Behandeling van het Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (28331)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2008-2009, pag. 427-454

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

09-12-2008

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

nr. 9, pagina 427-454

24-11-2008

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 28331Toon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Presentie en opening (maandag 24 november 2008)Pagina 427-427
Behandeling van het Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (28331)Pagina 427-454

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 124 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is de behandeling van: het Voorstel van wet
van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel
in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering
van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de
Grondwet door de rechter (28331).De voorzitter:Ik heet mevrouw Halsema van harte welkom in dit huis, evenals minister
Ter Horst van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ik heet evenzeer
welkom: de heer prof. dr. J. Peters, de heer G. Boogaard en de heer L. Dragstra,
allen adviseur van de initiatiefneemster.Wij weten allen dat het wetsvoorstel bij ons is ingediend door de Tweede
Kamer.De beraadslaging wordt geopend.Mevrouw Duthler (VVD):Mevrouw de voorzitter. Het is vandaag een bijzondere dag. Voor zover mij
bekend is niet eerder sinds de laatste grondwetsherziening van 1983 een initiatiefwetsvoorstel
tot wijziging van de Grondwet in deze Kamer behandeld. Namens mijn fractie
maak ik de initiatiefneemster, mevrouw Halsema, complimenten, omdat zij het
heeft aangedurfd om dit al sinds de Grondwet van 1848 omstreden onderwerp
op de parlementaire agenda te plaatsen en om een wetsvoorstel in te dienen.Het is niet zomaar een wetsvoorstel. Het is een wetsvoorstel dat de verhoudingen
in onze constitutionele democratie ingrijpend wijzigt. Het is ook een wetsvoorstel
waarvan wij de consequenties zeer zorgvuldig moeten doordenken. Vanzelfsprekend
hoort dat bij onze rol als wetgever. Het bijzondere vandaag is dat wij een
wetsvoorstel bespreken dat mede over ons eigen functioneren gaat.Een van de pijlers waarop onze constitutionele democratie is gebaseerd
is de trias politica van Montesquieu, een nog altijd levend verhaal, getuige
de Nederlandse vertaling die vorig jaar is uitgebracht. Ik hoef dat in dit
huis niet uit te leggen. De centrale gedachte is dat het voor een goed functionerende
democratische rechtsstaat nodig is dat er een scheiding bestaat tussen de
wetgevende, de controlerende en de uitvoerende macht. Het is de wetgevende
macht die het normenkader vaststelt. Het is de rechterlijke macht die concrete
gevallen aan het normenkader toetst. Om te komen tot het normenkader worden
belangen in het openbaar gewogen en met elkaar vergeleken en daarbij worden
politieke keuzen gemaakt. De wetgever staat er voor in dat wetten uitvoerbaar,
handhaafbaar en in overeenstemming met de Grondwet zijn. De weging van de
verschillende belangen en het maken van politieke keuzen gebeurt in het openbaar
door volksvertegenwoordigers die democratisch zijn gekozen. Het normenkader
zelf is vervolgens voor de rechter een gegeven en kan door hem niet ter discussie
worden gesteld. Rechters worden niet democratisch gekozen, maar voor het leven benoemd. De afweging die zij maken bij het toetsen van een concreet
geval aan het normenkader – lees de wet – is niet openbaar. Kortom,
een wetgever maakt de wet, de rechter past de wet toe. Mijn fractie hecht
zeer aan dit beginsel van scheiding der machten.Nu komt onmiddellijk het argument van de duas politica: de toenemende
verwevenheid van bestuur en wetgever, waardoor de corrigerende rol van de
rechter belangrijker wordt. Ik wil daarop antwoorden dat de wetgever zelf
verantwoordelijk is voor het invullen en handhaven van zijn autonome rol als
controleur van de uitvoering.De initiatiefneemster van het wetsvoorstel is van mening dat de wezenlijke
functie van de rechter is: de Grondwet bij de tijd te brengen. De betekenis
van grondrechten is afhankelijk van maatschappelijke omstandigheden en van
de in de maatschappij levende opvattingen, schrijft zij. Tot zover ben ik
het hartgrondig met haar eens. Maar nu komt het: En het is een taak van de
rechter om de grondrechten van een eigentijdse interpretatie te voorzien.
Hierin verschilt de VVD-fractie grondig van mening met mevrouw Halsema. Indien
zich maatschappelijke ontwikkelingen voordoen, zoals die van nieuwe technologieën,
dan is het de taak van de wetgever om, zo nodig, de grondrechten aan te passen.
Dat is niet een taak van de rechter.Mevrouw Halsema verwijst naar een artikel van Koops c.s., maar hun conclusie
is nu juist dat grondrechten een belangrijk ankerpunt voor de wetgever zijn
om technologiegerelateerde maatschappelijke veranderingen in goede banen te
leiden. De wetgever en de beleidsmaker hebben daarom de verantwoordelijkheid
om bij hun activiteiten niet alleen de grondrechten in acht te nemen, maar
ook om het klimaat te scheppen waarin grondrechten kunnen opbloeien en richting
kunnen geven aan de maatschappij, schrijven zij. Daar is mijn fractie het
hartgrondig mee eens. De verdiscontering van maatschappelijke opvattingen
in wet- en regelgeving inclusief de Grondwet behoort plaats te vinden in de
Staten-Generaal, democratisch tot stand gekomen, en behoort een afspiegeling
te zijn van opvattingen van de Nederlandse bevolking. Dit behoort niet de
rechterlijke macht te doen.Mevrouw de voorzitter. De initiatiefneemster van het wetsvoorstel geeft
aan dat zij ervan uitgaat en erop vertrouwt dat de rechter vasthoudt aan het
respect dat hij tot nu toe aan de democratisch gelegitimeerde wetgever heeft
betoond. De rechter dient groot gezag toe te kennen aan een weloverwogen grondwetinterpretatie
van de wetgever, meent zij. Dat is prachtig, maar mijn fractie hecht meer
aan wettelijke bepalingen en aan de uitleg die daaraan in de parlementaire
geschiedenis en via de jurisprudentie wordt gegeven dan aan vertrouwen.Mevrouw de voorzitter. Dit waren mijn opmerkingen over de trias politica,
een belangrijke beginsel bij de beoordeling van het wetsvoorstel. Ik meen
dat mevrouw Strik nu een vraag wil stellen.De voorzitter:Dan is het aan mij om haar het woord te geven. Het woord is aan mevrouw
Strik voor een interruptie.Mevrouw Strik (GroenLinks):Voorzitter. Mevrouw Duthler spreekt over de trias politica en zij geeft
aan het heel belangrijk te vinden dat de normen in de wet alleen door de wetgever
worden geïnterpreteerd. Begrijp ik dat goed?Mevrouw Duthler (VVD):Ik heb inderdaad gezegd dat de wetgever het normenkader van de wet vaststelt.Mevrouw Strik (GroenLinks):U zegt voorts dat als er technologiegerelateerde maatschappelijke ontwikkelingen
zijn, de rechter zich dient te onthouden van een interpretatie. Die is aan
de wetgever. Er kan echter sprake zijn van jurisprudentie. Die kan een nadere
invulling mogelijk maken als nieuwe ontwikkelingen aan de orde zijn die de
wetgever bij het tot stand brengen van de wet niet voorzien heeft. Dat kan
zeker het geval zijn als het om de Grondwet gaat. Kan dan de jurisprudentie
niet dienend zijn bij het levend houden van de Grondwet en op die manier zorgen
voor een actueel toetsingskader?Mevrouw Duthler (VVD):Bij de vaststelling van een wet worden verschillende belangen met elkaar
vergeleken en dan vindt een afweging plaats. Er worden dan altijd politieke
keuzen gemaakt. Ik geef een voorbeeld. Binnenkort behandelen wij in dit huis
het wetsvoorstel Bewaarplicht verkeersgegevens. Je kunt dat wetsvoorstel als
zeer waardevol beoordelen voor de bestrijding van criminaliteit en voor terrorismebestrijding,
maar het maakt ook inbreuk op de privacy van individuele burgers. Dan vindt
er een afweging plaats. Het zal dan gaan om de lengte van de termijn voor
het bewaren van de verkeersgegevens en de wijze waarop de gegevens bewaard
worden. De keus of een termijn van 12, 24 of 6 maanden in acht wordt genomen
dan wel een termijn die past bij het proportionaliteitsvereiste van artikel
10 van de Grondwet – met dat artikel wordt de persoonlijke levenssfeer
beschermd – behoort in dit huis gemaakt te worden en niet door de rechter.Mevrouw Strik (GroenLinks):Een rechter gaat toch niet de gehele wet toetsen aan de Grondwet. Hij
gaat toch in een individueel, concreet geval een belangenafweging maken. Vervolgens
gaat hij na of de toepassing mogelijk strijdig is met de Grondwet. Dat is
toch iets heel anders dan een algemene appreciatie van een wet en bepalen
of die al dan niet in overeenstemming met de Grondwet is.Mevrouw Duthler (VVD):Wanneer in individuele gevallen wordt getoetst – de rechter toetst
altijd in individuele gevallen en in concrete zaken – en de rechter
concrete casussen zoekt, kan de ene rechter in Arnhem zeggen dat hij vindt
dat de wet in strijd is met de Grondwet, maar een rechter in Haarlem of Amsterdam
kan een andere mening zijn toegedaan. Hoe zit het dan met de rechtszekerheid
en de voorspelbaarheid?Mevrouw Strik (GroenLinks):Dit is weer een ander argument dan waarin volgens mij de rechtseenheid
door de hoogste appelrechter een oplossing kan bieden. Kunt u nog even bij
uw bezwaren stilstaan bij hoe zich dit verhoudt tot wat nu al de dagelijkse
praktijk is, namelijk dat lagere wetgeving wel wordt getoetst aan de Grondwet
en dat de rechter ook wetten kan toetsen aan verdragen?Mevrouw Duthler (VVD):Lagere wetgeving komt op een andere manier tot stand dan formele wetgeving.
Formele wetgeving moet altijd langs de Tweede en Eerste Kamer.
Daar zijn de waarborgen veel groter. De toetsing aan verdragen is net als
het argument: in het buitenland gebeurt het ook. Ik kom daarop later terug.
Het is an sich geen goed argument. Je moet echt kijken hoe het dan zit. Je
ziet dat bijvoorbeeld het EG-verdragenrecht voorrang heeft boven de Nederlandse
wetgeving en zelfs boven de Grondwet. Dat is het Costa-/ENEL arrest. Het heeft
een rechtstreekse werking. Het gewone verdragenrecht is gelijk aan de gewone
wetgeving, is beperkt monistisch en heeft altijd een rechtstreekse werking.
Bij twijfel mag de Nederlandse wetgever uitleggen. In het geval van het EG-verdragenrecht
mag de Nederlandse wetgever nooit uitleggen, maar moet men altijd naar het
Hof van Justitie in Luxemburg voor een prejudiciële vraag.De heer Engels (D66):Wat vindt de VVD-fractie van de in de afgelopen decennia toegenomen rechtsvormende
rol van de rechter? Ik zal mijn vraag toelichten. U zet de machtenscheiding
dermate dogmatisch in, dat de rol van de rechter nog heel Kantiaans en volgens
de leer van Montesquieu moet worden ingevuld.Mevrouw Duthler (VVD):Misschien is dit een mooi aanknopingspunt om naar mijn volgende punt te
gaan. U spreekt over de rechtsvormende functie van de rechter. Een van de
aanleidingen voor dit wetsvoorstel, zo schrijft de initiatiefneemster in de
nadere memorie van antwoord, is de kwaliteit van de wetgever. Daarin heeft
de initiatiefneemster van het wetsvoorstel weinig vertrouwen. Zij schrijft
letterlijk: "Men kan nooit met honderd procent zekerheid garanderen dat
de wetgever voldoende zorg besteedt aan de beantwoording van de vraag naar
de grondwettigheid van zijn eigen product. Rechtelijke toetsing kan hier een
nuttige en aanvullende rol spelen, zowel in gevallen waarin de wetgever verwijtbaar
te kort schiet, als in die gevallen waarin daarvan geen sprake is. Rechtvaardigheid
voor de individuele burger in het individuele geval staat hierbij centraal."
Dit zijn grote woorden en getuigt van weinig vertrouwen in de wetgever. Als
het knelpunt bij de kwaliteit van de wetgever zit, moet daar de oplossing
worden gevonden. De wetgever heeft de uitdrukkelijke taak gekregen om wetten
te toetsen aan de Grondwet. De wetgever is het enige democratisch gekozen
orgaan in de trias politica. Ik zou de afwegingen graag in het openbaar willen
maken door een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging. Het is dan ook
de wetgever die het laatste woord moet hebben als het gaat om de beoordeling
of een wet al of niet in strijd is met de Grondwet en of er omstandigheden
zijn die nopen tot wetgeving waarbij mogelijk inbreuk wordt gemaakt op een
grondrecht. Het is de wetgever die daarover het laatste woord heeft.Bovendien, wie zegt mij dat een rechter hier beter toe in staat is dan
de wetgever? Het lijkt mij bijna onontkoombaar dat rechters bij het toetsen
van een wet aan de Grondwet in een concreet geval politieke keuzen maken.
Het maken van politieke afwegingen en keuzen hoort open en eerlijk in dit
huis plaats te vinden en niet in geheime overleggen achter de gesloten deuren
van de raadkamer. De oplossing voor de vermeende achterblijvende kwaliteit
van de wetgever ligt niet in het ontmantelen van zijn macht, niet in het uithollen
van zijn functie, maar in het aanreiken van instrumenten om de kwaliteit van
het uitoefenen van zijn functie te verbeteren. Graag denkt mijn fractie mee,
op welke wijze dat zal kunnen.Begin volgend jaar al praten wij met de minister van Justitie over het
onderwerp wetgevingskwaliteit.De heer Engels (D66):Open en eerlijk binnen de wetgevende organen de afwegingen maken. Hoe
kijkt de VVD-fractie aan tegen de veelvuldig hoorbare kritiek dat de afweging
weliswaar openbaar is, maar dat wat eraan voorafgaat vaak niet openbaar is
en dat soms de indruk bestaat dat er afwegingen worden gemaakt die eerder
kunnen worden gekwalificeerd als afwegingen op basis van politieke opportuniteit,
dan als een volledige rechtmatigheidstoetsing aan een hogere regeling, in
dit geval de Grondwet. Hoe gaat u met die kritiek om?Mevrouw Duthler (VVD):Dan nog zeg ik dat het de verantwoordelijkheid van de wetgever zelf is
om zijn taken op een goede manier in te vullen. Het is de verantwoordelijkheid
om zijn verantwoordelijkheid in te vullen. Het klinkt retorisch, maar zo is
het. Daar ligt die verantwoordelijkheid. Je moet dan niet de rechter maar
de ruimte geven om politieke afwegingen te maken. Het is aan de wetgever zelf
hoe die zijn taak invult en zijn functie opvat.Ik kom bij de scheidslijn tussen klassieke en sociale grondrechten. Het
opheffen van het toetsingsverbod aan de Grondwet wordt in dit wetsvoorstel
beperkt tot toetsing aan de klassieke grondrechten. De VVD-fractie vraagt
zich af waar de scheidslijn ligt tussen klassieke en sociale grondrechten.
Toetsing aan bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel kan tevens toetsing aan
een sociaal grondrecht met zich meebrengen, zoals het recht op bijstand. Hoe
dient een rechter met een dergelijke situatie om te gaan? Hoe kan een politiek
oordeel in een dergelijke situatie worden voorkomen? In het nader voorlopig
verslag heeft mijn fractie hiernaar gevraagd, maar geen bevredigend antwoord
gekregen.Mijn fractie voelt niets voor gespreide toetsing door meerdere rechters.
Ik gaf dit zojuist al aan. Als er al een constitutionele toetsing toegestaan
moet worden, geeft mijn fractie de voorkeur aan geconcentreerde toetsing boven
gespreide toetsing. Op die manier wordt de kennis gebundeld en de rechtseenheid
bevorderd. Een van de argumenten die in de nadere memorie van antwoord hiertegen
wordt gebruikt, is dat politisering van benoemingen in geval van geconcentreerde
toetsing moeilijk te voorkomen is en dat gespreide toetsing politisering van
de rechtspraak zeer vermindert. Dat kan zo zijn, het feit echter dat geconcentreerde
toetsing politisering van benoemingen met zich meebrengt, wil nog niet zeggen
dat gespreide toetsing geen politisering van de rechtspraak met zich meebrengt.Ik vraag nadrukkelijk aandacht voor het onderscheid tussen politisering
van benoemingen en politisering van de rechtspraak. Het bezwaar van de VVD-fractie
tegen constitutionele toetsing is dat politisering van de rechtspraak dan
moeilijk is tegen te gaan. Het gaat immers in de meeste gevallen om het tegen
elkaar afwegen van belangen en grondrechten, zo heb ik hiervoor betoogd. Dat
hoort gedaan te worden door een politiek orgaan, het democratisch gekozen
parlement, in de openbaarheid en niet door voor het leven benoemde rechters
in de beslotenheid van de raadkamer.Een van de vragen die de senator zich stelt bij de beoordeling van een
wetsvoorstel is, en ik stel die nogmaals, voor welk probleem
biedt dit wetsvoorstel een oplossing? Het doel van deze wet, zo heb ik begrepen,
is het vergroten van de rechtsbescherming van de burger. Is die nu onvoldoende
en waaruit blijkt dat? Mijn fractie heeft gevraagd naar voorbeelden. In de
nadere memorie van antwoord en in de memorie van antwoord zijn wel voorbeelden
van grondrechten gegeven die in het gedrang kunnen komen, maar geen concrete
voorbeelden van gevallen waaruit de rechtsbescherming van een burger onvoldoende
bleek. Heel graag zou mijn fractie alsnog dergelijke voorbeelden horen. Of
hebben dergelijke gevallen zich niet voorgedaan?Mevrouw de voorzitter. Ik kom tot een afronding. Mijn fractie heeft zeer
gemengde gevoelens bij en is bepaald niet overtuigd van de noodzaak van dit
wetsvoorstel. Zij ziet dan ook met buitengewone belangstelling uit naar een
reactie op de genoemde bezwaren en kanttekeningen.Mevrouw Strik (GroenLinks):Toch nog graag een vergelijking met het EVRM. Mevrouw Duthler geeft aan
dat de wetgever eigenlijk geen inbreuk maakt op de grondrechten en dat het
eigenlijk niet nodig is om hier een rechterlijke toetsing voor te maken. Op
tal van punten heeft de rechter echter schending van het EVRM geconstateerd
bij de toetsing van wetten.Mevrouw Duthler (VVD):Mijn punt is dat het argument van de verdragen er heel vaak bij wordt
gehaald, net als het buitenland: de rechter mag nu ook al toetsen aan verdragen
en in het buitenland gebeurt het ook. Dat zijn voor mijn fractie onvoldoende
argumenten. Dan moet je gaan kijken wat het concreet betekent. Daarbij moet
een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen het gewone verdragenrecht
en het EG-verdragenrecht.Mevrouw Strik (GroenLinks):Ik ga nu even op het EVRM in. Je ziet nu dat, omdat er geen constitutionele
toetsing kan plaatsvinden, rechters dan rechtstreeks toekomen aan het EVRM.
Daar zit een aantal aan de Grondwet verwante bepalingen in. Daarvan stelt
de rechter regelmatig vast dat de toepassing van een wet schending van het
EVRM oplevert. Dat gaat dus om bepalingen die soortgelijk zijn aan bepalingen
in de Grondwet.Mevrouw Duthler (VVD):Dan ga ik naar een ander arrest van de Hoge Raad, het Arbeidskostenforfaitarrest.
Daarin lees je heel duidelijk dat de Hoge Raad ook moet toetsen of een wet
in strijd is met een bepaling uit het EVRM. De rechter zegt: nu er meerdere
keuzemogelijkheden zijn en wij in de Nederlandse Grondwet niet de mogelijkheid
van constitutionele toetsing kennen, past de rechter een zeer terughoudende
opstelling. Hij legt de vraag weer terug bij de wetgever. Op het moment dat
wij wel constitutionele toetsing zouden kennen, zou diezelfde rechter zich
veel minder terughoudend opstellen. Dat is voor onze fractie ook een belangrijk
argument.Mevrouw Strik (GroenLinks):Dat is weer een ander argument. Het is niet gezegd dat die terughoudende
houding van de Hoge Raad, van de rechter, alleen maar voortkomt uit het toetsingsverbod.
De Hoge Raad heeft meerdere malen kenbaar gemaakt, ook in het Harmonisatiearrest,
zich sowieso terughoudend te moeten opstellen, alleen al op basis van de verhoudingen
in de trias. Dus dat is niet gezegd. Maar ik kom even terug op de vergelijking
met het EVRM. De rechter stelt regelmatig schending van het EVRM vast. Acht
mevrouw Duthler dat dan een politiek besluit van de rechter?Mevrouw Duthler (VVD):Dat hangt ervan af. Je hebt verschillende argumenten en die heb ik genoemd.
Je hebt het machtenscheidingsargument, het democratische argument, het rechtszekerheidsargument.
Ook de politisering van benoemingen is een belangrijk argument voor ons. Dan
is er het punt van de toetsing van verdragen. Ja, je mag ook toetsen aan verdragen.
Als wij dat tegen elkaar afwegen, wegen die andere argumenten voor ons veel
zwaarder.Mevrouw Strik (GroenLinks):Ik maak die vergelijking met het EVRM omdat mevrouw Duthler vreest voor
een politisering van de rechtspraak. Mijn punt is nu juist dat de rechter
niet anders doet dan toetsen. De rechter maakt steeds belangenafwegingen en
toetst steeds aan soortgelijke normen.Mevrouw Duthler (VVD):Dan zou ik u toch mee willen nemen naar het buitenland. Als u kijkt naar
de verschillende buitenlanden waarin constitutionele toetsing mogelijk is –
wij zijn kennelijk het enige land in Europa dat constitutionele toetsing nog
niet kent – zie je dat het altijd politieke benoemingen zijn. Ik heb
geen constitutioneel hof ...Mevrouw Strik (GroenLinks):Ik heb het niet over een constitutioneel hof. Daar kwam u mee. U zei dat
u daar liever de voorkeur aan gaf. Ik heb het nu over de politisering van
de rechtspraak. U maakt een onderscheid tussen politiseren van de rechtspraak
en politiseren van benoemingen. Ik heb het over die rechtspraak. Waarom zou,
terwijl er nu steeds al een juridische toetsing plaatsvindt op basis van de
EVRM-bepalingen, er plotseling gepolitiseerd worden op het moment dat het
om grondwetsbepalingen gaat?Mevrouw Duthler (VVD):Bij het toetsen aan verdragen gaat het om het handhaven van minimumnormen
en bij toetsing aan de Grondwet gaat het om een interpretatie van de Grondwet.
Toetsen aan verdragen en toetsen aan de Grondwet kun je niet met elkaar vergelijken.De heer Engels (D66):Mevrouw de voorzitter. Ik heb een vraag over de vergelijking tussen besluitvorming
door de wetgever en besluitvorming door de rechter. De rechter doet dat heel
besloten. Dat kunnen wij niet weten. Wij weten dat de rechters in de raadkamer
beraadslagen en tot een vonnis komen. Maar wij kunnen alle vonnissen nalezen.
Rechters moeten toch hun vonnissen motiveren? Als ik dat vergelijk met de
parlementaire praktijk waarin fracties in beslotenheid beraadslagen en besluiten
over standpunten, heb ik het idee dat het verschil veel minder groot is dan
mevrouw Duthler suggereert. Wat vindt zij daarvan?Mevrouw Duthler (VVD):Natuurlijk had ik dit punt verwacht. De rechter heeft een motiveringsplicht,
maar die hoeft geen opening van zaken te geven over de afweging die is gemaakt
in de raadkamer. Wij maken hier wel een afweging. In dit huis vindt een debat
plaats tussen de verschillende politieke fracties. Dat kun je niet met elkaar
vergelijken. Een beraadslaging is iets anders dan een motivering.
Beraadslagingen kunnen leiden tot een motivering.De heer Rehwinkel (PvdA):Voorzitter. Mevrouw Duthler zei: als wij al voor constitutionele toetsing
kiezen, dan is het met een constitutioneel hof. Dan parafraseer ik haar nauwelijks.
Ik wil haar daar twee vragen over stellen. De eerste is of zij ook aan gespreide
toetsing het voordeel onderkent dat procedures dan niet geschorst behoeven
te worden, omdat eerst de gang naar het constitutionele hof moet worden gemaakt.
Onderkent zij dat ook als voordeel van gespreide toetsing?Mevrouw Duthler (VVD):Ik onderken vooral een nadeel aan gespreide toetsing en dat is dat het
onzeker is hoe een beslissing uiteindelijk uitvalt bij de hoogste rechter.De heer Rehwinkel (PvdA):Mijn vraag is of u ook dit voordeel onderkent. Maar goed, u onderkent
vooral het nadeel. Ik dacht overigens ook dat de keuze voor een constitutioneel
hof dan wel gespreide constitutionele toetsing ten finale nog niet gemaakt
is.Mevrouw Halsema:Dat is aan de regering.De heer Rehwinkel (PvdA):Het is aan de regering, inderdaad. Daar moet de initiatiefneemster nog
maar meer over zeggen. Volgens mij is die keuze nog niet ten finale gemaakt.
Dan is mijn vraag hoe zwaarwegend dit argument voor mevrouw Duthler is, juist
omdat zij stelde dat zij alleen voor constitutionele toetsing zou kiezen met
een constitutioneel hof. Stel dat alsnog de keuze voor een constitutioneel
hof wordt gemaakt, zou zij dan eventueel wel bereid zijn om haar steun aan
het wetsvoorstel te geven? Of zijn de andere argumenten zo zwaarwegend dat
zij sowieso haar steun zal moeten onthouden?Mevrouw Duthler (VVD):Mijn fractie heeft zeer grote bezwaren tegen dit wetsvoorstel. Mijn opmerking
over het punt van een geconcentreerde toetsing heb ik gemaakt omdat er dan
in ieder geval transparantie is. Er is dan immers sprake van politieke benoemingen
van de leden van zo'n constitutioneel hof. Maar de bezwaren zijn zeer groot.
De heer Rehwinkel moet er maar niet van uitgaan dat de VVD-fractie dan om
is.De heer Kox (SP):Mevrouw de voorzitter. Ik krijg graag meer duidelijkheid over de positie
van de VVD-fractie. In voetbaltermen ging mevrouw Duthler een beetje met gestrekt
been erin. Dit was heel erg duidelijk, dit leidt tot een "nee" tegen
dit wetsvoorstel. Zij had het over zeer gemengde gevoelens. Heeft het nog
zin om te proberen haar te overtuigen? Een wijziging van de Grondwet doen
wij met elkaar natuurlijk. Mevrouw Duthler zei ook dat als er getoetst wordt
aan het EVRM dat toetsen aan minimumnormen is. Nu zit hier iemand in de zaal
die ooit bij zijn inaugurele rede zei dat juist door het ontbreken van het
recht van de rechter om de grondrechten te toetsen, de normen van het EVRM
voor de Nederlandse rechter steeds vaker als maximumnormen gaan functioneren,
waardoor wij onszelf het recht onthouden om de grondrechten die wij in onze
Grondwet hebben staan ruimer te interpreteren. Ziet mevrouw Duthler daar geen
voordeel in? Mijn eerste vraag is dus of het nog zin heeft om met haar te
debatteren om haar standpunt te veranderen. Ten tweede vraag ik haar wat zij
vindt van de minimum- en maximumnormen.Mevrouw Duthler (VVD):Ik begin met uw eerste vraag. Wij hebben hier vanavond een debat. Ik wil
heel graag de reactie van de regering en van mevrouw Halsema horen. Anders
had ik meteen een briefje kunnen invullen met de mededeling dat de VVD-fractie
tegen is en dan zouden wij klaar zijn. Dat had minstens een half uur gescheeld.
Dat is echter niet gebeurd. Mijn fractie heeft echter wel buitengewoon belangrijke
bezwaren tegen dit wetsvoorstel. Zoals ik zojuist al tegen de heer Rehwinkel
zei: gaat u daar maar niet van uit. Die woorden herhaal ik nu.De heer Kox heeft voorts een opmerking gemaakt over de toetsing aan het
EVRM en de ruimere uitleg. Daarmee komen wij weer in de discussie over het
verdragenrecht. Ik wil ons standpunt nog wel een keer herhalen, maar volgens
mij is dat duidelijk.De heer Kox (SP):Professor Peters heeft in zijn inaugurele rede gezegd: omdat de rechter
niet mag toetsen, gaan de uitspraken van het Hof in Straatsburg steeds meer
functioneren als maximumnorm. Daarmee beroven wij onszelf in feite van het
recht om onze eigen grondrechten, waar mevrouw Duthler en ik zo zeer aan hechten,
ruimer te interpreteren. Ziet mevrouw Duthler iets in die argumentatie, of
ziet zij daar niets in? Zij zei immers dat het minimumnormen zijn.Mevrouw Duthler (VVD):Daar zie ik niet zo veel in, omdat de Hoge Raad in uitspraken steeds aangeeft
zich terughoudend op te stellen, juist vanwege het toetsingsverbod in onze
Grondwet. Zodra wij dat toetsingsverbod loslaten, zal de rechter zich bij
de toetsing aan verdragen anders opstellen, naar mijn verwachting.De heer Dölle (CDA):Mevrouw de voorzitter. Het is ongeveer vier jaar geleden dat in deze Kamer
het schriftelijke debat in het kader van de eerste lezing van de voorgestelde
grondwetsherziening van start ging. Wij waren vanaf het begin kritisch over
het voorstel, dat wel. Wij zijn ook wel kritisch gebleven. Dat neemt niet
weg dat wij van opvatting zijn dat dit debat – waarvoor de indiener
zeer ruim de tijd heeft genomen en mede in reactie daarop, zij het in mindere
mate, ook de Kamer – geen dialoog tussen doven was.Hoe men het ook wendt of keert, invoering van constitutionele toetsing,
ook al is die in hoofdzaak beperkt tot het domein van de klassieke grondrechten,
betekent een aanzienlijke verandering in het constitutionele bestel. Er wordt
gewicht verplaatst van het been van de Nederlandse wetgever naar het been
van de Nederlandse rechter. Om het militair te zeggen: de laatste wacht bij
de Grondwet wordt afgelost. Het gaat hier dus allerminst om een bagatel, niet
alleen staatsrechtelijk, maar ook rechtspolitiek. Ook mevrouw Halsema blijkt
zich daar volledig van bewust. In haar woorden in het Tweede Kamerdebat van
9 september 2004 komt de voorgestelde institutionalisering van constitutionele
toetsing tegemoet aan een aantal behoeften. Ik noem een aantal punten die
ook zij noemde. Overigens ben ik gecorrigeerd op één punt in
de nadere memorie van antwoord; dat zal ik meenemen. -
Sinds Fortuyn zou het volgens velen – niet volgens mevrouw Halsema –
wenselijk zijn de volgorde en hiërarchie van de grondrechten opnieuw
te doordenken.- De botsing tussen verschillende culturen in modern
Nederland kan beter worden geabsorbeerd.- De kwaliteit van de wetgeving
kan worden verhoogd.- De nationale Grondwet wordt opgewaardeerd.- Wij blijven aldus beter in de pas met Europa.- De individuele
rechtsbescherming wordt verhoogd.- De Grondwet kan makkelijker "bij
de tijd" worden gebracht. Ik verwijs in dit verband naar bladzijde 7
van de nadere memorie van antwoord.- De rechtszaal is een geschikt
forum om over veranderende maatschappelijke omstandigheden te discussiëren.
Ik verwijs naar bladzijde 12 van de nadere memorie van antwoord.Onze fractie liet reeds bij de schriftelijke voorbereiding van het voorliggende
ontwerp weten dat wij de voornoemde voordelen deels niet als voordelen zien
en deels van opvatting zijn dat zij worden overschat, maar dat wij vooral
van mening zijn dat de nadelen van de voorgestelde integrale gespreide toetsing
te veel onder de korenmaat blijven.Ik ga in op de voordelen die volgens ons geen voordelen zijn. Wanneer
een deel van de voordelen hierin wordt gezocht, dat aanpassing van de uitleg
van de Grondwet gemakkelijker verloopt via de rechtszaal dan via de wetgever
en de politiek, dan roept dat bij ons vraagtekens op. Indien bijvoorbeeld
de nieuwe tijden een hiërarchiëring van grondrechten of een verdiscontering
van multiculturaliteit zouden vergen, dan blijft dat voor onze fractie een
zaak van de grondwetgever en de wetgever. Zeker, dat gaat met meer hindernissen
gepaard en dat gaat omslachtiger. De waarborgfunctie die de Grondwet juist
ook bezit, brengt echter mee dat de sloten die op de Grondwet zitten –
twee lezingen van wetsvoorstellen, ontbinding Tweede Kamer, gekwalificeerde
meerderheden in beide Kamers – bewerkstelligen dat revisie van het constitutioneel
bestel casu quo de Grondwet zorgvuldig plaatsvindt. Hierbij worden de Staten-Generaal
die volgens diezelfde Grondwet het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen
beslissend betrokken.Het tweede argument dat als voordeel wordt genoemd, is dat de waarde van
de Grondwet wordt verhoogd wanneer constitutionele toetsing wordt ingevoerd.
Ik zou bijna zeggen: de verschoten banier van de nationale Grondwet, die er
nu maar wat flodderig bij hangt, zou weer fier wapperen in de frisse bries
die vanuit rechtelijke gremia zal gaan waaien wanneer artikel 120 van de Grondwet
gedeeltelijk onklaar is gemaakt. Hieraan ligt impliciet de notie ten grondslag
dat de bewaking van de Grondwet, die de laatste twee eeuwen bij de nationale
wetgever lag, in dit opzicht in laatste instantie moet verhuizen naar de nationale
rechters, in te roepen door alle personen en rechtspersonen, in alle procedures,
voor alle rechters. Maar liet de wetgever dan zulke hinderlijke steken vallen,
dat die op zichzelf nopen tot deze stap?Vaak is binnen en buiten het parlement de grondwettigheid van een wet
in twijfel getrokken. Dat was het geval bij de Deltawet, de Mammoetwet, de
Leesbibliothekenwet, de Wet op de bedrijfsorganisatie en de goedkeuringswet
kruisvluchtwapenverdrag. Het kost ook geen moeite om alleen al in deze Kamer
recente situaties in herinnering te brengen waarin de constitutionaliteit
van wetgeving in debat werd gebracht. Het finale oordeel over die kwesties
lag al bijna twee eeuwen bij de wetgever, die overigens in zekere zin natuurlijk
ook medeauteur is van dezelfde Grondwet. Kunnen wij terugkijkend zeggen dat
de wetgever er te vaak te duidelijk naast zat? Nee, dat kunnen wij niet en
dat doen de verdedigers van het wetsvoorstel dan ook niet. Zij noemen delen
van de Wet werk en inkomen als een voorbeeld van ongrondwettige wetgeving
en zij noemen impliciet de Harmonisatiewet uit 1986, maar dat is voorshands
een magere oogst.In dit verband is het goed er nog eens op te wijzen dat de regering, het
staatshoofd en alle bewindslieden afzonderlijk, alsmede alle 225 leden van
de Staten-Generaal, benevens alle leden van het hoogste adviesorgaan inzake
wetgeving, de Raad van State, de eed op de Grondwet hebben afgelegd. De procedure
die een wet in formele zin doorloopt, is verder gelardeerd door een uitgebreide
correspondentie tussen de beide centrale staatsorganen, de regering en de
Staten-Generaal, en wordt in en buiten de vakpers uitgebreid becommentarieerd.Kunnen de indieners van het wetsvoorstel – de vraag is ook door
de VVD-fractie gesteld, zij het iets anders – situaties noemen waarvan
wij achteraf moeten zeggen: dat was nu echt een ongrondwettige wet of een
ongrondwettige bepaling?Een derde punt dat als voordeel wordt gepresenteerd, maar door ons als
nadeel wordt gezien, is het argument dat wij uit de Europese pas lopen. Dat
laatste is ook juist. In alle landen die wel een constitutionele toetsing
kennen, is die echter niet steeds op dezelfde wijze georganiseerd. Hier –
dan gaat het om veruit de meeste gevallen – is er sprake van geconcentreerde
toetsing, daar van diffuse. Hier is de toetsing preventief, daar repressief.
Hier is de toetsing beperkt tot delen van de Grondwet, daar is de toetsing
algemeen. Hier is sprake van een concrete toetsing, daar van een abstracte.
Hier is een beperkt aantal partijen dat de rechter kan inroepen, daar kunnen
in beginsel alle burgers dat doen. Hier kan slechts getoetst worden in het
geval van onmiskenbare schending van geschreven grondwetsbepalingen, daar
kan ook aan beginselen getoetst worden. Kortom, het gaat er voor ons niet
om dat wij ons als laatsten, struikelend en de jas nog maar half dicht geknoopt,
alsnog scharen in de optocht van voorstanders van constitutionele toetsing.
Nee, voor de CDA-fractie staat de vraag centraal of wij deze concrete, hier
en nu in dit wetsvoorstel vervatte toetsing willen.Sommige van de genoemde voordelen worden volgens ons wat overschat. Ik
noem het argument dat de constitutionele toetsing voor de individuele rechtsbescherming
een aanvullende rol kan vervullen. Daar hebben de voorstellers zonder meer
een punt, maar dat punt moet nooit worden overdreven. Hier moet een onderscheid
worden gemaakt. Er zijn situaties waarbij zich omstandigheden voordoen die
door de wetgever niet zijn voorzien en derhalve niet in de afwegingen van
die wetgever zijn verdisconteerd. Zeker is het zo – en dat is natuurlijk
altijd al het geval geweest – dat de wetgever niet alle denkbare situaties
waarin een bepaalde wet werkt, kan voorzien. Het is in dit verband van belang
er allereerst op te wijzen dat ook in het huidige regime, dus zonder rechtelijke
toetsing, een zeer behoorlijke juridische bescherming kan worden geactiveerd
ten behoeve van burgers en rechtspersonen in de gevallen die
de wetgever niet bij zijn afwegingen heeft betrokken of kon betrekken. Indien
in dat type gevallen strikte toepassing van de wet in zodanige mate in strijd
komt met beginselen van behoorlijk bestuur dat die toepassing moet worden
nagelaten, kan de rechter uit de voeten. Het Harmonisatiearrest in een wat
terloopse overweging, het Agrarische-waardebepalingsarrest uit 1978 en andere
zogeheten contra legem jurisprudentie bieden hier ook voorbeelden van. Overigens
en dat terzijde is er altijd ook nog het leerstuk van de schadeloosstelling
op grond van rechtmatige overheidsdaden en er is inderdaad – terecht
genoemd – ook de toetsing aan het internationale recht. De hiervoor
genoemde toetsing raakt niet aan de geldigheid van de wet zelf. Maar dan de
andere kwestie, in dit debat de centrale vraag. Willen wij dat de rechter
in omstandigheden die de wetgever wel heeft voorzien en heeft verdisconteerd
wetsbepalingen buiten toepassing kan laten als die naar het oordeel van de
rechter strijden met een juiste uitleg van de Grondwet, dus dat de rechter
de uitleg van de formele wetgever over de verenigbaarheid van wet en Grondwet
corrigeert en recenseert?Mevrouw de voorzitter. Ik kom op de nadelen. De vraag of constitutionele
toetsing in de vorm als hier voorgesteld moet worden ingevoerd, heeft in de
ogen van de CDA-fractie ook een constitutionele prijs die ervoor moet worden
betaald. Die prijs is niet klein en verdient onze aandacht ten volle. Het
eerste onderdeel van die prijs is al genoemd, namelijk de rechtsonzekerheid.
Boven iedere wet in formele zin hangt in zekere zin een zwaard van Damocles,
niet direct maar wel indirect. Als een wetsbepaling in een aandacht trekkende
zaak wegens strijd met bijvoorbeeld artikel 1 of artikel 7 of welk ander grondwetsartikel
ook buiten toepassing blijft, dan zijn die wetsbepalingen stuk, ook al zullen
wij ook na aanvaarding van dit voorstel niet het "stare decisis"-beginsel
hebben ingevoerd. De werking inter partes is materieel vaak ergo omnes om
het maar eens in overbodig deftig juridisch jargon uit te drukken. Die rechtsonzekerheid
wordt nog vergroot door het feit dat iedere rechter en wellicht zelfs iedere
bezwaarschriftencommissie tot dit oordeel kan komen. Het verweer dat dit ook
nu het geval is met alle lagere regelgeving, zoals raadsverordeningen en ministeriële
regelingen is juist, maar gaat voorbij aan de gemiddeld veel grotere impact
van onzekerheid rond delen van de nationale wetten en het gaat voorbij aan
het feit dat de totstandkoming van wetten met veel meer waarborgen is omgeven
als de coproductie die het is van de twee centrale staatsorganen, regering
en Staten-Generaal, dan bij raadsverordeningen of een ministerieel besluit,
hoe zorgvuldig die natuurlijk ook altijd worden voorbereid.Een tweede onderdeel van de prijs is dat wij verschillende finale uitleggers
krijgen. Zoals wij het zien – wij hebben daar ook over gecorrespondeerd
in de schriftelijke voorbereiding – kunnen zich ten minste vier instanties
finaal met de interpretatie van de Grondwet bemoeien: de Hoge Raad, de Centrale
Raad van Beroep, het College Beroep Bedrijfsleven en de Afdeling bestuursrechtspraak
Raad van State. Die vier zijn bepaald geen klonen van elkaar. Om maar het
voorbeeld te noemen dat door de indieners in een ander verband is genoemd:
de Hoge Raad acht bijvoorbeeld een concreet wetgevingsbevel inconstitutioneel,
de Afdeling bestuursrechtspraak juist niet! Zo zijn er meer punten waarop
de vier hoogste gerechten verschillen in de jurisprudentie laten zien.Een derde punt dat wij eigenlijk niet voldoende beantwoord vinden is de
positie van de wetgever als een deel van zijn product, de wet dus, in een
bestuursrechtelijke procedure buiten toepassing wordt gelaten wegens strijd
met de Grondwet. Dan kan die wetgever niet zelf in beroep komen – de
indieners zeggen dat zelf ook terecht – bijvoorbeeld tegen het oordeel
van de arrondissementsrechter van Assen. Maar wie wel? Die vraag vinden wij
onvoldoende beantwoord en stellen die daarom hier opnieuw. De rechter heeft
bijvoorbeeld een besluit van een college van B en W vernietigd, omdat de rechter
het met de bezwaarde eens is dat de wetsbepaling waarop het besluit is gebaseerd,
bijvoorbeeld een bepaling uit de Wet maatschappelijke ondersteuning, wegens
strijd met artikel 1 Grondwet buiten toepassing moet worden gelaten. B en
W vinden dat allang best en laten het erbij zitten. Wie kan dit besluit dan
in hoger beroep aanvechten of moet de wetgever maar tot reparatie van zijn
afgekeurde product overgaan?Een vierde punt is voor ons principiëler en gaat ook gepaard met
invoering van constitutionele toetsing en dat ligt in de introductie van de
rechter als uitlegger van de materiële inhoud van de in hoofdstuk 1 van
onze Grondwet geproclameerde grondrechten, zoals het recht op gelijke behandeling.
De grondwettelijke bepalingen zijn in Nederland dikwijls op heel specifieke
manier geclausuleerd. Vanuit de PvdA is er meermalen terecht op gewezen dat
de formulering van de Nederlandse grondrechten, een formulering die overigens
gekozen is omdat er geen constitutionele toetsing was, zich slecht leent voor
die rechterlijke toetsing. Die clausulering van grondrechten in onze nationale
constitutie komt erop neer dat de grondwetgever het slechts aan de formele
wetgever toestaat om grondrechten te beperken. De bescherming zit er dus in
dat alle andere nationale en decentrale regelgevers en bestuursorganen wordt
ontzegd om op eigen titel die grondrechten in te perken, slechts de wetgever
kan dat. De materiële invulling van het grondrecht, zo wilde de grondwetgever
het in 1983, is aan de formele wetgever, uiteraard binnen de slaperdijken
van het verdragsrecht. Een interruptiedebat liet al zien dat over de hoogte
van die dijken verschillend gedacht wordt. Wanneer nu constitutionele toetsing
wordt ingevoerd, is het vrijwel onvermijdelijk dat de rechters, althans de
hoogste rechters, een interpretatie van het kernrecht – 1, 7, 9, 10 –
moeten ontwikkelen. Mevrouw Halsema lijkt dat op bladzijde 10 van nadere memorie
van antwoord toe te juichen, omdat een eigen Nederlandse grondrechtendogmatiek
bovenop de minimumnormen van het EVRM kan worden opgebouwd.Een ander markant puntje overigens – dat leert ook het buitenland –
waarover wij het nog niet hebben gehad, is dat er aldus lichte wrijving kan
ontstaan met de Europeesrechtelijke jurisprudentie van Straatsburg en Luxemburg.
Dat lijkt nu al het geval gezien de wrijvingen en botsingen tussen eigenzinnige
nationale interpretaties van constitutionele rechters in Duitsland, maar vooral
ook in Tsjechië en Polen die als het ware Europese hoven uitdagen. Dit
is het punt van de concurrerende dogmatiek waar de rechter als het ware wordt
geschoven tussen de grondwetsbepaling en de wetgever.Het vijfde puntje. Een van de opvallendste elementen in het debat vindt
onze fractie de opvatting van de indieners van het wetsvoorstel
dat de rechter bij zijn toetsing van wetsbepalingen aan de Grondwet nauw aansluiting
moet zoeken bij de toetsing van verdragen. Dit begrijpen we niet ervan uitgaande
dat de indieners niet bedoelen dat de toetsing aan de Grondwet samenvalt met
die aan het verdrag wat een zinloze kopiëring zou opleveren. De indieners
menen dat de rechter bij zijn toetsingsarbeid nagaat of de wettelijke beperking
proportioneel is en of aan het beginsel van de subsidiariteit is voldaan.
Is dit niet een onverantwoorde transplantatie van uitlegmethoden die bij de
toetsing aan het verdrag logisch is maar die niet zo maar kan worden overgeplaatst?
Ik noem slechts enkele punten. In de tekst van de Grondwet is geen aanknopingspunt
voor dit type proportionele toetsing te vinden. Wat doet het subsidiariteitsbeginsel
zoals we dat in het Europees recht kennen plotseling hier? Graag meer uitleg
van wat er precies bedoeld wordt.Een ander element van de kostprijs van de invoering van constitutionele
toetsing ligt in de verdere juridisering of inpoldering van het politieke
domein door de rechter. grondwettelijke bepalingen hebben vaak een wat onbestemde
formulering. De Grondwet bevat nogal wat Generalklauseln zoals dat wel wordt
genoemd, zoals in artikel 1. Het is niet voor niets dat de staatsrechtgeleerde
A.M. Donner indringend waarschuwt voor de misvatting dat men een Grondwet
kan uitleggen als een belastingwet of als een gemeentelijke verordening. Er
zit vaak een politieke dimensie aan de uitleg van de Grondwet, bijvoorbeeld
aan artikel 1 Grondwet. De wetgever legt die norm steeds weer opnieuw uit,
in elke wet en minstens impliciet. Hij determineert binnen de grenzen van
het internationale recht welke categorieën normadressaten aan elkaar
gelijk zijn en welke dat niet zijn op grond van een in zijn ogen objectief
gerechtvaardigd onderscheid. Wie de finale interpretatie van de Grondwet verlegt
naar de rechter neemt een stap die altijd logischerwijs neerkomt op het zetten
van een nationaalrechterlijke kop bovenop de internationaalrechtelijke bescherming
van grondrechten. Het spiegelbeeld van deze juridisering is de inperking van
de marges voor de wetgever en verdere verplaatsing van de politiek naar de
rechtszaal.Een zevende element is het risico van rechterlijk activisme. Mevrouw Halsema
bezweert ons op vele plekken met vele voorvallen uit ons verleden dat Nederlandse
rechters zo niet zijn. En de voorbeelden zijn ook wel aannemelijk maar zijn
gehaald uit het tijdperk waarin het toetsingsverbod gold dat nu ten dele zou
worden opgeheven. Het risico van activisme is sowieso al aanwezig als wij
de verdragsuitlegmethode gaan invoeren. Maar er is meer dan dat. Zo benadrukt
mevrouw Halsema dat het aan de rechter is om te bepalen welke omstandigheden
hij bij zijn toetsingsarbeid meeweegt en welk gewicht hij daaraan hecht. Daarbij
gaat het om factoren als de grootte van de meerderheid waarmee de wet is aangenomen,
de opstelling van de wetenschap over de wet, de ouderdom van de wet, de interpretatie
van de wetgever en de zwaarte van de motivering van de wetgever.Onze fractie wil graag weten hoe de indieners van het wetsvoorstel dat
laatste voor zich zien. Wat is bijvoorbeeld een sterke, wat een zwakke motivering
door de wetgever? Is een wet met een nipte meerderheid aanvaard in de Tweede
Kamer voller te toetsen, c.q. eerder buiten toepassing te laten wegens schending
van de Grondwet, dan een wet die met daverende meerderheden is aangenomen?Een ander punt zijn de verschillende revisietrajecten. Dit wetsvoorstel
plaatst de rechter boven de wetgever als het gaat om de uitleg van grondwetsbepalingen.
Het betoog over de trias is gehouden. Dat laat ik even liggen. Wanneer bij
de wetgever een bepaalde uitleg van bijvoorbeeld artikel 7, lid 2 Grondwet,
over het censuurverbod voor radio en televisie, bij de vervaardiging van de
Mediawet heeft voorgezeten en wanneer bij de rechter die geroepen is in een
bepaalde casus over de toepasbaarheid van bepalingen uit dat wetsvoorstel
te oordelen, een andere uitleg voorzit, dan gaat de uitleg van de rechter
voor. De rechter kan zijn uitleg onder bepaalde omstandigheden later weer
aanpassen, maar hij gaat erover. Wil de politiek, bijvoorbeeld de wetgever,
echter een andere uitleg van de bewuste grondwetsbepaling, dan wacht hem de
lange en moeilijke weg van (grond)wetsherziening.Een volgend punt is het risico van politisering van de rechterlijke functie.
Landen die een robuuste constitutionele toetsing kennen, laten zien dat de
rechtersbenoe­mingen gepolitiseerd raken. Dit gebeurt langs partijlijnen,
zoals in Duitsland, langs taalgroepen, zoals in België, en langs levensovertuigingen.
Het boek The Brethern van Woodward en Armstrong bevat schitterende voorbeelden
van het gepalaver tussen de law clerks om voor hun bazen, the nine old men,
compromissen over teksten in de uitspraken van het Supreme Court te verkrijgen.
Recenter belicht een ook prachtig boek van Jeffrey Toobin, The Nine, Into
the secret world of the Supreme Court, dat fenomeen. Dikwijls worden constitutionele
rechters, niet in de VS overigens, maar wel elders, daarom ook maar voor een
beperkte periode en soms door verschillende instanties benoemd of voorgedragen.Onze fractie zou niet graag willen dat de rekrutering van Nederlandse
rechters, die kunnen bogen op een goede reputatie en die een groot vertrouwen
genieten, gedeeltelijk gepolitiseerd raakt. Wij zeggen niet dat aanvaarding
van dit voorstel dat gevolg moet hebben, zeker niet, maar het is op langere
termijn ook niet uit te sluiten.Ten slotte is de invoering van constitutionele toetsing, zoals gezegd,
logisch in federaties, teneinde een grondwettelijk gelegitimeerde arbiter
te hebben in de voortdurende grensgevechten tussen deelstaat en federatie.
De federalisering van België leidde dan ook tot de invoering van constitutionele
toetsing die toen door het Arbritragehof van 1990 ter hand is genomen en via
het gelijkheidsbeginsel bijzonder voortvarend, ik mag wel zeggen uitbundig,
is uitgebouwd. Het Arbitragehof is inmiddels opgewaardeerd tot grondwettelijk
hof en ontvangt bij onze politiek diep verdeelde zuiderburen, wellicht op
weg naar confederale verhoudingen, geen slechte recensies. De invoering van
constitutionele toetsing is niet alleen in federaties begrijpelijk, maar ook
in landen die nog tot in de twintigste eeuw dictaturen kenden en waar een
grondig historisch wantrouwen tegen de wetgever bestond. De nachtmerrie van
het dramatische verleden van die staten moet mede door de installatie van
constitutionele rechtspraak tot bedaren worden gebracht.Maar dit alles geldt zo niet voor Nederland. Ons Koninkrijk verkeert net
als de Scandinavische landen, die overigens wel beperkte vormen van toetsing
kennen, en Groot-Brittannië in de gezegende omstandigheid dat de bewaking van de constitutie in laatste instantie kon worden toevertrouwd
aan de wetgever en dus ook aan de volksvertegenwoordiging. Nederland is een
oude, gevestigde, gedecentraliseerde eenheidsstaat en een democratische rechtsstaat.
De invoering van een integrale, gespreide toetsing in Nederland zou daarom
een politiek-cultureel signaal van grote betekenis zijn, evenals de afwijzing
overigens. Hoe zacht het juk ook moge blijken, wij aanvaarden met dit voorstel
toch een soort algehele rechterlijke curatele over de nationale wetgeving
en over de nationale wetgever als interpretator van de Grondwet, door voor
het leven benoemde nationale rechters.Het moge duidelijk zijn dat de CDA-fractie op deze plaats en op dit moment
nog niet overtuigd mag heten van de noodzaak om constitutionele toetsing in
de vorm als in dit ontwerp voorgesteld, in onze Grondwet in te voeren. De
prijs lijkt ons vooralsnog te hoog. Dat neemt niet weg dat wij met grote belangstelling
zullen luisteren naar de beantwoording van onze vragen.De heer Rehwinkel (PvdA):De commissie-Franken heeft met de grootst mogelijke meerderheid gepleit
voor opheffing van het toetsingsverbod voor de grondrechten die naar hun aard
directe werking hebben. Leidt dit ertoe dat de CDA-fractie nu met de grootst
mogelijke meerderheid haar steun aan dit wetsvoorstel zal onthouden? De heer
Franken weet hoe dit gaat. Zoiets wordt dan door de indienster prominent voorop
gesteld in haar memorie van toelichting. Ik wil echter vooral ingaan op de
inhoud. Kunnen wij het misschien tegen de achtergrond van de commissie-Franken
ook vanaf de andere kant benaderen? De heer Dölle ziet een flink aantal
bezwaren, waarvan ik mij sommige goed kan voorstellen en waarvan sommige door
ons worden gedeeld. Kun je misschien toch die eerste voorzichtige stap in
de ontheffing van het toetsingsrecht nemen, in de zin dat je deze beperkt
tot de klassieke grondrechten, de grondrechten die naar hun aard directe werking
hebben, zoals ook de commissie-Franken heeft bepleit? Is het voor de CDA-fractie
niet mogelijk het vanaf die kant te benaderen, met die voorzichtigheid?De heer Dölle (CDA):Wij hebben het voorstel uiteraard gelezen en dat is om dit in te voeren.
Dat gaat echter op een bepaalde wijze. De heer Rehwinkel heeft net gezegd
dat wij later nog wel een hooggerechtshof of iets dergelijks kunnen invoeren
of een geconcentreerde toetsing, waarvan de VVD-fractie meer houdt. Ik denk
dat dit niet waar is. Nog afgezien van het feit dat je zo'n hof in de Grondwet
moet opnemen, is hier sprake van een heel concreet en goed doordacht –
althans vanuit andere beginselen dan de onze – voorstel om die toetsing
tot stand te brengen. In ons betoog zit geen totale afwijzing van het fenomeen
toetsing. Wij spreken vooral over de manier waarop die hier wordt voorgesteld.De heer Rehwinkel (PvdA):Begrijp ik dan goed dat de CDA-fractie op zich de ontheffing van het toetsingsverbod
in die beperkte mate, namelijk wanneer het de klassieke grondrechten betreft,
wel kan steunen en dat de het de uitwerking is die het de fractie niet mogelijk
maakt om de uiteindelijke steun aan de ontheffing van het toetsingsverbod
te geven? Het is toch bekend dat ook breder in CDA-kring de behoefte bestaat
om het toetsingsverbod op te heffen, bijvoorbeeld bij de huidige minister
van Justitie.De heer Dölle (CDA):Wat dat laatste betreft, neem ik aan dat het CDA in het komende verkiezingsprogramma
zaken over toetsing zal zeggen. Dat ligt voor de hand. Dat zijn dan ook de
ijkpunten waaraan wij ons zullen houden.Dit voorstel van de Tweede Kamer, verdedigd door mevrouw Halsema en met
haar stempel erop, is heel helder. Dat zegt: wij willen een integrale, gespreide
toetsing aan de klassieke grondrechten. Er zitten wel wat rafels aan. Maar
dat is het voorstel. Over dat voorstel zijn wij kritisch om redenen dat de
voordelen die het najaagt voor een deel van ons juist geen voordelen zijn,
dat andere voordelen wat worden overtrokken en dat de nadelen de prijs voor
dit wetsvoorstel erg hoog maken. De heer Rehwinkel deelt een aantal van de
nadelen, heb ik begrepen. Ik ben benieuwd welke dat zijn. De prijs is te hoog,
zeggen wij vooralsnog, maar wij luisteren.Mevrouw Strik (GroenLinks):Dit wetsvoorstel bevat geen voorstel voor gespreide toetsing. In de memorie
van toelichting en in de stukken wordt daarvoor wel een voorkeur uitgesproken,
maar de uitwerking staat los van dit voorstel om het verbod gedeeltelijk op
te heffen. Ik heb enkele vragen aan de heer Dölle. Hij heeft gezegd dat
er bijna nooit in formele zin strijdigheid met de Grondwet is bewezen. Het
punt is nu juist dat er steeds niet kon worden getoetst aan de Grondwet. Verschillende
malen is, vooral in de jaren tachtig, aan het EVRM, aan het gelijkheidsbeginsel
getoetst. Daarbij moesten wel degelijk fouten worden hersteld in het kader
van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen en van homo's en hetero's
op het gebied van sociale zekerheid en sociale verzekeringen. Achteraf hebben
wij er geen spijt van gehad dat wij dat moesten corrigeren. De heer Dölle
is bang dat de wetgever onder curatele komt te staan van de rechters. Zo bracht
hij het uiteindelijk.De heer Dölle (CDA):Een zachte curatele.Mevrouw Strik (GroenLinks):Gelooft hij niet in de terughoudende toetsing van de rechter? Waarop baseert
hij dat de rechter die zou loslaten? Enerzijds zegt de heer Dölle dat
het wordt gejuridiceerd, dat wil zeggen dat de rechter zich aan de juridisch
toets zal houden, maar anderzijds waarschuwt hij voor een soort politiek activisme
dat rechters zouden kunnen uitstralen. Waarop baseert de heer Dölle zijn
angst? Tot nu toe heeft de Hoge Raad zich toch ook steeds op het standpunt
gesteld dat er in het kader van de scheiding van de machten, terughoudendheid
geëist mag worden van rechters.De heer Dölle (CDA):Ik weet dat mevrouw Strik de jurisprudentie kent. In het Harmonisatiewetarrest
heeft de Hoge Raad een betrekkelijk terughoudende opstelling gekozen, juist
met het oog op artikel 120. De Raad noemt dit ook en schrijft: omdat artikel
120 bestaat, is het ons bijvoorbeeld niet toegestaan aan rechtsbeginselen
te toetsen. Daarover hebben wij het nu niet gehad, maar dit is ook zo'n punt.Mevrouw Strik zegt dat er geen gevallen zijn geweest waarvan je achteraf
kunt zeggen dat ze in strijd zijn geweest met de Grondwet. Nee, die ken ik
inderdaad niet zo veel. Ik heb hierover een vraag gesteld aan de indieners.
De woordvoerster van de VVD-fractie heeft dit ook gedaan, maar zij vroeg vooral
welke burgers zijn geschaad door het feit dat wetten niet buiten toepassing
konden worden verklaard vanwege artikel 120. Mijn vraag was of je achteraf
kunt zeggen dat van die en die onderdelen van wetten in de rechtswetenschap
en de parlementaire geschiedenis communis opinio is ontstaan dat het zo niet
kan. Ik ken overigens wel constitutionele rechtspraak waarvan achteraf vaststaat
dat die wel heel bijzonder is. Ik doel dan op de Amerikaanse constitutionele
rechtspraak die tot bijna acht jaar het sociale programma van president Roosevelt
volledig heeft gefrustreerd vanwege een uitleg van de Grondwet.Mevrouw Strik (GroenLinks):Dan hebben wij het ook echt over een politiek instituut. De heer Dölle
noemt verschillende nadelen en zegt dat de rechtsonzekerheid groter zal worden.
Is het niet inherent aan de rechtspraak dat je met elke vorm van toetsing
op een bepaald moment een uitspraak kunt krijgen waardoor er even onzekerheid
ontstaat doordat er verschillende uitleg mogelijk is? Zou je niet kunnen zeggen
dat juist doordat wij die eenheidsrechtspraak hebben, de appelrechter op heel
korte termijn korte metten zal kunnen maken met die rechtsonzekerheid? De
heer Dölle noemt de verschillende soorten appelrechters, maar dit verschijnsel
is ook weer inherent aan het systeem. Dit nadeel geldt voor alle toetsing
die wij kennen. Mijn algemene vraag is dus waarom alle nadelen die de heer
Dölle noemt, zo specifiek van toepassing zijn op dit punt. Waarom gelden
ze niet voor alle toetsing aan hogere normen die wij kennen?De heer Dölle (CDA):Ik denk dat mevrouw Strik in zekere zin een punt heeft. Het gaat echter
om die andere zaken die worden getoetst aan verdragen zoals raadsverordeningen,
statenbesluiten, ministeriële verordeningen, AMvB's, verdragen. Die zijn
overigens zeer snel reparabel als er iets mee is. Ik houd vol dat de wet in
formele zin, dus die coproductie van die 225 volksvertegenwoordigers en Hare
Majesteits regering om het deftig te zeggen, geadviseerd door de Raad van
State, een ander verhaal is. Overigens is die wetgever ook een coauteur van
de Grondwet. Mevrouw Strik spreekt steeds over het EVRM, maar dat is een ander
verhaal. Als een nationale wet door een nationale rechter aan de nationale
Grondwet wordt getoetst, is er sprake van een kwalitatief andere situatie
dan wanneer veertig landen, waaronder Rusland, Groot-Brittannië, IJsland,
Nederland, gezamenlijk een verdrag sluiten en helemaal aan het einde daarvan
staat een rechter in Straatsburg die moet bewaken dat die veertig landen hun
afspraken nakomen, dezelfde rechter die enorme marges geeft aan de staten
en de nationale wetgevers want die zijn in Rusland anders dan in Groot-Brittannië,
Portugal of Griekenland. Ik heb geprobeerd dit duidelijk te maken en ik zie
uit naar het debat over dit punt.Mevrouw Strik (GroenLinks):De laatste opmerking van de heer Dölle brengt mij van mijn à
propos. Je zou het ook kunnen omdraaien en zeggen dat wij niet afhankelijk
willen zijn van die buitenlandse rechter. Wij willen juist in eigen huis en
in ons eigen land de normen kunnen vaststellen.Hiermee kom ik op mijn vraag. De heer Dölle zegt dat de hele wet
in formele zin wordt getoetst en dat er al 225 mensen heel goed naar hebben
gekeken. Hoe denkt hij echter over de toepassing in individuele gevallen?
Daar is de rechtsbescherming toch van groot belang? Ik noem een voorbeeld:
de toegang tot de rechter die belangrijk wordt gevonden en die in een specifiek
geval, bijvoorbeeld door cumulatie van griffierechten, in een heel concrete
situatie wellicht in het geding zou komen. Dan hebben wij het niet over grootschalige
rechtsonzekerheid die daardoor ontstaat of het feit dat er al 225 mensen naar
hebben gekeken. De wet zelf is niet in het geding, maar in die specifieke
situatie kan er wel een noodzaak zijn om die buiten toepassing te laten.De heer Dölle (CDA):Dit punt heb ik al genoemd. Het is altijd zo, niet alleen nu maar ook
al honderd jaar geleden, dat de wetgever niet alles kan voorzien. Er zijn
situaties die de wetgever niet kon kennen. De Hoge Raad wijst hierop in het
Harmonisatiewetarrest. Ik heb gezegd dat rechters in die situaties ook nu
al wat mogelijkheden hebben om de burger tegemoet te komen door bijvoorbeeld
de contra legem jurisprudentie. Waar het mij om gaat, is de vraag wie er voorgaat
als de wetgever iets wel heeft gezien, maar de rechter ziet het anders. Dat
is wat mij betreft de kern.De heer Engels (D66):Mevrouw de voorzitter. Voor de goede orde meld ik om te beginnen dat ik
mijn bijdrage tevens en met genoegen uitspreek mede namens de fractie van
de OSF.Constitutionele toetsing van formele wetgeving is een staatsrechtelijk
en politiek belangrijk thema. Het gaat om de vraag welk orgaan oordeelt over
de vraag of wetten in overeenstemming zijn met de Grondwet. In ons constitutionele
stelsel staat al sinds de Grondwet van 1815 vast dat de wetgever zelf die
vraag beantwoordt.Over dit rechterlijke toetsingsverbod is in de aanloop naar de grondwetsherziening
van 1983 lang en indringend gedebatteerd. Die discussie is na 1983 niet verstomd
en vooral na de uitspraak van de Hoge Raad in het Harmonisatiewetarrest van
1989 heviger dan ooit voortgezet. In mijn waarneming zijn de verschillende
posities inmiddels verder verfijnd en genuanceerd. De weging van de argumenten
voor en tegen het opheffen van het rechterlijk toetsingsverbod van art. 120
GW is aan het verschuiven. Klassieke argumenten lijken aan betekenis te verliezen
en nieuwe motieven winnen aan gewicht, zeker buiten de centrale constitutionele
instellingen.In dat perspectief zien de fracties van D66 en OSF het door mevrouw Halsema
voorbereide wetsvoorstel als een welkome aanleiding om het debat nu ten principale
binnen de wetgevende organen te voeren. Graag complimenteer ik haar met haar
initiatief, met de zorgvuldige en inhoudelijke wijze van de voorbereiding
en vooral wens ik haar geluk met de op de fractie van het CDA na verworven
instemming in de Tweede Kamer in eerste lezing.Uit een oogpunt van reductie van complexiteit zie ik af van een bespreking
van alle relevante elementen van dit vraagstuk, hoe verleidelijk dat ook is.
Ik zal mij beperken tot de motieven die voor de standpuntbepaling van onze
fracties bepalend zijn.Laat ik beginnen met de omvang van het vraagstuk te schetsen. Naar geldend
staatsrecht toetst de rechter regelgeving aan de Grondwet en
aan eenieder verbindende bepalingen van internationale verdragen. De enige
uitzondering op de hoofdregel dat de rechter bevoegd en verplicht is rechtsregels
op hun grondwettigheid te toetsen, is het grondwettelijke verbod formele wetten
te toetsen aan de Grondwet en aan algemene rechtsbeginselen. Wij kunnen dus
niet meer in absolute zin spreken over de onschendbaarheid van de wet en over
het grondwettelijke interpretatiemonopolie van de wetgever. Slechts de constitutionele
toetsing van één, zij het de belangrijkste vorm van regelgeving,
de formele wet, is aan het oordeel van de rechter onttrokken. Het wetsvoorstel
beoogt dit verbod bovendien slechts gedeeltelijk op te heffen, namelijk uitsluitend
voor in de Grondwet limitatief aangeduide bepalingen die betrekking hebben
op subjectieve rechten. Het is uiteraard aan de tot grondwetgeving geroepen
wetgevende organen zelf of zij die belemmering voor de rechter willen opheffen.
Als zij dat doen nemen zij een historisch en fundamenteel besluit, maar slaan
zij naar de huidige stand van het recht en de parlementaire democratie niet
een wezenlijk nieuwe weg in. In de loop van de constitutionele ontwikkeling
is de verhouding tussen wetgever en rechter immers behoorlijk veranderd en
zijn rechtsstaat en democratie sterker met elkaar vervlochten geraakt.Wie de politieke en constitutionele status quo wil handhaven zal dus vooral
voor anker moeten gaan liggen bij de klassieke argumentatie. Het zogeheten
democratieargument, het machtenscheidingsargument en het rechtszekerheidsargument
wijzen alle al sinds de 19de eeuw naar het primaat van de wetgever en een
afgegrensde plaats voor de rechter. De wetgever beschikt via de rechtstreeks
gekozen Tweede Kamer over een volwaardige democratische legitimatie en daarmee
ontbreekt op grond van de trias politica de ruimte voor de onafhankelijke,
niet democratisch gelegitimeerde rechter om besluiten van de met politiek
gezag beklede wetgever achteraf ter discussie te stellen.Onze fracties delen de waarneming van de initiatiefneemster dat deze argumenten
hun beste tijd hebben gehad. Door ontwikkelingen als de onmacht van de wetgever
om belangrijke en complexe maatschappelijke ontwikkelingen te reguleren en
de toenemende vraagtekens bij de kwaliteit van de wetgeving heeft de centrale
plaats en de functie van de wet en de wetgever als waarborg voor de vrijheid
en rechtszekerheid van de burger en als garantie voor een stabiel en rechtmatig
bestuursoptreden aan betekenis verloren. Tegelijkertijd heeft de rechter zich
op basis van zijn grondwettelijke taak en in wettelijke opdracht verder geprofileerd
in zijn rechtsbeschermende rol met inbegrip van de toetsing op onrechtmatige
regelgeving. Dat komt de rechter regelmatig op kritiek vanuit het kamp van
de slagvaardige bestuurders te staan, maar van een "gouvernement des
juges" kan niet worden gesproken.Mevrouw Duthler (VVD):U wijst op het toenemende aantal mensen dat vraagtekens plaatst bij de
kwaliteit van de wetgever. Bent u het met mij eens dat wij dan iets aan de
kwaliteit van de wetgever moeten doen en ons er niet bij neer moeten leggen
dat de kwaliteit zodanig is dat wij de rechter meer bevoegdheden moeten toekennen?De heer Engels (D66):Het eerste ben ik met u eens en het tweede niet.Mevrouw Duthler (VVD):Gaat u verder.De heer Engels (D66):Dank u wel.Voorzitter. Wat in toenemende mate een probleem vormt voor het bestaande
systeem van constitutionele toetsing door de wetgever zelf is de ontwikkeling
van onze parlementaire democratie. Velen, waaronder de Hoge Raad, de Raad
van State, de Nationale Conventie, de Nationale Ombudsman, de WRR, maar ook
vele leden van de academische gemeenschap maken zich zorgen over de ontwikkeling
en de effecten van het tot een partijendemocratie verworden representatieve
stelsel.Anders dan de initiatiefneemster meen ik dat de invloed van de heersende
politieke cultuur op de plaats en de rol van de wetgever van een niet te onderschatten
betekenis is voor de toetsingsvraag. De analyses bewegen zich in dezelfde
richting en hebben een gemeenschappelijke component, namelijk de partijpolitieke
kolonisatie van de vertegenwoordigende kiezersdemocratie. De monistische cultuur,
waarin wetgevende en uitvoerende macht sterk met elkaar vervlochten zijn geraakt,
stimuleert in het wetgevingsproces afwegingen die worden gedomineerd door
belangen van partijpolitieke opportuniteit. De meeregerende rol van coalitiefracties
holt de positie van het parlement als tegenmacht van de regering vergaand
uit. Er is veeleer sprake van machtsconcentratie dan van een machtenscheiding.
En het meerderheidsbeginsel blijkt vooral een kwantitatief instrument voor
machtsverwerving en machtsbehoud. In onze democratie zijn met andere woorden
niet de kiezers de dragers van de staat en de democratie, maar de politieke
partijen. Dat heeft in de woorden van H.J. Schoo een soort geleide democratie
met een regentesk politiek systeem opgeleverd.De heer Dölle (CDA):Het requisitoir is langzamerhand overdonderend en de filippica niet mis
te verstaan, maar wij hebben het hier over een wetsvoorstel om het verbod
op constitutionele toetsing te relativeren. Ik vraag u daarom ook om voorbeelden
te noemen van de schending van de klassieke grondrechten door de gekoloniseerde
partijendemocratie.De heer Engels (D66):Met mijn filippica, die bestaat uit het over- en onderschatten van bepaalde
argumenten, wil ik aangeven wat de betekenis is van het democratieargument,
dat in deze discussie altijd wordt aangehaald. Men heeft het vandaag ook weer
gedaan en wel om aan te geven hoeveel maatschappelijk vertrouwen men veronderstelt
in de rol van de wetgever en de democratie, al die 225 Kamerleden en Hare
Majesteits regering. Overigens vind ik het terecht dat het wetsvoorstel beoogt
de rechter een rol te geven naast de wetgever; er is dus geen sprake van een
keuze tussen aan de ene kant de rechter en de andere kant de wetgever. Je
kunt een en ander natuurlijk verschillend wegen, maar ik heb de bronnen genoemd
waaruit ik mijn analyses heb gehaald. Die zorgen bestaan er dus wel degelijk,
ook al is mij bekend dat ze niet door iedereen worden gedeeld.De heer Dölle (CDA):De bronnen die u noemt, zijn indrukwekkend. U noemt bijvoorbeeld de academische
gemeenschap, de WRR en een aantal niet benoemde, maar zelfverklaarde experts.
Dat neemt niet weg dat u nog steeds geen antwoord hebt gegeven op de vraag
waar het in het verleden verkeerd ging.De heer Engels (D66):Die vraag vind ik helemaal niet zo interessant.De heer Dölle (CDA):Dat blijkt!De heer Engels (D66):U hebt het bij het rechte eind. Ik denk niet dat je fundamentele keuze
voor of tegen rechterlijke toetsing moet baseren op een paar zaken waarin
het verkeerd is gegaan. Je moet er toch niet aan denken dat wij hier een debat
zouden kunnen voeren aan de hand van een lange lijst inconstitutionele wetgeving?
Dan was deze discussie natuurlijk ook gelijk overbodig. Dat is dus mijn invalshoek
niet. Ik stel de vraag of je een consistent systeem wilt maken op basis van
de rechtsontwikkeling en de staatsontwikkeling. Ik vind de staatsontwikkeling
heel belangrijk, maar het is niet mijn enige argument. Ik geef dat argument
echter wel, omdat ik een kanttekening wil plaatsen bij de nadruk die uw fractie
en die van de VVD leggen op het democratieargument. Dat is de zin van mijn
betoog.Voorzitter. De cultuur, die ik zojuist uitvoerig schetste, paste wellicht
in het bevoogdende tijdperk van het zuilenstelsel, maar is sinds laten wij
zeggen 1966 gaan wringen.Deze ontwikkeling binnen de wetgevende organen stimuleert de als eerste
door Scheltema gesignaleerde partijdigheid van de wetgever, die belemmerend
werkt op de zorgvuldigheid van de wetgeving. Het gezag van en het vertrouwen
in de wetgever hebben hier onder te lijden. Intussen blijven de hogepriesters
van de partijendemocratie volhouden dat deze analyses zo dun zijn als een
pannenkoek en uitgaan van een selectieve diagnostiek. Maar het maatschappelijk
onbehagen, de teruglopende verkiezingsopkomsten, het functieverlies van politieke
partijen, het imagoprobleem van overheid en politici en überhaupt de
zogenaamde verplaatsing van de politiek en de democratie naar maatschappelijke
en particuliere niveaus zou ook de politieke elite tot nadenken moeten stemmen.
Opvallend is overigens dat de verdedigers van het laatste woord van de wetgever
zich beroepen op de democratie, maar van een grondwettelijke verankering daarvan
niet willen weten.Met dit alles is de eendimensionale samenval van de politieke organen,
die de grondwettelijke vrijheden van burgers behoren te waarborgen, met de
organen die in dat opzicht zelf bewaking behoeven steeds minder een "matter
of logic" geworden.Mevrouw Duthler (VVD):Ik voel mij aangesproken. Heb ik het goed gehoord dat degenen die het
democratieargument noemden zich niet gebonden weten aan de Grondwet?De heer Engels (D66):Ik heb gezegd – maar dat is heel iets anders dan wat u nu suggereert –
dat ik het zo opvallend vind dat voorstanders van het handhaven van de huidige
situatie, die zich daarbij met name beroepen op het democratieargument, vaak
niet de aandrang voelen om enige actie te ondernemen op het beginsel van democratie
als volkssoevereiniteit, of het opnemen van de vertrouwensregel in de Grondwet.
Dus dat zie ik als een interessante paradox. Ik zou het heel plezierig vinden
als degenen die zo vurig spreken over democratie – naar wie ik altijd
met genoegen luister, dat hoef ik u niet uit te leggen – ook vooraan
zouden lopen in de strijd om de Grondwet wat meer te voorzien van beginselen
van democratie en van de rechtsstaat. Dat is wat ik beoogd heb te zeggen.Mevrouw Duthler (VVD):Ik constateer tevens dat u nogal pessimistisch bent over die democratie!De heer Engels (D66):Ik heb zorgen over de huidige stand van de democratie. Dat hebt u goed
begrepen.Mevrouw Duthler (VVD):Moeten wij daaraan dan niet iets doen?De heer Engels (D66):Absoluut!Mevrouw Duthler (VVD):In plaats van nu deze constructie in te voeren?De heer Engels (D66):Ik zit een beetje op de lijn van de initiatiefneemster, waar ik in het
wetsvoorstel niet zozeer een tegenstelling proef tussen wetgever en rechter,
in die zin dat de rechter de wetgever onder curatele stelt of boven de wetgever
staat. Zoals ik het voorstel heb gelezen en geïnterpreteerd, is het de
bedoeling dat de wetgever volledig in charge blijft en ook die verantwoordelijkheid
moet houden voor de zorgvuldigheid van de wetgeving, maar dat het –
gelet op de rechts- en staatsontwikkelingen, waarvan ik nog een aantal zal
noemen – niet verkeerd zou zijn om ook de rechter een rol te geven,
overigens op een heel specifieke manier, anders dan de wetgever.Ik vraag de initiatiefneemster graag of zij bij nader inzien deze analyse
deelt en of zij wellicht om strategische redenen van draagvlakverwerving dit
vraagstuk van de democratie min of meer heeft weggeredeneerd.De nu voorgestelde grondwetswijziging brengt overigens geen verandering
in het primaat van de wetgever. In het voorstel is slechts bedoeld, de relatie
wetgever-rechter evenwichtiger te maken uit een oogpunt van checks and balances.
Het toetsingsmonopolie van de wetgever in de verhouding wet-Grondwet was in
internationaal perspectief al niet meer aanwezig. Onze fracties zijn het met
de initiatiefneemster eens dat als gevolg van de in 1954 in artikel 94 grondwettelijk
geboden opening naar rechterlijke toetsing van wetten aan eenieder verbindende
verdragsbepalingen het toetsingsverbod in artikel 120 als een anomalie kan
worden aangemerkt.Dit zogeheten "verdragsargument" versterkt het belangrijkste
argument van de initiatiefneemster, namelijk de toegenomen maatschappelijke
behoefte aan rechtsbescherming. Ons grondwettelijke stelsel van grondrechtenbescherming
is inderdaad van toegevoegde waarde ten opzichte van het verdragsrechtelijke
beschermingssysteem. Zowel de staats- als de rechts­ontwikkeling is uit
een oogpunt van evenwichtigheid gediend met de aanvullende mogelijkheid van
constitutionele toetsing van wetten aan grondwettelijk gewaarborgde grondrechten
door de rechter, dat wil zeggen achteraf, in concrete individuele gevallen
en op grond van rechtmatigheidscriteria.Daarmee ben ik bijna als vanzelfsprekend aangeland bij het constitutionele
argument. De initiatiefneemster ziet in het opheffen van het toetsingsverbod
een bijdrage aan een versterking van de Grondwet. De grondrechten zullen meer
dynamiek krijgen, waardoor de Grondwet een levend en dragend beginsel in onze
democratische rechtsstaat kan zijn. Nu ben ik de eerste om toe
te geven dat de betekenis van de Grondwet in de afgelopen decennia is geërodeerd.
De Grondwet wordt geacht de fundamentele normen en beginselen te bevatten
als grondslag voor de inrichting van de rechts- en gezagsverhoudingen in de
staat. Onze materiële en dynamische constitutie loopt echter steeds verder
onder de formele en statische Grondwet uit. Dat werkt prestigeverlies en waardevermindering
in de hand.Het functieverlies zet verder door waar de Grondwet als strijdmiddel of
zelfs als blokkade tegen politieke hervormingen wordt gehanteerd. Een vitalisering
langs de weg van grondrechtentoetsing is echter niet voldoende om de normatieve
waarborgfunctie van de Grondwet te herstellen. grondrechtentoetsing is een
vooral rechtsstatelijke functie. De Grondwet vraagt om een verdergaande modernisering,
vooral op het institutionele vlak: de veelheid aan samengestelde organen en
benoemde ambten, de heterogene inrichting van de rechterlijke macht, de uit
het lood geraakte inrichting van het decentraal bestuur en de vastlegging
van de beginselen van democratie en rechtsstaat.Minder goed lijken mij de door geledingen binnen de Nationale Conventie
bepleite aankleding van de Grondwet als instrument van maatschappelijke cohesie,
met name de gedachte van een naar nationale identiteit strevende preambule,
symbolen als vlag en volkslied en een eenvoudiger taalgebruik. Graag vraag
ik de initiatiefneemster of zij in het licht van haar uitgesproken liefde
voor de Grondwet nog eens nader wil verduidelijken in hoeverre de openstelling
van rechterlijke toetsing de geschetste problemen rond de Grondwet kan oplossen.De heer Dölle (CDA):U sprak over de blokkerende werking van de Grondwet. Ik neem aan dat u
daarbij buiten de benoemde of gekozen burgemeester ook nog andere voorbeelden
voor ogen staan.De heer Engels (D66):Jazeker. Dit voorbeeld misschien.De heer Dölle (CDA):Dat dacht ik al. Is het niet ook inherent aan de Grondwet dat die ervoor
zorgt dat zaken die zijn vastgelegd moeilijker wijzigbaar zijn? Is dat niet
juist de essentie van de Grondwet?De heer Engels (D66):U spreekt dan over "sloten op de Grondwet". Daar was ik net
ook al een beetje bezorgd over. Dat is ook weer een kwestie van appreciatie.
Ik kan de initiatiefneemster ook wel zo ver volgen dat het de vraag is wat
de waarde van de Grondwet nog is als deze zijn functie gaat verliezen doordat
hij in de praktijk onveranderbaar blijkt of veel te ver gaat achterlopen bij
onze constitutie. Ik neem in de praktijk waar dat de huidige grondwetsprocedure
het heel gemakkelijk maakt voor een eenderde minderheid – zeker in deze
Kamer – om herzieningen tegen te houden. Daarmee zijn nachten heengegaan,
als ik het mij goed herinner. Dat is voor mij inderdaad een belemmerende factor.
Ik zou liever een heel ander soort grondwetsprocedure zien, overigens met
waarborgen omkleed. Ik ben het met u eens als u bedoelt te zeggen dat de Grondwet
niet zoals een andere formele wet al te snel of gemakkelijk moet kunnen worden
veranderd. De sloten die er nu op zitten, vind ik echter wel wat al te groot.
Dat vindt u niet en ik begrijp ook wel waarom.De heer Dölle (CDA):Wij spreken hier over grondrechten, dus ik moet voorzichtig zijn, maar
ik neem niet aan dat u hoopt dat de rechter die sloten eraf haalt.De heer Engels (D66):Nee, er is geen enkele aanleiding voor mij om te tornen aan de rol van
de wetgever, ook niet van de grondwetgever. Ik heb ook niet begrepen dat dat
in het voorstel zit. De discussie gaat erover of dit nu een exclusieve rol
moet zijn, dan wel of er ruimte is om tot een wat meer evenwichtige verhouding
te komen en de rechter een plaats te geven naast of in de buurt van de wetgever.
Dat is ook een kwestie van appreciatie, maar ik heb geprobeerd aan te geven
hoe ik tegen de argumenten aankijk en dat ik sommige daarvan ook anders weeg,
namens onze fracties uiteraard. Op grond van de afweging die ik tot dusverre
heb gemaakt – daar ben ik nog niet helemaal klaar mee – is de
opening bij onze fracties voor het geven van die plaats van de rechter groter
dan bij een aantal fracties die ik tot nu toe heb gehoord.Dan kom ik langzamerhand toe aan enkele meer concrete vraagpunten. Het
wetsvoorstel beoogt alle rechterlijke instanties bevoegd te maken om formele
wetgeving te toetsen aan onderdelen van de Grondwet. Het voornaamste argument
voor deze keuze voor gespreide toetsing is dat dit het bestaande rechtsstelsel
in stand laat, waarin iedere rechter reeds lagere regelgeving constitutioneel
toetst. Een bijkomend argument is dat het in handen van één
rechterlijk college leggen van constitutionele toetsing van wetten het risico
van politisering van de rechterlijke macht meebrengt. De Nederlandse rechter
is inderdaad terughoudend waar het gaat om de invulling van zijn rechtsvormende
taak. En wij moeten zeker niet toe naar een constitutioneel hof, want dan
gaat de deur naar gepolitiseerde benoemingen open en zullen ook oud-politici
de rode toga mogen aantrekken. Hoezeer het afwijzen van geconcentreerde toetsing
ook te begrijpen is, wij ontkomen niet aan de waarneming dat het bestaande,
diffuse stelsel allerminst bevorderend werkt op de rechtseenheid. Wij kennen
meerdere hoogste rechters die belast zijn met de zorg voor de rechtseenheid.
Dat zij een corrigerende werking op elkaar hebben, zoals de initiatiefneemster
meent, geloof ik graag. Inhoudelijk kijken zij naar elkaars beslissingen en
over en weer worden plaatsvervangerschappen ingevuld. Maar dat zijn uiteindelijk
lapmiddelen. Graag vraag ik de initiatiefneemster of zij niet met mij wil
meegaan in de vaststelling dat een meer geconcentreerde of homogene inrichting
van de rechterlijke macht na invoering van een rechterlijk toetsingsrecht –
waarop ik natuurlijk helemaal niet vooruitloop – niet sterker geboden
is.Ik kom tot een voorlopige afronding. De fracties van D66 en OSF staan
open voor de voorgestelde beperkte opheffing van het toetsingsverbod van artikel
120 van de Grondwet. Zij onderschrijven het belang van een ruimere rechtsbescherming
en ook de betekenis van het verdragsargument. Zij aarzelen echter over de
effecten van rechterlijke toetsing op de functie en het gezag van de Grondwet.
Zij aarzelen zeker bij de waarneming dat de ontwikkeling van de partijendemocratie
en de partijdigheid van de wetgever in dit debat geen argumenten kunnen zijn.
Met buitengewoon veel belangstelling kijken zij uit naar de reactie van de
initiatiefneemster.De heer Holdijk (SGP):Voorzitter. Ik richt mij in mijn bijdrage vrijwel uitsluitend tot de initiatiefneemster.Ook namens de fracties van de SGP en de ChristenUnie wil ik de initiatiefneemster
en verdedigster van het door de Tweede Kamer ingediende wetsvoorstel graag
complimenteren vanwege het feit dat het door haar geïnitieerde voorstel
het stadium van plenaire behandeling in eerste lezing in deze Kamer heeft
bereikt. Het moet haar voldoening verschaffen dat zij ruim zesenhalf jaar
na aanbieding van haar voorstel aan de Tweede Kamer, in de gelegenheid is
vandaag en morgen de laatste ronde van de parlementaire behandeling mee te
maken. Zij zal ongetwijfeld in staat zijn om haar voorstel in deze eindronde
even bekwaam te verdedigen als zij dat in de voorafgaande fasen heeft gedaan.Het voorstel behelst een onderwerp waarover al talloze discussies zonder
einde, prof. Geyl citerend, zijn gevoerd, waarover reeksen adviezen zijn uitgebracht
in de loop der tijden en waarover vrijwel iedereen die zich op enigerlei wijze
met het staatsrecht bezighoudt zijn of haar opinie ten beste heeft gegeven.
Voor- en tegenstanders van constitutionele toetsing wisten elkaar maar zelden
tot andere gedachten te brengen. Wel kunnen wij, meen ik, constateren dat
in de loop der tijd de verhouding in aantallen bepleiters van enige vorm van
toetsing versus tegenstanders daarvan is verschoven ten gunste van de eerste
groep. Dat hangt voor een deel samen met de verschuiving in argumentatie van
de voorstanders, een punt waarop ik in het vervolg van mijn bijdrage vanzelfsprekend
hoop terug te komen.Het idee van constitutionele toetsing is al oud. In het Franse Ancien
Régime bijvoorbeeld toetsten de diverse gerechtshoven, verwarrend genoeg "parlements"
genoemd, of de wetten van de koning wel spoorden met het geldende recht, inclusief
de zogenaamde "lois fondamentales". Dit toetsingsrecht heette het "droit
de rémonstrance". De "parlements" waren, zeker in de
achttiende eeuw, niet zuinig in het gebruik ervan. De koning kon wel zijn
zin krijgen, maar alleen door een zogenaamde "lit de justice" te
houden, waarbij hijzelf in het "parlement" verscheen. Te vaak kon
hij dat echter niet doen. Het zou als tiranniek zijn gezien en tot oproeren
hebben geleid.Het hedendaagse systeem van constitutionele toetsing, zoals dat bestaat
in verreweg de meeste westerse landen, maar niet in Nederland, is ontstaan
in de Verenigde Staten, waar het een belangrijk onderwerp was in de Constitutional
Convention. Deze vergadering van 55 vertegenwoordigers van de, toen nog, dertien
Amerikaanse staten, die plaatsvond in 1787 in Philadelphia, heeft de Amerikaanse
Federale Constitutie ontworpen, die nog steeds dient als grondslag van het
Amerikaanse staatkundige bestel en van grote invloed is geweest op de vele
latere constituties in Europa en elders. De constitutionele toetsing vinden
wij echter niet in de Amerikaanse Constitutie. Die heeft het Supreme Court
zich, met een beroep op de toelichting die het driemanschap van de Federalist
Papers schreef, zelf toegeëigend.Wat Nederland betreft, is onder andere bij de grondwetsherziening van
1983 uitgebreid gediscussieerd over de vraag of het toetsingsverbod van artikel
120 van de Grondwet geheel of ten dele moest worden opgeheven. De vraag is
ontkennend beantwoord. Vandaag kunnen wij echter constateren dat constitutionele
toetsing "in" is. In de Nederlandse rechtsgeleerde wereld krijgt
constitutionele toetsing steeds meer aanhang, al is er bepaald geen sprake
van een communis opinio.De initiatiefneemster erkent weliswaar dat er met het huidige systeem
van toetsing in abstracto door wetgever in de wetgevingsfase niets mis is,
maar zij is van oordeel dat de toetsing moet worden aangevuld c.q. uitgebreid,
complementair, met de mogelijkheid van een rechterlijke toetsing achteraf
in een concrete casus, waarin de klassieke grondrechten c.q. de beperkingen
daarvan een rol spelen. Haar voorstel wil zij beperken tot gevallen waarin
het vestigen van subjectieve rechten aan de orde is en tot een limitatief
bepaald aantal grondrechtelijke bepalingen. Wat opvalt, is dat de grondrechten
het centrale element in het voorstel vormen en verder de sterk bestuursrechtelijke
oriëntatie, de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid. De
stelling dat grondrechten van grote juridische betekenis zijn, omdat die neergelegd
zijn in een grondwet of een verdrag, zal niemand willen tegenspreken. Dat
geldt ook voor de stelling dat toepassing van ongrondwettige bepalingen in
wetten moet worden voorkomen, dan wel verminderd en zelfs uitgesloten. Als
een gewone wet strijdig is met een grondwet of een verdrag dient zij te wijken.
Daar ligt een taak voor de wetgever c.q. de grondwetgever.De initiatiefneemster vindt echter dat de wetgever er te veel op gericht
is om de houdbaarheid van bepaalde beperkingen van grondrechten ten opzichte
van het EVRM in vergelijking met onze nationale grondwet te bepalen. Zij wil
een rechterlijke toetsing in concreto om een aansluiting tot stand te brengen
met veranderde en veranderende maatschappelijke opvattingen en nieuwe waarden
in de pluriforme samenleving. Zij vindt het een belangrijke taak van de rechter
om de grondrechten van een eigentijdse interpretatie te voorzien en zij meent
dat de eigen Nederlandse grondrechtendogmatiek een toegevoegde waarde kan
hebben ten opzichte van het EVRM.Niet ontkend zal worden dat de betekenis van grondrechten mede afhankelijk
is van maatschappelijke omstandigheden en in de maatschappij levende opvattingen.
Dit gegeven echter, gevoegd bij de grondrechtenproliferatie die zich na de
Tweede Wereldoorlog heeft voorgedaan en waarvan het einde nog niet in zicht
is, plus de achterliggende ideologie, maken het voor ons niet zonder meer
vanzelfsprekend dat altijd de meerderheidsopvattingen gevolgd moeten worden.
Zien wij het goed dat de initiatiefneemster bij de interpretatie van grondrechten
in feite van twee wallen wil kunnen eten? Vriendelijker gezegd: voor twee
ankers wil gaan liggen? Nu eens de internationale verdragen en dan weer de
nationale Grondwet, al naar gelang de meest vergaande rechtsbescherming? Zo
lijkt zij bijvoorbeeld meer brood te zien in de Nederlandse unieke formulering
van artikel 1 van de Grondwet dan in de artikelen 14 van het EVRM en 26 van
het BUPO-verdrag, omdat deze verdragsartikelen, zoals bekend, slechts minimumnormen
bevatten.Centraal in de verdediging van dit wetsvoorstel staat het zogenaamde anomalieargument.
Het gaat dan om de anomalie dat de rechter op grond van de artikelen 93 en
94 van de Grondwet wetten wel toetst aan verdragen, maar op grond van artikel
120 van de Grondwet niet aan de eigen constitutie. De Grondwet zou door deze
anomalie een dode letter worden. Dit argument is juist en daarom
voor een deel van onze fracties overtuigend. Voor een ander deel is het minder
overtuigend en niet afdoende. De genoemde anomalie wordt door het voorstel
inderdaad deels opgeheven. Dat is, esthetisch beschouwd, zeker een verfraaiing.
Maar feitelijk verandert er door de aanpassing van de Grondwet niets. De aangepaste
Grondwet levert, gezien het wetsvoorstel, geen nieuwe criteria voor de rechterlijke
toetsing van de wet, naast die welke nu al worden gehanteerd. De voorgestelde
grondwetswijziging is in die zin een zuiver cosmetische operatie. Overigens
zijn wij niet onverdeeld enthousiast over de artikelen 93 en 94 van de Grondwet,
die immers tot gevolg hebben gehad dat wetten al lang niet meer onschendbaar
zijn.Mevrouw Strik (GroenLinks):De heer Holdijk zegt dat het wetsvoorstel voor een deel van zijn fractie
niet afdoende is omdat de opheffing van het verbod weinig toegevoegde waarde
zou hebben. Wat vindt de heer Holdijk van de bepalingen die op dit moment
niet in de verdragen terug te vinden zijn, maar wel in de Grondwet? Daarbij
kan men denken aan artikel 23, de vrijheid van onderwijs. Het zou van toegevoegde
waarde kunnen zijn als dat aan de Grondwet getoetst zou kunnen worden.De heer Holdijk (SGP):Daar heeft mevrouw Strik theoretisch gelijk in. De internationale verdragen
kennen het recht op de vrijheid van onderwijs niet. Als wij het echter hebben
over de praktische betekenis, ben ik tot op heden noch ongelukkig met de wetgever,
noch met de rechter.Mevrouw Strik (GroenLinks):Is het nodig dat er per se eerst grote ongelukken gebeuren voordat een
rechtelijke toetsing mogelijk wordt gemaakt? Is het niet in het belang van
de toekomst om de toetsing van een wet mogelijk te maken omdat er mogelijk
iets ongrondwettigs tot stand is gekomen?De heer Holdijk (SGP):Het zou allemaal kunnen. Ik kan niet in de toekomst zien en wil op de
toekomst ook geen voorschot nemen.Mevrouw Strik (GroenLinks):Is dat het doorslaggevende argument om al dan niet voor deze wet te stemmen?De heer Holdijk (SGP):Nee, dit wetsvoorstel heeft vele pro's en contra's. Uiteindelijk zullen
alle plussen en minnen samen het standpunt van mijn fractie bepalen.Voorzitter. Ik betoogde dat er, lettend op de stukken die ons gepresenteerd
zijn in verband met dit wetsvoorstel, weinig lijkt te veranderen.De initiatiefneemster lijkt trouwens zelf ook niet zulke grote verwachtingen
te hebben van dit wetsvoorstel. Zij verwacht dat het niet om grote aantallen
procedures zal gaan en dat de houding van de rechter niet activistisch zal
worden. Dat is op zichzelf een geruststellende gedachte. Enerzijds voorziet
zij geen fundamentele verandering in de constitutie, maar anderzijds wil zij
toch het juiste evenwicht tussen de staatsinstellingen herijken, zo lees ik.
Hierbij plaatsen wij echter de nodige vraagtekens. Zoal geen fundamentele
verandering, dan menen wij in elk geval wel een verschuiving in de verhouding
tussen wetgever en rechter te kunnen constateren. Dat staat vrijwel buiten
discussie. De rechter heeft de afgelopen vijftig jaar een steeds overheersender rol
opgeëist en toegekend gekregen. Het is al lang niet meer zo dat de rechter
in alle gevallen eenvoudig de wet toepast. Soms fungeert hij als een breekijzer
bij de oplossing van maatschappelijke vraagstukken. In het civiele recht vervulde
hij die overheersende rol al vanouds, maar daar is het bestuursrecht bij gekomen.
Het is moeilijk voorstelbaar, maar vijftig jaar geleden bestond in Nederland
de bestuursrechtspraak niet of nauwelijks. Voeg daarbij het Hof van Justitie
in Luxemburg, dat door zijn jurisprudentie praktisch in zijn eentje de verregaande
bevoegdheden van de Europese Unie heeft bewerkstelligd en het Europees Hof
voor de Rechten van de Mens in Straatsburg, dat ons hele rechtsbestel door
de toetsing aan het EVRM en het BUPO-verdrag door elkaar heeft geschud. Is
het wenselijk dat een klein aantal ongekozen mensen zoveel macht uitoefent?
Ten tijde van de Amerikaanse Founding Fathers – waarop ik daarstraks
duidde – was de macht van het parlement nog het grote probleem. In onze
tijd is het parlement in menig opzicht verschrompeld tot een onmachtige wagen
vol met wat in deze Kamer wel eens "stemvee" is genoemd.Wij zien op dit punt van de verschuiving in staatsrechtelijke verhoudingen
als gevolg van het wetsvoorstel ook gevolgen voor onze constitutionele monarchie.
Voorkomen moet worden dat de Koning, die bij de inhuldiging trouw heeft gezworen
aan de Grondwet en daarbij beloofd heeft die te zullen onderhouden en handhaven,
wetsvoorstellen gaat bekrachtigen waarvan achteraf zou blijken dat ze op gespannen
voet staan met de Grondwet.Ten slotte leven bij onze fracties vragen met betrekking tot de voorgestelde
gespreide toetsing. Zal dat niet tot uiteenlopende finale interpretaties kunnen
leiden, die een bron vormen van rechtsonzekerheid en aan de rechtseenheid
afbreuk doen? Nu al kan zich de situatie voordoen dat de verschillende hoogste
rechters in ons land in aan hen voorgelegde geschillen tot verschillende oordelen
komen. Gaat dit zich op lager niveau niet in veelvoud presenteren, zonder
dat daar andere oplossing voor voorhanden zijn dan beroep en hoger beroep?
Met deze vragen wil ik de bijdrage van mijn fractie in eerste termijn afsluiten.
Met bijzondere belangstelling zien wij de reactie van de initiatiefneemster
op onze beschouwingen en vragen tegemoet.De heer Engels (D66):De mooie uitspraak van de heer Holdijk over de positie van de Koning viel
mij op. Ik zou de heer Holdijk willen vragen hoe wij zijn uitspraak moeten
zien in het licht van het feit dat rechters rechtspreken in naam der Koningin.
Hoe zou de Koning dan in problemen kunnen komen?De heer Holdijk (SGP):Dat is ook een kant van de waarheid. Ik wil echter niet graag een staatshoofd
dat trouw gezworen heeft aan de Grondwet, geconfronteerd zien met wetten die
achteraf het verwijt kunnen treffen dat zij ongrondwettig waren, althans ten
dele.Mevrouw Strik (GroenLinks):De heer Holdijk heeft verschillende bezwaren genoemd, of twijfels geuit.
In grote lijn zegt de heer Holdijk echter dat het toch vooral een cosmetische
operatie is, waarvan het de vraag is of zij een toegevoegde waarde heeft.
Ik begrijp uit de woorden van de heer Holdijk dat hij er niet vanuit gaat dat dit wetsvoorstel een grote verschuiving tussen wetgevende en
rechtsprekende macht tot gevolg zal hebben. Is dat juist?De heer Holdijk (SGP):Ik denk dat dat de centrale vraag is die vandaag en morgen ter discussie
staat. Aan de ene kant kun je de zaak zo bagatelliseren dat het voorstel nog
maar weinig te betekenen heeft. Dat hebt u ook kunnen afleiden uit mijn woorden.
Er zou op die manier ook geen bezwaar tegen bestaan om het voorstel te steunen,
al kan daarbij direct de tegenwerping gemaakt worden, waarom je iets zou steunen
dat vrijwel geen betekenis heeft. Aan de andere kant kan niemand overzien
welke gevolgen in concreto in de toekomst als gevolg van dit wetsvoorstel
zijn te verwachten. Daar kun je heel verschillende taxaties van maken.Mevrouw Strik (GroenLinks):Waar staan de fracties van SGP en ChristenUnie in dit verband?De heer Holdijk (SGP):Dat zal aan het eind van het debat blijken.De heer Rehwinkel (PvdA):Voorzitter. Sinds 1848 bepaalt de Nederlandse Grondwet dat de rechter
wetten niet aan de Grondwet toetst. De heer Holdijk maakt een interessante
stap naar eerdere tijden, met name de achttiende eeuw. De "wetten zijn
onschendbaar", luidt het adagium waarop in Nederland de huidige staatsrechtelijke
verhoudingen zijn geschoeid. Over de wenselijkheid van het verbod is ook sinds
1848 gediscussieerd. De initiatiefneemster, mevrouw Halsema, verdient waardering
voor het feit dat zij de problematiek rond artikel 120 Grondwet uit de kring
van sterk verdeelde wetenschappers en lang nadenkende politici heeft gehaald.
Al jaren is er discussie over de vraag of het toetsingsverbod van de rechter
uit artikel 120 Grondwet opgeheven zou moeten worden. De Grondwet van 1848
legde vast dat de wetgever – regering en parlement – in hoogste
instantie de bepalingen van de Grondwet uitlegt en toepast.Dit wetsvoorstel voorziet in de introductie van een beperkte bevoegdheid
tot constitutionele toetsing door de rechter. Binnen de PvdA-fractie leven
daar uiteenlopende opvattingen over. Onze oud-collega Erik Jurgens leverde
al in 2005 een zeer kritische inbreng voor het voorlopig verslag bij dit wetsvoorstel,
die vooral gericht was op de verhouding tussen de rechtsprekende en de wetgevende
macht en de vraag of de rechter met toetsing aan de Grondwet niet te veel
op de stoel van de democratisch gelegitimeerde wetgever komt te zitten. In
2007 kwam er antwoord op onze vragen, waarna de nadere procedure heeft plaatsgevonden.
Vandaag kunnen wij dan plenair over dit wetsvoorstel spreken, maar de meningen
binnen de PvdA-fractie zijn nog steeds verdeeld. De kritiek van Jurgens leeft
nog steeds in onze fractie. Anderzijds zien wij er de waarde van in dat met
dit wetsvoorstel de Grondwet meer als basis van ons rechtssysteem neergezet
kan worden en, vooral ook, de toegankelijkheid van de rechter voor de burger
wordt vergroot waar het gaat om een beroep op de klassieke grondrechten. Ik
kom er aan het slot van mijn inbreng nog op terug hoe de leden van mijn fractie
de weging tussen de voor- en nadelen van dit wetsvoorstel zullen maken. Ik
zal allereerst achtereenvolgens ingaan op de argumenten die voor de opheffing
van het toetsingsverbod pleiten, en de bezwaren die eraan kleven en waarop
wij graag een reactie van zowel de indienster als de regering krijgen.Met het voorliggende wetsvoorstel krijgt de rechter de bevoegdheid om
formele wetten te toetsen aan een aantal, in een nieuw tweede lid van artikel
120 met name genoemde klassieke grondrechten. De indienster heeft gekozen
voor de beperking van de rechterlijke toetsingsbevoegdheid tot de klassieke
grondrechten en de daarmee gelijk te stellen bepalingen. Ik zou zeggen: de
lijn-Franken. Het toetsingsverbod voor de sociale grondrechten, de overige
grondwettelijke palingen en de ongeschreven fundamentele rechtsbeginselen
worden dus in stand gelaten. Er zijn grofweg twee voordelen aan dit beperkte
toetsingsrecht.Een eerste voordeel is dat de rechtsbescherming van burgers erdoor kan
verbeteren. Op dit moment wordt al getoetst aan internationale verdragen,
zoals het EVRM, dat een minimumbescherming biedt. Onze Grondwet kent op sommige
onderdelen meer bescherming, zoals de vrijheid van meningsuiting (censuurverbod),
de vrijheid van onderwijs en de vrijheid van godsdienst. Wanneer de Nederlandse
burger zijn rechtsbescherming bij het Europese Hof in Straatsburg moet halen,
duurt dat minimaal zes jaar, waarna de Nederlandse rechter het Europese Hof
volgt omdat er voor hemzelf een toetsingsverbod aan de Grondwet bestaat. Dat
betekent dat de minimumbescherming die het EVRM biedt ook de maximumbescherming
is geworden. Wij zien in de opheffing van het toetsingsverbod dus een opening
om de rechtsbescherming van burgers in Nederland, bijvoorbeeld op de onderwerpen
van vrijheid van meningsuiting, vrijheid van onderwijs en vrijheid van godsdienst,
te verbeteren. Van de indienster willen wij echter wel vernemen op basis waarvan
zij van mening is, dat dit daadwerkelijk ook zo zal uitpakken aangezien de
rechter toch ook heel terughoudend toetst aan het EVRM. Dat is hier vandaag
ook al een aantal keren gezegd. Met andere woorden: is hier echt sprake van
een kans en welke ontwikkelingen maken dat de toetsingsmoge­lijkheid die
de initiatiefneemster wil creëren, ook werkelijk zoden aan de dijk zet?Een tweede voordeel van de opheffing van het toetsingsverbod kan zijn
dat de Grondwet, als ik het populair mag zeggen, meer smoel krijgt binnen
ons rechtssysteem. Waar wij in tal van landen zien dat de Grondwet ook echt
een betekenis heeft in het politieke, maatschappelijke en juridische verkeer,
is dat in Nederland nauwelijks het geval. De opheffing van het toetsingsverbod
zou de Grondwet tot een meer levend document kunnen maken, waar burgers ook
direct een beroep op kunnen doen. Het kan er bovendien toe leiden dat de wetgever,
waar dat nu al met internationale verdragen intensiever gebeurt, ook de Grondwet
meer als basis en kader voor wetgeving gaat beschouwen. Met andere woorden:
mogelijk gaat de wetgever ook intensiever zelf aan de Grondwet toetsen. De
vraag die daaruit voortvloeit richting indienster is of daarvoor nu het toetsingsverbod
moet worden opgeheven. Is er volgens de indienster iets mis met het huidige
systeem van constitutionele toetsing door het democratisch gekozen parlement?
Waarom is de indienster zo zeker van de realiteitswaarde van de veronderstelling
dat met de opheffing van het toetsingsverbod voor de rechter
het parlement ook anders zal gaan functioneren?Hiertegenover staat ook een aantal tegenargumenten. Een van de eerste
hoogleraren die mij binnen het recht de weg heeft gewezen, Alkema, formuleert
het zo: met de argumenten pro en contra toetsing valt met enige goede wil
een fraai constitutioneel mozaïek te leggen. Hij plaatste kanttekeningen
bij de toetsing door een speciaal constitutioneel hof, waarvoor Halsema overigens
ook niet kiest. Volgens mij ook nog niet definitief voor het tegendeel, maar
daar horen wij haar ongetwijfeld morgen over. Een ander hoogleraar van wie
ik scholing mocht ontvangen, A.M. Donner, die vandaag ook al eerder is aangehaald,
vond met een minderheid van leden in de staatscommissie-Cals/Donner het scheppen
van een constitutionele toetsingsbevoegdheid onvoldoende verantwoord, ook
omdat het verleden niet had uitgewezen dat het ontbreken van die bevoegdheid
een leemte veroorzaakte. Wat ons betreft is in dit debat vooral de vraag aan
de orde of de behoefte aan een rechterlijk toetsingsrecht tientallen jaren
later nog steeds wordt gevoeld, of de manier waarop dit nu wordt geïntroduceerd
met dit wetsvoorstel, als ik de woorden van Donner in iets andere zin mag
gebruiken, voldoende verantwoord is. Dus niet de vraag of het voldoende onverantwoord
is, maar tientallen jaren later staan wij volgens ons voor de vraag of de
manier waarop het nu gebeurt, uiteindelijk voldoende verantwoord is.Erik Jurgens heeft onder het motto "bescherm de wet" ooit de
terechte vraag gesteld: Ministers en Kamerleden zweren en beloven zich aan
de Grondwet te houden als zij benoemd worden. Waarom zou een rechter het beter
weten? Deze vraag raakt het democratische argument dat ik aan de orde wil
stellen en dat anderen al aan de orde hebben gesteld: de wetgever behoort
met zijn democratische legitimatie soeverein te zijn in het maken van formele
wetten. De initiatiefneemster lijkt daar heel anders in te staan. Zij beantwoordt
de vraag of het niet in alle gevallen aan de wetgever moet worden gelaten
om tot aangepaste of nieuwe wetgeving te komen "zonder meer ontkennend".
Zij ziet zelfs een uitdrukkelijk corrigerende rol voor de rechter weggelegd.Bij de overtreding van grondwettelijke delegatieverboden wordt het door
haar van belang geacht dat de rechter de wetgever gaat "controleren."
Tijdens de schriftelijke behandeling was de initiatiefneemster niet helemaal
duidelijk of het functioneren van de wetgever nu wel of geen aanleiding vormde
om met dit wetsvoorstel te komen. Inmiddels is zij overduidelijk: de vraag
naar de grondwettigheid van wetten komt tijdens de parlementaire behandeling
van die wetten wat haar betreft niet altijd even goed uit de verf. Die kunnen
wij in onze zak steken, zou je denken, maar de handschoen kan ook worden opgepakt.
Toetst het parlement wel in voldoende mate de wet aan de Grondwet? Hier al
meer dan aan de overkant, mag ik uit eigen ervaring stellen. En aan die overkant,
in de Tweede Kamer, waren juridische kennis en ervaring wel eens in ruimere
mate aanwezig. Uit betrekkelijk recent onderzoek bleek dat slechts twee leden
van de Tweede Kamer overeenstemming met de Grondwet als kwaliteitseis voor
wetgeving noemden. Ik vind dat eerlijk gezegd een tamelijk onthutsend cijfer.Bij een wetsvoorstel dat ik enige tijd geleden ook mocht behandelen betreffende
het tijdelijk huisverbod, viel mij op hoezeer de invalshoeken in Eerste en
Tweede Kamer verschilden. Hier was de inbreng overwegend bestuurlijk-juridisch
van aard, aan de andere kant van het Binnenhof veel praktischer. De initiatiefneemster
wijst er niet ten onrechte op dat het voor de wetgever onmogelijk is in de
toekomst te kijken en alle mogelijke toepassingen van zijn wetten te voorzien.
Als de wetgever – na afschaffing van het rechterlijk toetsingsrecht
en wetende dat zijn grondwetsinterpretatie bij de rechter een belangrijke
rol zal spelen – meer aandacht gaat besteden aan de grondwettelijke
aspecten van zijn wetgeving, dan, zo moeten wij toegeven, mag dat als voordeel
van die afschaffing worden beschouwd.De Raad voor de rechtspraak heeft ervoor gewaarschuwd dat het parlement
zijn eigen toetsingsplicht niet op de rechter moet afschuiven. Ik wil de initiatiefneemster
vragen om op dit risico te reageren. Voorziet zij werkelijk dat het parlement
in dit opzicht beter gaat presteren? Omdat ook risico's bestaan aan een rechter
die de wetgever – ik citeer nogmaals – "controleert",
vraag ik om een uitvoeriger beschouwing op de noodzaak van correctie van de
democratische besluitvorming.Een ander argument dat tegen constitutionele toetsing van formele wetgeving
veelal wordt aangevoerd, is dat formele wetten en verdragen anders dan lagere
regelgeving, tot stand komen in samenwerking tussen de Staten-Generaal en
de regering. Bijvoorbeeld bij de eerdergenoemde discussie in de commissie-Cals/Donner
heeft dit argument een belangrijke rol gespeeld. Een toetsingsbevoegdheid
van lagere regelgeving hoeft er niet toe te leiden dat ook formele wetgeving
aan de Grondwet kan worden getoetst. In 1953 is in de Grondwet de verplichting
door de rechter opgenomen om wettelijke voorschriften buiten toepassing te
laten als deze niet verenigbaar zijn met de, eenieder verbindende bepalingen
van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Interessant
is om nog eens in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel te lezen
dat destijds een amendement-Serrarens werd aangenomen, waarin werd uitgesproken
dat het beginsel van de onschendbaarheid der wetten uitsluitend betrekking
had op de verhouding tussen wet en Grondwet en niet op die tussen wet en verdrag.
Dit was tegen de zin van de regering. Zij achtte de kwestie van de toetsing
aan verdragen nog niet rijp voor de grondwetgever en wilde deze overlaten
aan de rechtsontwikkeling. Door het aannemen van dat amendement werd dus wel
de mogelijkheid geïntroduceerd tot verdragstoetsing. Hierdoor kon in
het vervolg het verdragsargument ten voordele van wettelijke toetsing aan
de Grondwet worden ingebracht. Waarom wel verdragen en waarom niet wetten
aan de Grondwet kunnen toetsen?Behalve van het initiatiefvoorstel kunnen we ook kennisnemen van een notitie
die het tweede kabinet-Kok over de problematiek van artikel 120 Grondwet heeft
uitgebracht. De kabinetsnotitie gebruikt het verdragsargument om het democratieargument
terzijde te schuiven. Het democratieargument, zo meende het tweede kabinet-Kok,
heeft veel van zijn betekenis verloren sinds invoering van de rechterlijke
toetsing aan verdragen en sinds de voorrang van het Europese recht boven het
nationale recht. In veel gevallen gaat het bij de toetsing van verdragsbepalingen
om toetsing aan grondrechten die ook in de Grondwet zijn opgenomen. De stap
naar rechterlijke toetsing aan de nationale grondrechten, is vanuit dit gezichtspunt
logisch en beperkt van omvang.In de eerste plaats, mevrouw de voorzitter, wil ik het huidige kabinet
vragen of het deze visie van het tweede kabinet-Kok deelt. De initiatiefneemster
wil ik vragen om te reageren op de bezwaren die Besselink in Ars Aequi tegen
de visie heeft aangevoerd. Ik licht er één uit. Als je het verdragsargument
hanteert, moet je dat ook consequent doen en niet de toetsingsbevoegdheid
beperken tot de klassieke grondrechten. Toetsing aan sociale grondrechten,
algemene rechtsbeginselen en institutionele grondwetsbepalingen is bijvoorbeeld
in verdragscontext mogelijk. Ten slotte opnieuw een vraag aan het kabinet.
Vindt dit kabinet, evenals Kok II, dat er geen principieel onderscheid hoeft
te zijn tussen de toetsing van formele en lagere wetgeving aan de Grondwet?In de discussie over opheffing van het toetsingsverbod komen we ook het
trias-politica-argument tegen. Het zou niet passen dat de rechterlijke macht
de wetgevende macht achteraf op de vingers tikt. In dit opzicht vond ik het
advies van de Raad van State en de reactie van de initiatiefneemster daarop
interessant. De Raad van State maakt de vergelijking met de wijze waarop de
rechter toetst aan internationale verdragen. Hij wijst erop dat doorgaans
niet de verbindendheid van een wetsbepaling als zodanig wordt beoordeeld.
De rechter beoordeelt vooral de vraag, of een bepaalde wijze van toepassing
toelaatbaar moet worden geacht. Sprake is dan van een aanvullende functie
van de rechter ten aanzien van de wetgever in plaats van "op de vingers
tikken".De initiatiefneemster spreekt bij de toetsing van wet aan Grondwet onder
de kop "Machtenscheiding" van een complementaire rol van de rechter.
Indien in de parlementaire behandeling nadrukkelijk is gemotiveerd dat een
wet in overeenstemming is met de Grondwet, zal de rechter zich bij de toetsing
van de wet terughoudender moeten opstellen. De initiatiefneemster stelt: "bij
een terughoudende toetsing past het dat de rechter zich inspant om de betreffende
wetsbepaling zoveel mogelijk in stand te laten en deze bepaling zo nodig conform
de Grondwet uitlegt in plaats van deze bepaling buiten toepassing te verklaren".Ik wil aan het kabinet vragen of het preciezer inzicht kan verschaffen
in de vraag in hoeverre bij verdragstoetsing de verbindendheid van een wetsbepaling
als zodanig wordt beoordeeld. De initiatiefneemster vraag ik of zij kan noemen
wanneer zij grondwetsconforme uitleg door de rechter kennelijk niet mogelijk
acht en wetsbepalingen door hem buiten toepassing wil laten verklaren. Zorgelijk
vind ik de uitspraak van de initiatiefneemster in de nadere memorie van antwoord,
dat "het in het licht van de individuele rechtsbescherming zo belangrijk
is dat de burger naar de rechter kan stappen en aan deze onafhankelijke en
onpartijdige instantie de vraag kan voorleggen of de geldende wetgeving wel
in overeenstemming is met de Grondwet". Het beoordelen of geldende wetgeving
wel in overeenstemming is met de Grondwet, lijkt ons niet zozeer de taak van
de rechter, wel het zoeken naar grondwetsconforme uitleg.Als laatste noem ik het rechtszekerheidsargument dat tegen constitutionele
toetsing kan worden aangevoerd. De mogelijkheid dat de rechter een door de
wetgever vastgestelde wet terzijde kan schuiven, zou de rechtszekerheid van
burgers ondermijnen. Maar dan moet de blik weer richting lagere regelgeving
en internationaal recht worden gericht. Ook hier kan dat de burger overkomen.
Toch verlangt het aspect van de rechtszekerheid een meer principiële
beschouwing. Op dit punt vind ik de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
niet erg overtuigend. Rechtsonzekerheid wordt door de initiatiefneemster onvermijdelijk
geacht; bovendien moet de indruk niet worden gewekt dat een wet vogelvrij
is zolang deze geen grondwettelijke zegen van de rechter heeft. De rechter
zal in een concreet geval de wet enkel in zoverre de aantasting reikt, buiten
toepassing kunnen laten. Maar wel degelijk kunnen burgers en anderen worden
getroffen door wetsbepalingen waarop zij meenden te kunnen rekenen, maar die
buiten toepassing zijn verklaard. Ik wil de initiatiefneemster vragen daarop
te reageren en aan te geven op welke wijze zij daar aandacht aan besteedt.
Overigens geeft de initiatiefneemster zoals eerder gezegd aan dat een meerwaarde
van toetsing aan de Grondwet – boven toetsing aan het EVRM – kan
worden gezien in de extra bescherming die de Nederlandse Grondwet soms biedt,
bijvoorbeeld op het terrein van de onderwijsvrijheid.Ik deel met de initiatiefneemster dat dit als een bijdrage aan de rechtszekerheid
kan worden beschouwd, al blijft daarbij de vraag openstaan wat dit de facto
voor de burger oplevert als de rechter terughoudend toetst zoals nu ook bij
het EVRM het geval is. Die vraag is ook door anderen gesteld.Naast de rechtszekerheid is ook de rechtseenheid in het geding. Gekozen
is voor een gespreide toetsing. Iedere rechter wordt bevoegd om strijd tussen
wet en Grondwet te constateren. Het wetsvoorstel kiest niet voor de totstandkoming
van een constitutioneel hof. Ook bij lagere regelgeving en verdragstoetsing
vindt gespreide toetsing plaats. Daarom kan deze keuze wat mij betreft worden
gebillijkt. Gehoopt wordt op een "natuurlijk proces van evenwichtige
rechtsontwikkeling". Toch wil ik het kabinet vragen hoe gevolgd gaat
worden dat niet allerlei verschillende interpretaties van grondrechten gaan
ontstaan. In hoeverre denken zowel de indienster als de regering dat voorkomen
kan worden dat de benoeming en de beslissingen van rechters steeds politieker
worden? De politisering van de rechterlijke macht lijkt ons met anderen een
slechte zaak. Dat gevaar zou er vooral kunnen zijn bij een constitutioneel
hof. Wij zouden nog eens precies willen vernemen hoe de onafhankelijkheid
van de rechterlijke macht gewaarborgd wordt.Mevrouw Strik (GroenLinks):U bent bang dat voor bepaalde groepen burgers rechtsonzekerheid ontstaat
als een deel van een wet buiten toepassing kan worden verklaard. Als een rechter
in een bepaald geval meent dat er sprake zou kunnen zijn van strijdigheid
met de Grondwet, ontstaat jurisprudentie en moet er opnieuw worden geoordeeld.
Is het dan niet beter dat mocht er inderdaad sprake zijn van strijdigheid
toetsing mogelijk is? Zou dat niet te prefereren zijn boven rechtszekerheid,
terwijl de strijdigheid met de Grondwet blijft bestaan?De heer Rehwinkel (PvdA):Misschien wel, maar ook al zou dat te prefereren zijn dan geldt nog het
element van de rechtsonzekerheid. Mensen denken op een bepaling die wettelijk
tot stand is gekomen te kunnen rekenen, maar als die bepaling dan door de
rechter buiten toepassing wordt verklaard, blijkt dat niet het geval te zijn.
Ik geef toe dat zoiets misschien te verkiezen valt boven het andere. Het feit
dat de bepaling door de rechter buiten toepassing is verklaard, levert namelijk
de burger ook iets op. Dat gegeven hebben wij centraal gesteld.
Aan het begin van mijn betoog heb ik erop gewezen dat wij het element van
de rechtsbescherming vooropstellen. Het voorgaande neemt niet weg dat wel
degelijk het aspect van de rechtszekerheid telt.De heer Dölle (CDA):In een eerdere fase van dit debat, met name in de schriftelijke voorbereiding,
heeft de Partij van de Arbeid met zeer veel nadruk gesteld dat de formulering
van de Nederlandse klassieke grondwetsbepalingen, mede met het oog op het
feit dat er destijds geen constitutionele toetsing was, zodanig is dat in
feite artikel 1 en andere artikelen worden ingevuld door de wetgever in formele
zin. De Grondwet bevat een verbod voor ieder ander om dat te doen, maar de
wetgever in formele zin heeft een opvatting over bijvoorbeeld het beginsel
van gelijkheid of het recht op roken in kleine cafés. Mijn vraag is:
speelt dit argument nog een rol bij de afweging, dus het argument dat de formulering
van de Nederlandse Grondwet zodanig is dat de artikelen worden ingevuld door
de wetgever in formele zin?De heer Rehwinkel (PvdA):Ja, dat speelt zeker een rol bij de afweging. Daarom hebben wij daarover
ook vragen gesteld. Het lijkt ons van belang dat dit aan de wetgever voorbehouden
blijft. Dat element miste ik vanavond bij de eerder gedachtewisseling. Het
is uiteindelijk altijd weer de wetgever die deze mogelijkheid naar zich toe
kan trekken, dus die naar aanleiding van een rechterlijke uitspraak wel degelijk
kan kiezen voor wijziging van de wettelijke regeling. Dat kan hij ook doen
als hij zich niet kan vinden in een rechterlijke uitspraak. U zult moeten
toegeven dat ook het andere aspect geldt, het aspect dat ik aangaf in de gedachtewisseling
met mevrouw Strik, namelijk dat er ook het element van de rechtsbescherming
is. Dat telt voor ons, maar zeker ook dit argument, dat ook al bij de schriftelijke
behandeling aan de orde was.De heer Dölle (CDA):Stel dat, gelet op artikel 1, Grondwet, delen van de Vreemdelingwet door
de rechter zodanig wordt uitgelegd dat de desbetreffende bepalingen feitelijk
niet meer gelden, dan zal de wetgever volgens u zich aan reparatie van de
wet moeten zetten. Betekent dat dan ook niet dat de wetgever eventueel de
bepalingen van de Grondwet moet herzien?De heer Rehwinkel (PvdA):Voor die keuze staat hij. Hij moet een conclusie trekken. Nogmaals, het
eerste en het laatste woord is aan de grondwetgever dan wel de wetgever.De heer Dölle (CDA):Formeel zou dan bij een uitspraak op grond van het EVRM het laatste woord
aan de 47 lidstaten zijn. De facto is dat niet zo. Hier geldt dat aspect in
mindere mate, maar de wetgever staat als het ware met de handen op de rug.
De jurisprudentie kan met iedere uitspraak veranderen. Als de wetgever zijn
inzichten wil laten gelden, moet hij als het ware achter de ontwikkelingen
aanhobbelen. Hij moet dan later de wet of de Grondwet herzien.De heer Rehwinkel (PvdA):Ik wil niet meteen voor een zo negatieve duiding kiezen als achteraan
hobbelen. Ik zie namelijk ook de positieve kant, namelijk dat de wetgever
gedwongen wordt om, misschien wel voor de eerste keer, goed aandacht aan een
bepaald aspect te besteden. Dan is er een stimulans voor wetgevers en grondwetgevers.
Ik ben het wel met u eens dat wij niet in de situatie moeten komen dat de
rechter de wetgever gaat controleren en de rechter de wetgever op de vingers
gaat tikken. Daarom heb ik ook bezwaar aangetekend tegen het gebruik van dat
soort termen. Ik kies meer voor de positieve invalshoek: wetgevende en rechtsprekende
macht kunnen elkaar stimuleren.De heer Dölle (CDA):Dat is een fijn beeld, alleen, ik ben bang dat dat niet altijd het beeld
van de werkelijkheid zal blijken te zijn. Ik denk aan België en aan allerlei
omstandigheden. Het ging mij om de situatie waarin beide machten conflicteren.
De grondwetsherziening is een product van de wetgever. In een bepaalde constellatie
kan de rechter of het college voor beroep de woorden van de wet en de betekenis
daarvan anders uitleggen dan de wetgever. Dan moet de wetgever een veel zwaardere
weg gaan volgen dan de rechter om tot herstel te komen.De heer Rehwinkel (PvdA):En gaat mij erom dat de wetgever dan wel de grondwetgever het woord niet
ontnomen wordt en hij tot een nieuwe regeling kan komen.Mevrouw de Voorzitter. Na het bespreken van de argumenten voor en tegen
de opheffing van de constitutionele toetsing kom ik tot een afweging. Nogmaals,
wij zien dat er argumenten voor en tegen zijn. Dat is ook wel gebleken tijdens
de schriftelijke behandeling van dit wetsvoorstel. De discussie over de constitutionele
toetsing kent een lange geschiedenis die ons nu uiteindelijk in de Eerste
Kamer heeft doen belanden. Thorbecke was een uitgesproken tegenstander van
het toetsingsverbod – zeg ik voor degene die zich al dan niet in zijn
traditie willen scharen – maar heeft in dit opzicht niet zijn stempel
kunnen drukken. Bezien we wat de voortdurende poging tot staatsrechtelijke
vernieuwing aan sporen heeft achtergelaten, dan zien we dat in de Proeve van
een nieuwe Grondwet uit 1966 door, nogmaals, een meerderheid van de staatscommissie-Cals/Donner
en ook in verschillende kabinetsnotities voor wettelijke toetsing aan de Grondwet
is gepleit.Ik steek nu de hand in eigen boezem, mijnheer Rosenthal: dit gebeurde
niet met de befaamde Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid van het kabinet-Den
Uyl, zo vaak het meest progressieve kabinet ooit genoemd. De Raad van State,
de Hoge Raad, de Raad voor de Rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor
de Rechtspraak adviseren positief over dit wetsvoorstel. Staatsrechtelijk
en politiek Nederland is en zal ook wel verdeeld blijven. Tegen deze achtergrond
wordt de toetsing in dit wetsvoorstel daarom beperkt tot wettelijke bepalingen
waaraan de burger een directe aanspraak jegens de overheid kan ontlenen. Niet
gekozen wordt voor een constitutioneel hof, maar voor de ons bekende gespreide
toetsing, waarbij de wetgever alsnog maatregelen kan nemen ter versterking
van de rechtseenheid. De constitutionele toetsing biedt de mogelijkheid van
aanpassing aan gewijzigde maatschappelijke en rechtsstatelijke omstandigheden
en kan de toegankelijkheid van de rechter voor de Nederlandse burger vergroten.
Ten slotte biedt de opheffing van het toetsingsverbod nadrukkelijker de mogelijkheid
om de rol van de Grondwet als basis voor ons rechtssysteem te verstevigen.
Afhankelijk van de beantwoording van de nog door ons gestelde vragen, zijn
dit voor mij en een aantal medefractiegenoten argumenten op basis waarvan
wij ertoe neigen om de voorziene afschaffing van het toetsingsverbod van artikel
120 van de Grondwet inderdaad voldoende verantwoord te vinden. Het argument
dat de wetgever met zijn democratische legitimatie soeverein dient te zijn
in het maken van formele wetten is echter voor een ander deel van mijn fractie
zo zwaarwegend dat het vooralsnog voornemens is, tegen het wetsvoorstel te
stemmen. Daarom wachten wij met nog meer belangstelling dan anders de reactie
van de regering en zeker ook die van de indienster af.Mevrouw Strik (GroenLinks):U hebt heel uitvoering en helder de voors en tegens uiteengezet. Kunt
u misschien iets meer helderheid verschaffen over wat voor u doorslaggevend
is om toch in te kunnen stemmen met dit initiatiefwetsvoorstel? Is er voor
degenen die nog zwaarwegender redenen hebben om tegen te stemmen geen enkele
mogelijkheid om hen nog van mening te doen veranderen?De heer Rehwinkel (PvdA):In de eerste plaats is het element van de rechtsbescherming een belangrijk
element. De toegankelijkheid van de rechter voor de burger zien wij als een
duidelijke waarde van dit wetsvoorstel. Wij vinden het belangrijk dat de Grondwet
een heel andere plek in onze samenleving zou kunnen krijgen, een meer centrale
rol. Ik heb aan het eind gezegd dat een aantal mensen nog niet kan instemmen
met dit wetsvoorstel. Wij allen overigens nog niet, want wij wachten de beantwoording
af, maar een aantal mensen heeft er meer moeite mee, met name vanwege het
democratieargument, het argument dat de soevereiniteit van de wetgever in
zekere zin wordt aangetast, als ik dat zo mag uitdrukken.De heer Kox (SP):Mevrouw de voorzitter. Wie als Kamerlid een initiatiefvoorstel tot wijziging
van de Grondwet indient, moet een lange adem hebben. Het voorstel van mevrouw
Halsema, voor het eerst voorgelegd in 2002, zal op zijn vroegst in 2011 opgenomen
kunnen worden in de Grondwet. Dat betekent een draagtijd van bijna negen jaar;
daar legt zelfs een olifant het ruim bij af. De kans is aanwezig dat mevrouw
Halsema de eindstemming over haar voorstel zelf niet meer meemaakt als Kamerlid –
als het al ooit daartoe zal komen – gezien de regels van haar partij.
Dat zouden wij erg jammer vinden. Nu zij meer tijd heeft – haar boek
is af en het congres is geweest – kan zij wellicht een initiatiefvoorstel
in haar eigen partij indienen om dit soort erg brute regelingen iets te temperen.Met dit voorstel verzekert Femke Halsema zich hoe dan ook van een plaats
in een mooi lijstje van parlementariërs, met onder andere Pieter Jelles
Troelstra en Hendrik Pieter Marchant. Troelstra wilde ons in 1903 het algemeen
kiesrecht en het referendum bezorgen in ruil voor afschaffing van de Eerste
Kamer. Marchant stelde in 1919 het actief vrouwenkiesrecht voor. Troelstra's
voorstel haalde het niet – daarom bestaan wij nog steeds – maar
het kiesrecht kwam er gelukkig toch. Het voorstel van Marchant haalde het
wel, maar leidde na invoering in 1922 tot grote winst voor de protestantse
en katholieke partijen die zich juist tegen Marchants voorstel verzet hadden.
Ik wil maar zeggen mevrouw Halsema, het kan verkeren met initiatiefvoorstellen
om de Grondwet te wijzigen.De heer Dölle staat overigens in mijn gezichtsveld.De heer Dölle (CDA):U was zo mooi bezig, maar ik wilde zeggen: en toen werd Marchant ook nog
katholiek.De heer Kox (SP):Echt waar, het moet niet gekker worden. Ik moest even nadenken. Bij mevrouw
Duthler sprak ik zojuist in voetbaltermen: met gestrekt been erin komen. Ik
vind dat collega Dölle op zijn minst solliciteert naar een gele kaart,
want hij maakt voortdurend bewegingen alsof hij gaat interrumperen, maar dan
gaat hij weer terug en gaat hij weer zitten. Nu kwam hij met een interruptie
die hij volgens mij niet eens bedoelde.Wat ook het lot van het voorstel van mevrouw Halsema zal zijn, de complimenten
zijn in ieder geval op zijn plaats voor de indienster van dit voorstel tot
wijziging van artikel 120 van de Grondwet.Artikel 120 van de Grondwet zegt tot nu toe dat de rechter niet treedt
in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Als het
voorstel de eindstreep haalt, mag de rechter daarna wetten van de Staten-Generaal
wel toetsen aan een aantal regels van de Grondwet. Die betreffen vooral de
klassieke grondrechten die de burger beschermen tegen de almacht van de Staat,
plus een aantal andere regels waaronder artikel 1, het verbod op discriminatie,
en de regels betreffende de verkiezingen van de Tweede Kamer, de Provinciale
Staten en de gemeenteraden. Sociale grondrechten blijven buiten beschouwing,
net als de rest van de Grondwet. Ik hoor de indienster graag nog even toelichten
waarom zij voor die beperking gekozen heeft en niet voor het voorstel van
mijn collega Jan de Wit aan de overkant om het toetsingsverbod in zijn geheel
te schrappen. Dat zou ook een interessante mogelijkheid zijn.Als dit voorstel wordt aangenomen, zal Thorbecke – wat verderop
op de gemeentelijke begraafplaats – een zucht van verlichting slaken.
Hij vond het al nergens op slaan dat de regering in 1848 buiten hem om het
toetsingsverbod in "zijn" Grondwet invoegde. Zo stelt de wetgever
zich boven de Grondwet, zei een boze Thorbecke in de toenmalige versie van
Den Haag Vandaag. Die ingreep was voor hem als liberaal, die er juist alles
aan gelegen was om de burger te beschermen tegen de macht van de Staat en
al zijn organen, een doorn in het oog, zeg ik tegen de heer Rosenthal en mevrouw
Duthler. Maar ondanks zijn fulmineren staat in de Grondwet sinds 1848 dat
de wetten onschendbaar zijn.De heer Dölle (CDA):Ik wil hierover toch nog even wat zeggen, ondanks de gele kaart. U zegt
dat de regering het buiten Thorbecke om in de Grondwet zette, maar de Grondwet
is indertijd aanvaard door een Kamer met een liberale meerderheid. Zo dramatisch
als u het nu voorstelt, was het ook niet.De heer Kox (SP):Nee, maar ik sprak ook niet over de liberale fractie die toen feitelijk
niet eens bestond, maar ik sprak over Thorbecke en die was boos. Daarover
zijn wij het toch wel eens.De heer Dölle (CDA):U zei bijvoorbeeld iets tegen de almacht van de Staat en u roept daarbij
de hulp van een andere staatsmacht in, want de rechter is ook een staatsmacht.
Daarvan wil ik niets zeggen, maar als u vervolgens ook nog een keer zegt dat
de regering buiten Thorbecke om het toetsingsverbod in de Grondwet zette,
gaat mij dat iets te ver. De toenmalige grondwetgever wilde dat zo.De heer Kox (SP):Ik zei ook dat Thorbecke dat zei. Het is allemaal nog na te lezen, mevrouw
de voorzitter. De heer Dölle is soms te gretig. Dat geeft niets, want
dat verlevendigt het debat.Ondanks het fulmineren van Thorbecke tegen de aantasting van "zijn"
Grondwet, staat sinds 1848 in de Grondwet dat wetten onschendbaar zijn. Inmiddels
luidt de formulering anders, maar de betekenis is hetzelfde gebleven. De kracht
ervan echter niet. Sinds 1953 mag de rechter wetten toetsen aan die bepalingen
van internationale verdragen die voor iedereen bindend zijn, zoals het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens, zeg maar de enige echte Europese grondwet,
waarin een groot aantal Europees bindende grondrechten staat die voor een
groot deel gelijk opgaan met de klassieke grondrechten uit onze Grondwet.
Hoewel uit de parlementaire behandeling blijkt dat destijds weinigen dachten
dat het EVRM veel invloed in Nederland zou krijgen, is het tegendeel het geval
gebleken. De rechter toetst veelvuldig wetten aan het EVRM, waarmee de onschendbaarheid
van de wet, zoals geformuleerd in artikel 120 van de Grondwet, een fictie
is geworden. Die onschendbaarheid was er niet voor de lagere wetgeving, want
die wordt sinds jaar en dag door de rechter getoetst aan hogere wetgeving,
waaronder de Grondwet.Waarom is het toetsingsverbod niet eerder ingeperkt? Omdat de meerderheid
van het parlement er tot nu toe de voorkeur aan gaf en geeft, de fictie van
artikel120 in stand te houden. Die suggereert ook dat als het eropaan komt
de wetgever in dit land de baas is en niet de rechter. Dat standpunt wordt
gelegitimeerd door degelijke democratische overwegingen, dat moet gezegd.
De Staten-Generaal vertegenwoordigen immers volgens artikel 50 van de Grondwet
het hele Nederlandse volk. Welke macht kan daar nu boven gaan? Mevrouw Duthler
hoort dat ik goed naar haar heb geluisterd.Bij nogal wat criticasters van deze opvatting kun je echter horen dat
handhaving van artikel 120 in de huidige vorm niet de macht van het parlement
beschermt, maar veeleer de macht van de regering, die het parlement steeds
vaker vage wetten met ruime bevoegdheden voorlegt, bevoegdheden die daarna
zonder rechterlijke tussenkomst en parlementaire bemoeienis door de regering
te gebruiken zijn. Dat is voor de criticasters een extra reden om voor afschaffing
of beperking van het toetsingsverbod te pleiten. Een van hen is professor
Peters; dat treft. Hij stelde in zijn inaugurele rede in 2003 dat de parlementaire
interpretatie van de Grondwet niet vrij van opportunisme is en dat daartegen
toetsing door de rechter een goede waarborg zal zijn. Volgens professor Peters
leidt het toetsingsverbod er ook toe dat rechters, de Hoge Raad incluis, de
uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg,
steeds meer beschouwen als maximumnormen en hun rechtspraak daarop aanpassen,
terwijl het EVRM bedoeld was om minimumnormen vast te leggen voor de burgers
van de Europese lidstaten. Schrap het verbod en geef de rechter de ruimte
om verder te gaan dan het Hof in Straatsburg, is zijn devies. Misschien kan
mevrouw Halsema in haar antwoord aangeven hoe wij er voordeel van kunnen hebben
als wij met een beperking van het toetsingsverbod meer ruimte creëren
om onze eigen grondrechten tot volle waarde te laten komen. Daar kunnen wij
veel mensen mee plezieren, als ik goed geluisterd heb.Professor Peters inspireerde Wouter Bos later dat jaar bij zijn Wittenberglezing
in Monnickendarn. Daar gaf Bos aan dat de PvdA inmiddels gedraaid was van
tegenstander tot voorstander van beperking van het toetsingsverbod. Dat in
navolging van Klaas de Vries, die tot dan toe een minderheid in zijn partij
vertegenwoordigde met zijn pleidooien tegen het toetsingsverbod. Hoe de vlag
er nu bij hangt, is de vraag, maar dat is wel vaker zo bij de PvdA. Dat houdt
het debat ook spannend.Mevrouw de voorzitter. Lang niet iedereen is ervan overtuigd dat opheffing
van het toetsingsverbod in de praktijk iets zal betekenen. Tien jaar terug
zei Frits Bolkestein in zijn Thorbeckelezing dat schrappen van het toetsingsverbod
van marginale betekenis was.De heer Rehwinkel (PvdA):Ik vind dat u het ook wel spannend maakt. U nam in het voorlopig verslag
nog met grote zorg kennis van dit wetsvoorstel. Het werd gezien als een mogelijke
breuk met het huidige functioneren van de parlementaire democratie. Ik kan
zo nog even doorgaan, maar het is dus nog best spannend. Steunt de SP-fractie
dit wetsvoorstel nu wel of niet? Ik ben benieuwd naar uw eindconclusie.De heer Kox (SP):Ja, ik ook. Ik kan moeilijk zeggen dat ik benieuwd ben naar wat ik direct
voorlees, want dat weet ik wel. Maar ik kan u zeggen dat het niet alleen aan
de PvdA, het CDA of de VVD gegeven is om intensieve discussies over dit onderwerp
te hebben. Dat staat u ons toch wel toe, denk ik? Wat de uitkomst ook zal
zijn, dat neemt niet weg dat er inderdaad reden tot zorg is. Dat is ook de
reden waarom wij hier een zwaar debat aan wijden. Is dat voldoende?De heer Rehwinkel (PvdA):Voorlopig.De heer Kox (SP):Zoals ik zei, Frits Bolkestein zei in zijn Thorbeckelezing dat het schrappen
van het toetsingsverbod van marginale betekenis was. Dat lijkt de Eerste Kamerfractie
van zijn partij hem vandaag na te zeggen, als zij vraagt voor welk probleem
dit voorstel een oplossing zou zijn. Ik ben wel benieuwd hoe op de gemeentelijke
begraafplaats gereageerd is op het verhaal van mevrouw Duthler, want ik kan
mij toch voorstellen dat Thorbecke er nu echt van overtuigd is dat het afgelopen
moet zijn dat de VVD zich voortdurend als erfgenaam van Thorbecke uitroept.
Op dit punt zeker niet.De CDA-fractie wil al helemaal niet af van het toetsingsverbod. Als de
rechter mag gaan toetsen, komt volgens collega Dölle boven elke wet het
zwaard van Damocles te hangen, zoals hij dit voorjaar in de Staatscourant
uitlegde. Zoiets tast de rechtszekerheid aan en dat moeten wij dus maar beter
niet doen, is zijn positie. Bij zijn vergelijking met het zwaard van Damocles
denk ik: het zou ook iets anders kunnen zijn. Het zou ook de vangrail van
Halsema kunnen zijn. In beide gevallen is er iets waar je tegenaan kunt lopen,
maar in het eerste geval betekent het jouw einde en in het andere
geval betekent het jouw redding.Is dit een Schwalbe of niet van de heer Dölle?De heer Dölle (CDA):Een vangrail, ja. Wat wij bedoelen met een vergelijking met het zwaard
van Damocles moet niet dramatischer gemaakt worden dan het is. Wij bedoelden
daarmee te zeggen dat grote delen van de wetgeving, de WWI, de WOM, de Vreemdelingenwet
en andere regelgeving, onder omstandigheden broos kunnen worden vanwege de
doorwerking van één casus. Als één student gelijk
krijgt bij de Harmonisatiewet, krijgen alle studenten gelijk, om maar eens
iets te noemen. Dat is een punt van zorg. Daarmee wordt het mogelijk gemaakt
dat grote delen van de wetgeving onzeker worden. Dat is ernstiger dan dat
er onzekerheid is over de gemeenteraadsverordening van Tilburg, van Groningen
of over het besluit van de minister. Dat is veel sneller te repareren.De heer Kox (SP):Ik ben blij dat de heer Dölle zegt dat de opmerking over het zwaard
van Damocles wat zwaar aangezet was. Mijn alternatief van de vangrail van
Halsema duidde erop dat door het invoegen van een beperkte toetsingsmogelijkheid,
een wet die als zodanig goed is maar even ergens dreigt te ontsporen, gecorrigeerd
kan worden. Dus als wij het daar een beetje over eens kunnen worden, kunnen
wij vervolgens nog lekker doorsteggelen over de vraag of het een vangrail
is die wij moeten aanleggen.Voor de uitleg van dit wetsvoorstel, mocht het gepromoveerd worden tot
wet, is belangrijk dat wij helder aangeven wat onze redenen zijn om tot beperking
van het toetsingsverbod over te gaan en welke redenen wij niet hebben. Mijn
fractie vindt niet dat wij de beperking van het toetsingsverbod moeten bepleiten
met een verwijzing naar andere landen. De indienster doet dat wel maar dat
had van ons niet gehoeven. Enerzijds zijn wij eigen baas en hebben wij weinig
reden om op dit punt ontevreden te zijn over de gang van zaken in ons land.
Anderzijds is er geen sprake van een zwart-witverhouding maar eerder van een
scala aan grijstinten als wij de verschillende varianten inzake constitutionele
toetsing vergelijken, zoals de heer Dölle uitlegde en dat is ook logisch.
In alle democratische landen speelt de zorg over een juiste verhouding tussen
rechtspreker en wetgever. Daarin zijn wij niet bijzonder, en daarom is onze
regeling ook niet echt heel bijzonder en afwijkend. Wat vindt de indienster
hiervan?Wij vinden ook niet dat als onderbouwend argument gebruikt moet worden
dat de rechter fouten van het parlement moet kunnen herstellen of, zoals door
de indienster gezegd werd, de wetgever moet corrigeren of controleren. Wij
mogen de rechter niet als excuustruus gebruiken. Als parlement moeten wij
er zelf voor zorgen dat er zorgvuldig gekeken wordt naar de grondwettigheid
van wetsvoorstellen. Dat doen wij vaak maar niet altijd goed genoeg. Ik wijs
op de kritiek van mijn fractie op aanname eind vorig jaar van twee wetsvoorstellen
waarin straffen met terugwerkende kracht werden verzwaard. Wij vonden dat
in strijd met artikel 16 van de Grondwet. Of recente en aanstaande voorstellen
betreffende massale en langdurige dataregistratie zich verdragen met de geest
van de artikelen 12 en 13 van onze Grondwet, valt volgens ons nog te bezien.
Mijn collega Dölle meldde eerder dat het wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur
wellicht schuurt met de grondwettelijke regel dat de gemeenteraad aan het
hoofd van de gemeente staat. In al deze gevallen zou het parlement meer werk
hebben kunnen maken – naar onze mening hebben moeten maken – van
zijn taak tot constitutionele toetsing van wetsvoorstellen. Ik hoor graag
de opvatting van de indienster en suggesties van haar kant hoe het parlement
zijn werk beter zou kunnen doen. Kunnen wij wellicht op dit punt iets leren
van andere parlementen? Tja, je vraagt maar eens wat aan mevrouw Halsema.
Dan krijg je er misschien wel antwoord op. Wie weet! Het kan allemaal helpen
en wij hebben gemerkt dat elke hulp in dit geval wenselijk is.Als wij ons werk goed doen, zal de rechterlijke macht na invoering van
een tweede lid in artikel 120 niet overbelast raken, denkt mijn fractie en
dat is maar goed ook. Als wij slordig werk leveren of opportunisme toelaten
als het om de grondrechten gaat, dan zullen wij door de rechter op de vingers
worden getikt en zullen wij onszelf in ons hemd zetten. En dat moeten wij
niet willen.Als beperken van het toetsingsverbod ertoe leidt dat het parlement zichzelf
scherper gaat houden, dan is dat mooi meegenomen. Maar de eigenlijke reden
zou moeten zijn dat wij de burger betere bescherming bieden dan nu het geval
is tegen wetten die door bepaalde ontwikkelingen na totstandkoming van een
wet, tot ongewenste en niet billijke aantasting van fundamentele rechten van
een of meer burgers in concrete gevallen leiden. Dan is een rechterlijke correctie
via de toetsing aan onze eigen Grondwet welkom en wellicht ook wat eenvoudiger
dan de toetsing aan het EVRM. Zo'n correctie kan ertoe leiden dat vervolgens
de wetgever de wet aanpast, maar dat hoeft niet altijd het geval te zijn.
Dat is ter beoordeling aan de wetgever. In dat geval is er ook geen sprake
van botsing van wetgever en rechter maar van samenspel, zoals het hoort in
een democratische rechtsstaat, zoals de indienster ook uitlegt in de memorie
van antwoord. Het mag duidelijk zijn dat rechterlijke toetsing niet mag leiden
tot buiten werking stellen van een wet als zodanig. De wetgever blijft wat
ons betreft over de wetten als zodanig gaan. Dat recht hoort in een democratie
onvervreemdbaar bij het parlement. Het parlement heeft het eerste en het laatste
woord, zoals mijn collega Rehwinkel terecht zegt. Wat dat betreft blijft er
een duidelijk onderscheid met die landen waar een dergelijk gevolg van een
toetsing wel mogelijk is. Die kant moeten wij in de toekomst niet op, omdat
dan de kans dat de rechter gepolitiseerd raakt, zal toenemen. Ik ga ervan
uit dat de indienster er precies zo over denkt? Vandaar ook dat wij het verstandig
vinden van de initiatiefneemster dat er geen voornemen is om een speciaal
constitutioneel hof in te stellen. Zij laat ons stelsel intact, zoals dat
ook functioneert als het gaat om toetsing van wetten aan het EVRM.Voorzitter. grondrechten heten niet voor niets zo.De heer Kox (SP):Nee, want de wetgever is altijd bij machte om te zeggen: als de rechter
er zo over denkt, dan passen wij de wetgeving op deze manier aan. De wetgever
kan ook zeggen: wij vinden in dit geval dat de rechter een heel verstandige
uitspraak doet, die wij ook zou bedoeld zouden hebben als wij het hadden geweten.
Dit parlement blijft altijd bij machte en verplicht verantwoordelijk om de
juiste wetten voor dit land te maken. Soms zal het parlement dat doen nadat
de rechter heeft uitgesproken dat in een concreet geval de wet
op een bepaalde manier uitgelegd moet worden, omdat die anders schuurt met
een bepaling in een van de klassieke grondrechten. Dat samenspel vind ik geen
tegenstelling tussen rechtspreker en wetgever.De heer Dölle (CDA):De heer Kox is erg harmonieus.De heer Kox (SP):Ik heb dat soms. Dat zijn van die avonden!De heer Dölle (CDA):Maar het moet ook niet te gek worden, mijnheer Kox.De heer Kox (SP):Ik had mevrouw Duthler voor mij, dus ik dacht: wij kunnen toch niet altijd
even radicaal zijn!De heer Dölle (CDA):De heer Kox zegt in feite: de wetgever blijft uiteindelijk de baas. De
rechter kan zeggen dat wij artikel 10 in een bepaalde casus op deze manier
dienen uit te leggen. Het gaat dan om een situatie die de wetgever had voorzien.
De wetgever heeft een situatie voorzien en afgewogen, en de rechter zegt dat
de wetgever dat verkeerd heeft gedaan, althans in de betrokken casus. De heer
Kox zegt nu dat het parlement het laatste woord heeft, want dat kan op de
uitspraak van de rechter reageren. Daaraan voorafgaand kan echter de vraag
gesteld worden waar de rechter dat vandaan haalt.De heer Kox (SP):De Grondwet zegt dat de rechter dat mag doen. Als de Grondwet dat zegt,
dan mag de rechter dat doen. Ik weet dat deze kwestie al erg lang speelt tussen
de heer Dölle en collega Engels. De heer Dölle heeft daar zelfs
over gepubliceerd. In dat boek werden zij het al niet eens en dat zal wel
zo blijven.De heer Dölle (CDA):Ik zou de stellingname van de christendemocratie niet weg willen psychologiseren.De heer Kox (SP):Er is geen haar op mijn hoofd die daar aan denkt.De heer Dölle (CDA):U bent daar niet te beroerd voor, als het erop aankomt.Ik wijs erop dat onze Tweede Kamerfractie hierover al een duidelijk standpunt
heeft ingenomen. Wij zitten op één lijn.De heer Kox (SP):Daar zeg ik helemaal niets over. Ik wil alleen zeggen dat de heer Dölle
de zaak niet moet overdramatiseren. Het zwaard van Damocles heeft hij al iets
gerelativeerd, maar als wij deze beperking van het toetsingsverbod opnemen,
dan zal het echt geen filerijden voor de rechtbank worden. Dat zal echt alleszins
meevallen. Tot op heden kunnen wij aardig goed omgaan met de uitspraken van
de rechter waarin de EVRM wordt betrokken. Dat leidt niet tot grote chaos
in ons rechtsstelsel en dat leidt niet tot overuren in het parlement. Ik vraag
aan de CDA-fractie – en daarmee doe ik niets af aan de consistentie
van het betoog van de heer Dölle – om de zaak iets te relativeren,
iets minder spookbeelden op te roepen en iets meer de werkelijkheid onder
ogen te zien.De heer Dölle (CDA):Dit is zo langzamerhand een therapeutische zitting. Wij roepen geen spookbeelden
op. Ik heb zelfs aan het eind van mijn verhaal gezegd dat het hier vooral
ook gaat om een politiek-cultureel symbolisch zeer belangrijk besluit. Natuurlijk
komen er geen files voor de rechtbank. Natuurlijk zal het een tijd duren voordat
wij echt botsingen zullen meemaken. Dat ben ik direct met de heer Kox eens.
Er gebeurt hier echter iets als wij het wetsvoorstel aanvaarden. Wij aanvaarden
als wetgever, zo hebben wij dat gezegd, het – hopelijk dan zachte –
juk van de rechter.De heer Kox (SP):Nu spreekt de heer Dölle weer over een juk. Het juk van de rechter.De heer Dölle (CDA):Het zachte juk.De heer Kox (SP):Ja, maar ik weet niet wat een zacht juk is. Dat moet de heer Dölle
aan een os vragen, die kan het misschien uitleggen, maar volgens mij zal die
os het niet eens zijn met de term "zacht juk". Het gaat erom dat
wij ons niet moeten laten wijsmaken dat het een chaos is in landen waar wel
constitutionele toetsing plaatsvindt. Als ik bij mij in de buurt bij Popel
over de grens ga, dan kom ik nog steeds in een beschaafd land. Als ik bij
Venlo over de grens ga, is daar ook niets aan de hand. Het is een keuze om
een constitutionele toetsing in te voeren, maar ons land zal niet met grote
drama's geconfronteerd zal worden als het voorstel van mevrouw Halsema wordt
aangenomen.De voorzitter:U kunt uw betoog vervolgen.De heer Kox (SP):Ik was bezig te vertellen dat grondrechten niet voor niets zo heten. Zij
zijn de wettelijke grond waarop de ordening van de samenleving steunt. Maar
zij zijn niet onveranderlijk in omvang en betekenis. De grondrechten die in
1848 in de Grondwet van Thorbecke kwamen, golden niet voor de slaven die wij
er toen op nahielden op de Antillen, in Suriname en in Indonesië. Die
moesten nog vijftien jaar wachten voordat zij voor de wet van slaaf tot mens
werden. Wij hoefden het desbetreffende grondwetsartikel niet te wijzigen,
wij wijzigden slecht de interpretatie ervan. Er kunnen nieuwe grondrechten
worden toegevoegd, zoals het beroemde artikel 1 uit 1983. grondrechten ontwikkelen
zich en dat is een goede zaak, omdat de samenleving zich ontwikkelt.De heer Dölle (CDA):Die slavernij is een interessant punt, want het Amerikaans Hooggerechtshof
hield de slavernij in stand in enkele uitspraken, maar in latere uitspraken
niet meer. Daar ziet men het geweldig effect dat de rechterlijke toetsing
van de Grondwet ook kan hebben.De heer Kox (SP):Ik had al nooit de drang om mij verantwoordelijk te voelen voor wat er
in Amerika besloten werd, maar wat er ooit door het Hooggerechtshof in Amerika
besloten is over de slavernij, is voor mij echt geen enkele reden om van de
zinnigheid van mijn argument af te wijken. Het grondrecht dat in de Grondwet
van 1848 geformuleerd werd over bijvoorbeeld de gelijke bescherming van persoon
en goed, gold niet voor alle mensen die toen nog slaaf en geen mens waren.
Het artikel hebben wij gehandhaafd, de interpretatie van het artikel hebben
wij laten ontwikkelen en dat is een goede zaak geweest.Het is in ons land aan het parlement gegeven om grondrechten te ontwikkelen.
Dat is een zware verantwoordelijkheid voor ons parlementariërs en een
goede reden voor onze kiezers om ons zeker op dit punt in de gaten te houden.
Als wij dit wetsvoorstel aannemen – dat zullen wij nog maar eens moeten
zien – wordt de rechter als bescheiden medeontwikkelaar van onze grondrechten
toegevoegd. Dat is volgens mijn fractie alleszins redelijk. Mijn fractie staat
daarom, alles afwegende, positief tegenover dit wetsvoorstel, als de indienster
het met ons eens is dat wij haar voorstel moeten zien als een aanvulling op
ons werk en niet als een uitholling ervan. Als de indienster het ook met ons
eens is dat het parlement precies daarom na vandaag niet achterover kan leunen,
maar juist meer werk moet maken van zijn eigen mogelijkheden tot optimale
constitutionele toetsing van de wetsvoorstellen die hier worden voorgelegd,
is er naar de mening van mijn fractie pas sprake van echte modernisering van
ons staatsrecht. In dat geval is mijn partij daar natuurlijk voorstander van.
Ik zie de antwoorden van de indienster van het wetsvoorstel met belangstelling
tegemoet, evenals de reactie van de minister van Binnenlandse Zaken, want
wij willen natuurlijk ook graag weten wat de regering, alles aanhorende, van
dit initiatiefwetsvoorstel denkt.Mevrouw Strik (GroenLinks):Voorzitter! De Tweede Kamer wordt wel eens verweten door de waan van de
dag te worden geregeerd. Dit initiatiefwetsvoorstel laat zien dat er nog een
andere realiteit is, of dat sommige wanen wel erg lang kunnen duren. Constitutionele
toetsing is namelijk een onderwerp dat politici en staatsrechtsgeleerden al
ruim 150 jaar bezighoudt. Gedurende deze periode is het aantal voorstanders
van een beperkte constitutionele toetsing gegroeid, van de relatief eenzame
positie van Thorbecke naar meerderheden in staatscommissies, appelrechters,
adviesorganen en uiteindelijk ook een kabinet.De verschuiving van argumenten hield gelijke tred met de verandering van
omstandigheden in ons staatsbestel. De principiële vraag is in het parlement
meermaals onderwerp van debat geweest, meestal op basis van een regeringsnota.
Nog niet eerder echter is het debat zo diepgravend en uitputtend gevoerd in
de Staten-Generaal, simpelweg omdat er nog geen wetsvoorstel voorlag. Ik vind
het een grote verdienste van de initiatiefneemster dat zij deze principiële
onbesliste kwestie heeft gegoten in een initiatiefvoorstel. Daarbij heeft
zij zeer gestructureerd en omvattend de historische ontwikkeling en de argumenten
in kaart gebracht. Zij dwingt het parlement hiermee alle argumenten onder
ogen te zien en kleur te bekennen. Het debat is nog steeds actueel en levendig
en het momentum om een keuze te maken, is hier.Een citaat: "De Grondwet bevat de neerslag van historische verworvenheden
en vormt de uitdrukking van continuïteit." Te denken valt aan het
gelijkheidsbeginsel en de vrijheid van godsdienst, meningsuiting en onderwijs
en het algemeen kiesrecht. Tegelijkertijd moet geconstateerd worden dat het
symbolisch-inspirerende en het juridisch-normatieve gehalte van onze Grondwet
beperkt is. De Grondwet wordt niet daadwerkelijk "gekend" en niet
wezenlijk "gevoeld" als het juridische basisdocument van de Nederlandse
staat. Zij is niet – zoals de Constitution van de Verenigde Staten –
de klaroenstoot waarmee een nieuwe staat zijn juridische grondslag proclameert;
zij is ook niet de proclamatie van fundamentele waarden die een bolwerk moeten
opwerpen tegen een herhaling van eerdere omverwerping van de rechtsstaat,
zoals het Duitse Grundgezetz. Zij is, anders dan deze "sterke" grondwetten,
geen grondslag voor nationale trots en identificatie.Tot zover de analyse die de Raad van State onlangs gaf op het voorstel
herziening Grondwet. Het kabinet dat deze visie deelt, beoogt de Grondwet
te versterken door de kennis van de Grondwet te bevorderen en door versterking
van de symbolisch-inspirerende functie en het juridisch normatieve gehalte
door middel van wijziging van de Grondwet.De zwakke functie van de Grondwet wordt al langer als een probleem ervaren,
maar het lijkt alleen maar nijpender te worden. De behoefte aan een nationaal
anker doet zich immers des temeer voelen in de toenemende Europeanisering.
Vertrouwen in de eigen identiteit verkleint de vrees om teloor te gaan in
het grote geheel van culturen en normen. Ook in een multiculturele samenwerking
heeft een herkenbaar normenkader een samenbindende functie die wij goed kunnen
gebruiken.Het initiatiefvoorstel heft gedeeltelijk de uitzonderingspositie van de
Grondwet op en doet daarom meer recht aan de hoofdregel dat lagere normen
aan hogere normen kunnen worden getoetst. De betreffende bepalingen van de
Grondwet worden daarmee het normatieve toetsingskader voor alle nationale
wet- en regelgeving. Met deze toegenomen individuele rechtsbescherming worden
twee doelstellingen van het kabinet vervuld: de juridisch-normatieve kracht
van de Grondwet groeit, maar ook de symbolisch-inspirerende functie zal aan
kracht winnen. Want doordat burgers voor de rechter een beroep op de grondrechten
kunnen doen, zullen zij zich de Grondwet ook meer toe-eigenen en er zich ook
meer mee identificeren. Een belangrijke voorwaarde om de Grondwet als inspiratiebron
te laten dienen. En al is de Britse situatie een andere, "bringing the
rights back home", zoals de Britten dat beoogden met de invoering van
de Human Rights Act, is ook een cruciaal gevolg van onderliggend wetsvoorstel.De grondwetsherziening in 1953, die onder andere rechterlijke toetsing
van direct werkende verdragsbepalingen mogelijk maakte, heeft voor een keerpunt
gezorgd in de discussie over constitutionele toetsing. Door deze grondwetsherziening
heeft het belang van de mensenrechtenverdragen in de Nederlandse jurisprudentie
een enorme vlucht genomen. Het is toe te juichen dat de rechters kunnen toetsen
aan het EVRM, wij kunnen het ook niet meer anders voorstellen, maar de ongelijke
posities van de Grondwet enerzijds en het EVRM anderzijds hebben twee gevolgen.
Het EVRM vormt nu de belangrijkste mensenrechtelijke basis voor de rechtsbescherming
van burgers in Nederland. Bij gebreke van een landelijk toetsingskader komen
rechters immers meteen toe aan deze verdragsbepalingen. Anderen hebben hier
ook de zorg uitgesproken dat dit zou kunnen betekenen dat het als maximum
rechten wordt uitgelegd terwijl het ooit bedoeld is als minimum rechten. Het
tweede is dat de nationale invulling van de klassieke grondrechten daarmee
geheel wordt bepaald door jurisprudentie van het Hof in Straatsburg. En dat
is, zoals ik juist aangaf, toch gek, omdat dit verdrag uitgaat
van minimumnormen en het ruime formuleringen en beperkingsgronden kent omdat
het tenslotte voor een scala van rechtssystemen aanvaardbaar moest zijn. Het
andere spiegelbeeldige gevolg is dat de Grondwet geen enkele rol speelt bij
de invulling van deze rechten. Door het achterwege blijven van de toetsing
vindt er geen rechtsvorming plaats. De bepalingen staan er maar wat te staan
en zonder gebruik verliezen ze hun betekenis en daar helpt geen Jip-en-Janneketaal
aan. Daarmee missen wij een kans om ons eigen nationale niveau te ontwikkelen
en om rechtsvorming te laten ontstaan ten aanzien van rechten waar het EVRM
en andere verdragen niet in voorzien. Ik denk bijvoorbeeld aan de vrijheid
van onderwijs, maar ook het verbod op preventieve censuur. Onze rechters zijn
daar zeer wel toe in staat en kunnen op deze wijze de grondrechten tot leven
brengen en bij hun belangenafweging antwoorden formuleren op maatschappelijke
en soms ook technologische ontwikkelingen. Rechterlijke toetsing kan dus een
belangrijke bijdrage leveren aan de rechtsbescherming van burgers, maar ook
de betekenis van de Grondwet actueel houden. Dat doet uiteraard niets af aan
de primaire verantwoordelijkheid van de wetgever om ervoor te zorgen dat alleen
grondwettige wetten het licht zien.De heer Engels (D66):Mevrouw de voorzitter. Ik heb nu een aantal keren voorbij horen komen
de betekenis van de Grondwet en meer specifiek dat vooral ook de symbolische
betekenis van de Grondwet zou kunnen stijgen als wij het pad van dit voorstel
zouden opgaan. Daar heb ik twee vragen over. Hoe moet ik het nu eigenlijk
zien dat de symbolische waarde van de Grondwet toeneemt als wij alleen maar
de rechtsbeschermingswaarde verhogen? Wat betekent dat voor de juridisch-normatieve
functie van de Grondwet als wij die vooral in de sleutel van symboliek, maatschappelijke
cohesie en ander maatschappelijke functies gaan plaatsen? Gaan wij de Grondwet
dan juist niet tekort doen?Mevrouw Strik (GroenLinks):Ik denk dat die twee heel goed samengaan. Het kabinet zet met die herziening
van de Grondwet nu een beetje in op louter vergroting van de symbolische waarde
door de taal toegankelijker te maken en er eventueel een preambule aan vast
te koppelen. Mijn betoog is dat juist door de juridisch-normatieve kracht
van de Grondwet te vergroten, door burgers de mogelijkheid te geven om er
ook een beroep op te doen bij de toetsing van wetten in formele zin, je de
inhoudelijke waarde, de substantiële waarde van de Grondwet ook groter
maakt. Dat heeft meteen weer consequenties voor de symboliek van de Grondwet,
de kracht van de Grondwet die burgers ook voelen als een soort anker. Het
gaat leven, omdat mensen de Grondwet beter kennen, omdat ze haar kunnen gebruiken
in procedures, omdat zij hun bescherming biedt. Het is dus niet of het een
of het ander, zoals ik nu het idee heb dat het kabinet vooral inzet op het
symbolische. Ik denk dat je door het een als vanzelf ook het andere versterkt.Voorzitter. Het argument van anderhalve eeuw geleden tegen constitutionele
toetsing kwam voort uit de toenmalige constellatie dat regering en Staten-Generaal
praktisch helemaal uit juristen bestonden die naar eer en geweten wetsvoorstellen
toetsten aan de Grondwet, nog niet gehinderd door fractiediscipline. Het kon
niet anders of gedurende een wetgevingsproces zouden alle aspecten met betrekking
tot de grondwettigheid moeten zijn onderzocht en gewogen. Wat moest een eenzame
rechter daar nu nog tegenin kunnen brengen? Kon die het beter weten? Hoewel
dit een begrijpelijke houding is valt hier toch tegenin te brengen dat wij
zelfs, al zouden wij 225 juristen in het parlement hebben, niet de uitwerking
van een wet op verschillende individuen en omstandigheden zouden kunnen voorzien.
En eigenlijk is dat maar goed ook, zou je kunnen zeggen, want wetten specifiek
op een individueel geval gemaakt zijn slechte wetten en hoort de wetgever
ook niet te maken. Dus hoe cruciaal de fase van wetgeving ook is, de check
achteraf door een rechter die een rechtsbepaling toetst op een concreet geval
vormt een onmisbare aanvulling op de taak van de wetgever.De weerstand die nu nog vaak te horen is bij de wetgevende macht tegen
constitutionele toetsing – ik hoor die ook vanavond – lijkt nu
vooral voort te komen uit een angst dat de rechter zich te veel op het politieke
vlak zou begeven. Het interpreteren van de algemene normen die grondrechten
vaak zijn heeft onmiskenbaar politieke elementen in zich, zo is de gedachte.
Uiteraard spelen in het wetgevingsproces politieke vragen een rol omdat er
beleidsmatige keuzes worden gemaakt en doelen gesteld. Die ruimte heeft de
politiek, maar dan uiteraard binnen de kaders van de grondrechten. Toch wil
ik hier ook nog een relativerende opmerking maken over iets dat ik vanavond
eigenlijk nog niet zo veel heb gehoord. In toenemende mate is onze wetgeving,
ook onze wetgeving in formele zin, uit Brussel afkomstig. Daar is door de
Raad van Ministers in Brussel over besloten en wij moeten de richtlijnen implementeren
en de daarvoor nodige wetgeving behandelen. Vaak gaat het dan niet meer zozeer
om uitvoerige politieke debatten of beleidsmatige keuzes die wij kunnen maken.
Ook dan is het des te belangrijker dat er nog een toetsing aan de Grondwet
plaatsvindt, zeker wanneer straks met gekwalificeerde meerderheid in de Raad
wordt besloten en zelfs de regering niet kan voorkomen dat er tegen de Grondwet
in wetten kunnen worden gemaakt.De heer Dölle (CDA):Voor een goed begrip: bedoelt u dat wat door Europa wordt opgelegd en
volgens de rechter in strijd is met onze Grondwet, niet van toepassing hoeft
te zijn? Ik wijs op het conflict dat de Duitsers hebben met Europa. Bedoelt
u dat?Mevrouw Strik (GroenLinks):Ik zou niet graag willen dat een wet die in strijd is met onze Grondwet
zomaar zijn beloop kan hebben omdat de regering zich daaraan in Brussel heeft
geconformeerd. Ik vind het wel goed dat dan op nationaal niveau de toets kan
plaatsvinden. Dat kan vervelende consequenties hebben, dat geef ik meteen
toe. Dat zou als uiterste consequentie hebben dat de regering terug moet naar
de onderhandelingstafel in Brussel. Het zij zo. Liever dat dan dat er strijdigheid
bestaat met de Grondwet.De heer Dölle (CDA):Als Europa tot ons komt in de vorm van verordeningen of anderszins, dan
kunnen wij daaraan toch niet meer zoveel doen wegens strijdigheid met de Grondwet?Mevrouw Strik (GroenLinks):De heer Dölle noemt verordeningen. Ik spreek over richtlijnen
die een staat echt moet omzetten. Dan spreek je over wetten in formele zin.
Dan is het toch logisch dat die zich verhouden tot de Nederlandse Grondwet?
In eerste instantie is het natuurlijk aan de regering om ervoor te waken dat
dit ook gebeurt, dat de wet daarmee in lijn is. Maar als dat niet het geval
is, terwijl het parlement buitenspel staat en geen politieke keuzen heeft
kunnen maken, vind ik het goed dat op deze manier wel wordt getoetst of de
wet zich met de Grondwet verhoudt, al zal dit terughoudend gebeuren.Mevrouw Duthler (VVD):Een richtlijn wordt geïmplementeerd in wetgeving. Bij die implementatie
liggen er verschillende politieke keuzen voor. Die politieke afweging hoort
mijns inziens dan ook in dit huis plaats te vinden en niet te worden doorgeschoven
naar de rechter. Ik zie die politieke afweging, ook als het gaat om Europese
richtlijnen, wel degelijk plaatsvinden.Mevrouw Strik (GroenLinks):Natuurlijk, bij de omzetting van richtlijnen heb je ruimte om iets meer
te doen dan een richtlijn vraagt. Dan spelen de nationale koppen een rol.
Maar een richtlijn legt ook bepaalde verplichtingen op, waar je niet altijd
meer onderuit komt. Straks krijgen wij te maken met de Richtlijn Dataretentie,
waarbij wij ons misschien heel veel vragen zullen stellen, terwijl wij toch
verplicht zullen zijn een bepaalde bewaartermijn op te leggen.Mevrouw Duthler (VVD):Juist bij de vaststelling van die bewaartermijn doen zich politieke keuzen
voor.Mevrouw Strik (GroenLinks):Absoluut.Mevrouw Duthler (VVD):Bewaren wij 3 maanden of 24 maanden? In het ene geval kunnen wij zeggen:
het is proportioneel, wij voldoen aan het privacyrecht uit de Grondwet. Een
rechter zal zeggen: ik vind toch niet dat het proportioneel is en daarom vind
ik het in strijd met artikel 10 van de Grondwet.Mevrouw Strik (GroenLinks):Ja, dat ben ik helemaal met mevrouw Duthler eens, maar ik wilde even het
onderscheid maken tussen wetten waarbij wij wel en niet louter en alleen de
politieke beleidskeuzen hier kunnen maken. De fracties van VVD en CDA hebben
vooral aangegeven die bevoegdheid te willen houden. Ik heb de relativering
aangegeven dat het ook voor het parlement niet altijd mogelijk is bepaalde
beleidskeuzen te maken, omdat die al elders, op een ander niveau, zijn gemaakt.
Nu kom ik aan de rol van de rechter met betrekking tot die politieke keuzen.Als de wetgever de politieke beleidskeuzen heeft gemaakt, is het dan niet
juist de juridische toets van een rechter die burgers kan beschermen tegen
de willekeur van een te politiek getinte interpretatie van deze grondrechten,
bijvoorbeeld vanuit de wens bepaalde wetgeving tot stand te laten komen? Ook
hier vullen de rollen elkaar weer aan. Er komen doorgaans namelijk helemaal
geen wetten tot stand die een flagrante schendig van de grondrechten opleveren.
Mogelijke spanning van enkele wetsbepalingen met de Grondwet zitten praktisch
altijd in de periferie, daar waar je verschillen van opvatting en weging kunt
hebben. Die weging kun je heel moeilijk in abstracto maken, maar alleen bij
toetsing van een concreet geval.Is niet juist daarvoor de onafhankelijke rechter, die boven de partijen
staat en alle belangen zo zuiver mogelijk weegt, de meest aangewezen figuur?
De rechter is geschoold en getraind in toetsing en belangenafweging en heeft
geen ander belang en geen ander dan een juridisch argument en uitgangspunt.
De traditionele terughoudendheid van de rechter zal ook niet worden opgeheven
door dit wetsvoorstel, nu het slechts gedeeltelijk het toetsingsverbod opheft
en nu de memorie van toelichting uitdrukkelijk vermeld dat uit deze opheffing
niet volgt dat de rechter de wet aan ongeschreven fundamentele rechtsbeginselen
mag toetsen. De memorie van toelichting vermeld sowieso dat de rechter terughoudend
zal moeten blijven toetsen. Dus ook wat hier is gezegd en wat hier is geschreven
in de wetgevingsstukken zal daartoe bijdragen.Er is hier vaak gesproken over de vraag of de wetgever onfeilbaar zou
zijn of de rechter feilbaar. Ik denk dat wij daarover niet op deze manier
moeten spreken. Het gaat erom te waarborgen dat beide hun rol goed vervullen.
Daarin zijn zij complementair. Je kunt nooit uitsluiten dat er fouten worden
gemaakt. Juist daarom is het zo belangrijk die complementaire functie te kunnen
vervullen.De heer Dölle (CDA):Op het gevaar af in herhaling te vallen: over die complementaire functie
bij zaken die niet voorzienbaar zijn, geven wij mevrouw Strik wat mij betreft
gelijk. Dat is een kwestie die in Nederland overigens niet zoveel grote problemen
hoeft op te leveren. Waarom het mij steeds weer gaat, ook bij de heer Kox,
is de volgende vraag. Als de wetgever bij zijn afwegingen die leiden tot een
bepaalde wet een situatie heeft voorzien, waarna de rechter in een concrete
casus die dat realiseert, zegt: dat heeft u, wetgever, verkeerd of onvoldoende
gezien, en hij stelt zijn oordeel daarvoor in de plaats. Vindt u dat goed?
Zoals mevrouw Strik heeft gezegd, is hij anders dan de wetgever, misschien
bovenpartijdig. Hij is erin getraind. Hij kan die afwegingen beter maken.
Begrijp ik het zo goed?Mevrouw Strik (GroenLinks):Ja, maar de heer Dölle spreekt vaak over een politieke weging. Dat
is het lastige. Ik zie niet zo goed hoe de rechter die maakt. Ik zie rechters
juridische beslissingen nemen. Ik zie hen juridische belangenafwegingen maken.
Dat zijn sowieso per definitie al andere besluiten dan de politiek neemt.
Bij de politiek kunnen wel andere elementen een rol spelen, bijvoorbeeld wat
het doel van de wet is. Daartegenover staat de rechterlijke toets. Het is
dus mogelijk dat de juridische toets beperkingen oplegt aan de politieke beleidsvrijheid
die de wetgever zich wil permitteren. Dat is mogelijk. Dat is misschien het
punt van de heer Dölle. Maar de Hoge Raad zal geen instructies geven
aan de wetgever over de wijze van oplossing. Het EHRM doet dit wel, maar de
Hoge Raad niet. De volgende stap is dus weer aan de wetgever. Die besluit
over het wel of niet aanpassen van de wet. Het is dus niet zo dat de rechter
volledig gaat treden in de rol van de wetgever. Het blijven twee verschillende
verantwoordelijkheden.De heer Dölle (CDA):Het concrete wetgevingsbevel geeft bijvoorbeeld de Afdeling bestuursrechtspraak
wel, zie het kiesrecht van Nederlandse ingezetenen op de Antillen,
om een punt te noemen. Voor het overige zullen wij afwachten hoe mevrouw Halsema
en haar corona zullen uitleggen wat precies die kop op het verdrag is, wat
die rechtmatigheidsargumenten zijn, de proportionaliteit, subsidiariteit enzovoorts.
Daarnaar zij wij heel benieuwd.Mevrouw Strik (GroenLinks):Wij gaan er met belangstelling naar luisteren. Dit wetsvoorstel beoogt
in onze ogen geen fundamentele verschuiving in de positie van de rechter,
anders dan een limitatieve opsomming van een aantal grondwetsbepalingen waaraan
straks de wet in formele zin mag worden getoetst. De rechter heeft ook geen
oordeel over mogelijke strijdigheid van een wet met de Grondwet, maar over
de toepassing van een bepaalde wet of een onderdeel daarvan in een concrete
situatie. Is daar strijdigheid, dan blijven deze buiten toepassing. Zoals
ik net al heb gezegd, is het dan aan de wetgever om daarop een antwoord te
formuleren of vervolgstappen te zetten.De heer Dölle noemde zojuist het voorbeeld van de arrondissementsrechter
in Assen. Ik ga ervan uit dat er verder weinig gebeurt als er geen beroep
wordt ingesteld en het blijft bij die arrondissementsrechter. Dan is er weinig
kapot en is er weinig reden voor rechtsonzekerheid. Het moet vaker worden
erkend en het moet zwaarwichtig genoeg zijn om in beroep te gaan. Als het
blijft bij een uitspraak bij een kantonrechter, hoeft de wetgever daar naar
mijn mening niets mee te doen. Dit terzijde.De heer Dölle (CDA):Het gaat mij erom dat decentrale overheden die het oneens zijn met een
bepaalde toepassing van de wet in een bepaalde situatie, er geen belang bij
hebben om er tegen op te komen. Mijn vraag aan de indienster was hoe zij dit
ziet.Mevrouw Strik (GroenLinks):Ik heb de indruk dat als het zo'n laag gewicht heeft, als er sprake is
van zo'n laag belang, er dan niet iets op het spel staat. Maar laten wij inderdaad
de antwoorden afwachten.Dit wetsvoorstel zorgt dus voor meer checks and balances om onze wetgeving
in overeenstemming te houden met de Grondwet zonder de rechter de plaats van
de wetgever te laten innemen. Het biedt daarmee tevens een oplossing voor
de gevallen die simpelweg niet waren of zijn te voorzien ten tijde van de
behandeling van het wetsvoorstel. Het vormt dus een essentiële herstelmogelijkheid,
een waarborg voor gevallen waarin toepassing van de wet een onvoorziene strijd
met de Grondwet zou opleveren. Hoe zorgvuldiger de wetgever heeft stilgestaan
bij de grondwettigheid van alle aspecten van een wet, hoe minder vaak de rechter
bepalingen ook buiten toepassing zal moeten laten. Bovendien speelt het totstandkomingsproces
van een wet een belangrijke rol bij de rechterlijke toetsing. Dus hoe explicieter
de vragen over de grondwettigheid aan de orde zijn geweest en zijn beantwoord,
hoe meer de rechter kan en zal rekening houden met de bedoeling en de interpretatie
van de wetgever. Rechterlijke toetsing achteraf kan dus ook juist een extra
prikkel zijn voor de wetgever om de toepassing van een wet zo grondig mogelijk
te onderzoeken op grondwettigheid en om zijn toets van de wet aan de grondrechten
ook zo expliciet mogelijk in de wetgevingsstukken te verwerken wat ook weer
de rechtszekerheid ten goede komt. In de literatuur en ook in de wetgevingsstukken is de vraag vaak opgeworpen
of gespreide toetsing niet zou kunnen leiden tot rechtsonzekerheid op het
moment dat de kantonrechter in Zutphen een wettelijke bepaling buiten toepassing
heeft gelaten. Ik zie geen grond voor deze vrees. Ook nu ondervinden wij geen
last van grote onzekerheden bij gespreide toetsing van lagere regelgeving
of toetsing aan verdragen. De hoogste appelrechter zal ook bij de toetsing
van wetten voorzien in rechtseenheid die overigens sneller wordt bereikt dan
een uitspraak van het Hof in Straatsburg. De praktijk laat bovendien zien
dat het rechterlijk systeem zo flexibel is dat een dergelijke rechtsvraag
in appel doorgaans snel wordt behandeld. De rechtsonzekerheid hoeft daarom
niet per se van lange duur te zijn en ook niet langer dan de duur van een
prejudiciële vraag die door een constitutioneel hof zou moeten worden
beantwoord. Bovendien zal die onzekerheid meestal ook een kleine groep justitiabelen
betreffen, omdat de rechter alleen in een specifiek geval een wettelijke bepaling
buiten toepassing heeft gelaten.Twee aparte stelsels van toetsing, gespreide toetsing bij lagere wetgeving
en bij toetsing aan verdragen enerzijds, en centrale toetsing bij wetten aan
de Grondwet anderzijds, daar moeten wij toch niet aan denken. Ik hoor graag
hoe de VVD-fractie hierover denkt. De vraag is toch welke bijzonderheid de
toets van de toepassing van een wet in formele zin rechtvaardigt dat er een
apart hof voor in het leven zou moeten worden geroepen. Voor elke rechter
is toetsing business as usual. De praktijk laat bovendien zien dat constitutionele
hoven juist eerder neigen tot politieke profilering en daarom sneller in het
vaarwater van de bevoegdheden van het parlement zullen geraken.Mevrouw Duthler (VVD):Een kort antwoord. Mijn fractie volgt de redenering dat je in geval van
een constitutionele toetsing niet ontkomt aan het maken van politieke afwegingen.
Het feit dat de benoeming van de rechters van een hof, politieke benoemingen
zijn, leidt ertoe dat het transparanter is. Daarom geven wij de voorkeur aan
politieke benoemingen bij een hof.Mevrouw Strik (GroenLinks):Krijgt het constitutionele hof dan alleen de toetsing van wetten in formele
zin en blijft de andere toetsing dan bij de andere rechters?Mevrouw Duthler (VVD):De constitutionele toetsing zou alleen door een hof moeten worden uitgevoerd
en niet door andere rechters.Mevrouw Strik (GroenLinks):Daarmee wordt de toetsing van lagere regelgeving aan de Grondwet dus weggehaald
bij de gewone rechter en overgeheveld naar het constitutionele hof.Mevrouw Duthler (VVD):U vroeg mij naar de redenering van de VVD-fractie voor een constitutioneel
hof. Dit is de redenering.Mevrouw Strik (GroenLinks):Ik vroeg of het betekent dat u twee stelsels naast elkaar wil laten bestaan
of dat alle toetsing naar het constitutionele hof wordt overgeheveld. Bij
dat laatste denk ik aan de toetsing van lagere regelgeving aan de Grondwet
en van wetten aan verdragen.Mevrouw Duthler (VVD):Dan komen wij weer terug bij uw argument dat een rechter lagere regelgeving
wel aan de Grondwet mag toetsen. Mijn fractie benadrukt echter dat de procedure
voor de toetsing van de totstandkoming van lagere regelgeving een andere is
dan die voor formele wetgeving. Zoals de heer Dölle al zei, komt formele
wetgeving altijd tot stand in een samenspel tussen de Staten-Generaal en de
regering. Die procedure is veel zwaarder. Je kunt beide vormen van toetsing
dan ook niet met elkaar vergelijken.De voorzitter:Wij hebben morgen ook nog. Vervolgt u uw betoog.Mevrouw Strik (GroenLinks):Voorzitter. Het wetsvoorstel beperkt zich tot subjectieve rechten en laat
de bepalingen die als algemene taakstelling kunnen worden beschouwd buiten
beschouwing. In de literatuur, maar ook door verdragsstaten en toezichthoudende
comités van verdragen worden sociale grondrechten steeds vaker gelijkwaardig
geacht aan de klassieke grondrechten. Ook in de algemene politieke doelstellingen
die aan overheden zijn gericht, zijn vaak nog elementen te halen die "justiciabel"
zijn en waar de rechter een beroep op kan doen. Zo is de gedachtegang.De introductie van individueel klachtrecht, ook bij sociale grondrechten –
ik denk aan het verdrag voor vrouwenrechten en binnenkort het internationaal
verdrag inzake sociale, economische en culturele rechten – bevestigt
deze tendens. Hoe kijkt de initiatiefnemer naar deze ontwikkeling? Zou dit
ook consequenties moeten hebben voor de rechterlijke toetsing aan de algemeen
taakstellende bepalingen van de Grondwet?Daarnaast is er in de literatuur steeds meer draagvlak voor de benadering
dat rechters niet alleen eenieder verbindende normen in verdragen moeten kunnen
toetsen, maar dat ze sowieso gehouden zijn, de wet zo uit te leggen dat deze
verdragsconform is. Rechters moeten in deze redenering actieve verdragsbepalingen
toetsen, ook al zijn ze niet direct werkend. Zou deze laatste ontwikkeling
ook haar neerslag kunnen hebben op de mogelijkheid van de nationale rechter
om aan taakstellende bepalingen, de sociale grondrechten te toetsen, zelfs
met een toetsingsverbod? Is de rechter niet al bevoegd om lagere regelgeving
wel aan deze bepalingen te toetsen? Waarom acht de indiener het dan toch wenselijk
om deze anomalie in stand te houden.Mijn fractie complimenteert de initiatiefneemster met het feit dat ze
al zo veel draagvlak heeft weten te vergaren dat dit gevoelige onderwerp aan
de orde is gekomen in de Eerste Kamer. Het is nu aan de senaat om deze kleine
stap te zetten die het mogelijk maakt om de toepassing van wetten, waarmee
zij zelf heeft ingestemd, door de rechter te laten toetsen aan een aantal
bepalingen van de Grondwet. Die stap is klein, omdat de rechter al zo vaak
toetst aan de Grondwet en verdragen.Door de toegenomen delegatie aan de lagere wetgever is de rechter nu al
gehouden om tot toetsing over te gaan van normen die voorheen in de wet werden
vastgelegd. Maar niettemin is het wetsvoorstel een stap in de richting van
completere rechtsbescherming en mijn fractie juicht dat toe, omdat de rechter
en de wetgever complementair zijn, omdat de toepassing van de wet niet in
alle gevallen voorziene effecten heeft en omdat wij burgers in dergelijke
gevallen niet met lege handen willen laten staan. Mijn fractie hecht eraan dat de subjectieve rechten de plaats krijgen
in het rechtssysteem die ze verdienen, namelijk als toetsingskader voor alle
nationale wet- en regelgeving. Zodra burgers een beroep kunnen doen op de
Grondwet, is die ook hun anker en zullen zij zich de klassieke grondrechten
eigen maken. Het emancipeert hen van de wetgever, die nooit kan uitsluiten
dat zelfs in een systeem van evenredige vertegenwoordiging de belangen van
een minderheid in de verdrukking raken. Met de aanneming van dit voorstel
kunnen wetgevers, burgers en rechters gezamenlijk de Grondwet tot een "living
instrument" maken. En dat is een door de coalitie begeerde doelstelling.De beraadslaging wordt geschorst.Sluiting 23.12 uur 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek-20082009-427-454.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl