Behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen) (26638)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2000-2001, pag. 1426-1442

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

05-07-2001

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

nr. 33, pagina 1426-1442

19-06-2001

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 26638Toon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Lijst van besluiten (dinsdag 19 juni 2001)Pagina 1442-1443
Brief van de Huishoudelijke Commissie inzake een voordracht voor een plaatsvervangend griffier (Gedrukt stuk Eerste Kamer nr. 313)Pagina 1425-1426
Lijst van ingekomen stukken, met de door de voorzitter terzake gedane voorstellen (dinsdag 19 juni 2001)Pagina 1443-1445
Behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen) (26638)Pagina 1426-1442
Noten bij blz. 1425: Rapport van de commissie tot onderzoek van de geloofsbrief van de heer S.R. PormesPagina 1446-1446
Installatie van de heer S.R. Pormes als lid van de Eerste KamerPagina 1425-1425
Behandeling van de wetsvoorstellen inzake: - Goedkeuring van enkele verdragen inzake de bestrijding van fraude en corruptie II (27509); - Bescherming rechten op aanvullend pensioen werknemers en zelfstandigen die zich binnen de EG verplaatsen (27649); - Tijdelijke fiscale stimulering aankoop van schone personenauto's en bestelauto's (27660); - Wijziging Wet privatisering ABP iv.m. wijziging indexeringsfrequentie (27674)Pagina 1426-1426
Presentie en opening (dinsdag 19 juni 2001)Pagina 1425-1425

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 84 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is de behandeling van:het wetsvoorstel Wijziging
van de Wet milieubeheer (structuur beheer afvalstoffen) (26638).De beraadslaging wordt geopend.De heer Baarda (CDA):Mijnheer de voorzitter. Onlangs heeft de minister een nota uitgebracht
met als titel "Met recht verantwoordelijk". Dit is een discussienota over
de toekomst van een op duurzame ontwikkeling gerichte milieuwetgeving in een
verantwoordelijke samenleving. In het voorwoord van de nota schrijft de minister
dat de Nederlandse milieuwetgeving niet erg eenvoudig in elkaar zit en daardoor
een samenhangende aanpak van de problemen bemoeilijkt. Dat is precies de spijker
op zijn kop. De centrale vraag is dan natuurlijk wat wij dan doen met dat
gegeven. Hoe wordt de ingewikkeldheid doorbroken en de handhaafbaarheid sterk
verbeterd? Geconstateerd wordt dat het milieubeleid voortdurend in beweging
is en er een gebrek aan samenhang is. De conclusie van genoemde discussienota
is dat de huidige milieuwetgeving onvoldoende aansluit bij een aantal relevante
ontwikkelingen en dat de handhaafbaarheid van de milieuregelgeving moet worden
vergroot. Dit is bijna een open deur voor wie denkt aan de recente ernstige
tekortkomingen in het kader van de handhaving. Ik hoef alleen maar Enschede
en Volendam te noemen. De CDA-fractie is dan ook benieuwd naar de verdere
discussie over het wetsvoorstel handhavingsstructuur en ziet met belangstelling
een concreet uitvoeringsprogramma tegemoet, dat door de minister voor eind
2001 is aangekondigd.Kijken wij dan naar het onderwerpelijke wetsvoorstel met betrekking tot
de structuur verwijdering afvalstoffen, dan moet opnieuw worden vastgesteld
dat het dan gaat om ingewikkelde wetgeving. In het voorlopig verslag heeft
de CDA-fractie erop gewezen dat het in deze raamwet gaat om welgeteld 24 algemene
maatregelen van bestuur en 14 ministeriële regelingen. Bij de behandeling
van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer heeft ook de minister gezegd dat het
hier gaat om ingewikkelde wet- en regelgeving. Er zouden in het land maar
enkele deskundigen zijn die deze wet- en regelgeving werkelijk begrijpen.
Het kan schertsend bedoeld zijn, maar toch! In de memorie van antwoord is
nogal de nadruk gelegd op het belang van uitgebreide voorlichting. Natuurlijk
is dat van belang, maar er moet zeker meer gebeuren. Milieuwetgeving behoort
inzichtelijk, uitvoerbaar en handhaafbaar te zijn. Dit wetsvoorstel is zéér
complex, waardoor met name de regelgeving en uitvoeringsregelingen ingewikkeld
zijn. Dat geeft weer forse problemen bij de handhaving. Hoe denkt de minister
dit aan te pakken? Ik noem een concreet voorbeeld. Een betrekkelijk subonderwerp
als de codering van afvalstoffen in het kader van de Europese afvalstoffenlijst –
Eural – leidt in de praktijk tot een scala aan door de overheid niet
te beantwoorden vragen. Met name het bedrijfsleven ziet door de bomen het
bos niet meer.In de memorie van antwoord is de minister ingegaan op de vragen van de
CDA-fractie inzake de bevoegdheden van de verschillende overheden. Toch zien
wij niet duidelijk welke rol de provincies nog moeten spelen nu onder meer
de provinciale milieuverordening wordt vervangen door een algemene maatregel
van bestuur. Dat laatste is overigens vanwege de administratieve
rompslomp een goede zaak.In de stukken hebben wij gewezen op de consequenties van het rapport van
de werkgroep Markt en overheid voor de afvalsector. De minister heeft daarvan
gezegd dat de resultaten van de analyses van de werkgroep Markt en overheid
voor verschillende beleidsterreinen zijn meegenomen bij het opstellen van
een wetsontwerp Markt en overheid. Wij achten dit zeker van belang. Immers,
de afvalmarkt – in Nederland goed voor 10 mld gulden – is werkgebied
voor de markt en de overheid. Dit onderscheid vervaagt steeds meer! Hoe kijkt
de minister aan tegen de taak van de overheid en dan met name die van de lokale
overheden?Bij de uitvoering van de afvalstoffenwetgeving wordt een belangrijke plaats
toegekend aan het LAP, het Landelijk afvalbeheersplan. Voor de onderbouwing
van bepaalde onderdelen van het LAP wordt een milieueffectrapport (MER) opgesteld.
De resultaten van het MER zijn met name van belang voor de nadere uitwerking
van het beleidskader in de sector- en capaciteitsplannen. Helaas is bij het
opstellen van het MER een aanzienlijke vertraging opgetreden, waardoor het
niet mogelijk is om het gehele ontwerp-LAP volgens de aanvankelijke planning
eind april 2001 gereed te hebben. In de memorie van antwoord wordt aangegeven
dat het beleidskader in de vorm van een ontwerp volgens planning in mei 2001
gereed zal zijn. Kan de minister thans aangeven wat de stand van zaken is
en informatie geven over de hoofdlijnen van het LAP? Hoe beoordeelt de minister
in dat kader het overleg met het bedrijfsleven? Immers, het afvalgebeuren
is big business geworden. Veel zal worden geregeld in het LAP. De minister
wil onder andere af van het storten van afval, een loffelijk streven dat echter
in de praktijk nog lang niet haalbaar is. Denkt de minister de hoeveelheid
te storten afval te kunnen beperken door de stortbelasting (WBM) fors te verhogen?
Waarop is de mening gebaseerd, dat die verhoging tot minder storten leidt?
Is het niet een ordinaire indirecte belasting die de lasten van de burger
verhoogt, zonder dat resultaat bereikt wordt? Waarom wordt niet een deel van
de stortbelasting aangewend om nieuwe ontwikkelingen, innovaties, die tot
minder storten kunnen leiden, te stimuleren?In de schriftelijke voorbereiding heeft de CDA-fractie gevraagd naar de
nazorg, de verantwoordelijkheden en de financiering in het kader van gesloten
stortterreinen. In de memorie van antwoord heeft de minister aangegeven dat
de desbetreffende regeling op dit moment wordt geëvalueerd en dat deze
evaluatie medio dit jaar zal worden afgerond. Nader zal worden ingegaan op
noodzakelijke maatregelen voor het realiseren van een verantwoorde nazorg
en de financiering van deze maatregelen. Kan de minister al aangeven aan welke
noodzakelijke maatregelen wordt gedacht, hoe de financiering daarvan zal plaatsvinden
en ten laste van welke overheden deze financiering zal worden gebracht?Ten slotte, voorzitter, de Europese dimensie. De CDA-fractie heeft gevraagd
naar de capaciteitsplanning op Europese schaal. In de memorie van antwoord
heeft de minister eigenlijk gezegd dat Europa daarvoor nog niet klaar is.
Nederland staat op het standpunt, zo schrijft de minister, dat landsgrenzen
voor verbranding als vorm van verwijdering pas kunnen worden geopend wanneer
er in het buitenland een met Nederland vergelijkbaar voorzieningenniveau is
bereikt. Dit standpunt houdt natuurlijk ook grensoverschrijdende samenwerking
tegen. Toch komt Europa ook op het gebied van het afvalstoffenbeleid steeds
dichterbij. En de centrale vraag kan worden gesteld of Nederland daar eigenlijk
wel klaar voor is.Met belangstelling wachten wij de antwoorden van de minister op onze vragen
af.De heer Rabbinge (PvdA):Mijnheer de voorzitter. De leden van de fractie van de PvdA hebben met
veel belangstelling kennisgenomen van de memorie van antwoord op het onderhavige
wetsvoorstel. Er zijn door de verschillende fracties vele vragen gesteld waarop
een antwoord is gegeven, maar in feite is een aantal vragen niet beantwoord.
Ik wil een tweetal daarvan hier nog eens naar voren halen.De eerste is de door ons en door andere fracties gestelde fundamentele
vraag over de basisfilosofie inzake de verwerking van afvalstoffen. Geantwoord
is dat de afvalstoffenplannen in goed overleg tot stand zullen komen en dat
de regionale overheid en de lokale overheid verantwoordelijk blijven voor
een belangrijk deel van de uitvoering. In zekere zin is de basisfilosofie
verlaten die enige jaren geleden is ingezet en waarbij de verantwoordelijkheid
voor het afvalstoffenbeleid bij de regionale overheden werd gelegd. Die werden
geacht ervoor te zorgen dat de afvalstoffen op een behoorlijke wijze werden
verwerkt en die waren dus gedwongen waren om voorzieningen te treffen voor
het verwerken van de afvalstoffen binnen hun grenzen. Het is inderdaad verstandig
die grenzen niet te rigide te hanteren en deze zodanig doorlaatbaar te maken
dat er van de ene naar de andere provincie kan worden geschoven, maar nu dreigt
in feite het kind met het badwater weggegooid te worden, want nu wordt het
helemaal naar de rijksoverheid geschoven. De rijksoverheid komt daardoor in
de bijzondere en wat moeilijke positie te verkeren, dat zij niet alleen de
afvalstoffenplannen moet voorbereiden en uitvoeren, maar ook moet vaststellen.De overheveling van de primaire verantwoordelijkheid voor het afvalstoffenbeleid
naar het rijksniveau in combinatie met de tegelijkertijd ingezette tendens
naar het inzetten van particuliere afvalstoffenverwerkers zou wel eens kunnen
betekenen dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering van dit
beleid niet worden vergroot. Wij zien nu al dat er een zeer klein aantal professionele
afvalstoffenverwerkers is, wat de mogelijkheden voor overheden zou kunnen
verminderen om een behoorlijk toezicht te houden en de kwaliteit van de uitvoering
van het beleid te garanderen. Vandaar dat wij de minister in het verlengde
van de uitgebreide schriftelijke beantwoording nogmaals vragen hoe hij die
verschillende bestuurlijke verantwoordelijkheden op de onderscheiden niveaus
ziet en hoe hij de rol ziet van de particuliere afvalstoffenverwerkers. Opvallend
was, dat het beleid dat in het verleden werd gevoerd en waarbij de regionale
overheden zo'n belangrijke rol vervulden, er bij een evaluatie helemaal niet
zo slecht af bleek te komen. Mede in het kader van Europa worden wij evenwel gedwongen om het Rijk daarin een belangrijke rol te geven, wat zoals
gezegd tot gevolg heeft, dat nu in feite zowel het beleid als het opstellen
en de uitvoering van de plannen bij de rijksoverheid komen te liggen. Dat
is een zaak waarop wij kritisch moeten zijn. Het zou verstandig zijn als de
minister ons duidelijk kon maken op welke wijze de garantie wordt gegeven
dat datgene wat in het verleden goed is gelopen behouden blijft en dat datgene
wat slecht liep op een andere wijze wordt georganiseerd.De tweede vraag heeft betrekking op het antwoord op de vraag naar de toepassing
van de zogenaamde situatiekenmerkenmethode zoals die door de Wetenschappelijke
raad voor het regeringsbeleid is ontwikkeld en uitgebreid is beschreven en
toegepast in WRR-rapport 41 uit 1992, getiteld Milieubeleid, strategie, instrumenten
en handhaafbaarheid. In de memorie van antwoord staat hierover dat het genoemde
rapport bedoeld was om de landbouwkwalificatie in beeld te brengen. Dat is
onjuist. In het genoemde rapport wordt aangegeven hoe de situatiekenmerkenmethode
kan worden gehanteerd. Ik stel dit nu aan de orde omdat op het vierde NMP
vaak is gereageerd met vragen als: Hoe ga je daaraan handen en voeten geven?
Zijn er veel actoren die bijdragen aan het milieuprobleem? Is het moeilijk
of gemakkelijk om het milieuprobleem via beïnvloeding te veranderen?
Welke kosten zijn daaraan verbonden en welke faciliterende mogelijkheden heeft
de overheid? Naarmate de eigenschappen van het milieuprobleem veranderen,
verandert ook het type aanpak. Als er veel actoren zijn, is het vrijwel ondoenlijk
om alleen de dwangmethode te hanteren. Als er weinig actoren zijn –
bijvoorbeeld bij de SO2-uitstoot door krachtcentrales – is
het vrij gemakkelijk om dat voor elkaar te krijgen. Een verstandige en enigszins
objectieve methode schiet op verschillende mechanismen in. Het kan via dwang
door de overheid, via transacties (heffingen of subsidies) of via overreding.
Uiteraard kan ook een combinatie worden gehanteerd. De instrumenten worden
vooral bepaald door de aard van het milieuprobleem waarbij je vooral let op
de handhaafbaarheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid. Dit alles lijkt niet aan de orde bij het thans voorliggende plan, vooral
niet als je in ogenschouw neemt het antwoord op de vragen over het zwerfvuil.
Gesteld wordt dat dit probleem op een adequate wijze – bijvoorbeeld
via statiegeldheffing – zal worden opgelost. Niet duidelijk is echter
op grond waarvan die keuze is gemaakt. Mij gaat het erom dat wat systematischer
wordt bezien op welke wijze je welk instrument voor welk milieuprobleem inzet
in het kader van het afvalstoffenbeleid. Dat slaat niet alleen op huishoudelijk
afval, maar ook op bedrijfsafval, zwerfafval enz.De antwoorden op technische vragen waren doorgaans in orde. Ik heb twee
fundamentele vragen aan de orde gesteld inzake het niveau van de primaire
verantwoordelijkheid voor het afvalstoffenbeleid en de wijze waarop hardnekkige
milieuproblemen als het zwerfvuil het beste kunnen worden aangepakt. Een handhaafbaar,
doelmatig en doeltreffend milieubeleid wordt verkregen door de juiste instrumenten
in te zetten op het juiste niveau. Daarom hecht mijn fractie zeer aan een
goed antwoord van de minister.De heer Ginjaar (VVD):Voorzitter. Rond de beginjaren zeventig werd de betekenis van de milieuproblematiek
nogal eens als volgt beschreven: luchtverontreiniging was het klemmendst,
de waterverontreiniging het meest dringend en de afvalproblematiek het grootst,
zowel qua probleem als qua omvang. Van bodemverontreiniging wisten wij nog
niet zoveel.Toch zou het nog tot eind zeventiger jaren duren voor er een afvalstoffenwet
kwam, gebaseerd op provinciale voorzieningsgebieden met provinciale afvalplannen,
"Pappen", waarbinnen verbranden en storten geregeld werden. De Wet chemische
afvalstoffen was slechts een registratiesysteem. Pas langzamerhand drong het
besef door dat er meer was dan verbranden en storten; de begrippen preventie
en hergebruik gingen een steeds belangrijker rol spelen, vergelijk de ladder
van Lansink. Voortschrijdend inzicht in de problematiek leidde tot een wetswijziging
begin jaren negentig, gevolgd door een rapport van de zogenaamde commissie-Epema.
Het intensieve overleg dat vervolgens plaatsvond over de wijze waarop aan
het afvalstoffenbeleid in de komende jaren het beste vorm kan worden gegeven,
heeft geleid tot het voorliggende wetsvoorstel, dat een aantal duidelijke
kenmerken heeft: landelijke sturing in verband met schaalvergroting op de
landelijke afvalmarkt, het daarmee gepaard gaande opheffen van de provinciegrenzen,
het introduceren van marktwerking, voorbereiding op geïntegreerd Europees
milieubeleid en later zelfs de opheffing van de landelijke grenzen voor het
verbranden. Het wetsvoorstel tracht, met de ervaring die de laatste twintig
jaar is opgedaan en rekening houdend met maatschappelijke en technische ontwikkelingen,
de structuur van het beheer verder te verbeteren.Het wetsvoorstel wordt allerwegen, ook door de minister, als bijzonder
complex getypeerd. Zozeer zelfs dat dit bij de plenaire behandeling in de
Tweede Kamer tot de verzuchting leidde, dat slechts enkelen in dit land de
wet volledig kunnen doorgronden. De problematiek is in feite even groot als
in de zeventiger jaren. Dat behoeft ook niet te verbazen, gezien de aspecten
die bij de afvalproblematiek een rol spelen. In de eerste plaats natuurlijk
de verschillende categorieën afval, zoals huishoudelijk afval, bedrijfsafval,
gevaarlijk afval. En binnen deze categorieën de grote differentiatie
aan typen en soorten, elk met eigen karakteristieken en kenmerken en eigen
specifieke verwijderings- en verwerkingsmethoden. We hebben Rijk, provincies,
gemeenten en ook waterschappen, elk met eigen bestuurlijke en regelgevende
verantwoordelijkheden, behorende bij een aantal verschillende wetten en verordeningen.
Er is het bedrijfsleven met vele uiteenlopende activiteiten, specialisaties,
werkterreinen en belangen. Er is een vergunningenbeleid, er zijn meld- en
registratieverplichtingen. En er zijn, niet het minst belangrijk, Europese
kaderrichtlijnen. Wij beschikken niet over genoeg dimensies om de relaties
tussen alle factoren en actoren op inzichtelijke wijze in beeld te brengen.
Het is dan ook geen wonder dat de subtitel van dit wetsvoorstel "structuur
beheer afvalstoffen" is.De wet is een typische kaderwet, waarvan, naast de direct toepasbare artikelen,
de uitvoering in vele nadere regelgeving moet worden vastgelegd.
Zo is er een Landelijk afvalbeheersplan, bijbehorende capaciteits- en sectorplannen
en algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Deze
zullen ook aan deze Kamer worden gezonden, zodat wij ook in dit huis tot integrale
beoordelingen kunnen komen, met name wat uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
betreft.Vanochtend zag ik een persbericht van de ministerraad van 15 juni, waarin
staat dat de ministerraad instemt met het voorontwerp beleidskader eerste
Landelijk afvalbeheersplan. Er staan een aantal belangrijke doelstellingen
van het afvalbeheersplan bij. Je kunt zonder meer zeggen dat die bijzonder
ambitieus zijn. Dat roept vragen op ten aanzien van de uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid. Het is te hopen dat, anders dan bij het Nationaal Milieubeleidsplan,
bij de uiteindelijke versie van dit beheersplan wel degelijk een financiële
paragraaf aanwezig is.Als we de totale problematiek met een helikopterachtige blik overzien,
dan vallen een aantal punten op: de materie is niet alleen zeer verbrokkeld,
maar tevens onoverzichtelijk en moeilijk te vatten; er is onduidelijkheid
over de inzet van beschikbare instrumenten; de verantwoordelijkheden zijn
zeer gespreid, waarbij zij lang niet altijd op elkaar zijn afgestemd; en afvalverwijdering
en -verwerking zijn in feite bedrijfsmatige activiteiten, met stoffen die
in eerste instantie economisch geen toegevoegde waarde hebben. Tegen deze
achtergrond wil de VVD-fractie zich beperken tot een viertal punten, te weten:
handhaving, het nutsbedrijf, recycling en zwerfafval.Sinds Lekkerkerk is milieucriminaliteit een bekend begrip. Het figureert
regelmatig op de politieke agenda. Toch heeft het nog tot medio 1997 geduurd
voordat er sprake was van een enigszins gecoördineerde aanpak met bestuursconvenanten;
een ontwikkeling, die wij zeer positief beoordelen. Ook in het voorliggende
wetsvoorstel krijgt het onderwerp handhaving – overigens als onderdeel
18 van de Wet milieubeheer – aandacht en dat is terecht. Immers, niet
voor niets wordt in de vijfde halfjaarlijkse voortgangsrapportage milieuwethandhaving
gesteld: "Handhaving moet garant staat voor een zo goed mogelijke naleving
van de milieuregels" en "Zonder handhaving is de naleving vaak onvoldoende
en zonder naleving zijn regels niet zinvol". Deze opmerkingen zijn ons uit
het hart gegrepen. Het is dan ook terecht dat de Inspectie milieuhygiëne,
nog immer het oog en het oor van de minister, een belangrijke uitbreiding
van personeelssterkte krijgt, waarmee overigens eerdere inkrimpingen teniet
worden gedaan. Uit de genoemde voortgangsrapportage blijkt wel hoe complex
die handhavingsproblematiek is.Toch blijft ook nu de handhaving de VVD-fractie zorgen baren. Daar zijn
verschillende redenen voor. In de eerste plaats heeft afval in principe nog
altijd geen toegevoegde economische waarde, waardoor het zich ontdoen ervan
altijd financiële lasten met zich zal brengen, tenzij het als uitgangsstof
voor verdere productie kan dienen. De definitie van het begrip "afval" is
hierbij, mede gezien de Europese jurisprudentie, van groot belang. Nog steeds
is dat begrip voor velerlei uitleg vatbaar. Hoe het ook zij, er zal daardoor
toch altijd een zekere neiging bestaan om in verband met de financiële
last tot een vorm van niet-legaal gedrag over te gaan. Het antwoord op een
desbetreffende vraag van de D66-fractie geeft aan dat ook de minister niet
goed weet hoe daarmee moet worden omgegaan.De tweede reden van onze zorg over die handhaving is de veelheid van toezichthoudende
en handhavende instanties. De uiteenzetting van de minister op onze vraag
in dat kader spreekt boekdelen. De regelgeving is hoe dan ook technisch en
complex, hetgeen maar al te gemakkelijk tot ontwijkend gedrag kan leiden.
Maar het kan ook interpretatieverschillen veroorzaken tussen de verschillende
overheden, zowel per bestuursovereenkomst als tussen provincies. Deze overheden
laten zich vaak kennen door een verschillende wijze van optreden. De VVD-fractie
stelt dat het maar helemaal de vraag is of de bestuursovereenkomsten voldoende
hard zijn om deze onvolkomenheden te voorkomen. Daarnaast is regelmatig de
vraag aan de orde of het wel zo gewenst is dat verschillende bestuursorganen
gelijkelijk bevoegd zijn. Ook bij het in de Tweede Kamer aan de orde zijnde
wetsvoorstel voor de uitbreiding van de wetshandhaving inzake het milieu komt
deze vraag aan de orde. Wij zullen daar in dit huis op een later tijdstip
nog wel over komen te spreken. Nu stel ik echter al de vraag of toch de Inspectie
milieuhygiëne bij de uitvoering van de bestuursovereenkomst niet een
veel meer sturende rol moet spelen, gezien de uiteenlopende bevoegdheden en
belangen van de verschillende bestuursorganen. Gedacht kan worden aan een
vorm van een concurrente handhavingsbevoegdheid, die kan worden gebruikt indien
het primair bevoegde gezag niet handhaaft. Brengt de nu voorgestelde landelijke
sturing niet een vorm van landelijke handhaving met zich?Een tweede punt van aandacht is de nutsfunctie van de verwijdering. In
de nota naar aanleiding van het verslag onderschrijft de minister de opvatting
van de VVD-fractie en de PvdA-fractie dat deze nutsfunctie voorop dient te
staan, zoals hij ook betoogd heeft bij de plenaire behandeling van het wetsvoorstel
in de Tweede Kamer. Een nutsfunctie wordt gezien als een maatschappelijke
basisvoorziening, waarvan de overheid de aanwezigheid, de continuïteit
en de kwaliteit op een of andere manier moet garanderen, aldus de minister.
De nutsfunctie is dus een publiek domein. Wat verstaat de minister precies
onder het garanderen van de nutsfunctie? Betreft dat het totaal aan voorzieningen
of ook elke voorziening afzonderlijk, zoals verbrandingsinstallaties en stortplaatsen?
Hoe moet in dit verband de zinsnede gelezen worden, dat de minister er geen
voorstander van is dat overheden zich terugtrekken uit de eigendom van de
desbetreffende inrichtingen? Het is een logische gedachte, waar het gaat om
het treffen van voorzieningen voor afvalstoffen die geen toegevoegde economische
waarde hebben. Echter, als die overheden zich wel terugtrekken, blijft dan
de nutsfunctie gehandhaafd? Wat gebeurt er als bijvoorbeeld een zuiver commercieel
bedrijf uit het buitenland een dergelijk bedrijf in Nederland overneemt: hoe
blijft dan de nutsfunctie gehandhaafd en hoe staat de overheid garant voor
de kwaliteit en de continuïteit?Ook kan de opmerking van de minister op gespannen voet staan met de uitspraak
in hetzelfde debat, dat de functie ook vervuld kan worden op de markt maar
dan met maximale overheidsregulering. Wat verstaat de minister
precies onder"markt"? Wie beslist welke benadering wordt gekozen? De voorwaarden
die hij daarbij stelt – wij kunnen ons daarin vinden – doen eerder
denken aan de verzelfstandiging van een overheidsorgaan dan aan privatisering.
Overigens is, zoals recente voorbeelden tonen, ook die formule niet altijd
een garantie tot succes.Op korte termijn zullen voor brandbaar afval de grenzen opengaan; de voorwaarde
daarbij is dat er sprake is van een level playing field. Hoe groot schat de
minister de kans in dat aan deze voorwaarde inderdaad voldaan wordt? Zullen
andere landen bijvoorbeeld onze emissie-eisen overnemen, of zullen wij onze
eisen moeten verlagen? Welke zullen de consequenties zijn, als buitenlandse
bedrijven nochtans onder de Nederlandse prijzen gaan opereren? In de huidige
situatie zijn risico's aangegaan in een beschermde markt. Heeft de overheid
dan geen taak in het beperken van deze risico's bij een open markt? Dit, gezien
ook het standpunt van de minister dat de afvalverwijdering een nutsfunctie
is. Daarbij laat zich onmiddellijk de vraag stellen welke de voordelen zijn
van de open grenzen, als de voorwaarde van een level playing field volledig
vervuld is. Immers, dat betekent gelijke emissie-eisen en gelijke andere eisen
die men zou kunnen stellen.Een van de belangrijkste onderdelen die bij de structuur van het beheer
van afvalstoffen vorm moeten worden gegeven, is de zogenaamde capaciteitsplanning
voor storten en verbranden. Een belangrijke vraag daarbij is op welke wijze
de minister omgaat met enerzijds het aanbod van afvalstoffen voor verbranden
en storten – en de onderlinge verhouding daarin – en anderzijds
de verwerkingscapaciteit, mede in verband met de open markt. Daarbij komt
dat deze verhouding naar onze overtuiging geen constant gegeven is, maar duidelijke
schommelingen in de tijd kan geven. Zal dit leiden tot een uniform prijspeil
of tot verevening van inkomsten? Ik wil daarbij onmiddellijk opmerken dat
deze discussie mij doet denken aan eerdere discussies, lang geleden, over
een landelijk nutsbedrijf met regionale kantoren. Hoe stelt de minister zich
voor hier te handelen, als de verbrandingsactiviteiten door private ondernemingen
worden uitgevoerd, zoals door sommigen bepleit?Ik maakte al melding van de ladder van Lansink, door deze voorgesteld
in 1980. Het betreft een principe dat even eenvoudig is als inzichtelijk:
preventie, hergebruik, verbranden en storten als opeenvolgende kenmerken van
het verwijderingsproces. Een verfijning van het principe heeft zijn plaats
in de afvalstoffenwetgeving gekregen, maar daarmee is de toepassing van de
vaste volgorde verdwenen. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat het steeds
beter mogelijk wordt de milieubelasting te meten en door de nieuwe verwijderingsprocessen
die ontwikkeld worden. Een genuanceerde toepassing van het verfijnde ladderprincipe
is daardoor mogelijk. Dit kan er echter toe leiden dat bepaalde afvalstoffen
niet alleen geschikt zijn voor recycling, maar ook als brandstof in kolencentrales
kunnen worden toegepast, aldus bijdragend tot het opwekken van energie. Dit
levert een keuzeprobleem, als het uitgangspunt is om afval zo hoogwaardig
mogelijk in te zetten. De vraag is dan op welke wijze dit probleem in de structuur
van het beheer van afvalstoffen past. Kan de minister hierover zijn licht
laten schijnen?Ten slotte wil ik nog een enkele opmerking maken over het zwerfafval,
een onderwerp van alle tijden. De ouderen onder ons zullen zich ongetwijfeld
nog wel de slogan "Laat niet als dank voor het aangenaam verpozen _" herinneren.
Het onderwerp is de laatste tijd weer volop in de belangstelling gekomen door
het voornemen van de minister om voor bepaalde soorten drankverpakking statiegeld
in te voeren. Een voornemen dat grote bezwaren bij het bedrijfsleven oproept,
zodat wellicht het volgende convenant verpakkingsafval op het spel staat.
De VVD-fractie zou dit zeer betreuren, gezien de uitstekende resultaten die
tot nu toe met de convenanten bereikt zijn, ook al is dit voor de vluchtige
waarnemer van de schappen in winkels niet altijd aanstonds duidelijk. De VVD-fractie
vraagt zich dan ook in gemoede af of het wel van wijs beleid getuigt dit onderwerp
zo pregnant op de beleidsagenda te zetten. Toegegeven, blikjes en plastic
flesjes op straat, in bermen en plantsoenen vormen geen fraai gezicht, maar
dat geldt voor alle mogelijke soorten zwerfafval. Dat merkte ik vanmorgen
toen ik Den Haag binnenreed. Al dat zwerfafval moet door reinigingsdiensten
worden opgeruimd. Drankverpakkingen vormen daarvan slechts een gering deel.Het ontstaan van zwerfafval is een probleem van consumentengedrag vis-à-vis
de aangeboden producten, een welvaartprobleem bij uitstek. Het behoort tot
de diffuse, moeilijk grijpbare milieuproblematiek. Wanneer dat gedrag ongunstige
neveneffecten heeft, zoals in dit geval, is de vraag aan de orde hoe de overheid
dit gedrag kan beïnvloeden en voorzover de overheid sturend kan optreden,
dient zij dit te doen op basis van goed inzicht in wat de mensen beweegt in
relatie tot het milieu.De problematiek moet gezien worden als een sociaal dilemma in de zin van
strijdigheid tussen individuele en gemeenschapsbelangen. Voor het individu
is het vaak op korte termijn gemakkelijker zich milieuonvriendelijk te gedragen.
Hij zal dat slechts niet doen als zijn eigen belang ligt in het verlengde
van het algemeen belang. Dat leidt tot de vraag: hoe lossen we dit probleem
op? Doen we dat door het invoeren van statiegeld of met het trachten op andere
wijze tot gedragsverandering te komen? Naar de mening van de VVD-fractie is
gebleken dat het eerste in sommige gevallen een bruikbare oplossing is: de
petfles. Deze oplossing moet echter als een wel heel zwaar instrument worden
gezien. Gelet op de omvang van het onderhavige probleem is het namelijk meer
optisch van aard. Zwerfafval wordt niet voor niets gekarakteriseerd als het
meest zichtbare milieuprobleem.Het zou goed zijn om te weten bij welke hoogte van het statiegeld daadwerkelijk
effect te verwachten is. Bovendien is het de vraag hoeveel van de totale hoeveelheid
van deze verpakkingsafval als zwerfafval moet worden aangemerkt. Het is ook
goed om te weten hoe de administratieve lasten en de logistieke kosten zich
verhouden tot de oplossing van dit probleem. Of wil de minister ten principale
dit soort verpakkingen als retouremballage aanmerken en op deze wijze de hoeveelheid
huishoudelijk afval verminderen? Dat is echter een totaal andere invalshoek,
een totaal ander beleidsprobleem en dit behoeft ook een andere
benadering.Het zal duidelijk zijn dat de voorkeur van de VVD-fractie uitgaat naar
een goede voorlichtingscampagne om te komen tot vrijwillige inzameling. Kijk
maar eens naar de wijze waarop andere afvalstoffen worden ingezameld, zoals
glas. Ook over de inzameling van glas was men aanvankelijk heel sceptisch,
maar die scepsis is geheel en al gelogenstraft.De minister gaf in de Tweede Kamer aan dat hij verder praat met het bedrijfsleven
en hij noemde daarbij een aantal interessante gesprekspunten. Het lijkt ons
niet juist daarop verder in te gaan. Wel wil de VVD-fractie suggereren bij
dit overleg tevens het integrale productenbeleid te betrekken.Voorzitter. Wij wachten de antwoorden van de minister met belangstelling
af.Voorzitter: JurgensDe heer Hessing (D66):Voorzitter. Op veel terreinen vindt een stevige discussie plaats over
de vraag of en zo ja, op welke wijze de overheid verantwoordelijk is voor
de uitvoering van de desbetreffende taken. Er zijn voorbeelden te over van
het privatiseren van overheidstaken. De elektriciteitssector is het meest
actuele onderwerp. Wat het verwijderen van afvalstoffen betreft, bestaat echter
een redelijk eensgezind beeld. De nutsfunctie staat daarbij voorop. Het gaat
immers om een maatschappelijke basisvoorziening waarvoor de overheid zich
verantwoordelijk weet uit een oogpunt van bescherming van het milieu en gezondheid
van de burger. De verantwoordelijkheid van de rijksoverheid richt zich dan
vooral op de zorg voor de eindverwerking en dus de zorg voor het realiseren
van voldoende capaciteit voor het verbranden of storten van afvalstoffen.
Het is dan opmerkelijk om te constateren dat de minister in de memorie van
antwoord aan deze Kamer aangeeft dat deze nutsfunctie niet wettelijk is vastgelegd,
maar dat het gaat om een door de overheid aan zichzelf opgelegde taak. Dat
laatste moeten wij dan maar aannemen, maar het is toch een merkwaardige figuur.
Het gaat inderdaad onbetwist om een nutsfunctie. Deze wet gaat juist over
de structuur van het beheer van afvalstoffen en zou de uitgelezen plaats zijn
om taken en verantwoordelijkheden scherp neer te leggen, maar blijkbaar is
dat achterwege gebleven. Is dat niet een omissie te noemen? Een door de overheid
aan zichzelf opgelegde taak die een wettelijke verankering ontbeert, kan in
principe zonder veel omhaal van woorden weer overboord worden gezet. Gaarne
krijg ik op dit punt een reactie van de minister.Dat neemt niet weg dat mijn fractie graag de hoofdlijnen van dit wetsvoorstel
steunt. Gelet op de schaalvergroting die zich op het gebied van de afvalstoffenverwerking
heeft voorgedaan, is het inderdaad wenselijk de bestuurlijke verantwoordelijkheid
te centraliseren en primair op rijksniveau te leggen.Op veel momenten en plaatsen is gememoreerd dat met dit wetsvoorstel de
voorstellen van de commissie-Epema voor een belangrijk deel zijn geïmplementeerd.
Een van de belangrijkste aanbevelingen van deze commissie had betrekking op
het opheffen van de provinciegrenzen. Met ingang van 1 januari 2000 zijn de
provinciegrenzen opgeheven voorzover het gaat om brandbare afvalstoffen. Hierdoor
ontstaat voor deze categorie meer concurrentie tussen Nederlandse afvalverbrandingsinstallaties
en stortplaatsen. Volgens de nota naar aanleiding van het verslag wordt met
deze introductie van meer marktwerking de efficiency van de afvalmarkt verbeterd.
De openstelling van de provinciegrenzen en de daarmee gepaard gaande grotere
concurrentie suggereert toch op zijn minst dat er meer brandbaar afval heen
en weer zal worden gesleept op zoek naar een goedkope verwerkingsplaats.Met dit uitgangspunt in tegenspraak lijkt hetgeen in de memorie van antwoord
aan deze Kamer is aangegeven in reactie op de geuite zorgen dat het opheffen
van provinciegrenzen op zichzelf op gespannen voet kan staan met de doelstelling
in het afvalstoffenbeleid van transportpreventie en voorkoming van onnodig
gesleep met afvalstoffen. In de memorie van antwoord staat dat het opheffen
van de provinciegrenzen niet leidt tot veel extra transport. De tarieven voor
verbranden en storten groeien immers steeds meer naar elkaar toe en regionale
verschillen worden steeds kleiner. Bovendien vindt door horizontale en verticale
integratie van bedrijven een zodanige schaalvergroting en concentratie plaats
dat er voor ontdoeners geen noodzaak meer is om afval door heel Nederland
te transporteren. Tot zover de memorie van antwoord.Het is nu het een of het ander. Of het opheffen van de provinciegrenzen
is een belangrijke stap in het introduceren van meer marktwerking of het opheffen
van de provinciegrenzen heeft feitelijk nauwelijks effect, bevordert ook nauwelijks
de gewenste marktwerking en had achterwege kunnen blijven. Mijn fractie ziet
graag een reactie van de minister om dit punt op te helderen.Ik wil toch een opmerking maken over het karakter van het wetsvoorstel.
Ik ben niet de eerste en zal wellicht ook niet de enige zijn die er iets over
zegt. Het gaat om een raamwet die moet functioneren tegen de achtergrond van
een buitengewoon complexe werkelijkheid. Immers, de afvalstoffenproblematiek
betreft vele soorten afval en afvalstromen en tal van verwerkers en verwerkingsinstallaties.
Bovendien worden drie overheidslagen ingeschakeld met verschillende taken
en verantwoordelijkheden. Van diverse kanten zijn terecht vragen gesteld over
de transparantie van het wetsvoorstel. Het gaat bijvoorbeeld om het aspect
handhaving. Uiteraard kan de minister niet veel meer doen dan hij heeft gedaan;
dat is steeds plichtmatig aangeven dat het wetsvoorstel een duidelijk kader
biedt voor de uitvoering en handhaving van het afvalstoffenbeleid. Dat is
evenwel vooral stellenderwijs en heeft meer het karakter van een bezweringsformule
dan een door argumenten onderbouwd oordeel. Dat kan haast ook niet anders,
want uiteindelijk gaat het om de wijze waarop het beleid in concreto vorm
krijgt. Het gaat om de inhoud van het geheel aan algemene maatregelen van
bestuur en ministeriële regelingen, vele tientallen.Mijn fractie had en heeft twijfels over de transparantie van dit alles.
Het zou de minister sieren, indien hij hiervoor op zijn minst enig begrip
zou kunnen opbrengen. Wellicht kan de minister tot een ruimere kwalificatie
komen wat het aspect toezicht en handhaving betreft. In de stukken
ziet mijn fractie op dit punt niet steeds een strakke lijn ontstaan.Zo worden in de nota naar aanleiding van het verslag vooralsnog alle kaarten
gezet op sluitende bestuursovereenkomsten. De noodzaak daarvoor is volgens
de minister aanwezig, gelet op het feit dat er vele instanties zijn te duiden
die toezichttaken hebben op het gebied van afvalverwijdering. De minister
stelt zich heel terughoudend op als hij niet uitsluit dat concentratie van
handhavingsactiviteiten op één niveau voor de handhaving van
specifieke milieuvoorschriften de uitkomst kan zijn van de in een provincie
of regio gemaakte afspraken. Overigens, als de coördinatie van handhavingsarrangementen
op provinciaal of regionaal niveau gaat plaatsvinden, wie of wat gaat dan
gezaghebbend controleren of de gekozen aanpak inderdaad sluitend is en wie
of wat is dan bevoegd in te grijpen? Los daarvan, is het überhaupt verstandig
om op het punt van de handhaving de kaarten te zetten op onderlinge bestuursafspraken?
Handhaving dient immers robuust en ondubbelzinnig vorm te worden gegeven.
Welke argumenten heeft de minister voorhanden om duidelijk te maken dat op
deze manier de handhaving de gewenste vorm en uitvoering krijgt? Als er één
onderdeel is dat zich leent voor een precieze en uitgebreide beschrijving
in een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling, dan is
het wel het aspect van de handhaving. Maar juist dit onderdeel wordt voor
een belangrijk deel overgelaten aan het vrije spel der bestuurlijke krachten,
en dat levert vooralsnog geen sterk beeld op.Verder in de memorie van antwoord wordt aangegeven dat mede naar aanleiding
van de gebeurtenissen in Enschede nader onderzoek zal plaatsvinden naar het
heroverwegen van de bevoegdhedenverdeling ten aanzien van de vergunningverlening
en handhaving van bepaalde categorieën van inrichtingen. De passage hierover
is onduidelijk: wordt de bevoegdhedenverdeling heroverwogen of wordt de heroverweging
als zodanig nader onderzocht en dus heroverwogen? Los daarvan blijkt uit deze
passage dat op het punt van de handhaving de zaak nog op de schop kan gaan,
hetgeen ingrijpende gevolgen kan hebben voor de Wet milieubeheer en dus voor
hetgeen vandaag wordt vastgelegd. Of ziet de minister dat anders? Is overigens
al een indicatie te geven van waar het naartoe gaat? Worden handhavingstaken
en -bevoegdheden inderdaad geconcentreerd en, zo ja, op welke wijze? En wanneer
ontstaat daar duidelijkheid over?Er is nog wel het een en ander te verduidelijken over de handhaving. In
de memorie van antwoord wordt ruiterlijk toegegeven dat het moeilijk ligt
als het gaat om de bestuursrechtelijke handhaving bij bepaalde activiteiten
die buiten inrichtingen plaatsvinden en waar niet duidelijk een bevoegd gezag
is aan te wijzen. Dat geldt bijvoorbeeld bij de handhaving van de zorgplicht
en van het verbod om buiten een inrichting (gevaarlijke) afvalstoffen te storten
of te verbranden. In het wetsvoorstel verbetering handhavingsbevoegdheden,
dat op dit moment bij de Tweede Kamer in behandeling is, wordt deze bevoegdheid
toebedeeld aan diverse betrokken overheidsinstanties, waarbij het aan hen
is overgelaten om in bestuursovereenkomsten – daar zijn wij weer –
precieze afspraken te maken over de feitelijke invulling. Dit is dus een lacune
in de handhaving, die via een bestuurlijk houtje-touwtjeverband op papier
wordt gedicht.Alles overziende krijgt mijn fractie vooralsnog geen warm gevoel bij het
onderdeel handhaving. Er bestaat onduidelijkheid over wie nu precies wat gaat
doen. Om dat scherper in beeld te krijgen zullen bestuurlijke afspraken geanalyseerd
moeten worden. Er is nog geen sluitende handhaving, want er is een aperte
lacune. Vervolgens wordt als gevolg van de gebeurtenissen in Enschede de bevoegdhedenverdeling
nader overwogen. Verder komt er vanuit Brussel nog het nodige op ons af. Dit
alles brengt mijn fractie ertoe, de minister nadrukkelijk te vragen of het
niet zinvol is de voortgang op dit punt overzichtelijk en separaat in kaart
te brengen en de Kamer daarover met enige regelmaat te informeren.Het is wenselijk dat de wetgeving als zodanig niet uitnodigt tot normoverschrijdend
gedrag. Tegen deze achtergrond bevreemdt het mijn fractie in hoge mate dat
gemeenten zich aan hun zorgplicht kunnen onttrekken voorzover het gaat om
grove huishoudelijke afvalstoffen. Immers, gemeenten hebben de mogelijkheid
om een grens te stellen aan de mogelijkheden om deze afvalstoffen ter inzameling
aan te bieden. Maar juist omdat wordt geconstateerd dat illegale dumpingen
zich vooral lokaal voordoen – waar anders, zou je haast zeggen –
is dit natuurlijk de kat op het spek binden. De uitzonderingsmogelijkheid
beoogt te voorkomen dat grote hoeveelheden afval aan de gemeente ter inzameling
worden aangeboden. Deze verklaring wekt de suggestie dat door het begrenzen
van de gemeentelijke zorgplicht ook het aanbod van afval wordt beperkt. Dat
lijkt niet geheel realistisch. Het behoeft dus weinig fantasie om te voorzien
dat door deze uitzonderingsmogelijkheid de illegale dumping en verbranding
van afvalstoffen zal toenemen, terwijl juist op dit punt de handhaving tekortschiet.
Hoe ziet de minister deze gemeentelijke vrijheid in relatie tot het handhavingsprobleem?Ten slotte een uitstapje naar de Europese regelgeving op het terrein van
handhaving. Op 13 maart jongstleden heeft de Europese Commissie haar voorstel
voor een richtlijn inzake milieubescherming door het strafrecht openbaar gemaakt.
Het oogmerk van de Commissie is: voor een belangrijke categorie EG-milieurichtlijnen
strafrechtelijke handhaving verplicht te stellen. Het gaat maar liefst om
een vijftigtal richtlijnen. In hoeverre zal het handhavingsregime van de onderhavige
wet als gevolg van deze richtlijn moeten worden aangepast? Een van de belangrijkste
redenen voor de Commissie om tot deze stap over te gaan, is de constatering
dat de middelen waarover in het kader van strafrechtelijke vervolging en strafrechtelijk
onderzoek kan worden beschikt, per saldo krachtiger zijn dan de instrumenten
van het bestuursrecht en het burgerlijk recht. De Commissie gaat er daarbij
klaarblijkelijk van uit dat het wenselijk is om vergunningverlening en handhaving
uit elkaar te trekken. Dat is op zichzelf een plausibele gedachtegang, maar
het is de vraag in hoeverre hier voor de Nederlandse situatie winst te boeken
valt, zeker als op het punt van handhaving een meer centrale insteek gekozen
wordt. Een dergelijke benadering maakt het immers mogelijk dat er op bestuurlijk
niveau een grotere scheiding tussen vergunningverlening aan de ene kant en
handhaving aan de andere kant ontstaat. Hoe oordeelt de minister
al met al over deze strafrechtelijke benadering die vanuit Brussel op ons
af dreigt te komen?Ter afronding wil ik nog weten wat de stand van zaken is met betrekking
tot het onderzoek dat thans wordt of al is uitgevoerd naar mogelijkheden om,
vooruitlopend op het mogelijk opengaan van de landsgrenzen in 2005, in de
grensregio's transport van brandbaar afval te onderwerpen aan nader te bepalen
restricties.De vergadering wordt van 14.41 uur tot 15.00 uur geschorst.Minister Pronk:Voorzitter. Dank aan degenen die hebben gesproken naar aanleiding van
dit wetsvoorstel, dat belangrijk en tegelijkertijd redelijk ingewikkeld is.
Het heeft de bedoeling een kaderwet te zijn. Er zullen dus nog regelingen
op de verwachte aanvaarding van deze kaderwet volgen. Ik hoop dat dat spoedig
kan gebeuren. Wij zijn momenteel hard bezig met de voorbereiding van deze
uitvoeringsregelingen. Bovendien zijn we tegelijkertijd bezig – overheid
en bedrijfsleven – om het Landelijk afvalbeheersplan in procedure te
brengen. Met de aanvaarding van dit wetsvoorstel zal een belangrijke stap
worden gezet, omdat hiermee een sluitstuk wordt geformaliseerd van een discussie
die lang heeft geduurd, waarbij het eind 1996 gepubliceerde kabinetsstandpunt
naar aanleiding van het rapport van de commissie-Epema-Brugman een belangrijke
rol heeft gespeeld.Die discussie is gevoerd tussen regering en Kamer, naar aanleiding van
de adviezen, waarbij de sectoren in belangrijke mate betrokken waren. Toen
is vastgesteld – daarmee heeft dit wetsvoorstel zeer sterk te maken –
dat we zouden streven naar het vervallen van de provinciegrenzen, en dat we
zouden streven naar het op centraler niveau brengen van de sturing van de
afvalverwijdering, waarbij één regelmatig te herzien Landelijk
afvalbeheersplan zou worden opgesteld, wat in overleg met alle betrokkenen
zou worden geaccordeerd en besproken met het parlement. Daarbij zou het belangrijke
element van de regelgeving centraal worden geplaatst en zou de stortsector
worden geherstructureerd. Bovendien was er een belangrijke ontwikkeling ten aanzien van de Europese
regelgeving. Wij hebben het nationale beleid in overeenstemming gebracht met
de Europese terminologie. Dat heeft op een groot aantal punten geleid tot
wijziging van artikelen omtrent afvalstoffen in de diverse hoofdstukken van
de Wet milieubeheer. In het overleg met de overzijde hebben we bovendien gediscussieerd
over een nog verdergaande verschuiving van bevoegdheden, wat heeft geleid
tot de aanneming van een aantal amendementen, waardoor het centrale karakter
van regelgeving en sturing – dat heeft ook consequenties voor de handhaving –
nog wat is aangescherpt.Het is geen totaal nieuwe wet: het is de wijziging van een bestaande wet.
Wij hebben die niet helemaal opnieuw geschreven, maar wel aanzienlijk gewijzigd.
Of de wet daardoor transparanter is geworden? Het is in ieder geval wel de
bedoeling. Het is ook de bedoeling de wet handhaafbaarder en toetsbaarder
te maken. Het gaat daarbij uiteraard niet alleen om voorlichting. Als je daarvan
afhankelijk bent, dan bevind je je op glad ijs. Ook de wet zelf zal zo duidelijk
mogelijk moeten zijn, maar je wordt daarin beperkt doordat je te maken hebt
met interpretaties van Europese begrippen die je niet altijd eenzijdig kunt
vastleggen, ook vanwege juridische procedures.Een voorbeeld daarvan is het begrip "afval", een essentieel kernelement
van de wet. Wij hebben dat omschreven. Europa heeft het ook omschreven. Het
gaat om de toepassing in specifieke gevallen. Interpretaties daarvan zijn
vastgelegd door het Europees Hof. Dat heeft consequenties voor de procedures
bij de Raad van State. De onzekerheid omtrent de uitspraken van de Raad van
State over de nog lopende procedures was er de reden van dat ik geen definitief
bevredigend antwoord heb kunnen geven op de vraag van de fractie van D66 daarover.
Ik weet niet goed hoe ik daarmee om moet gaan. Als ik het zelf zou mogen bepalen,
dan wist ik het precies, maar dat mag ik niet helemaal. De procedures zijn
lang en onderling conflicterend. Dat betekent dat wij niet altijd weten, het
bedrijfsleven helaas ook niet, waar wij aan toe zijn. Wat dat betreft is het
een terrein dat nog steeds op zijn definitieve vormgeving wacht.Dat heeft weer consequenties voor de vraag wanneer een volledige Europese
harmonisatie kan plaatsvinden. Voor een deel is dat een beslissing dezerzijds.
Wanneer zijn wij van mening dat er een Europees level playing field is? Voor
een deel moet die vraag echter ook worden beantwoord door de Europese bestuurlijke
instellingen, de Europese Commissie, die ons ergens toe zou kunnen dringen –
het woord "dwingen" laat ik maar achterwege – en de Europese instanties
die terzake juridische uitspraken kunnen doen. Ik kan dus richting geven,
maar niet alles volledig bepalen. Aan de overzijde van het Binnenhof heb ik
voorbeelden gegeven van het verschil in opvatting over de vraag of iets al
of niet als verwijdering kan worden beschouwd. Dat verschil van opvatting
wordt niet geheel opgelost door de nuancering die wij hebben aangebracht in
de ladder van Lansink. In dat kader hadden wij de nuttige toepassing verbreed
met een toepassing in de vorm van energieopwekking. Het is geen verbranding
als een vorm van verwijdering, maar verbranding van een zodanig hoog calorisch
rendement dat het als een vorm van energieopwekking, als een nuttige toepassing
kan worden beschouwd. Dat is voor een deel een oplossing van bestaande problemen.
Dat kan ons ook helpen bepaalde terreinen van het milieu-, het klimaat-, het
energie- en het afvalbeleid onderling beter aan elkaar te knopen. Het is echter
niet afdoende, omdat er ook vormen van nuttige toepassing aanwezig worden
geacht, die door anderen worden gezien als verwijdering. Dat kun je alleen
maar oplossen door procedures die uiteindelijk tot uitspraken leiden die de
toekomst min of meer vastleggen.Ik ga nu terug naar een aantal hoofdvragen die naar aanleiding van dit
wetsvoorstel zijn gesteld. Er zijn vragen gesteld over de omschrijving van
de verschillende verantwoordelijkheden, die van de partners en met name die
van de overheidspartners. Er is gevraagd naar het karakter van de nutsfunctie.
De heer Ginjaar heeft gevraagd wat ik versta onder het garanderen van de nutsfunctie
en of dat het totaal aan voorzieningen betreft of dat het gaat om afzonderlijke
voorzieningen. Wat mij betreft kan de nutsfunctie – die bij verwijde ring overigens niet als zodanig expliciet is geformuleerd in het
wetsvoorstel; dat had gekund, maar daar is niet voor gekozen – worden
omschreven als een maatschappelijke basisvoorziening die niet gemist kan worden.
Dat is de nutsfunctie van een bepaalde economische activiteit. Of iets een
nutsfunctie heeft, hoeft naar mijn mening niet te worden vastgelegd in de
wet. Het belangrijkste is de vraag hoe een en ander is geregeld en of uit
de afbakening van bevoegdheden en de zekerstelling dat bepaalde elementen
van die economische beslissing ook echt worden uitgevoerd, op een verantwoorde
wijze kan worden afgeleid of iets ook als een nutsfunctie wordt beschouwd.
Het gaat naar mijn mening meer om het hoe dan om het of van de nutsfunctie.Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de vraag of iets als een
nutsfunctie wordt beschouwd en de vraag wie dan terzake de bevoegdheid heeft.
Ik ga er in de analyses die ik pleeg altijd van uit dat er drie hoofdelementen
zijn op grond waarvan overheden een essentiële rol dienen te spelen in
de voorziening. Het eerste element betreft de externe effecten van economische
handeling. Ik wil daarbij een onderscheid maken als het gaat om de omvang
van die externe effecten. Zijn het kleine neveneffecten of zijn ze aanzienlijk?
Het tweede element is de ingrijpendheid daarvan. Zelfs qua omvang kleinere
effecten kunnen een ingrijpend en onomkeerbaar effect hebben voor bijvoorbeeld
de gezondheid van mensen. Het derde element is de verstrekkendheid van effecten.
Doen ze zich ook ver weg in de keten of in de regio voor? Een analyse van
deze drie elementen kan leiden tot de conclusie dat de overheid zelf een zware
rol dient te vervullen ten aanzien van het desbetreffende voorzieningenniveau.Een tweede belangrijke categorie betreft de structuur van de markt. Wanneer
er op basis van de verhouding tussen kosten en opbrengsten een marktstructuur
ontstaat die aanleiding kan geven tot zodanige economische macht, monopolieposities
of een zeer waarschijnlijk tekortschietende capaciteit, dat het voorzieningenniveau
niet kan worden gegarandeerd tegen een voor de consument redelijke prijs,
kan dat een tweede belangrijke reden zijn voor de overheid om zeer essentiële
elementen van het voorzieningenniveau naar zich toe te trekken.Een derde argument voor de overheid om iets als essentieel, als een maatschappelijke
basisvoorziening te beschouwen, heeft te maken met de verdelingsaspecten:
de verwachting dat het geheel overlaten van een voorziening aan de markt tot
een zeer grote mate van ongelijkheid in de toegang zal leiden.Overigens hebben de drie verschillende hoofdredenen voor het beschouwen
van een voorziening als een basisvoorziening, verschillende consequenties
voor de wijze waarop de overheid haar rol wenst te vervullen. Zij doen zich
niet alle drie altijd gezamenlijk voor. Voor dit onderwerp lijken mij de eerste
twee argumenten belangrijker dan het derde. De regelgeving en de mate waarin
de overheid haar rol dient te spelen op dat terrein moeten afhankelijk worden
gesteld van het karakter van de drie mogelijke gevolgen, te weten verdeling,
externe effecten en marktstructuur. Dat is een belangrijke reden om niet in
het algemeen te stellen dat het om een maatschappelijke basisvoorziening gaat
en dat om die reden deze voorziening voor 100% in handen dient te zijn van
de nationale overheid.Op basis van de analyse van deze drie mogelijke effecten, die zijn onder
te verdelen in subeffecten, moet de overheid kunnen garanderen dat met bepaalde
karaktertrekken van het voorzieningsproces, het productieproces en het distributieproces
van de desbetreffende voorziening zodanig rekening is gehouden dat de effecten
zich niet meer voordoen, dat er geen ongelijke of onmogelijke toegang is tot
de voorziening, dat er geen marktstructuur ontstaat op grond waarvan er een
privaat surplus is waardoor de capaciteit onvoldoende is of tegen veel te
hoge kosten aan de consument in rekening wordt gebracht en dat er geen onaanvaardbare
externe effecten zijn, noch qua ingrijpendheid noch qua omvang noch qua verstrekkendheid.
Ook als een voorziening als een gedeeltelijk maatschappelijke nutsfunctie
wordt beschouwd, wordt het toch maatwerk.Om die reden is bij het vastleggen van een en ander in de wet het "hoe"
belangrijker dan het "of". Wij hebben na goed overleg met de sectoren en de
andere overheden geprobeerd, het "hoe" tamelijk gedetailleerd in deze kaderwet
vast te leggen. De stelling van de heer Hessing is dat het bij de keuze voor
de afvalverwijdering als nutsvoorziening vooral om de zorg voor de verwijdering
gaat. Het gaat er dan vooral om dat de overheid ervoor instaat, dat er voldoende
capaciteit is voor de verwijdering. Alle andere treden van de ladder van Lansink
kunnen zich lenen voor afval als product, als tussenstof of grondstof in een
andere fase van het economische proces. Dan gaat het niet om maatschappelijke
nutsfuncties. Het zorgdragen voor een goede verwijdering van afval is wel
een nutsfunctie. De overheid is gehouden ervoor te zorgen dat er voldoende
capaciteit is voor het verbranden of storten van afvalstoffen tegen een redelijke
betaling. Er mag niet zoveel door een bepaalde sector aan worden verdiend
dat de consument het allemaal op z'n bordje krijgt. Er zal uit efficiencyoverwegingen
een zekere mate van competitie dienen te zijn op de desbetreffende markt.
De overheid kan dat mede reguleren. Het moet ook op een zodanige wijze gebeuren
dat er geen onaanvaardbare externe effecten uit voortvloeien, bijvoorbeeld
op de gezondheid. Als dat de belangrijke elementen zijn, zal de overheid vooral
moeten garanderen dat stortplaatsen beveiligd zijn en de kwaliteit van het
drinkwater niet aantasten evenmin als de gezondheid van de mensen in de omgeving.
Datzelfde geldt voor residustoffen die de lucht zouden kunnen verontreinigen
na verbranding.In het kader van de ladder van Lansink heb ik eraan toegevoegd dat het
wenselijk is de prioriteiten te differentiëren en dat in het kader van
de verwijdering van afvalstoffen, verbranden te prefereren is boven storten.
Ik doe mijn uiterste best om te komen tot minder storten. Dat is a hell of
a job, want het aanbod is groot en de verbrandingscapaciteit is helaas te
gering. Een van de belangrijke taken in het kader van het Landelijk afvalbeheersplan
wordt het mogelijk maken van een zodanige capaciteit dat er minder wordt gestort
en meer op een nuttige wijze wordt verbrand. De overheid zou dat kunnen regelen
door zelf voor 100% deel te nemen in de bouw van verbrandingscapaciteit van
hoogcalorische waarde. Daarvoor hebben wij niet gekozen. Wij
kiezen ervoor de markt zo te ondersteunen, te reguleren en te faciliteren
dat zij zelf komt tot een adequate omvang van die verbrandingscapaciteit.
Dat is ook een van de essentiële elementen van het Landelijk afvalbeheersplan
dat momenteel in discussie is. Ik geloof dat de heer Baarda erop wees dat
het voorontwerp afgelopen vrijdag door het kabinet is gekomen. Dit plan is
het resultaat van zeer langdurig overleg met de medeoverheden en de sector.
Wij zullen na de discussie over dat voorontwerp met de Tweede Kamer een ontwerp
uitbrengen. Dat ontwerp zal waarschijnlijk in oktober aanstaande kunnen verschijnen.
Omdat het niet in het persbericht heeft gestaan, meld ik hier dat dit ons
ook de gelegenheid geeft om een interdepartementaal beleidsonderzoek naar
het afvalbeleid uit te voeren in de komende maanden. De resultaten van dat
interdepartementaal beleidsonderzoek, dat een goed instrument is om een snelle
en onafhankelijke blik te werpen op een bepaald probleem, zullen hun weg vinden
in het ontwerp van het Landelijk afvalbeheersplan. Daarbij komt onder andere
de vraag naar de adequate verbrandingscapaciteit aan de orde. Zo langzamerhand
wordt dit een nijpend probleem. De tijdelijke verschillen in het aanbod krijgen
meer en meer een structureel karakter. Zo is het moeilijk om voldoende verwerkingscapaciteit
te vinden voor afval, dat het gevolg is van het ruimen van veehouderijen.
Het gaat hier om zeer grote hoeveelheden die nauwelijks te verwerken zijn
en die ook niet gestort behoren te worden met het oog op de gezondheidseffecten.Een tweede belangrijk element is de vraag naar het hoe en wanneer openen
van de grenzen van de EU-lidstaten voor brandbare afvalstromen.Voorzitter: Korthals AltesMinister Pronk:Voorzitter. Er zijn diverse vragen gesteld over de verdeling van verantwoordelijkheden.
Wij onderscheiden een nutsfunctie die gevolgen heeft voor de publieke verantwoordelijkheden.
Daarbij zijn de diverse overheden in het geding. Gegeven de schaalvergroting
van het vraagstuk en gegeven de Europese ontwikkelingen op de afvalmarkt,
is het nodig te komen tot een centralisatie van verantwoordelijkheden. De
provincies en gemeenten dragen in bepaald opzicht ook specifieke verantwoordelijkheden.
De heer Hessing had het over het overlaten van een en ander aan het vrije
spel der bestuurlijke krachten. Deze terminologie wekt een bepaalde suggestie.
Stel je voor dat je iets zou overlaten aan het vrije spel der marktkrachten!
Je wilt echter op de een of andere manier de nutsfunctie inhoud geven en bepaalde
activiteiten op het gewenste overheidsniveau uitvoeren. Je hoeft echter niet
alles te centraliseren en aldus kom je tot een afbakening van bevoegdheden
op de diverse publieke niveaus. Het tegengaan van het vrije spel van maatschappelijke
krachten als het gaat om een nutsfunctie impliceert het in het publieke domein
brengen van bepaalde activiteiten. Die activiteiten kunnen heel goed door
een andere overheid dan de rijksoverheid worden verricht. Dit zal allemaal
goed moeten worden afgesproken. In de nota naar aanleiding van het verslag
spreek ik van de noodzaak van sluitende bestuursovereenkomsten; dat noem ik
geen vrij spel van bestuurlijke krachten. Het gaat daarbij vaak wel om een
moeilijke onderhandeling, omdat het voor overheden niet gemakkelijk is om
eenmaal verworven bevoegdheden af te staan aan andere overheden.Velen hebben hierover gesproken; niet zozeer over de verantwoordelijkheden
op zichzelf, maar over de afbakening van de bevoegdheden met betrekking tot
de handhaving. Ik heb in de afgelopen jaren geprobeerd om een en ander op
het terrein van de handhaving zo goed mogelijk te regelen. Dat komt mede tot
uitdrukking in het wetsontwerp handhavingsbevoegdheden dat deze Kamer hopelijk
binnen afzienbare tijd zal bereiken. Er zal een afbakening komen van de bevoegdheden
op de verschillende niveaus; ze worden dus niet bij voorbaat alle naar het
nationale niveau overgeheveld.In de discussienota over de toekomst van de Wet milieubeheer ben ik daarop
uitvoerig ingegaan. Vorige week had ik hierover een algemeen overleg met de
vaste Kamercommissie, waarin mij bleek dat er tussen de fracties in de Tweede
Kamer enige verschillen bestaan. Dat zijn niet eens traditionele verschillen:
ze komen erop neer dat de VVD meer dan in het verleden handhaving van rijksoverheidswege
wil, terwijl met name de PvdA hecht aan de continuering van afspraken over
delegatie van handhavingsbevoegdheden naar medeoverheden die in de jaren negentig
zijn gemaakt. Mijn opvatting op dit moment is de volgende; ik heb geprobeerd
om die, wellicht in een wat ambtelijke taal, vast te leggen in dit wetsontwerp.
Er zijn eerstelijns- en tweedelijnshandhavingsbevoegdheden voor de rijksoverheid.
De lijst eerstelijnshandhavingsbevoegdheden is bekend; die is beperkt. Er
zijn meer tweedelijnshandhavingsbevoegdheden, waarbij de rijksoverheid kijkt
of medeoverheden goed handhaven. Ik ben van mening dat de lijst eerstelijnshandhavingsbevoegdheden
niet dient te worden verkort, maar dat er aanleiding zou kunnen zijn –
ik zeg het voorzichtig – om deze in de komende jaren enigszins uit te
breiden en er dus meer onderwerpen in onder te brengen met betrekking tot
de handhaving op hoger niveau. Daarbij doet zich het probleem voor van de
koppeling tussen handhaving en vergunningverlening op het huidige niveau,
omdat dat op dit moment het uitgangspunt is van de bestuurlijke regulering.
Niet verkorten dus, maar wellicht een uitbreiding.In de tweede plaats ben ik van mening dat als de rijksoverheid een tweedelijnshandhavingsbevoegdheid
heeft en zij bekijkt of de provinciale en gemeentelijke overheden goed handhaven,
zij dat niet louter bestuurlijk of administratief moet doen. Zij dient veel
meer te kijken naar de feitelijke consequenties van de handhaving op het niveau
van de medeoverheden. Er moet dus niet gekeken worden naar de inputfactoren,
naar de vraag of de capaciteit voldoende is en ook niet of alle formulieren
in orde zijn. De indicatoren zullen vooral outputgericht bezien en getoetst
moeten worden. Dat kan alleen maar als de nationale handhavende tweedelijnsinstantie
steekproefsgewijs – als een soort schaduw – zelf tweedelijnsactiviteiten
onderneemt om de eerstelijnsactiviteiten door inspecties te toetsen. Het moet
nog eens worden overgedaan; er moet bekeken worden of het goed gebeurt. Het
gaat niet om alle activiteiten en het moeten geen vervangende activiteiten
zijn, maar het gaat om steekproefsgewijs toetsen en schaduwen. Dat is een
andere uitvoering van tweedelijnshandhavingsbevoegdheden door een tweedelijnshandhavingsinstantie
op het nationale niveau.Dit is ook aan de orde bij afvalverwerking. Men moet niet slechts achter
het bureau op administratieve wijze de formulieren voor de stortplaatsen bezien,
maar soms moet men ook net doen alsof men een eerstelijnsinstantie is op een
ander niveau, die het nog eens dunnetjes overdoet. Daarmee worden de andere
instanties alert gehouden.Uit administratieve onderzoeken en door steekproefsgewijs te schaduwen
kan worden geconstateerd dat eerstelijnsactiviteiten door medeoverheden niet
adequaat worden uitgevoerd. De nationale overheid moet dan aanwijzingen kunnen
geven om die rol te vervullen. Het gaat daarbij om het versterken van de mogelijkheden
van de rijksoverheid in het kader van haar tweedelijnsinspectie en de handhavingsbevoegdheid
om via aanwijzingen in te grijpen. Daarvan is nu onvoldoende sprake. Wij kunnen
nu adviezen geven, verzoeken, publiceren en aan de schandpaal nagelen, maar
wij kunnen geen echte aanwijzingen geven en dat is wel hard nodig, willen
wij dat de nutsfunctie goed kan worden vervuld.Een dergelijk systeem zou ik adequaat achten. Het alternatief gaat mij
te ver, namelijk de algemene lijn te hanteren dat, als bepaalde eerstelijnsactiviteiten
onvoldoende op het provinciale of gemeentelijke niveau worden ondernomen,
deze activiteiten naar het rijksniveau overgeheveld dienen te worden. Ik vind
het nodig dat aanwijzingen kunnen worden gegeven om iets goed te doen. Wellicht
kan aan de hand daarvan op een gegeven moment geconcludeerd worden dat het
toch niet werkt en dat er veel te veel aanwijzingen moeten worden gegeven.
Dat heeft natuurlijk te maken met het karakter van de desbetreffende activiteiten.
Vervolgens kan dan worden geconcludeerd dat voor die activiteiten de lijst
met eerstelijnshandhavingsbevoegdheden toch uitgebreid dient te worden.Dit kan allemaal naar voren komen in de discussie over de toekomst van
de Wet milieubeheer. Ik beschouw de discussienota over de handhaving als het
laatste, wat daarbij is ingebracht. Nu gaan wij op basis daarvan aan een wet
werken. De discussie zal wel worden voortgezet, maar wij wachten niet tot
de discussie daarover achter de rug is. Ik zal alle opmerkingen die hier zijn
gemaakt over de handhavingselementen van deze wet, meenemen in mijn beschouwingen
over de discussienota. Ook zal ik goed luisteren naar dat wat de Kamer te
zeggen heeft over een ander wetsontwerp dat de Kamer binnenkort zal bereiken,
een wetsontwerp inzake de handhavingsbevoegdheden.Er komt nog een ander element bij kijken, namelijk de vraag die betrekking
heeft op de opheffing van de provinciegrenzen. De provinciegrenzen worden
opgeheven met een bepaald doel. Dat is het meest pregnant ter discussie gesteld
door de geachte afgevaardigde de heer Hessing. Deze heeft gezegd dat het opheffen
van de provinciegrenzen een belangrijke stap is in het introduceren van meer
marktwerking – dat was de bedoeling – maar dat ik in de memorie
van antwoord aan de Kamer eigenlijk had aangegeven dat er niet zoveel extra
transport zal voortvloeien uit het opheffen van de provinciegrenzen, zodat
er niet zo heel veel effect is. Daarmee zou een en ander met elkaar op gespannen
voet staan of had achterwege kunnen blijven.Welnu, dat lijkt een logische constatering, maar het ligt toch wat anders.
Wij hebben gewacht met het opheffen van de provinciegrenzen voor het brandbaar
en straks ook het onbrandbare afval. Er werd zeer verschillend over gedacht
door de sector, de provincies en door verschillende fracties in de Tweede
Kamer. Wij hebben gezegd dat wij de provinciegrenzen pas wilden opheffen nadat
er aan bepaalde voorwaarden zou zijn voldaan. Die voorwaarden hadden betrekking
op het creëren van een gelijk speelveld voor het verbranden en het storten
van afval. Dat laatste was niet het geval en dat leidde tot druk om afval
ergens anders te verwerken. Met het invoeren van de stortbelasting, van heffingen
op het storten zelf, is geprobeerd een gelijk speelveld te creëren tussen
storten en verbranden. Wij gaan daarmee door in de komende jaren. Dit heeft
een andere capaciteitssituatie doen ontstaan, waar het betreft de verhouding
tussen vraag en aanbod met betrekking tot die beide vormen van verwijdering,
hetgeen het mogelijk heeft gemaakt te komen tot het opheffen van de provinciegrenzen –
althans min of meer, want het is nooit helemaal het geval. Ik gaf dit zo-even
al aan, toen ik het had over mijn zorgen met betrekking tot het toenemende
aanbod van niet te storten maar te verbranden afval. Toen het voorgaande min
of meer het geval was, konden we de provinciegrenzen opheffen als een uitkomst
of sluitstuk van het desbetreffende proces. Dat kan tot provinciegrenzen overschrijdend
transport leiden, maar het hoeft niet te leiden tot veel méér
transport, want provinciegrenzen overschrijdend transport kan soms kortere
afstanden met zich brengen dan transport binnen provincies.Het heeft ook te maken met het Europese beleid. Wij hebben een onderzoek
doen plegen naar de vraag in hoeverre al een level playing field aanwezig
is binnen Europa. Er blijkt uit dat de voor Nederland belangrijkste ontwikkelingen
zijn gelegen in de nabuurlanden: België, Duitsland en Frankrijk. Dat
is ook gekwantificeerd. Ik zal de resultaten van het onderzoek met een standpunt
voorzien aan de Kamer doen toekomen en wel in het kader van de discussie over
het Landelijk afvalbeheersplan. In overleg met de Kamer zal ik nog eens formuleren
wat precies de criteria voor een level playing field zijn. Je moet namelijk
niet met vage formuleringen werken, maar weten waaraan je toe bent. In het
kader van het Landelijk afvalbeheersplan heb ik dan ook de criteria aangegeven.
Tegelijkertijd zal ik de mogelijkheden aangeven voor de grensoverschrijdende
transporten over heel korte afstand in de grensregio's. Dit zal ik doen ondanks
het feit dat de landsgrenzen hiervoor nog gesloten zijn. Deze mogelijkheden
hebben namelijk te maken met het voordeel van verplaatsing over korte afstand
boven over lange afstand. Soms kan het dus nuttig zijn iets bijvoorbeeld vlak
over de grens in Duitsland te verwijderen in plaats van het in Nederland te
storten of het te verbranden, maar dan ver buiten de desbetreffende Nederlandse
grensprovincie. Het vlak over de grens definitief verwijderen kan een
vorm van transportvermindering zijn en op grond van milieuoverwegingen daarom
heel verstandig. Het desbetreffende onderzoek zal de Kamer binnen enige tijd
bereiken.Voorzitter. De heer Hessing heeft gevraagd of gemeenten zich wel kunnen
onttrekken aan de inzamelingsplicht voor grof huishoudelijk afval. Het antwoord
is: nee. Gemeenten hebben en houden de wettelijk plicht tot inzameling van
grove huishoudelijke afvalstoffen. Ik herinner de heer Hessing in dit verband
aan het gestelde in artikel 10.22. Er is wel een uitzondering op het gestelde
mogelijk, maar die kan alleen maar bij algemeen maatregel van bestuur ingevoerd
worden. Thans heb ik echter niet het voornemen een dergelijke algemene maatregel
van bestuur op te stellen. De mogelijkheid is wel genoemd, maar ik ben dus
niet van plan die in te vullen. In overleg met de gemeenten zijn wij namelijk
tot de conclusie gekomen dat dit thans geen toegevoegde waarde zou hebben.De heer Hessing heeft met betrekking tot de verantwoordelijkheden op het
terrein van de handhaving aan het slot van zijn interventie een aantal vragen
gesteld. Hij deed dat naar aanleiding van voorgenomen Europese regelgeving
op het terrein van het strafrecht en het milieu. Ik kan en wil op deze vragen
nu geen antwoord geven. Het gaat hierbij namelijk nog maar om een ontwerpvoorstel
van de Europese Commissie met betrekking tot het opstellen van een EU-richtlijn
die strafrechtelijke handhaving verplicht zal stellen. De eerste besprekingen
over het voorstel van de Commissie moeten nog plaatsvinden en de gedachtevorming
erover is nog lang niet voltooid. Ik heb begrepen – mij zelf heb ik
er nog niet mee beziggehouden – dat in de juridisch-wetenschappelijke
pers tegengeluiden zijn geformuleerd. Men wijst mij op een recent artikel
van de heer Buruma in het Nederlands Juristenblad. Zodra het wenselijk is
dat wij ons interdepartementaal met dit onderwerp bezighouden, zal ik dat
doen. Ik ben de heer Hessing overigens dankbaar voor het feit dat hij ons
op dit onderwerp attent maakte.De Commissie gaat er inderdaad van uit, dat soms de middelen in het kader
van de strafrechtelijke vervolging krachtiger zijn dan die in het kader van
het bestuurlijk en burgerlijk recht. Ik kan mij dat indenken, soms. De Commissie
gaat er ook van uit dat het wenselijk is om vergunningverlening en handhaving
uit elkaar te trekken. Daarover wordt zeer verschillend gedacht. Kernleerstuk
in het Nederlandse beleid is het op één niveau hebben van vergunningverlening
en handhaving. In een aantal concrete situaties kom ik soms tot de conclusie,
overigens op basis van ervaring met problemen, dat het beter is om ze toch
uit elkaar te trekken, bijvoorbeeld naar aanleiding van het onderwerp dat
regelmatig aan de overzijde van het Binnenhof aan de orde is, te weten de
tweepettenproblematiek. Je lost het nooit principieel volledig op, maar naar
mijn mening kun je het soms oplossen door het toch uit elkaar te trekken.
Ik heb er echter geen definitief oordeel over.De heer Baarda heeft in verband met de verantwoordelijkheden op het terrein
van de handhaving nog eens gewezen op de ingewikkeldheid van de uitvoering,
bijvoorbeeld wat de Europese afvalstoffenlijst betreft. Ik heb al iets gezegd
over de verschillende interpretaties daarvan. Er worden lijsten opgesteld
waarin is aangegeven welke van de nu gebruikte coderingen overeenkomen met
de nieuwe Europese codering. Dat zal allemaal worden vastgelegd in ministeriële
regels c.q. algemene maatregelen van bestuur. Ik weet nooit precies wat waaronder
zal worden gebracht, maar het wordt vastgelegd in overleg met het bedrijfsleven.De heer Baarda heeft gezegd: voorlichting is niet genoeg. Dat is zo. Daarom
is het belangrijk om op basis van deze kaderwet intensief overleg te voeren
over alle regelingen met de sector zelf. Als je het eerst allemaal organiseert
en pas daarna gaat voorlichten, kom je er nooit uit. Je zult ook min of meer
overeenstemming moeten krijgen met de sector, uiteraard zonder je verantwoordelijkheden
te verleggen naar anderen, over de opzet van de regelgeving, ook vanuit handhavingsoverwegingen.
Voorlichting zul je als een sluitstuk daarvan moeten organiseren.Ik wil graag nog enkele diverse punten benoemen. De heer Rabbinge heeft
gesproken over het vraagstuk van het zwerfafval als een voorbeeld van de wijze
waarop het desbetreffende rapport van de WRR van 1992 zou kunnen worden toegepast.
In dat rapport werd gesproken over de situatiekenmerken en methoden. De heer
Rabbinge heeft er eerder over gesproken in een van de vorige discussies in
dit huis, mogelijk bij de laatste begrotingsbehandeling. In het rapport wordt
gezegd dat je een milieuprobleem eerst moet analyseren: hoeveel actoren zijn
er, hoe hoog zijn de kosten van de aanpak en hoe hardnekkig is het probleem?
Dan kun je kijken op welke manier je het probleem het beste kunt aanpakken:
dwang, overreding of transactie.Het antwoord daarop is: ja, je zult een probleem moeten analyseren en
dan de instrumenten daarop moeten aanpassen. Eigenlijk heb ik zo-even hetzelfde
gezegd in verband met de analyse van een vraagstuk en de keuze van de economische-ordestructuur
die moet worden gecreëerd om het probleem aan te pakken. Dat is, afhankelijk
van de mate van externe effecten, enz., een nog verder reikende methode dan
het kijken naar de instrumenten. Je zult ook de instrumenten moeten aanpassen
aan de economische-ordestructuur waarbinnen je het probleem aanpakt.In het NMP maak ik een onderscheid tussen een zestal verschillende categorieën
van instrumenten, zij het niet zo systematisch als in het WRR-rapport. Ten
eerste de heffing, bijvoorbeeld stortbelasting. Ten tweede alles wat te maken
heeft met marktwerking, bijvoorbeeld de verhandelbare emissierechten. In het
NMP staat een uitvoerige analytische discussie over de voors en tegens van
deze twee categorieën van instrumenten, waarbij is geanalyseerd onder
welke voorwaarden het ene of het andere instrument de voorkeur verdient, afhankelijk
van de aard van het probleem. Ten derde de vrijwillige samenwerking. In het
NMP wordt een discussie weergegeven over de convenanten, over de voorwaarden
waaronder convenanten kunnen werken. Een deel van die voorwaarden heeft te
maken met de aard van het desbetreffende probleem. Een ander deel heeft te
maken met de vraag hoe marktpartijen zich op vrijwillige basis opstellen.
Ten vierde de regelgeving met een dwangkarakter. Ten vijfde de bewustmaking.
Ten zesde de internalisering van alle kosten. Deze zes categorieën van instrumenten sluiten elkaar niet uit, maar
moeten elkaar vaak versterken. Soms is het noodzakelijk om in een convenant
afspraken te maken over internalisering van kosten. Soms is het noodzakelijk
om bij bewustmaking ook marktinstrumenten in te zetten om die bewustmaking
duurzaam te organiseren. Ik geef deze voorbeelden niet willekeurig.Morgen heb ik een vervolgoverleg met het bedrijfsleven, naar ik hoop het
laatste, over het probleem van het zwerfafval. Het is niet het belangrijkste
probleem, maar het wordt door burgers gezien als een zeer irritant element
in de leefomgeving. Ik heb het zelf niet zo pregnant geafficheerd. Het is
pregnant geafficheerd door mijn gesprekspartners: men wil het probleem niet
opgelost zien op de wijze waarop ik het graag opgelost wil zien. En daarmee
is plotseling een pregnante politieke discussie ontstaan. Ik probeer het probleem
aan te pakken door een combinatie van bewustmaking en marktinstrument. Je
krijgt als individuele burger wat terug voor je aanpak door iets terug te
brengen in plaats van het weg te gooien. Er is een economisch belang en je
wilt het natuurlijk gewoon niet: je wilt geen rotzooi op straat maken en je
helpt het tegengaan dat anderen rotzooi maken.Er wordt een combinatie gemaakt van voorlichting, bewustmaking en het
creëren van een eigen belang. Ik probeer dit te bewerkstelligen in het
kader van een vrijwillige afspraak door het een onderdeel te maken van een
convenant. Ik ben bereid om het onderdeel te laten zijn van regelgeving; daarvoor
heb ik algemene maatregelen van bestuur achter de hand voor het geval een
convenant niet werkt. Ze liggen in een la en niemand heeft ze nog gezien.
Nogmaals, het gaat niet om het grootste probleem, maar wel om een probleem
dat naar mijn mening vereist samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven,
voorlichting aan en bewustmaking van consumenten en internalisering van kosten.Gemeenten zijn honderden miljoenen per jaar kwijt aan het opruimen van
zwerfafval. Ik wist dat niet, totdat de Vereniging van Nederlandse gemeenten
mij dat meedeelde. Ik heb toen zelfs nog gevraagd of dat wel echt waar was.
Dat zwerfafval bestaat niet qua eenheid, maar wel qua volume en gewicht voor
een groot deel uit het verpakkingsmateriaal waarop ik statiegeld wil toepassen.
Geconstateerd moet worden dat dit in andere landen aardig werkt. Verder moet
geconstateerd worden – een van de afgevaardigden heeft dat een paar
maanden geleden al gezegd bij de behandeling van de milieubegroting –
dat je op straat niets vindt waar statiegeld op zit. Grotere flessen waar
statiegeld op zit, vind je gewoon niet bij het zwerfafval. In de praktijk
blijkt dus al dat dit marktinstrument werkt. Immers, als je ergens geld voor
krijgt, laat je het niet op straat liggen. Op grond van deze ervaringsgegevens
kun je de desbetreffende instrumenten gaan toepassen. Welnu, ik wil dat proberen,
maar ik doe dat natuurlijk het liefst in overleg met het bedrijfsleven.De heer Ginjaar heeft mij gevraagd of de ladder van Lansink nog steeds
actueel is en, zo ja, of die genuanceerd wordt toegepast. Daar zitten voor
een paar afvalstromen inderdaad enkele nuanceringen in. De heer Ginjaar heeft
evenwel zelf al aangegeven dat er sprake is van het beter kunnen meten van
de milieueffecten van een en ander, van Europese ontwikkelingen op dit punt
en nieuwe technologieën. De treden van de ladder van Lansink zullen dus
enigszins gedifferentieerd moeten worden.De heer Baarda heeft gevraagd wie de kosten van de nazorg op stortplaatsen
betaalt. Ik meen dat ik hier al op ben ingegaan in de memorie van antwoord.
De nazorg voor op 1 september 1996 nog in gebruik zijnde stortplaatsen wordt
gefinancierd uit een provinciale heffing. Over de financiering van de nazorg
op gesloten stortplaatsen moet nog een beslissing worden genomen. De evaluatie
van de nazorgsystematiek zal binnenkort afgerond worden. Ik zal die vervolgens
inbrengen in de discussie met het parlement over het voorontwerp van het Landelijk
afvalbeheersplan, het LAP.In antwoord op de vraag van de heer Hessing of ik de Kamer met regelmaat
wil informeren over de handhaving, moet ik zeggen dat ik dacht dat ik dat
al deed. Ik stuur namelijk twee keer per jaar een uitgebreide brief over het
handhavingsbeleid. Die brief die iedere keer langer wordt, gaat over de structuur
van de handhaving, de ontwikkelingen terzake en concrete situaties. Ik meen
dat deze brief ook iedere zomer en winter aan deze Kamer wordt gestuurd. Die
brief is in ieder geval een poging om de Kamers niet steeds te bombarderen
met allerlei rapporten, waardoor zij door de bomen het bos niet meer kunnen
zien, maar om iedere zes maanden een systematisch overzicht van de handhaving
te geven. Ik heb voor die structuur gekozen, omdat ik veel belang hecht aan
het dichten van de kloof tussen beleid en handhaving via aanscherping van
de handhaving.Voorzitter. Ik meen dat ik hiermee op alle vragen en opmerkingen van de
Kamer ben ingegaan. Als dat niet het geval is, is dat in ieder geval niet
met opzet gebeurd en dan merk ik dat wel in tweede termijn.De voorzitter:We moeten natuurlijk ook proberen, de brieven niet zo lang te maken dat
we door de hoeveelheid papier de bossen helemaal niet meer zien!De heer Baarda (CDA):Voorzitter. Ik dank de minister voor de beantwoording van de vragen die
wij in eerste termijn hebben gesteld. Opnieuw heeft de minister deze wetgeving
redelijk ingewikkeld genoemd. Dat is eigenlijk de teneur van de discussienota
"Met recht verantwoordelijk". Wat is de betekenis van die discussienota, en
waartoe moet die leiden? Tot een vereenvoudiging van de milieuwetgeving –
dat heeft onze instemming – zodat deze beter hanteerbaar en handhaafbaar
wordt? De minister heeft antwoord gegeven op onze vragen over Europees beleid.
De vraag is gesteld, wanneer sprake is van acceptabel Europees beleid. Ik
heb uit de beantwoording van onze vragen in de memorie van antwoord geproefd
dat de minister zegt dat Europa qua regelgeving nog niet zover is als Nederland.
Ik vraag mij dan af, hoe de discussie bij de voorbereiding van Europese richtlijnen
plaatsvindt. Dat is namelijk met name van belang voor de grensgebieden, waarover
wij gesproken hebben. Ik ben de minister overigens erkentelijk voor zijn uitspraak
dat hij, zij het beperkt, transport in de grensregio's mogelijk wil
maken. Mij is namelijk gebleken dat daaraan toch wel behoefte is.De minister doet naar eigen zeggen zijn best om het storten te verminderen.
Welke instrumenten heeft de minister daarvoor? De storttarieven zijn genoemd;
wij zouden geen voorstander zijn van een verhoging van stortbelasting. In
eerste termijn heb ik het zwerfafval niet aan de orde gesteld, omdat het recent
uitvoerig in de Tweede Kamer aan de orde is geweest. Maar gaande deze discussie
brengt mij dit tot de vraag, welke waarde de minister hecht aan convenanten
die worden gesloten met het bedrijfsleven, waarbij ik met name doel op het
Nationaal offensief ter vermindering van het zwerfafval.Uiteraard zal mijn fractie steun verlenen aan dit wetsvoorstel.De heer Ginjaar (VVD):Voorzitter. Ik zeg de minister hartelijk dank voor diens beantwoording
van de vragen. De essentie van de opmerking over de ladder van Lansink was,
wat er gebeurt als een bepaalde stof kan worden gebruikt voor energieopwekking
en tegelijkertijd mogelijkheden biedt voor recycling. Ik neem aan dat in het
Landelijk afvalbeheersplan daarop verder wordt ingegaan, maar dat was de essentie.Wat is gezegd over zwerfafval doet mij enigszins denken aan een discussie
van jaren geleden over de petflessen. We hadden glazen flessen, die werden
gedeponeerd bij het huisvuil. Bepaalde flesjes gingen retour. Voor het glasafval
werd vervolgens vrijwillige inzameling bedacht, wat nu als een trein loopt.
Daarna kwamen die grote petflessen. Het probleem was toen het volume van het
huishoudelijk afval. Dat heeft geleid tot het systeem van statiegeld, dat
goed functioneert. Maar de essentie van het probleem was de omvang van het
huishoudelijk afval. Met de verpakkingen die aan de orde zijn bij het onderwerp
zwerfafval gaat het om die kleine flesjes, om blikjes en eventueel om drankverpakkingen.
Ik heb begrepen dat voor drankverpakkingen andere mogelijkheden aanwezig zijn.
Maar hoe je het ook wendt of keert, feit is dat de vraag aan de orde is, hoeveel
van die kleine flesjes in het zwerfafval terechtkomen. Hoe groot is het volume
van de flesjes die wel in het huishoudelijk afval, maar niet in het zwerfafval
terechtkomen? Met andere woorden, zit achter de benadering van de minister –
hij somde een aantal interessante mogelijkheden op – niet de vraag verscholen
naar de omvang van het totale huishoudelijk afval, als gevolg van de toename
van het aantal plastic flesjes? In dat kader doet zich een heel andere beleidsvraag
voor. Als wij bijvoorbeeld statiegeld gaan heffen over die kleine plastic
flesjes in het zwerfafval, dan heeft dat ook repercussies voor de hoeveelheid
plastic flesjes in het totale huishoudelijk afval. Hetzelfde geldt voor blikjes.
Dat aspect mis ik in de benadering van de minister.De minister heeft een aantal behartigenswaardige opmerkingen gemaakt over
de handhaving. Daar komen wij ongetwijfeld op terug bij de behandeling van
de wijziging van de Wet milieubeheer.Dan iets over de nutsfunctie. Ik vind dat er op dat punt enige ambiguïteit
in het betoog van de minister zit. De essentie van zijn benadering is dat
hij spreekt over nutsfuncties en niet over nutsbedrijven. De minister zegt
dat de nutsfunctie niet voor 100% in handen van de overheid hoeft te zijn,
in tegenstelling tot zijn opvatting over de waterleidingbedrijven. Ik ben
het overigens helemaal eens met het laatste. Dit doet mij denken aan de tijd
dat ik het genoegen had soms iets te mogen zeggen tegen voorgangers van deze
minister. Tegen een van zijn voorgangers besloot ik elk betoog van mij met
de opmerking dat ik toch voorstander bleef van een landelijk functionerend
openbaar nutsbedrijf, met lokale kantoren. Daar is het, begrijpelijkerwijs,
nooit van gekomen, maar toch zit daar de essentie van het betoog van de minister
en de ambiguïteit daarin. Het gaat namelijk niet voor 100% om een nutsbedrijf,
in handen van een overheid.De minister zegt dat de overheid moet garanderen dat vergaande nadelige
effecten zich niet meer voordoen. De overheid moet instaan voor een duidelijk
beleid. De overheid moet zorgen voor voldoende capaciteit. De vraag is echter
op welk moment die overheid dat gaat doen. Op welk moment kan die overheid
dat constateren? Dit soort ontwikkelingen pleegt vaak sluipend te gaan. Een
particulier ophaalbedrijf gaat nu in het kader van de afvalverwerking samen
met een groot buitenlands bedrijf dat, behalve de afvalverwerking, ook nog
belangen heeft op het gebied van gas, elektriciteit en water. De vraag doet
zich voor hoe de overheid, de minister dan omgaat met het garanderen van de
nutsfunctie in Nederland. Daarover biedt het betoog van de minister niet voldoende
duidelijkheid.De heer Rabbinge (PvdA):Voorzitter. Excuses dat ik zojuist afwezig was, maar ik moest aanwezig
zijn bij een vergadering van de commissie Landbouw van de Eerste Kamer over
de Reconstructiewet.Wij zijn erkentelijk voor de uitgebreide beantwoording van de minister,
maar ik blijf zitten met een tweetal problemen. Er is vrij uitgebreid ingegaan
op de nutsfunctie, de bestuurslagen en de privatisering, maar de cruciale
vraag in dat opzicht is onvoldoende beantwoord. Die vraag is of, als de nationale
overheid beleidsafvalplannen vaststelt, de uitvoering en de handhaafbaarheid
daarvan op een andere wijze moeten worden georganiseerd. Ik vond hetgeen de
minister zei over de eerste en tweedelijnsverantwoordelijkheid enigszins bevredigend.
In de wetgeving, in de voorstellen en in de beantwoording zijn die dingen
echter niet aan de orde geweest. Ik vond het prachtig dat de minister hier
zo'n gloedvol betoog hield over dat soort aspecten, maar het ware verstandiger
en duidelijker geweest als de zaken wat meer waren uitgewerkt. Het is namelijk
van belang dat juist bij dit wetsvoorstel dit punt beter wordt uitgewerkt,
zodat beter zichtbaar wordt hoe wordt gewerkt aan de verschillende verantwoordelijkheden
van de verschillende bestuurslagen en de dingen niet met elkaar worden verward.
Anders wordt je op een goed moment namelijk scheidsrechter in je eigen wedstrijd
en dat is geen goede ontwikkeling.Ik onderschrijf de vragen die de heer Ginjaar heeft gesteld over de privatisering.
Ook op dat punt moet helderheid gecreëerd worden. De minister kan niet
volstaan met het betoog dat hij heeft gehouden over de nutsfunctie. Er moet
ook helderheid komen over de wijze waarop de private partijen en publieke
sector worden ingeschakeld bij het afvoeren van afval, zeker
als het op Europees niveau wordt bekeken. De ontwikkelingen in Nederland gaan
nu al in de richting van twee grote afvalverwerkingsbedrijven. Binnenkort
hebben wij zelfs een monopolist. Hoe wordt daar dan mee omgegaan?Ik heb verder gesproken over de situatiekenmerkenmethode. De minister
zei dat hij een zestal verschillende typen instrumenten heeft. Mijns inziens
kunnen die in drie delen worden opgesplitst: transactie, bijvoorbeeld via
het heffingeninstrument en de marktwerking; de overreding via internalisering
van het milieuprobleem en internalisering van de milieukosten; dwang. Het
is van belang dat als je gaat kijken naar de aard van de milieuproblemen,
je ook gaat kijken hoeveel actoren er zijn, wat de mogelijkheden zijn om veranderingen
aan te brengen en hoe hardnekkig het milieuprobleem is. Als het gaat om de
inzet van de instrumenten is het van belang welke criteria er worden gehanteerd.
Die criteria heb ik in het betoog van de minister niet gehoord. Het gaat in
feite om doeltreffendheid, doelmatigheid en handhaafbaarheid. Als die criteria
worden gehanteerd, zie je dat een mix van instrumenten kan worden gebruikt.
Het is goed om dat aan de orde te stellen, want juist doordat je daar op een
verstandige wijze mee omgaat, kom je tot een beleid dat handhaafbaar, doelmatig
en doeltreffend is en kan de legitimiteit van niet alleen dit beleid, maar
ook van ander beleid gewaarborgd worden.De heer Hessing (D66):Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn uitvoerige beantwoording van
de door mij gestelde vragen. Ik kan nu volstaan met een enkele vraag en opmerking.
Mijn eerste vraag betreft de nutsfunctie. Die staat enigszins omschreven in
de wet. Artikel 10.5 geeft een duiding van taken en verantwoordelijkheden
van met name de rijksoverheid en de minister. De minister gaf aan dat de verbrandingscapaciteit
eigenlijk tekort schiet. Een aaneenschakeling van incidenten laat zo langzamerhand
een structureel capaciteitsprobleem te zien. De minister noemde het voorbeeld
van de veestapels die nu geruimd worden en waarvoor capaciteit nodig is. Die
schiet aanmerkelijk tekort. In artikel 10.5 wordt echter aangegeven dat de
minister bij de vaststelling van het Landelijk afvalbeheersplan rekening houdt
met het belang van doelmatig beheer van afvalstoffen. Dat vereist dat de capaciteit
van de voorzieningen voor het beheer van afvalstoffen is afgestemd op het
aanbod van afvalstoffen. Het is een nadrukkelijke verantwoordelijkheid van
de minister om daar rekening mee te houden. Wat betekent dat? Op welke moment
overschrijdt de minister de zijkant van het speelveld en gaat hij zelf op
dat speelveld staan om ook echt activiteiten te ontplooien? Ik krijg de indruk
van de minister zo langzamerhand zelf tot de conclusie komt dat het capaciteitstekort
zodanig nijpend is dat er op afzienbare termijn een moment komt dat hij zich
geroepen zal voelen om uitvoering te geven aan dat artikel of dat artikel
te activeren. Geef ik hiermee een goede interpretatie aan de zorgen die de
minister heeft geuit?De minister heeft een helder beeld geschetst van de inzet van de rijksoverheid
bij de handhaving. Ik ben het met hem eens dat het niet zozeer om de inrichting
gaat, als wel om de resultaten, de output. Handhaving hoeft niet ten principale
op centraal niveau getrokken te worden. Het gaat om een sluitende aanpak en
om een goede afstemming van de verantwoordelijkheden van de onderscheiden
overheidslichamen. Je kunt je afvragen of via de beroemde bestuursovereenkomsten
de sluitende afspraken ook gemaakt worden en of er optimaal resultaat wordt
verkregen. Ik heb van de minister begrepen dat hij dit zal toetsen via de
tweedelijns toetsingsbevoegdheid, als instrument om te bezien in hoeverre
de handhaving sluitend is.De Europese Commissie heeft een ontwerprichtlijn uitgebracht, waarmee
zij redelijk voortvarend te werk is gegaan. Ik sluit niet uit dat wij daarmee
op afzienbare termijn iets mee moeten, wellicht zelfs in het kader van het
wetsvoorstel inzake verbetering handhavingsbevoegdheden dat nog aan de overzijde
van het Binnenhof in behandeling is. Het kan zijn dat tegen de tijd dat dit
hier is afgerond, wij weer staan voor de noodzaak van aanpassing vanwege genoemde
Europese richtlijnen.Minister Pronk:Voorzitter. Ik heb de heer Hessing al bedankt voor zijn attendering op
deze ontwikkeling. Ik zal nagaan of het gewenst is, hiermee al rekening te
houden bij de voortgang van het desbetreffende wetsvoorstel.Aan mijn opmerkingen over de nutsfunctie voeg ik het volgende toe. Aan
de overzijde van het Binnenhof heb ik uitvoerig uiteengezet dat de nutsfunctie
de totale afvalverwijderingsstructuur betreft. Kern van de zaak is dat de
capaciteit voldoende is. Ik heb de drie criteria die ik daarbij hanteer reeds
genoemd. Onder het criterium voldoende valt ook het tegengaan van negatieve
consequenties, zowel qua prijs, externe effecten als toegankelijkheid. De
nutsfunctie geldt de totale capaciteit. De overheid is daarvoor verantwoordelijk.
Aan de overzijde van het Binnenhof is gevraagd in hoeverre de overheid verantwoordelijkheid
draagt voor de individuele installaties, de individuele bedrijven. Mijn antwoord
daarop was dat de overheid geen verantwoordelijkheid draagt, behalve wanneer
beleidswijzigingen van de kant van de overheid individuele bedrijven in moeilijkheden
brengen. Ik voeg daar nu de keerzijde van de medaille aan toe: wanneer individuele
installaties het totale beleid in moeilijkheden kunnen brengen. Dit heeft
te maken met het tweede van de drie criteria, te weten de marktstructuur.
Stel dat de markt zodanig is, dat de optelsom van de individuele bedrijven,
bijvoorbeeld ten gevolge van een monopolistische structuur, onvoldoende capaciteit
biedt. Wil de overheid dan zelf op de markt treden? Mijn antwoord daarop is
"ja". Ik ben altijd van opvatting geweest dat wanneer een bepaalde functie,
deels nutsfunctie, van een economische activiteit goed kan worden vervuld
door min of meer aan regels gebonden marktpartijen, het heel verstandig van
de overheid is om zelf mee te spelen op die markt, niet om de hele markt te
socialiseren, maar om op die manier een maatgevende, normstellende en mede-prijsbepalende
functie te kunnen uitoefenen. Het grote voorbeeld daarvan was naar mijn mening
in de jaren zeventig de Postbank, maar die functie is inmiddels veranderd
en verwaterd. Ik heb de afgelopen paar jaar ook overwogen om op dit gebied wat te gaan
doen, want ik maak mij grote zorgen over het achterblijven van de hoogwaardige
verbrandingscapaciteit. Ik ben hard bezig om vergroting van die capaciteit
te stimuleren. Ik heb er binnenkort ook gesprekken over met de sector. Natuurlijk
vraagt de sector mij bepaalde dingen te doen. De sector vraagt bijvoorbeeld
voldoende aanbod op langere termijn te garanderen. Dat is een terechte vraag
en een van de redenen om de landsgrenzen gesloten te houden. Als het de sector
niet lukt, zal de overheid zich genoopt zien om zelf te gaan investeren. Ik
heb het bijvoorbeeld overwogen toen wij bezig waren met het opstellen van
alle mogelijke wensen voor de komende tien jaar in het kader van ICES. Het
gaat om gigantische bedragen. Dat is een reden voor de overheid om de markt
haar kansen te geven, maar wanneer dat niet lukt, zal de overheid moeten investeren
of mede moeten investeren.De opmerkingen van de heer Ginjaar in dezen waren voor mij verrassend.
Hij heeft gezegd, dat hij eigenlijk voorstander is van een landelijk functionerend
openbaar nutsbedrijf. Ik ben dat eigenlijk ook, maar gegeven alle mogelijke
politieke opvattingen, de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan op deze
markten en de daardoor ontstane huidige situatie, zie ik dat niet meer gebeuren.
Hij heeft zich dat natuurlijk ook gerealiseerd. De vraag wat je dan op dit
moment doet. Ik heb daar een opmerking over gemaakt naar aanleiding van de
vraag van de heer Hessing.De heer Ginjaar zelf heeft gevraagd wanneer de overheid komt met een bepaalde
beslissing, gegeven het feit dat zich sommige processen sluipenderwijs voordoen.
Hij wees op de internationalisering van een en ander. Ik zal niet nalaten
deze zeer relevante vraag aan de orde te stellen in de discussies die ik voer
in het kader van het ontwerp-Landelijk afvalbeheersplan. Ook mij ontgaan natuurlijk
niet de vragen en opmerkingen over de capaciteitsontwikkeling en de snelle
veranderingen in de marktstructuur. De opmerking die de heer Ginjaar heeft
gemaakt, is een voorbeeld van die veranderingen en ook ik heb de krant gelezen
de afgelopen week. Die ontwikkeling baart mij zorgen. Ik ben terzake alert.
De heer Ginjaar heeft mij met zijn opmerkingen gesteund in eventuele voornemens
die ik zou kunnen hebben. Dat geldt met name het voorbeeld dat hij noemde
met betrekking tot het water.Op dit moment is mijn instructie al strijk en zet dat de bestaande invloed
van de overheid op de markt en haar eigendommen in deze structuur gehandhaafd
moet worden en dat er niets mag worden vervreemd. Gemeentelijke overheden
hebben op dit moment nog steeds de mogelijkheid om zich ergens van te ontdoen,
maar in overleg ben ik er voortdurend op uit dat tegen te gaan. Mocht het
te laat worden, dan zal ik niet aarzelen soortgelijke initiatieven te ontwikkelen
als ik heb gedaan met betrekking tot water, maar ook dat is een langdurig
wetgevingsproces. De discussie over het Landelijk afvalbeheersplan kan daarvoor
een heel belangrijke mogelijkheid bieden. Niet voor niks heb ik ingestemd
met de suggestie van mijn collega's om naast het Landelijk afvalbeheersplan
ten behoeve van het ontwerp ervan een interdepartementaal beleidsonderzoek
op te starten naar de daarin voorgestelde sturingsinstrumenten. Dat biedt
ons een extra mogelijkheid om er nog eens goed naar te kijken.Voorzitter. De heer Ginjaar heeft nog een vraag gesteld over de ladder
van Lansink. Recycling is belangrijker dan energieopwekking. Dat laatste is
overigens ook een nuttige toepassing. Energieopwekking van een bepaalde calorische
waarde, waarvoor de normen nog moeten worden gesteld, is weer belangrijker
dan definitieve verwerking door middel van verbranding. Dat was de strekking
van mijn antwoord toen ik het had over de differentiatie van de ladder van
Lansink.De door de heer Baarda genoemde discussienota zal mede moeten worden gericht
op vervolgwetgeving die beoogt vereenvoudigingen aan te brengen. Ik ben het
echter eens met het lid van de Tweede Kamer dat zei dat minder regels geen
doel op zichzelf zijn. Als echter regels met elkaar in strijd zijn of elkaar
overlappen, is vereenvoudiging op haar plaats.Voorzitter. Ik durf nooit te zeggen dat Europa nog niet zo ver is als
Nederland en ik hoop ook niet dat ik dat ergens op papier heb staan. Een dergelijke
borstklopperij is niet geheel in overeenstemming met de realiteit. Soms zijn
we verder dan andere landen, maar op andere terreinen zijn die landen weer
verder. Zo is Duitsland verder met het scheiden van huishoudelijk afval en
de aanpak van het probleem van het zwerfafval. Overigens ben ik niet van plan
om reeds bereikte emissie-eisen af te zwakken om te komen tot een betere afstemming
in EU-verband. In andere landen worden eisen gesteld aan de verbranding die
riskanter zijn voor de volksgezondheid dan de Nederlandse eisen. Bovendien
is de Europese regelgeving dynamisch; je bent voortdurend op weg naar scherpere
eisen. Het heeft dan geen zin om een stapje terug te doen als je uiteindelijk
toch weer vooruit moet.Wat betreft het tegengaan van storten denk ik in de eerste plaats aan
innovatiebevordering. Het opslaan van slib leidt tot veel ruimteverlies. Als
je slib kunt toepassen als bouwstof, zou je een belangrijk alternatief hebben
gevonden voor delfstoffen en het storten. In de tweede plaats denk ik aan
de vergroting van de verbrandingscapaciteit en in de derde plaats aan een
verhoging van de storttarieven. Het spijt mij voor de heer Baarda, maar het
is de bedoeling dat die tarieven aanzienlijk worden verhoogd. Dat is namelijk
de enige manier om het storten tegen te gaan. Ik ben ook nog minister van
ruimtelijke ordening en als zodanig vind ik stortplaatsen zonde van de ruimte
in Nederland.Tot slot het zwerfafval, waarover de heren Ginjaar en Rabbinge opmerkingen
hebben gemaakt. Statiegeld vind ik doeltreffend. Ik constateer dat het zwerfafval
geen elementen bevat waarop statiegeld wordt geheven. Als je dat doet, dan
komen ze niet in het zwerfafval. Het is dus een doeltreffend instrument. Is
het ook doelmatig? Dan gaan kosten een rol spelen. Kosten voor de consument
zijn er niet, behalve het renteverlies van het statiegeld en dat is verwaarloosbaar.
Naar mijn indruk zijn de kosten van de inzamelstructuur voor de desbetreffende
producten relatief gering, want wat is de opbrengst niet voor alle ondernemingen
die de vraag naar die eensloks- en eenhapsproducten in plaats van naar de
grote gezinsverpakkingen zo hebben weten te stimuleren? Het gaat om gigantische
opbrengsten en om de internalisering van kosten. Het is dus naar mijn mening doelmatig. Is het handhaafbaar? Dit is veel beter te handhaven
dan een verbod op het weggooien van flesjes, blikjes en kartonnen drankverpakkingen;
daar kun je de politie niet op zetten. Dit is handhaafbaar, want je hoeft
weinig te handhaven, omdat er een economisch belang wordt geschapen, ingezet
door de burgers die het afval zelf brengen. Uiteindelijk moet het natuurlijk
in goed overleg gebeuren. Met dat overleg, over hoogte, inzamelingsstructuur
en hygiënische aspecten, ben ik bezig.Maar ik constateer dat de aanpak van een probleem, bijvoorbeeld van de
omvang van het huishoudelijk afval, een oplossing genereert die weer een nieuw
probleem doet ontstaan. Er is namelijk altijd ontwijkend gedrag en in dit
convenant was dat de creatie van de kleine flesjes en blikjes. Die werden
niet op de markt gebracht om een huisgezin in staat te stellen om gezellig
drankjes te drinken, maar om mobiel, onderweg te drinken. Vergelijk het maar
met een mobiele telefoon: je telefoneert niet meer thuis of in een cel, maar
onderweg; je drinkt onderweg en de verpakking gooi je weg. Naast de omvangrijke
hoeveelheid huishoudelijk afval is er dus een nieuwe omvangrijke hoeveelheid
zwerfafval ontstaan, die ook hieruit bestaat. Die neemt alleen maar toe. Het
gaat dus altijd om het inzetten van een instrument op deze marginale hoeveelheid,
een hoeveelheid die bovenop de bestaande hoeveelheid huishoudelijk afval komt.
Ik heb niet de indruk dat de omvang van het huishoudelijk afval hierdoor zal
toenemen; die zal eerder afnemen omdat er een verschuiving plaatsvindt van
flesjes en blikjes in huishoudelijk afval naar flesjes en blikjes die op een
bepaalde manier kunnen worden ingeleverd. Statiegeld heeft dus alleen positieve
consequenties voor de omvang van het huishoudelijk afval en geen consequenties
voor de verwerkingscapaciteit. Ook vanuit die overwegingen acht ik het doeltreffend,
doelmatig en handhaafbaar. Over de modaliteiten wil ik gaarne doorspreken.
Ik zal beide Kamers van dit huis, gegeven de gebleken interesse, op de hoogte
stellen van de uitkomsten van dit overleg. Ik doe het uiteraard het liefst
in de vorm een te bereiken overeenstemming op vrijwillige basis, met een stok
achter de deur, zoals het behoort.De beraadslaging wordt gesloten.Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.Sluiting 16.38 uur 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek-20002001-1426-1442.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl