Behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2002 (28000 VI)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2001-2002, pag. 1110-1133

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

26-03-2002

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

nr. 22, pagina 1110-1133

12-03-2002

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 28000-VIToon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Lijst van besluiten (dinsdag 12 maart 2002)Pagina 1133-1133
Behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2002 (28000 VI)Pagina 1110-1133
Presentie en opening (dinsdag 12 maart 2002)Pagina 1107-1107
Lijst van ingekomen stukken, met de door de voorzitter terzake gedane voorstellen (dinsdag 12 maart 2002)Pagina 1133-1134
Behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van titel 8 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (regels verrekenbedingen) (27554)Pagina 1109-1110
Behandeling van het wetsvoorstel Regeling van het conflictenrecht inzake de familierechtelijke betrekkingen uit hoofde van afstamming (Wet conflictenrecht afstamming) (26675)Pagina 1107-1109

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 113 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is de behandeling van:het wetsvoorstel Vaststelling
van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van
Justitie (VI) voor het jaar 2002 (28000 VI).De beraadslaging wordt geopend.De heer Van de Beeten (CDA):Voorzitter. Ik zie dat de ambtenaren de tribune verlaten; dat stemt gerust.
De minister kan het nu geheel zelf af!Mijnheer de voorzitter. In de Summa theologica behandelt Thomas van Aquino
ook de wet. Dat doet hij overigens maar in zeven questiones, aanzienlijk minder
dus dan de zeventien die de vaste Kamercommissie, geïnspireerd door haar
lid Witteveen, heeft weten op te werpen. Eén van de vraagpunten die
Thomas oproept, is of het goed maken van mensen een gevolg van de wet is.
Hij antwoordt daarop als volgt: "Ik antwoord met te zeggen dat, zoals tevoren
gezegd is in de artikelen 1 en 4 van vraagstelling 90, de wet niets anders
is dan een uitspraak van de rede van degene die aan het hoofd staat, door
wie de onderdanen bestuurd worden." Ik merk ter zijde op dat ik bij Thomas
zo vaak het woord "rede" tegenkom, dat ik af en toe zou denken dat het om
het beginselprogramma van D66 zou gaan, als het begrip "beginselprogramma
van D66" geen contradictio in terminis zou zijn."Nu behoort het tot de deugd van iedere onderdaan dat hij onderworpen
is aan degene door wie hij bestuurd wordt, zoals het tot de deugd van de weerstrevende
en begerende vermogens behoort dat zij gehoorzaam zijn aan de rede, en op
deze wijze 'behoort het tot de deugd van iedere onderdaan dat deze goed onderworpen
is aan de vorst', zoals de Filosofoof" – Aristoteles – "zegt in de Politica. Maar het doel van iedere afzonderlijke wet is dat zij
gehoorzaamd zal worden door de eraan onderworpenen. Om deze reden is duidelijk
dat het eigen aan de wet is om de ondergeschikten aan te zetten tot hun eigenlijke
deugd. Daar de deugd derhalve datgene is wat de houder goed maakt, zo volgt
dat het goed maken van degenen aan wie de wet gegeven wordt, in alle opzichten
of in een bepaald opzicht, een eigen gevolg van de wet is. Als het oogmerk
van de maker immers het ware goede is, hetgeen het gemeenschappelijke goede
is, geregeld overeenkomstig de goddelijke gerechtigheid, dan heeft de wet
tot gevolg dat de mensen in alle opzichten goed worden. Voert de bedoeling
van een wetgever evenwel tot een goed dat niet in alle opzichten goed is,
maar dat slechts nuttig of aangenaam is voor hemzelf," – voor de wetgever
dus – "dan maakt de wet de mensen niet in alle opzichten goed, maar
in een bepaald opzicht, namelijk met een betrekking tot een zodanig bestuur."
Anders gezegd, dan maakt de wetgever de onderdaan tot instrument van zijn
eigen doel en niet tot het doel dat eigen zou moeten zijn aan de wet, namelijk
het gemeenschappelijk goede.Ik zou de collega's in de Kamer en de minister willen vragen om het voorgaande
nog even vast te houden, want ik heb nog een tweede citaat. Dat komt uit een
door Ars Aequi uitgegeven dissertatie van Anne Marie Bos, "Een rechtspositivistische
analyse van de rechtsstaat". Collega Witteveen wordt er ook veelvuldig in
geciteerd, zo kan ik alvast opmerken. Daarin vinden wij op pagina 13 –
het gaat, zoals de titel al zegt, over de rechtsstaat – ook iets over
de binding van de rechtsstaat aan het recht en modernere opvattingen daarover,
in tegenstelling tot een wat klassiekere opvatting. De passage is wat aan
de lange kant, maar ik wil u die toch niet onthouden. Zij luidt als volgt:
"Binding van de Staat aan het recht heeft een behoudende strekking die, zo
stellen velen, niet meer past in de hedendaagse samenleving. Deze kenmerkt
zich door complexiteit, heterogeniteit, flexibiliteit, fragmentatie, of hoe
men het ook wenst te noemen. Het juridisch handelen van de Staat moet, goed
aangepast aan de tijd, gericht zijn op realisering van beleidsdoelen, op rechtsvorming
in overleg en onderhandeling met particuliere partijen, en op de totstandkoming
van beslissingen die rekening houden met alle bijzonderheden van individuele
gevallen. Zulke rechtsvorming wordt belemmerd door een binding aan voorafgaand
recht. Gewenst is slechts een zorg voor enige continuïteit. En daarbij
past niet de eis van 'binding aan', maar die van 'aansluiting bij' het bestaande
recht. Dan is er pas ruimte voor een adequate juridische sturing van de samenleving,
waarbij rekening gehouden wordt met de sociale omgeving waarin de sturing
plaatsvindt. Men zegt dan bijvoorbeeld dat de rechtsstaat, met zijn ordening
langs lijnen van representatie en hiërarchie, zich niet verdraagt met
moderne systeemsturing die in hoge mate afhankelijk is van situationeel en
relationeel (dus niet hiërarchisch en representatief) leren."Mevrouw Bos zegt dan: "Bij mijn weten verdedigt niemand de stelling dat
er, op welk rechtsgebied dan ook, geen enkele actuele waarde meer ligt in
de binding van statelijke gezagsorganen aan het recht, of dat nu betreft wetgevers,
bestuurders of rechters. Wel zijn er vragen te beantwoorden. Welke waarden
heeft men op het oog? Op grond waarvan meent men dat deze al dan niet actueel
zijn? Hoe stelt men vast wat waardevol is?"Die vraag speelt natuurlijk ook bij het vraagstuk van de wetgeving. Wat
wij nu kunnen vaststellen is dat de wetgeving niet louter een reflectie is
van de samenleving waarin we wonen, werken en leven, maar dat de wetgeving
ook deel uitmaakt van de krachten die in het maatschappelijk leven werkzaam
zijn. Wat dat betreft wil ik de minister een hypothese voorleggen. Daarbij
wil ik aansluiten bij het verschijnsel van de groei van de regelgeving. De
vorige voorzitter van de fractie van het CDA heeft bij de algemene politieke
beschouwingen naar aanleiding van de Miljoenennota 2000 al eens gewezen op
de groei van het kastje dat hier achter in de zaal staat, de Schuurman &
Jordens-editie van de Nederlandse wetgeving: toch gauw een verdubbeling in
de laatste dertien, veertien jaar, schat ik, ook als ik afga op de boekenkast
op mijn kantoor.Naar mijn overtuiging gaan achter die groei krachten schuil die niet amoreel
zijn. Het is niet een technisch proces dat zich voltrekt, waarop alleen maar
natuurwetenschappelijke analyses zouden zijn los te laten. Ik ben ervan overtuigd –
mijn fractie deelt die overtuiging – dat de groei van de wetgeving te
maken heeft met ideologische noties, ondanks het feit dat we denken in een
tijd te leven waarin ideologie in de samenleving of de politiek geen rol meer
speelt. Volgens onze analyse is een belangrijke factor van het wetgevingsproces
het maakbaarheidsdenken. Dat is de hypothese. Dit maakbaarheidsdenken richt
zich niet alleen op de inrichting van de samenleving als zodanig, niet alleen
op bijvoorbeeld medisch-ethische kwesties, gentechnologie of biotechniek,
maar heeft ook te maken met het moderne levensgevoel dat men in het individuele
leven van mensen aantreft. Denken in termen van zelfbeschikking en individualisering:
verschijnselen waarover de afgelopen twintig jaar al veel is gediscussieerd.
Zij kunnen worden samengevat met de woorden: een sociaal-cultureel verschijnsel
van de moderne samenleving, ook in ons land. De groei van de regelgeving is
daarvan in zekere zin een weerslag, omdat het een vertaling is van een denken
in termen van maakbaarheid, ook van een streven naar maakbaarheid. Er zit
iets van een ideaal achter, zou mijn hypothese zijn.De groei van de regelgeving is in meer dan één opzicht problematisch.
Zij leidt tot een coördinatieprobleem, het op elkaar afgestemd houden
van wettelijke regelingen. Zij leidt ook tot een handhavingsprobleem. Er moeten
prioriteiten gesteld worden. Naarmate meer normen gehandhaafd moeten worden,
ook door de overheid, kom je voor keuzen te staan met betrekking tot bijvoorbeeld
de problematiek van de bolletjesslikkers. Dat probleem hebben wij vorige week
nog aan de orde gehad. Dat is ook een verschijnsel dat tot de handhavingproblematiek
kan worden gerekend.Moet je te veel prioriteiten stellen en dus te veel laten liggen dan tast
dat bijna automatisch het gezag van de wet, het gezag van de overheid als
rechtshandhaver en het vertrouwen van de burger in de Staat aan. De groei
van de regelgeving heeft ook maatschappelijke effecten. Ik heb een keer een
discussie gehad met een politieman die twintig jaar geleden met zijn vak was
begonnen. Hij zei: op mijn bureau stond aanvankelijk een klein
deeltje met praktische handleidingen en wettelijke regels waarmee ik in mijn
dagelijkse werk te maken had en nu staan er vijf delen die een stuk van mijn
bureau vullen. De problematiek in het onderwijs is welbekend. Velen in het
onderwijs klagen over de enorme groei van de regelgeving en de verstoring
die het gevolg daarvan is in het dagelijks werken in onderwijsinstellingen.Een reflectie op die problemen is terug te vinden in het jaarverslag van
de Raad van State over het jaar 2000. De raad wijst op een paar aspecten die
een belangrijke rol spelen bij het ontstaan van die problemen, te beginnen
met de pretentie van het primaat van de politiek, zoals de raad het zelf formuleert.
Het is goed om dat even vast te houden, omdat zeker in de afgelopen jaren
het primaat van de politiek min of meer vanzelfsprekend was. Het is een belangrijk
punt geweest van de paarse coalitie. Ook vandaag de dag, zeker na de discussies
over de gevolgen van de recente raadsverkiezingen, moet dat punt opnieuw aan
de orde worden gesteld. Een ander punt dat de Raad van State noemt is de gebrekkige
afweging van eisen, aspecten en belangen. Dat heeft vaak te maken met de verbrokkeling
van het wetgevingsproces zelf. Ten slotte noemt de raad de gebrekkige belangstelling
bij de politiek, onszelf incluis en beleidsambtenaren voor de uitvoering van
wetten.In onze fractie leeft het gevoel dat de problemen die de Raad van State
heeft gesignaleerd een ontwrichtende werking hebben in delen van de samenleving.
Ik heb al gewezen op de handhavingsproblematiek, waarbij men iets van die
ontwrichtende werking ziet. De gedoogproblematiek past daarbij.Een tweede element is wat ik "regelcultuur" wil noemen. De neiging om
als er geen geld is door middel van regels invloed uit te oefenen op maatschappelijke
sectoren of als er wel geld is die regels nog eens te versterken – zie
de zorgsector en het onderwijs – zijn daar de kenmerken van. Het leidt
tot een devaluatie van de maatschappelijke status van werkers in dergelijke
sectoren. Wij hebben dat gezien in het onderwijs; ook bij de politie wordt
daarover geklaagd. Het politieke antwoord op deze verschijnselen is niet dat
wij meer moeten experimenteren of eerst moeten kijken hoe het er in de praktijk
aan toegaat, zoals de heer Melkert vorige week naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen
heeft geopperd: wij moeten eerst meer experimenteren en dan pas overgaan tot
wetgeving. Daaruit spreekt een opvatting over wetgeving en ook over politiek
bedrijven die nog te zeer verband houdt met het denken in termen van het primaat
van de politiek en van de maakbaarheid van de samenleving, waarbij alles wat
in de samenleving nastrevenswaardig is vanuit de politiek moet worden gemaakt.
Wij komen dan te veel terecht in een opvatting over de overheid en over de
rechtsstaat, zoals net werd samengevat in de passage die ik citeerde uit het
boek van mevrouw Bos, waarbij men uitsluitend denkt in termen van sturing.Dat heeft in mijn opvatting ook consequenties voor de aard van het wetgevingsproces
en de wijze waarop met een aantal instrumenten moet worden omgegaan. Een van
de thema's die in het verslag zijn aangesneden is "daadkracht zonder draagvlak".
Op een vrij uitvoerige passage is vrij summier gereageerd in de nota naar
aanleiding van het verslag. Aangegeven wordt dat het kabinet de verantwoordelijkheid
voor het verwerven van draagvlak voor beleidswijzigingen en het voorbereiden
van de belanghebbenden op de voorgenomen wijzigingen een aangelegenheid van
de vakminister acht. Het gaat mij niet zozeer om die vakminister, maar vooral
om de manier waarop wordt gesproken over het verwerven van draagvlak voor
beleidswijzigingen en het voorbereiden van de belanghebbenden op de voorgenomen
wijzigingen. Dat is vanuit de top van de politiek gedacht: wij zijn bezig
beleid te maken en de samenleving dient dat beleid nu over te nemen. Ik denk
dat daar een belangrijk probleem ligt, dat te maken heeft met de wijze waarop
tegen de samenleving als zelfstandig onderdeel van de maatschappij en met
name het maatschappelijk middenveld wordt aangekeken.Ik vond dat heel treffend terug in een column van prof. Bomhoff in NRC
Handelsblad zaterdag jongstleden, de hoogleraar die de minister binnenkort
met zijn robuuste prognoses inzake de cellencapaciteit gaat helpen. In zijn
column schreef Bomhoff over de overheidssector, waarbij hij een opsomming
gaf van mensen die in die sector werkzaam zijn: leerkrachten, politiemensen,
huisartsen, verpleegkundigen. Het idee dat mensen die vanuit de collectieve
sector betaald worden als het ware afgeleiden van de overheid en van het overheidsbeleid
zijn, spreekt uit zo'n notie en proef ik ook uit het antwoord van de minister.Hetzelfde komt tot uitdrukking in het vraagstuk van de onomkeerbare processen.
In het antwoord wordt gezegd dat de voorbereiding van of het vooruitlopen
op processen van wetgeving nooit onomkeerbaar mag zijn in die zin dat de wetgever
niet het laatste woord zou hebben, maar de praktijk is natuurlijk anders.
Het was voor deze Kamer in de praktijk niet echt mogelijk om bijvoorbeeld
nog tegen de wetsvoorstellen met betrekking tot de Raad voor de rechtspraak
of de gerechtsbesturen te stemmen. Dat zou ook nogal een ontwrichtend effect
hebben gehad.Mijn fractie wil de minister en de andere fracties als uitvloeisel van
deze beschouwingen enkele oriëntaties en aandachtspunten voorleggen.
Fundamenteel punt is dat wij de samenleving niet dienen te zien als een uitvoeringsinstantie
van de overheid. Wij dienen de eigen aard van de samenleving en van haar verbanden
en instellingen te erkennen. Daaraan dienen wij ook ruimte te geven. Het gaat
erom, om het met Thomas te zeggen, dat wij ook met wetgeving de deugd bevorderen.
De deugdbeoefening zal in belangrijke mate door mensen zelf en hun verbanden
gestalte moeten krijgen. Het vergt in het wetgevingsproces ook een andere
houding ten opzichte van het veld. Wij moeten dat veld niet zien als uitvoerder,
maar al in een veel vroeger stadium bij het doordenken en formuleren van wetgeving
betrekken. Dat is een zeer essentieel punt.Dat brengt mij bij de vraag of de minister het niet ook wenselijk vindt
om met name bij wetgevingsvoorstellen die het karakter van een stelselherziening
hebben – ik denk aan de Raad voor de rechtspraak, maar ook aan het terrein
van de SUWI – te werken met het middel van een voorontwerp van wet,
zoals in het verleden ook weleens is gebeurd. Dat heeft als voordeel dat duidelijk
wordt gemaakt aan de samenleving dat er iets belangrijks aankomt. De politiek
geeft daarmee gestalte aan bepaalde opvattingen over wat er
moet gebeuren. Dat gebeurt dan niet via een reeks van nota's, waarvan de status
altijd tamelijk onduidelijk is en waarbij vaak ook sprake is van een opeenvolging
die het voor de samenleving niet bepaald helder maakt welke kant het op gaat.
Men dwingt dan ambtenaren en politici om nauwkeurig te formuleren en rekening
te houden met de samenhang van het voorontwerp met reeds bestaande wetgeving.Een tweede punt dat ik aanstip, is de advisering door de Raad van State.
Het is mij in het overzicht in het antwoord van de minister opgevallen, dat
het zwaarste negatieve dictum van de Raad van State de afgelopen jaren in
toenemende mate in adviezen van de raad is aan te treffen. Dat suggereert
op zijn minst dat adviezen van de raad steeds negatiever worden; het onderzoek
dat de minister heeft aangekondigd, kan daarover wat meer duidelijkheid geven.
Op zichzelf is het geen reden om aan die adviezen geen grote waarde toe te
kennen. Integendeel. Zeker bij de wetstechnische toetsing, naast de beleidstoetsing
en de juridische toetsing, is het van belang om goed naar de Raad van State
te luisteren. Ik begrijp dat er een standpunt van het kabinet komt over de
vraag of de Tweede Kamer het recht moet krijgen om zelf advies te vragen van
de Raad van State. Deze vraag is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid
van de Tweede Kamer zelf. Ik onderstreep wel dat het zeker bij amendering
die in de Tweede Kamer wordt overwogen, zeer aan te bevelen is dat de Tweede
Kamer zelfstandig advies kan vragen aan de Raad van State, ook als de regering
dat niet wenst. Dat laatste roept de vraag op of er in onze fractie ideeën
zijn over de bevoegdheid voor de Eerste Kamer om dat te doen. Er is eerder
over dat onderwerp in deze Kamer gedebatteerd. De heer Postma heeft er destijds
nadrukkelijk op gewezen dat deze Kamer zelf de constitutionele toetsing en
verdragstoetsing dient te doen; dat is een standpunt waar mijn fractie zeker
bij blijft. Bij beleidstoetsing en juridische toetsing, de twee andere toetsingskaders
van de Raad van State, heeft de Eerste Kamer naar onze mening geen aanleiding
om een bevoegdheid te vragen. Men kan wel bekijken of die bevoegdheid bij
de wetstechnische toetsing voor de Eerste Kamer kan worden ingevoerd. Wij
werpen dat op als een vraagpunt. Wil de minister dat betrekken bij de voorbereiding
van het kabinetsstandpunt dat eraan zit te komen?Een derde punt dat ik wil voorleggen, betreft de groei van de wetgeving
waarvoor ik straks al aandacht vroeg. Wij hebben destijds bij de algemene
politieke beschouwingen gevraagd of het niet goed zou zijn om een onderzoek
te doen naar met name de factoren die deze groei hebben beïnvloed. Dat
is uiteraard niet iets wat men er op het departement of bij het WODC er even
bij kan doen. Ik ken echter universiteiten, met professoren die hier vertegenwoordigd
zijn, die uitstekend in staat zouden zijn, een dergelijk onderzoek te verrichten.
Ik vraag de minister of hij bereid is, dat te bevorderen.In het stuk van de minister is gesproken over de voorbereiding van wetgevingsprotocollen,
een interessant fenomeen. Ik vraag de minister, wat de rol van het parlement
zou kunnen zijn bij de totstandkoming van deze wetgevingsprotocollen, omdat
ik denk dat het zeker voor de Eerste Kamer interessant is om te weten, hoe
die protocollen zullen worden ingericht en op welke wijze rekening zal worden
gehouden met onderwerpen die zeker in de Eerste Kamer altijd belangstelling
weten te wekken.De heer Rosenthal (VVD):Voorzitter. Dit debat is het laatste in deze kabinetsperiode met de bewindspersonen
van Justitie over hun begroting. Overigens hebben we dat de laatste jaren
niet elk jaar gedaan. Prealabel wil ik vanuit mijn fractie bij de behandeling
van dit wetsvoorstel het volgende opmerken. In de schriftelijke voorbereiding
is nogal eens aan de orde geweest dat de kwaliteit van de wetgeving nog weleens
wordt geschaad doordat wetsvoorstellen in behandeling worden genomen op het
moment dat in het beleid allang uitvoering aan die voorstellen wordt gegeven.
Als we formeel naar de begrotingsbehandeling kijken als een wetgevingsproces,
geldt dit per definitie op dit punt in hoge mate. Zo is het nu eenmaal, en
wat dat betreft lijkt de werkelijkheid harder te zijn dan de wetgevingsleer. In de afgelopen jaren is er veel wetgevingsarbeid vanuit het ministerie
verricht. De gedachten gaan bij de fractie van de VVD toch terug naar een
aantal grote en gecompliceerde wetsvoorstellen, waarbij op zichzelf als het
gaat om de kwaliteit van de wetgeving punten kunnen spelen die aandacht vergen.
De herinnering voert terug naar de Wet bescherming persoonsgegevens, waarin
we te maken hadden met een memorie van toelichting van ver boven de honderd
bladzijden, met daaraan gekoppeld allerlei voorlichtingsbrochures die het
land ingingen. Wij herinneren ons natuurlijk ook de Vreemdelingenwet, die
als een groot project is voorbereid en waarvan mijn fractie vandaag de dag
denkt dat ze ook in de uitvoering baat gehad zou hebben bij het voortzetten
van de strakke projectformule. Verder herinneren wij ons een heel ander type
wetgeving, zoals de wetsvoorstellen ter reorganisatie van de rechterlijke
macht. Daarbij was vooral opmerkelijk dat het toch een heel tumultueuze voorgeschiedenis
was, ook in de gelederen van de rechterlijke macht, maar waarbij uiteindelijk
met brede instemming, ook vanuit het veld, de wetgeving is afgerond.Daarnaast denk ik aan ogenschijnlijk kleinere en meer eenvoudige wetsvoorstellen,
die toch een verstrekkende betekenis hebben. Ik noem het wetsvoorstel over
de taakstraffen, waarbij die categorie straffen als een aparte formele categorie
is erkend. Wij hebben weleens de neiging om op een aantal technische zaken
in te gaan, terwijl het vastleggen van zo'n aparte categorie in het strafregime
van groot belang is.Bij de behandeling van de begroting 2002 met de bewindspersonen wil de
VVD-fractie zich nu verder beperken tot enkele vraagpunten. Het intrigeerde
mij dat, als ik de heer Van de Beeten in eerste termijn het woord hoorde voeren
over dit thema, met een verdiscontering van het gedachtegoed van Thomas van
Aquino, voor mijn fractie op het punt van de positie van de wetgever een wat
klassieker uitgangspunt speelt. Dat uitgangspunt is dat wij te maken hebben
met de trias politica, met een wetgevende macht, een uitvoerende macht en
een rechtsprekende macht. In het algemeen komt het voor dat de uitvoerende
macht en de wetgevende macht een beetje door elkaar heen lopen,
hetgeen een situatie is die mijn fractie niet gewenst acht.De aandachtspunten die ik zou willen aanreiken zijn de volgende. Ten eerste
de effectiviteit van de wetgeving. Ten tweede de feitelijke inwerkingtreding
van wetten, vaak lang voordat die door de Kamer heen zijn. Ten derde de fragmentatie
van de wetgeving en het wetgevingstraject.Voor de VVD-fractie is de effectiviteit van de wetgeving een dominant
vraagpunt dat vaak in de discussies over wet- en regelgeving wordt onderschat.
Al te vaak wordt dit aspect in een negatieve hoek geplaatst van "managerial"
en organisatiekundige noties. Dat klinkt al gauw wat ordinair ten opzichte
van hooggestemde noties zoals legaliteit en legitimiteit. Maar in toenemende
mate dringt zich het besef op dat als wetgeving niet effectief en niet doeltreffend
is, zij ook in hoge mate legitimiteit ontbeert. Bij effectiviteit van wetgeving
gaat het om het formuleren van doelstellingen, het uitspreken van verwachtingen
over het halen daarvan en vooral ook het metterdaad realiseren van de doelstellingen.
Als er te hoge verwachtingen zijn en vervolgens de doelstellingen niet worden
gerealiseerd, dan komt zo'n regime waar het de legitimiteit betreft al gauw
onder druk te staan. Wat dat betreft is de effectiviteit van de wetgeving
een springend punt voor de fractie van de VVD. Daarbij komt dat het voordeel
van het hanteren van het effectiviteitscriterium is dat het concreet is. Laat
ik dus ook twee concrete voorbeelden in de richting van de minister noemen.Allereerst betreft dat de wetsvoorstellen inzake taakstraffen en strafrechtelijke
opvang verslaafden. Sinds 1997 heeft zich een stijging voorgedaan van de mislukkingen
in het taakstraffenregime. Mijn vraag aan de minister is of die stijging inmiddels
tot staan is gebracht, zelfs ook ten goede gekeerd. Hoe staat het met de plaatsingsmogelijkheden?
Dat is ook zo'n concreet punt waaraan je wanneer je naar de effectiviteit
van wetgeving kijkt, zou moeten refereren. Dit geldt te meer waar de doeltreffendheid
van taakstraffen in hoge mate blijkt af te hangen van de snelle uitvoering
ervan. Wij zitten nu in de uitvoeringsfase van het wettelijk regime. Wij zijn
dan ook benieuwd of er verbetering in is opgetreden.Ik noem nog een voorbeeld, de strafrechtelijke opvang verslaafden. Die
is hier op een gegeven moment ook onder het beding van de effectiviteit aan
de orde geweest. Afgaande op alle dossiers die ons ter kennis zijn gebracht,
blijken de eerste ervaringen goed te zijn. Zo goed, dat we mogen hopen op
een doeltreffende benutting van de voorhanden SOV-plaatsen. Hoe zit het op
dit ogenblik met de benutting van die voorhanden SOV-plaatsen?Dan mijn volgende punt met betrekking tot de effectiviteit van de wetgeving.
Wil dat element daadwerkelijk als criterium voor wetgevingskwaliteit gelden
dan impliceert dat bijna logischerwijs een strakke monitoring en evaluatie.
Dat is ook in de vragen van leden van de commissie aan de orde gesteld. Let
wel, het gaat dan eerst en vooral wat betreft de VVD-fractie hier om een zaak
van de Tweede Kamer. De minister laat ons weten dat de effectiviteit en effecten
van beleid in een aantal projecten aan de orde is. Kan dit niet worden opgenomen
als een standaardelement in het wetgevings- en beleidstraject? Moet de vragenlijst
inzake beleids- en wetevaluaties van het Kenniscentrum wetgeving niet uitmonden
in een soort standaardbepaling? Tot in deze Kamer, hoewel het in feite een
zaak is van de Tweede Kamer, is het vaak trekken aan de bereidheid van bewindspersonen
om na te gaan of een wet wel of niet aan zijn doel beantwoordt. Dat is een
punt dat ik hier heel helder op tafel wil hebben, al is het maar – dat
zal de minister mij nazeggen – om de neiging tot symboolwetgeving, waar
de minister toch een broertje dood aan heeft, in te dammen.Een derde punt in het kader van de effectiviteit van wetgeving betreft
de notitie Criminaliteitspreventie. Ons is opgevallen dat er beleid en wetgeving
op stapel staat op het punt van huiselijk geweld en seksueel geweld. Dat is
nu zo'n thema waarbij wij ons afvragen of de effectiviteit van die nadere
wet- en regelgeving een uitermate belangrijk criterium zal zijn. De maatschappelijke
context en de privé-context van deze vormen van criminaliteit is namelijk
uiterst weerbarstig. Des te moeilijker is het om effectief beleid en wetgeving
te realiseren, laat staan uitvoering van die wet- en regelgeving.Mijnheer de voorzitter. Ik kom bij het thema van wetgeving na inwerkingtreding.
Steeds vaker zien wij dat de wetgeving eerder het sluitstuk van de invoering
van beleid of een nieuwe organisatiestructuur is dan dat de in- en doorvoering
het resultaat van wetgeving is. Onze gedachten gaan hierbij terug naar een
periode waarin de minister nog Kamerlid was, begin jaren negentig. Ik doel
op de reorganisatie van het politiebestel. Onder dit kabinet denken wij bijvoorbeeld
aan de reorganisatie van de rechterlijke macht en aan een aantal beslissingen
met betrekking tot de Raad voor werk en inkomen, SUWI-wetgeving, waarbij de
Raad voor werk en inkomen volledig leek te zijn opgetuigd, met benoemingen
en al, voordat wetgeving door deze Kamer was behandeld. Een ander voorbeeld,
tamelijk recent, is de invoering van de BA- en MA-structuur in het hoger onderwijs.
Op dit soort punten wordt in de nota naar aanleiding van het verslag door
de minister opgemerkt dat het onder omstandigheden onontkoombaar is om op
het uitvoerende vlak reeds maatregelen te nemen met het oog op de invoering
van de wetgeving, maar dat die maatregelen niet onomkeerbaar mogen zijn. De
VVD-fractie krijgt op dit punt graag meer helderheid. Wat de minister onontkoombaar
vindt, zet toch, hoe je het ook wendt of keert, de relaties tussen de wetgevende
en de uitvoerende macht, tussen de wetgever en de samenleving, mogelijkerwijs
onder spanning. Dat is een duidelijk punt van discussie en het sluit ook aan
bij het beeld dat de heer Van de Beeten van de rol van de wetgever heeft geschetst.
Het is de vraag of, als je hier al te gemakkelijk mee omgaat, er niet een
steeds grotere grijze zone ontstaat waarin de uitvoerende macht de wetgevende
macht de facto voor voldongen feiten plaatst. De minister noemt in dit verband
allerlei vuistregels en eisen, maar die geven niet afdoende antwoord. Kan
de minister mogelijkheden aangeven om de wetgevingssystematiek als zodanig
meer in overeenstemming te brengen met de eisen van een effectieve en snelle
in-, uit- en doorvoering. Is het tijd voor nieuwe kader- of proceswetgeving,
met alle bezwaren die dat weer oplevert? Dat zijn de vragen
die hier voorliggen.In dit verband kom ik bij een ander punt. Dat betreft de timing en inhoud
van de informatie aan en communicatie met de bevolking en rechtstreeks betrokkenen.
Dat verfijnt deze problematiek van het al invoeren, terwijl het wetgevingsproces
nog niet helemaal afgerond is. Twee weken geleden constateerde de fractie
van de VVD bij de behandeling van het wetsvoorstel Dualisering lokaal bestuur
dat nogal wat betrokkenen, lokale bestuurders, in enkele opzichten op het
verkeerde been waren gezet door voorlichtingsmateriaal dat ophield bij het
wetsvoorstel zoals het bij de Tweede Kamer was ingediend. Wij waren toen nog
in die fase. De amendering stond en staat niet in de brochures. In het algemeen
doet zich hiermee een zelfde probleem voor als met de invoeringsmaatregelen
die vooruitlopen op de aanvaarding van een wetsvoorstel in de Tweede en de
Eerste Kamer. Kan dit aspect mogelijk aandacht krijgen bij het ongetwijfeld
voortschrijdende inzicht ter zake van de bewindspersonen?Mijn derde en laatste punt betreft de fragmentatie van de wetgeving en
het wetgevingsproces. Ook de VVD-fractie vindt de wetgeving en het wetgevingstraject
vaak gefragmenteerd. Wij spreken meer dan eens in deze Kamer over een formele
wet, terwijl de werkelijke problematiek verscholen ligt in de materiële
wetten en de uitvoeringsregelingen. Ook in dit geval is het voor de VVD-fractie
zeer de vraag of vuistregels dit probleem ondervangen. Drie punten zijn daarbij
naar de mening van de VVD-fractie onbevredigend.1. Het is onbevredigend als bij de behandeling van wetsvoorstellen het
cruciale punt weggestopt is in een nog vast te leggen AMvB. Ik wijs de staatssecretaris
op de problematiek van de veilige landen bij de Vreemdelingenwet.2. Het is onbevredigend als het punt waarom het echt gaat in de wetgeving
de facto en de jure wordt overgelaten aan de uitvoerende of rechtsprekende
macht. Zie de aanwijzingen van het college van procureurs-generaal inzake
taakstraffen: de uitsluiting van ernstige gewelds- en zedenmisdrijven.3. Het is onbevredigend als uitvoeringsregelingen zo complex zijn dat
zij voor de gemiddelde lezer bijna onbegrijpelijk zijn. Laat ik het nog duidelijker
zeggen: zij zijn soms volslagen onbegrijpelijk. Dat geldt zeker voor regelingen
die te maken hebben met een kwestie die op dat moment de gemiddelde burger
hevig bezig houdt. Onze herinnering gaat op dit punt terug naar de vuurwerkramp
in Enschede, waarna op een gegeven moment het vuurwerkbesluit op tafel kwam.
Het is een zo ingewikkeld, zo gecompliceerd en zo omvangrijk werkstuk dat
het de vraag is of er meer dan een handvol mensen in Nederland is dat het
werkelijk enigszins kan vatten.Dit brengt mij langs een indirecte route bij het punt dat ook al door
de heer Van de Beeten aan de orde is gesteld: de groei van de wet- en regelgeving
en het totale regime waaronder zich dat afspeelt. Wij zouden het op prijs
stellen als de bewindspersonen duidelijk konden maken hoe ons onbevredigde
gevoel over de verhouding tussen formele en materiële wetgeving toch
wat kan worden gemitigeerd.De huidige voorzitter van de WRR, de heer Scheltema, heeft in een van
zijn redes gewezen op het feit dat de zaken geleidelijk aan volledig zijn
doorgeschoven van de formele wetgeving naar de materiële wetgeving en
daarbinnen nog eens naar de bijzondere bestuursrechtelijke regelingen. Hij
ziet dat als een probleem omdat daarmee als het ware de verknoping van wetgevende
en uitvoerende macht zo sterk zal worden dat duidelijkheid over de rol van
die twee machten in de trias politica lijkt verloren te gaan.Tot slot noem ik nog een specifiek punt. Meer dan eens moet deze Kamer
wetgeving behandelen terwijl de Tweede Kamer inmiddels, na aanvaarding aldaar
van het wetsvoorstel duchtig bezig is met discussie en overleg over uitvoeringsbesluiten.
Actuele voorbeelden zijn de huurwetgeving en de Wet luchtvaart Schiphol. Bij
de behandeling in de Eerste Kamer speelt hetgeen gaande is in de Tweede Kamer
natuurlijk een grote rol. Je houdt je ogen immers open, ook al heeft de Tweede
Kamer de uitvoeringsbesluiten nog niet afgehandeld en is de discussie daarover
nog volop gaande. Over duidelijkheid van wetgevingsprocessen gesproken...
Hoe kan volgens de minister deze trend geleidelijk aan worden omgebogen, zo
niet worden voorkomen? De fractie van de VVD wacht de antwoorden van de bewindspersonen
met belangstelling af.Mevrouw De Wolff (GroenLinks):Voorzitter. Het nadeel van het onderwerp dat de vaste Kamercommissie voor
Justitie dit jaar als gemeenschappelijk thema voor dit beleidsdebat heeft
gekozen, is dat je er oeverloos over kunt praten. Het voordeel is dat het
alles te maken heeft met de rol en de taakopvatting van de Eerste Kamer. Ik
wil rol en taakopvatting tot de kern van mijn betoog maken en zal het met
name hebben over de positie van de Eerste Kamer in relatie tot wetgevingskwaliteit.
Ik verwacht overigens niet dat ik op alle punten die ik aanvoer een reactie
van de regering krijg, omdat enkele onderwerpen voor interne discussie bedoeld
zijn. Ik heb zeven deelonderwerpen uitgekozen; dat leek mij een mooi aantal.
Het hadden er best meer kunnen zijn, maar ik zal mij daartoe beperken.Een belangrijk probleem is dat een wetsvoorstel vaak al min of meer is
ingevoerd als wij het hier behandelen. Dat speelt vooral in complexe wetgevingsoperaties,
zoals SUWI, herziening van de rechterlijke organisatie en Vreemdelingenwet.
Het wordt voor ons dan vaak een kwestie van slikken of stikken. Persoonlijk
ga ik nog weleens gebukt onder het idee dat er een soort onuitgesproken minachting
is voor de positie van de Eerste Kamer. Ik heb vaak de indruk dat men denkt
dat de Eerste Kamer ook nog even een stempel van goedkeuring moet geven, maar
dat het niet veel voorstelt. Er is in ieder geval in zo'n laat stadium nauwelijks
meer ruimte voor heroverweging of twijfel op bepaalde punten. Het hele debat
wordt dan beheerst door het feit dat de invoering voor de deur staat. Vaak
concentreert onze aandacht zich ook vooral op de vraag of het allemaal wel
tijdig lukt. Los daarvan beschikken wij meestal nog niet over de teksten van
belangrijke AMvB's, omdat men daarover nog volop in onderhandeling is met
het veld of de Tweede Kamer. Tijd en animo om vooral naar de kwalitatieve
aspecten van een wetsvoorstel te kijken, ontbreken daardoor. Afgelopen jaar
heb ik één keer meegemaakt in de commissie Sociale Zaken en
Werkgelegenheid dat wij een overleg met de bewindslieden hadden
voordat een wetsvoorstel hier was ingediend. Ik meen dat het een besloten
overleg was, maar ik zal toch enigszins uit de school klappen. Beide bewindslieden
hebben ons toen gevraagd om er in ieder geval voor te zorgen dat de invoeringsbepaling
in de wetsvoorstellen een zekere flexibiliteit kende. Dat is ook aldus gebeurd.
Misschien was dat sowieso gebeurd, ook als dat overleg niet had plaatsgevonden.
Het bracht mij in ieder geval op de gedachte dat het weleens beter zou kunnen
zijn om als Eerste Kamer parallel aan de behandeling in de Tweede Kamer een
zeker vooronderzoek te verrichten naar een aantal aspecten van een wetsvoorstel.
Dan gaat het mij met name om aspecten van wetgevingskwaliteit, effectiviteit
en uitvoerbaarheid. Het politieke primaat over de definitieve vorm van het
wetsvoorstel ligt dan uiteraard bij de Tweede Kamer.Het tweede onderwerp is van een geheel andere orde. Dat is de lijst-Kok,
waar ik mij nog weleens kwaad over maak. Dat is de steeds wisselende lijst
die wij een maand of twee voor een belangrijk reces toegestuurd krijgen. Er
staat niet alleen te veel op die lijst, ook de reden waarom al die wetsvoorstellen
erop staan blijft vaak onduidelijk. In feite staat het gehele wetgevingsprogramma
op de lijst-Kok en verwacht het kabinet dat wij in één maand
al die wetsvoorstellen volledig behandelen. Er is dan uiteraard geen tijd
om deskundigen te raadplegen of om eens rustig naar zo'n wetsvoorstel te kijken.
Als wij magere antwoorden krijgen op onze vragen, wat helaas niet zelden gebeurt,
is er geen tijd meer om er wat dieper op in te gaan. Ik vind dat wij ons ten
doel moeten stellen om zo mogelijk alles van het wensenlijstje van het kabinet
te behandelen, mits het kabinet heeft aangetoond dat die wetsvoorstellen ook
daadwerkelijk voor 1 januari of 1 juli ingevoerd moeten worden. Het zou mijn
voorkeur hebben als wij proberen om meer behandelingstijd te nemen, bijvoorbeeld
twee maanden in plaats van één maand. Als dat betekent dat Prinsjesdag
de laatste dinsdag van augustus moet zijn in plaats van de derde dinsdag van
september, dan zij dat maar zo.Ik vind dat wij onvoldoende mogelijkheden hebben – of er althans
onvoldoende gebruik van maken – om de kwaliteit van wetgeving te waarborgen.
Wij zijn 75 amateurs in de goede betekenis maar ook in de negatieve betekenis
van het woord. Wij hebben voorzieningen die horen bij de 19de eeuw toen er
misschien tien wetsvoorstellen per jaar werden behandeld en niet de honderden
waarmee wij tegenwoordig worden geconfronteerd. Het is eigenlijk idioot dat
wij niet kunnen beschikken over een bureau wetgeving of over fondsen ten behoeve
van expertise op bepaalde terreinen. Het EBEK is wat dit betreft een gunstige
uitzondering. Ik ben erg blij met het bestaan van dit bureau. Een bureau of
deskundige die indertijd had kunnen signaleren dat er een praktijk aan het
groeien is van versnelde implementatie van EU-regels die minstens op gespannen
voet staat met onze Grondwet was zeer welkom geweest. Verder is het merkwaardig
dat wij zelden of nooit een hoorzitting houden, deskundigen uitnodigen of
ons op een andere wijze deskundig laten ondersteunen.Een volgend punt betreft de verhouding tussen de Eerste Kamer en de Raad
van State. Het komt mij voor dat wij als medewetgever de mogelijkheid moeten
hebben om advies te vragen aan de Raad van State over wetstechnische aspecten
van wijzigingen die in de loop van de behandeling van een wetsvoorstel in
de Tweede Kamer zijn aangebracht. Ik kan mij uit het recente verleden enkele
voorbeelden herinneren waarin dat nuttig zou zijn geweest. Ik vond het nogal
omineus om in de nota naar aanleiding van het verslag te moeten lezen dat
het in het algemeen minder gelukkig moet worden geacht dat tijdens de behandeling
in de Eerste Kamer advies aan de Raad van State wordt gevraagd omdat in die
fase een wetsvoorstel niet meer kan worden gewijzigd. De minister is kennelijk
bevreesd dat inschakeling van de Raad van State in dit stadium ertoe kan leiden
dat de Eerste Kamer alsnog een bijstelling afdwingt. Dat maakt dat ik des
te enthousiaster ben om de minister te vragen bij het bepalen van zijn standpunt
met betrekking tot de mogelijkheden van de Tweede Kamer op dit punt ook de
positie van de Eerste Kamer te betrekken.De Eerste Kamer evalueert zelden of nooit de uitvoerbaarheid van een wet.
Als een wet in de praktijk niet blijkt te werken, besteden wij daar in ieder
geval nooit op een gestructureerde wijze aandacht aan. Er worden weleens terloopse
opmerkingen gemaakt naar aanleiding van een wetsvoorstel of een begroting,
maar wij geven nooit opdracht tot de evaluatie van wat dan ook. Juist op het
punt van de effectiviteit van wetgeving zou het heel interessant kunnen zijn
als de Eerste Kamer mini-enquêtes ging houden. Wij hebben het recht
van parlementaire enquête. Ik denk niet dat de Eerste Kamer daarvan
gebruik moet maken op de wijze waarop de Tweede Kamer dat doet, maar zij zou
wel deskundigen kunnen inschakelen als het gaat om de effectiviteit van wetgeving,
uitvoeringskosten, invoeringsproblemen enz. Zo'n onderzoek zou dan kunnen
plaatsvinden onder de vlag van de parlementaire enquête. Het heeft mij
bijvoorbeeld verbaasd dat in de Eerste Kamer de evaluatie van de rampen in
Volendam en Enschede nooit als aparte agendapunt aan de orde is geweest, maar
hoogstens een keer terloops is besproken. Zo vind ik het ook een interessante
vraag of de gebrekkige werking van de WAO niet ook te maken heeft met regeldichtheid,
ingewikkeldheid, de vele overgangs- en uitzonderingsbepalingen, verwijzingen,
gebrekkige afstemming met andere wetten enz. Het debat over de WAO wordt voornamelijk
door economen en niet door juristen gevoerd.Een andere signalering is dat deze Kamer nooit departementsoverschrijdende
vraagstukken van wetgevingskwaliteit behandelt, zoals de invloed van Europese
regels op ons stelsel, de vraag in hoeverre via wetgeving recht gedaan kan
worden aan de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zonder overmatige
complexiteit en het belang van de rechtsvormende taak van de rechter, en de
voor- en nadelen daarvan. Die rechts-politieke vraagstukken zijn in deze Kamer
nooit als zodanig aan de orde.Het laatste onderwerp dat ik aansnijd is van een andere orde, maar daarom
niet minder belangrijk. Het valt mij namelijk op dat de wetgever veel te lang
van stof is. Voor de praktijk is het vaak ondoenlijk om op basis van de Kamerstukken,
zoals de memorie van toelichting en de toelichting op wijzigingen, inzicht
te krijgen in de bedoeling van de wetgever. Wij zijn als Kamerleden al
niet in staat om alle stukken te lezen en dat kan daarom moeilijk van de praktijk
worden verwacht. Het komt regelmatig voor dat tot de Hoge Raad wordt doorgeprocedeerd
voordat, op basis van tekstexegese, een bepaalde kwestie wordt opgelost. Ook
komt het voor dat in de praktijk een maatregel wordt toegepast op een andere
wijze dan door de wetgever was bedoeld, louter omdat men door de bomen het
bos niet kan zien. Ik ben van mening dat de regering zich moet beperken tot
uiteenzettingen in de parlementaire stukken en de memorie van toelichting
waarin overzichtelijk en kernachtig het doel van de maatregelen wordt geformuleerd.
De regering moet een keuze maken tussen artikelsgewijze toelichting en algemene
toelichting en zaken niet te vaak herhalen. Verder dient de Eerste Kamer zich
zo veel mogelijk te onthouden van het stellen van vragen die reeds gesteld
zijn. De leden van deze Kamer kunnen hun tijd beter besteden.De heer Witteveen (PvdA):Mijnheer de voorzitter. Mijn fractie dankt de minister voor de uitvoerige
beantwoording van de door de commissie gestelde vragen. Het is natuurlijk
niet mogelijk om in twintig minuten wat zinnigs te zeggen over alle zeventien
kwesties die aan de orde gesteld zijn, laat staan op het niveau van Thomas
van Aquino. Ik spreek dan ook de hoop uit dat daarover bij andere gelegenheden
gesproken kan worden.Een aantal kwesties van wetgevingsstrategie staat centraal; vragen die
te maken hebben met de onderlinge samenwerking van de vele actoren die bij
het maken van wetgeving betrokken zijn, maar ook met de communicatie, met
de uitvoeringspraktijk en de burgers en met de analyse van de praktijksituaties
waarin wetgeving een bepaalde functie moet vervullen. Het is steeds de vraag
of in de totaliteit van het proces voldoende kennis gemobiliseerd is en voldoende
dialoog gevoerd wordt voor een evenwichtige afweging van alle betrokken belangen.
Ik ga met name in op drie gevallen waarin wetgevingsstrategie een grote rol
moet spelen bij het maken van kwalitatief goede wetgeving en het voeren van
daarop gebaseerd beleid. Ten eerste hebben wij nogal wat grote operaties om handen en zij vereisen
allemaal een geslaagde communicatie en coördinatie. Ik wijs in dit verband
op de belastingherziening, de reorganisatie van de rechterlijke macht, de
SUWI, de reorganisatie van de politie, de dualisering van het gemeentebestuur
en de invoering van het studiehuis. Ten tweede is er bij de toevoeging van
nieuwe regels meestal reeds sprake van een al bestaand omvangrijk en complex
regelbestand, piecemeal engineering dus. Zoals met het voorbeeld van het mestbeleid
wordt geïllustreerd, is het strategische probleem het bereiken van voldoende
overzicht. De complexiteit kan verminderd worden door eventueel elders in
het regelbestand in te grijpen, waardoor de aanvaardbaarheid en hanteerbaarheid
voor uitvoerende diensten en burgers toeneemt. Ten derde moet wetgevingsstrategie
een rol spelen bij redelijkerwijs te verwachten problemen bij de uitvoering,
handhaving en maatschappelijke verwerking van de regels. Op uiteenlopende
beleidsterreinen, zoals milieu, volksgezondheid, sociale zekerheid en verkeer
spelen alle genoemde strategische kwesties, van communicatie en kennisverwerving
tot organisatie en coördinatie.Ik stel allereerst de grote wetgevingsoperaties aan de orde. De minister
stelt dat deze moeten voldoen aan een aantal eisen. Akkoord. Ik mis in het
overzicht echter een eis, namelijk dat een grote wetgevingsoperatie berust
op een zorgvuldige analyse van de praktijken die door de wetgeving anders
moeten functioneren en dat voor het maken van die analyse niet alleen het
nodige onderzoek is verricht maar ook een brede en evenwichtige consultatie
heeft plaatsgevonden met betrokkenen uit de praktijk en met belanghebbenden
bij die praktijk. Dat is niet perse hetzelfde, zoals de invoering van het
studiehuis demonstreert. De verwijzing naar politieke legitimatie en democratisch
draagvlak is wat dat betreft nog geen oplossing te noemen. Ook als er sprake
is van politieke steun kan de wet op een ondeugdelijke analyse en op onvoldoende
maatschappelijk draagvlak berusten. Ik laat hier voor iedereen ruimte om haar
favoriete voorbeeld in te vullen. Dan de vuistregels. Een goed idee, maar per vuistregel is het niet moeilijk
om voorbeelden te verzinnen waarbij in een grote wetgevingsoperatie aan die
vuistregel niet bepaald de hand is gehouden. De transparantie van het proces
is doorgaans niet te garanderen met een notaoverleg. Invoerings- en aanpassingswetten
worden vaak tegelijk met de hoofdwet behandeld; voor een goed begrip daarvan
zijn ze ook vaak van wezenlijk belang, net als de uitvoerings-AMvB's. Er zijn
vele gewichtige onderwerpen die niet in de wet, maar in lagere regelingen
aan de orde komen; bij de implementatie van Europese richtlijnen is dat voor
de regering zelfs staand beleid aan het worden. Dat afspraken met uitvoeringsorganisaties
onder voorbehoud van goedkeuring worden gemaakt, is een fictie; de uitvoering
is vaak zover gevorderd dat het niet laten doorgaan van de wet vrijwel op
een onrechtmatige daad jegens de instellingen neer zou komen. Ik denk bijvoorbeeld
aan de invoering van het bachelor-masterstelsel die hier nog behandeld moet
worden maar in de praktijk al vrijwel is voltooid. Aan die vuistregels hebben
we kennelijk niet veel.Het echte probleem wordt door de minister haarscherp uit de doeken gedaan:
dat is het stelsel van individuele ministeriële verantwoordelijkheid
dat "de minister van Justitie noch de mogelijkheden, noch de bevoegdheden
geeft om grote operaties van andere ministers te regisseren of te coördineren".
De vraag is of de ontwikkeling van instrumenten ten behoeve van deze processen,
die op zichzelf positief is en door het departement met kracht ter hand wordt
genomen, wel voldoende invloed vanuit Justitie op deze complexe wetgevingsoperaties
garandeert. Is er in de sfeer van de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid
niet ook iets mogelijk? Het is toch niet de vakminister maar de regering die
besluit tot een grote wetgevingsoperatie, ook al omdat hierbij doorgaans meerdere
vakministers betrokken zijn? De ministerraad is het gremium bij uitstek waarin
de minister van Justitie, gesteund door de minister-president, zijn stem kan
verheffen wanneer niet voldaan is aan het algemeen aanvaarde wetgevingskwaliteitsbeleid.
Ik weet dat de notulen van de ministerraad niet openbaar zijn,
maar ben toch benieuwd of deze of eerdere ministers van Justitie regelmatig,
zelden of helemaal nooit vanuit hun verantwoordelijkheid voor het wetgevingskwaliteitsbeleid
de grote projecten van de vakministeries onder vuur nemen. Ik kan me een analogie
voorstellen met de positie van de minister van Financiën, die elke wet
met budgettaire consequenties ook als zijn pakkie an beschouwt. Zo verdient
elk groot wetgevingsproject de bijzondere aandacht van de minister van Justitie.Bij grote wetgevingsoperaties is een kernprobleem het verschil tussen
beleidsvorming en beleidsvoering; de vraag is hoe de bestaande cultuur kan
worden doorbroken die dit als gescheiden circuits beschouwt en behandelt.
Hoe kan ervoor gezorgd worden dat de kennis en ervaring vanuit de praktijk
meer invloed krijgen op de afwegingen door de betrokkenen bij het wetgevingsproces?
De reeks door het ministerie ontwikkelde toetsen, van milieutoets tot tafel
van elf, zijn even zovele zinvolle pogingen om de kwaliteit van de informatie
te verbeteren. In dat overzicht mis ik dan echter weer uitdrukkelijke aandacht
voor het perspectief van de burgers die op een gegeven moment meestal ook
met de uitvoering van het beleid te maken krijgen. Illustratief is de ontwikkeling
van een toets om de kwaliteit van gemeenten te meten na herindeling, de zogenaamde
kwaliteitsmonitor herindeling. Een puur ambtelijke operatie, waar de oordelen
van de burgers over de prestaties van de gemeente slechts indirect in doordringen.
Het gaat me niet om dit voorbeeld, maar om de tendens.Bij grote projecten verdient het naar het oordeel van mijn fractie in
het algemeen de voorkeur om ruimte in te bouwen voor gecontroleerde experimenten
die een beeld geven van wat er kan gebeuren als de wetgeving op een bepaalde
manier in praktijk gebracht wordt; op basis van deze kennis kan dan veel beter
maatwerk geleverd worden en kan ook beter gewaarborgd worden dat er een evenwichtige
belangenafweging plaatsvindt. Ik ben blij met het antwoord dat voor de regering
experimenten een middel zijn om wetgeving voor te bereiden, maar teleurgesteld
over de stelling dat het gebruik hiervan geheel onder de verantwoordelijkheid
valt van de vakminister. Vaak zal het juist heilzaam zijn als de suggestie
om op een bepaalde manier te experimenteren voordat een uniforme regeling
dwingend wordt opgelegd, van buiten de kring van gevestigde belangen en organisaties
komt, omdat de direct betrokkenen in het beleidsproces het potentieel van
experimenten geneigd zijn te onderschatten vanwege de daarmee gemoeide tijdsduur.
In die tijd zijn er nog geen resultaten die echt meetellen. Een actievere
opstelling vanuit Justitie lijkt ons gewenst. Collega Van de Beeten hoorde
ik zo-even de gedachte van experimenten in verband brengen met een overspannen
geloof in het politieke primaat en in de maakbaarheid van de samenleving.
Ik relativeer dit al tientallen jaren, maar ik geloof dat experimenteren daar
niet direct mee te maken heeft. Experimenten kunnen namelijk aan het licht
brengen hoe in de maatschappij van onderaf tegen een kwestie wordt aangekeken.
Zij kunnen ook inzicht geven in het zelfregulerend vermogen van het veld en
op de manier waarop men daar praktische oplossingen kan vinden. Het kan uiteraard
de uitkomst van een experiment zijn dat bepaalde wetten niet behoeven te worden
gemaakt of dat ze niet nodig zijn, zodat de bestaande wet kan worden aangepast.
Juist als je niet zo gelooft in de maakbaarheid van de samenleving, moet je
bereid zijn om te experimenteren. Ik ben benieuwd hoe de heer Van de Beeten
hier straks op zal reageren.Dan het tweede geval: de piecemeal engineering. Natuurlijk onderschrijf
ik de constatering dat tussen het ideaal van wat de minister "geïntegreerde"
wetsveranderingen noemt en de praktijk wetten in de weg staan en praktische
bezwaren. Ik heb zelfs een zwak voor deze zinsnede uit een gedicht van Elsschot.
Maar er is hierbij misschien toch meer mogelijk dan wijze berusting in het
kennelijk onvermijdelijke. Als de tijd of de kennis ontbreekt om een nieuwe
regeling of een wijziging van een oude regeling die gekoppeld is aan vele
andere regelingen, op alle effecten in het hele stelsel te onderzoeken, kan
er besloten worden om het leerproces na de wetswijziging te laten plaatsvinden
door betrokkenen in de uitvoeringspraktijk en in de maatschappij te laten
aangeven wat hun ervaringen zijn. Als die na een jaar tegen blijken te vallen,
kan de wet worden aangepast. De zelden toegepaste figuur van de horizonwetgeving
zou hiervoor weleens geschikt kunnen zijn. Als wij er vaker toe overgaan om
de werkingsduur van regelingen te beperken en zo een nieuwe afweging door
de wetgever af te dwingen, kan bij die nieuwe afweging rekening worden gehouden
met wat op het moment van aannemen van de wet redelijkerwijze nog niet bekend
kon zijn. In het algemeen is niet alleen een betere, maar ook een snellere
en directere terugkoppeling vanuit de praktijk naar het beleid wenselijk en
mogelijk. Het zou een van de aandachtspunten moeten zijn bij de toetsing van
wetgeving aan wetgevingskwaliteitsbeleid of die feedback wel adequaat is georganiseerd.Een volgende mogelijkheid om kwaliteitsverbetering te bereiken, niet alleen
voor dit type wetgeving trouwens, is het beter gebruikmaken van de adviescapaciteit
van de Raad van State. Wij hebben het hierbij over een soort wetten dat veelvuldig
door amendementen gewijzigd pleegt te worden. Over die amendementen vindt,
behalve in uitzonderingsgevallen, geen advisering door de Raad van State plaats.
De PvdA-fractie zou het wenselijk vinden als dit wel kon gebeuren, op initiatief
van de Tweede Kamer zelf. Wij vinden dit ook op z'n plaats bij nota's van
wijziging waarmee een grote wijziging in een wetsvoorstel wordt aangebracht.
Wij wachten het op dit punt in het vooruitzicht gestelde advies af, maar wij
nemen reeds op voorhand afstand van de gedachte dat dit type advisering staatsrechtelijk
niet mogelijk zou zijn omdat de Raad van State alleen de adviseur van de regering
en niet die van het parlement is. Onzes inziens is de rol van de Raad van
State in het proces van wetgeving dienstbaar aan zowel regering en parlement,
hetgeen ook blijkt uit de praktijk omtrent openbaarmaking van deze adviezen
en de omstandigheid dat ook wanneer het advies niet gevolgd wordt, dit een
grote rol kan spelen in de beraadslagingen van Tweede en Eerste Kamer. Ik
kom hier wellicht in tweede termijn nog op terug.Het derde geval: anticipatie op te verwachten uitvoerings- en handhavingsproblemen.
Ik heb hierover al iets gezegd en ik beklemtoon nogmaals de
noodzaak van goede communicatie met uitvoerders en burgers en de wenselijkheid
van effectievere methoden van feedback. Een speciaal geval is de selectieve
handhaving. Er zal natuurlijk altijd een verschil zijn tussen het recht op
papier en het recht in de praktijk, maar deze kloof is soms wel erg groot.
Vijf jaar geleden deed de Algemene Rekenkamer een onderzoek naar het rijksvergunningenbeleid.
Er waren toen 544 vergunningsstelsels, gebaseerd op 112 wetten; in dat jaar
waren op basis hiervan zo'n 60.000 beschikkingen afgegeven. Het ging over
de meest gevarieerde onderwerpen, van het werken met genetisch gemodificeerde
organismen tot het houden van luchtvaartshows. Voor 71% gold dat er geen richtlijnen
waren voor het beoordelen van een vergunningsaanvraag, bij 35% vond geen tot
zeer beperkte controle plaats, bij 57% bestonden geen beleidsregels, 6% werd
helemaal niet gehandhaafd en voor 26% gold een gedoogbeleid. De reactie op
deze schokkende bevindingen was interessant: eerst reageerden regering en
Tweede Kamer ontzet, daarna kwam er een nota en toen werd het stil. Toen vorig
jaar de discussie over het gedogen weer oplaaide, was er zelfs niemand meer
die naar deze slechts vijf jaar oude episode verwees, laat staan dat de nota
in praktijk gebracht was. Selectieve handhaving is dus een realiteit die wel
niet zo snel zal verdwijnen. Dit hoeft niet altijd een probleem te zijn: in
het strafrecht is 100% normnaleving kennelijk alleen het ideaal bij de omgang
met drugskoeriers; niemand heeft immers nog voorgesteld om het sepotbeleid
af te schaffen. Maar het is soms wel een probleem, vooral als regels die nodig
zijn voor publieke belangen als veiligheid en gezondheid, selectief worden
gehandhaafd, waardoor mensen niet precies weten waar zij aan toe zijn en er
grotere risico's optreden. De minister keert zich in dit verband tegen de
stelling dat ook de wetgever schuld heeft aan het grote aantal verkeersdoden
in Nederland. Hij heeft gelijk dat de primaire verantwoordelijkheid voor onveilig
verkeersgedrag bij de verkeersdeelnemer berust – wie zou dat willen
ontkennen? – en dat er sprake is van een samenspel van factoren; dat
is er natuurlijk altijd. Soms schiet de handhaving echter wel degelijk tekort. Omdat de regel dat
men niet door rood mag rijden, niet effectief gehandhaafd wordt, gebeurt dit
steeds vaker en gebeuren er ook steeds vaker ongelukken die bij een striktere
wetshandhaving wellicht niet zouden zijn voorgekomen. Er is hier zeker meer
aan de hand dan falende wetshandhaving; primair is het een kwestie van een
verkeerde mentaliteit onder de weggebruikers. Dat maakt de verantwoordelijkheid
van de overheid om te doen wat men kan, echter niet kleiner maar wel navranter.
Ook bij zelfregulering van het verkeersgedrag speelt dit sterk.De minister van Verkeer en Waterstaat hanteerde een moderne wetgevingsmethode,
toen zij ervoor koos om de vrachtwagenorganisaties via een convenant ertoe
te bewegen om dodehoekspiegels te installeren bij vrachtwagens en bussen.
Jarenlang kwam de beoogde zelfregulering op basis van het convenant echter
maar niet van de grond en gedurende deze tijd vielen er doden, vaak jeugdige
doden. Er was de publiciteit rond de dood van de dochter van dichteres Anna
Enquist voor nodig om hier iets van een verandering teweeg te brengen, zodat
nu toch een dwingende norm wordt overwogen. Dit is een interessant voorbeeld,
want Justitie komt er in het geheel niet in voor; de kwestie valt onder een
vakdepartement en dat heeft bovendien deskundige en moderne wetgevingsjuristen
in huis die naar het middel van zelfregulering hebben gegrepen. Toch denk
ik dat het beter zou zijn, als bij dit soort strategische keuzen voor zelfregulering
tijdig vanuit de expertise van Justitie feedback gegeven wordt en gewaarschuwd
wordt dat bij grote publieke belangen, zoals veiligheid, zelfregulering waarschijnlijk
een te zwak en te weinig effectief middel is, vooral als de te nemen maatregelen
de ondernemers geld kosten. Gezien de Europese context was het eigenlijk een
zwaktebod en had tijdig gezocht moeten worden naar een Europese oplossing
die ook het bezwaar van concurrentievervalsing had kunnen wegnemen.Ik kom langzamerhand aan een conclusie. Het wetgevingskwaliteitsbeleid
zou meer preventief dan repressief moeten zijn en meer in dialoog met vele
betrokkenen moeten worden uitgedragen; het zou met meer overtuiging politiek
moeten worden verdedigd en het vereist ook een sterkere proactieve houding
bij de medewerkers van Justitie. Dat is allemaal niet eens genoeg. Er is nog
een bredere cultuurverandering nodig, want veel andere problemen worden een
klein beetje overzichtelijker en hanteerbaarder als de kwaliteit van de wetgeving
verbetert; dat kan alleen maar als veel mensen daar hun best voor doen.Wat dat betreft kan ik gelukkig op een positieve noot afsluiten. De totstandkoming
van de academie en van het kenniscentrum zijn bijdragen aan deze gewenste
verandering. Deskundigheidsbevordering en brede netwerkvorming zijn voorwaarden
voor de vereiste en wenselijke cultuuromslag. Alleen hoop ik dat het kenniscentrum
zich nog verder zal ontwikkelen. Het zou niet zo'n gek idee zijn, als er een
echte helpdesk bestaat waar iedereen met zijn vragen over wetgeving terecht
kan, niet alleen ambtenaren die met wetgeving en beleid bezig zijn, maar ook
de mensen in de uitvoeringsorganisaties en ook gewone burgers. Dat moet ook
interactief kunnen, via internet. Bij een probleem mail of bel je dan met
"www.vragenoverwetgeving.nl" en wordt daar doorverbonden naar iemand met de
vereiste deskundigheid, binnen en buiten de organisatie van Justitie. Dat
is een klein project met een grote uitstraling. Achter die helpdesk moet natuurlijk
een organisatie tot stand komen die de problemen analyseert en de vragen doorspeelt
naar de desbetreffende beleidscircuits.Zou het niet ook mooi zijn, als er een echte denktank zou zijn op Justitie
waar actief en tijdig voorgenomen beleid en de problemen die daartoe aanleiding
geven, worden opgespoord met het doel actief mee te denken in een vroeg stadium
van de beleidsvoorbereiding, als er wellicht nog helemaal geen sprake is van
nieuwe wetgeving? Ik heb de mensen van het wetgevingskwaliteitsbeleid niet
gezien bij het buitengewoon interessante en vernieuwende wetgevingsproject
Initiatiefrijke scholen dat bij het departement van Onderwijs in uitvoering
is.Het zou al met al mooi zijn als de discussie over de kwaliteit van de
wetten niet alleen gevoerd wordt binnen het soms kleine wereldje van de wetgevingsjurist.
Dat is een mooie droom; ik weet het. Maar zijn er wetten en
praktische bezwaren die eraan in de weg staan?Voorzitter. Ik kom aan mijn langzamerhand gebruikelijke slotopmerking,
die vandaag nog meer op zijn plaats is dan anders. Ik ben nog steeds van mening
dat de Eerste Kamer het terugzendrecht moet verwerven.De heer Kohnstamm (D66):Voorzitter. In de zomer van 2000, toen ik net iets langer dan een jaar
lid van de Eerste Kamer was, zette ik mijn gedachten over dat eerste jaar
op papier en stuurde die naar de toenmalige voorzitter van de Eerste Kamer,
uw voorganger. In die "Overpeinzingen van een tweedejaars lid van de Eerste
Kamer" bepleitte ik afschaffing van de rituele dans die begrotingsbehandelingen
in mijn ogen, in ieder geval in dat eerste jaar, opleverden: debatten van
hoog niveau, daar niet van, maar zonder noemenswaardig effect en dus zonde
van de tijd en energie. In plaats daarvan bepleitte ik de introductie van
wat ik, misschien verwarrend, de beleidsinterpellatie noemde: als een van
de leden een niet te onderdrukken drang gevoelde om een bepaald onderwerp
in de Eerste Kamer met een of meer bewindslieden te bespreken, zou dat, na
overleg in de commissie en na verkregen toestemming van de Eerste Kamer, moeten
kunnen en zouden collega's zich na de initiatiefnemer tot het houden van het
debat daarin kunnen voegen. Geen rituele dansen meer, dansen naar aanleiding
van begrotingen met een baaierd aan onderwerpen, maar optimaal gebruikmaken
van kennis, ervaring en de persoonlijke drive van de individuele leden, de
mogelijkheid benutten om zelf de agenda te bepalen, uiteraard met inachtneming
van de rol en de taak van de Eerste Kamer.Ik ben collega Witteveen erkentelijk dat, hoewel formeel ten titel van
de begrotingsbehandeling, het thema van de kwaliteit en de effectiviteit van
wetgeving materieel het onderwerp is waarover wij vandaag op zijn voorstel
spreken. Ik ben zeer benieuwd of deze wijze van agenderen een meer richtinggevende
uitkomst van het debat zal opleveren.Voorzitter. Ik voeg mij dus graag in dit debat en zal stilstaan bij een
tweetal subthema's die verband houden met het hoofdonderwerp van vandaag.
Die twee subthema's zijn: stelselherzieningen en advisering door de Raad van
State na amendering door de Tweede Kamer.Bij stelselherzieningen, de zogenaamde grote operaties, doet zich het
problematische karakter van kwaliteit en effectiviteit van wetgeving in optima
forma voor. De doelstelling om in een complexe maatschappelijke en daarmee
veelal complexe politieke context een andere ordening aan te brengen en wetgeving
daarbij het in te zetten middel is – vaak is dat niet direct noodzakelijk –
vergt dat aan een groot aantal eisen moet worden voldaan, eisen die in de
nota naar aanleiding van het verslag redelijk uitputtend de revue passeren.
Twee daarvan licht ik eruit met de vraag aan de minister om daarover in zijn
termijn in beschouwende zin het een en ander te zeggen.Het primaat van de politiek vergt volgens Bartjens dat de uiteindelijk
in wetgeving uit te stippelen marsroute ook in politieke zin bepaald wordt.
Daartoe dienen achtereenvolgens kabinet, Tweede Kamer en Eerste Kamer beslissingen
te nemen. Tegelijk geldt dat het in dit tijdsgewricht – misschien is
dat nooit heel anders geweest – denkbaar is dat voor de uiteindelijk
in het Staatsblad te publiceren wet in de samenleving zo weinig draagvlak
is, dat de nieuwe wet in de praktijk genegeerd, zelfs geboycot zal worden
en in ieder geval niet het gewenste effect zal sorteren.Dus is het voor de kwaliteit en de effectiviteit van wetgeving van, ik
denk, bepalend belang dat het juiste midden kan worden gevonden tussen veelal
met elkaar strijdige politieke wensen enerzijds en het maatschappelijke draagvlak
anderzijds. Het product, de wetgeving, is niet het belangrijkste element daarin,
maar het proces waarlangs het product tot stand is gebracht. Dat dilemma staat
voor meer dan kwaliteit en effectiviteit van wetgeving, want kwaliteit en
effectiviteit van wetgeving zijn uiteraard uiteindelijk een afgeleide van
kwaliteit en effectiviteit van het democratisch bestuur. Ook daarvoor geldt
dat het proces van besluitvorming waarschijnlijk een relevantere factor in
de legitimatie vormt dan het uiteindelijke product vermag te doen. Nu wil
ik niet verzeild raken in de discussie over de maakbaarheid van de samenleving
want dan zijn we nog wel even bezig, maar ik wil mij in dit verband tot een
meer technisch-procedurele vraag beperken.De reorganisatie van de politie, die van de rechterlijke macht en, nog
voordat we daarover een procedure hadden bedacht, de totstandkoming van het
GBA zijn voorbeelden van zogenaamde "grote projecten". Alle drie hebben ze
onder andere direct of indirect te maken met verdeling van bevoegdheden en
van zeggenschap of, minder vriendelijk, met macht en daaraan te relateren
schaalgrootte.Voor het institutionaliseren van een andere schaal van opereren en aansturen,
voor andere machtsverhoudingen binnen de publieke sector, is de overheid bij
uitstek aan zet en kan het politieke primaat zegevieren over vragen rond het
draagvlak. Maar zelfs binnen de publieke sector is dat niet het geval. Wij
spreken in dat kader bijvoorbeeld veelbetekenend niet meer van lagere of van
hogere overheden, maar van medeoverheden. Ook voor de hier aangehaalde grote
operaties geldt dat politieke wensen en de noodzaak tot het verkrijgen van
draagvlak tot elkaar veroordeeld zijn. A fortiori geldt dat voor ingewikkelde
veranderingen waar anderen dan de overheid of semi-overheid bij betrokken
zijn, zoals de belastingherziening en de structuur en financiering van de
gezondheidszorg of de WAO.Voor de drie bevoegde partners in het wetgevingsproces, te weten de regering,
de Tweede Kamer en de Eerste Kamer, levert dat mijns inziens een nog niet
geheel bevredigend opgelost probleem op. Waar werkende weg – dat is
zeer bepalend, want het proces kan relevanter zijn dan het product –
door het kabinet de koers tussen het politieke primaat en het draagvlak wordt
gevonden, is het voor de Tweede Kamer en al helemaal voor de Eerste Kamer
moeilijk zo niet ondoenlijk om daarvan afstand te nemen en riskeert de inhoudelijke
parlementaire legitimatie van de einduitkomst steeds procedureler of, door
sommigen zo ervaren, marginaler van aard te worden. De vraag kan natuurlijk
worden gesteld of dat voor de kwaliteit en effectiviteit van wetgeving, ook
gezien vanuit de optiek van het te managen proces, een relevante
factor is, maar ik ga daar vooralsnog wel van uit.Hoe beoordeelt de minister dit dilemma? Meent hij dat daaraan door de
systematiek van de grote projecten effectief tegemoet is gekomen? Ik betwijfel
dit, omdat die systematiek toch meer weg heeft van hetgeen Marcuse omschreef
als repressieve tolerantie, tenzij je de betrokkenheid van de Tweede Kamer
in de eerste fasen van de totstandkoming van de contouren van de nieuwe wetgeving
niet zozeer inhoudelijk maar eerder als procesmatig voor relevant zou houden.
Maar dit vergt dat ook de Tweede Kamer en a fortiori de Eerste Kamer zich
meer bewust worden van de beperking van de nog te vergeven rollen.Ik kom bij een tweede subthema, te weten de advisering door de Raad van
State na een ingrijpende wijziging van een wetsvoorstel door middel van amendementen
of nota's van wijziging. Dat is een niet gering actueel thema in verband met
de Schipholaffaire. Over de vraag of de Tweede Kamer het recht krijgt dat
ook zelfstandig te doen komt het kabinet binnenkort met een standpunt, zo
schrijft de minister. Nu bestaat er over dit onderwerp een parlementaire geschiedenis
die ik via de Handelingen dezer dagen weer tot mij nam: het debat in 1988-1989
over de wijziging van de Wet op de Raad van State. Ik trof, enigszins ontroerd,
de volgende teksten aan:"Mij komt het voor dat, nu de Grondwet daartoe de mogelijkheid, er zeer
veel voor te zeggen is om ook de Eerste Kamer het recht te geven om in voorkomende
gevallen opnieuw advies te vragen over overigens zowel regeringsvoorstellen
van wet als initiatiefwetsvoorstellen. Zo lang een meerderheid hier vindt,
ook aan de overzijde, dat er een Eerste Kamer moet zijn – mijn fractie
denkt daar, zoals bekend, wat anders over – en als die Eerste Kamer
dan in het licht van haar taak (...) in een bepaalde situatie behoefte zou
voelen aan een nader advies van de Raad van State, waarom zou zij dat recht
dan niet krijgen? Waar is de regering toch zo bang voor? Wat steekt erachter?"Zo sprak het jonge en veelbelovende Kamerlid Kohnstamm aan de overzijde.
Het antwoord van de minister van Binnenlandse Zaken was: "Er kunnen zich gevallen voordoen, waarin blijkt dat nadere advisering
noodzakelijk is. Dat zal zich zeker voordoen wanneer de regering zelf komt
met een ingrijpend wijzigingswetsvoorstel, waaruit fundamentele vragen kunnen
voortkomen waarvan de beantwoording voor degenen die verantwoordelijk zijn
voor de gemeenschappelijke behandeling van de zaak niet altijd helemaal duidelijk
is. (...) Ik kan mij nauwelijks voorstellen dat als zo'n situatie zich voordoet,
waarin de Kamer met wijzigingsvoorstellen komt, waarbij diepgaande vragen
van fundamentele aard zouden rijzen, de regering zelf geen advies aan de Raad
van State vraagt. (...) Het moet zeer, zeer onwaarschijnlijk worden geacht
dat de regering dan niet zal zeggen: ja natuurlijk, wij delen het belang met
de medewetgever om in dat geval een advies van de Raad van State te hebben."
Daarna verwierp de Tweede Kamer het amendement-Schutte/Stoffelen/Kohnstamm.Voorzitter. There is a system in my madness, althans op dit punt, maar
het denken staat niet stil. Niet ontkend kan worden dat, als in dat geval
alsnog advies wordt gevraagd op initiatief van een der Kamers of op initiatief
van het kabinet, de Raad van State in de ongelukkige positie terecht kan komen
van die van scheidsrechter in een inhoudelijk politiek dispuut. De Raad van
State zou mijns inziens in zo'n situatie zeker niet over het beleidsmatige
aspect van die amendering om een oordeel moeten worden gevraagd, maar over
de juridische, misschien de procesmatige en mogelijk ook de handhavingsaspecten
van een en ander. Dan zou in de adviesaanvrage zoveel mogelijk concreet gevraagd
moeten worden naar het oordeel van de Raad van State over die punten.Wat een eventueel verzoek van uitsluitend de Eerste Kamer tot advisering
door de Raad van State betreft, vraag ik mij het volgende af. Zou het niet
zo moeten zijn dat de vragen die de Raad van State op de korrel neemt bij
de oorspronkelijke advisering vóór indiening van het wetsvoorstel,
grosso modo dezelfde moeten zijn als de vragen die de Eerste Kamer de revue
laat passeren, uitgebreid met een politiek oordeel over de einduitkomst? Als
dat zo is, is een verzoek van de Eerste Kamer tot advisering door de Raad
van State dan niet alleen denkbaar als het wetsvoorstel zeer ingrijpend is
gewijzigd ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel? Als dan op advisering
wordt aangedrongen, is dat niet zozeer een bewijs van onvermogen van de Eerste
Kamer als wel een kwestie van verstandig handelen. "Het moet zeer, zeer onwaarschijnlijk
worden geacht dat de regering dan niet zal zeggen: ja natuurlijk, wij delen
het belang met de medewetgever om in dat geval een advies van de Raad van
State te hebben", aldus de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken. Ik
hoor de bewindslieden graag.De heer Holdijk (SGP):Voorzitter. Vooraf deel ik voor de goede orde graag mee dat ik bij dit
beleidsdebat naar aanleiding van de begroting van Justitie behalve namens
de SGP-fractie ook het woord mag voeren namens de fractie van de ChristenUnie.Ik begin met een citaat dat de minister zal herkennen. "Bad laws are the
worst sort of tyranny." Met dit citaat van Edmund Burke begon de minister
van Justitie op 3 september 2001 zijn openingsrede voor de Academie van wetgeving.
Wie zou willen bestrijden dat er waarheid in deze woorden schuilt? Slechte
wetten kunnen een grote kwaal vormen voor de samenleving. Onbegrijpelijke,
onuitvoerbare, onderling tegenstrijdige en niet handhaafbare wetten kunnen
iedereen in de samenleving die met deze wetten te maken krijgt, behoorlijk
dwarszitten. En de legitimiteit van de overheid lijdt er eveneens onder. Daarom
is het opstellen van kwalitatief goede wet- en regelgeving een van de belangrijkste
taken van de overheid. Eigen aan de overheid zijn de bevoegdheid en het vermogen
om burgers lasten en verplichtingen op te leggen en regels voor te schrijven
en deze te effectueren zonder hun instemming en zo nodig tegen hun wil. Het
is deze publiekrechtelijke functie, die de grondslag vormt waarop de onderscheiden
organen van de overheid aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. Zij nemen
daar niet in de eerste plaats deel aan als rechtspersoon, maar als ambt. Het
krachtens de wet behartigen van het algemeen belang is een verplichting voor
de overheid en maakt haar positie tot een wezenlijk andere dan die
van andere (rechts)personen. Verbetering van de kwaliteit van de overheid
is alleen bereikbaar als de eigen aard van de overheid als uitgangspunt wordt
genomen.Maar ik keer terug naar de uitspraak van de minister. Wat is een "slechte"
wet? Wat maakt een wet "slecht"? Op die vragen zijn zeer verschillende antwoorden
te geven, al naar gelang de invalshoek die men hanteert. Een reeks van mogelijke
antwoorden gaf ik reeds. "Slecht" is een veelomvattende kwalificatie, maar
als begrip in zichzelf leeg. Dat heeft het gemeen met het woord "kwaliteit".
Straks kom ik daar op terug. Terecht heeft de overheid de jaren dóór
beseft dat in een periode waarin de regeldichtheid en regelcomplexiteit alleen
maar toenemen, alle deregulering ten spijt, bijzondere aandacht voor de wet-
en regelgeving op zijn plaats is, en die aandacht is er gelukkig sinds geruime
tijd. Om nu over een tijdsbestek van 30 jaar maar drie, ietwat willekeurig
gekozen historische momenten te markeren, wijs ik op de "Aanwijzingen inzake
de wetgevingstechniek" van 13 september 1972, het eindrapport van de commissie-wetgevingsvraagstukken
(commissie-Polak) van eind 1985 en de nota Zicht op wetgeving van maart 1991.
Van meer recente datum, oktober 2000, zijn de nota Wetgevingskwaliteitsbeleid
en het eindrapport van de in 1998 ingestelde Visitatiecommissie wetgeving,
"Regels en risico's". Recent is echter nog weer duidelijk geworden dat voortdurende
aandacht voor de kwaliteit van wet- en regelgeving nodig is. Gebleken is dat
bij regelgeving uit een oogpunt van controle te weinig aandacht is besteed
aan de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van regels.Handhaving van de democratische rechtsstaat begint bij de kwaliteit van
de regelgeving. Kwaliteit is echter – ik zei het eerder – een
leeg begrip. Het zegt niets over het inhoudelijke antwoord dat de overheid
moet geven op vragen die vanuit de maatschappij worden gesteld. Men kan, zoals
de Raad van State doet, kwaliteit ook een "saldobegrip" noemen: uitkomsten
en resultaten, afgezet tegen eisen en verwachtingen. "Kwaliteit" houdt een
oordeel in over de geschiktheid van "iets" met het oog op de functie daarvan.
Wetgevingskwaliteit vereist duidelijkheid omtrent de functies die bij de bepaling
van de kwaliteit van belang worden geacht en omtrent wat als kwaliteitsgebrek
wordt gezien. We moeten ons echter realiseren dat wetten verschillende functies
kunnen hebben die niet altijd homogeen en onderling verenigbaar zijn. Bovendien
staat geen wet op zichzelf; zij is onderdeel van een groter geheel van wetten,
wetgevingscomplexen en het rechtsbestel. En ten slotte is wetgeving ook altijd
een verschijningsvorm van het optreden van de overheid in het politieke bestel.
De wet belichaamt een bepaald beleid dat uitgaat van vooronderstellingen,
visies en opvattingen.Het begrip "kwaliteit van wetgeving" zal als gevolg van die genoemde aspecten
altijd moeilijk te definiëren blijven. Daardoor zijn er ook brede en
diepgaande beschouwingen over dit complexe vraagstuk te leveren. De vaste
commissie heeft in haar verslag een reeks van min of meer concrete knelpunten
aangedragen, waarop door de minister is gereageerd, nu eens in informerende
en uitleggende zin, dan weer nuancerend en corrigerend en een enkele keer,
ten aanzien van concrete suggesties vanuit de commissie, uitgesproken positief
dan wel afwijzend. Het gewone patroon dus eigenlijk in het spel van vragen
en antwoorden. In mijn bijdrage zou ik niet al te zeer op de qua karakter
uiteenlopende, maar wel relevante knelpunten in willen gaan. Overigens zou
ik mij zonder problemen aan kunnen sluiten bij de reeks van vragen zoals die
in meer concrete zin en in lijn met de voorbereidende behandeling is gesteld
door de heer Rosenthal.Uit de nota naar aanleiding van het verslag wordt in elk geval duidelijk
dat, voorzover we dat nog niet wisten, een veelheid van al dan niet ambtelijke
instanties, commissies, werkgroepen etc. zich met de verbetering van de kwaliteit
van wetgeving bezighoudt en op gezette tijden rapporten, nota's en andere
zinvolle werkstukken aflevert. Die activiteiten moeten vooral voortgezet worden.
De wetgevers kunnen er hun winst mee doen. Toch bekruipt mij intussen de vraag
of de veelheid van actoren geen afbreuk kan doen aan de consistentie en dus
aan het uiteindelijk resultaat. Op die vraag richt zich het vervolg van onze
bijdrage. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt nog eens benadrukt dat
de kwaliteit van wetgeving een verantwoordelijkheid is van álle ministers
en van het kabinet als geheel. Alle ministers zijn zelf verantwoordelijk voor
de kwaliteit van wetgeving waarvan zij de eerste ondertekenaars zijn. De minister
van Justitie heeft de algemene verantwoordelijkheid voor het wetgevingskwaliteitsbeleid,
maar is niet de eindverantwoordelijke voor de kwaliteit van elke afzonderlijke
wetgevingsoperatie. Dat is, politiek en staatsrechtelijk gesproken, correct.Bij wetgeving is echter sprake van een groot aantal betrokken partijen
en belanghebbenden. Zo is de minister het ermee eens dat de deskundigheid
en ervaring van uitvoerings- en handhavingsinstanties nog beter benut zouden
kunnen worden bij het opstellen van wetgeving. Dat wil ik graag onderstrepen,
want kwaliteit van wetgeving kan niet alleen bij de voorbereiding worden beoordeeld,
maar moet ook achteraf worden getoetst. Vandaar dat de wijze waarop met disfunctionerende
wetgeving wordt omgegaan misschien wel belangrijker of net zo belangrijk is
voor de kwaliteit van wetgeving dan het vermogen om kreupele wetgeving te
voorkomen.Een centrale figuur, die bij vrijwel alle wet- en regelgeving is betrokken,
is de Raad van State, van oudsher 's lands belangrijkste adviesorgaan op dit
vlak. De Raad van State kan door zijn combinatie van functies, adviseur van
wetgever en centraal bestuur enerzijds en bestuursrechter belast met bestuursrechtspraak
op het gebied van het ordenend bestuursrecht anderzijds, een positieve rol
vervullen zowel bij verhoging van de kwaliteit van wetgeving, bestuur en rechtspraak
als bij het zoeken naar evenwichtige verhoudingen tussen de drie staatsmachten.
Voor een doeltreffende en kwalitatief hoogstaande wetgevingsadvisering is
het van belang dat de wetgevingsadviseur niet losstaat van de maatschappelijke
ontwikkelingen zoals die ook in bestuur en rechtspraak tot uiting komen. De
koppeling van advisering aan bestuursrechtspraak en de deelname van de staatsraden
aan beide taken is een, zij het niet het enige, middel om dit te voorkomen.
Er is echter meer dan alleen bestuursrechtspraak. Bovendien
gaat er qua toetsing van de wetgevingskwaliteit een en ander vooraf aan de
fase waarin de Raad van State eraan te pas komt. Het feit dat de Raad van
State echter zijn rechterlijke taak vervult naast die van onafhankelijk hoogste
adviesorgaan in zaken van wetgeving, maakt het mogelijk in twee richtingen
gebruik te maken van deze combinatie van juridische, algemeen-bestuurlijke
en specialistische kwalificaties: zowel bij de vormgeving van het beleid in
wetten als bij de juridische toetsing van de uitvoering daarvan. De ervaringskennis
die aldus wordt opgedaan blijkt bij beide soorten taken van bijzondere waarde,
ook al behoeft dit niet te betekenen dat alle staatsraden en staatsraden in
buitengewone dienst bij beide taken gelijkelijk betrokken zijn.Zowel voor de adviseringstaak als voor toekomstige ontwikkelingen in de
inrichting van de bestuursrechtspraak is het van groot belang dat de beproefde
verbinding van juridische en bestuurlijke expertise een rol kan blijven spelen.
Zonder aan de waarde van de bijdragen van vele raadgevers op het vlak van
de wetgevingskwaliteit ook maar enigszins afbreuk te willen doen, zou ik in
overweging willen geven de unieke en constante positie van de Raad van State
in dezen zoveel mogelijk te benutten. Er is meer mogelijk dan wij vaak oppervlakkig
voor mogelijk houden. Zo is het goed dat de Raad van State af en toe zelf
initiatieven neemt tot overleg met de betrokken bewindspersonen, zoals dat
op basis van artikel 22 van de Wet op de Raad van State is gebeurd met de
nota Wetgevingskwaliteitsbeleid en het kabinetsstandpunt bij het eindrapport
van de Visitatiecommissie wetgeving. Maar er is méér mogelijk,
bijvoorbeeld het geven van voorlichting op basis van artikel 18 van de Wet
op de Raad van State, zoals dat met het Europees Handvest inzake grondrechten
heeft plaatsgevonden.In de nota naar aanleiding van het verslag wordt een overzicht gepresenteerd
naar aanleiding van de vraag of en in hoeverre de adviezen van de Raad van
State doorgaans worden gevolgd. Die kwestie zou ik thans willen laten rusten.
In dit verband wil ik er liever op wijzen dat de Raad van State in zijn jaarverslagen,
speciaal in het legisprudentieoverzicht, tegenwoordig ook een aantal van zijn
adviezen verduidelijkt, zulks naar aanleiding van de reactie van regeringszijde
in de nadere rapporten. Er behoeft nauwelijks op gewezen te worden dat de
Raad van State daarmee niet beoogt met de regering in discussie te treden
of om alsnog zijn gelijk te halen. De opmerkingen zijn echter van dien aard
en van dusdanig belang dat ik toch mag aannemen dat op de departementen de
jaarverslagen op dit punt nauwlettend worden gelezen?Uiteraard zien wij met belangstelling uit naar het resultaat van de toezegging
van de minister dat hij met een kabinetsstandpunt komt over de vraag of de
Tweede Kamer zelf het recht zou moeten hebben, de Raad van State om advies
te vragen over amendementen. Dit punt is door alle woordvoerders, maar met
name door de heer Kohnstamm uitvoerig aan de orde gesteld. Het ligt wellicht
voor de hand als wij de minister nu reeds dezelfde vraag met betrekking tot
de Eerste Kamer voorleggen. Het betreft uiteraard alleen die gevallen waarin
de Tweede Kamer geen reden heeft gezien, advies te vragen, hetzij over een
amendement, hetzij over een ingrijpende nota van wijziging.Tot besluit stel ik nog een detailpunt aan de orde, alweer in relatie
tot de Raad van State. Gezien zijn algemene verantwoordelijkheid voor de kwaliteit
van de wetgeving houdt de minister van Justitie zichzelf verantwoordelijk
voor de ontwikkeling en actualisering van instrumenten zoals de Aanwijzingen
voor de regelgeving, de opvolger van wat ik in het begin noemde de Aanwijzingen
inzake wetgevingstechniek. Uit het jaarverslag over 2000 van de Raad van State
begreep ik dat in dat jaar de vierde wijziging van de aanwijzingen aan de
raad is voorgelegd. De raad heeft in zijn advies in algemene zin gewezen op
het belang van de hanteerbaarheid van de aanwijzingen in het dagelijks gebruik.
Hoe omvangrijker zij worden, des te minder zij naar het oordeel van de raad
geschikt zijn voor dagelijks gebruik. Onderkent de minister dat bezwaar? Als
ik de vierde wijziging zoals die gepubliceerd is in de Staatscourant van 3
oktober 2000 bezie, ga ik ervan uit dat de minister-president althans zich
aan het advies gelegen heeft laten liggen. Niettemin blijft het waarschuwingssignaal
op dit punt ook voor de toekomst geldig.Wij zien met belangstelling naar de reactie van de minister uit.De beraadslaging wordt geschorst.De vergadering wordt van 15.40 uur tot 16.10 uur geschorst.De voorzitter:Het woord is aan de heer Hofstede.De heer Hofstede (CDA):Voorzitter. Op grond van artikel 88 en artikel 139 van het Reglement van
orde van de Eerste Kamer wil ik de Kamer verlof vragen tot het houden van
een interpellatie, mede namens de commissie voor Economische Zaken van deze
Kamer. De interpellatie is gericht op de staatssecretaris van Economische
Zaken, de heer Ybema, zulks in het kader van zijn toezeggingen bij de behandeling
van de Waarborgwet (26258) de dato 2 oktober 2001. Die toezeggingen zijn naar
de mening van de commissie niet nagekomen. Ik verzoek de voorzitter, nadat
de Kamer naar ik hoop toestemming heeft verleend tot het houden van deze interpellatie,
daartoe zo spoedig mogelijk een datum vast te stellen. De voornaamste punten
zijn, zoals gezegd, de toezeggingen van de staatssecretaris, vooral betrekking
hebbende op de zogenaamde negatieve tolerantiespeling. Als deze interpellatie
wordt toegestaan door deze Kamer, zal ik de vragen binnenkort ter hand stellen
aan de voorzitter voor verspreiding onder de leden van deze Kamer. Dat is
overigens ook overeenkomstig het Reglement van orde.De voorzitter:Ik stel voor, deze interpellatie te doen houden in de vergadering van
26 maart aanstaande.Daartoe wordt besloten.De beraadslaging wordt hervat.Minister Korthals:Voorzitter. Ik maak twee opmerkingen vooraf. De eerste opmerking is niet
zo plezierig. Ik zal als enige de vragen beantwoorden; de staatssecretaris
zal dus niet antwoorden. De tweede opmerking is dat wij ons kunnen verheugen
in het verblijf van de staatssecretaris hier, waartoe zij na
ruggespraak met de Eerste Kamer besloten heeft.De kwaliteit van wetgeving heeft de aanhoudende aandacht van de regering.
In het regeerakkoord was afgesproken dat aan het kwaliteitsbeleid van wetgeving
nieuwe impulsen gegeven zouden worden en dat is ook gebeurd. De nota Wetgevingskwaliteitsbeleid
is uitgebracht en de initiatieven die hierin zijn aangekondigd, zijn ook in
uitvoering genomen. De wetgevingsfunctie bij de departementen is gevisiteerd
en er zijn naar aanleiding van het algemene rapport van de visitatiecommissie
maatregelen genomen, zowel bij de afzonderlijke departementen als op het algemene
vlak, onder aanvoering van het ministerie van Justitie. Zo komt het dat wij
nu onder meer een Kenniscentrum wetgeving en een Wetgevingsacademie rijker
zijn. Er zijn dus niet alleen initiatieven genomen die betrekking hebben op
het actuele wetgevingsproces, maar er zijn ook acties in gang gezet die de
kwaliteit structureel en op langere termijn bevorderen door het versterken
van de communicatie, de uitwisseling van kennis en de verdere ontwikkeling
van het vakmanschap. Ik prijs mij gelukkig dat wij dit alles hebben kunnen
ondernemen en ik leg daarbij de nadruk op "wij". Natuurlijk heeft de minister
van Justitie hierin een initiatiefnemende en een algemeen belang behartigende
rol gespeeld, maar het is goed om hier vast te stellen dat wetgeving en de
kwaliteit ervan een zaak van het gehele kabinet en van alle departementen
is.In het huidige bestel is het voor de minister van Justitie onmogelijk
om de eindverantwoordelijkheid te dragen voor de kwaliteit van elk afzonderlijk
wetgevingsproject. Dat zou de verantwoordelijkheid van de vakminister tekortdoen.
Het zou ook geen recht doen aan de complexiteit van het wetgevingsproces en
aan de vele afwegingen die in dat proces moeten worden gemaakt. Voordat een
voorstel bij de Staten-Generaal komt, zijn er doorgaans al allerlei instanties
geraadpleegd, adviezen ingewonnen en afwegingen gemaakt. Dan volgt nog de
parlementaire behandeling met haar eigen afwegingen. In alle fasen en op alle
niveaus van dit proces levert de minister van Justitie een bijdrage waarin
hij rechtsstatelijke belangen inbrengt. Hij zorgt voor instrumenten die helpen
om het juiste middel bij het beoogde doel te kiezen, hij voert een toets uit,
hij laat wetgevingscomplexen doorlichten, zorgt voor gedegen adviezen op Europees-rechtelijk
gebied, laat de wetgevingsfunctie visiteren en houdt het netwerk van wetgevingsjuristen
in stand. Ik heb de overtuiging dat al deze activiteiten de kwaliteit van
de wetgeving in het algemeen bevorderen. Ik kan echter niet de garantie geven
dat alle wetten op elk moment alles adequaat regelen wat moet worden geregeld.
Alles stroomt immers. De maatschappelijke omstandigheden veranderen voortdurend
en de wetgeving kan dat soms wel en soms niet bijbenen. Nog daargelaten dat
de regels adequaat moet worden gehandhaafd en dat daarbij prioriteiten moeten
worden gesteld. Ook moet ik vaststellen dat niet alle regelgeving op dezelfde
manier aan kwaliteitsbehandeling kan worden onderworpen. EU-regelgeving heeft
een eigen dynamiek. Er is uitvoerende regelgeving van ministeries en er zijn
regels van PBO's, ZBO's, gemeenten en provincies. Het kwaliteitsbeleid wil
ook deze sectoren bestrijken, maar de wijze waarop en de mate waarin het invloed
heeft, verschilt natuurlijk wel. De kwaliteit van de wetgeving dient de aandacht
die zij in deze kabinetsperiode heeft gekregen dan ook te houden.Het is een uitdaging om steeds weer nieuwe wegen te zoeken om ook regelgeving,
die minder binnen bereik lijkt, aan rechtsstatelijke kwaliteitscontroles te
onderwerpen. De minister van Justitie heeft daarbij een algemene rol in de
bevordering van de kwaliteit van de wetgeving en hij onderneemt daarvoor talrijke
initiatieven. Hij doet dat in samenwerking met alle departementen, want alleen
dan kunnen die initiatieven tot iets leiden. Elke minister heeft zijn eigen
verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het wetsvoorstel waarvan hij eerste
ondertekenaar is.Een belangrijk aspect van het wetgevingskwaliteitsbeleid is de zorg voor
de uitvoerbaarheid en de effectiviteit van de wetgeving. Ik licht dit toe
door enkele opmerkingen te maken over de procesmatige kant en over de inhoud.
Eerst de inhoud. Of wetgeving effectief en uitvoerbaar is, hangt af van een
groot aantal factoren. Ik noem er een aantal die op het eerste gezicht misschien
triviaal lijken, maar dat in de praktijk allerminst blijken te zijn. De normen
moeten helder zijn en de gebruikte begrippen mogen niet voor meer dan één
uitleg vatbaar zijn. Bovendien moet de interpretatie van normen en begrippen
van de ene regeling niet strijden met dezelfde normen en begrippen in andere
regelingen. In de praktijk doen zich op dit punt vooral problemen voor als
het gaat om regelingen die van verschillende bestuursorganen en/of verschillende
bestuurslagen afkomstig zijn. Europese regelgeving levert ook nogal eens onduidelijkheid
op. Interpretatieverschillen in regelingen op hetzelfde niveau doen zich voor
omdat verschillende regelingen nu eenmaal diverse belangen beschermen. Er
moet verder voldoende draagvlak zijn voor de voorschriften in kwestie. Dit
stelt eisen aan de totstandkoming en aan overleg met belanghebbenden. Ook
moeten de ingezette middelen – verboden, vergunningen, heffingen en
subsidies – passen bij de beoogde doelen. Daarbij bestaat er een relatie
met helderheid en draagvlak. Te lichte middelen werken niet op korte termijn,
te zware middelen werken niet op lange termijn omdat dan het draagvlak afbrokkelt.
Uitvoeringsorganen moeten met de normen en begrippen kunnen omgaan. Zij moeten
hun werkprocessen en automatiseringssystemen erop in kunnen richten. Er moet
sprake zijn van effectief toezicht en handhaving. Daaraan moet voldoende prioriteit
kunnen worden gegeven.Vervolgens wil ik enkele opmerken maken over de procesmatige kant. Wat
doen wij in het wetgevingsproces om de effectiviteit en uitvoerbaarheid te
bevorderen? In grote lijnen zijn drie soorten activiteiten te onderscheiden.
Ten eerste de toetsing van voorgenomen wetgeving; bij de toetsing wordt erop
gelet dat normen en begrippen helder zijn en niet strijden met ander recht.
Ook de evenredigheid van de ingezette instrumenten wordt beoordeeld; er zijn
methoden ontwikkeld om die afweging verder te verbeteren. Tevens wordt erop
gelet of eventueel betrokken uitvoeringsorganen zijn gehoord over de uitvoerbaarheid.
Ten tweede wordt elk jaar een aantal wetgevingscomplexen doorgelicht. In deze
en de vorige kabinetsperiode heeft dat plaatsgevonden in het kader van de
operatie marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit.
Wij moeten ons realiseren dat de maatschappelijke omstandigheden permanent
veranderen en dat een wet die bij toetsing adequaat leek, dat na enige jaren
wellicht niet meer is. Beleid en wetgeving moeten permanent worden vernieuwd.
Bij de doorlichting wordt steeds gezocht naar regulering die minimaal belastend,
maximaal effectief en terdege uitvoerbaar en handhaafbaar is. In deze kabinetsperiode
zijn bijvoorbeeld projecten uitgevoerd om het loonbegrip en het ondernemers-
en zelfstandigenbegrip in de fiscale en sociale zekerheidswetgeving te harmoniseren.
In het project Openbare inrichtingen wordt regelgeving van verschillende bestuursorganen
en verschillende bestuursniveaus radicaal gestroomlijnd. Ten derde worden
richtlijnen en beleidskaders ontwikkeld om helderheid te scheppen en de voorspelbaarheid
te vergroten. De Aanwijzingen voor de regelgeving worden steeds geactualiseerd,
er is een checklist voor EG-regelgeving ontwikkeld, er zijn beleidskaders
gemaakt voor de doorberekening van handhavingskosten en voor verhandelbare
rechten en er is onderzoek verricht ten behoeve van het ontwikkelen van een
checklist om mededingingsproblemen te herkennen.De Kamer heeft gevraagd of de minister voldoende invloed kan uitoefenen
op grote wetgevingsoperaties. Naar mijn mening gaat het minder om het uitoefenen
van invloed dan om het hebben van middelen om dit soort projecten goed te
laten verlopen. Wij hebben het nodig gevonden om nieuwe middelen te introduceren
om met name de invloed van het recht op het beleid te versterken en de afweging
te verbeteren. In de nota Wetgeving kwaliteitsbeleid zijn daarvoor de instrumenten
van de zogenaamde "quick scan" en de kosten-batenanalyse geïntroduceerd.
Met deze instrumenten wordt beoogd, een betere afweging van de instrumentkeuze
te bewerkstelligen.Verschillende leden hebben aangegeven dat de bestaande cultuur van verschil
tussen beleid en beleidsuitvoering doorbroken moet worden. Bij de wetgevingstoetsing
wordt erop gelet of uitvoeringsinstanties worden gehoord over de mogelijkheden
om een bepaalde maatregel uit te voeren. Verder zijn bij verschillende departementen
uitvoeringstoetsen in gebruik waarmee beoogd wordt een koppeling te maken
tussen beleid en uitvoering. Het perspectief van de burger moet door consultaties
worden ingebracht. Op mijn departement zijn wat dit betreft interessante pogingen
gedaan om tot interactieve wetgeving te komen door inschakeling van het internet.
Bij wetsvoorstellen op het gebied van het auteursrecht en het vennootschapsrecht
heeft een en ander tot aardige resultaten geleid.De heer Van de Beeten heeft op tamelijk indringende manier gevraagd of
de groei van de wetgeving niet te wijten is aan de maakbaarheidsideologie.
Het gaat naar mijn oordeel niet om de vraag of de samenleving al dan niet
maakbaar is; de overheid regeert en neemt maatregelen omdat zij denkt dat
het wat uitmaakt. Het idee dat de samenleving geheel geprogrammeerd kan worden,
leeft natuurlijk bij niemand meer. Het is echter ook onjuist om te denken
dat het niets uitmaakt wat de overheid doet. De groei van de wetgeving is
te wijten aan veel factoren, bijvoorbeeld aan internationalisering –
de helft van de Nederlandse wetgeving is gebaseerd op Europees recht en internationale
verdragen. Die groei heeft ook te maken met het ingewikkelder worden van maatschappelijke
verhoudingen en het ontstaan van nieuwe bedrijvigheid en problemen waarop
de wetgever een antwoord wil geven. Ook is opgemerkt dat de samenleving niet
de uitvoeringsinstantie van de overheid is. Dat is ook allerminst het standpunt
van de regering. Het kabinet is zich zeer bewust van de noodzaak om de samenleving
vooral zichzelf te laten reguleren. Ik noem bijvoorbeeld MDW-projecten als
het voorstel tot afschaffing van de titelbescherming en dat inzake beëdiging
van makelaars. Dit voorstel strekte ertoe overheidsregulering te vervangen
door certificering.Van verschillende zijden is opgemerkt dat het bijzonder belangrijk is
om belanghebbenden erbij te betrekken. Welnu, de gehele MDW-operatie is erop
gericht om bij complexe processen zoveel mogelijk oriënterende overleggen
te houden, zonder overigens het primaat van de politiek los te laten. Ik denk
dat dit al vele goede resultaten heeft opgeleverd. Als de overheid van mening
is dat zij moet komen met bepaalde wetgeving, dan legt zij dit voor aan belanghebbenden
en betrokkenen. Zij houdt daar dan consultaties over en spreekt er voortdurend
over, om pas daarna met een voorstel van wet te komen.De heer Rosenthal vroeg of aandacht kan worden gegeven aan het probleem
dat bij de Eerste Kamer wetgeving in behandeling is, terwijl de Tweede Kamer
nog bezig is met de uitvoeringsbesluiten. Is het mogelijk om de wetgevingssystematiek
meer in overeenstemming te brengen met de eisen van een snelle invoering?
Daar zijn twee soorten oplossingen voor. De eerste is delegatiebeleid in de
wetgeving. Wij proberen er vooral bij de wetgevingstoetsing echt op de letten
dat de formele wetgeving voldoende normen bevat om te kunnen sturen en om
uitvoeringsregelingen ook echt uitvoeringsregelingen te laten zijn. Verder
is het nodig om bij de behandeling van wetsvoorstellen zoveel mogelijk duidelijkheid
te bieden over voorgenomen uitvoeringsmaatregelen. In voorkomende gevallen
zal ik de departementen aansporen deze duidelijkheid zoveel mogelijk te geven
in begeleidende nota's. Het Kenniscentrum wetgeving is bezig met een project
om tot enige structuur te komen in dit soort aangelegenheden. Ik doel dan
op het project Onderhandelend wetgeven. Ik hoop dat daarmee een stap verder
zal worden gekomen.De heer Kohnstamm vroeg naar de verhouding tussen het politiek primaat
en het draagvlak en naar de manier waarop daarmee wordt omgegaan. Dit vormt
altijd weer een probleem. Beide belangen zijn namelijk legitiem. Het is nodig
het veld en de belanghebbenden te consulteren en in te schakelen. Ook is het
nodig dat de politiek het laatste woord heeft. Het antwoord hierop is volgens
mij dat wij in alle fasen maximale duidelijkheid moeten scheppen over ieders
positie. Dat betreft dan de mogelijkheid om een inbreng te hebben, de mogelijkheid
om daarmee rekening te houden en de noodzaak om geen onomkeerbare beslissingen
te nemen. Die duidelijkheid kan worden geboden in zorgvuldig opgebouwde, geplande
en geleide processen. De Staten-Generaal moeten de gelegenheid hebben om,
naast het gewone wetgevingsproces, te sturen op beleidslijnen
door middel van discussie over beleidsnota's. De belanghebbenden moeten zich
ervan verzekerd weten dat de wetgever hun belangen kent en ze ook zorgvuldig
zal wegen.Vrijwel alle leden herinnerden aan de brief die ik had toegezegd over
de advisering over amendementen door de Raad van State. Die brief wordt vandaag
of uiterlijk morgen aan de Tweede Kamer gezonden. Ik moet bekennen dat daarin
niet wordt ingegaan op de vraag of ook de Eerste Kamer het recht zou moeten
krijgen om advies aan de Raad van State te vragen. In een latere fase zal
ik hierop terugkomen. Eerst wil ik afwachten hoe deze eerste brief in de Tweede
Kamer wordt ontvangen.De heer Van de Beeten merkte op dat de regering zeker goed moet luisteren
naar wetstechnische opmerkingen van de Raad van State. Hij meende te kunnen
constateren dat er de laatste tijd steeds meer negatieve dicta voorkomen.
Volgens hem neemt dit zelfs toe. Wellicht zou het de heer Van de Beeten goed
uitkomen als dit in de afgelopen zeven jaar zo was geweest, maar ik denk niet
dat de cijfers dit bevestigen. Natuurlijk, het komt in het ene jaar meer voor
dan in het andere; in 2001 kwam het inderdaad aanmerkelijk meer voor dan in
het jaar daarvoor. Maar over de gehele linie is het beeld vrij constant dat
ons in een relatief klein aantal gevallen een negatief dictum treft.De heer Van de Beeten wekte de indruk dat wij ook opmerkingen in het kader
van de wetstechnische toetsing door de Raad van State geregeld zouden negeren.
Dit is juist niet het geval; wetstechnische opmerkingen worden, natuurlijk
mits ze correct zijn, vrijwel altijd zonder meer overgenomen. Bij de beleidstoetsing
is het inderdaad anders, maar dat lijkt mij ook wel begrijpelijk en voor de
hand liggend.De heer Holdijk vroeg of de departementen de jaarverslagen van de Raad
van State lezen. Ik kan hem verzekeren dat dit zo is en ik weet in ieder geval
zeker dat ze op het ministerie van Justitie zelfs gespeld worden. Dit geldt
natuurlijk evenzeer voor de adviezen van de raad. Ook spreekt elke minister
eenmaal per jaar met de vice-president van de Raad van State en de betrokken
afdelingsvoorzitter over de wetgevingsadviezen op zijn of haar terrein. Moet de vragenlijst, zo vroeg de heer Rosenthal, inzake beleids- en wetsevaluaties
van het Kenniscentrum wetgeving niet uitmonden in een standaardbepaling? Hij
was zó enthousiast over de activiteiten van dit kersverse kenniscentrum
dat deze vraag bij hem opkwam. Ik vind het daar nog een beetje te vroeg voor;
eerst moeten wij er ervaring mee opdoen, maar het is zeker niet uitgesloten
dat er op termijn in de Aanwijzingen voor de regelgeving een verwijzing naar
wordt opgenomen. Dit kan als de vragenlijst een zekere bestendigheid heeft
gekregen.De heer Van de Beeten vindt dat de regering vaker met een voorontwerp
moet werken. Dit is soms nuttig, bijvoorbeeld bij de Algemene wet bestuursrecht,
maar soms ook niet. Ik wijs erop dat op deze manier juist ontstaat wat de
Eerste Kamer zegt niet te willen, namelijk dat allerlei zaken dan al veel
te veel worden voorgekookt, zodat de Tweede Kamer en zeker de Eerste Kamer
voor voldongen feiten worden gesteld. Een belangrijk nadeel is ook dat de
wetgevingsprocedure erdoor wordt vertraagd. Dat was indertijd voor minister
Hirsch Ballin de voornaamste reden om in de nota Voortvarend wetgeven nadrukkelijk
afstand te nemen van het werken met voorontwerpen en beleidsnota's. Liever
in één keer een wetsvoorstel dan jarenlang polderen, zo kan
ik het misschien samenvatten, zij het wat ruw. De lijn is toen ook in de Aanwijzingen
voor de regelgeving vastgelegd; zie aanwijzing nr. 11a.De heer Holdijk vroeg nog of de regering de hanteerbaarheid van de Aanwijzingen
voor de regelgeving wel in de gaten houdt. Dit doen wij zeker. Inmiddels zijn
er bijna vierhonderd aanwijzingen en degenen die ze moeten toepassen, moeten
ze wel kunnen blijven vinden. Daarom zijn de aanwijzingen ook geautomatiseerd
beschikbaar. Dit zal binnenkort nog beter worden als op alle departementen
het "LEDA-systeem" wordt ingevoerd; dan kunnen wetgevingsjuristen als het
ware schrijvenderwijs de relevante aanwijzingen oproepen. Verder is de toegankelijkheid
natuurlijk gewaarborgd met een uitgekiend trefwoordenregister.Mevrouw De Wolff merkte op dat de departementen hun hele wetgevingsprogramma
op de "lijst-Kok" zetten. Daardoor zou de Eerste Kamer onvoldoende tijd krijgen
om wetsvoorstellen naar behoren te behandelen. Het beleid van het kabinet
is erop gericht, een goede reden te vermelden waarom spoed vereist is.Met mevrouw De Wolff ben ik van mening dat van het kabinet verwacht mag
worden, aan te geven waarom vóór een bepaald reces afhandeling
noodzakelijk is. Ik wijs er overigens op dat van de zijde van het ministerie
van Justitie er nu alweer enige maanden lang dertien wetsvoorstellen voor
plenaire behandeling in de Tweede Kamer gereed liggen. Daar wordt nu aan gewerkt
via notaoverleg, maar ik had weleens de indruk dat dit wat sneller zou kunnen
gaan. Overigens wil ik opmerken dat zeker niet het hele wetgevingsprogramma
op de lijst met spoedonderwerpen staat. Integendeel, het kabinet is terughoudend.
U kunt dus nagaan, voorzitter, wat er allemaal nog op de rol staat. Ik zeg
dit in verband met de vraag – deze is niet hier gesteld – of de
regering uitgeregeerd zou zijn.De heer Witteveen sprak erover dat het wetgevingskwaliteitsbeleid meer
preventief zou moeten worden, meer in dialoog zou moeten treden en proactiever
zou moeten zijn. Ik ben het daar op zichzelf eigenlijk helemaal mee eens.
Dit is ook de richting waarin wij al zijn gegaan en nog verder moeten gaan.
De genoemde ontwikkeling van het Kenniscentrum wetgeving past ook in deze
lijn. Dit staat nog in de kinderschoenen, maar zal zich in de komende tijd
zeker verder en in die richting ontwikkelen. Het is daarbij een interessant
idee om een bredere doelgroep te bedienen dan alleen wetgevingsjuristen bij
de overheid. Het moet natuurlijk niet zo zijn dat zo'n verbreed kenniscentrum
een soort ombudsman zou vormen voor iedere klacht over wetgeving, maar ik
ben zeker van mening dat het aanbieden van de kennis en de best practices
die het kenniscentrum moet verzamelen, niet beperkt hoeft te blijven tot enkele
wetgevingsjuristen. Hoe je die ontwikkeling realiseert, is een ook vraag die
bij het kenniscentrum zelf ter beantwoording is gelegd.Zou er niet een echte denktank moeten zijn op Justitie waar actief en
tijdig over voorgenomen beleid wordt meegedacht? Er is de afgelopen jaren
heel veel ondernomen om tot verbeteringen te komen. Alles ontwikkelt zich
verder en het kenniscentrum zal dat ook doen. Dat mijn medewerkers
door de drukke werkzaamheden niet alle congressen kunnen bezoeken, moeten
wij op de koop toe nemen. Bovendien heb ik mijn medewerkers ook laten weten
dat zij zo nu en dan aan wetgevende arbeid op het ministerie moeten werken–
ik kom hen nu te vaak buitenshuis tegen.Gevraagd is of het mogelijk is een onderzoek te doen naar de groei van
de regelgeving. Ik wil bezien wat er mogelijk is op dit punt. Mijn terughoudendheid
betreft niet zozeer de wenselijkheid van zo'n onderzoek, maar wel de praktische
uitvoerbaarheid ervan. Een probleem is bijvoorbeeld hoe je de toename van
regelgeving meet: kijk je bijvoorbeeld naar het aantal bladzijden in het Staatsblad?
En als je dat al weet, wat wil je dan precies kunnen doen met die gegevens?
Kortom, in beginsel sta ik positief tegenover dit verzoek, maar ik moet mij
wel bezinnen op de precieze manier van uitvoeren daarvan. Ik heb daarbij ook
gezegd dat groei van regelgeving bijna onontkoombaar is en het gevolg is van
een complexere samenleving. Tegelijkertijd proberen wij van veel bestaande
regelgeving af te komen door telkens weer na te gaan of die regelgeving nog
wel de juiste functie in onze samenleving heeft.Wat zou de rol van het parlement bij de totstandkoming van wetgevingsprotocollen
kunnen zijn, zo vroeg de heer Van de Beeten. Wetgevingsprotocollen hebben
primair tot doel het ambtelijk deel van het wetgevingstraject te beschrijven.
Doel ervan is, het proces inzichtelijker te maken voor de betrokkenen en waar
nodig verbeterstappen te nemen. Gelet op dit primair intern-departementaal
karakter van wat wij voor ogen hebben bij een wetgevingsprotocol, zie ik daarbij
niet direct een natuurlijke rol voor het parlement weggelegd. Ik vind eigenlijk
dat voor het parlement zou moeten gelden: the proof of the pudding is in the
eating. Daarbij merk ik wel op dat protocollen naar mijn mening geen vertrouwelijk
of niet-openbaar karakter hebben en dat de openbaarheid en brede verspreiding
ervan ook een element is dat een goed protocol kenmerkt.Voorzitter. De heer Rosenthal wees op de onderwerpen huiselijk en seksueel
geweld. Ik deel zijn mening dat de verwachte effectiviteit een belangrijke
rol speelt bij de formulering van eventueel nieuw beleid of nieuwe wetgeving
op deze terreinen. Wat het huiselijk geweld betreft is allereerst relevant
het wetsvoorstel tot herijking van wettelijke strafmaxima dat begin dit jaar
bij de Tweede Kamer werd ingediend. Dat wetsvoorstel bevat het voorstel het
strafmaximum, gesteld op eenvoudige mishandeling, te verhogen met een jaar.
Van twee jaar komt het op drie jaar. Deze gevangenisstraf wordt met een derde
verhoogd tot vier jaar indien het misdrijf is begaan tegen de echtgenoot,
geregistreerde partner of kind. Daarmee wordt deze vorm van huiselijk geweld
tot een misdrijf waarbij toepassing van voorlopige hechtenis in beginsel mogelijk
is. Beter onderzoek is daardoor ook mogelijk. Dit neemt niet weg – laat
ik daarover heel duidelijk zijn – dat regels tegen beide vormen van
geweld, genoemd door de heer Rosenthal, in de praktijk moeilijk handhaafbaar
zijn, maar wij vinden ze dermate belangrijk dat alles in het werk zal moeten
worden gesteld om dit geweld zoveel mogelijk uit te bannen.De heer Rosenthal vroeg hoe het zit met de benutting van de SOV, de Strafmaatregel
opvang verslaafden. De eerste ervaringen daarmee zijn inderdaad, zoals de
heer Rosenthal zelf opmerkte, positief. De SOV is per 1 april 2001 gaan gelden.
Er is eerst een voorziening in Rotterdam geopend. Op 1 september volgde de
voorziening in Amsterdam en op 1 oktober volgde Utrecht, inclusief plaatsen
voor een aantal steden in het zuiden en het midden van het land. Het kost
enige tijd voordat de mensen die tot de potentiële kandidaten behoren,
inderdaad opnieuw voor de rechter komen en een veroordeling SOV kunnen krijgen.
De samenwerkende instanties, het openbaar ministerie, de reclassering en de
verslavingszorg, moeten hun voorbereidend werk kunnen doen. Vooral in Utrecht
bleek enige tijd nodig om te komen tot samenwerking tussen de verschillende
organisaties uit meerdere steden. Ook de rechters moeten nog aan deze mogelijkheid
wennen. Thans zitten in Rotterdam 17 personen die tot de maatregel zijn veroordeeld
en 24 personen gaan de maatregel krijgen, de zogenaamde preventieven. In Amsterdam
zitten thans 26 tot de maatregel veroordeelden. De afdeling die nu nog voor
bolletjesslikkers wordt gebruikt, zal per 1 april aanstaande vrijkomen voor
de volgende groep SOV'ers, mede dankzij de snelle aanneming van het wetsvoorstel
in de Eerste Kamer. Zes personen in Amsterdam gaan dezer dagen door naar de
tweede fase. In Utrecht zitten thans dertien tot de maatregel veroordeelden
plus elf die de maatregel gaan krijgen. Het aantal neemt gestaag toe. Wij
zullen deze maatregel heel duidelijk evalueren en van de evaluatie verslag
doen aan beide Kamers.De heer Rosenthal (VVD):Voorzitter. Ik wil op dit concrete voorbeeld niet ingaan, want de gegevens
van de minister spreken voor zichzelf. Toch zit er in zijn redenering een
interessant punt. Hij wijst er onder andere op dat de verschillende instanties
nog aan de maatregel moeten wennen. Ik wil in dit verband herinneren aan de
woorden van de minister over de wetgevingssystematiek in het algemeen. Ik
doel op de eventuele uitvoeringstoets ex ante, inclusief het bij de les betrekken
van alle uitvoeringsinstanties voordat het voorstel tot wet wordt verheven.
Het gaat mij als het ware om de voorkant.Minister Korthals:Voorzitter. Uiteraard is voordat het wetsvoorstel tot wet is verheven
voortdurend contact geweest met degenen die bij de uitvoering betrokken zijn.
Dat zijn natuurlijk de reclasseringsambtenaren, het gevangeniswezen en ook
de gemeenten. Zij vervullen in dit verband een belangrijke rol. Omdat er sprake
is van een experimenteerfase, hebben zij een financiële bijdrage moeten
leveren. Het belang van overleg met betrokkenen is dus onderkend. Belangrijker
was vervolgens dat met het oog op de vorderingen door het openbaar ministerie
een eenduidig beleid zou worden gevoerd. Ook de rechter moest nog de stap
maken naar het opleggen van deze maatregel. Zeker in het begin was er een
tegenreactie, omdat men het een vergaande maatregel vond. Dat is een van de
redenen waarom in de Kamer door de PvdA-fractie en andere fracties is gezegd:
pas op met een uitbreiding naar andere categorieën voordat de evaluatie
voor deze categorie heeft plaatsgevonden. Overigens zal ik proberen die
evaluatie iets naar voren te halen om de resultaten zo snel mogelijk te kunnen
zien en te kunnen beoordelen of verdere uitbreiding wenselijk dan wel nuttig
is.De heer Rosenthal vraagt of de stijging van het aantal mislukte taakstraffen
tot staan is gebracht. Het aantal taakstraffen dat niet wordt uitgevoerd stabiliseert.
Vorig jaar lag het aantal iets onder de 25%. Het grootste deel daarvan betreft
niet gestarte taakstraffen, te weten 15%. Van de eenmaal gestarte taakstraffen
mislukt 10%. Ik verwacht dat het aantal mislukkingen zal afnemen. Dat heeft
ook te maken met de werkwijze van de reclassering, die vanaf 1 januari op
basis van output werkt. Ook het aantal niet gestarte taakstraffen zal afnemen.
De reden is dat sinds vorig jaar de taakstrafvonnissen via het CJIB lopen.
Als een persoon niet reageert op een oproep van de reclassering, wordt hij
sneller dan voorheen opgepakt. Hij moet in dat geval vervangende hechtenis
uitzitten.De heer Rosenthal heeft ook gevraagd naar de plaatsingsmogelijkheden.
Deze zijn er gelukkig voldoende. De reclassering meldt mij dat er voldoende
geschikte projecten worden geworven. Ook indien er in de komende jaren een
forse groei van het aantal taakstraffen zou optreden, wat geen doel op zichzelf
is, heeft men voldoende geschikte projecten. Op grond van de nieuwe Wet taakstraffen,
die per 1 april 2001 is ingegaan, wordt de komende tijd inderdaad een duidelijke
stijging verwacht van de aantallen taakstraffen, maar dat zal in de praktijk
nog moeten blijken.De heer Van de Beeten (CDA):Voorzitter. Ik dank de minister voor de dispensatie die hij aan naar ik
aanneem de crème de la crème van zijn wetgevingsjuristen heeft
gegeven om vandaag hierbij aanwezig te zijn. Het is kennelijk een belangrijk
symposium, ook in de ogen van de minister. In ieder geval is het tot dusverre
een heel goed debat met de minister en met de collega's. Ik dank de minister
ook voor zijn toezegging om een onderzoek te laten doen naar de factoren die
van invloed zijn op de groei van de wetgeving en de regelgeving in het algemeen.
Dat kan een heel belangrijke stap zijn om goed inzicht te krijgen in de problematiek
waarvoor wij nu staan, ondanks de opmerkingen die hij maakt ter relativering
van de ideologische invalshoek die ik heb gekozen. Ik zie zeker dat de internationalisering
een zelfstandige rol speelt. Hij zegt dat er nieuwe ontwikkelingen zijn. Ik
denk aan terreinen van wetgeving waarvan men zich kan afvragen wat die nieuwe
ontwikkelingen zijn in verband met de groei van de regelgeving. De samenleving
is niet zoveel complexer geworden dat de regelgeving op het terrein van bijvoorbeeld
het onderwijs zoveel zou moeten groeien. Ik haal het voorbeeld aan van de
politieman die aan het begin van zijn carrière zo'n twintig jaar geleden
met één handboek kon volstaan en er nu vijf nodig heeft. Er
kan toch niet in redelijkheid worden gezegd dat dit allemaal te maken heeft
met internationalisering, complexiteit en nieuwe ontwikkelingen. Ik ben zeer
benieuwd naar de resultaten daarvan.Ik ben er ook benieuwd naar, omdat de minister bijvoorbeeld spreekt over
onderhandelend wetgeven. Daarmee gebruikt hij een begrip dat toch iets zegt
over de manier waarop wij nu met de overheid omspringen en de overheid zichzelf
in de richting van de samenleving presenteert. Dat heeft iets weg van de overheid
als "just another person"; die term heb ik in eerdere debatten gebruikt. Dat
is niet de visie van het CDA op de overheid. De overheid is in de visie van
het CDA nadrukkelijk van een andere orde dan een willekeurige rechtspersoon
die aan het maatschappelijk leven deelneemt. Dat betekent dat het wetgeven
een opdracht aan de overheid is die van een andere orde is dan het bereiken
van een onderhandelingsresultaat. Dat zegt iets over het verschil in invalshoek.
Collega Kohnstamm zei: soms is het proces belangrijker dan het resultaat.
Het proces moet evenwicht brengen tussen politiek primaat en draagvlak. Daarmee
digitaliseert men de discussie over de wetgeving, want dan is het het politiek
primaat dat tegenover het draagvlak in de samenleving staat en heeft men geen
oog voor de eigen verantwoordelijkheid van mensen en organisaties en, om klassieke
begrippen in het christen-democratische gedachtegoed te hanteren, voor soevereiniteit
in eigen kring en subsidiariteit. Dat is iets wat de afgelopen periode in
belangrijke mate gemist werd als aandachtspunt bij wetgeving.Ik maak van de gelegenheid gebruik om meteen te antwoorden op de vraag
van collega Witteveen. Experimenten kunnen een nuttig middel zijn, maar waartoe?
Een experiment om in het kader van het verwerven van draagvlak mensen over
de streep te trekken, waarbij organisaties en mensen in de samenleving worden
gezien als objecten van een overtuigingsproces, vind ik een verkeerde invalshoek.
Als het een middel is om vast te stellen op welke wijze een goede afgrenzing
kan plaatsvinden tussen datgene wat mensen en organisaties zelf moeten doen
en datgene wat typisch een overheidstaak is, dan is het wel goed. Tegen die
achtergrond kan het middel van een voorontwerp van wet, zeker bij complexe
zaken, nuttig zijn.De minister refereerde aan de uitspraak van een van zijn voorgangers,
de heer Hirsch Ballin, die ervoor pleitte meteen een goed wetsvoorstel te
presenteren en niet met voorontwerpen en nota's te werken. De grote operaties
die tijdens de afgelopen kabinetten hebben plaatsgehad, zijn juist wel door
middel van hele reeksen nota's voorbereid. Er is niet meteen een goed uitgebalanceerd
voorstel van wet voorgelegd. Juist die praktijk brengt mij ertoe om te zeggen
dat wij misschien wel moeten vaststellen dat het in het politieke proces op
de een of andere manier niet lukt om datgene wat Hirsch Ballin als ideaal
voor ogen stond, te realiseren. Het middel van het voorontwerp is dan second-best.Misschien zou de minister, die wij misschien nog weleens op deze post
zullen terugzien, ook nog even aandacht willen besteden aan de maakbaarheid.
Volgens de minister speelt de maakbaarheid een minder grote rol dan ik zou
hebben gezegd. In het begin van zijn betoog noemde hij de bezigheden van het
departement. Ik ben er zonder meer van overtuigd dat veel van die bezigheden
heel goed zijn. De minister gebruikte echter passages als "wij zijn steeds
aan het vernieuwen", "wij zijn voortdurend aan het aanpassen" en "wij moeten
voortdurend wijzigingen aanbrengen in onze wijze van werken teneinde de regelgeving
te kunnen bijhouden". Hij zei dat alles in de samenleving in
beweging is, dat alles stroomt, en gebruikte nog net niet het Griekse panta
rhei. De wetgeving zou dat allemaal niet kunnen bijbenen. Dat getuigt van
een zekere amechtigheid in het wetgevingsproces. Wij zouden dat allemaal door
middel van wetgeving moeten volgen en kunnen bijhouden. Ligt daar niet een
kern van het probleem? Ik ben benieuwd op welke termijn het onderzoek dat
de minister heeft toegezegd, kan worden uitgevoerd en voorwerp kan zijn van
debat alhier. Dat zou deze vragen kunnen helpen beantwoorden.De heer Rosenthal (VVD):Voorzitter. Dank voor de beantwoording in eerste termijn. De fractie van
de VVD had drie vragenclusters. Het eerste ging over de effectiviteit, welk
cluster door de minister op alle punten naar bevrediging is beantwoord.Het tweede punt is het wetgevingsproces dat zijn beslag moet krijgen terwijl
zaken de facto al in werking zijn getreden. Ik heb de minister daarop niet
expliciet horen reageren. Hij had het over de grote wetgevingsoperaties en
zei toen dat de hele lijn is, de invloed van het recht op het beleid te versterken.
Dat komt mooi uit. De minister zei ook dat uitvoeringsinstanties gehoord worden
en dat er vooraf een toets op de uitvoering plaatsvindt. Maar ik heb de minister
niet gehoord over de vrij principiële relatie tussen de wetgevende, de
uitvoerende macht en de rechtsprekende macht. Collega Witteveen zei in eerste
termijn dat de uitvoering soms zo ver is gevorderd, dat het niet laten doorgaan
van de wet vrijwel op een onrechtmatige daad jegens de instellingen neerkomt.
Stel je nu eens voor dat je dat "vrijwel" tussen haakjes plaatst! Dan kom
je terecht in een wirwar van de drie machten op dit punt. De wetgever is nog
bezig, de uitvoerende macht is al aan de slag, en de rechtsprekende macht –
eventueel de burgerlijke rechter – moet zich al uitspreken over de al
dan niet onrechtmatigheid van bepaalde zaken die spelen. Kan de minister op
een fundamentele wijze iets zeggen over de inpassing in de wetgevingssystematiek,
waarover wij het vandaag hebben?Het derde thema is dat van de uitvoeringsregelingen. De VVD-fractie heeft
een aantal voorbeelden genoemd, waarbij zij uitsprak dat bepaalde zaken op
haar wat onbevredigend overkomen: AMvB's waarom het echt gaat, in plaats van
de formele wet, het overlaten aan uitvoerende en rechtsprekende macht –
zie de aanwijzing van het college van PG's – en uitvoeringsbesluiten
die nauwelijks meer te vatten zijn. Verder denk ik aan de Tweede Kamer die
bezig is met uitvoeringsbesluiten, terwijl wij daar nog in het formele wetgevingstraject
mee bezig zijn. Dan is er nog de vraag naar de groei van de wet- en regelgeving
als zodanig, een punt van grote betekenis. Er behoort, zo heb ik ooit geleerd,
een duidelijke verhouding te zijn tussen de formele en de materiële wetgeving.
De minister zegt, bepaalde zaken op te lossen door te delegeren. Dat lost
mijn probleem over de relatie tussen de formele en de materiële wetgeving
in wezen niet op.Wij kijken zeer belangstellend uit naar de antwoorden van de minister
op dit punt.Mevrouw De Wolff (GroenLinks):Voorzitter. Ik zou nog twee onderwerpen aan de orde willen stellen. Het
eerste betreft de lijst-Kok, waarover de minister een aantal opmerkingen heeft
gemaakt. Een ervan was dat hij het eens is met het feit dat gemotiveerd moet
worden waarom een bepaald wetsvoorstel voor een bepaalde datum hier behandeld
zou moeten worden. Ik neem aan dat wij dat mogen opvatten als een toezegging
dat wij daar in het vervolg op kunnen rekenen. Ik zou toch nog even inhoudelijk
willen ingaan op de meest recente lijst-Kok, op het gevaar af dat het een
beetje een welles-nietes-discussie wordt; de minister heeft de pech dat wij
hier over de gehele lijst gepraat hebben en ik heb nu even niet scherp voor
ogen hoeveel wetsvoorstellen er van zijn departement op die lijst prijken.
Een aantal ervan hebben wij overigens met de meest gezwinde spoed hier aangenomen.
Bijvoorbeeld het ministerie van Financiën schotelt ons een lijst van
12 wetsvoorstellen voor waarvan er nota bene 8 nog in voorbereiding zijn op
het departement, ofwel bij de ministerraad liggen ofwel bij de Raad van State
in behandeling zijn. Het is voor ons dan heel lastig om een planning te maken
om die 12 wetsvoorstellen van dat ene ministerie hier nog binnen een tijdsbestek
van twee maanden geheel te behandelen, ook omdat de voortgang van die behandeling
niet in onze handen is.Het tweede onderwerp gaat over de advisering door de Raad van State wanneer
een wetsvoorstel eenmaal hier is terechtgekomen. Vrijwel alle fracties hebben
erop aangedrongen dat de minister zich over de wenselijkheid daarvan uitspreekt.
Hij verschuilt zich naar mijn gevoel nu een beetje achter het feit dat hij
gisteren, vandaag of morgen een notitie stuurt naar de Tweede Kamer over de
wenselijkheid van advisering door de raad aan de Tweede Kamer. Ik heb de minister
niet horen ingaan op de vraag wat er eigenlijk op tegen is als de Eerste Kamer
dat recht zou krijgen. Zoals de minister weet, speelt die discussie nu concreet
naar aanleiding van een wetsvoorstel, maar er zijn meer wetsvoorstellen waarbij
advisering door de raad aan de Eerste Kamer in de rede had gelegen, juist
ook in verband met de taak van de Eerste Kamer die toch wat meer ziet op de
juridische toetsing van kwesties van juridische aard, waarbij die deskundigheid
zo nu en dan heel welkom zou kunnen zijn.De minister stelt voor om af te wachten hoe zijn notitie zal gaan landen.
Ik weet niet of die notitie hier zal landen; uiteraard kunnen we er kennis
van nemen, maar ik neem niet aan dat het voor de hand ligt dat wij hier gaan
bespreken welke rechten de Tweede Kamer ten aanzien van advisering door de
Raad van State behoort te krijgen. Ik zou wel graag van de minister een concreet
antwoord krijgen op de vraag of hij bereid is om nog voor de komende Tweede-Kamerverkiezingen
ons een standpunt te doen toekomen over de wenselijkheid van advisering van
de Raad van State aan de Eerste Kamer in die gevallen waarin er ingrijpende
wijzigingen hebben plaatsgevonden in het wetgevingstraject en de Tweede Kamer
noch de regering in die fase gebruik heeft gemaakt van de eventuele mogelijkheid
om een advies van de Raad van State in te winnen.De heer Witteveen (PvdA):Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn reactie op onze
vragen en opmerkingen. Ik meen dat wij het in grote lijnen wel eens zijn over
de richting van het wetgevingsbeleid en de resultaten die geboekt zijn. Ik
ben heel positief over het feit dat de netwerkgedachte steeds meer naar voren
komt in wetgevingsland. Door het hebben van meer contacten zal de kwaliteit
van de wetgeving ongetwijfeld verbeteren. Een interactieve stijl van werken
komt wetgevingskwaliteit ten goede, vooral als dat resulteert in zich uitbreidende
cirkels van betrokkenheid.Voorzitter. Ik heb in mijn eerste termijn niets gezegd over de MDW-operatie,
terwijl de minister dat natuurlijk wel heeft gedaan omdat hij op dat vlak
allerlei belangrijke resultaten behaald heeft. In dat verband is hij kort
ingegaan op de vraag hoe we van regelgeving afkomen. Het vanzelfsprekende
antwoord was: daar komen we nooit van af, er komt alleen maar steeds betere
regelgeving bij. Bij mij is in een wilde bui weleens de gedachte opgekomen
dat het wenselijk zou zijn om op gebieden waar echt veel problemen met regelgeving
bestaan vanuit het perspectief van de burgers en uitvoeringsinstanties gezien,
een tijd lang een moratorium op het maken van nieuwe regels in te voeren.
Dat zou tot gevolg hebben dat de regelmakers en -gebruikers zich met een schok
bewust worden van wat zij al hebben en zouden moeten kijken of zij niet allang
over de instrumenten beschikken die zij menen nodig te hebben, zodat voorkomen
wordt dat er drie regelingen naast elkaar over hetzelfde onderwerp ontstaan.
Na dat moratorium weet je ook wat je echt wel nodig hebt. Ik begrijp dat de
sociale consequenties van deze wilde gedachte enigszins onaanvaardbaar zijn,
want stel je voor dat je als overheid eens een keer moet zeggen: ik weet mij
geen raad met een probleem, want ik heb geen regels. Dat zou een grote ramp
zijn in Nederland en het zou ook nooit terechtkomen in enig regeerakkoord.Over de MDW-operatie heb ik nog een andere vraag. Tot nog toe is zij zeer
sterk door de samenwerking tussen Justitie en Economische Zaken, die ik positief
waardeer, gericht geweest op marktwerking. De vraag is of het niet mogelijk
zou zijn om, lerend van dit project, de thematiek te verbreden naar een gerichtheid
op het vergroten van het probleemoplossend vermogen in de maatschappij. Ik
denk dan ook aan terreinen als onderwijs, milieu en zorg waar nogal veel problemen
met regels zijn en met probleemoplossend vermogen. Dat zou in een nieuwe versie
van de MDW-operatie meegenomen kunnen worden. Het is maar een vraag voor de
wat verdere toekomst.Voorzitter. Ik heb nog een korte opmerking over de ministeriële verantwoordelijkheid.
Ik had gehoopt dat de minister nog in zou gaan op mijn suggestie dat de minister
van Justitie juist binnen het kabinetsberaad, evenals zijn collega van Financiën
waar het gaat over geld, zou kunnen claimen dat hij waar het gaat over de
wetgeving iets extra's te zeggen heeft, maar misschien kan hij daar niet over
spreken omdat daar het geheim van de ministerraad overheen hangt.De heer Van de Beeten legde zijn ideeën over experimenten nog nader
uit. Ik denk dat wij het wel met elkaar eens zijn. Een experiment dat bedoeld
is om mensen over de streep te trekken, is natuurlijk geen experiment, maar
een manipulatieve techniek. Ik zie die experimenten vooral als een aanpak
waarbij je per definitie open moet staan voor nieuwe informatie en die voort
moet komen uit realisme over de mogelijkheden en bescheidenheid over de eigen
inzichten. Zij moeten ook bij uitstek berusten op interactief werken. Ik denk
overigens niet dat dit ons weer terugbrengt bij die vermaledijde soevereiniteit
in eigen kring, wat vooral een afwerende constructie was waarbij de interacties
zoveel mogelijk buiten de deur moesten blijven. Maar dat terzijde. Ik denk
dat wij het over de hoofdzaken wel grotendeels met elkaar eens zijn. Ik spreek
graag de wens uit dat wij na dit naar mijn idee heel interessante debat nog
verder kunnen discussiëren over de wetgeving.De heer Kohnstamm (D66):Voorzitter. Allereerst een geruststellende mededeling voor de minister.
Ik zal mijn fractie adviseren om voor het begrotingswetsvoorstel te stemmen,
zodat wij niet elke week hier tegenover elkaar staan.De minister beantwoordde een vraag die niet gesteld was, namelijk of Paars
is uitgeregeerd, met het antwoord "neen". Ten aanzien van de vraag of de Raad
van State door de Eerste Kamer om advies mag worden gevraagd, lijkt het er
overigens wel op dat de minister is uitgeregeerd. Hij zei namelijk: eerst
eens kijken hoe die brief over de Tweede Kamer landt. Dat lijkt mij een wat
passieve houding voor een minister die wist of had kunnen weten, gegeven de
voorbereidende werkzaamheden van de heer Witteveen, dat wij over dit punt
hier met elkaar zouden komen te spreken. Ik vraag de minister om daar nader
op in te gaan.Ik geef het standpunt van mijn fractie hierover. Ten eerste vind ik dat
de Eerste Kamer in beginsel zelden de Raad van State om advies zal moeten
vragen. De taak van de Raad van State, geformuleerd in het prachtige jaarverslag
dat de pen van de heer Tjeenk Willink doet vermoeden, is zo weergegeven dat
ik meen dat een deel van die taken ook bij de Eerste Kamer ligt, zij het dat
de Eerste Kamer er aan het einde van de route over spreekt en dan ook een
politiek oordeel velt. Als er sprake is van grote en ingrijpende wijzigingen,
hetzij door amendering, hetzij door nota's van wijzigingen, is het ook niet
gezegd dat de Eerste Kamer opnieuw advies moet vragen aan de Raad van State.
Ook dan is het in beginsel een bewijs van onvermogen als de Eerste Kamer daar
de Raad van State over gaat adiëren. Niettemin zou de ingrijpendheid
van de wijziging onoverzichtelijkheid van de wetgeving tot gevolg kunnen hebben,
waardoor niet langer de beleidsintenties, maar de vertaalslag daarvan in wetgevingstechniek
en in uitvoeringsproblemen op de voorgrond komt te staan. Om die reden kan
het nuttig zijn dat ook de Eerste Kamer zegt: wij weten daar zelf ook een
hoop van, maar met de Raad van State weten wij er meer van dan alleen. Laat
ons daarom voor alle zekerheid daarover advies vragen. Dat zal dus hoogst
zelden het geval zijn. Het zal in mijn ogen nooit een open adviesaanvrage
zijn aan de Raad van State, maar een gerichte. Het zal er bovendien nooit
om gaan de afhandeling van een wetsvoorstel te traineren. Zo kent u de Eerste
Kamer ook niet!De heer Holdijk (SGP):Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn betoog en zijn
reactie op de bijdrage van de Kamer. Ook onze fracties zijn erkentelijk voor
de vele activiteiten die door de minister en het ministerie van Justitie worden
ontplooid ter verbetering en ter bevordering van de wetgevingskwaliteit. Ook
wij zouden een vraag kunnen stellen die door de heer Witteveen is gesteld
over de bijzondere verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie. Een
verantwoordelijkheid conform die van de minister van Financiën op financieel
gebied zou voor ons niet onvoorstelbaar zijn.De minister heeft gezegd dat voor de effectiviteit en uitvoerbaarheid
van wetgeving draagvlak onontbeerlijk is. Wie zal dat op zichzelf willen bestrijden?
Aan de andere kant meen ik goed begrepen te hebben dat hij er geen voorstander
van is dat de voorbereiding van wetgeving helemaal in de poldersfeer terechtkomt.
Er mag bij het Kenniscentrum wetgeving wel een project "onderhandelend wetgeven"
zijn, maar ik neem aan dat hij daarmee iets anders op het oog heeft dan het
overleveren van de wetgevingsarbeid aan het poldermodel. Wij hebben in eerste
termijn duidelijk te kennen gegeven dat in het proces van verwerven van draagvlak
de overheid een eigen positie heeft. De heer Van de Beeten wees er ook op.
Ik verwijs kortheidshalve naar het begin van mijn bijdrage in eerste termijn
waarin ik over de eigen aard en verantwoordelijkheid van de overheid heb gesproken.De Raad van State was het meest centrale element in mijn bijdrage in eerste
termijn. Met voldoening heb ik er kennis van genomen dat ook de ex post verduidelijking
van de adviezen van de Raad van State via het jaarverslag de aandacht krijgt,
in ieder geval op het ministerie van Justitie. Het lijkt mij zaak dat elk
departement die gedragslijn volgt. Ik heb er met erkentelijkheid kennis van
genomen dat de hanteerbaarheid van de Aanwijzingen voor de regelgeving in
ieder geval bewaakt wordt en dat het signaal dat de Raad van State op dit
punt gegeven heeft, te weten het voorkomen van te grote uitvoerigheid en omvangrijkheid
van die aanwijzingen niet aan dovemansoren gericht is geweest.Is er een bredere taak voor het orgaan van de Raad van State denkbaar?
Wij hebben die gedachte die op zichzelf niet nieuw is, geopperd vanwege de
unieke positie die wij graag uitgebreid, maar vooral "uitgebuit" zouden zien.
Nogmaals, het gaat ons er niet om een exclusieve positie voor de Raad van
State te claimen als het gaat om verbetering van de kwaliteit van wetgeving,
maar wij wijzen op de centrale en historische plaats die het instituut inneemt.
De randvoorwaarde is dat er geen politisering van de wetgevingsadvisering
optreedt, want daar zitten wij geen van allen op te wachten.Over die bredere taakstelling moet en kan volgens ons toch nog eens worden
nagedacht. Ik ga daarbij niet zover als collega Jurgens in het verleden is
gegaan. Hij heeft weleens voorgesteld om er een soort wetgevingskamer van
te maken, zoals de Algemene Rekenkamer. Dat lijkt mij wel een erg grote stap
en dat vormt wellicht ook een risico voor de onafhankelijkheid van de arbeid
van de Raad van State. Ik wijs nog op een publicatie van de heer T.C. Borman
in zijn preadvies van 2000 voor de Vereniging voor de vergelijkende studie
van het recht van België en Nederland, dat als onderwerp heeft de wetgevingsadvisering
door de Raad van State in Nederland. Hij komt met een aantal gedachten, niet
eens allemaal nieuwe gedachten, die inhaken op de vraag of de positie van
de Raad van State meer uit te buiten zou zijn wat betreft de verbetering van
de kwaliteit van de wetgeving.Voor de Eerste Kamer ligt er een eigen taak als het gaat om de bespreking
van de jaarverslagen van de Raad van State. Ik heb geconstateerd dat de Tweede
Kamer dat wel heeft gedaan met het verslag van 1998, voor het eerst, maar
daar bij het verslag van 1999 al weer mee is opgehouden. Ik weet niet wat
de Tweede Kamer met het jaarverslag van 2000 doet, maar wij zouden ons tot
taak kunnen stellen om mede aan de hand daarvan regelmatig, jaarlijks, met
de minister te discussiëren over de wetgeving.Ik denk dat de vraag naar een eventuele bredere taak voor de Raad van
State niet alleen een kwestie is voor de minister van Justitie, maar het gehele
kabinet raakt.Minister Korthals:Voorzitter. De heer Van de Beeten begon zijn betoog met de onderhandelend
wetgever. Hij sprak in dat verband over een overheid die niet "just another
person" moest zijn. Dat is ook bepaald niet zo in onze visie. De onderhandelend
wetgever laat de positie van de overheid namelijk volledig intact. Het wetgevingsproces
wordt er echt opener door. Er is ook meer contact mogelijk tussen de wetgever
en de belanghebbenden. In deze zin sprak ook de heer Witteveen zich uit. Hij
zei dat het nuttig is om interactiviteit te creëren tussen de belanghebbenden
en de wetgever. Het gaat erom dat je als wetgever niet alleen theoretisch
bezig bent met het voorstellen van regels en het maken van wetgeving, maar
dat je ook een goede indruk krijgt van de manier waarop dat in de praktijk
zal werken. Daarom ben ik zelf ook een groot voorstander van een behoorlijke
interactiviteit tussen de wetgever en alle betrokkenen. Dat is ook een van
de uitgangspunten bij het traject van marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit.
Het doel is om er zoveel mogelijk belanghebbenden bij te betrekken.De heer Van de Beeten sprak verder nog over het nut van voorontwerpen
en nota's. Ik heb gezegd dat de heer Hirsch Ballin daar niet zo'n voorstander
van was. De heer Van de Beeten is daar wel voorstander van. De waarheid ligt,
zoals zo vaak, in het midden. Wij moeten namelijk goed bekijken wanneer voorontwerpen
nuttig zijn. Ik houd mij wat dat betreft graag aan de toelichting op aanwijzing
11a, waarin staat dat het nuttig is als in een vroeg stadium duidelijk wordt
welke voornemens op voldoende maatschappelijk draagvlak en parlementaire steun
kunnen rekenen. Ik realiseer mij dat er op dit punt nog wel sprake is van
enige interpretatievrijheid, maar het lijkt mij toch een goed uitgangspunt.De heer Rosenthal vond dat ik te weinig aandacht heb gegeven aan de relatie
tussen wetgever en uitvoerende macht. In een ordelijk wetgevingsproces vergewist
de wetgever of het kabinet zich van steun voor zijn voornemens bij belanghebbenden
en de Staten-Generaal. Als het proces het nodig maakt, zal hij ook onderhandelen
met uitvoeringsorganisaties. Het is echter beslist kabinetsbeleid om in deze
fase geen onomkeerbare beslissingen te nemen. Zowel het wetgevingsproces als
de in de basiswet opgenomen normen moeten de garantie bieden
dat de wetgever voldoende sturing geeft. Nu is erop gewezen dat je op een
gegeven moment bij grote projecten een punt bereikt waarvan je moet zeggen
dat het proces onomkeerbaar is. Ik noem in dit verband de reorganisatie van
de rechterlijke macht. Het is duidelijk dat de rechters bij dat proces moeten
worden betrokken. Het is niet verstandig om eerst het hele wetgevingstraject
te doorlopen om vervolgens de belanghebbenden erbij te betrekken en de nieuwe
wet uit te laten voeren. Daarom is ervoor gekozen om eerst met een nota te
komen waarin de beleidslijnen worden uiteengezet. Daarover wordt dan gesproken
met de Tweede Kamer en wordt besloten het project aan te merken als groot
project. Dit proces bergt de garantie in zich dat er met een zekere regelmaat
in de Tweede Kamer over de voortgang van het project wordt gesproken. Iedereen
weet dan ook hoe de stand van zaken is. Het blijft dan altijd nog mogelijk
om het proces af te blazen. De heer Witteveen heeft erop gewezen dat dit het
risico in zich bergt dat er verkeerde verwachtingen worden gewekt. Wellicht
is er zelfs sprake van contractbreuk of onrechtmatige daad jegens bepaalde
partijen. Ik wijs er echter op – dat geldt in ieder geval voor de rechterlijke
macht bij de reorganisatie van de rechterlijke organisatie – dat elke
organisatie ervan op de hoogte was dat het wetgevingsproces uiteindelijk bepalend
is voor de vraag of het project al dan niet doorgaat. Dat neemt niet weg dat
in bepaalde gevallen wel degelijk kosten zijn gemaakt, maar dat is een kwestie
van afwegen. Als je het proces in gang zet en probeert om zoveel mogelijk
partijen mee te krijgen, ontkom je er niet aan om kosten te maken. Dat risico
hebben wij genomen en de Tweede Kamer was daarvan op de hoogte.De heer Van de Beeten (CDA):Ik wil nog even iets zeggen over hetgeen in de formele wet wordt geregeld
en hetgeen aan wetgeving wordt gedelegeerd. Wij hebben wetten onder ogen gehad
met een uitermate ruime delegatie in de vorm van diverse maatregelen van bestuur,
ministeriële uitwerkingsbesluiten enz. De wetgever is dan niet bezig
om een netwerk op te bouwen om aldus te komen tot deugdelijke wetgeving, maar
schept een kader. Vervolgens wordt het aan de minister en misschien zelfs
de ambtenaren overgelaten om het verder uit te werken met het maatschappelijk
veld. Dat zou ik een verkeerde ontwikkeling vinden. Het lijkt mij dat ook
de heer Rosenthal dit een aangelegen punt vond en daarom vraag ik de minister
om hier nog even op te reageren.Minister Korthals:Ik heb al aangegeven dat de sleutel van deze kwestie is gelegen in een
zuivere scheiding tussen de formele wetgeving en de uitvoering. De heer Rosenthal
noemde zelf het idee dat de wet alle elementen dient te bevatten die nodig
zijn om over de noodzaak en juistheid te kunnen oordelen. Die academische
gedachte is wat mij betreft het uitgangspunt. Ik ben dus niet van mening dat
gestreefd moet worden naar het vaker presenteren van uitvoeringsregelgeving
aan de Tweede en Eerste Kamer. In de wet moeten beter de kernelementen van
beleid worden opgenomen. Ik heb vroeger bij bepaalde wetgeving ook wel de
gedachte gehad: het is wel erg gemakkelijk om te stellen dat een en ander
nader geregeld zal worden bij algemene maatregel van bestuur. Het is primair
een taak van de formele wetgever, de Tweede Kamer, om aan te geven dat de
kernelementen moeten worden opgenomen in het voorstel. Ik zal evenwel op regeringsniveau
bevorderen dat dit plaatsvindt.De heer Rosenthal (VVD):Ik herinner mij levendig de behandeling van de Vreemdelingenwet in de
Eerste Kamer. Daarbij was in feite niet de formele wet aan de orde; het belangrijkste
punt was de circulaire omtrent de veilige landen. Ik begrijp dat de minister
daarover achteraf zegt dat dergelijke zaken in de formele wet moeten worden
vastgelegd. Ik heb dat punt overigens destijds aan staatssecretaris Cohen
voorgelegd.Minister Korthals:Ik ben niet bekend met alle details van die wetgeving. Sommige zaken moeten
bij uitvoeringsregeling worden vastgesteld. Het is van tevoren niet precies
te bepalen op welke wijze daaraan invulling moet worden gegeven. Dat is een
kwestie van politiek belang. Als het punt van de circulaire in de wet was
opgenomen, dan was dat niet gebeurd op de wijze die de Kamer wenste. Op dat
moment zeker niet. De Vreemdelingenwet is vastgesteld op een wijze die op
dat moment het best haalbare resultaat was. De overige bepalingen moesten
bij de uitvoering worden vastgelegd.De heer Rosenthal (VVD):De wijze waarop in dit huis uiteindelijk de criteria veilige landen zijn
vastgesteld, aan de hand van tekstwisselingen tussen de staatssecretaris en
een bepaald Senaatslid, acht de VVD-fractie niet florissant.Minister Korthals:Het wetsvoorstel was op dat moment echter reeds aangenomen door de Tweede
Kamer. Ik doelde met mijn woorden op de discussie in de Tweede Kamer.De heer Witteveen heeft gesproken over de MDW-samenwerking tussen de ministeries
van Economische Zaken en Justitie. Overigens heeft de minister van Economische
Zaken daarin vooralsnog het voortouw. De heer Witteveen pleit voor een mogelijk
andere invulling van MDW in de toekomst. Ik verwacht dat het accent van MDW
in de volgende fase inderdaad meer gelegd zal worden op de kwaliteit van het
overheidsbestuur. Ook terreinen zoals milieu, zorg en onderwijs kunnen aan
de orde komen. In de huidige MDW-projecten is daarvan reeds sprake geweest.
Misschien zal in de toekomst meer het element van kwaliteit van wetgeving
aan de orde komen. MDW biedt naar mijn mening in ieder geval een goed kader
om op veel terreinen tot oplossingen te komen. Wellicht zal het erop uitdraaien
dat MDW in de volgende periode een Justitie-EZ-project wordt.Alle sprekers hebben nogmaals gesproken over de advisering door de Raad
van State. Het is mij nog niet geheel duidelijk of de Eerste Kamer dit wenselijk
zou vinden. Mevrouw De Wolff vroeg mij binnen twee maanden een notitie hierover
te zenden. Laat ik beginnen met dat toe te zeggen. Hoewel ik dat eigenlijk
nog niet kan doen, wil ik toch een beetje inzicht geven in het antwoord dat
aan de Tweede Kamer wordt gegeven. Het komt erop neer dat de regering er eigenlijk
niet zo voor is dat de Tweede Kamer aan de Raad van State advies vraagt over
amendementen. Iedereen weet welke argumenten hierover in het
verleden pro en contra zijn gewisseld. Indertijd is er contra over beslist.
Vraag is of dit wordt gehandhaafd. Stel dat dit het geval is, dan zou met
te meer reden de vraag kunnen worden gesteld of het wel redelijk is dat de
Eerste Kamer wel die mogelijkheid krijgt. Hoe dan ook, ik zeg toe dat deze
Kamer hierover binnen twee maanden een brief krijgt. Met de heer Kohnstamm
ben ik het eens dat, als de Eerste of Tweede Kamer al een dergelijk advies
moet vragen, dit zeer zelden moet gebeuren. Aan het adres van de voorzitter
merk ik nog op dat ik ervan overtuigd ben dat deze mogelijkheid door de Eerste
Kamer nooit zal worden gebruikt om de behandeling van wetsvoorstellen te traineren.De heren Holdijk en Witteveen spraken over een grotere verantwoordelijkheid
van de minister van Justitie voor het wetgevingsbeleid van andere departementen.
Ik weet dat dit in het verleden ook weleens is geprobeerd. Dit stuitte op
grote weerstand bij andere departementen. Het is denkbaar om de minister van
Justitie meer bevoegdheden te geven, maar het is de vraag of dit wenselijk
is. Als andere vakministers dit zouden aanvaarden, gaan zij zich minder verantwoordelijk
voelen voor hun eigen wetgeving. Zij zullen die verantwoordelijkheid dan afschuiven
op de minister van Justitie. Het lijkt mij beter dat de minister van Justitie
door middel van overtuiging en overreding tracht om zijn collega's aan te
sporen tot goede wetgeving. Op de langere termijn lijkt mij dat beter te werken.
Op dit moment is dat het uitgangspunt van de regering. Ik dank beide sprekers
overigens voor het vertrouwen dat blijkt uit hun wens om deze verantwoordelijkheid
naar de minister van Justitie te verschuiven.De beraadslaging wordt gesloten.Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.De voorzitter:Ik feliciteer de bewindslieden van Justitie van harte met de aanvaarding
van hun begroting.Sluiting 17.33 uur 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek-20012002-1110-1133.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl