijn. Daarom heb ik de minister ook gevraagd om zijn licht hierover te
laten schijnen. Als wij geen verschil van mening hebben, moeten wij vooral
niet proberen om dat door woorden alsnog te creëren. Aan deze categorie
gevallen, dus geen incidentele maar categoriale gevallen, kan iets worden
gedaan. Dat zou dan in de vorm van algemene aanwijzingen kunnen. Als dat hetzelfde
is als "aangescherpte beleidsregels", dan kan een van de twee begrippen weg.
Als "beleidsregels" de modernste terminologie is, dan gebruiken wij dat begrip.Voorzitter. Ik kom vervolgens bij een voor ons wat crucialer onderdeel,
namelijk het punt van de taakverwaarlozing. De regering kan volgens het wetsvoorstel
alleen stevig ingrijpen in het functioneren van ZBO's, als er sprake is van
"ernstige" taakverwaarlozing. "Gewone" taakverwaarlozing bij ZBO's is geen
reden voor het treffen van voorzieningen. In twee instanties heb ik er bij
de schriftelijke voorbereiding naar gevraagd. De regering grijpt pas diep
in als taken structureel niet of onvoldoende worden uitgevoerd. Dit betekent
de facto dat er bij ZBO's fouten kunnen en mogen voorkomen zonder dat er direct
publieke sancties kunnen worden ingezet. Dat vinden wij raar want zo'n ingrijpen
is wel heel gebruikelijk bij fouten van ambtelijke organisaties waarvoor de
minister direct publiek aanspreekbaar en verantwoordelijk is. In die zin zouden
ZBO's vrijer en "sanctievrijer" zijn dan "gewone" openbare bestuurders en
ambtenaren. Is dat wel logisch en wenselijk? ZBO's gaan toch óók
over openbaar bestuur? Gaat het om de publieke zaak, dan moet er altijd publieke
verantwoordelijkheid met eventuele publieke sancties bestaan. Bij ZBO's is
dat kennelijk niet altijd het geval. Zou dat niet moeten?Voorzitter. Het is om deze reden dat ik het amendement op stuk nr. 35
heb ingediend. Wij zouden het vreemd vinden als de minister en/of de Kamer
"taakverwaarlozing" door ZBO's zouden willen gedogen zonder ingrijpen van
een bewindspersoon. Ik zie de toekomstige oppositie al verwijten maken en
ach en wee roepen tegen een minister die niet ingrijpt omdat er "alleen" sprake
is van "verwaarlozing" van taken en niet van "ernstige" verwaarlozing. Dat
wordt een vertoning. Dit grenst immers – ik zeg het zwart-wit –
aan het wettelijk legaliseren van taakverwaarlozing. Er wordt pas een voorziening
getroffen als er sprake is van "ernstige" taakverwaarlozing. Dat vinden wij
te gek voor woorden.Op de kwestie van de kwaliteitskamer is ook in het kader van de ZBO's
in de literatuur, met name door prof. Scheltema, ingegaan. Hij pleit ervoor
om voor de controle op ZBO's een kwaliteitskamer in te stellen. Wij hebben
dit uit staatsrechtelijk oogpunt vreemd en ongewenst genoemd. Als er al controle
moet plaatsvinden, is het immers een primaire taak van de volksvertegenwoordiging
om het openbaar bestuur te controleren. Dit is onzes inziens geen taak voor
niet democratisch gelegitimeerde derden in een zogenoemde kwaliteitskamer.
Dit zou de facto betekenen dat een niet volledig democratisch gelegitimeerde
organisatie als een ZBO zou worden gecontroleerd door een instelling die óók
niet volledig democratisch gelegitimeerd is. Waar zijn wij dan mee bezig?
Dit staat in onze ogen ver van de democratie af. Wij vallen dit advies van
de WRR dan ook af. Gelukkig doet de regering dat óók.Vervolgens richt ik mij op de organen van de ZBO's. Op pagina 38 van de
nota naar aanleiding van het verslag meldt de regering als voorbeeld dat het
Kadaster "twee afzonderlijke zelfstandige bestuursorganen" kent: de raad van
bestuur en de raad van toezicht. De VVD-fractie vraagt zich af of deze dubbele
structuren zich bij meerdere ZBO's voordoen. Op pagina 16 van de nota naar
aanleiding van het verslag staat dat dit zich vijfmaal bij organisaties voordoet.
Wij vragen ons af of dit niet veel te complex, niet vijfmaal te veel is, temeer
omdat de regering in dit concrete geval stelt dat "het voor de hand ligt dat
de specifieke wetgever (de Organisatiewet Kadaster) met betrekking tot de
raad van toezicht enig maatwerk levert, dat op onderdelen van de kaderwet
afwijkt." Is dit geen voorbeeld van "des Gutem zuviel"? De VVD-fractie heeft
de indruk dat we op deze manier niet goed omgaan met de wetgeving en het openbaar
bestuur. Vandaar ons amendement op stuk nr. 37, dat door mevrouw Scheltema
wordt gesteund en dat voorziet in maximaal één ZBO per rechtspersoon.Vervolgens richt ik mij op het amendement op stuk nr. 39 dat handelt over
de benoemingstermijnen. De VVD-fractie is beducht dat ZBO's eigen "koninkrijkjes"
in de overheidsorganisatie (kunnen) worden, mede omdat de democratische legitimatie
niet groot is, en de ministeriële verantwoordelijkheid ook niet altijd
voldoende aanwezig is. Om die reden vragen wij ons af of benoeming van leden
van ZBO's niet gebonden zou moeten zijn aan maximumtermijnen, bijvoorbeeld
2 keer 6 jaren of 3 keer 4 jaren, maar in ieder geval maximaal 12 jaren, mede
om de arbeidsmobiliteit te bevorderen, zoals wij dat ook met betrekking tot
hoge ambtenaren en burgemeesters doen. Het is echter ook vanwege de fundamentele
vragen inzake democratische legitimatie en ministeriële verantwoordelijkheid.
Bij afwezigheid van volledige publieke verantwoording denken wij dat het goed
is om niet de mogelijkheid te bieden tot eigen koninkrijkjes, omdat het ook
om publieke taken en zaken gaat; vandaar ons amendement op stuk nr. 39.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik wil even terugkomen op de raad van toezicht bij een zelfstandig bestuursorgaan.
In de toelichting die de heer Te Veldhuis nu gaf, deed hij het voorkomen alsof
hij een aparte raad van toezicht niet acceptabel acht en dat dit niet meer
zou mogen. In het betreffende amendement dat ik heb medeondertekend, staat
niet dat het niet mag, maar dat als deze er is, met name het zelfstandig bestuursorgaan
de belangrijkste positie inneemt. Het sluit niet uit dat er een raad van toezicht
is, maar deze kan dan zelf geen zelfstandig bestuursorgaan zijn. Zo moeten
wij het toch interpreteren? Ik breng dit zo naar voren, opdat er geen verwarring
over kan ontstaan.De heer Te Veldhuis (VVD):U hebt uw punt; wij zijn het eens.Voorzitter. Tot twee keer toe heb ik bij de schriftelijke voorbereiding
het punt van de salarissen van bestuursleden aan de orde gesteld. Dit, omdat
je in de wandelgangen wel eens verhalen hoort dat bijvoorbeeld een informatietechnicus
of een computerdeskundige bij een ZBO veel meer zou verdienen dan onze minister-president,
terwijl het om openbaar bestuur gaat. Bij ZBO's zouden wellicht salarissen
worden betaald die in de normale ambtelijke rijksdienst nergens kunnen worden
verdiend en die zelfs drie tot zes ton per jaar zouden kunnen bedragen. Het
zijn verhalen en ik heb de minister tot twee keer toe gevraagd daar eens een
inzicht in te verschaffen, maar helaas hebben wij dat niet gekregen. De minister
heeft bij de nota naar aanleiding van het nader verslag gezegd dat dit rond
1 december 2001 ongeveer beschikbaar zou zijn, maar ik heb het tot op de dag
van vandaag niet gezien. Ik vind dit wel een gemis, want het lijkt mij dat
die gegevens op zichzelf makkelijk zijn op te vragen. Wij hebben wel een overzicht
gekregen van de salarisschalen zoals die bij sommige ZBO's gelden voor voorzitters,
maar er staat ook vaak bij dat de minister dit regelt. Welnu, wat de minister
regelt, zou dan toch aan ons gemeld kunnen worden? Ik ga er niet van uit dat
er onwil is, maar ik zou wel graag willen weten hoe dit nu precies zit. Daar
waar deze minister nog niet zo lang geleden, toen het ging om de vergoedingen
voor staten- en raadsleden, heel ingewikkeld deed over in ieder geval de financiering
van de verhoging van vergoedingen voor staten- en raadsleden, vind ik het
een beetje gek dat, met de verhalen die er gaan dat er vele tonnen worden
verdiend door voorzitters van ZBO's, wij die gegevens niet op tafel krijgen.
Het lijkt mij heel nuttig dat wij die gegevens wel op tafel krijgen. Ik wil
het graag weten, opdat ik ook zelf, als ik die vragen krijg, er een antwoord
op zou kunnen geven.Dan kom ik bij de privaatrechtelijke ZBO's, die overigens een publieke
taak hebben. Daarbij doen zich nog méér fundamentele vragen
voor dan bij de publiekrechtelijke ZBO's. Meestal geldt er geen bestuursreglement,
laat staan dat er sprake is van goedkeuring ervan door de minister. De minister
heeft doorgaans geen of weinig zeggenschap over de benoeming en schorsing
van bestuursleden, terwijl sommige van deze ZBO's zelfs bijna uitsluitend
een publieke taak hebben: denk aan de Stichting toezicht effectenverkeer.
Ik wijs erop dat in de Aanwijzingen voor de regelgeving staat dat ZBO's bij
voorkeur een publiekrechtelijke vorm moeten hebben. Wij zouden dan ook graag
van de regering een evaluatie willen hebben omtrent dit soort private ZBO's.
Met name heb ik hierbij de vraag of zij wel privaat moeten blijven of toch
maar liever omgezet dienen te worden in publieke ZBO's dan wel – nog
liever – in een agentschap, mede in verband met de ministeriële
verantwoordelijkheid en in verband met de relatie ten opzichte van de burgers.Het amendement op stuk nr. 22 van mevrouw Scheltema en de heer Van den
Berg gaat in dezelfde richting en ik zal dit graag steunen. Dat geldt overigens
ook voor het amendement op stuk nr. 19 van de heer Van Middelkoop. De indieners
moeten nog maar eens goed met elkaar overleggen of deze beide amendementen
wellicht in elkaar kunnen worden geschoven.Vervolgens kom ik bij de vraag: een ZBO per ministeriële regeling,
ja of nee? De VVD zegt hier nee tegen. Ik heb op dit punt het amendement op
stuk nr. 34 ingediend. Zoals gezegd, vinden wij ZBO's de laatste optie voor
openbaar bestuur. Ik heb dat meerdere malen toegelicht. Mede om die reden
vinden wij dat ZBO's in elk geval bij wet, dus in formele zin, moeten worden
ingesteld en dus alleen bij uitzondering bij algemene maatregel van bestuur.
Die AMvB willen wij een voorhangprocedure bij de Staten-Generaal laten volgen,
omdat wij een weloverwogen besluit van niet alleen één minister,
maar van de hele regering mét een advies van de Raad van State nuttig
vinden als het gaat om een beetje op afstand zetten, het verzelfstandigen
van openbaar bestuur. De instelling van ZBO's bij ministeriële regeling
zonder advies van de Raad van State en zonder kabinetsbesluit, dus bij klein
KB, moet niet meer kunnen. Omdat ZBO's te weinig democratische legitimatie
kennen en de ministeriële verantwoordelijkheid tekortschiet, heb ik dus
het amendement op stuk nr. 34 ingediend.Mevrouw Scheltema heeft samen Te Veldhuismet mij een amendement ingediend
over de jaarverslagen. Dat is het amendement op stuk nr. 38, herdruk, geworden.
Ik meen dat dit amendement voor zichzelf spreekt.Voorzitter. Het amendement van mevrouw Belinfante, mevrouw Scheltema-de
Nie en de heer Van Wijmen op stuk nr. 13 gaat over de voorhangprocedure. Over
het volgen van die procedure zijn wij het dus eens. Als mijn
amendement over het schrappen van de ministeriële regeling wordt aangenomen,
zal ik graag voor dit amendement stemmen. Bij het bepalen van de volgorde
voor de stemming moeten wij hiermee maar rekening houden.Het amendement op stuk nr. 14 van de heer Van den Berg gaat over de evaluatie
van de wet als zodanig. Een bepaling hierover is bewust opgenomen in de Kaderwet
adviescolleges. Zoals men gemerkt zal hebben, ben ik kritisch over deze wet
en daarom meen ik zeker dat dit amendement een goede functie kan vervullen.
Ik hoop dat het de steun van de meerderheid van de Kamer zal verwerven.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Voorzitter. Het formuleren van wettelijke voorschriften om de jungle van
zelfstandige bestuursorganen die ons openbaar bestuur kent enigszins bevredigend
te ordenen, is vermoedelijk een even ondankbaar en lastig werk als een octopus
leren schoolzwemmen. Soms lijkt het erop, maar direct daarop bewegen de tentakels
zich opnieuw op onverwachte en vooral onbedoelde wijze. Zo is het ook met
het fenomeen ZBO. Wie in zijn of haar naïviteit gedacht had dat er ergens
een matrix bestaat die op het openbaar bestuur gelegd kan worden om er een
heldere structuur aan te geven, komt na lezing van dit wetsvoorstel bedrogen
uit. Of, misschien is die matrix er wel, maar zijn de tegenkrachten te sterk
om die boven water te krijgen. Want zoveel is wel duidelijk: aan de indiening
van het voorstel, ruim anderhalf jaar geleden, is vermoedelijk een lange en
moeizame interdepartementale stammenstrijd voorafgegaan.De minister van BZK mag dan in de bestuurlijke theorie een bijzondere
verantwoordelijkheid hebben voor de inrichting van ons openbaar bestuur, hij
moet daarmee in de bestuurlijke praktijk zijn collega's niet al te veel lastig
vallen. Het particularisme, dat een van de typische kenmerken is van onze
nationale cultuur, trekt ook zijn voren in het veld van ons bestuur. Daarom
zijn we ook constant bezig met het coördineren, herijken, ontschotten,
harmoniseren, afstemmen of hoe het ook mag heten in ons bestuurlijk polderjargon. Daarmee is nog geen kwaad woord gezegd over het ZBO als kenmerkend onderdeel
van ons openbaar bestuur. Een moderne overheid staat open voor processen van
horizontalisering, professionele dienstverlening aan de burger en automatisering.
Het klassieke model van de bureaucratie à la Max Weber, waarin zelfstandige
bestuursorganen moeilijk passen, kan dan ook niet meer de enige maatstaf zijn.Het gaat bij dit wetsvoorstel vooral om, om er een term uit te pikken,
harmoniseren. De term kaderwet is dan ook net iets minder passend dan de term
harmonisatiewet, maar we zullen het maar zo laten. De notie van een kaderwet
voor ZBO's en de daarbij gekozen terminologie zijn immers allereerst afkomstig
uit het rapport Steekhoudend ministerschap, dat medio 1993 verscheen en waarin
de laatste aanbeveling luidde: "De hoofdregels voor de inrichting en controle
van zelfstandige bestuursorganen dienen in een kaderwet te worden vastgelegd".
Dat is dus bijna negen jaar geleden. In deze aanbeveling vinden wij reeds
de twee belangrijkste doelstellingen van het thans voorliggende wetsvoorstel,
namelijk een algemene ordening van ZBO's op het niveau van de centrale overheid
en een verheldering van de ministeriële verantwoordelijkheid terzake.
Met dit wetsvoorstel wordt niet zoveel in de ministeriële verantwoordelijkheid
veranderd. Ik zeg dit ook aan het adres van de heer Te Veldhuis, die het beeld
opriep dat op dit punt schokkende dingen staan te gebeuren. De ministeriële
verantwoordelijkheid vormt de staatsrechtelijke basis voor het recht doen
aan het beginsel van de democratische c.q. parlementaire controle op het openbaar
bestuur, zowel de regering als de bureaucratie, de vierde macht. Met het verzelfstandigen
van bestuurlijke bevoegdheden vermindert navenant de directe ministeriële
verantwoordelijkheid. Daardoor verliest tevens – zo merk ik terzijde
op – de aloude wijsheid dat de ministeriële verantwoordelijkheid
functioneert als een zweepslag voor de ambtelijke dienst, enigszins aan kracht.
Dit alles is alleen gerechtvaardigd als de wetgever daarin heeft toegestemd.
Een minister kan niet zonder medewerking van het parlement zijn zeggenschap
inperken.Een van de definiërende kenmerken van ZBO's, namelijk dat zij niet
hiërarchisch ondergeschikt zijn aan een minister, correleert derhalve
met de beperking van de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid.
Dit heeft in elk geval niet als consequentie een inperking van het recht van
een minister alle gewenste inlichtingen te verkrijgen en de daarmee samenhangende
plicht van een minister de Staten-Generaal desgewenst te informeren. In het
debat op 4 november 1993 met minister-president Lubbers en minister Dales
over het rapport Steekhoudend ministerschap heb ik per interruptie –
ik heb het nog eens nagezocht – minister Dales gevraagd of niet kon
worden afgesproken dat in het wetsvoorstel de bepaling zou worden opgenomen
dat er bij externe verzelfstandiging altijd een volledige inlichtingenplicht
zou blijven bestaan tegenover de minister en daarmee ook tegenover de Kamer.
Minister Dales antwoordde toen: "Ik noteer dit in feite en in het achterhoofd.
De Kamer ontvangt op zekere dag een voorstel van wet. Als die plicht daarin
niet is opgenomen, heb ik redenen gevonden die daar zeer ernstig tegen pleiten."
Je hoort het haar zeggen. Ik mag nu constateren, verwijzend naar artikel 14
van het wetsvoorstel, dat dergelijke redenen niet zijn gevonden en dat is
maar goed ook.Op het eerste gezicht lijkt er dus niets te veranderen aan de reikwijdte
van de inlichtingenplicht die op elke minister rust op grond van artikel 68
van de Grondwet. Die plicht geldt ook en onverkort voor ZBO's. Er is echter
wel iets anders veranderd wat aandacht verdient. De expliciete regeling in
het wetsvoorstel maakt meer dan voordien zichtbaar dat een minister gerechtigd
is bepaalde inlichtingen simpelweg door te geven zonder daaraan een eigen
oordeel te verbinden, ook als er iets mis is gegaan in de desbetreffende ZBO.
Dat gebeurt zelden en te weinig. De rituele vraag waarmee een serie schriftelijke
vragen van een Kamerlid vaak eindigen, luidt: wat gaat u er aan doen? Daarop
kan en mag, ja moet de bewindspersoon soms antwoorden: daar ben ik niet verantwoordelijk
voor. Dat moeten wij ons goed realiseren.Daar staat wel iets tegenover. Ruim drie jaar geleden ontvingen wij van
de minister-president de zogenaamde Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren,
waarin ook bepalingen zijn opgenomen over functionele contacten
tussen enerzijds ambtenaren en anderzijds de Staten-Generaal en individuele
Kamerleden. Het zijn – zo merk ik terzijde op – nogal rigide regels,
die dan ook dagelijks met voeten worden getreden. Dit debat lijkt mij evenwel
het goede moment om er nog eens nadrukkelijk op te wijzen dat die regels uitsluitend
gelden voor ambtenaren die werkzaam zijn onder de volledige ministeriële
verantwoordelijkheid en dus niet voor de ambtenaren van ZBO's. Na de behandeling
van dit wetsvoorstel zouden Kamercommissies zich moeten buigen over de vraag
of het aanbeveling verdient regelmatige en vooral openhartige contacten te
hebben met voor hun werk relevante ZBO's. Zonder dat er een minister in de
buurt is, kunnen Kamerleden en ambtenaren dan van gedachten wisselen over
de uitvoering van beleid en natuurlijk ook over de relatie van het ZBO met
het kerndepartement.Een aantal jaren geleden circuleerde het idee om nieuwe bewindslieden
in hoorzittingen aan de tand te voelen. Dat idee is een stille dood gestorven,
zoals zoveel ideeën van D66.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Beluister ik daar nu een stille wens van de heer Van Middelkoop om dat
toch weer mogelijk te maken? Wij hebben altijd bepleit dat bestuursleden van
ZBO's best in een Kamercommissie zouden kunnen worden ontvangen.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Dat betoog ik nu juist! Sterker nog, ik vind dat ik hiermee een originele
bijdrage lever aan dit debat; ik ben de eerste die erover begint. Ik bepleit
het dus. Het was echter wel mijn bedoeling om mevrouw Scheltema op dit punt
te prikkelen. De heer De Graaf kwam drie, vier jaar geleden namelijk met tien
staatsrechtelijke ideeën, waaronder het beleggen van hoorzittingen met
pas aangetreden bewindslieden. Het idee om meer contact te onderhouden met
ZBO's, vind ik dan meer geslaagd. Misschien had mevrouw Scheltema dus beter
niet naar de microfoon kunnen gaan.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Maar ook dit onderdeel stond er wel bij. Dat is ook al langdurig een wens
van D66. Daarom vond ik uw warme steun prettig. U ziet dat D66 ook wel goede
ideeën heeft.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Ik vind het bijna verontrustend dat ikzelf op een idee ben gekomen dat
kennelijk al bij D66 leefde. Dan heeft u een punt. Ik heb het echter niet
geleend. Ik vond het, analyserend en gelet op de rigide aanwijzingen van de
minister-president over de contacten tussen ambtenaren en Kamer, goed om dat
nog eens duidelijk voor het voetlicht te brengen. Wellicht is het veel beter
wanneer Kamercommissies met enige regelmaat hoorzittingen houden met relevante
ZBO's. Deze vorm van horizontale verantwoording zou wel eens minder mediageniek,
maar wel meer vernieuwend kunnen zijn. Mocht de minister dit deel van mijn
betoog, dat zich primair richt tot de Kamer, van enig commentaar willen voorzien,
dan is hij daartoe bij dezen uitgenodigd. De minister is immers ook een oud-Kamerlid.De relatie tussen de minister en een ZBO mag er dan niet een van hiërarchische
onderschikking zijn, maar wat zij dan wel is, wordt in de stukken niet geheel
duidelijk gemaakt. Het wetsvoorstel bevat bijvoorbeeld niet het instrument
van het geven van algemene aanwijzingen oftewel beleidsregels; ik zal mij
niet meer verdiepen in de vraag wat nu het een en wat nu het ander is, want
op dat punt moet de minister in zijn beantwoording maar een gezaghebbende
uitspraak doen. Ik ben er nog niet uit of een dergelijk instrument niet toch
een plaats in dit voorstel verdient, al zie ook ik wel in dat je al snel tekort
doet aan het typische karakter van een ZBO, namelijk haar relatieve zelfstandigheid.
Om die reden heb ik niet de vrijmoedigheid gehad om amendementen, die ook
bij mij langskwamen, van mijn handtekening te voorzien. Wij moeten ons ook
realiseren dat als die bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen of beleidsregels
bestaat, de minister voortdurend bij de Kamer kan worden geroepen om zich
te verantwoorden waarom hij er geen gebruik van heeft gemaakt.Mijn twijfels worden echter gevoed door de minister zelf. Op bladzijde
19 van de memorie van toelichting wijst hij het algemeen voorschrijven van
toezichtsorganen bij ZBO's af met het argument dat er tegenwoordig weer meer
aandacht is "voor de sturingsrelatie tussen minister en ZBO". Er moet, zo
lees ik ook, een rechtstreekse lijn bestaan tussen minister en operationele
leiding. Welnu, als die directe lijn het in de meeste gevallen niet noodzakelijk
maakt dat er een toezichtsorgaan komt – een conclusie die ik deel –
dan kan ik mij voorstellen dat een minister geholpen kan zijn met een wettelijke
bevoegdheid tot het geven van algemene aanwijzingen. Via die directe lijn
kan het beleid ten departemente profiteren van de kennis van bijvoorbeeld
het uitvoerende werk en omgekeerd zou het ZBO toch in algemene zin vatbaar
moeten willen zijn voor bijsturing door de minister. Op bladzijde 40 van de
nota naar aanleiding van het verslag kom ik zelfs de zin tegen: "aan een ZBO
kunnen alleen algemene aanwijzingen worden gegeven". Dus toch! Wat is het
nu? In de wet is er niets over opgenomen. Is dit een bevoegdheid extra legem
of een interessante verschrijving van de minister? Kortom, allereerst krijg
ik graag een verduidelijking, maar wil de minister ook ingaan op de suggestie
de wet aan te vullen met een algemene aanwijzingsbevoegdheid? Daarover zijn
natuurlijk ook amendementen ingediend.Nog los van de precieze beschrijving en normering van de horizontale relatie
tussen een minister en een ZBO, derhalve het vraagstuk van de ministeriële
verantwoordelijkheid, is er bij deze materie meer dan voldoende reden te tobben
over het karakter van deze wet en het daarmee beoogde ambitieniveau. De stelling
is heel wel verdedigbaar dat dit voorstel zich zo tot het minimale beperkt,
dat het eigenlijk weinig voorstelt. Sommigen beogen dit wellicht ook. Allereerst
valt op te merken dat wat velen hadden gewild of verwacht, namelijk een normatieve
regeling op grond waarvan helder zou kunnen worden bepaald of een bepaalde
activiteit van de centrale overheid al dan niet uitgevoerd zou moeten worden
via een ZBO, niet bewaarheid is geworden. De vraag of er in een concreet geval
voor een ZBO moet worden gekozen ter uitvoering van een bepaalde overheidstaak,
is en blijft een politiek-organisatorische vraag die niet door de kaderwet
beantwoord wordt. Op dit cruciale punt moet de conclusie dan
ook zijn dat het verschil met de Aanwijzingen voor de regelgeving, meer precies
de bepalingen van artikel 124, slechts gradueel is gebleven. Beide, dus wet
en aanwijzingen, bieden een besliskader en niet meer dan dat, waarbij de aanwijzingen
zich richten tot de regering en de kaderwet zich tot de wetgever. Beide hebben
betekenis als er wordt verzelfstandigd, niet bij de vraag of er moet worden
verzelfstandigd.Het kost enige moeite zich neer te leggen bij dit bescheiden resultaat.
Toch denk ik dat dit een juiste keuze is. De minister wijst bijvoorbeeld terecht
op de analogie met de wetgeving voor de adviesraden, de provincies, de gemeenten.
En er is, zo voeg ik eraan toe, ook geen wet die voorschrijft hoeveel en welke
departementen er moeten zijn. De kaderwet bevat een aantal regels voor de
interne organisatie van het openbaar bestuur op het niveau van de centrale
overheid. Zo geformuleerd acht ik het niet dringend noodzakelijk, na de totstandkoming
van de wet daartoe ook nog eens een opdracht in de Grondwet op te nemen. Het
legaliteitsvereiste, zoals dat geldt voor het bestuursrecht, is veel minder
geïndiceerd nu het gaat om de interne organisatie van het bestuur waar
de burger in directe zin weinig mee te maken heeft. Mag ik vragen of de minister
dit oordeel kan onderschrijven?Er is ook nog een politiek-ideologische reden om de kaderwet het karakter
te geven van een regel voor de interne organisatie en niet meer dan dat. Onder
de zaak die wij nu bespreken, ligt natuurlijk de discussie, die in onze pragmatische
tijd grotendeels verstomd is, over beginselen als de soevereiniteit in eigen
kring, de subsidiariteit en de functionele decentralisatie. Wie een normatieve
wet wil, loopt al snel het gevaar per wet een discussie te willen beslechten
die niet een organisatorische is, maar allereerst een ideologische. Die poging
kan beter niet worden gedaan, niet alleen omdat zij gedoemd is te mislukken,
maar ook omdat daarvoor geen harde noodzaak is aan te wijzen. En als die discussie
wel noodzakelijk is, namelijk over de relatie markt en overheid, voorziet
wetsvoorstel 28050, de Wet markt en overheid, daarin. Nu ik dit voorstel toch
noem, wil ik de minister vragen of hij kan aangeven wat de relatie wel en
niet is tussen de daarin geregelde materie en die van de kaderwet.Ik kom nu aan de onderdelen van het wetsvoorstel. Er is in elk geval één
element waar ik slecht greep op krijg en dat betreft het verschil tussen rechtspersoon
en orgaan. De minister houdt ons in de nota naar aanleiding van het verslag
voor, scherp het verschil onder ogen te zien tussen de krachtens publiekrecht
ingestelde rechtspersoon en de eveneens bij de wet ingestelde organen van
die rechtspersoon, zoals bijvoorbeeld de directie of een raad van toezicht.
De kaderwetregels zijn uitsluitend van toepassing op die organen, zo lees
ik. Welnu, hier begint mijn onbegrip. Waarom die beperking tot de directie?
Het hele orgaan is toch bestuurlijk en organisatorisch verzelfstandigd en
de wet geeft toch ook regels voor het personeelsbeleid? En de financiële
voorschriften en ook de evaluatiebepaling gelden toch voor de gehele rechtspersoon?
Ik realiseer mij dat wij met deze vragen komen op het terrein van de Algemene
wet bestuursrecht, waarop ik mij nauwelijks competent acht, maar dat is hier
dan onvermijdelijk. Graag krijg ik een nadere uitleg.Aanwijzing 124b luidt: "Een zelfstandig bestuursorgaan heeft in beginsel
een publiekrechtelijke organisatievorm". Naar zijn aard zou deze regel heel
wel passen in de kaderwet. Dat is om praktische redenen niet mogelijk, maar
het minste dat van de kaderwet verwacht mag worden, is dat de aantrekkelijkheid
van de publiekrechtelijke keuze erdoor wordt vergroot. Dat is ook wat vooraf
altijd was verwacht van een kaderwet. Is daar nu ook sprake van? Ik zie het
niet, maar laat mij door de minister graag van het tegendeel overtuigen. Of
is zelfs op dit niet onbelangrijke onderdeel het voorstel niet meer dan een
sigarenbandje rond de ZBO-bolknak? Wie deze wet serieus neemt, toch op zijn
minst aan elke minister die in een concreet geval kiest voor een privaatrechtelijke
vorm, moeten vragen dit expliciet te verantwoorden; bijvoorbeeld tegenover
de eerstverantwoordelijke minister voor de organisatie van het openbaar bestuur,
de minister van BZK. Met het oog daarop heb ik een amendement ingediend, maar
kijkend met een schuin oog naar amendementen van collega's die op een andere
wijze hetzelfde beogen, merk ik onmiddellijk op open te staan voor andere
oplossingsrichtingen. De teneur van de amendementen die er nu liggen, is namelijk
dezelfde.Ten aanzien van de reikwijdte van de wet doet zich iets merkwaardigs voor.
Artikel 2 schrijft voor dat van ieder orgaan dat aan de kaderwetdefinitie
voldoet in de bijzondere wet, die de specifieke verzelfstandiging regelt,
moet worden aangegeven dat de kaderwet op dat orgaan van toepassing is, het
zogenaamde enumeratiestelsel. Zo wordt voorkomen dat er onduidelijke grensgevallen
blijven bestaan. Het effect van deze voorziening is evenwel dat wanneer een
minister in een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling
een concrete verzelfstandiging regelt en daarin, al dan niet bewust, nalaat
de in artikel 2 verlangde bepaling op te nemen, de hele kaderwet dan plotsklaps
niet van toepassing is. Formeel kan de Kamer, die wetgevend medeverantwoordelijk
is voor de kaderwet, daar niets tegen ondernemen. En dat is toch vreemd. De
hoofdregel zou moeten zijn dat de kaderwet zoveel als mogelijk is van toepassing
is, maar hier zit kennelijk een lek. Waar deze minister de bewaker van de
kaderwet is, vraag ik hem dit lek te dichten. Dat kan door positieve aanbevelingen
te geven aan een amendement dat er op dit punt ligt van mevrouw Scheltema
en de heer Van den Berg. Ik heb daar bij interruptie al mijn sympathie over
uitgesproken.Impliciet heb ik het dan ook over het openbaar register ex artikel 33.
Als de wetgever of de minister een orgaan als ZBO heeft aangemerkt, kan de
burger dit via het register te weten komen. Nu dat register er toch komt,
mag de vraag gesteld worden of die burger, of de voor hem werkende journalist,
niet geholpen is met een register dat meer informatie bevat dan nu wordt voorgeschreven.
De gegevens die nu moeten worden opgenomen, zijn niet veel meer dan een aangekleed
visitekaartje van de ZBO's. Nu is één van de vier doelstellingen
van de wet – ik citeer uit de toelichting – de "vergroting van
het publiek inzicht te bewerkstelligen in zowel het vóórkomen
als het functioneren van zelfstandige bestuursorganen". Die doelstelling kan
mijns inziens nog beter worden verwezenlijkt als het register met twee gegevens
wordt aangevuld. Ik denk daarbij allereerst aan de afwijkingen in concrete gevallen van
het algemene regime van de kaderwet. Zoals bekend, bestaat daartoe de mogelijkheid
in de bijzondere wetgeving. Artikel 33 schrijft nu voor dat uit het register
moet blijken wat de taken en bevoegdheden van het desbetreffende ZBO zijn
onder verwijzing naar de relevante wettelijke voorschriften. Het lijkt me
goed daaraan toe te voegen op welke onderdelen is afgeweken van de kaderwet.
Op deze manier kunnen ook wij af en toe eens zien of de kaderwet datgene blijkt
te zijn geworden wat we er nu van verwachten. Op dit punt ligt een amendement
voor dat is medeondertekend door mevrouw Scheltema.Een tweede mogelijke aanvulling betreft de openbaarmaking van nevenfuncties.
Artikel 8, lid 3, schrijft voor dat de desbetreffende gegevens ter inzage
moeten liggen bij het ZBO en bij de minister wie het aangaat. Daar is niets
op tegen, maar dan is het in onze elektronische wereld een klein kunstje om
diezelfde gegevens eveneens te laten opnemen in het register of via het register
daarnaar te verwijzen. Dat is goed voor het inzicht en het overzicht. Graag
hoor ik hierover het oordeel van de minister.Mevrouw Belinfante (PvdA):Ik wil nog even terugkomen op het vorige punt. Daar moest ik even over
nadenken.De heer Van Middelkoop zegt dat een ZBO kan worden ingesteld bij AMvB
of ministeriële regeling en dat kan worden vergeten om daar goed naar
te kijken. Houdt dit in dat hij een voorstander is van een voorhangprocedure
voor op die wijze ingestelde ZBO's?De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Ik citeerde zo-even een uitspraak van minister Dales gedaan in een van
de debatten over de zogenaamde Deetmanvoorstellen. Bijna iedereen is het vergeten,
maar tot deze voorstellen behoort ook dat de Kamer zo weinig mogelijk met
voorhangprocedures moet werken. Als de zaak moet worden geregeld, moet dat
in een wet gebeuren; de Kamer moet zich niet tevreden stellen met voorhangprocedures.
Ik behoor tot een fractie die op een bijna rigide wijze zoveel als mogelijk
is, stemt tegen amendementen waarin een voorhangprocedure is opgenomen. Ik
erken dat het soms niet anders kan en dan is er ook bij ons souplesse maar
de hoofdregel is: alsjeblieft geen voorhangprocedures. Ik begrijp best waar
mevrouw Belinfante op doelt. Er liggen immers verschillende amendementen voor.
Ik geef zeker de voorkeur aan het amendement van mevrouw Scheltema en de heer
Van den Berg waarin wordt voorgesteld om het enumeratiestelsel te veranderen
of te doen vervallen boven hetgeen mevrouw Belinfante als een soort tussenoplossing
voorstelt.Mevrouw Belinfante (PvdA):Er is een wet die voorziet in een delegatie voor het instellen van ZBO's,
onder die wet, maar dan wel bij AMvB en ministeriële regeling. Zou de
heer Van Middelkoop het ook daarbij niet doen?De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):U moet weten wat u wilt. Als de wetgever – de regering, maar ook
u en ik – het goed vindt dat in een wet de bevoegdheid tot het instellen
van een ZBO wordt geregeld, dan doen wij dat met open ogen. Zoals dat bij
zoveel delegatiebepalingen geldt: dan moet je het ook laten liggen waar het
kennelijk behoort te liggen, namelijk op het niveau van de uitvoerende instantie,
te weten de minister.Voorzitter. Ik heb al voorgesteld om ook de nevenfuncties via het register
wat inzichtelijker te maken. Voor dit voorstel is om nog een andere reden
iets te zeggen. In het eerste lid van artikel 8 staat dat een lid van een
ZBO geen nevenfuncties mag vervullen die schadelijk zijn voor zijn functievervulling,
zijn onafhankelijkheid of het vertrouwen in de desbetreffende functionaris.
Deze incompatibiliteitenregeling, waarbij ingevolge het tweede lid de minister
is aangewezen als de oordelende instantie, geeft aan die minister zo geformuleerd
een grote, en vooral lastig te benutten, discretionaire ruimte. Ik zie echter
niet goed in hoe je dit anders kunt regelen, maar juist dan is het goed wanneer
anderen op een snelle en eenvoudige manier kunnen naslaan of en hoe een minister
in concreto met deze bevoegdheid omgaat. Wil de minister daar toch nog eens
naar kijken? Ik heb er geen amendement over weten op te stellen, maar wellicht
kan de minister dat doen via een nota van wijziging, als hij tenminste overtuigd
is van de redelijkheid van mijn argumentatie.Over de reikwijdte van de verplichting ex artikel 8, tweede lid, om aan
de minister elke nevenfunctie anders dan uit hoofde van de ZBO-functie te
melden, heb ik nog wel enkele vragen. Gaat het hierbij om alle mogelijke functies,
betaalde en onbetaalde? Als ik het wetsvoorstel letterlijk neem, moet ik dat
aannemen. Moet bijvoorbeeld gemeld worden als iemand toetreedt tot een comité
van aanbeveling? Ik wil nog een heel ander voorbeeld geven. Ik abstraheer
nu even van mijn functie als Kamerlid. Als ik als lid van mijn kerkelijke
gemeente gekozen word voor een kerkelijk ambt, bijvoorbeeld ouderling en ik
ben lid van de Rijksdienst voor het wegverkeer of de commissie van advies
omtrent de geschiktheid als scheepsbevrachter, moet ik die kerkelijke verkiezing
dan melden bij de minister van Verkeer en Waterstaat? Zij ziet mij aankomen!
Wil de minister hierop reageren en zijn visie geven op de reikwijdte van deze
wettelijke verplichting en vooral de begrenzing daarvan? Dat laatste mis ik
in de wetstekst.De kaderwet is alleen van toepassing op zelfstandige bestuursorganen die
met openbaar gezag zijn bekleed. Dat klinkt voor de hand liggend, maar bij
nader inzien ben ik daarvan niet meer zo overtuigd. Ik ben niet de enige,
ook de heer Te Veldhuis sprak daarover. Mijn twijfel wordt gevoed door mijn
onbegrip over het feit dat een zeer zelfstandig bestuursorgaan als Staatsbosbeheer
dat uit hoofde van andere wetten met openbaar gezag is bekleed en dus aan
alle kaderwettelijke criteria lijkt te voldoen, toch weer buiten de kaderwet
valt, omdat zijn taken slechts zouden bestaan uit het beheren en exploiteren
van onroerende zaken. Van die redenering en keuze begrijp ik weinig. Deze
activiteiten zijn toch gewoon te beschouwen als een species van besturen?
Ik heb destijds als woordvoerder ook deelgenomen aan het debat over de Wet
verzelfstandiging Staatsbosbeheer. Ik heb die operatie als een klassiek voorbeeld
van een wettelijke regeling van een grote en machtige ZBO beschouwd en ik
was niet de enige. Nu moet ik lezen dat, om slecht te begrijpen redenen dit
staatje in de Staat buiten de kaderwet valt. Waarom? Omdat het
ministerie van LNV dat per se wilde?Blijkens de toelichting is een en ander het gevolg van de wettelijke omschrijving
van een ZBO waarin is opgenomen dat het moet gaan om bestuursorganen bekleed
met openbaar gezag. Ik moet bekennen dat het mij enige tijd heeft gekost,
voordat ik mij realiseerde dat dit definiërende kenmerk toch niet zo
vanzelfsprekend is als het in de stukken door eenieder is beschouwd, althans
voor de publiekrechtelijk vormgegeven ZBO's. Immers, de zelfstandigheid van
deze bestuursorganen is toch het onderscheidende kenmerk dat deze organen
onder deze regeling doet vallen? De betekenis van de doelstellingen van de
wet, te weten een heldere organisatieordening, de relatie tot de ministeriële
verantwoordelijkheid, de financiële controle en de transparantie, heeft
toch weinig te maken met het al of niet met openbaar gezag bekleed zijn van
een ZBO? Kortom, nog los van de casus van het Staatsbosbeheer, ligt er de
algemene vraag naar de ratio van dit onderscheidende kenmerk. Kan de minister
mij zeggen wat er mis zou gaan als dit eruit verdween?Ik zie er nu maar aan voorbij dat in de nota naar aanleiding van het verslag
Staatsbosbeheer wordt vergeleken met de Hoge Colleges van Staat. Gelet op
de regeling van deze colleges in de Algemene wet bestuursrecht gaat die vergelijking
formeel al niet op en zonder er een prestigestrijd van te willen maken, ook
materieel niet. Die vergelijking ligt eerder voor de hand bij de Kiesraad.
Ik erken dat die raad zich kwalificeert als ZBO, al is het daarbij uitzonderlijk
dat de leden door de Kroon worden benoemd. Dat is natuurlijk bedoeld als een
extra waarborg voor zorgvuldigheid bij de benoeming, maar de facto ook om
deze bijzondere raad zo zelfstandig mogelijk te laten zijn. Om diezelfde reden
zou het democratisch chic zijn, de Kiesraad buiten het reservoir van kaderwet-ZBO's
te houden en hem in de buurt van de Hoge Colleges van Staat te positioneren.
Ik erken dat dit geen principiële redenering is, maar een politieke zo
u wilt, eentje van democratische esthetiek. Wellicht is de minister daar gevoelig
voor.Ik wijs er ook nog even op dat als de Kamer aanvaardt dat de minister
de bevoegdheid krijgt om algemene aanwijzingen te geven of beleidsregels,
deze ook gelden voor de Kiesraad. Daarbij zou ik mij ongemakkelijk voelen.In de nota naar aanleiding van het verslag schrijft de minister dat de
organen van de PBO, de politieregio's en het onderwijs traditioneel zijn uitgezonderd
van de definitie van ZBO. Hiervoor zou ik, zeker voor de PBO, het woord principieel
willen gebruiken en niet van traditioneel willen spreken. Ik onderschrijf
overigens de conclusies van de minister terzake, evenals zijn weigering de
wet ook van toepassing te verklaren op organen van de andere overheden. Het
heeft mij verbaasd, hoewel ik vanouds geen woordvoerder ben op dit terrein
dat ruim twee jaar geleden de hele Kamer met uitzondering van één
fractie een motie steunde om het kaderwetregime ook van toepassing te laten
zijn op gemeentelijke en provinciale organen. Zo vraag je erom dat moties
niet worden uitgevoerd! Alvorens afrondend nog iets te zeggen over enkele
kleinere onderdelen, vraag ik welke bestuurlijke werkelijkheid schuilgaat
achter de mededeling in de toelichting dat op ZBO's Europese richtlijnen en
het Verdrag van Maastricht van toepassing kunnen zijn. Ik neem aan dat voor
het Verdrag van Amsterdam en dat van Nice inmiddels hetzelfde geldt. In een
ROB-advies las ik eens dat de Europese Unie zich kenmerkt door binnenlands
bestuurlijke neutraliteit. Dat lijkt mij nog altijd een goede typering, zodat
ik de relevantie van genoemde verwijzing naar Europese regelingen moeilijk
vermag in te zien. Mede uit hoofde van mijn woordvoerderschap over Europa
krijg ik op dit punt graag een verduidelijking, indien mogelijk.In artikel 4 wordt de mandaatverlening geregeld. Terecht wordt ministeriële
instemming voorgeschreven als een ZBO er een mandaat bij krijgt. Waarom is
niet volstaan met het voorschrift dat die toestemming nodig is en waarom schrijft
de wet vervolgens voor dat mandatering niet wordt gegeven als er sprake is
van strijd met het recht of een minder gewenste taakuitoefening? Deze toevoeging
in de tweede volzin van artikel 4 doet vermoeden dat de hoofdregel is dat
een ZBO zich in vrijheid een nieuw mandaat kan toe-eigenen, onder het voorbehoud
van de twee genoemde toetsingscriteria van de minister. Waarom eigenlijk die
kennelijke beperking van de ministeriële organisatievrijheid? Een redactionele
vraag is nog waarom artikel 4 niet evenals het vergelijkbare artikel 6 in
twee leden is opgedeeld, maar dat is geen amendement waard.Enigszins vergelijkbare vragen zijn te stellen over artikel 22 betreffende
het vaststellen van de begroting. Het ZBO is daarin zelfstandig, de minister
kan goedkeuring onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
Hoever gaat dit laatste in dit geval? Eenieder zal zich herinneren hoe in
de jaren zeventig en tachtig ministers elk jaar hun begroting met de beruchte
kaasschaaf moesten bewerken om rond te komen. Als dit zich weer eens voordoet,
kan een minister dan met een beroep op het algemeen belang net zo lang goedkeuring
onthouden aan de begroting van een ZBO tot het hem financieel goeddunkt? Ik
kan het ook anders vragen: is er sprake van gelijke behandeling van de kerndepartementen
en de ZBO's als de kaasschaaf toegepast moet worden?Wie behept is met de neoliberale opvatting van een minimale overheid,
moet verlegen zijn met dit wetsvoorstel. Het verwijst immers naar de politieke
werkelijkheid dat het de overheid zelden lukt om zich geheel van bepaalde
verantwoordelijkheden te ontdoen. De overheid is wel veranderd; haar organisatie
is horizontaler, functioneler en – als het goed is – efficiënter
en meer cliëntgericht geworden. Herman Tjeenk Willink formuleerde eens
de paradox dat in onze tijd de overheid zowel moet terugtreden als optreden.
Naar het oordeel van de niet-neoliberale fractie van de ChristenUnie valt
met die paradox te leven, hetgeen uit mijn bijdrage hopelijk mocht blijken.De heer Pitstra (GroenLinks):Voorzitter. Deze kaderwet is omvangrijk en gecompliceerd en gaat over
een interessant onderwerp op het publieke terrein. Je zou kunnen zeggen dat
dit het begin is van een parlementaire afronding van een al jaren durend debat.
Bij sommigen bestaat de hardnekkige indruk dat het niet alleen vanwege de
complexiteit zo lang heeft geduurd, maar ook omdat – terwijl het parlement
wel steeds de nodige initiatieven heeft genomen – de regering en de
departementen eigenlijk met tegenzin hebben gewerkt aan het
aan banden leggen van de ZBO's. De kritiek op de "ZBO-isering" van Nederland
kwam vrij snel nadat zij een grote vlucht had genomen: er waren veel oncontroleerbare
en onduidelijke organisaties waar soms veel geld in omgaat. Ter indicatie:
afhankelijk van de definities gaat het om ongeveer 200 organisaties, die ongeveer
200 mld gulden aan publiek geld omzetten. Als wij alle rechtspersonen met
een wettelijke taak, de RWT's, erbij betrekken, gaat het om nog veel grotere
getallen. In de jaren zeventig werd er vooral over geschreven, maar in de
jaren tachtig nam de ontwikkeling van de ZBO's een grote vlucht. Het was in
onze ogen een modegril in een tijd van bezuinigingen, van de lokroep van een
terugtredende en vooral kleinere overheid. Het was een tijd waarin de overheid
vooral als een probleem en niet als een onderdeel van de oplossing werd gezien.
Het neoliberale sprookje was nog niet geconfronteerd met bijvoorbeeld de werkelijkheid
van de rampen in Enschede en Volendam en met de huidige tendens naar meer
handhaving door een krachtige overheid.Uit ons verhaal zou blijken dat de fractie van GroenLinks veel kritiek
heeft op de positie van ZBO's, maar het is misschien goed om aan te geven
dat wij niet moeten doorslaan in een taboeverklaring van alle ZBO's. Het is
ook in onze ogen een laatste optie. Als het uitvoeringsorganisaties zijn die
massaal regelingen moeten uitvoeren, dan kan een vorm van verzelfstandiging
verstandig zijn. Zelfs bij Staatsbosbeheer heeft de fractie van GroenLinks –
indertijd was ik nog woordvoerder aan de overzijde – ingestemd met een
vorm van verzelfstandiging, opdat Staatsbosbeheer vrijer stelling kon nemen
tegen de funeste overheidsplannen die soms de natuur bedreigen. Dat vonden
wij toen eigenlijk wel een aardige afwijking in de leer die wij aanhangen.
Ook bij toezichtsorganen en onderzoeksinstituten is onafhankelijkheid een
must, maar dan wel met een goed financieel beheer, een goede financiële
controle en onderzoek naar doelmatigheid, zoals ook de Algemene Rekenkamer
in die vele rapporten heeft bepleit.De politieke lijn van GroenLinks is dat de "ZBO-isering" is doorgeslagen
en dat dit heeft geleid tot een aantasting van het politieke primaat en een
gebrek aan publieke verantwoording. Ergens las ik in de stukken en vandaag
hoorde ik het ook weer dat de VVD-fractie – kennelijk is men daar in
de stemming voor een stevige zelfkritiek – het adagium hanteert dat
over publiek geld ook publieke verantwoording moet worden afgelegd. Dat werd
echter ingekaderd in een pleidooi voor privatisering en dat onderscheidt ons
dan weer. De heer Te Veldhuis noemde het "aan de samenleving teruggeven",
maar het is nog maar de vraag of private monopolies echt aan de samenleving
kunnen worden teruggegeven. Het lijkt er toch op dat de fracties van GroenLinks
en de VVD, met andere fracties overigens, bij het aan publieke banden leggen
van de ZBO's op één lijn zitten. De naam Lauxtermann is al genoemd.
Hij is hier in 1980 mee begonnen, maar de heer Dijkstal kwam er ook mee toen
hij minister was. Hij wilde het politieke primaat over dit soort organen vestigen,
maar kennelijk is de ene liberaal de andere niet. Ik zal dadelijk nog even
iets zeggen over mevrouw Jorritsma.Door de ZBO's is nu een soort tegenoffensief ingezet. Zij voelen de bui
kennelijk al hangen. In een publicatie van Twijnstra & Gudde wordt de
roep om het herstel van het hiërarchische toezicht via het politieke
primaat gehekeld. Dat gebeurde overigens ook tijdens een informele bijeenkomst
in een hotel hier vlakbij. Dat zou ouderwets zijn en niet effectief. Er wordt
vanuit de ZBO's, met name de vijf grote, een krachtig pleidooi gevoerd voor
moderne vormen van horizontaal toezicht: kwaliteitshandvesten en gebruikersraden.
Prof. Frissen, die toch al voor een lege staat is, schrijft over het "dochter
op kamer"-syndroom. Pa denkt dat hij via de dagelijkse rapportages op de hoogte
is van de strapatsen van zijn dochter, maar zij speldt hem gewoon wat op de
mouw. Zijn obsessieve controlebehoefte werkt volgens Frissen helemaal niet.
Nu kan ik mij wel wat voorstellen bij deze beeldspraak. Wij moeten deze beeldspraak
beschouwen als een waarschuwing. Wij moeten zorgen dat de controle-instrumenten
die de fractie van GroenLinks en andere fracties voorstellen geen rituelen
worden, maar reële controle-instrumenten zijn in de publieke zaak. Ons uitgangspunt is eigenlijk heel simpel. Alle organisaties die met publiek
geld werken, moeten in een parlementaire democratie als Nederland gecontroleerd
en politiek aangestuurd kunnen worden. Uiteindelijk komt de burger die klachten
heeft altijd bij ons terecht. Er wordt dan ook verwacht dat de politiek wat
aan de problemen kan doen. Wij zien het steeds opnieuw. Een goed voorbeeld
is de NS. Ik heb aan de overzijde bijna alle privatiseringsdebatten met de
minister van EZ gevoerd en ik herinner mij nog heel goed dat mevrouw Jorritsma
tijdens de discussies over het op tijd rijden van treinen en het sluiten van
loketten zei dat zij daar dan gelukkig niet meer over ging. Haar hoogste ideaal
was dat de politiek de problemen niet meer hoefde op te lossen. Zij geloofde
in het sprookje van de markt en de "invisible hand" van de neoklassieke economen.
Feitelijk werden de problemen natuurlijk opgelost door ze over de schutting
te gooien, maar die jehova's van het marktfundamentalisme zijn tegenwoordig
in het defensief gedrongen omdat gebleken is dat de maatschappelijke problemen
met hun receptuur niet worden opgelost, maar juist worden vergroot.Bij mijn stukken ligt ook een zeer gedocumenteerde brief met klachten
over de RDW, een van onze grootste ZBO's. Wellicht kunnen de problemen intern
worden opgelost, maar als dat niet lukt, is de politiek er toch voor om de
minister aan te spreken om tot een oplossing te komen? Dat is toch het wezen
van onze parlementaire democratie? Dat is meteen ook een antwoord op de pleidooien
voor horizontale instrumenten om ZBO's te controleren. GroenLinks is daar
zeer voor – geen misverstand daarover – en in een amendement brengen
wij zelfs ook tot uiting dat wij gebruikersraden en kwaliteitshandvesten sterk
willen stimuleren. Sterker nog, deze vormen van controle en democratie op
mesoniveau van een organisatie vinden wij zelfs belangrijker dan de stok achter
de deur van hiërarchisch toezicht. Maar die stok is wel degelijk noodzakelijk,
bijvoorbeeld als er een stevig conflict uitbreekt tussen de gebruikersraad
van bijvoorbeeld het Kadaster over de tariefstelling. De minister, onder parlementaire
controle, moet dan uiteindelijk de knoop kunnen doorhakken. Interessant in de publicatie die ik net noemde, vond ik de suggestie dat
je ook het management periodiek zou kunnen aanbesteden. Als het management
het doel niet haalt, zou het gewoon ontslagen kunnen worden. In wezen is dat
natuurlijk het NS-scenario dat wij net hebben gezien.In de geschiedenis van de kritiek op de ZBO's in Nederland heeft onze
onvolprezen en onafhankelijke Algemene Rekenkamer een cruciale rol gespeeld.
In haar eerste rapport in 1995 sloeg de analyse van "wildgroei" in als een
bom. Ambtelijke rapporten, waaronder die van mevrouw Sint, reageerden op deze
kritiek en uiteindelijk klonk die kritiek ook hier in het parlement door.
Uiteindelijk was het de motie van mevrouw Scheltema van D66 die deze kaderwet
afdwong. De voorliggende kaderwet formuleert geen visie op de ZBO's, aldus
de memorie van toelichting. Het is neutraal, het harmoniseert de vele ZBO's
en wil het politieke primaat weer enigszins herstellen. Dat wringt inderdaad
met de definitie van ZBO's waarin juist wordt benadrukt dat een ZBO niet hiërarchisch
ondergeschikt is aan de minister. Door een aantal bestuurders van grote ZBO's
wordt dan ook gemokt dat via die vele regelingen de politiek toch weer probeert
dat hiërarchische karakter en de politieke afhankelijkheid te introduceren.
Maar ons oordeel is eigenlijk tegenovergesteld. Er wordt inderdaad geharmoniseerd,
er wordt weer wat geherreguleerd, maar volstrekt onvoldoende. In onze amendementen,
maar ook in die van anderen, wordt duidelijk dat in ieder geval GroenLinks
veel verder wil gaan en consequent de kritiek van bijvoorbeeld de Algemene
Rekenkamer in concrete voorstellen wil omzetten. Die neutrale visie willen
wij omzetten in een kritische visie op die enorme ZBO-isering die volgens
ons niet past in een parlementaire democratie. Wij kennen nog de Kaderwet
adviesorganen. De enorme proliferatie destijds van die adviesorganen werd
kritisch beoordeeld en moest aan banden worden gelegd. Er werd toen inderdaad
zelfs gesproken over een "woestijnwet". Misschien gaat dat sommigen vandaag
te ver, maar niet de heer Te Veldhuis die, zoals altijd, weer zeer rechtlijnig
was. Onze inzet zal zijn dat er een stevige kaderwet komt die stevige consequenties
heeft voor die aangekondigde honderd aanpassingswetten. Oftewel, de kaderwet
moet geen lege hulp blijken en er moet kritisch bekeken kunnen worden of andere
vormen van verzelfstandiging niet geschikter zijn. Voor zo'n fundamentele
benadering is alle reden. Zo las ik een artikel over het proefschrift van
Sandra van Thiel die vandaag ook al driemaal is genoemd. Als je een goed proefschrift
schrijft, kan dat ook nog wel enige politieke invloed hebben. Die heeft onderzoek
verricht naar de verzelfstandiging. De meest opvallende conclusies wil ook
ik even noemen. Zij zegt dat verzelfstandiging vooral het gevolg is geweest
van een trend, een imitatietrend en dat er weinig echt systematische politieke
keuzes aan ten grondslag lagen. In meer dan de helft van de gevallen was er
geen motief. Verzelfstandigingen hebben niet geleid tot een vermindering van
de omvang van de overheid zelf. Dat is logisch, want zo'n 60% van de ZBO's
blijft uit de rijksbegroting betaald en ZBO-medewerkers zijn nog steeds ambtenaren.
Zelfs de belangrijkste doelstelling, meer doelmatig uitvoering, wordt niet
bewaarheid. Concurrentie wordt vaak voorkomen door nieuwe kartelvorming en
de verslaglegging is onvoldoende. Kortom, nogal vernietigende conclusies.
De hamvraag is inderdaad waarom wij er dan mee door blijven gaan. Zou het
geen aanbeveling verdienen om niet alleen te harmoniseren vanuit een neutrale
visie, maar om echt ook tot een sanering over te gaan? Zo'n beheerste sanering
is natuurlijk heel wat anders dan de beheerste groei die ik nog in de stukken
las van de PvdA-fractie. Ik vraag dit nadrukkelijk aan de minister. In de
memorie van toelichting op pagina 27 wordt gesproken over een slingerbeweging
in het denken over de overheid. Die slinger gaat nu weer wat terug en zelfs
de regering acht het niet ondenkbaar dat op enig moment in de toekomst –
waarom zou dit vandaag niet zijn? – de slinger nog verder zwaait en
dat dan de integratie van beleid en uitvoering weer regel wordt en dat taken
weer worden teruggebracht.Voorzover de minister nog om een visie verlegen zit, wil ik zijn geheugen
een beetje opfrissen. Vandaag doen wij slechts de eerste termijn van de Tweede
Kamer. Dit is heel verstandig bij zo'n complexe wet, want op deze manier hebben
wij wat meer tijd om de amendementen te laten sporen. Bovendien heeft de minister
dan nog tijd om hierover na te denken. Ik kreeg een stuk van maar liefst 16
kantjes onder ogen van de voormalige voorzitter van de SER. Op februari 1997
hield deze voorzitter een inleiding voor Berenschot over zelfstandige bestuursorganen.
Ik vond het een boeiend en intellectueel uitdagend betoog. Ik zou ook andere
fracties aanraden daarvan kennis te nemen. De voorzitter van de SER was in
die tijd een bekende in bestuurlijk Nederland, een zekere mr. K.G. de Vries.
Misschien dat de minister deze persoon nog wel eens tegenkomt. Er wordt gesproken
over het binnenhalen van het paard van Troje bij de zelfstandige bestuursorganen,
omdat het politieke primaat verloren gaat. Ook de wildgroei van de Algemene
Rekenkamer en de onvoldoende vormgeving en het toezicht worden in het stuk
genoemd. Ter relativering wordt gesteld dat de ZBO's inderdaad sinds 1922
al in de Grondwet staan en dat wij niet moeten doen alsof zij iets nieuws
onder de zon zijn. Er worden wat schimpscheuten uitgedeeld aan het paarse
kabinet dat het primaat van de politiek wilde herstellen, maar dat dit niet
mag worden uitgelegd als fietsen met losse handen, ofwel: de politiek blijft
deskundige adviezen nodig houden. Hiermee ben ik het allemaal eens.In het stuk worden de motieven voor verzelfstandiging opgesomd en dan
volgt de zin die ook de strekking was van het proefschrift van Van Thiel:
het geeft te denken dat in zoveel gevallen het motief voor verzelfstandiging
niet is geëxpliciteerd. Soms kunnen er goede motieven zijn voor verzelfstandiging,
bijvoorbeeld specifieke deskundigheid, zo worden keuringsdiensten genoemd.
In het overzicht van de wondere wereld van de ZBO's lezen wij bijvoorbeeld
over meetinstituten, over waarborg platina, goud en zilver. Ik ken het niet,
maar ik kan mij voorstellen dat dit puur technisch is.In het stuk wordt toegeschreven naar een bepaald model op grond waarvan
wordt beslist of tot interne of externe verzelfstandiging zal worden overgegaan.
De criteria van mr. K.G. de Vries zijn: politieke gevoeligheid, de fase van
beleidsontwikkeling en de mate van beleidsruimte. De aard van het beleid en de fase van de beleidsontwikkeling zouden beslissend moeten zijn
voor de keuze tot interne of externe verzelfstandiging.Die De Vries schrijft geen supporter te zijn van het idee om tussen beleid
en uitvoering al gauw een juridisch hek te plaatsen. Beleid en uitvoering
van beleid moeten juist op elkaar betrokken worden. De voorkeur wordt uitgesproken
om eerst interne verzelfstandiging te beproeven. Ik vind dit heel verstandige
taal van die ex-voorzitter van de SER. Ik zou de minister indringend willen
vragen of het geen aanbeveling verdient om naast of binnen deze kaderwet een
dergelijke visie in plaats van een neutrale houding te formuleren.De rest van mijn tijd spendeer ik aan het toelichten van onze amendementen
en aan een aantal vragen. Ik zal met mijn vragen beginnen.Mijn eerste vraag heeft betrekking op de verhouding met de Aanwijzingen
voor de regelgeving. Hoewel de aanwijzing van september 1996 niet echt een
boeiende tekst is – volgens die SER-voorzitter is dit het meest onleesbare
document dat minister-president Kok op zijn naam heeft staan – hebben
wij op dit punt een ander oordeel. De artikelen 128a t/m 128z zijn weliswaar
wat moeilijk te lezen, maar de strekking van die aanwijzingen bevalt ons wel.
Daaruit blijkt dat kritisch en fundamenteel moet worden nagedacht over de
noodzaak en wenselijkheid van ZBO's en dat deze aan scherpe regels moeten
worden gebonden. Hoogleraar De Ru schampert wel wat over de kaderwet dat deze
niet meer doet dan aanwijzingen regelen, maar is dit wel zo? Gaan de aanwijzingen
in feite niet veel verder dan de kaderwet? Er ligt een aantal amendementen
waarin dit wordt aangescherpt en die zullen wij ook zeker steunen. Onze kernvraag
is of de aanwijzingen die niet in deze kaderwet terechtkomen, blijven bestaan.
In de stukken staat dat na de vaststelling van de kaderwet aanwijzingen worden
aangepast, omdat zij niet strijdig mogen zijn, maar zo'n tien belangrijke
aanwijzingen worden niet overgenomen. Als die niet meer van toepassing zouden
zijn, krijgt mijn fractie de onbedwingbare behoefte om dit in de kaderwet
te amenderen. In het amendement op stuk nr. 49 doet mijn fractie daartoe al
een poging. Wil de minister hieraan een heldere beschouwing wijden?Een ander punt betreft de klokkenluider. Zoals bekend, hecht ook de fractie
van GroenLinks sterk aan een goede klokkenluidersregeling. In de stukken staan
cryptische zinnen over de vraag of alle huidige wettelijke bepalingen ook
gelden voor ZBO's. Kan de minister nog eens heel helder zeggen hoe dit zit?
Mijn fractie acht het wenselijk dat de klokkenluidersregeling ook toegankelijk
wordt voor werknemers van ZBO's.Wat het bankieren betreft, onze financiële woordvoerder Kees Vendrik
verdedigt de stelling dat ZBO's veel goedkoper uit zijn als zij lenen via
Zalm, via een rekeningkrediet. Kan de minister op deze stelling reageren en
zo nodig de minister van Financiën of de Algemene Rekenkamer hierover
om advies vragen? Als die stelling wordt bevestigd, kan de minister dan bevorderen
dat het op deze manier wordt geregeld? Ook wil de GroenLinks-fractie voorkomen
dat ZBO's kunnen speculeren met publieke gelden. De Nederlandsche Bank is
daarvoor in haar ogen de beste weg.Ik wil in deze eerste termijn de amendementen die door de andere fracties
zijn ingediend niet uitgebreid becommentariëren. De meeste amendementen
beogen in grote lijn hetzelfde te bewerkstelligen als hetgeen mijn fractie
wil. Met de meeste amendementen heeft mijn fractie geen moeite en met sommigen
zijn wij zelfs heel tevreden, met name het amendement van de PvdA-fractie
om meer beleidsregels mogelijk te maken. Of was dit een amendement van mevrouw
Scheltema? Het maakt ook niet uit van wie het is, hoewel het voor de parlementaire
eer altijd aardig is. De Raad van State had dit element er in ieder geval
uitgeknikkerd. De regering was daarvoor gevoelig, maar gelukkig komt het er
nu weer in. Wij krijgen nog een uiteenzetting over het verschil tussen aanwijzing
en beleidsregel, maar het komt erop neer dat de ministeriële verantwoordelijkheid
en de parlementaire democratische controle meer kunnen worden waargemaakt
indien dit mogelijk wordt.Het eerste amendement dat door mijn fractie is ingediend, is heel belangrijk.
Dat gaat over de RWT's in de kaderwet. In alle rapporten van de Algemene Rekenkamer
is dat een hoofdpunt. Ook in de RWT's gaat heel veel publiek geld om en dat
moet goed worden gecontroleerd. Het amendement op stuk nr. 44 is een zeer
vergaand amendement, dat begrijpt iedereen. Met dat amendement proberen wij
de kritiek van de Algemene Rekenkamer te verwoorden en een en ander in deze
kaderwet te regelen. Als dat wordt afgewezen omdat men zegt dat het niet in
deze kaderwet past, wil ik in ieder geval een heel overtuigend antwoord van
de regering op de vraag hoe zij dat dan wel wil regelen.Een ander punt is de openbaarheid van salarissen. Het is een bekend verhaal:
de zaak wordt verzelfstandigd en het eerste besluit dat het bestuur neemt,
is het verhogen van de salarissen. Wij hebben een overzicht gezien van wat
men verdient. Bij een aantal ZBO's stond erbij: "niet geregeld". Misschien
zijn dat dan de gaten. In het amendement op stuk nr. 50 beoogt mijn fractie
de openbaarheid van salarissen te regelen. Men moet kunnen controleren of
het waar is dat mensen daar meer verdienen dan de minister-president.In de ogen van mijn fractie zijn de horizontale controle-instrumenten
via gebruikersraden en kwaliteitshandvesten, maar ook de onafhankelijke raden
van toezicht, van cruciaal belang. Het is een vorm van democratisering en
een prikkel tot klantvriendelijkheid. Uiteindelijk gaat het daar allemaal
om. Het antwoord van de regering vond ik enigszins verbijsterend. Dit zou
niet kunnen worden verplicht omdat er maar vijf ZBO's zijn die erover beschikken.
Dat doet mij denken aan de bioscoopeigenaar die er niet voor was dat zijn
bioscoop toegankelijk werd gemaakt voor mensen met een rolstoel, omdat hij
nooit mensen met een rolstoel in zijn bioscoop zag. In het amendement op stuk
nr. 45 wil mijn fractie dat niet volledig verplichten voor elke ZBO, maar
zij wil het in ieder geval stimuleren.Wat het vernietigingsbesluit bij taakverwaarlozing betreft, ben ik het
geheel eens met de heer Te Veldhuis. Hij zegt dat dit niet alleen moet gebeuren
bij "ernstige" taakverwaarlozing, maar ook bij "gewone" taakverwaarlozing.
Het lijkt mij dan ook goed dat het parlement op de hoogte wordt gesteld als
het vernietigingsbesluit wordt genomen en dat de parlemen taire
controle wordt verbeterd. Datzelfde geldt bij de aanmerkelijke verschillen
in de begroting. Door middel van het amendement op stuk nr. 42 wil mijn fractie
het parlement ook hierbij meer betrekken.Vervolgens richt ik mij op de nadere regels die men moet kunnen stellen
ten aanzien van de jaarrekening, de accountantscontrole en de rechtmatigheidsverklaring
in verband met de rijksbijdrage. Ook hierover heeft de Algemene Rekenkamer,
bij brief van december 2000, ons bericht waarbij zij tekstvoorstellen heeft
gedaan voor amendementen. Wij hebben wel zoveel fiducie in het gezag van de
Algemene Rekenkamer dat wij die teksten maar gewoon hebben overgenomen. Ik
verwijs naar ons amendement op stuk nr. 47. Hetzelfde is aan de orde in het
amendement op stuk nr. 43, waarin wij heffingen en premies erbij betrekken
omdat wij met de Rekenkamer vinden dat het hierbij gaat om publiek geld.Voorzitter. In ons amendement op stuk nr. 46 regelen wij een actieve openbaarheid
voor jaarverslagen. Jaarverslagen zijn verplicht en worden aan de minister
voorgelegd – dan gaan ze kennelijk ook naar de Kamer – maar er
is geen sprake van een verplichting voor actieve openbaarheid. Welnu, de meeste
van die clubs hebben websites en er is niets op tegen om ze gewoon te verplichten
om deze verslagen op hun website te zetten. Dat is dan één vorm
van actieve openbaarheid. Verder is er nog het amendement op stuk nr. 48 dat
betrekking heeft op nadere regels voor de jaarrekening.In de komende twee weken kunnen wij nagaan of er nog amendementen in elkaar
kunnen worden geschoven, kunnen worden ingetrokken enz. zodat het allemaal
wat meer kan gaan sporen, zoals de heer Van den Berg heeft gesteld. Inderdaad
"kiert" het een beetje als je al die amendementen zou aannemen.Voorzitter. De voorliggende kaderwet harmoniseert en herstelt het politieke
primaat in uitzonderingssituaties, met name bij taakverwaarlozing. Echter,
er moet ook een visie op de ZBO's worden ontwikkeld en die dient vervolgens
in deze kaderwet te worden ondergebracht zodat ook de vele aanpassingswetten
tot fundamentele heroverwegingen kunnen leiden. "Harmoniseren maar ook saneren",
was de titel van mijn betoog; wij zijn voor beide. Via onze amendementen proberen
wij deze kaderwet verder aan te scherpen. Met name de stimulans voor horizontale
instrumenten en andere amendementen zijn in onze ogen vrij substantieel.Ons stemgedrag zullen wij in tweede termijn bepalen, maar nu al zou ik
de heer Te Veldhuis willen voorhouden dat géén kaderwet slechter
is dan wel een kaderwet. Ook al leidt deze kaderwet niet tot sanering –
daar zijn wij beiden voor – het is beter om, zolang ze bestaan, een
zekere regulering te hebben dan niets. In de bestaande situatie gebeurt er
niks. Inderdaad moet er een visie komen op grond waarvan dit verschijnsel
moet worden teruggedrongen, conform het betoog van de voorzitter van de SER.
Wij zullen nagaan op welke wijze de regering wat dit betreft stelling neemt.
Misschien kunnen wij dit opnieuw met een motie stimuleren. Ook kan worden
gekozen voor een amendement. Wij hebben een poging gedaan om de beoogde saneringstaak
in de kaderwet onder te brengen, maar ik geef toe dat dit een technisch ingewikkelde
kwestie is. Dit debat wordt pas over twee weken voortgezet en wellicht hebben
wij in de komende dagen de gelegenheid om na te gaan hoe dit het beste kan
worden gedaan.Mevrouw Kant (SP):Mijnheer de voorzitter. Het zal niemand verbazen dat ik mijn betoog open
met een meer algemene visie op de verzelfstandigingsgolf die de afgelopen
jaren aan de orde is geweest. Wij hebben ons daar altijd zeer kritisch tegenover
opgesteld. Met vele besluiten die in deze Kamer zijn genomen over verzelfstandigingen,
hebben wij niet ingestemd. De SP is niet voor een overheid op afstand maar
voor een overheid met directe verantwoordelijkheid. Als voorbeeld noem ik
de verzelfstandiging van de NMa waar wij óók niet voor waren.
Overheid en politiek dienen zoveel mogelijk rechtstreeks verantwoordelijk
te zijn waar het om dergelijke zaken gaat. Immers, in het kader daarvan vinden
afwegingen plaats die raken aan het algemeen publiek belang. Dan zijn een
minister en een overheid volledig verantwoordelijk en daarbij gaat het natuurlijk
niet om de bemoeienis met alle details, maar wel om de vraag wie hier uiteindelijk
eindverantwoordelijke is.Wij hebben ook gezien dat de verzelfstandiging in zijn algemeenheid, niet
alleen wat betreft ZBO's, tot de nodige debacles heeft geleid. Ik hoef daarbij
alleen maar het woord "NS" te laten vallen; dat lijkt mij eigenlijk al voldoende.
Kijken wij naar de ZBO's zoals het CTSV, dan kunnen wij constateren dat wij
ook de CTSV-affaire hebben gehad, een affaire die eveneens uitvoerig is besproken
in de Tweede Kamer en die ook te maken had met het in onvoldoende mate hebben
van grip op de zaak.Door de verzelfstandigingsgolf zijn er vele ZBO's ontstaan; het begrip
"wildgroei" is al door meerdere woordvoerders hier genoemd. Ik vind, namens
mijn fractie, dat je inderdaad de vraag moet durven stellen wat dit ons allemaal
heeft gebracht. Ik ben dan eerder voor een evaluatie dan voor een kaderwet:
een evaluatie die ingaat op wat er de afgelopen tientallen jaren is verzelfstandigd,
wat wij daarmee wilden bereiken, wat wij ermee hebben bereikt en wat de gevolgen
zijn geweest. Daar waar het niet goed heeft uitgepakt, zou je, als politiek,
het lef moeten hebben om dat weer terug te draaien. Ik verkies derhalve een
evaluatie van al die verzelfstandigingen en zeker als het gaat om ZBO's.Met deze inleiding kom ik meteen bij een dilemma, als het gaat om ons
oordeel over deze kaderwet. In zekere zin – ik meen dat de heer Te Veldhuis
het zo verwoordde – legitimeer je daarmee ook datgene waar je moeite
mee hebt. Het is zoals ik het zonet de heer Pitstra hoorde zeggen, namelijk
dat je met al de kritiek die je erop kunt hebben, ook kunt zeggen: beter een
kaderwet dan niets. Dat is zo, mits die kaderwet beter is dan niets. Dat is
een afweging die je, de hele wet overziende, uiteindelijk als fractie zult
moeten maken. Ik ben er nog niet helemaal uit of deze kaderwet beter is dan
niets, ook al zit er zit natuurlijk een aantal verbeteringen in. Er komt nog
bij dat er een hele trits van amendement is die ook in de afweging meegenomen
zal moeten worden – amendementen die ik zeker nu niet allemaal zal langslopen
en waarvan wij nog niet weten of zij al of niet zullen worden aangenomen. De wildgroei is er geweest en door de vele bomen van ZBO's die daarbij
zijn ontstaan, is het bos niet goed meer te zien. Eerlijk gezegd kan ik mij
niet voorstellen dat niet iedereen daar behoorlijk last van heeft en niet
alleen mijn fractie. Deze wet wil er wat harmonisatie in aanbrengen, maar
of het echt veel meer zicht geeft, vraag ik mij af; ik heb daar twijfels over.Ik kom vervolgens bij een aantal algemene kritiekpunten. Ik wil deze even
noemen, zonder op al de details in te gaan waarover door de vorige woordvoerders
al vragen zijn gesteld. Ik noem de beperkte strekking van de wet: niet alle
ZBO's vallen onder de wet; vele ZBO's vallen er niet onder. De kaderwet schiet
naar mijn mening tekort in het oplossen van de tekortkomingen in de democratie
en dat lijkt mij de kern van de zaak, want dat is toch waar de wet in onze
ogen voor bedoeld zou moeten zijn. Misschien kan de minister nog een poging
doen mij ervan te overtuigen in hoeverre deze kaderwet het primaat van de
politiek herstelt. Immers, dat is voor ons de cruciale vraag als het gaat
om de beslissing of wij dit wetsvoorstel straks wel of niet zullen kunnen
steunen. Voorbijgaand aan al die vragen over de details, is dat voor mij cruciaal.
Misschien kan de minister in zijn antwoord proberen toe te lichten hoe hij
dat ziet.Ik heb niettemin nog een drietal vragen en daar wil ik het bij laten,
als het gaat om de vragen over dit wetsvoorstel. Wat betreft mijn eerste vraag
zal het de minister niet verbazen dat ik dit punt eruit pak, namelijk de fikse
salarisverhogingen die wij gezien hebben op het moment dat verschillende zaken
zijn verzelfstandigd. Inderdaad was een fikse salarisverhoging aan de top
vaak één van de eerste dingen die vrij snel na een verzelfstandiging
werden gedaan. Ik zie dat dit in deze kaderwet op zich ook niet geregeld wordt.
Een deel van de ZBO's houdt nu de rijksambtenarenregelingen aan en mijn vraag
is: waarom zouden wij dat in deze kaderwet niet aan al de ZBO's kunnen opleggen?
Er staat dat soms de minister daar invloed op kan uitoefenen, maar ik zie
niet in waarom wij dit niet in regels kunnen vastleggen. Het orgaan is weliswaar
verzelfstandigd, maar ik zie het toch nog steeds als overheid en dan zouden
ook, als het om salarissen gaat, overheidsregels kunnen gelden. Graag verkrijg
ik hierop een reactie.Er is geen afzonderlijke regeling getroffen voor een ZBO die onder toezicht
van een andere ZBO staat. Dat is een ingewikkelde kwestie en ik wil graag
horen waarom dit zo is. De laatste vraag: waarom vallen onderzoeks- en beheersinstituut
niet onder deze kaderwet?Voorzitter. Mijn laatste opmerking betreft hetgeen ik in een artikel in
De Groene Amsterdammer las en wat ik in dit verband heel mooi gezegd vond.
De opmerking raakt aan de kritiek die wij op de ZBO's hebben. Het gaat om
de zin over de semi-Staat, waarmee onder andere ZBO's worden bedoeld en die
luidt: Deze semi-Staat vol agentschappen en zelfstandige bestuursorganen denkt
privaat en rekent publiek. Ik meen dat dit de kern is van onze kritiek op
ZBO's.De algemene beraadslaging wordt geschorst.De voorzitter:Het debat zal volgende week of de week daarna worden voortgezet. Ik geef
de minister in overweging, daar waar het mogelijk is vragen schriftelijk te
beantwoorden. Dat zou het debat kunnen bespoedigen.Sluiting 16.42 uur 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-tk-20012002-3551-3570.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl