Behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2001-2002, pag. 3529-3549

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

08-03-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

nr. 50, pagina 3529-3549

27-02-2002

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 27426Toon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Presentie en opening (woensdag 27 februari 2002)Pagina 3529-3529
Regeling van werkzaamheden (woensdag 27 februari 2002)Pagina 3549-3551
Behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)Pagina 3529-3549
Lijst van ingekomen stukken, met de door de voorzitter terzake gedane voorstellen (woensdag 27 februari 2002)Pagina 3570-3571
Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen) (27426)Pagina 3551-3570

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 117 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is de behandeling van: het wetsvoorstel Regels
betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige bestuursorganen)
(27426).De algemene beraadslaging wordt geopend.Mevrouw Belinfante (PvdA):Voorzitter. De afgelopen 25 jaar zijn ongeveer 168 ZBO's ingesteld, variërend
van de Sociale verzekeringsbank, zorgverzekeraars en de Informatiebeheergroep
tot hele kleine instellingen waarin niet zo heel veel geld omgaat. De ZBO's
hebben verschillende rechtspersonen en worden op verschillende wijze gefinancierd.
Uit publieke middelen wordt ongeveer 70 mld euro besteed. Het overgrote deel,
ongeveer 53 mld euro komt via premies binnen. Dit bedrag komt vooral ten goede
van de zorg-ZBO's en de socialeverzekeringsinstellingen. 15 mld euro komt
uit tarieven, zoals het kadaster. De rest, 1.2 mld euro, is ook nog heel veel
geld.Sinds 1976 is er veel gebeurd. Het principe van een ZBO werd toen gedefinieerd
als een orgaan dat hiërarchisch niet ondergeschikt is aan de minister,
maar op afstand deel uitmaakt van het openbaar bestuur. In 1987 heeft de Tweede
Kamer de regering in de motie-Lauxtermann meer helderheid gevraagd over het
functioneren van ZBO's. Mede door de voortgaande functionele decentralisatie
in de jaren tachtig en negentig en door het onderbrengen of overbrengen van
overheidsdelen bij derde organisaties werd in de motie-Scheltema uit het vergaderjaar
1994-1995 gevraagd om een kaderwet voor harmonisering van de regelgeving van
ZBO's. Na een jarenlange trend van het afstoten van overheidstaken en het
veelvuldig instellen van zelfstandige bestuursorganen is er een duidelijke
behoefte voelbaar om meer inzicht en controle te krijgen door ministeriële
verantwoordelijkheid juist voor ZBO's en de publieke middelen die hun worden
toevertrouwd.In de zeven jaar tussen het indienen van de motie-Scheltema en dit
moment waarop de kaderwet inderdaad ter behandeling voorligt, is een aantal
rapporten opgesteld en zijn veel onderzoeken gedaan, onder andere door de
Algemene Rekenkamer. In de kaderwet wordt als definitie artikel 1, lid 1,
van de Algemene wet bestuursrecht gehanteerd voor een ZBO: een orgaan met
openbaar gezag bekleed, dat besluiten kan nemen met rechtskracht ten aanzien
van derden. De fractie van de Partij van de Arbeid is het eens met dit uitgangspunt
van het kabinet.Dit debat gaat dan ook over de verantwoording die de minister moet afleggen
aan het parlement. De zelfstandigheid tot het nemen van specifieke individuele
beslissingen, hetzij binnen het kader van door de overheid geformuleerd beleid,
hetzij als toezichthouder of als onafhankelijk college, zonder hiërarchisch
ondergeschikt te zijn aan de minister is immers de essentie van een ZBO. De
ministeriële verantwoordelijkheid blijft onverkort bestaan en er moet
een balans tussen zelfstandigheid en ministeriële verantwoordelijkheid
gevonden worden. Voor de PvdA-fractie is het uitgangspunt dat er geen verantwoordelijkheid
gedragen kan worden zonder bijbehorende bevoegdheden. In een aantal amendementen
wil de PvdA-fractie die ministeriële verantwoordelijkheid versterken
en mede met het oog daarop een deel van de ordening verhelderen.Laten wij nog even teruggaan naar het instellen van de ZBO's in de jaren
tachtig en negentig. Wat waren de inhoudelijke redenen voor het instellen
daarvan? Het heeft een tijd lang geleken alsof het er alleen om ging de departementen
te verkleinen en het ambtenarenapparaat minder te belasten. In de loop van
de jaren hebben wij gezien dat er drie inhoudelijke redenen waren voor het
instellen van een ZBO.1. Onafhankelijkheid. De afstand tot een minister maar ook tot andere
maatschappelijke organisaties plaatst een zelfstandig bestuursorgaan buiten
het directe politieke speelveld. De behoefte hieraan wordt duidelijk als wij
bijvoorbeeld kijken naar onafhankelijke toezichthouders. Wat weten wij nu
af van het Controleorgaan voor pluimvee, eieren en eiproducten, De Nederlandsche
Bank of de Kiesraad? Hier is behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op
grond van specifieke deskundigheid. Dat een dergelijke taak op afstand van
de minister wordt uitgeoefend, is correct. Deze is immers geen expert, maar
belangrijker nog: hij kan wegens zijn politieke verantwoordelijkheid geen
onafhankelijk oordeel geven.2. Uitvoering van beschikkingen van een groot aantal individuele gevallen.
Het gaat hier om de zogenaamde massale uitvoeringsorganisaties, zoals de IBG
en het Kadaster, die vanuit efficiëntieoverwegingen tot een ZBO zijn
gemaakt, evenals de Sociale verzekeringsbank en de uitvoeringsorganen AWBZ.
Bij de instelling van dit soort ZBO's wordt het beleidskader door de minister
gegeven en waar nodig later aangevuld. Dat doen wij hier in huis ook regelmatig.3. Participatie van de maatschappelijke organisaties, zoals in de aanwijzingen
beschreven staat. Hier hoort bijvoorbeeld het toekennen van subsidies door
de kunstenfondsen bij en ook die werken volgens beleidslijnen die door de
minister zijn opgesteld.Wij moeten dus concluderen dat niet alleen vanwege de publieke middelen,
maar ook vanuit een bestuurlijk inhoudelijk opzicht de ZBO's een zeer specifiek
eigen karakter hebben gekregen op afstand van de politiek en dat zij een onmisbaar
deel van het openbaar bestuur in Nederland zijn geworden.De kaderwet zelfstandige bestuursorganen heeft blijkens de memorie van
toelichting een viertal doelstellingen: 1. ordening in de organisatieregelingen
van de ZBO's;2. het scheppen van een heldere regeling ten aanzien
van de ministeriële verantwoordelijkheid;3. het scheppen van
helderheid ten aanzien van de financiële controle;4. het vergroten
van het inzicht in het voorkomen en functioneren van ZBO's.De fractie van de Partij van de Arbeid onderschrijft deze doelstellingen
en heeft bij de beoordeling van dit wetsvoorstel steeds deze doelstellingen
als uitgangspunt genomen. Er is onomstotelijk behoefte aan ordening van de
bestaande ZBO's, een transparante structuur voor de toekomst en een heldere
regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid.Ons algemene oordeel over de kaderwet luidt dan ook als volgt. De kaderwet
regelt de verhouding tussen de minister en het ZBO en vormt de basis waarop
de minister verantwoording aflegt aan het parlement en het parlement zijn
controle uitoefent ten aanzien van de minister. Die controle is op dit ogenblik
niet eenduidig geregeld en het inzicht in en de controle op de inning, het
beheer en de besteding van publieke middelen door zelfstandige bestuursorganen
kan beter. Via een interne verzelfstandiging zijn deze zaken direct en eenduidig
geregeld. De PvdA-fractie heeft daarom altijd de voorkeur gegeven aan agentschappen
boven ZBO's. Die voorkeur hebben wij in beginsel nog steeds, maar het is een
gegeven dat er inmiddels, volgens de referentielijst RWT's en ZBO's van het
ministerie van Financiën, 178 goed functionerende ZBO's zijn waarvan
er 50 de stichtingsvorm hebben. Dat wil zeggen dat er ten minste 50 ZBO's
een privaatrechtelijke rechtspersoon hebben. Daarom is het zaak – en
naar onze mening is het ook mogelijk – dat de kaderwet een eensluidend
en transparant kader schept waarin ordening, ministeriële verantwoordelijkheid
en financiële controle gewaarborgd worden voor alle ZBO's, ongeacht hun
rechtspersoon. Dat neemt niet weg dat de PvdA-fractie van mening blijft dat
nieuw in te stellen ZBO's in beginsel publiekrechtelijk moeten zijn en zij
is verheugd dat de regering in de memorie van toelichting hetzelfde voornemen
kenbaar heeft gemaakt, zoals overigens ook in de aanwijzingen staat.Na de functionele decentralisatie van de jaren tachtig en negentig is
helderheid in toezicht en controle op publieke middelen bij de PvdA prioritair
geworden en niet alleen bij de PvdA; deze trend beheerst het hele politieke
denken van de afgelopen jaren. De invoering van het traject Van beleidsbegroting
tot beleidsverantwoording komt uit die denkwijze voort. Het is een goede stap
vooruit als dat nu ook ten aanzien van de ZBO's zou worden ingevoerd. Wij
zijn dan ook tevreden met de derde nota van wijziging waarmee het mogelijk
wordt om de informatie te vragen die voor dit traject noodzakelijk is. Al
met al zijn wij positief gestemd over het feit dat er nu een kaderwet ligt
en danken wij de regering voor de uitgebreide beantwoording in het verslag
en het nader verslag. Maar toch zijn er naar onze mening nog enkele verbeterin gen wenselijk om daadwerkelijk uitvoering te kunnen geven aan de
doelstellingen van de wet. Ik loop deze gewenste verbeteringen straks even
met u langs, maar eerst wil ik nog enkele algemene opmerkingen maken over
de reikwijdte van de voorliggende kaderwet.Om de wet daadwerkelijk als kaderwet te kunnen laten functioneren, is
het nodig dat deze van toepassing is op het merendeel van de ZBO's. Vanuit
die overweging is op grond van het advies van de Raad van State dan ook het
75%-criterium tot stand gekomen. Wij denken dat dit een goed uitgangspunt
kan zijn om te voorkomen dat bij instellingswetten veelvuldig van de kaderwet
wordt afgeweken. Ook al kan deze kaderwet nooit een volledig uitputtende bron
van regelgeving zijn gezien de verschillende rechtspersonen die er nu eenmaal
zijn, toch biedt zij in onze ogen het beste richtsnoer. Het deed ons dan ook
goed om te zien dat in diezelfde referentielijst van het ministerie van Financiën
van 178 ZBO's er 125 in de kaderwet zijn opgenomen. Dat brengt ons verrassend
dicht bij die 75%.Vanuit diezelfde overweging van helderheid kunnen wij ons ook vinden in
het zogenaamde enumeratiestelsel, zoals geadviseerd door de Raad van State
en overgenomen door het kabinet. Hoewel het eigenlijk onze voorkeur heeft
dat de kaderwet in beginsel van toepassing is – dat blijkt wel uit het
voorafgaande – kan met invoering van dat enumeratiestelsel een hoop
problemen worden voorkomen. In het verleden is namelijk al vaak gebleken dat
het mogelijk is dat de rechter constateert dat er in een bepaalde situatie
sprake is van een zelfstandig bestuursorgaan, zoals ook is gebeurd bij de
Stichting silicose oud-mijnwerkers. Wanneer een organisatie het karakter blijkt
te hebben van een ZBO en er geen enumeratiestelsel zou zijn, dan zou de kaderwet
van toepassing kunnen zijn zonder dat de wetgever daar expliciet en nadrukkelijk
toe besloten heeft en dat past niet in de doelstelling van de kaderwet en
van het herstel van het primaat van de politiek. Het instellen van ZBO's en
bepalen van de toepasselijke regels voor deze organen is wat ons betreft bij
uitstek een taak van de wetgever. Door de toepasselijkheid van de kaderwet
door de wetgever te laten bepalen, wordt dit onderstreept en worden grijze
gebieden voorkomen.Dan nu een aantal verbeteringen die de PvdA-fractie graag zou willen aanbrengen.
De regering heeft niet het ordeningsprincipe van het bestaande maar het aandragen
van de structuur van de toekomst voor de ZBO's het belangrijkste genoemd.
Wij zijn het daar helemaal mee eens. Het wetsvoorstel bevat dus regels die
voor het overgrote deel voor de bestaande ZBO's gelden, maar ook voor de toekomstige
ZBO's zullen moeten gelden. De regering heeft uit overwegingen van bestuurlijke
flexibiliteit geen criteria in de wet opgenomen. Nu de kaderwet echter toch
het uitgangspunt zal moeten vormen voor de ZBO's in het algemeen en tevens
de referentie zal zijn van de wijze waarop het parlement met ZBO's in hun
relatie tot de minister zal willen omgaan, kan een bepaling waarin deze criteria
worden omschreven volgens de PvdA in de kaderwet niet ontbreken. Wij dienen
daartoe een amendement op stuk nr. 12 in dat erin voorziet de criteria voor
het instellen van ZBO's aan het wetsvoorstel toe te voegen. Hiervoor is aansluiting
gezocht bij het overeenkomstige artikel in de Aanwijzingen voor de regelgeving.De heer Te Veldhuis (VVD):In aanwijzing 124c staat nog een extra bepaling. Ik citeer deze uit mijn
hoofd: het gemis aan ministeriële verantwoordelijkheid moet niet zwaarder
wegen dan het instellen van het ZBO. Dat criterium heeft mevrouw Belinfante
weggelaten. Er waren vier bepalingen waarvan zij er maar drie heeft overgenomen.
Waarom heeft zij de vierde bepaling weggelaten? Ik acht de motiveringsplicht
waardoor de ministeriële verantwoordelijkheid mag worden verminderd eerlijk
gezegd nogal belangrijk. Als die wordt weggelaten, kan a contrario worden
geredeneerd dat de ministeriële verantwoordelijkheid op de koop toe wordt
genomen.Mevrouw Belinfante (PvdA):De Aanwijzingen voor de regelgeving zijn bedoeld voor de ambtenaren, zodat
zij bij het maken van wetten weten waarop zij moeten letten en wat de kaders
zijn. Het is de moeite waard om het afwegen van de verminderde ministeriële
verantwoordelijkheid tegen het voordeel van efficiëntie of afstand tot
de politiek ook daarin op te nemen. Mijn fractie is echter van oordeel dat
een dergelijk politiek afwegingskader door de Tweede Kamer en daarna door
de Eerste Kamer moet worden vastgesteld en dat dit niet in de wet moet worden
vastgelegd. Het gaat om een politiek proces, waarmee wij vandaag bijvoorbeeld
bezig zijn. Het lijkt mijn fractie volstrekt overbodig om dat in de wet op
te nemen, omdat voor de hand ligt dat Eerste en Tweede Kamer bij iedere instellingswet
opnieuw hun eigen politieke afweging kunnen maken. Dat is volgens mijn fractie
de strekking van de door de heer Te Veldhuis geciteerde zin.De heer Te Veldhuis (VVD):Het is bij een kaderwet sowieso goed om ook de regering van rechtswege
de plicht mee te geven om de motivering duidelijk te maken bij de indiening
van een wetsvoorstel. Mevrouw Belinfante maakt tevens mogelijk dat ZBO's ook
bij ministeriële regeling kunnen worden ingesteld. Dan komt het parlement
er niet meer aan te pas. Het parlement is in dat geval slechts betrokken geweest
bij een soort moederwet waarin de regering, bij AMvB of klein koninklijk besluit,
een bevoegdheid wordt gegeven om dat te doen. Het parlement is er op dat moment
helemaal niet meer bij betrokken en de regering heeft zelfs niet de plicht
om een en ander mede te delen. In dat geval, dus wanneer het bij ministeriële
regeling mogelijk wordt gemaakt om een ZBO in te stellen, is de motiveringsplicht
ook niet aanwezig. Daarom vraag ik mevrouw Belinfante nogmaals waarom zij
de motiveringsplicht wil verminderen, want zij tast op die manier de ministeriële
verantwoordelijkheid aan.Mevrouw Belinfante (PvdA):Laat ik de heer Te Veldhuis geruststellen. Ik ben nog niet klaar met mijn
betoog, dus als hij even wacht dan kan hij vanzelf horen wat mijn opvatting
daarover is. Mijn fractie is voorstander van het enumeratiestelsel, hetgeen
betekent dat er voor iedere ZBO een eigen instellingswet moet komen die door
de Kamer moet worden goedgekeurd. Ik begrijp niet zo goed waarom de heer Te
Veldhuis de ministeriële regeling en de AMvB in deze context ter sprake
brengt.De heer Te Veldhuis (VVD):Mevrouw Belinfante dient een amendement in waarin staat
dat een zelfstandig bestuursorgaan uitsluitend kan worden ingesteld indien
aan drie voorwaarden wordt voldaan. De motiveringsplicht laat zij hierbij
weg, waardoor met minder ministeriële verantwoordelijkheid kan worden
volstaan. Op een andere plek blijft zij het mogelijk maken dat een ZBO bij
ministeriële regeling, dus bij klein koninklijk besluit, wordt ingesteld
zonder dat de regering daaraan te pas komt, zonder dat de Raad van State daaraan
te pas komt en zonder dat de Tweede Kamer en de Eerste Kamer daaraan te pas
komen. Ook voor dat soort gevallen heeft zij er dus geen bezwaar tegen dat
er geen motiveringsplicht komt.Mevrouw Belinfante (PvdA):Als de heer Te Veldhuis even geduld heeft, kom ik vanzelf te spreken over
de AMvB en de ministeriële regeling. Dat wil ik nu even buiten beschouwing
laten. Toch begrijp ik niet zo goed waar hij precies op doelt. Als een instellingswet
voor iedere ZBO door de Kamer moet worden goedgekeurd, is er toch sprake van
motivatie door de regering? Het mag en kan toch niet zo zijn dat de regering
ongemotiveerde wetgeving in de Kamer neerlegt? Dat kan de heer Te Veldhuis
toch niet menen?De heer Te Veldhuis (VVD):Dat meen ik wel. Er kan sprake zijn van een kaderwet, een soort moederwet
waarin staat dat ZBO's ook bij AMvB of bij klein koninklijk besluit kunnen
worden ingesteld. Dat is mogelijk en dus is daar sprake van formele legitimatie.
Daarvoor is evenwel een ministeriële beschikking nodig, een klein koninklijk
besluit. In dat geval is het toch goed dat er een motiveringsplicht komt?
Het openbaar gezag wordt op afstand geplaatst met de vermindering van de ministeriële
verantwoordelijkheid. U zegt echter dat u het goed vindt dat dit niet wordt
gemotiveerd in die beschikking. Welnu, dat vind ik raar want dat komt neer
op minder democratie en minder ministeriële verantwoordelijkheid.Mevrouw Belinfante (PvdA):Ik wil best het desbetreffende gedeelte van mijn betoog naar voren halen
zodat wij deze discussie kunnen afronden.De voorzitter:Ik stel voor dat u uw betoog vervolgt. Dan komt het punt vanzelf weer
aan de orde.Mevrouw Belinfante (PvdA):In elk geval behoeft men zich niet ongerust te maken over de AMvB.Voorzitter. Het blijft voor de wetgever mogelijk om van de kaderwet af
te wijken. Daartoe kan in instellingswetten worden besloten, maar het uitgangspunt
moet steeds zijn dat de kaderwet van toepassing is voorzover mogelijk. Wij
weten allemaal dat soms voor verschillende rechtspersonen verschillende regelingen
nodig zijn. Het is uitdrukkelijk niet onze bedoeling dat er van de mogelijkheid
om van de kaderwet af te wijken veelvuldig gebruik zal worden gemaakt. Dat
impliceert ook dat, wanneer desondanks toch in een instellingswet een andere
regeling wordt getroffen, hiervoor een uitvoerige motivatie zal moeten worden
gegeven.In het kader van ordening en harmonisatie van de uiteenlopende wet- en
regelgeving voor ZBO's is bovendien van belang dat er een goede coördinatie
is bij de toepassing van de kaderwet. Een deel van de onderlinge bestuurlijke
en financiële verschillen bij ZBO's komt voort uit het feit dat de verschillende
departementen hun eigen ZBO's op hebben gericht en daar allemaal op verschillende
wijzen mee zijn omgegaan. De kaderwet is bedoeld om daarin een duidelijker
lijn aan te brengen, maar het is in onze ogen noodzakelijk dat één
minister in het kabinet erop toeziet dat en in welke mate de kaderwet daadwerkelijk
wordt toegepast, en dat één minister verantwoordelijkheid draagt
voor de werking van de kaderwet in het algemeen. Daarom steunen wij het amendement
van D66 op stuk nr. 20 waarin wordt voorzien in een medeondertekeningrecht
voor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien
van instellingswetten van ZBO's of wijzigingen daarvan.Voorzitter. Het uiteindelijke primaat tot het instellen van ZBO's ligt
niet bij de minister, maar bij de Staten-Generaal. Hierin voorziet de kaderwet
door te eisen dat alle ZBO's bij of krachtens de wet worden ingesteld. Het
is nu zaak dat ook de ZBO's die krachtens de wet bij AMvB of ministeriële
regeling worden ingesteld, niet aan de aandacht van de Kamer ontsnappen. Daartoe
dient ons amendement op stuk nr. 13 dat ertoe strekt, een voorhangprocedure
te laten gelden voor dergelijke besluiten.De zelfstandigheid van een bestuursorgaan houdt in dat het niet hiërarchisch
ondergeschikt is aan een minister en zelfstandig zijn eigen specifieke individuele
besluiten kan nemen binnen het door de minister vastgestelde beleid, tenzij
het gaat om toezichthoudende instellingen of onafhankelijke organen. Dat betekent
per definitie dat een minister beperkte bevoegdheden heeft om in te grijpen
en dat een balans gezocht moet worden tussen zelfstandigheid en ministeriële
verantwoordelijkheid. Want nogmaals: geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid.
Onduidelijkheid over de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid
heeft immers in het verleden een aantal malen tot problemen geleid.De vraag rijst hoe in deze kaderwet de ministeriële verantwoordelijkheid
zó kan worden geregeld dat het ZBO zijn "Z" niet verliest. Wanneer
de bevoegdheden van de minister te vérstrekkend zijn, is er immers
wel degelijk sprake van hiërarchische ondergeschiktheid, en dat kan de
bedoeling niet zijn. Het gaat dus om de grens van de Z. Het feit dat een zelfstandig
bestuursorgaan niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister, betekent
in elk geval dat het in de uitwerking van specifieke beslissingen zelf invulling
zal moeten kunnen geven aan het door de minister gegeven beleidskader. De
minister moet natuurlijk wel over bevoegdheden beschikken als het ZBO daarbij
naar zijn mening te ver gaat. De kaderwet reikt een minister in het algemeen
het juiste instrumentarium aan, maar één bevoegdheid ontbreekt
naar onze opvatting echter nog. Naast de vernietigingsbevoegdheid bij ernstige
verwaarlozing is ook een algemene beleidsregelbevoegdheid noodzakelijk die
naar de mening van de PvdA-fractie wel in de kaderwet thuishoort, zoals ook
de regering in haar eerste wetsvoorstel had opgenomen. Wij zullen het daartoe
strekkende amendement van D66 op stuk nr. 21 dan ook steunen.Ten slotte kom ik op de financiële verantwoording. Ik omschreef al
eerder de veranderingen die de laatste jaren hebben plaatsgevonden als het
gaat om toezicht en verantwoording op het financieel beleid van de regering
in het VBTB-traject. Wij willen weten wat wij willen bereiken,
hoe wij dat gaan doen en wat het gaat kosten. En ook daar is een spanning
met de "Z" van het ZBO, want behalve van de ZBO's die behoren bij de Staat
en in de rijksbegrotingcyclus zijn opgenomen, heeft het parlement geen zeggenschap
over begroting of jaarverslag van de ZBO's, maar wel over de verantwoording
van de minister van zijn beleid.De vaste momenten waarop de minister aanspreekbaar is op zijn beleid zijn
de begrotingsbehandeling en de verantwoording op de derde woensdag in mei.
De huidige systematiek van begroting en verantwoording maakt echter het in-
en toezicht op de inning, het beheer, de besteding en de prestaties van ZBO's
niet eenvoudiger. Door de indeling naar beleidsthema's zijn een aantal ZBO's
als het ware verbrokkeld terechtgekomen in begroting en jaarverslag. Bovendien
komen niet alle ZBO's ten laste van de rijksbegroting, maar een aantal van
hen int aanzienlijke bedragen door middel van de door de minister goedgekeurde
tarieven en premies.De kaderwet regelt de financiële verhouding tussen minister en ZBO
in hoofdstuk 4. In die relatie is de goedkeuring van begroting en jaarverslag
van het ZBO door de minister voldoende. Voor de relatie tussen de Kamer en
minister is het echter noodzakelijk dat de Kamer ook op de hoogte is van dat
oordeel van de minister over de financiële situatie van alle ZBO's. Zonder
de zelfstandigheid van de ZBO's aan te tasten, want daarin kan de Kamer niet
treden, kan het beleid van de minister ten aanzien van de ZBO's en hun taken
wel onderwerp van discussie zijn.Als de Kamer niet precies weet hoeveel geld er omgaat in ZBO's en wat
er met dat geld wordt gepresteerd, kan zij onmogelijk haar controletaak naar
behoren vervullen. De minister heeft in het nader verslag aangegeven dat de
regering zich beraadt op de wijze waarop kan worden voorzien in de informatievoorziening
aan derden bij het realiseren van beleidsdoelstellingen. De derde nota van
wijziging heeft ons daarvan al een proef laten zien. Gelukkig zijn er al aanmerkelijke
verbeteringen in het financieel beheer tot stand gebracht. Het liquiditeitsbeheer
van de ZBO's loopt nu via het ministerie van Financiën en bij de behandeling
van de SUWI-wetgeving zijn begroting en verantwoording al onder het VBTB-regime
gebracht. Ditzelfde proces is nu gaande voor de Zorgnota. Dit betekent dat
een bedrag van 54 mld euro aan publieke middelen nu al in het nieuwe systeem
wordt opgenomen en dit verheugt ons. Kan de minister aangeven welke andere
stappen voor de andere ZBO's in de komende tijd zullen worden genomen of misschien
al zijn genomen, zonder dat wij daarvan kennis hebben genomen?Voor de fractie van de PvdA blijft van belang dat binnen de kaderwet een
herkenbare plaats wordt ingeruimd voor alle ZBO's in de cyclus van begroting
en verantwoording van de minister in het VBTB-traject, zelfs als dit een andere
systematiek is dan de VBTB zelf voorschrijft, namelijk die van het beleidsuitgangspunt.
Immers, zelfs bij een klein deel van de ZBO's – de post overig –
gaat het nog altijd om 1,3 mld euro en dit is ook in de staatshuishouding
heel veel geld. Daarom dienen wij een amendement in op stuk nr. 26 dat voorziet
in een nieuw hoofdstuk – nu aangeduid met 4a – dat de informatieverstrekking
aan de Staten-Generaal regelt waardoor het globale financieel inzicht zowel
per ZBO als over het totaal van ZBO's wordt vergroot. De Staten-Generaal krijgen
pas echt inzicht in de financiële situatie van ZBO's, als deze ook afzonderlijk
deel uitmaakt van de departementale begrotingen en verantwoordingen. Door
in een afzonderlijke overzicht bij begroting en jaarverslag in te gaan op
de financiële betrekkingen met ZBO's, wordt de toezichthoudende functie
van de Kamer versterkt en krijgt zij een ondubbelzinnig inzicht in het geld
dat met ZBO's is gemoeid en de wijze waarop dit worden geïnd en besteed.
Nogmaals, het gaat hier niet om inmenging in het functioneren van de ZBO's,
want dit zou de balans doen doorslaan waardoor de zelfstandigheid in gevaar
zou komen, maar om de verantwoording van de minister voor zijn beleid ten
aanzien van de ZBO's, om de verantwoording van het oordeel van de minister
over de financiële situatie.Mijn laatste voorstel hangt hiermee samen, namelijk een voorstel tot het
vervroegen van de datum waarop een ZBO zijn jaarverslag aan de minister moet
inleveren van 1 juli naar 15 maart. Dit voorstel is neergelegd in het amendement
op stuk nr. 25. De minister kan zo de verkregen gegevens tijdig verwerken
in zijn departementale jaarverslag dat op de derde woensdag in mei aan de
Kamer wordt aangeboden. Aangezien de ZBO's hun interne bedrijfsvoering hierop
zullen moeten aanpassen, zal voor deze bepaling een overgangsbepaling van
drie jaar gelden.Ik kom tot een afsluiting. De geschiedenis laat zien dat het een moeizame
strijd is geweest om tot deze dag en dit moment te komen, om een overkoepelende
wet te kunnen maken voor de diversiteit van alle ZBO's die in de loop van
de tijd om welke reden dan ook zijn ingesteld en ontstaan. De PvdA-fractie
blij is dat wij uiteindelijk de kaderwet hier kunnen behandelen. Op hoofdlijnen
kunnen wij ons daarin vinden en de verbeteringen die wij noodzakelijk en wenselijk
achten, hebben wij hier voorgelegd. Het uitgangspunt hierbij is dat publieke
middelen ook publiek verantwoord moeten worden, dat de ZBO's hun zelfstandigheid
kunnen bewaren en dat het oordeel van de minister onverkort onder de ministeriële
verantwoordelijkheid blijft vallen.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Voorzitter. Eindelijk is het dan zover. Eindelijk kunnen we in deze Kamer
een kaderwet zelfstandige bestuursorganen plenair behandelen – lang
gewacht, maar zeker niet gezwegen. Eerst waren er twee vrijwel Kamerbrede
aansporingsmoties-Scheltema c.s. nodig, in 1995 en 1997, die een lange baringsperiode
voor de kaderwet inleidden. Vervolgens heeft de Kamer zich in de schriftelijke
inbreng bij dit wetsvoorstel niet onbetuigd gelaten, maar ook de regering
niet, want deze heeft breed geantwoord.D66 heeft zich al lange tijd sterk gemaakt voor een goede wettelijke regeling
voor zelfstandige bestuursorganen. De onoverzichtelijkheid, de verscheidenheid
en de omvang van het verschijnsel ZBO geven daartoe alle aanleiding. Het gaat
immers om een bepaald niet onbeduidend fenomeen in onze overheidsorganisatie.
Op afstand van de overheid staan reeds lang vele, zeer verschillende en ook
zeer ongelijk soortige organisaties die overheidstaken vervullen.
De wijze waarop deze organisaties zijn geregeld en ook de wijze waarop de
overheid er invloed op uitoefent is uiterst divers. Dat betekent dus ook verschillen
in de democratische controlemogelijkheden van het parlement.Al vanaf de jaren vijftig van de vorige eeuw is de verzelfstandiging een
trend, zo schrijft mevrouw Van Thiel in haar proefschrift dat is gewijd aan
de "quangocratization". Het is een trend die is ingegeven door de behoefte
aan meer effectiviteit en efficiency in het uitoefenen van overheidstaken.
Of dat ook altijd het gevolg was, bleef echter vaak wat in het duister. Daar
was de politiek vaak niet zo in geïnteresseerd. Er werd verzelfstandigd
en daarmee was dan vaak de kous af.Pas vanaf de jaren zeventig worden de zelfstandige bestuursorganen als
groep onderkend en geleidelijkaan werden zij ook regelmatiger voorwerp van
beschrijving en onderzoek. De WRR deed dit begin jaren tachtig en ook de Algemene
Rekenkamer heeft zich niet onbetuigd gelaten. Er zijn interessante proefschriften
over het onderwerp geschreven. Ik noemde al het proefschrift van mevrouw Van
Thiel, maar ik kan ook de proefschriften van Van Boxum en Kuiper noemen. Kuiper
had het in zijn proefschrift over de financiën, terwijl Van Boxum zelfs
een heel wetsvoorstel in zijn proefschrift had opgenomen. Kortom, er zijn
interessante proefschriften gewijd aan dit fenomeen, terwijl er ook handboeken
over zijn verschenen. Groningen heeft op dat punt een naam verworven, maar
ook andere universiteiten hebben zich bepaald niet onbetuigd gelaten.Bij benadering is nu wel zo ongeveer bekend hoeveel ZBO's er op afstand
van de overheid zijn en hoe divers zij zijn in vormgeving, taken en structuur.
Sandra van Thiel gaat, evenals de WRR in 1983, uit van zo'n 600 ZBO's waarin
130.000 mensen werken die 20% van de rijksbegroting uitgeven. Op basis van
het Rekenkameronderzoek van 1995 zou er een bedrag van zo'n 220 mld gulden
in de ZBO's omgaan. Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar rechtspersonen
met een wettelijke taak, die dus ook een overheidstaak hebben, blijkt dat
het om heel veel meer kan gaan, afhankelijk van de definitie die wordt gehanteerd.
Daar wordt zelfs een bedrag van 382 mld gulden genoemd, zij het dat daar dan
wel de onderwijsinstellingen bij zitten. Tevens moet worden bedacht dat het
leeuwendeel omgaat in de sfeer van het ziekenfonds en de sociale zekerheid.
De omrekening van deze bedragen in euro's laat ik nu even achterwege; misschien
kan de minister dit in de tussentijd doen!Een en ander neemt niet weg dat Hubert Smeets, op basis van deze gegevens,
in de Groene Amsterdammer van 6 mei 2000 spreekt over leiders van een schaduwstaat.
Quasi autonome non-gouvernementele overheidsorganisaties – de quango's –
zouden steeds meer macht krijgen in Nederland. Prof. Frissen schetst op zijn
geheel eigen wijze hoe de overheidspiramide meer en meer vervangen wordt door
een archipel van instanties belast met meer of minder overheidstaken.Ik geef een schets. Niet te ontkennen valt dat er in ieder geval sprake
is van een golfbeweging in de voorliefde voor verzelfstandigingen. Tijdens
de kabinetsperiode Lubbers 1989-1994 is eerst aan de hand van de nota Functioneel
bestuur indringend over verzelfstandigingen gesproken. De beslisboombenadering
dateert uit die tijd. Met die beslisboombenadering bepaal je wat je eerst
moet doen. Je gaat bijvoorbeeld eerst na of iets wel of niet een overheidstaak
is, anders ga je privatiseren. Als iets wel een overheidstaak is, ga je na
of je kunt decentraliseren en als dat niet kan, ga je na of iets anders mogelijk
is. Kortom, bij die beslisboombenadering past de keus voor verzelfstandiging.
De heer Van den Berg en ik herinneren ons die nog feilloos. Geleidelijk won
de gedachte veld dat er kleine kerndepartementen moesten komen met alle uitvoerende
taken op afstand geplaatst, min of meer volgens Zweeds model. Ik hoef maar
te verwijzen naar het rapport-Wiegel. Er is sinds 1995 wel een zekere kentering
gekomen, die kwam na het rapport-Sint, opgesteld door Binnenlandse Zaken.
Toen werd ook in de aanwijzingen vastgelegd dat eerst kritisch moest worden
bekeken of er wel extern verzelfstandigd moest worden en toen werd ook aangegeven
in welke gevallen verzelfstandiging geëigend zou kunnen zijn. Eén ding mag helder zijn. Er zijn veel zelfstandige bestuursorganen.
Een niet onbelangrijk deel van de overheidstaken wordt op afstand van de overheid
uitgeoefend. Dat is nu zo en dat zal zo blijven, omdat in een aantal gevallen
de effectiviteit ermee is gediend en er ook overigens redenen zijn om te verzelfstandigen.
Niets ligt dan meer voor de hand dan de bepaling in de aanwijzingen die aangeeft
in welke gevallen verzelfstandiging geëigend is, nu in de wet te verankeren.
Met het amendement van de Partij van de Arbeid op stuk nr. 12 gebeurt dat.
Het is door mij medeondertekend.D66 vindt het belangrijk dat met deze wet een duidelijke lijn wordt gebracht
in de wonderlijk geschakeerde wereld van de zelfstandige bestuursorganen,
dat er meer helderheid en meer transparantie komt, dat duidelijker wordt welke
eisen aan ZBO's worden gesteld en dat ook duidelijker wordt hoe het met de
ministeriële verantwoordelijkheid en dus met de democratische controle
is gesteld. Want onvermijdelijk verdwijnt er enige ministeriële verantwoordelijkheid
als tot externe verzelfstandiging van overheidstaken wordt overgegaan. De
minister kan niet geacht worden verantwoordelijk te zijn voor al het reilen
en zeilen van een zelfstandig bestuursorgaan. Dat heeft op zichzelf effecten
op de democratische controlemogelijkheden.In het rapport Steekhoudend ministerschap uit 1993 is zeer helder uiteengezet
dat ministeriële verantwoordelijkheid ophoudt waar de minister geen bevoegdheden
meer heeft. Het zou onredelijk zijn een minister ter verantwoording te roepen
als hij geen bevoegdheden heeft. Daarom is het zo belangrijk dat geregeld
wordt welke bevoegdheden hij wel heeft en op welke wijze een eventueel hiaat
in de democratische controle kan worden gecompenseerd. En even belangrijk
is het dat er niet nodeloos veel verschillen zijn tussen de regelingen voor
de verschillende ZBO's.Voorzitter. Ik durf de stelling aan dat, mits goed geregeld, zowel het
zelfstandig bestuursorgaan als de minister en de parlementaire controle, dus
de gehele overheidsorganisatie, baat kunnen hebben bij verzelfstandiging.
Het zelfstandig bestuursorgaan kan dat, omdat het in daarvoor geëigende
situaties taken enigszins op afstand van de politiek kan verrichten,
de minister omdat deze tot een controle op hoofdlijnen wordt gedwongen, maar
voldoende gereedschap krijgt om enige sturing en reparatie te bieden. De Kamer
kan er baat bij hebben, omdat bij een goede en gerichte informatiestroom vanuit
het zelfstandig bestuursorgaan en van de kant van de minister de democratische
controle wel eens beter tot zijn recht kan komen dan bij onderbrenging van
het takencomplex in de krochten van een departement waar het zo gemakkelijk
ondersneeuwt in de mêlee van de veelheid aan departementale zaken.Als sprake is van een zelfstandig bestuursorgaan, is er volgens de definitie
van artikel 1 van de wet geen sprake van een hiërarchische ondergeschiktheid
aan de minister. Terecht! Dat is een van de wezenlijke kenmerken.De heer Te Veldhuis (VVD):Voorzitter. Ik heb gewacht tot er een cesuur in het betoog van mevrouw
Scheltema kwam. Ik meen dat die nu is aangebracht met het aansnijden van een
nieuw onderwerp. Ik wil mevrouw Scheltema vooral in haar hoedanigheid als
vertegenwoordiger van D66 een vraag stellen. Hoe valt te verklaren dat zij
aan de ene kant pleidooien houdt om de democratie te verinnigen en te verinnerlijken
en wel in die zin dat er nooit genoeg democratische controle kan zijn –
er zijn door haar in de Kamer een heleboel voorstellen gedaan om de burger
meer bij het bestuur te betrekken – en dat zij aan de andere kant bij
de bespreking van de kaderwet ZBO's ermee akkoord gaat dat er minder democratische
legitimatie is, minder ministeriële verantwoordelijkheid en minder controle
door volksvertegenwoordigers? Nu geeft zij dus het primaat aan de overheidsorganisaties
met minder controle en minder legitimatie door de democratie. Hoe valt dat
in te passen in het denkpatroon van D66?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Het is jammer dat de heer Te Veldhuis kennelijk niet naar mijn laatste
alinea heeft geluisterd. Ik heb gezegd dat de democratische controle bij een
goed geregelde verzelfstandiging wel eens beter kan zijn dan de huidige democratische
controle over alle krochten van de departementen. De heer Te Veldhuis weet
ook niet wat er driehoog-achter op het ministerie van Verkeer en Waterstaat
gebeurt. Bij een verzelfstandiging zou hij dat wel weten als daar reden voor
was. Laat ik het voorbeeld noemen van de Rijksdienst voor het wegverkeer.
Als deze ZBO zich gaat gedragen zoals wij willen – men gedraagt zich
daar overigens al heel goed – dan kan de heer Te Veldhuis ieder jaar
een jaarverslag inzien en krijgt hij ieder jaar een duidelijke financiële
verantwoording. Hij weet dan veel meer van het functioneren van deze organisatie,
dan in een situatie waarin de taken van dit orgaan versluierd door het hele
departement zouden zijn ondergebracht. Hoewel de ministeriële verantwoordelijkheid
en de democratische controle formeel enigszins worden beperkt, ontstaat er
op die manier toch een betere inhoudelijke controlemogelijkheid. Het gaat
erom dat wij dat goed regelen.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik verbaas mij hierover, omdat niemand het voorbeeld van de Rijksdienst
voor het wegverkeer eerder had gekozen. De enige controle die wij op deze
organisatie kunnen uitoefenen, is het vragen van een mening van de minister
over het jaarverslag. Mevrouw Scheltema gaat voorbij aan een wezenlijk punt.
Op dit moment hebben wij als volksvertegenwoordigers nog formeel de mogelijkheid
om een minister aan te spreken als zich iets voordoet in een dergelijke organisatie,
of het nu een ZBO, een agentschap of een onderdeel van een ministerie is.
Er ligt dan een verantwoordelijkheid in de publieke sfeer. In het voorbeeld
van mevrouw Scheltema kan dat niet omdat de minister in veel gevallen niet
meer bevoegd is en daardoor ook niet meer verantwoordelijk. Iedereen, de minister
en de Kamer, staat dan met de handen in de lucht. Vaak zullen wij niets kunnen
doen. Hoe kan D66 dat verkopen in het licht van haar uitgangspunt dat de bevolking
overal bij betrokken moet zijn?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Het verbaast mij dat de heer Te Veldhuis agentschappen en ZBO's op één
hoop gooit. Hij noemde ze in één kader. In het wetsvoorstel
wordt geregeld dat de minister een aantal bevoegdheden krijgt. Enkele daarvan
zijn benoeming en ontslag van de leden van een ZBO, de goedkeuring van bepaalde
besluiten, de taakverwaarlozingsregeling en het spontaan vernietigingsrecht.
Ik laat dan nog veel bevoegdheden weg, zoals de bevoegdheden ten aanzien van
de, mogelijk nog aan te scherpen, financiële controle. Op die manier
heeft de minister wel degelijk bevoegdheden. Indien er iets dramatisch mis
is, kan het spontaan vernietigingsrecht of de taakverwaarlozingsregeling worden
toegepast. De minister kan ook nog besluiten om de leden van het ZBO te ontslaan.
De minister heeft verschillende tools in handen op basis waarvan de heer Te
Veldhuis met opgeheven vaandel in deze Kamer naar de microfoon kan lopen.De heer Te Veldhuis (VVD):Sterker nog. Mevrouw Scheltema geeft weer niet de goede voorbeelden. Als
er taakverwaarlozing plaatsvindt, kan de minister geen voorzieningen treffen.
In dat licht heb ik een amendement ingediend om het begrip "ernstige" taakverwaarlozing
uit het wetsvoorstel te halen. Bij normale taakverwaarlozing zou de minister
op basis van dit wetvoorstel niet kunnen ingrijpen. Hij zou in ieder geval
geen voorzieningen kunnen treffen. Hooguit zou hij, als het amendement van
mevrouw Scheltema wordt aangenomen, indirect iets kunnen doen via beleidsregels.
Er bestaan ook geen mogelijkheden om aanwijzingen te geven als er iets niet
goed gaat bij een ZBO. Op dit moment zijn er nog verschillende mogelijkheden
om de minister aan te spreken op zaken die niet goed gaan, wat wij in deze
Kamer ook regelmatig doen. Met dit wetsvoorstel verdwijnen die mogelijkheden
voor ZBO's. Kamerleden zullen vaak met de handen omhoog staan, omdat zij de
mogelijkheid om de minister aan te spreken hebben weggegeven. Mevrouw Scheltema
heeft overigens nog niet verteld hoe haar partij, die het woord "democraten"
in haar titel voert, deze verslechtering van de huidige democratische verhoudingen
kan verkopen. Ik vind haar opstelling vreemd.Minister De Vries:Ik zou wel eens willen weten hoe de heer Te Veldhuis dat zelf uitlegt.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik begrijp dat de heer Te Veldhuis nu via deze interruptie al zijn bezwaren tegen het wetsvoorstel op tafel legt. Ik ga niet in op zijn opmerking
over "ernstige taakverzwaring". Ik vind dat wij een regeling voor"ernstige
taakverwaarlozing" moeten hebben. Ik wacht echter ook zijn verhaal af en dan
zal ik eventueel interrumperen.De voorzitter:Mevrouw Belinfante had nog het woord gevraagd.Mevrouw Belinfante (PvdA):Ik heb een vraag aan de heer Te Veldhuis. Of mag dat niet?De voorzitter:Nee, daar is de interruptie niet voor bedoeld.Mevrouw Belinfante (PvdA):Wat jammer. Die vraag is zo leuk.De voorzitter:Maar daar is de interruptie niet voor bedoeld. De heer Te Veldhuis heeft
al twee interrupties tegoed.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Voorzitter. Ik heb een vraag aan mevrouw Scheltema, omdat ik haar verweer
niet helemaal begrijp. Zij betoont zich toch gevoelig voor de kritiek van
de heer Te Veldhuis. Maar als die kritiek op het punt van de democratische
legitimatie valide zou zijn, dan zou dat toch al tientallen jaren gelden voor
de huidige ZBO's. Dan keert die kritiek zich ook tegen de heer Te Veldhuis
zelf, die kennelijk al tientallen jaren of althans zolang hij Kamerlid is,
die constructie met een gebrek aan democratische legitimiteit heeft geaccepteerd.
Waarom werpt zij hem dat verwijt niet voor de voeten?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):U zegt het zo welsprekend. U heeft natuurlijk groot gelijk. Ik hoef daar
niets aan toe te voegen. De voorzitter gaf mevrouw Belinfante al het woord,
maar ik had nog het volgende tegen de heer Te Veldhuis willen zeggen. De Volkspartij
voor Vrijheid en Democratie heeft ook met haar goedvinden indertijd steun
betuigd aan het rapport-Wiegel waarin alles op afstand werd geplaatst en alle
verantwoordelijkheden werden weggesmeten. Wij moeten dit soort discussies
niet voeren. Wij nemen kennis van het verschijnsel verzelfstandiging en wij
nemen in aanmerking dat dit in een aantal gevallen nodig is vanwege de effectiviteit
en efficiëntie van het overheidsapparaat. Anders moet je daar natuurlijk
niet toe overgaan. Ik zeg niet dat wij het hele overheidsapparaat in zelfstandige
bestuursorganen moeten onderbrengen, maar in een aantal gevallen is het nodig
om de uitvoering wat op afstand te doen plaatsvinden. Daarover vindt in deze
Kamer dan een politieke afweging plaats. Als dat gebeurt, dan moet dat op
een goede manier worden geregeld. Daar zijn wij nu mee bezig. En dat vind
ik pas echt democratie!De voorzitter:Staan wij allemaal weer op onze eigen plaats?De heer Te Veldhuis (VVD):Ja, behalve dan dat ik nog werd aangesproken op het rapport-Wiegel. Ik
ken dat heel goed en het onderdeel ZBO's spreekt mij daar minder in aan. Maar
een ander onderdeel spreekt mij heel erg aan: de verkleining van de overheid.
Waarom noemt mevrouw Scheltema dat niet, want die combinatie moet zij wel
maken? Als je een krent eruit pakt, moet je de veel grotere krent er ook uit
pakken. Het is niet reëel dat zij dat niet doet. Als zij dat zou willen,
dan komen wij te spreken over een heel andere organisatievorm van de overheid.
Maar dan moet je het hele rapport behandelen.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Dit is echt raar. Als je taken van de overheid op afstand plaatst, dan
is het impliciet dat de departementen kleiner worden. Dat hoort er gewoon
bij. Wij hebben nu echter niet het rapport-Wiegel aan de orde, maar de kaderwet.
Daar wil ik nu verder op ingaan.De voorzitter:En die gelegenheid krijgt u nu. Gaat u verder.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Voorzitter. Als er sprake is van een ZBO, is er volgens de definitie in
artikel 1 van de kaderwet geen sprake van een hiërarchische ondergeschiktheid
aan de minister. Dat is terecht. Maar dat moet naar het oordeel van D66 inhouden
dat aan de minister ondergeschikte ambtenaren geen lid mogen zijn van een
zelfstandig bestuursorgaan. Omdat vrijwel alle rijksambtenaren tegenwoordig
aangesteld worden in algemene rijksdienst, is het wenselijk een algemeen verbod
voor rijksambtenaren op te nemen om lid te zijn van een zelfstandig bestuursorgaan.
Dat heb ik in mijn amendement op stuk nr. 23 verwoord.Verzelfstandiging kan nuttig en nodig zijn, mits dat goed is geregeld.
En vandaag gaat het om die goede regeling in de kaderwet. D66 vindt dat de
regering met deze kaderwet een verdienstelijke aanzet biedt. Ik dank de regering
ook voor de brede manier waarop op al onze schriftelijke vragen is geantwoord.
D66 vindt echter ook dat de kaderwet in een aantal opzichten nog een te kale
wet is. Er kan en er moet iets meer worden geregeld. Wij vinden het overigens
wel redelijk dat de regering zich op dit moment, in deze wet, beperkt tot
een regeling voor organen op afstand van de rijksoverheid. De complexiteit
van de materie vraagt daarom. Dat neemt niet weg dat later, als enige ervaring
met deze regeling voor de centrale overheid is opgedaan, een vergelijkbare
regeling voor organen op afstand van de decentrale overheden ook nodig zal
blijken. Ik ben benieuwd of de regering dat ook in het achterhoofd houdt.De wet is van toepassing op organen op afstand van de rijksoverheid waaraan
publiek gezag is toegekend en waarbij geen sprake is van enige hiërarchie.
Daar valt heel veel onder, van De Nederlandsche Bank tot het Kadaster, van
de Gezondheidsraad tot de Opta, van de Kiesraad tot de Informatiebeheergroep,
om van TNO of de universiteiten maar niet te spreken. De beperking tot de
rijksoverheid maakt wel dat de meeste onderwijsinstellingen buiten de reikwijdte
vallen, evenals de regiokorpsen van de politie. Ook al is de omschrijving
helder en eenvoudig, niet is uit te sluiten dat er nog wel eens een rafelig
randje zal zijn, waarbij het de vraag is of het nu wel of niet om een ZBO
ingevolge de wet gaat. Staatsbosbeheer is wellicht zo'n voorbeeld. Als dat
aan de orde is, heb ik er geen bezwaar tegen dat de rechter daar op een gegeven
moment over oordeelt.Een belangrijk punt is de vraag of het nu een kaderwet is of niet. Als
het aan de regering ligt, wordt de kaderwet een wet die alleen wordt gevolgd
als de concrete instellingswet van een zelfstandig bestuursorgaan aangeeft
dat hij van toepassing is. Tentatief wordt dan in een bijlage bij de nota
naar aanleiding van het verslag een lijst met ZBO's gegeven, waarvan de instellingswet aldus zal moeten worden aangepast en wordt de bedoeling
uitgesproken dat dat snel zal gaan gebeuren. Maar het wast niet weg dat het
geen kaderwet is in de zin van het woord, een wet die voor alle in de wet
genoemde organen kaders schept. Zo blijft het wel erg vrijblijvend en bovendien
volledig afhankelijk van een volgend kabinet. Bovendien: een bijlage bij een
nota naar aanleiding van het verslag is ook geen wet.De regering heeft zich tot deze optie laten verleiden door het advies
van de Raad van State, maar dat overtuigt D66 bij lange na niet. D66 vindt
dat de wereld op zijn kop. Als wij een kaderwet maken, betekent dat voor ons
dat er een door de wetgever gewenst kader wordt gegeven, waaraan alle ZBO's
in beginsel moeten gaan voldoen. Daarin zijn ook de algemene bevoegdheden
van de minister vastgelegd. Zo krijgt de parlementaire controle een heldere
basis. En als dat om de een of andere acceptabele reden in een specifiek ZBO-geval
niet kan of niet gewenst is, kan in de instellingswet worden afgeweken. Dat
is de koninklijke weg en daar kiest D66 voor. Dat ligt ook vast in het amendement-Van
den Berg/Scheltema-de Nie op stuk nr. 31. De regering moet wel met heel goede
argumenten komen om ons nog van het tegendeel te overtuigen.Mevrouw Belinfante (PvdA):Als u de definitie van artikel 1 Algemene wet bestuursrecht hanteert,
wat doet u dan bijvoorbeeld met instellingen als de rijksmusea? Die zijn wel
een ZBO, maar voorzover mij bekend, niet met openbaar gezag bekleed.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Als dat het geval is, vallen ze niet onder de omschrijving van artikel
1 en dan vallen ze dus buiten de kaderwet.Mevrouw Belinfante (PvdA):Dat wil dus zeggen dat als er geen sprake is van openbaar gezag, men buiten
de kaderwet valt. Als u naar de lijst kijkt die Financiën heeft gemaakt,
zijn de ZBO's die niet onder de kaderwet vallen, nu net ZBO's die geen openbaar
gezag hebben.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):De kaderwet is alleen van toepassing op organen die zijn bekleed met openbaar
gezag, die niet in een hiërarchische verhouding staan tot de minister.
Dat is de begripsomschrijving. In de lijst die wordt genoemd in de bijlage,
gaat het om gevallen die wel onder de begripsomschrijving vallen en waarvan
de bijzondere wetgeving, de instellingswetten zullen moeten worden aangepast
aan de kaderwet, omdat ze onder die kaderwet vallen. Ik denk dan ook niet
dat er op dat punt een verschil zit. Als een zelfstandig bestuursorgaan onder
de omschrijving van artikel 1 van het voorliggende wetsvoorstel valt, valt
het onder de kaderwet. Als er echter bijzondere redenen zijn om een aantal
bepalingen niet van toepassing te laten zijn op een specifiek zelfstandig
bestuursorgaan, moet de instellingswet van dat orgaan worden aangepast.Mevrouw Belinfante (PvdA):U heeft gezegd er geen bezwaar tegen te hebben als de rechter vaststelt
dat een zelfstandig bestuursorgaan ontstaat. Dat wil zeggen dat u de rechter
de mogelijkheid geeft, vast te stellen wat wel of geen openbaar bestuur is.
Waarvoor dient de wetgever dan in dezen?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Als er onduidelijkheid bestaat over de uitleg van de wet, zal de rechter
een oplossing aandragen. In de meeste gevallen zal het duidelijk zijn of het
om een ZBO gaat in de zin van de wet. In het enkele geval waarin dat misschien
niet zo duidelijk is en waarbij ook de instellingswet heel onduidelijk is,
zal het oordeel aan de rechter moeten worden overgelaten. Vindt de rechter
het orgaan een ZBO in de zin van de wet, dan is de wet van toepassing tenzij
de instellingswet anders bepaalt, maar dat moet de wetgever dan zelf regelen.Mevrouw Belinfante (PvdA):Dan gaat u dus net als de kaderwet uit van een instellingswet. Dan bent
u het op dit punt net als wij dus eens met het wetsvoorstel.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Natuurlijk ga ik uit van instellingswetten. Het is gebruikelijk dat een
zelfstandig bestuursorgaan bij een instellingswet wordt ingesteld. Dat blijft
ook zo. Het gaat nu om de vraag of deze organen krachtens deze wet, ipso iure,
direct onder deze wet vallen dan wel of daarvoor nog een handeling moet worden
verricht, Scheltema-de Nienamelijk het aanpassen van de instellingswet om
de organen onder deze wet te kunnen laten vallen. Dat laatste vind ik overdreven.
Als een zelfstandig bestuursorgaan onder de definitie van de kaderwet valt,
vind ik dat de bepalingen van de kaderwet in beginsel van toepassing moeten
zijn, tenzij het anders wordt geregeld in de bijzondere instellingswet die alleen ziet op dat ene zelfstandig bestuursorgaan.Mevrouw Belinfante (PvdA):Dat wil dan toch zeggen dat er sowieso wetgeving nodig is? Wij weten immers
allemaal dat er in een groot aantal gevallen enige afwijkingen van de kaderwet
zullen zijn. Een veegwet of iets dergelijks moet er toch zijn. Ik begrijp
niet waarom dat ineens niet kan.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Daarin heeft u groot gelijk. Ook als de kaderwet in beginsel van toepassing
is en een afwijking in een bijzondere instellingswet moet worden geregeld,
zal aanpassingswetgeving nodig zijn. Dat is zeker waar.De heer Van Middelkoop (ChristenUnie):Ik heb grote sympathie voor het amendement dat mevrouw Scheltema nu verdedigt.
Ik weet dat de volgende vraag niet exact kan worden beantwoord, maar heeft
zij enige notie van het materiële effect ervan? Gisteren kregen wij van
Financiën een referentielijst van RWT's en ZBO's. Ik neem aan dat u die
ook heeft gekregen. Ik ben daarvan geschrokken omdat veel meer ZBO's dan ik
zelf voor mogelijk had gehouden niet onder de kaderwet blijken te vallen.
Heeft u een begin van een indicatie of door het amendement, waarvoor ik mijn
sympathie heb uitgesproken, meer ZBO's onder de kaderwet zullen worden gebracht?
Misschien kan ik deze vraag later ook aan de minister stellen, of misschien
wilt u dat wel doen.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Het is inderdaad een interessante vraag. Ook als de kaderwet rechtstreeks
van toepassing wordt op de zelfstandige bestuursorganen die vallen onder artikel
1, zal het naar mijn gevoel om en nabij die lijst van zelfstandige bestuursorganen
uitkomen. Misschien zullen het er een paar meer zijn, maar ik heb ook niet
het volledige overzicht over de wereld van de zelfstandige bestuursorganen.
Dat moet u mij niet vragen, maar de minister heeft dat overzicht ongetwijfeld
wel, en anders hebben zijn ambtenaren het. Hier gaat het om een principiële
vraag: maken wij een echte kaderwet en regelen wij de uitzonderingen in de
bijzondere wetten, of moeten de bijzondere wetten aangeven dat zij onder een
algemene wet vallen? Dat laatste vind ik heel raar. Dat wil ik toch echt voorkomen.Voorzitter. Dan kom ik op het uitgangspunt van de Raad van State. Dat
de wet slechts de regels moet stellen die op zo'n 75% van het bestand aan
zelfstandige bestuursorganen van toepassing zijn, riekt erg naar een voorkeur
voor handhaving van de status quo. Het gaat erom dat er een duidelijk en door
de wetgever gewenst kader voor zelfstandige bestuursorganen komt. Het gaat
er niet om dat vooral bestaande situaties in de wet moeten worden verankerd.
De grote diversiteit lijkt al evenmin een gegronde reden. Tegen de subsidietitel
in de Algemene wet bestuursrecht werden indertijd door de Raad van State vergelijkbare
bezwaren aangevoerd, maar de algemene titel kwam er toch. Bij de evaluatie
van deze subsidietitel in de Algemene wet bestuursrecht blijkt dat van de
bezwaren weinig tot niets meer overeind staat. Ook in complexe situaties blijkt
een algemene regelgeving een gunstige structurerende werking te hebben.Anders dan de Raad van State denk ik dat voor situaties die heel zelden
voorkomen, toch een regeling kan worden getroffen in de kaderwet, bijvoorbeeld
voor raden van toezicht bij zelfstandige bestuursorganen. Om die reden heb
ik het amendement van de heer Te Veldhuis gesteund. Het is zinvol vast te
stellen dat ook bij een ZBO met een raad van toezicht, de uiteindelijke verantwoordelijkheid
voor het reilen en zeilen bij het zelfstandig bestuursorgaan ligt en niet
bij de raad van toezicht. Wij hebben dat vastgelegd in het amendement op stuk
nr. 37.Voor een kleine nu reeds voorzienbare en overzienbare categorie instanties
is een kaderwetregeling niet gewenst, met name voor onderzoeksinstanties.
Hun waarde ligt juist in een zo groot mogelijke onafhankelijkheid. Daarvoor
wordt in het amendement van de heer Van den Berg en mij dan ook een uitzondering
gemaakt.Een echte kaderwet kan voor bestaande zelfstandige bestuursorganen wel
enige aanpassingswetgeving vergen. Om daarvoor de ruimte te bieden, wordt
in het amendement-Scheltema-de Nie/Van den Berg op stuk nr. 32 een termijn
van drie jaren gecreëerd waarbinnen die aanpassingen hun beslag moeten
krijgen. Die termijn is lang genoeg, want ieder ZBO dat problemen onderkent
met de nieuwe kaderwetregeling en gegronde reden heeft om daarvan te willen
afwijken, zal ongetwijfeld piepen. Aan de wetgever is het dan te beoordelen
of de instellingswet wordt aangepast of niet. Nieuwe ZBO's moeten zich natuurlijk
direct aan de wet houden, maar ook dan kan in een instellingswet gemotiveerd
worden afgeweken.Voor de overzichtelijkheid van het ZBO-bestand zou het goed zijn als in
de registers per ZBO werd aangetekend op welke onderdelen van de kaderwet
wordt afgeweken. De registratie van de afwijkingen is vastgelegd in het amendement-Van
Middelkoop/Scheltema-de Nie op stuk nr. 18. Alleen op deze manier kan naar
ons oordeel de gewenste duidelijkheid en transparantie in het verschijnsel
ZBO worden gebracht.Mijn volgende punt betreft het medeondertekeningsrecht. In het verleden
is door de verschillende departementen ondanks de aanwijzingen nogal eens
verschillend omgegaan met het al dan niet verzelfstandigen en de wijze van
verzelfstandigen. Om meer eenheid, doorzichtigheid en transparantie te verkrijgen,
is het belangrijk dat de minister van BZK als hoeder van de kaderwet een belangrijke
stem krijgt bij de besluitvorming over de verzelfstandigingen en wijzigingen
daarin. Om die reden wordt bij het amendement-Scheltema-de Nie c.s. op stuk
nr. 20 een medeondertekeningsrecht van de minister geïntroduceerd.Hoezeer wij allen ook belijden dat het om het op afstand plaatsen van
overheidstaken gaat en dus een publiekrechtelijke vormgeving het meest geëigend
is, toch blijkt de praktijk weerbarstig. Daarom lijkt het gewenst dat de kaderwet
klip en klaar aangeeft dat bij een verzelfstandiging van overheidstaken een
publiekrechtelijke organisatievorm dient te worden gekozen. Een privaatrechtelijke
vorm voor de uitoefening van overheidstaken is alleen bij uitzondering acceptabel
en de wet dient aan te geven in welke gevallen dat acceptabel is. Dit is vastgelegd
in het amendement-Scheltema-de Nie/Van den Berg op stuk nr. 22. Ik ben er
vrijwel zeker van dat de Verzekeringskamer in dat licht bezien nu niet meer
in de vorm van een stichting zou zijn gegoten! Ik kom te spreken over de ministeriële verantwoordelijkheid en de
bevoegdheden van de minister. De wet geeft de minister een aantal bevoegdheden
ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen. Ik heb het benoemingsrecht van
leden van ZBO's al genoemd, een aantal goedkeuringsrechten, een recht op informatieverschaffing,
een spontaan vernietigingsrecht en een taakverwaarlozingsregeling. Het spontane
vernietigingsrecht roept nogal wat bezwaren op bij verschillende zelfstandige
bestuursorganen, zoals de Informatiebeheergroep en de Rijksdienst voor het
wegverkeer. Wij hebben daarover een brief ontvangen. Ik heb goed naar hen
geluisterd. In beginsel moet de minister zich met de algemene lijn voor een
zelfstandig bestuursorgaan inlaten. Het spontane vernietigingsrecht zie ik
vooral als een noodrem in zeer uitzonderlijke gevallen. Zo wordt het spontaan
vernietigingsrecht ten aanzien van de medeoverheden gebruikt en zo zal het
ongetwijfeld ook ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen worden gebruikt.
Er moet wel iets heel bijzonders aan de hand zijn voordat een besluit van
een ZBO of van een medeoverheid wordt vernietigd.Ik noemde de bevoegdheden die de wet nu aan de minister toekent. De vraag
die wij ons moeten stellen, is of dat arsenaal van bevoegdheden toereikend
is om een reële ministeriële verantwoordelijkheid te schragen, een
ministeriële verantwoordelijkheid die in verhouding staat tot de overigens
gewenste zelfstandigheid van een ZBO. Als geen zelfstandigheid wordt gewenst,
moet er immers gewoon niet worden verzelfstandigd. Je kunt niet blazen en
het meel in de mond houden. Die vraag is, als het goed is, echter al eerder
beantwoord, want er was reden om te verzelfstandigen.Voor een belangrijk deel zijn de genoemde bevoegdheden de bevoegdheden
die de minister moet hebben om zijn ministeriële verantwoordelijkheid
op afstand waar te kunnen maken. Hij moet zich niet tevoren met incidentele
beslissingen inlaten, maar slechts aan een aantal belangrijke algemene besluiten
zijn goedkeuring kunnen hechten en kunnen repareren als er iets echt is mis
gegaan. Als hij geen vertrouwen meer heeft in de leden van het ZBO, kan hij
hen ontslaan. Dit is tot op zekere hoogte een reële overheidsinvloed
bij verzelfstandigingen. Slechts één wezenlijk onderdeel ontbreekt.
De minister zal naar het oordeel van de fractie van D66, gesteund door de
fracties van de PvdA, het CDA en de SGP, de bevoegdheid moeten krijgen om
in voorkomende gevallen algemene regels te stellen en kaders te geven waarbinnen
het ZBO moet opereren. Al voordat de Raad van State dat had gezegd, vond de
regering dat zelf ook. Ik vond dat een goede gedachte en daaraan wil ik vasthouden.
In mijn amendement op stuk nr. 21 wordt deze bevoegdheid daarom alsnog toegevoegd.Als de minister, zoals de heer Te Veldhuis bepleit, daarnaast ook aanwijzingen
zou mogen geven – die werken natuurlijk altijd incidenteel – is
er geen sprake meer van een reëel op afstand plaatsen. Dan wordt het
een schijnverzelfstandiging, want dan wordt in feite gekozen voor behoud van
de volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Als je dat wilt, wees
dan consequent: verzelfstandig niet, maar houd de taak binnen het departement,
al of niet als agentschap. Ik moet overigens nog zien of dat beter werkt.De heer Te Veldhuis (VVD):Als u het amendement goed hebt gelezen, hebt u gezien dat er sprake is
van een algemene aanwijzing. Ik zal dat straks toelichten, maar ik houd u
nu al de keerzijde van de medaille voor: u vindt het wel goed dat in incidentele
gevallen besluiten mogen worden vernietigd. Aan de achterkant mag de minister
in incidentele gevallen dus wel iets doen, maar aan de voorkant niet. Hoe
consistent is dat dan?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik heb het verschil zojuist uitgelegd: de incidentele vernietiging is
een "noodrembevoegdheid"; die aanwijzing is dat niet. Een incidentele aanwijzing
wordt een gerichte aanwijzing; daarmee kun je alles beïnvloeden en dan
is er dus geen zelfstandigheid meer. Als de minister dat vooraf kan doen,
is de zelfstandigheid gewoon weg. Als je geen zelfstandigheid wilt, gedraag
je dan ook zo!De heer Te Veldhuis (VVD):Er staan in nogal wat instellingswetten voor ZBO's algemene aanwijzingsbevoegdheden.
Het is dus niet zo vreemd dat ik daar nu in het kader van de kaderwet mee
kom, want zij bestaan al. Je zou je dus kunnen afvragen of u die bevoegdheden
uit alle instellingswetten gaat halen, maar ik heb een algemenere vraag. Stel
dat wij met z'n allen vinden dat er bij een ZBO echt iets fout gaat –
daarover hebben wij in de Kamer discussies gehad, bijvoorbeeld in het kader
van de CTSV-affaire – wilt u de minister dan de bevoegdheid onthouden
om op de een of andere manier zodanige aanwijzingen te geven dat er wel weer
goed opgetreden gaat worden? Ik snap wel dat tussen "incidenteel" en "algemeen"
een enigszins diffuus terrein kan ontstaan, maar u betoogt nu dat de minister
nooit mag optreden. Dat betekent dus ook dat wij als volksvertegenwoordiging
hier nooit wat over mogen zeggen. Wij zitten dus met de handen in het haar.
Is dat het wat u als democraat wilt?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Wat vervalt u in herhalingen. U hebt kennelijk niet gelezen dat ik er
in mijn amendement voor pleit dat de minister algemene beleidsregels vooraf
kan stellen. Hij kan een algemeen kader aangeven, maar dat is dan ook de keiharde
grens. Verder moet het niet gaan. U wilt daarnaast nog met aanwijzingen komen,
maar dan bedoelt u iets anders dan algemene beleidsregels. Dan hebt u het
over incidentele aanwijzingen. Als je met incidentele aanwijzingen gaat werken,
is de zelfstandigheid van een bestuursorgaan weg en dan moet je niet verzelfstandigen.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik onderschrijf uw betoog over de beleidsregels. Vindt u vernietiging
achteraf dan wel acceptabel? Dat kan ook in incidentele gevallen. Dan vind
ik het een rare gedachtekronkel dat het vooraf niet kan. Ik beoog niet om
in incidentele gevallen wat te doen, want daarvoor heb je de Algemene wet
bestuursrecht. Ik denk aan gevallen waarin je met beleidsregels, die meestal
vrij algemeen zijn, niet uit de voeten kunt, maar met algemene aanwijzingen
wel. Ik vind het zo raar dat u dat wegpoetst. U geeft aan dat sommige dingen
zodanig in algemene beleidsregels zijn geformuleerd dat er niets aan gedaan
kan worden. Ik vind het vanuit democratisch oogpunt raar dat wij in zo'n situatie
een gat laten ontstaan.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Wat ik zo raar vind vanuit democratisch oogpunt is dat u naast algemene
beleidsregels met algemene aanwijzingen komt. U kunt niemand hier wijsmaken
dat er een verschil bestaat.De heer Te Veldhuis (VVD):Algemene aanwijzingen bestaan al bij veel ZBO's. Kijkt u eens naar de
instellingswetten. In de stukken van de regering staat ook dat die algemene
aanwijzingen bestaan. De regering heeft alleen gezegd dat het haar te ver
gaat om het te codificeren in de kaderwet voor alle ZBO's, maar ze bestaan
in de praktijk wel degelijk.Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Weet u wat er bestaat? Er bestaat een verschillende terminologie. Ik denk
dat het verstandig is om nu te kiezen voor de terminologie "beleidsregels".
Ik denk dat het beter is om te kiezen voor één terminologie
voor algemene kaders. Het maakt niet uit of je het algemene aanwijzingen of
beleidsregels noemt. Je moet één duidelijk begrip hanteren.
Als je daarnaast nog iets extra's wilt, dan daal je af naar het incidentele
niveau en ik denk dat dit een brug te ver is. Wij moeten het eens worden over
de terminologie en het zou verstandig zou zijn om de bestaande instellingswetten
op dat punt aan te passen.Voorzitter. Ik kom bij de eisen die te stellen zijn aan de zelfstandige
bestuursorganen. De wet stelt een aantal eisen, zeker waar het de financiële
huishouding betreft. Dat is niet onredelijk, gezien de grote financiële
belangen die soms zijn gemoeid. Toch kan het ook naar het oordeel van de fractie
van D66 nog iets beter en zou de wet meer moeten kunnen aansluiten bij de
begrotingscyclus die het Rijk nu hanteert. Mevrouw Belinfante heeft een amendement
op stuk nr. 33 ingediend dat ons sympathiek voorkomt, maar ik wacht graag
het oordeel van de regering hierover af.Verschillende ZBO's spannen zich op verschillende manieren in om de kwaliteit
van hun taakuitoefening te verbeteren, dan wel het contact met hun klanten
of gebruikers te intensiveren. Ik noem het kwaliteitshandvest opgesteld door
de IBG, de Rijksdienst voor het wegverkeer, Staatsbosbeheer en het Kadaster.
De fractie van D66 waardeert deze inzet bijzonder. Het scherpt het vertrouwen
in een zelfstandig bestuursorgaan zeker aan. Zo'n horizontale kwaliteitsbenadering
met een actieve inschakeling van klanten of gebruikersraden is belangrijk,
maar deze horizontale kwaliteitsbewaking kan naar ons oordeel niet in de plaats
komen van de verticale controle. Het neemt natuurlijk niet weg dat de vertrouwenwekkende
invloed ervan repercussies zal hebben op de verticale controle. Het gaat D66
te ver om dit soort zaken verplicht voor te schrijven in een kaderwet. Naar
ons oordeel staat de diversiteit van een ZBO daaraan ook in de weg. Het neemt
niet weg dat wij wel graag op de hoogte gesteld worden van de kwaliteitsbewaking
in de diverse ZBO's. Dat zou via een jaarverslag moeten kunnen. Een aansporing
daartoe heb ik verwoord in het amendement op stuk nr. 24.Mevrouw Belinfante (PvdA):Mijn financiële amendement is het amendement op stuk nr. 26 en niet
nr. 33!Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik heb de nummers op het laatste moment nog even snel met de pen in mijn
tekst gezet. Excuses!Voorzitter. Natuurlijk moet het parlement niet hoeven te soebatten om
de verslagen. Die moeten gewoon worden toegezonden, heus niet in 150-voud.
Een beperkt aantal is toereikend en het kopieerapparaat geduldig! Die verplichte
toezending is vastgelegd in het amendement-Scheltema-de Nie/Te Veldhuis op
stuk nr. 38.Voorzitter. De kritiek van de Algemene Rekenkamer op de ZBO's betrof niet
zozeer het verzelfstandigen op zich, maar het gebrek aan verantwoording dat
werd gevraagd en afgelegd, het gebrek aan diepgang van het toezicht door ministers
en het parlement op de werkwijze, kosten, doelmatigheid en efficiëntie
van verzelfstandigde uitvoerende organisaties. Beheer, beheersing en toezicht
zijn de trefwoorden waar het om gaat, aldus ook de Raad van State.Ik hoop dat de wet, zeker geamendeerd in de door ons gewenste richting
daaraan zal kunnen bijdragen. Tevens hoop ik dat de kaderwet bereikt dat de
wildgroei in verzelfstandiging wordt beteugeld, maar dat het goede van verzelfstandiging
wordt behouden, dat de helderheid en transparantie worden vergroot, dat er
duidelijkheid komt in de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid
en dat er ook meer duidelijkheid komt in de eisen die aan ZBO's in het algemeen
worden gesteld en die het gemis aan ministeriële verantwoordelijkheid
kunnen compenseren. Dat alles hangt in belangrijke mate af of de kaderwet
een echte kaderwet wordt met algemene regels voor de ZBO's, van het evenwicht
dat wordt gevonden tussen verzelfstandigen enerzijds en parlementaire controle
anderzijds en van de mate waarin uitzonderingen op de kaderwet zullen worden
getolereerd. Dat alles vergt alertheid van de ministers, van de Kamer en ook
van de ZBO's zelf.Minister De Vries:Voorzitter. Mevrouw Scheltema zegt dat er een eind moet komen aan de wildgroei.
Ik ben daar op alle punten op tegen, maar ik moet wel constateren dat mevrouw
Scheltema het ontstaan van bijna alle ZBO's toch heeft meegemaakt en ook aan
al die regelgeving heeft meegewerkt. Is dat nu ook een punt van zorg geweest
in het verleden?Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik schrik hier een beetje van, want zo oud ben ik toch niet! Al vanaf
1950 spreken wij van een trend en in 1983 waren er al zo'n 600 ZBO's. De minister
kan mij veel verwijten, maar niet dat ik aan de wieg heb gestaan van alle
ZBO's! Sinds ik in de Kamer zit, heb ik wel mijn zorgen op dit punt uitgesproken,
bijvoorbeeld waar het ging om de diversiteit ervan. De heer Van den Berg kan
dat getuigen. In 1991 was er de nota Functioneel bestuur en ook toen is zeer
uitvoerig over dit verschijnsel gesproken en gezegd dat het te veel alle kanten
op ging, dat er moest worden gezocht naar een heldere lijn. Vanaf dat moment
hebben wij gezegd dat het beter moest worden geregeld. In 1995 heb ik, gesteund
door vrijwel de hele Kamer, een motie ingediend waarin werd aangedrongen op
een kader voor ZBO's opdat er inderdaad een betere lijn in kwam, om te voorkomen
dat het alle kanten op ging. De regering heeft dat toen toegezegd, maar toen
er in 1997 nog niets was, heb ik weer met steun van een groot deel van de
Kamer een vergelijkbare motie ingediend. Ik moet toegeven dat de regering
ondertussen wel iets heeft gedaan, namelijk het opstellen van aanwijzin gen. Dat hielp wel een beetje, maar, nogmaals, de minister kan mij
niet verwijten dat ik in de tijd dat ik in de Kamer zit geen punt van de ZBO's
en de inkadering ervan heb gemaakt.Minister De Vries:Voorzitter. Ik wilde helemaal geen verwijt maken. Volgens mij wisten wij
voor 1980 niet dat een ZBO een vast omlijnd begrip was, maar sedert de discussie
over ZBO's loopt, zijn er tal van ZBO's tot stand gekomen, ook nog zeer recent.
Bij het nalopen van de geschiedenis van die nieuwe ZBO's heb ik nergens gelezen
dat de Kamer vond dat er sprake was van wildgroei!Mevrouw Scheltema-de Nie (D66):Ik kan natuurlijk alleen maar voor mijzelf spreken, maar ik wijs erop
dat in 1974 het begrip verzelfstandigde bestuursorganen in het leven werd
geroepen. In mijn fractie probeer ik in de gaten houden of bij de instelling
van nieuwe ZBO's rekening wordt gehouden met de algemene regels die in aanwijzingen
vastliggen. Vaak gebeurt dit wel, maar niet altijd. De minister weet net zo
goed als ik dat je niet overal bij kunt zijn. De minister kan dit niet en
ik kan dit als woordvoerder binnenlandse zaken ook niet als elders in deze
Kamer besluiten worden genomen. Daarom is het zo nodig dat deze kaderwet wordt
vastgesteld, want dan staat duidelijk vast waarmee iedereen rekening moet
houden, zowel de regering als het parlement als de zelfstandige bestuursorganen.
Ik wil dat dit goed wordt geregeld. De ZBO's uit het verre verleden moeten
dan misschien worden aangepast en daarvoor geeft het amendement-Scheltema-de
Nie/Van den Berg drie jaar.De heer Van Wijmen (CDA):Voorzitter. Ik dank u en de leden voor het feit dat ik in tegenstelling
tot de eerdere verdeling van sprekers nu al het woord mag voeren.Dit is een belangrijk wetsvoorstel, want het fixeert een ontwikkeling
die over ons heen komt. Of je nu spreekt van wildgroei of van een ontwikkeling
die je niet kunt voorzien als je er zelf in zit, de definities komen –
ook bestuursrechtelijk – pas op gedurende die ontwikkeling. Ons bestuursrecht
is als wetgevingsstructuur eigenlijk pas kort in ontwikkeling. De Wet AROB
was de eerste bestuurswet en de AWB is de echte bestuurswet en die is pas
in het vierde kwart van de vorige eeuw tot stand gekomen. Zo'n begrip wordt
dus geleidelijkaan gedefinieerd. Dit wetsvoorstel is belangrijk omdat het
een institutionele aard heeft. De CDA-fractie is hierover verheugd en zij
kan in grote lijnen instemmen met het principe dat de zelfstandige bestuursorganen
goed worden ingekaderd en goed op de rails worden gezet. Dit is zeker het
geval nu de regering een- en andermaal de verzekering heeft gegeven dat de
wet niet alleen van toepassing zal zijn op nieuw in het leven te roepen ZBO's,
maar ook op de vele honderden reeds bestaande ZBO's. Dat is naar mijn mening
een heel belangrijk principe en dan doel ik er met name op dat is toegezegd
dat onder leiding van minister De Vries een soort aanpassingsoperatie in gang
wordt gezet. Ik heb uit de stukken begrepen dat er ongeveerd honderd wetten
zijn waarin ZBO's zijn geconstitueerd. Zij worden allemaal nagepluisd en toegesneden
op de kaderwet. Daarbij speelt het zojuist plaatsgevonden interruptiedebatje
over de aanwijzingen een rol. Daar kom ik nog op terug.De vraag naar de bestaansgrond van ZBO's die bij afzonderlijke wetten
in het leven zijn geroepen, wordt niet aan de orde gesteld. Dat vind ik zinnig
omdat anders ook dat wiel opnieuw uitgevonden zou moeten worden. Het ligt
anders ten aanzien van nieuw op te richten ZBO's. Dan kan de vraag naar nut
en noodzaak wel expliciet worden beantwoord alvorens het tot de oprichting
van zo'n ZBO komt. Naast de definitie uit artikel 1, sub a, van de kaderwet
zijn er in de ogen van mijn fractie nog meer criteria aanwezig en nodig. Dan
krijg je een aardige vraag, die eigenlijk al is beantwoord in een amendement.
Ik herhaal dus enigszins datgene wat mevrouw Belinfante al vroeg: waarom worden
die criteria niet in de wet opgenomen? Daar kun je over twisten, want zij
staan al in de Algemene aanwijzingen voor de regelgeving in artikel 124c.
Ook artikel 124b is van belang en komt terug in een amendement. Als systematicus
zeg ik dan: natuurlijk moet een en ander naar de wet worden toegehaald. Waarom
houd je dat vrijblijvend? Het kader is gevormd vanuit een ontwikkeling, waarop
het woord "wildgroei" al dan niet van toepassing is. Dat evolutieproces vindt
op wat informele wijze plaats, want als ik het goed interpreteer, zijn de
aanwijzingen eigenlijk een circulaire van de minister-president. Dat heeft
natuurlijk een bepaalde status, maar toch pleit ik ervoor om die criteria
op te nemen in de wet. Het zou een anomalie zijn als dit niet gebeurt. Nu
wij er eindelijk aan toe zijn om de wirwar aan ZBO's onder te brengen in een
wetgevend kader, moeten ook de criteria daarin worden opgenomen.Er is één detail waarop ik even moet scoren. In de toelichting
op artikel 124c staat een soort weegpunt. Het gaat mij dan om het regeltje
waarin staat dat er sprake moet zijn van voordelen van de vermindering van
ministeriële bevoegdheden ten aanzien van de desbetreffende bestuurszaak
die moeten opwegen tegen de nadelen van de verminderde parlementaire controle.
Bij dat weegpunt is een vraagtekentje te plaatsen. Moeten de aanwijzingen
voor regelgeving in de wet worden opgenomen of niet? Met mevrouw Belinfante
ben ik van mening dat dit niet hoeft. De aanwijzingen worden in de Kamer uitgesproken.
Als zij hier aan de orde komen en goed worden geduid, gaan zij deel uitmaken
van het wetgevingscorps. Als de criteria hier goed worden geformuleerd en
worden opgenomen in de Handelingen, dan spelen zij een rol bij een verdere
beoordeling. Als ik, elke keer dat ik een deur wil opendoen, tegen mijzelf
zeg dat ik eerst de klink moet vastpakken en die naar beneden moet drukken
teneinde de deur te openen, dan zou ik nauwelijks meer kunnen leven. Ik wil
hiermee zeggen dat wetten te omvangrijk worden als allerlei vanzelfsprekendheden
daarin worden opgenomen. Er is dan sprake van een vanzelfsprekendheid die
slechts het karakter heeft van het intrappen van een open deur. Daarom vind
ik dat je zo'n regel niet in de wet zelf behoeft op te nemen. Het mag van
mij wel in de toelichting op het amendement staan; dat is nu niet het geval.De heer Te Veldhuis (VVD):Ik vind deze toelichting wat prettiger dan die van mevrouw Belinfante.
Gelukkig gaat u verder. U stelt nu expliciet de afweging aan de orde tussen
het verminderen van de ministeriële bevoegdheden enerzijds en de nadelen daarvan die dan moeten opwegen tegen het hebben van een
ZBO anderzijds. U bent wat dat betreft positiever dan mevrouw Belinfante,
de eerste ondertekenaar. Echter, ook voor u geldt dat u de mogelijkheid wilt
openlaten dat ZBO's ook bij klein KB, bij ministeriële regeling, worden
ingesteld. Daarbij is motivering volgens het wetsvoorstel niet verplicht.
Vindt u dit geen manco?De heer Van Wijmen (CDA):Ik wil niet de indruk wekken dat er op dit punt tussen mevrouw Belinfante
en mij een inhoudelijk verschil van opvatting zou bestaan. Zij heeft hier
het voortouw; zij is met het idee gekomen. Wij hebben hierover samen gesproken.
Nogmaals, in de toelichting op het amendement zelf zou ik wel een verwijzing
naar de aanwijzingen kunnen velen. Dat zou men één op één
kunnen overnemen.De heer Te Veldhuis (VVD):Zou u dat met de mede-indiener kunnen bespreken? Voor mij is dit een vrij
wezenlijk punt voor het bepalen van mijn oordeel.De heer Van Wijmen (CDA):Wij zullen erover overleggen. Wij zijn hier overigens allemaal aanwezig
zodat wij er ook samen met u naar kunnen kijken. Misschien bent u dan bereid
om tot medeondertekening over te gaan of om voor te stemmen. Dat zou zeer
aantrekkelijk zijn.Wat uw opmerking over het klein KB betreft wijs ik erop dat ik in het
eerste gedeelte van mijn betoog twijfels heb laten doorschemeren bij de mogelijkheid
dat OZB's zouden kunnen worden ingesteld bij ministeriële regeling. Die
twijfels heb ik. Als er wat dit betreft verbeteringen kunnen worden aangebracht
in het stelsel, desnoods door op dit punt te amenderen of door de ministeriële
regeling eruit te laten of zwaarder te clausuleren, is dat het overwegen waard.
Ik stel echter voor, eerst het antwoord van de minister af te wachten. Dat
geldt eigenlijk voor alles wat wij aan het doen zijn. Ik heb de vloed van
amendementen goed bekeken en daarover is ook vooroverleg geweest. Daaruit
blijkt dat wij bezig zijn om het wetsvoorstel nog wat meer "op punt te stellen" –
zo zou de Belg het zeggen – in de zin van: laten wij als parlement onze
positie op allerlei manieren goed waarborgen. Voorzitter. Tegen deze achtergrond geef ik een voorbeeld waarmee ik ver
buiten de beantwoording van de interventie van de heer Te Veldhuis ga. Ik
verwijs naar de VBTB-structuur en de aansluiting die wat dat betreft wordt
gemaakt, het naar voren halen van de datum 15 maart voor de verslagleggingen.
Er is een amendement als gevolg waarvan alle jaarverslagen naar ons toe komen.
Mevrouw Belinfante heeft op stuk nr. 26 een structuur aangegeven om deze systematiek
voor de aansluiting op de begrotingen te verbeteren. Dat is een ingewikkelde
maar ook belangrijke kwestie die weliswaar tot een belangrijke werklast voor
de departementen leidt, maar het gaat nu eenmaal om hoge bedragen. Hier treffen
wij een mogelijkheid aan om onze controlerende taak adequaat uit te voeren.
Zelf geloof ik niet zo direct in die jaarverslagen. Dat zijn er straks wellicht
honderden. Ook als het om clusters gaat, zijn het grote aantallen. Ik weet
wel wat daarmee gebeurt. Ze komen terecht bij de vakministeriewoordvoerders.
Sommige daarvan hebben totaal geen affiniteit met dit soort structuren of
inrichtingswetgeving. Daardoor gebeurt er te weinig mee. Met andere woorden:
als je de controle kunt versterken, wordt de wet verbeterd. Hoe dan ook, wij
willen graag de criteria naar de wet brengen, al was het maar om elke twijfel
over de toepassing daarvan uit te sluiten. De heer Te Veldhuis houd ik voor
dat dit van belang kan zijn in het kader van de ministeriële regelingen.Vervolgens richt ik mij op de beleidsregels. Mevrouw Scheltema heeft het
heel mooi uitgelegd. Wij hebben het spontane vernietigingsrecht, maar dat
is achteraf; dat is repressief en schaars. Dat zal de minister wel bevestigen,
denk ik. Het is niets nieuws in ons recht, want voor de lagere overheden kennen
wij het ook. Ik zeg overigens "lagere overheden" zoals mijn voeten lager zitten
dan mijn hoofd; het is geen discriminatie. Ik vind het flauwekul om over "medeoverheden"
te praten: dat wollige jargon van tegenwoordig! Wij hebben het hier over staatsrecht
en bestuursrecht. Welnu, voor de lagere overheden kennen wij ook het spontane
vernietigingsrecht, maar er wordt een zeer spaarzaam gebruik van gemaakt,
want het is een zwaar instrument. Je hebt eerst de schorsingsmogelijkheid.
Het betreft de klassieke kroonbevoegdheid en er zou een klassiek bestuursgeschil
onder kunnen zitten, maar daar praten wij niet over. Het is iets gewoons;
je moet dit hebben. Daar is niets tegen. Als er echt iets mis gaat, moet er
ingegrepen kunnen worden. Het is een stuk bevestiging van het uitoefenen van
de verantwoordelijkheid door de minister.Vervolgens krijg je de aanwijzing en de beleidsregels. Er is een amendement
op stuk nr. 21 ingediend door een groepje onder leiding van mevrouw Scheltema-de
Nie, waardoor die beleidsregels als instrument in de wet komen. Je krijgt
dan de vervolgvraag die zo-even in het debat al aan de orde was, namelijk
of je ook met algemene aanwijzingen wilt werken. Daarbij introduceer ik uitdrukkelijk
het woord "algemeen", want incidentele aanwijzingen zullen wij geen van allen
willen, ook de minister niet. Hierbij wil ik kort iets zeggen over de systematiek,
want die begrippen worden door elkaar gebruikt en dat moeten wij niet doen.Je hebt het klassieke reeksje dat begint met een beschikking en dat, via
een besluit van algemene strekking en een algemeen verbindend voorschrift,
uitmondt in regelingen, verordeningen en wetten. Een beschikking is concreet
naar subject en inhoud; deze richt zich tot een persoon of een groep van personen
en betreft concrete bevoegdheidsuitoefening. Een besluit van algemene strekking
is interessant, want dat is naar de inhoud heel concreet – u mag die
en die straat niet meer inrijden: een rood bord met een witte balk –
en richt zich tot iedereen die in die straat komt. Het is algemeen naar subject
en concreet naar object of inhoud, en is daarmee een tussenvorm. Een algemeen
verbindend voorschrift is op beide fronten abstract: voor iedereen die zich
in een omschreven situatie bevindt of ergens komt, geldt dit of dat. Dat is
abstract/algemeen, zowel naar inhoud en object, als naar het subject tot wie
het zich richt en staat in formele en materiële wetgevingscorpsen.De beleidsregels bevinden zich – in mijn ogen althans; ik vind het
interessant om ook daarover de minister straks te horen – meer in de
categorie van in ieder geval een besluit van algemene strekking, maar eerder
nog in die van de algemeen verbindende voorschriften. Wij hebben
trouwens een passage in de AWB over beleidsplannen en beleidsaspecten; het
betreft als het ware groeiend staatsrecht. De aanwijzingen zitten in mijn
perceptie meer in de beschikkingssfeer; ik trek hier een vergelijking met
de klassieke corpsen uit het oude rapport ABAR. De minister kent dit allemaal
heel goed; hij heeft er zelf op allerlei manieren en op allerlei plaatsen
heel zijn leven mee gewerkt, zoals wij trouwens ook.Als je dat zou willen aanvaarden als een soort onderscheiding aanbrengende
benadering – de minister en mijn collega-Kamerleden zullen er straks
wellicht nog veel betere dingen over kunnen zeggen – dan hebben wij
hiermee misschien een aanknopingspunt voor de beantwoording van de vraag:
wat willen wij in de wet hebben en wat niet? Mijn opvatting daarover is: wel
beleidsregels, maar geen aanwijzingen. Deze laatste zijn namelijk te concreet
en daarmee breng je de "Z" in gevaar, want er moet wel afstand gecreëerd
worden.Voorzitter. Ik denk dat ik het hierbij kan laten, waarbij ik één
ding nu niet doe en dat is het nalopen van alle amendementen. Ik doe daar
de indieners tekort mee, maar zij weten, met name bijvoorbeeld de geachte
afgevaardigden Van den Berg en Van Middelkoop, alsmede de heer Te Veldhuis,
dat de meeste van die amendementen, waarbij het voornamelijk gaat om technische
verfijningen en waarbij sommige wellicht in elkaar geschoven zouden kunnen
worden, mijn sympathie hebben. Zij hebben mijn sympathie omdat zij de structuur
van het wetsvoorstel, met name gericht op de verhouding parlement, minister
en ZBO, beogen te verbeteren. Het is die verhouding die voortdurend rondzingt,
waarbij het ook kan gaan om incidentele zaken. Er kunnen bijvoorbeeld daken
van gebouwen afwaaien enz. en dan zijn er vragen als: is de bouwregelgeving
wel in orde en wie heeft erop toegezien? Voorzover daarbij de inspectie in
het geding is en deze onder het ministerie valt, raakt het direct de betreffende
minister. Nu, men kent al die voorbeelden. Er is derhalve kans dat straks
het systeem zoals het rondzingt in die driehoek, verbetert. Daarom is het
dat ik de meeste amendementen voorshands positief bejegen; het is vanuit de
wens economisch met de tijd om te gaan dat ik ze nu niet allemaal naloop.De heer Te Veldhuis (VVD):Voorzitter. De heer Van Wijmen sprak over het verschil tussen beleidsregels
en algemene aanwijzingen. Ik ben blij dat ook hij constateert dat wij incidentele
aanwijzingen voor concrete gevallen beter niet kunnen hebben. Ik zie al voor
me wat in dat geval zou gebeuren; we zouden een opposition paradise krijgen.
Altijd zou de oppositie de minister vragen: waarom geeft u geen incidentele
aanwijzingen? Welnu, zoiets moeten wij niet willen.Ik meen evenwel dat er tussen de algemene beleidsregels en algemene aanwijzingen
een nuanceverschil zit. Algemene beleidsregels geven het kader aan waarbinnen
een ZBO de wet moet interpreteren. Ik kan mij voorstellen dat als dat niet
gebeurt op de manier die zowel de minister als de andere wetgevende organen
voor juist achten, je een aanwijzing geeft en zegt: dit soort gevallen moet
u op deze manier benaderen, omdat anders geen instemming kan worden verleend.
Bij "dit soort gevallen" gaat het om iets anders dan om een incidenteel geval.
Ik zie dus nog wel een nuance tussen het een en het ander. Hoe beoordeelt
de heer Van Wijmen deze kwestie vanuit zijn juridische achtergrond?De heer Van Wijmen (CDA):Wat het laatste punt betreft ben ik het met u eens. U zegt dit in mijn
ogen goed. Wat het eerste betreft heb ik op zijn minst een vraag. Misschien
vormen de woorden "algemene beleidsregels" een tautologie of een pleonasme,
maar laten wij dit begrip toch maar hanteren. Voor mij is dit begrip zowel
naar inhoud als naar werking abstract. Daarmee richt men zich tot iedereen
die iets bepaalds doet. Dus iedereen die door een ZBO in een bepaalde behandelingsroute
wordt gebracht – dat kan iemand zijn die een aanvraag doet, die een
keuring wil ondergaan, die een subsidie aanvraagt enzovoorts – moet
volgens de beleidsregels door het ZBO op een bepaalde wijze worden behandeld.
Daarbij kan het gaan om inrichtingsvoorschriften en procedurele voorschriften.
Er kan ook bij procedures iets te veel mis gaan en er kan te veel gerommel
ontstaan en dan kan de minister vergen dat er een algemene beleidsregel komt
waarin wordt bepaald hoe de procedure moet zijn. Bijvoorbeeld kan verlangd
worden dat bij een procedure de belangen van derden worden gewogen, dat mensen
worden gehoord enzovoorts. Er kan daarbij van alles aan de orde zijn. Die
aanwijzingen hebben echter iets concreets. Er is in een bepaald geval iets
mis gegaan. Er wordt dan een aanwijzing gegeven in de zin van: vriend, dat
moet niet meer gebeuren, je moet het zo oplossen. Dan is het niet iets incidenteels,
maar wel iets concreets. Die aanwijzing kan een groep van gevallen betreffen.
Men heeft bijvoorbeeld bij een keuring steeds wel de voorbanden gekeurd, maar
niet de achterbanden, omdat die minder zouden slijten, of omgekeerd. Het gaat
er echter om dat men in een bepaald geval moet zeggen: er zijn nu te veel
ongelukken ontstaan door banden zonder een profiel; aan de keuringsinstantie
moet een aanwijzing worden gegeven zodat zij beter op de keuring van de banden
let.De vraag is nu of je zoiets wilt. Ik vraag in ieder geval niet om een
beleidsregel. Een beleidsregel is er namelijk voordat beleid wordt gemaakt.
Als je een organisatie zelfstandig maakt en op afstand plaatst, voert die
een eigen beleid dat op grond van de wet wordt gestructureerd. Er wordt dan
gezegd hoe dat beleid moet worden ingericht. Daarmee kom je in de buurt van
inrichtingswetgeving. Die zou je ook kunnen gebruiken. Zojuist zei de heer
Te Veldhuis in zijn interventie herhaaldelijk dat al die andere wetjes wel
de algemene aanwijzingsbevoegdheid kennen. Een algemene aanwijzingsbevoegdheid
zou misschien door ons kunnen worden geduid als beleidsregel, althans, die
zou in de hoek van de algemene beleidsregels kunnen zitten. Ik zeg "kunnen".
Ik weet niet of het zo is. Daarvoor zou ik de wet erop na moeten slaan.Het is mogelijk dat ik het fout heb. Het is ook nog mogelijk dat beide
omschrijvingen voorkomen. Straks zul je dus moeten kiezen. Het is ook niet
zo dat ik het amendement van de heer Te Veldhuis verwerpelijk, onzinnig of
onzedelijk vind. Helemaal niet; integendeel! Ik vind het zelfs belangwekkend,
maar ik vind dat wij nu moeten zeggen dat wij blijkbaar vinden dat beleidsregels
en algemene aanwijzingen verschillende dingen zijn. Als ze dat inderdaad zijn,
heeft het amendement van de heer Te Veldhuis zin. De vraag
wordt dan: waarom willen wij beide categorieën hiervoor? Dan maak je
een bewuste keus. Nogmaals, we behandelen een inrichtingsvoorstel. Straks
hebben we gemeenten, waterschappen, provincies én ZBO's. Het geheel
groeit.Voorzitter. Ik hoop dat mijn antwoord enigszins voldoende was.De voorzitter:Ik denk het wel. We zijn er allemaal stil van. Ik stel voor, de volgende
spreker het woord te geven.De heer Van Wijmen (CDA):Als ik wegga, voorzitter, is dat geen oneerbiedigheid tegenover mijn collega's.
De reden daarvoor is bekend.De voorzitter:De reden daarvoor heeft u aangeven. U was daarom eerder aan het woord
dan de heer Van den Berg van de SGP. Het woord is nu aan hem.De heer Van den Berg (SGP):Voorzitter. Zeker na dit boeiende college betreuren wij het zeer dat collega
Van Wijmen de zaal moet verlaten. Bij het luisteren naar hem kwamen allerlei
herinneringen bij mij boven. Ik behoor nog tot de categorie studenten die
is opgegroeid met het "boekje ABAR" (Codificatie van de algemene beginselen
betreffende het administratief recht). Wij moesten dat bijna van buiten kennen
en dat heeft zijn sporen nagelaten. In dit debat komt het goed van pas.Minister De Vries:Dat was geen slechte generatie.De heer Van den Berg (SGP):Dat ben ik geheel met de minister eens. Laten wij proberen dat in dit
debat te verzilveren.Het doet mijn fractie deugd dat wij vandaag over het wetvoorstel inzake
de kaderwet zelfstandige bestuursorganen spreken. Het heeft vrij lang geduurd,
maar ik zal nu niet te veel ingaan op de oorzaken. De regering had aarzelingen
om tot een zodanige kaderwet te komen. Misschien was er zelfs enige tegenzin
bij sommige departementen. Ik onderschat echter niet de juridische problemen
om tot een dergelijke kaderwet te komen. Dit wetsvoorstel is van belang omdat het in staatsrechtelijke zin hoog
nodig is om op dit punt tot nadere regelgeving te komen. Er is echter ook
een bestuurlijk belang voor het veld van de zelfstandige bestuursorganen.
Ik neem het woord wildgroei hierbij niet gauw in de mond, omdat de politiek
deze ontwikkelingen heeft geïnitieerd. Er is echter wel een grote diversiteit,
positief geduid als veelkleurigheid, aan organen die belangrijke taken vervullen
met grote financiële implicaties. Dat vereist duidelijke verhoudingen
en verantwoordingslijnen. Daarover gaat het vooral in dit debat.Het onderwerp zelfstandige bestuursorganen is nog betrekkelijk nieuw.
In 1974 werd het in de wetenschap geïntroduceerd door prof. Scheltema
in zijn bekende oratie. Toen was het echter nog geen politiek thema. Met name
de discussie in deze Kamer over functionele decentralisatie en functioneel
bestuur in het kader waarvan de motie-Lauxtermann werd ingediend, heeft dit
onderwerp op de politieke agenda gezet. Dit is nog maar zo'n tien tot vijftien
jaar geleden, wat eigenlijk nog niet vreselijk lang is. Laten wij blij zijn
dat wij nu al zover zijn.Het thema ministeriële verantwoordelijkheid heeft natuurlijk alles
te maken met dit wetsvoorstel. Daarbij zijn er twee sporen. Aanvankelijk was
de zorgvuldigheid ten aanzien van het bepalen van de ministeriële verantwoordelijkheid
vaak de aanleiding om tot verzelfstandiging over te gaan. In de recente discussies
wordt de ministeriële verantwoordelijkheid juist meer en meer gezien
als een belemmering, een negatieve factor, voor verzelfstandiging. Mevrouw
Scheltema heeft er terecht op gewezen dat verzelfstandiging aanvankelijk werd
bepleit om de ministeriële verantwoordelijkheid zuiver te houden. Een
minister kan immers niet alles wat onder de verantwoordelijkheid van een departement
gebeurt, ook feitelijk behappen. De lijn was om te komen tot meer helderheid
door de verzelfstandiging van organen, met het tegelijkertijd creëren
van duidelijke verantwoordingslijnen. Daardoor ontstaat een heldere ministeriële
verantwoordelijkheid voor de resterende kerntaken. Nu wordt door onder anderen
mevrouw Belinfante gezegd dat verzelfstandiging geen afbreuk mag doen aan
de ministeriële verantwoordelijkheid. Die zou volledig onverlet moeten
blijven. Formeel is dat natuurlijk niet zo. De ministeriële verantwoordelijkheid
gaat niet verder dan datgene waarvoor de minister daadwerkelijk verantwoordelijkheid
kan dragen. Bij verzelfstandiging worden de bevoegdheden van de minister in
ieder geval beperkt, wat dan dus ook geldt voor de ministeriële verantwoordelijkheid.
Als wij dat niet accepteren, moeten wij het begrip verzelfstandiging niet
gebruiken. Het gaat hierbij om het wezen van de zaak. Hoe dan ook kun je niet
zeggen dat de ministeriële verantwoordelijkheid volledig overeind blijft;
dat is gewoon niet zo.Mevrouw Belinfante (PvdA):Wij hebben het hier natuurlijk over de mate waarin de beperking van de
ministeriële verantwoordelijkheid vorm moet krijgen.De heer Van den Berg (SGP):Dat is juist.Mevrouw Belinfante (PvdA):Ik ben het met u eens dat die beperking bestaat. In de kaderwet is echter
voorzien in een oordeel van de minister. Volgens mij zijn wij gerechtigd om
wel te vragen wat dat oordeel is. Daar kunnen wij ook zelf weer een oordeel
over vellen als wij dat nodig vinden. Hoe denkt u daarover?De heer Van den Berg (SGP):Met die benadering ben ik het eens; daar zal ik straks ook een invulling
aan geven. De minister heeft verantwoordelijkheden en wij beoordelen hier
wat die bevoegdheden van de minister zijn. Daar moeten wij vervolgens weer
toezicht op houden. Vandaar ook het belang van de kaderwet en van de specifieke
instellingsregelingen. Het heeft dus niet alleen met de ministeriële
verantwoordelijkheid te maken, maar ook met parlementaire verantwoordelijkheid.
Daar gaat het hier ook over. Als geconstateerd wordt dat de bevoegdheden van
de minister te beperkt zijn omdat feitelijk blijkt dat dingen niet goed gaan
en de minister er niet iets aan kan doen, dan hebben de minister en ook de
Kamer in haar controlerende rol wel de taak om ervoor te zorgen dat die bevoegdheden
zodanig zijn dat die verantwoordelijkheden wel tot gelding
kunnen worden gebracht. Wij zijn het erover eens dat bij publieke geldstromen
ook een goede publieke verantwoording mogelijk moet zijn. Dat is een belangrijk
punt. Dat is het belang waar wij met elkaar voor staan. Wij moeten echter
niet helemaal naar de andere kant doorslaan, waardoor de "Z" van zelfstandig
bij wijze van spreken niet meer zou blijven bestaan. Dan zouden wij het hele
begrip aantasten. Ik merk op dat het toezicht in dit verband ook een belangrijk
begrip is, hetgeen de laatste tijd door allerlei zaken in het bijzonder op
de politieke agenda is gekomen. Ook ZBO's hebben toezicht nodig. Dat is een
belangrijk element dat in de kaderwet moet worden verankerd en geregeld. Dat
publiek toezicht moet er zijn en daar hoort ook de parlementaire controle
weer op aan te sluiten.Mijn tweede algemene opmerking is dat het lang heeft geduurd voordat wij
in de politieke discussie wat heldere begrippen op dit terrein konden krijgen.
Ik herinner mij levendig dat in het begin het ZBO-verschijnsel voortdurend
werd betiteld als functionele decentralisatie. Ik vond dat principieel een
onjuiste term, want wij hebben het hier niet over decentralisatie. De verwarring
bleek ook aan regeringskant te bestaan, want wij kregen ook een grondwetsherzieningsvoorstel
waarin de ZBO's en PBO's op één hoop werden gegooid. ZBO's en
PBO's zijn natuurlijk volstrekt te onderscheiden grootheden. Een PBO is een
vorm van functionele decentralisatie. Bij ZBO's gaat het om organen die op
de een of andere manier tot de centrale overheid behoren of althans op nationaal
niveau hun taken vervullen. ZBO's zijn dus per definitie geen vorm van decentralisatie.
Zij zijn wel een vorm van functioneel bestuur, maar geen vorm van functionele
decentralisatie. Daarover is in de loop van de debatten wel helderheid ontstaan,
maar wij moeten altijd goed op die terminologie blijven letten.De Kamer heeft steeds een kaderwet gewenst. Mijn fractie heeft zich daar
ook altijd bij aangesloten, met name bij de initiatieven die mevrouw Scheltema
op dat punt genomen heeft. Ere wie ere toekomt. Zij is wel eens betiteld als
de "founding mother" van dit wetsvoorstel en dat is, gezien de voorgeschiedenis,
best op zijn plaats. Mevrouw Scheltema zal zich de discussie, waar wij ooit
samen aan deelnamen, herinneren waarin die term viel. Ik zeg het dus met genoegen.
Ik heb mij ook altijd bij die initiatieven aangesloten, want in zo'n belangrijk
veld voor onze bestuurlijke organisatie mag een ordeningsinstrument op wetgevend
niveau niet ontbreken. Dat is voor onze fractie evident. Ik kom straks uitgebreider
terug op de vraag of de kaderwet ook aan die doelstelling voldoet. Wij hebben
ooit een discussie gehad over een grondwettelijke bepaling voor ZBO's; ik
noemde dat al. Die poging is toen gestrand, want het moest niet op die manier
gebeuren. Dat voorstel is toen terecht ingetrokken. Ik vraag de minister wel
of hij met mij van mening is dat het vanuit constitutionele optiek belangrijk
is dat wij op enig moment wel een grondwetsbepaling over ZBO's krijgen. Dit
verschijnsel wordt immers ook grondwettelijk geduid als een belangrijk groot
veld van organen, niet behorende tot de gedecentraliseerde organen die wel
in de Grondwet worden genoemd. Ik vraag daarom graag aan de minister hoe hij
hier nu tegen aankijkt bij alle discussies die wij hebben gehad en ontwikkelingen
die wij hebben doorgemaakt.Als ik vervolgens kijk naar het veld in totaliteit en naar deze kaderwet,
kan ik zeggen dat mijn fractie enige moeite heeft met de beantwoording van
de vraag of dit nu wel echt een kaderwet is. Ik denk dat er wat dat betreft
nog wel het een en ander tekortschiet. Dat heeft verschillende oorzaken. Lang
niet alle – dan zeg ik het nog maar heel voorzichtig – van de
ZBO's zouden hier volgens de voorgestelde opzet onder vallen. Het toezicht,
ook het financieel toezicht, is lang niet altijd afdoende geregeld. Dat betreft
dan rapportage, verslaglegging enzovoort. Ik zeg niet dat het niet geregeld
is, maar niet in de kaderwet. Als wij de kaderwet als een algemeen wettelijk
vertrekpunt voor dit bestuurlijk verschijnsel willen hanteren, zijn dit elementen
die op enigerlei wijze in dit wetsvoorstel moeten terugkomen.Wij zijn dankbaar voor de aanzet, maar er is nog wel wat aan te verbeteren.
Wij hebben daarom getracht om, in samenwerking met anderen, door amendering
in ieder geval een eind in de goede richting te komen. Er blijven overigens
nog wel een aantal wensen over. Ik denk daarbij aan de RWT's, niet zijnde
ZBO's. Daar hebben wij eerder al discussie over gevoerd, ook met de minister
van Financiën. Moet daar ook niet iets voor geregeld worden? Hoe kijkt
de minister daar tegenaan? Ik denk ook aan zelfstandige bestuursorganen op
het niveau van de decentrale overheden. Gemeenten en provincies hebben namelijk
ook organen die als ZBO's zouden kunnen worden betiteld. Vindt de minister
dat Provinciewet en Gemeentewet op dit moment voldoende kaders voor dat soort
constructies voor verzelfstandiging op provinciaal en gemeentelijk niveau
bieden of zouden daarop, naar analogie van wat hier nu gebeurt in de kaderwet,
aanvullingen moeten plaatsvinden?Vraag blijft dan nog of alle ZBO's die wij nu hebben, wel echt nodig zijn.
Ik herinner mij een debat dat wij niet zo lang geleden hebben gevoerd over
de RWT's, waarbij opnieuw is gevraagd om een doorlichting van alles wat er
op dit punt is, zoals ZBO's en RWT's. In het laatste overleg met de minister
van Financiën zijn daar voorzichtige toezeggingen over gedaan. Ik heb
echter niet de indruk dat daar nu al een begin mee is gemaakt. Vindt de regering
het nog steeds nodig dat wij het hele veld doorlichten of vindt de regering
dat deze operatie parallel loopt aan de verankering van de kaderwet? Ik kan
mij voorstellen dat dat het antwoord zou zijn, maar dat betekent dan wel dat
de komende operatie niet alleen een vertaling is van de lijnen van de kaderwet
in de afzonderlijke instellingsregelingen, maar ook een kritische bezinning
op het bestaan van die regeling. Ik neem aan dat de minister dat met mij eens
is.Minister De Vries:Ik acht het uitgesloten dat wij hier in de Kamer wetgeving zouden behandelen
ter aanpassing van instellingsbesluiten van ZBO's, zonder dat in de Kamer
de vraag opkomt of het wel op deze manier moet worden geregeld.De heer Van den Berg (SGP):Die vraag komt hier wel op, maar mijn vraag was of die ook bij u op komt.
Uit uw interruptie begrijp ik dat het er gewoon bij hoort en wordt meegenomen
in de voorstellen die ons bereiken.Minister De Vries:De regering zal geen voorstellen doen om ZBO-instellingsbesluiten te wijzigen,
als men meent dat die ZBO er niet zou moeten zijn.De heer Van den Berg (SGP):Ik ben zeer tevreden met dit antwoord. Ik begrijp dat het een goede benadering
is om er niet een heel andere operatie doorheen te laten lopen. Daar ben ik
het wel mee eens.Ik wil nog een opmerking uitwerken die ik eerder heb gemaakt. Over de
kaderwet is in de wetenschap en in de politiek al flink gediscussieerd. In
feite zie je twee polen. Aan de ene kant zijn er de pluralisten – Van
Thiel heeft het in een artikel in Bestuurswetenschappen zo betiteld –
die redeneren vanuit de gegeven diversiteit aan ZBO's en het niet mogelijk
of wenselijk achten daarin meer eenheid aan te brengen. Aan de andere kant
zijn er de uniformisten, die door middel van wetgeving een zekere ordening
en harmonie willen aanbrengen in dit veld. De SGP-fractie is op zichzelf voor
uniformering. Dat is toch het wezen van de kaderwet. Ik heb al eerder gezegd
dat ik het vanuit een staatsrechtelijke optiek gewoon nodig vind dat essentiële
criteria worden vastgelegd voor de instelling, het toezicht, de verantwoording,
de sturingsmogelijkheden en natuurlijk de openbaarheid. We moeten echter niet
naar het andere uiterste doorslaan. Dat is de Scylla en Charybdis waar wij
tussen zitten. De uniformerende werking van de regelgeving moet niet zover
gaan dat daardoor de specifieke taken van de ZBO's, gelet op hun eigen bijzondere
arbeidsveld en wat daarvoor in bestuurlijk en financieel opzicht nodig is,
te veel aan banden worden gelegd. Dat is een ander uiterste, dat nadelig kan
zijn. Daar moeten wij dus niet in terechtkomen. Het blijft een zaak van varen
tussen Scylla en Charybdis. Daar zullen wij bij verschillende punten nog wel
op terugkomen.Dan kom ik op de reikwijdte van de wet. Zoals gezegd, bestrijkt de wet
slechts maximaal eenderde van de ZBO's. Volgens het door de minister voorgestelde
enumeratiestelsel vallen echter ook dan de ZBO's die aan de definitie in artikel
1 voldoen, niet automatisch onder de wet. Dat moet dan nog apart in de instellingswet
worden bepaald. Wij vinden dat dit niet leidt tot een algemene duidelijkheid.
Wij hebben moeite met zo'n systeem. Juist vanuit de visie die ik straks heb
gegeven op de noodzaak van doorzichtigheid op dit terrein, vinden wij dat
de kaderwet echt een kaderwet moet zijn. Dat heeft volgens mij alles te maken
met het enumeratiestelsel. Op dit punt hebben wij gezamenlijk met mevrouw
Scheltema het amendement op stuk nr. 31 ingediend. Zij heeft dit al zodanig
toegelicht dat ik dat hier niet verder hoef te doen. Ook onze fractie vindt
dat het enumeratiestelsel uit de wet moet worden geschrapt en dat in principe
alle ZBO's die aan de definitie voldoen – uitzonderingen zijn geformuleerd –
onder de wet moeten vallen. Daarmee gepaard gaat dan weer een overgangsregeling
zoals vermeld in het afzonderlijke amendement op stuk nr. 32, dat door mevrouw
Scheltema als eerste ondertekenaar is ingediend.De discussie die hierover straks werd gevoerd, heb ik gevolgd. Ik begrijp
de vragen die mevrouw Belinfante op dit punt heeft gesteld, maar volgens mij
zijn deze niet van een zodanig gewicht dat wij zouden moeten afzien van de
oplossing die wij in het amendement voorstellen. Ik hoorde bijvoorbeeld het
argument dat ook de rechter nog kan bepalen of iets een bestuursorgaan is.
Natuurlijk, dat kan de rechter altijd. Het gaat dan om de definitie uit de
Algemene wet bestuursrecht: wat is een bestuursorgaan? Dat heeft dan inderdaad
via de wetsbepaling in artikel 1, die een definitie geeft, consequenties voor
de kaderwet ZBO's. Het zal altijd voorkomen dat een rechter tot een bepaalde
conclusie kan komen, ook over rechtsfiguren. Het is immers een kwestie van
interpretatie. Dat komt ook voor in het privaatrecht. De rechter kan bijvoorbeeld
tot het oordeel komen dat iets wel een stichting heet, maar een vereniging
is, of omgekeerd. Dat de rechter de wet uitlegt en toetst, hoort bij ons stelsel.
Dat kan ik dan ook niet als een belemmering zien om de keuze te maken die
wij willen maken. Uiteindelijk moet de tekst van de wet helder zijn. Er is
een uitzondering gemaakt. Die heeft mevrouw Scheltema toegelicht. Dat lijkt
mij voldoende. Ik meen echt niet dat nog verder grote problemen kunnen ontstaan.Mevrouw Belinfante (PvdA):De instellingswet is in de kaderwet een uitermate belangrijk punt. U stelt
voor, alle ZBO's onder de kaderwet te laten vallen, omdat dat bij een kaderwet
zo hoort, maar hoe ziet u dan de relatie tot de instellingswet? Die instellingswet
maakt immers dat uiteindelijk binnen het kader van de kaderwet wordt gewerkt.De heer Van den Berg (SGP):Dat is toch evident? Ik zie daar geen probleem in. Dat is het stelsel.
Er is een kaderwet en daarnaast zijn er specifieke instellingsbesluiten op
wettelijk niveau nodig. Dat kan een wet zijn of een AMvB. Er was een discussie
met de heer Te Veldhuis over de ministeriële regeling, maar dat is een
andere vraag. In die wet of AMvB kunnen zelfs afwijkingen van de kaderwet
worden bepaald! Vanuit de idee van ordening van het veld vind ik het verkeerd
het systeem om te keren, namelijk dat de kaderwet alleen van toepassing is
als dat in de instellingswet wordt bepaald. Dat is het voorstel van de minister.
Volgens mij is dat geen echte kaderwet. Het probleem dat mevrouw Belinfante
aanroert, begrijp ik niet. Die verhouding is er en moet er ook blijven, alleen
op een andere manier dan in het wetsvoorstel staat.Mevrouw Belinfante (PvdA):Kunt u mij dan uitleggen wat het materiële gevolg is van uw omkering?
Daar ben ik erg benieuwd naar.De heer Van den Berg (SGP):Dat heb ik net gezegd. In het stelsel van de minister zijn de bepalingen
van de kaderwet alleen van toepassing als dat in de instellingswet wordt bepaald.
Ik stel het omgekeerde voor. De bepalingen van de kaderwet zijn per definitie
van toepassing, tenzij... Helderder kan ik het niet zeggen. Mij lijkt dat
een duidelijk systeem. Ik hoor uiteraard graag het standpunt van de minister
daarover. Ik zie niet, zoals zo-even is gesuggereerd, dat dit problemen zou
geven. Integendeel, het bevordert de duidelijkheid en het kaderscheppend karakter
van dit wetsvoorstel. Ik bepleit dat met klem.Voorzitter. Ik zal proberen het tempo te versnellen, want wij hebben al
heel wat algemene lijnen besproken. Ik wil nog enkele specifieke punten bespreken,
want het is een belangrijk onderwerp waarbij juridische begrippen een rol spelen. De terminologie die in het wetsvoorstel wordt gehanteerd,
is niet overal even consequent doorgevoerd. Dat geldt met name voor het onderscheid
tussen organen, lichamen en rechtspersonen. Een zelfstandig bestuursorgaan
is op zichzelf geen rechtspersoon. Het kan wel rechtspersoonlijkheid krijgen.
Het ZBO is een orgaan dat deel uitmaakt van een rechtspersoon, hetzij privaatrechtelijk,
hetzij publiekrechtelijk vormgegeven. In enkele van de artikelen wordt dit
onderscheid correct gemaakt, bijvoorbeeld in de artikelen 5 en 17, maar niet
in de artikelen 25 en 29. Het is een kwestie van terminologie, maar helderheid
is belangrijk en daarom heb ik daarover op stuk nr. 30 een amendement ingediend.
Ik neem aan dat de minister dit als een verbetering van het wetsvoorstel beschouwt.Een andere terminologische verbetering hebben wij voorgesteld in het amendement
op stuk nr. 17. Daarin wordt de formulering van artikel 30 verbeterd. Er staat
namelijk dat het ZBO "zich bezighoudt met taken". Ik vind dat een weinig juridische
aanduiding. Wij houden ons allemaal bezig met allerlei taken en werkzaamheden.
Het gaat echter om bepaalde opgedragen taken. Om die reden willen wij deze
kleine redactionele wijziging doorvoeren.Een belangrijk punt vormen de instellingscriteria voor de ZBO's. Er is
al heel veel over gezegd. Soms wordt gedacht dat het tij van de verzelfstandiging
keert, maar uit recent onderzoek blijkt dat het aantal nieuwe ZBO's de laatste
jaren niet is verminderd. Sinds 1993 zijn minstens 207 nieuwe ZBO's in het
leven geroepen. De minister zegt dan ook terecht in de nota naar aanleiding
van het verslag dat van een opdrogen van de stroom nieuwe verzelfstandigingen
nog altijd niet kan worden gesproken. Daarom is het des te meer van belang
dat wij ook voor toekomstige gevallen een goede kaderwet hebben. Ik roep daarbij
de recente discussies over de NMa in herinnering, waarbij het begrip ZBO erg
belangrijk is.Instellingscriteria zijn dus belangrijk. De heer Van Leerdam wijst in
zijn dissertatie over verzelfstandiging en politieke economie nadrukkelijk
op het belang dat de wetgever deze instellingscriteria goed op een rij heeft
staan om een juiste beslissing te kunnen nemen. Hij noemt deskundigheid en
onafhankelijkheid, eenduidigheid van beleidsdoeleinden en goede meetbaarheid
van beleidsproducten. De output moet gemeten kunnen worden. Met het oog hierop
steunen wij het amendement-Belinfante c.s. op stuk nr. 12 dan ook uit overtuiging.
De wet dient criteria te bevatten die ordening aanbrengen in het verzelfstandigingsbeleid.
Als die criteria ontbreken, kan de kaderwet wederom niet als een echte kaderwet
worden aangemerkt.Een ander punt waar hetzelfde voor geldt, is de vormgeving van de rechtspersoon;
daarbij gaat het met name om het publiekrecht of privaatrecht. Bij de discussie
over de RWT's is al naar voren gekomen dat er nog steeds een heel groot aantal
privaatrechtelijk vormgegeven rechtspersonen is en af en toe wordt ingesteld.
Als dat echt moet, moet dat, maar het principiële uitgangspunt moet zijn
dat uitvoering van publieke taken met publieke middelen plaatsvindt binnen
publiekrechtelijke kaders. Dat is een heel belangrijk punt. Een absoluut verbod
op het toekennen van openbaar gezag aan bestuursorganen die deel uitmaken
van privaatrechtelijke rechtspersonen, zou echter te ver gaan. Dit is bijvoorbeeld
in de cultuursector aan de orde, zie de Wet op het specifiek cultuurbeleid.
Wij vinden echter dat dit beginsel duidelijk in de kaderwet moet worden vastgelegd.
Samen met de fractie van D66 heeft de SGP-fractie daarom het amendement op
stuk nr. 22 ingediend.Ik kom nu bij de begrippen "toezicht" en "sturing", waar ik in mijn inleiding
al over heb gesproken. Toezicht is noodzakelijk, want het gaat om publieke
middelen en publieke taken. Uiteindelijk moet democratische verantwoording
mogelijk zijn over de uitvoering van die taken en de besteding van die gelden.
Daarom moet de wet zelf regels over het toezicht bevatten. Het door enkele
ZBO's opgestelde handvest is op zich prima en is behulpzaam om het eigen handelen
transparant te maken en verantwoording af te leggen, maar dat laat onverlet
dat er ook wettelijke lijnen nodig zijn die aangeven waar de verantwoordelijkheden
van de minister en de daarvan afgeleide controlemogelijkheden van de Kamer
liggen. Het is opvallend dat het in de kaderwet ontbreekt aan algemene bepalingen
over toezicht. Het wetsvoorstel bevat diverse toezichtsinstrumenten, maar
geen algemene bepalingen over dat toezicht. Ik denk dat de minister daarvoor
niet gekozen heeft omdat niet voor alle ZBO's die onder de kaderwet vallen,
de toezichtsverhouding eenduidig in enkele bepalingen vastgelegd kan worden,
maar in de kaderwet behoort wel een minimumpakket aan algemene instrumenten
vast te liggen: het inlichtingenrecht, de vernietigingsbevoegdheid en de bevoegdheid
tot optreden bij taakverwaarlozing. Het jaarverslag speelt in dat verband
een rol. In het kader van de "datumdiscussie" heeft mevrouw Belinfante een
amendement ingediend; dat is op zich een goede zaak.In artikel 14 is sprake van een inlichtingenplicht. Dat is op zich een
goed artikel, maar bevat een lacune: als een ZBO door de minister gevraagd
wordt om inlichtingen met een vertrouwelijk karakter te verstrekken, moet
het ZBO dat karakter kunnen aangeven. Soortgelijke bepalingen om bescherming
van vertrouwelijke gegevens mogelijk te maken, staan nu al in de wetgeving
inzake de Luchtverkeersbeveiligingsdienst en de Dienst wegverkeer. Die bepaling
hoort zeker in de kaderwet zelf te staan. Daartoe heb ik het amendement op
stuk nr. 27 ingediend.Mevrouw Belinfante (PvdA):Hoe verhoudt dat amendement zich tot artikel 34?De heer Van den Berg (SGP):Dat is een goede vraag. Dat artikel gaat over iets anders, namelijk over
de verantwoordelijkheid van een ZBO om zijn eigen gegevens te beschermen.
Daar slaat artikel 34 op, maar het amendement heeft betrekking op de situatie
waarin een dienst gegevens van anderen krijgt toegeleverd waarop heel duidelijk
het figuurlijke stempel "vertrouwelijk" staat; dat komt voor. Vervolgens worden
die gegevens door het ZBO aan de minister verstrekt, maar zij zijn eraan gehouden
om daarbij aan te geven dat die gegevens vertrouwelijk zijn verstrekt. Ik
denk dat het iets anders is dan de werkwijze en de inrichting van de taken.
Ik zie daar althans een duidelijk verschil tussen. Als u daar twijfels over
hebt, kunnen wij daar altijd nog verder over spreken.Over het amendement op stuk nr. 21 is al veel gezegd. Het boeiende betoog
van collega Van Wijmen sloeg daar ook op. Zijn beleidsregels hetzelfde als
algemene aanwijzingen? Ik proef daar toch een verschil. Beleidsregels zijn
geen wetgeving in formele zin, maar het gaat wel om algemeen geldende regels,
alleen in de vorm van beleidsregels. Bij aanwijzingen denk ik meer aan een
sturingsinstrument. Je zou het een toezichtsinstrument kunnen noemen. Dat
kan concreet of individueel zijn. Ik kan mij voorstellen dat je algemene aanwijzingen
kunt gieten in de vorm van beleidsregels, maar daarmee is het nog niet per
definitie hetzelfde. Het gaat om een terminologische kwestie, want ik denk
dat wij over de inhoud niet zozeer van mening verschillen. Ik ben er ook voor
om een algemene aanwijzing mogelijk te maken, maar ik vraag mij af of een
aanwijzing in juridisch opzicht hetzelfde is als een beleidsregel. Ik hoor
graag wat de visie van de minister is.Ik denk dat het financiële toezicht heel belangrijk is, want het
gaat om publieke middelen. Wij vinden het vanzelfsprekend dat de minister
een goedkeuringsbevoegdheid inzake de begroting van ZBO's heeft. Een goede
outputsturing is nodig. Ik wijs op de dissertatie van Van Leerdam, die met
name daarover gaat. Die dissertatie bevat een aantal heldere aanbevelingen.
In dat verband heb ik al gezegd dat de relevantie van het nieuwe artikel 13a
voor mij niet geheel duidelijk is. Kan er niet mee volstaan worden dat ZBO's
de ontwerpbegroting dan wel de begroting inrichten volgens de nu ook door
alle ministeries gehanteerde VBTB-systematiek? De belangrijkste bestanddelen
van VBTB zijn inmiddels gemeengoed geworden bij vele ZBO's. Graag hoor ik
van de minister hoe erop toegezien wordt dat de overgang naar VBTB gemaakt
wordt door ZBO's die geen onderdeel zijn van de Staat en daarom niet vanzelf
in de VBTB-operatie worden meegenomen. Wij misten in het vierde hoofdstuk
over het financieel toezicht een algemene bepaling over de bekostiging van
een zelfstandig bestuursorgaan. Het is op zichzelf vrij logisch om te vragen
hoe ze bekostigd worden. Impliciet gaat de wet ervan uit dat de wijze van
bekostiging bij wet wordt geregeld, maar de vraag is of dat niet heel duidelijk
moet worden aangegeven in deze kaderwet. Daarom heb ik een amendement op stuk
nr. 28 ingediend voor een nieuw artikel 17a.In artikel 23 van het wetsvoorstel wordt in heel algemene bepalingen een
meldingsplicht voor ZBO's geformuleerd, of zij nu onderdeel zijn van de Staat
of niet. Indien er aanmerkelijke verschillen tussen werkelijke en begrote
baten en lasten dan wel inkomsten en uitgaven zijn, worden deze onverwijld
gemeld aan onze minister. Ik zei straks al dat wij niet verder moeten gaan
in verplichtingen dan strikt nodig is. Die verplichting gaat zeker voor ZBO's
die geen onderdeel zijn van de Staat behoorlijk ver en de uitvoering van dit
artikel zou in de praktijk wel eens bestuurlijke lasten kunnen meebrengen,
aangezien voor publiekrechtelijke ZBO's die geen onderdeel van de Staat zijn
de verplichting geldt om een egalisatiereserve te vormen. Zie artikel 26.
Juist die reserve is bedoeld om meevallers of tegenvallers op te vangen en
uit te smeren over meer begrotingsjaren. Daarom leek het ons wel verantwoord
om de meldingsplicht voor deze categorie ZBO's te beperken tot aanmerkelijke
verschillen die deze egalisatiereserve te boven gaan. Dan blijven wij geheel
binnen het doel en de systematiek van dit wetsvoorstel. Daarom hebben wij
een amendement op stuk nr. 29 ingediend.Ik heb nog een vraag over artikel 25 van de wet. De vraag is of wij niet
te ver gaan. Ik heb gesproken over Scylla en Charybdis. Ik vraag mij af of
artikel 25 wel midden tussen die klippen doorvaart. Het artikel is een vrij
forse inbreuk op de zelfstandigheid van ZBO's. Ik noem slechts de ongeclausuleerde
bevoegdheid van onze minister bij het verwerven van registergoederen. Is dat
echt nodig? Gaat dat niet erg ver? Ik hoor graag of dit artikel het noodzakelijke
evenwicht bewaart.Ik wil nog iets zeggen over de evaluatiebepaling, artikel 32. De evaluatiebepaling
heeft betrekking op de doelmatigheid en de doeltreffendheid van een ZBO. Daar
hebben wij het al over gehad en daar ben ik het geheel mee eens. Het verbaast
ons echter dat die bepaling geen betrekking heeft op deze wet als zodanig.
Met andere woorden, het is de vraag of deze kaderwet werkt zoals je zou mogen
verwachten en of zij wel beantwoordt aan de doelstellingen. Het gaat dus niet
alleen om de evaluatie van de ZBO's, maar ook om de evaluatie van deze wet.
Als ik dat artikel lees, dan valt die er niet onder. Vandaar ons amendement
op stuk nr. 14 om ook de wet als zodanig aan een evaluatie te onderwerpen.Voorzitter. In de nota naar aanleiding van het verslag merkt de minister
op dat zo'n honderd wettelijke regelingen naar aanleiding van de kaderwet
aanpassing zullen behoeven. Hoe ziet hij dat tijdpad? Worden al voorbereidingen
voor deze omvangrijke operatie getroffen? Dat moet toch wel snel gebeuren.
Er wordt ook gesuggereerd om daarvoor termijnen vast te leggen, maar het lijkt
mij van belang om daar wat meer zicht op te krijgen. Als wij nu A hebben gezegd,
moeten wij op vrij korte termijn ook B kunnen zeggen.Voorzitter, ik rond af. Indiening van de wet heb ik al toegejuicht. In
de voorliggende basis zitten heel veel goede elementen, maar aanpassing en
aanvulling zijn nodig. Het lijkt mij goed om daarover goed met elkaar door
te discussiëren. Het is een juridisch ingewikkelde materie en er zijn
veel amendementen ingediend. Ik vind het dan ook niet zo erg dat, zoals het
zich nu laat aanzien, er enige tijd zit tussen de eerste termijn van de Kamer
en het antwoord van de minister en misschien straks ook nog wel tussen de
eerste en de tweede termijn, opdat wij alle elementen nog eens goed op ons
kunnen laten inwerken. Niet alle amendementen sporen logisch en ook dat zullen
wij nader moeten beschouwen. Als wij onze taak als wetgever met de nodige
zorgvuldigheid willen invullen, moeten wij ook heel kritisch in het vervolgtraject
zijn, opdat wij een goed product tot stand brengen. Dat kan, en natuurlijk
sta ook ik daar achter, maar het zal nog wel enige kritische reflectie vereisen.De algemene beraadslaging wordt geschorst.De vergadering wordt van 13.25 uur tot 14.10 uur geschorst.Voorzitter: WeisglasDe voorzitter:De ingekomenVoorzitter stukken staan op een lijst die op
de tafel van de griffier ter inzage ligt. Op die lijst heb ik voorstellen
gedaan over de wijze van behandeling. Als aan het einde van de vergadering
daartegen geen bezwaren zijn ingekomen, neem ik aan dat de Kamer zich met
de voorstellen heeft verenigd. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-tk-20012002-3529-3549.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl