Voortzetting van het beleidsdebat over wetgevingskwaliteit in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2009 (31700 VI), en over de briefwisseling over het rapport van de Visitatiecommissie Juridische Functie en Wetgeving (31700 VI, letters B en C) en de nota "Vertrouwen in wetgeving" (31731, nrs. 1 en 2)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2008-2009, pag. 1097-1116

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

09-03-2009

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

nr. 21, pagina 1097-1116

10-02-2009

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 31731Toon publicaties die dit dossier behandelen
Kamerdossier 31700-VIToon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Voortzetting van de behandeling van het voorstel van wet van de leden Ten Hoopen en Samsom tot het stellen van regels omtrent de levering van warmte aan verbruikers (Warmtewet) (29048)Pagina 1082-1097
Ingekomen stukken, met de door de Voorzitter ter zake gedane voorstellen (dinsdag 10 februari 2009)Pagina 1117-1118
Voortzetting van het beleidsdebat over wetgevingskwaliteit in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2009 (31700 VI), en over de briefwisseling over het rapport van de Visitatiecommissie Juridische Functie en Wetgeving (31700 VI, letters B en C) en de nota "Vertrouwen in wetgeving" (31731, nrs. 1 en 2)Pagina 1097-1116
Lijst van besluiten (dinsdag 10 februari 2009)Pagina 1116-1117
Behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de Wet milieubeheer en enkele andere wetten met het oog op integratie van verplichtingen op het terrein van milieuverslaglegging (31592), het wetsvoorstel Wijziging van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen en de Kadasterwet (aanvulling, verduidelijking en enige technische verbeteringen van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen en aanvulling van de Kadasterwet in verband met de toedeling van taken aan de Dienst voor het kadaster en de openbare registers ten aanzien van de landelijke voorziening voor de basisregistraties adressen en gebouwen) (31726) en het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op het financieel toezicht en de Faillissementswet in verband met de samenloop van de vordering op de boedel ingeval van noodregeling, surseance van betaling en faillissement en de aanvraag van een vergoeding op grond van de vangnetregeling (31768)Pagina 1058-1058
Presentie en opening (dinsdag 10 februari 2009)Pagina 1057-1057
Stemmingen over moties, ingediend bij het debat over de brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 14 maart 2008 over de mogelijkheden tot herziening van de voorkeursdrempel bij de verkiezingen voor de Eerste Kamer en over de mogelijkheden om wijzigingen aan te brengen in de wijze waarop het aangaan van lijstverbindingen is geregeld voor de Eerste Kamerverkiezingen (31200 IIA, letter A) en over het verslag van het schriftelijk overleg over de brief van de staatssecretaris van 14 maart 2008 (31200 IIA, letter D) in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaat van de Staten-Generaal (IIA) voor het jaar 2008 (31200 IIA), te weten de motie-Noten c.s. over het bevorderen van wetgeving die de voorkeursdrempel voor Eerste Kamerverkiezingen verhoogt tot 100% (31200 IIA, letter E), de motie-Noten c.s. over het bevorderen van wetgeving waardoor lijstverbindingen voor Eerste Kamerverkiezingen niet ná de verkiezingen van provinciale staten kunnen worden aangegaan (31200 IIA, letter F) en de motie-Noten c.s. over het bevorderen van wetgeving waardoor verkiezingen van de Eerste Kamer in alle provinciale staten op hetzelfde tijdstip plaatsvinden (31200 IIA, letter G)Pagina 1058-1058
Behandeling van het voorstel van wet van de leden Ten Hoopen en Samsom tot het stellen van regels omtrent de levering van warmte aan verbruikers (Warmtewet) (29048)Pagina 1059-1067
Behandeling van de brief van de vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu/Wonen, Wijken en Integratie van 5 februari 2009 met het verzoek, in te stemmen met een brief aan de Europese instellingen, in het bijzonder de Europese Commissie betreffende de subsidiariteitstoets van het voorstel tot herschikking van richtlijn 2002/91/EG betreffende de energieprestaties van gebouwen (COM(2008)780) (31778, letter D), de brief van de Tijdelijke gemengde commissie subsidiariteitstoets van 5 februari 2009 met het verzoek, in te stemmen met een brief aan de Europese Commissie, de COSAC, de overige Europese instellingen en de Nederlandse regering betreffende de subsidiariteitstoets van het voorstel voor een richtlijn inzake kwaliteits- en veiligheidsnormen voor menselijke organen, bestemd voor transplantatie (COM(2008)818def) (31805, letter D), de brief van de Tijdelijke gemengde commissie subsidiariteitstoets van 5 februari 2009 met het verzoek, in te stemmen met een brief aan de Europese instellingen en de Nederlandse regering betreffende de subsidiariteitstoets van het voorstel voor een richtlijn tot het neerleggen van minimumstandaarden voor de opvang van asielzoekers (COM(2008)815def) (31806, letter D) en een andere briefPagina 1057-1058
Stemming over een motie, ingediend bij het beleidsdebat over effectiviteitsverantwoording in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Economische Zaken (XIII) voor het jaar 2009 (31700 XIII) en van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaat van het Fonds economische structuurversterking voor het jaar 2009 (31700 D), te weten de motie-Sylvester c.s. over fiscale maatregelen waardoor energiebesparing op grote schaal aantrekkelijk wordt voor woningen en bedrijfspanden (31700 XIII, 31700 D, letter E)Pagina 1058-1058
Beleidsdebat over wetgevingskwaliteit in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2009 (31700 VI), en over de briefwisseling over het rapport van de Visitatiecommissie Juridische Functie en Wetgeving (31700 VI, letters B en C) en de nota "Vertrouwen in wetgeving" (31731, nrs. 1 en 2)Pagina 1067-1082

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 98 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is de voortzetting van het beleidsdebat over wetgevingskwaliteit in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel
Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie (VI)
voor het jaar 2009 (31700 VI), en over:- de briefwisseling over het rapport van de Visitatiecommissie Juridische Functie
en Wetgeving (31700 VI, letters B en C);- de nota "Vertrouwen in wetgeving" (31731, nrs. 1 en 2).Minister Hirsch Ballin:Voorzitter. Ik wil allereerst uw Kamer hartelijk danken voor de keuze
van het onderwerp en voor de manier waarop het onderwerp van de wetgevingskwaliteit
en de juridische functies van de overheid vanmiddag is besproken in de bijdragen
van de leden van deze Kamer. Ik doel op het wijden van het beleidsdebat op
het gebied van Justitie – formeel heeft de Kamer ook de Justitiebegroting
geagendeerd – aan dit onderwerp. Zoals ik heb aangegeven in de "Nota
vertrouwen in wetgeving" en in de toelichting op de Justitiebegroting, is
dit door de jaren heen een kernverantwoordelijkheid van de minister van Justitie.
Het is ook een onderwerp dat complex is als onderwerp van beleid,
omdat de wetgevingskwaliteit geen exclusieve verantwoordelijkheid is. De bijdrage
vanuit het ministerie van Justitie moet er altijd een zijn in interactie met
andere betrokkenen bij het wetgevingsproces. Dat geldt binnen de regering,
waarbij ik denk aan de advisering over wetgeving door de Raad van State, en
daaraan voorafgaand en soms ook daarop volgend het overleg met andere ministeries,
en aan het overleg daar weer aan voorafgaand met wat men vaak "het veld" noemt,
dus met degenen die betrokken zijn bij de werking en de uitvoering van wetgeving,
die allemaal met hun specifieke verantwoordelijkheid naar voren komen en waarvan
wij allen weten dat dat vaak tegenstellingen zijn. Ik denk aan tegenstellingen
van bepaalde belangen en bepaalde gezichtspunten die naar voren worden gebracht
aan de ene kant, en de wens om over het geheel genomen eenvoudige, overzichtelijke
en begrijpelijke wetgeving te hebben aan de andere kant, zonder te veel complicaties
in de toepassing. Die spanningsvelden manifesteren zich in de inhoud, in het
proces en ook in de tijd die is gemoeid met de wetgeving.Het is binnen de regering al een complex onderwerp, maar zeker ook doordat
er vragen aan de orde kunnen komen in de loop van het wetgevingsproces. Vaak
zijn al voordat een wetsvoorstel wordt ingediend bij de Tweede Kamer gezichtspunten
over de inhoud van de wetgeving naar voren gebracht, niet alleen in de Tweede
Kamer, ook in deze Kamer. Op het moment dat het wetsvoorstel als wetsvoorstel,
en dus niet in de vorm van het concept dat vooraf in consultatie wordt gebracht,
openbaar wordt gemaakt, dus met de indiening, melden zich vaak opnieuw dezelfde
spelers ten aanzien van de inhoud van de wetgeving als in het voorspel. Zij
geven hun opvattingen, publiekelijk maar ook in contacten en in gesprekken,
waarin zij dat naar voren brengen bij leden van de Tweede Kamer. Wetsvoorstellen
worden geamendeerd en amendementen zijn niet altijd gebaseerd – ik zeg
dat ook in antwoord op opmerkingen van mevrouw Quik – op consensus met
het kabinet. Maar in onze staatsrechtelijke verhoudingen is het wel een bevoegdheid
van de Tweede Kamer om te amenderen en is het een zwaar middel om een geamendeerd
wetsvoorstel in te trekken. Dat kan, dat is een bevoegdheid van de regering,
maar die kan niet op zo'n manier worden uitgeoefend dat, op het moment dat
een ontraden amendement wordt aangenomen, er een soort reflex ontstaat om
het wetsvoorstel maar in te trekken. De Tweede Kamer heeft daar in ons constitutionele
bestel haar rol in, en daarachter bevinden zich degenen die verschillende
opvattingen over belangen naar voren brengen.Dan komt het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer, die altijd bijzondere aandacht
heeft voor de kwaliteit. Dat is door deze Kamer ook tot uitdrukking gebracht
in het jaarbericht over het parlementaire jaar 2007-2008. Er ligt door de
jaren heen accent op de aspecten van constitutionele en overige juridische
rechtmatigheid en kwaliteit van de wetgeving. Dat maakt het voor degenen die
verantwoordelijkheid dragen voor de wetgevingskwaliteit tot zo'n bijzonder
genoegen om met de Eerste Kamerleden van gedachten te wisselen, ook als daarin
verschillen van mening naar voren kunnen komen, zoals bij elke goede discussie
het geval kan zijn. De constitutionele en overige juridische gezichtspunten
zijn immers geen rekenkunde. Daarover kunnen opvattingen naar voren worden
gebracht die verschillen. Het is goed en het is van belang voor de doorwerking
van dit gezichtspunt dat de Eerste Kamer juist die onderwerpen naar voren
brengt. Tegelijkertijd realiseert iedereen die lid is van deze Kamer of is
geweest – degene die hier staat niet uitgezonderd – dat de Eerste
Kamer ook een politiek gremium is en dat ook hier verschillen in opvatting
in politieke zin naar voren kunnen komen over belangen die worden gedeeld
of verworpen. Ook dat wordt weer bij de leden van de Eerste Kamer onder de
aandacht gebracht.Dat betekent dat wetgeving volop manifesteert wat wetgeving naar haar
aard is, namelijk het resultaat van een belangenafweging uit algemene gezichtspunten.
Dat is het verschil tussen wetgeving en andere besluiten die de overheid in
concrete gevallen neemt in de vorm van regels. Uit algemene gezichtspunten
wordt met wetgeving uitdrukking gegeven aan het resultaat van een belangenafweging.
Die belangenafweging wordt bepaald door waarderingen, politieke tegenstellingen
en opvattingen, die in de loop van de tijd kunnen verschillen en die uitdrukking
zijn van ethische en andere normatieve overtuigingen, zoals vanmiddag ook
naar voren is gebracht door de heer De Graaf. Dat is eigen aan de wetgeving
en daarover gaat de discussie.Die discussie is dus een proces dat in een constitutionele orde plaatsvindt
en dat uitdrukking is van spanningsvelden. Als er geen tegenstellingen waren,
zouden wij geen wetten nodig hebben. Het gaat dus ook altijd om belangentegenstellingen.
Die vertaling van belangentegenstellingen komt uiteindelijk tot uitdrukking
in een wet die het Staatsblad bereikt, na aanvaarding door de Eerste Kamer
en de bewilliging in het voorstel door de Koningin. Die komt ook tot uitdrukking
in de regie over de tijd. Het is misschien ook goed dat ik, in zekere zin
in aanvulling op de mooie en waardevolle beschouwingen van vanmiddag, bij
deze gelegenheid het volgende naar voren breng. De tijd die gemoeid is met
wetgeving, laat zien dat wetgeving een proces is waar veel spelers bij betrokken
zijn. Die tijd wordt dus niet alleen bepaald door de manier waarop het proces
is ingericht, maar ook door een politieke factor. Dat wordt bij discussies
over snelheid van wetgeving misschien wel gezien, maar slechts weinig uitgesproken.
Het lijkt mij goed om dat in dit debat wel even uit te spreken.Er wordt soms gezegd: wetgeving moet niet overhaast gaan. Dat is waar.
Als er te veel wordt gehaast, dan kunnen er slordigheidsfouten worden gemaakt
en dan neemt men misschien niet altijd de rust om nog een keer dubbel en dwars
te bekijken of een concept van een nota van wijziging of een amendement helemaal
in orde is. Een tijdsfactor speelt echter ook een rol bij de inwerkingtreding –
ook dat is vanmiddag besproken – omdat er tijd voor voorbereiding moet
zijn. Later in mijn antwoord kom ik op de inwerkingtreding terug. Als de publicatie
in het Staatsblad uiteindelijk te dicht zit op het tijdstip van inwerkingtreding,
dan voelen belanghebbenden zich soms ook ongelukkig. Omgekeerd is ook kritiek
te leveren op de gevallen waarin al wordt gedaan alsof iets wet is, terwijl
het wetsvoorstel nog niet is aanvaard. Of als er op wetgeving met uitvoering
wordt geanticipeerd, terwijl uw Kamer, of zelfs beide Kamers, zich er nog
over moet respectievelijk moeten uitspreken.Ik breng de tijd ter sprake, omdat het niet alleen een kwestie van goede
inrichting van processen is, zodat iedereen ermee overweg kan. De tijd is
ook een politieke factor. Volgens onze Grondwet is de zittingsperiode
van beide Kamers der Staten-Generaal vier jaren. Die vier jaren lopen niet
parallel, wat ook weer verschil maakt in de politieke basis voor wetgeving.
Daaraan is de zittingsperiode van een kabinet gerelateerd: ongeveer vier jaren.
Bij de start van een kabinet wordt in een beleidsprogramma een wetgevingsprogramma
gemaakt, met daaraan voorafgaand een coalitieakkoord, en daar weer aan voorafgaand
de opvattingen over de waardering van belangen die in programma's van politieke
partijen tot uiting komen. Misschien zeg ik het nu iets te positief: een wetgevingsprogramma
gemaakt. Een wetgevingsprogramma wordt door oplettende mensen afgeleid uit
het coalitieakkoord en het beleidsprogramma. Dan hangt het welslagen van een
kabinet in zijn doelstelling er mede vanaf of de wetgeving binnen dat tijdschema
van die vier jaren tot stand komt. Het gebeurt regelmatig dat wetsvoorstellen
goed kunnen doorlopen naar een volgende kabinetsperiode. Een kabinet van gewijzigde
politieke samenstelling neemt regelmatig wetsvoorstellen over of zet deze
voort.Zoals velen weten, maar weinigen uitspreken: het beïnvloeden van
de voortgang of de vertraging van de wetgeving is mede van invloed op de uitvoering
van de beleidsdoelstellingen van een kabinet. Dit kan bewust worden gedaan;
er kan op vertraging of versnelling worden aangekoerst. Het kan echter ook
een onbewust proces zijn, bijvoorbeeld als het interdepartementale overleg
met belangengroepen enzovoort over bepaalde wetgeving meer tijd neemt dan
is voorzien en dat overleg in feite stokt. Niet iedereen is dan even enthousiast
voor dat onderdeel van het beleidsprogramma van het kabinet. Dan heeft de
tijd in het wetgevingsproces plotseling een enorme politieke betekenis, en
is de tijd medebepalend voor het slagen of falen van bepaalde beleidsdoelstellingen.Het leek mij goed om dat ook naar voren te brengen, omdat bij de enorme
indringendheid van de beschouwingen van vanmiddag misschien het politieke
gehalte van de tijdfactor nog een aanvulling kan zijn op wat er is gezegd.
Ik zal dit als achtergrondgeluid bewaren bij hetgeen ik dadelijk in antwoord
op de specifieke opmerkingen naar voren zal brengen. Ik zal er tevens een
suggestie aan verbinden.De heer Engels (D66):Dat was inderdaad een aanvulling op een punt dat vanmiddag niet expliciet
aan de orde is geweest. Het risico van een aanvulling is echter dat deze ook
weer nieuwe vragen kan opwerpen. Soms gaat dit om niet-welkome vragen. Het
aspect van de tijd en de horizon van een kabinetsperiode heeft soms heel vreemde
gevolgen, misschien niet in politiek opzicht, maar wel in staatsrechtelijk
opzicht. Wij gaan bijvoorbeeld regels maken en laten dan heel bewust de Grondwet
erbuiten, omdat het niet past in het frame van vier jaar. Van dit ernstige
probleem hebben wij voorbeelden, en ik wil van met name de minister van Justitie
weten of dit een weg is die wij op de lange duur moeten gaan. Uit de manier
waarop ik die vraag stel, kan de minister wel afleiden dat ik vind dat daar
een vraagteken bij moet worden gezet.Minister Hirsch Ballin:De vraag van de heer Engels is mij zeer welkom, ook al begrijp ik goed
wat de achtergrond ervan is. In het verleden is erover gediscussieerd of wij
een ander systeem van grondwetswijziging zouden kunnen hebben, waarbij het
in de macht ligt van regering en Staten-Generaal om, in het gemeen overleg
dat nodig is voor elke wetgeving, binnen één zittingsperiode
tot een grondwetswijziging te komen. Dat systeem hebben verscheidene staten,
zij het soms met een gekwalificeerde meerderheid voor de aanvaarding ervan.
In onze Grondwet is er inderdaad voor gekozen om de tijdspanne juist te verlengen
met een periode na verkiezingen; daarom is de aanvulling op de aanvulling
zeer waardevol. Aanvankelijk werd gedacht aan ontbindingsverkiezingen die
er speciaal op gericht zijn. De Raad van State heeft daarover een aantal jaren
geleden een advies uitgebracht. Het is in de feitelijke praktijk een combinatie
geworden. Er moet dus een zekere bestendigheid zijn in de meerderheid om tot
een Grondwetswijziging te komen. Dat is een beperking van de flexibiliteit
van onze Grondwet; dat is zeker waar.De heer Engels (D66):Ik wil nog een tweede aspect noemen in het kader van het betoog over de
tijd. Michiel Scheltema heeft minstens vijftien jaar geleden het beeld opgeworpen
van de partijdige wetgever. De minister heeft zelf terecht gezegd dat wetgeving
de uitkomst is van een politiek proces en van politieke voorkeuren, maar de
monistische cultuur die dominant is, niet alleen in dit kabinet maar ook in
andere kabinetten, kan van grote invloed zijn op de kwaliteit en de inzet
van wetgeving. Is dat niet een risico als wij te veel focussen op de periode
van vier jaar?Minister Hirsch Ballin:Het is eigen aan het democratische proces dat beslissingen bij meerderheid
worden genomen. Naar mijn inzicht, en naar ik waag te vermoeden ook naar het
inzicht van de heer Engels, moet er bewust en met open vizier worden gesproken
over belangen, over eventuele tegenstellingen en over de verschillende waarderingen
van de belangen, waarna de democratisch gelegitimeerde meerderheid vervolgens
een beslissing neemt.Voor het voorkomen van het snel gebruikmaken van een toevallige meerderheid
hebben wij een aantal waarborgen in het proces ingebouwd. Ik ga daarmee terug
naar wat ik aan het begin van mijn antwoord zei over het proces en de vele
betrokkenen. De tijd die met wetgeving is gemoeid, is ook de tijd die nodig
is om het proces ordelijk te doen verlopen. Dat begint met consultaties en
het naar voren laten komen van gezichtspunten, waarbij dus ook kan worden
gezegd: dit is mij te partijdig en te zeer vanuit het ene gezichtspunt. Wij
doen dat tegenwoordig met de internetconsultatie van wetsvoorstellen. Die
geeft een veel grotere mate van openheid dan de traditionele vormen van consultatie.Mevrouw Quik-Schuijt (SP):Mijn vraag is gebaseerd op een korte ervaring in de politiek, maar ik
heb de indruk dat sommige amendementen ook door de Tweede Kamerleden zelf
naderhand toch als wat overhaast worden ervaren. Het zal de minister wellicht
niet verbazen dat meerderen van ons bij onze Tweede Kamerfracties informeren:
hoe heeft dit zo kunnen gebeuren; wat vind je ervan als wij er een novelle
voor voorstellen? Het laatste wetsvoorstel waarbij dit gebeurde, kent de minister
waarschijnlijk ook. Veel fracties in de Tweede Kamer waren het er in dat geval
mee eens dat het amendement veel te strak geredigeerd werd. In zo'n geval
hoeft zo'n novelle helemaal niet zo lang op te houden. Ik begrijp
het argument van het tijdpad goed; tijd is ook in andere takken van sport
een belangrijk element. Ik heb echter de indruk dat de minister dat argument
gebruikt om te zeggen: op amendementen die ik ontraden heb, zal ik niet zo
gauw terugkomen. Klopt dat?Minister Hirsch Ballin:Nee, dat laatste klopt niet. Ik heb iets gezegd over het staatsrechtelijke
recht van de Tweede Kamer om te amenderen. Het zou onjuist zijn als een minister
zou zeggen: op het moment dat een amendement wordt aangenomen dat mij niet
welgevallig is, trek ik het wetsvoorstel in. Dat staat helemaal los van wat
ik zonet zei over de tijd die met wetgeving gemoeid is. Dat verband moet mevrouw
Quik-Schuijt niet leggen.Mevrouw Quik-Schuijt (SP):Ik heb het niet over het intrekken van het hele wetsvoorstel, maar over
het overwegen van een novelle.Minister Hirsch Ballin:Daarvoor geldt hetzelfde. Wij maken het amendementsrecht van de Tweede
Kamer onklaar als op het moment dat de Tweede Kamer een wetsvoorstel amendeert
de reactie zou zijn dat er bij de eerstvolgende gelegenheid een novelle moet
komen om dat amendement ongedaan te maken. Dat kan niet de bedoeling zijn.Mevrouw Quik-Schuijt (SP):Kan het zelfs niet als veel fracties toegeven dat ze het eigenlijk overhaast
hebben gedaan en akkoord gaan met een andere formulering?Minister Hirsch Ballin:Ja, dat kan gebeuren en dan gebeurt het ook. Het voorbeeld waaraan u denkt,
is daarvan een reëel voorbeeld.Ik wilde een gezichtspunt naar voren brengen in aanvulling op wat er door
de leden is gezegd. Ik zal proberen straks een verbinding te leggen tussen
de verschillende gezichtspunten die naar voren zijn gebracht over de kwaliteit
van de wetgeving. De nota die vandaag mede op de agenda staat, gaat in op
de kwaliteit van het openbaar bestuur en de beleidsontwikkeling in de overheidsorganisatie.
De leden hebben daar ook op gewezen in verband met de juridische functie.
Daar ligt de band met het programma "Versterking Juridische Functie Rijk",
dat de aanbevelingen van de visitatiecommissie "Met recht verbonden" en het
deel van het programma "Vernieuwing Rijksdienst" dat over de wetgevingsfunctie
gaat, uitvoert.Ik heb in een poging om de vele gezichtspunten die naar voren kwamen te
ordenen een indeling voor ogen waarbij ik mij zal laten leiden door drie centrale
thema's. Uiteraard zal een aantal andere punten naar aanleiding daarvan en
in aanvulling daarop ook ter sprake komen. Het eerste thema is de positie
van de minister van Justitie in het wetgevingskwaliteitsbeleid. Daarbij gaat
het niet alleen om de rol bij wetgeving, maar daarnaast ook om de bevordering
van de juridische kwaliteit van het handelen van de rijksoverheid in het algemeen.
Het gaat dus ook over werving, selectie en opleiding van overheidsjuristen.
Het tweede thema is het wetgevingsproces als cyclisch proces. Daarbij gaat
het ook om de kwaliteit van de beleidsvorming, de transparantie en verantwoording
van de gemaakte keuzen en de terugkoppeling bij de toepassing van de wet en
de evaluatie. Ik zal hierbij ook het onderwerp van de delegatie betrekken.
Ten slotte kom ik op de Europese rechtsorde en de kwaliteit van Europese en
nationale regels bij de implementatie daarvan; aan dat onderwerp heeft vooral
mevrouw Böhler aandacht besteed.Ik begin dus met de rol en bevoegdheden van de minister van Justitie.
De heer Van de Beeten heeft in een indrukwekkend analytisch betoog de verschillende
onderdelen de revue laten passeren. Hij heeft zijn opmerkingen, suggesties
en kritische aantekeningen bij de manier waarop het nu functioneert in relatie
tot andere ministeries, naar voren gebracht. Het is een algemene verantwoordelijkheid;
de heer Van de Beeten, mevrouw Duthler en mevrouw Quik zijn hierop ingegaan.
Ik wil daar met de nota Vertrouwen in wetgeving invulling aan geven. Daarbij
hoort een stimulering en intensivering van de samenwerking met de andere departementen
en hun wetgevende afdelingen. Die kunnen en mogen bij goed wetgevingskwaliteitsbeleid
niet elkaars vijanden zijn, maar moeten daarin juist tot bondgenoten worden
gemaakt. Daarnaast is de verplichte toetsing van wetsvoorstellen en AMvB's
door Justitie een middel om rijksbreed een zekere controle op de kwaliteit
uit te oefenen. Dat geschiedt mede aan de hand van de algemene aanwijzingen
inzake aangelegenheden van de ministerraad en onderraden wat betreft enkele
procedurele aspecten. Een voorstel kan niet voor de ministerraad worden geagendeerd
als de minister van Justitie bezwaren daartegen naar voren brengt en er daaraan
voorafgaand geen overleg heeft plaatsgevonden met de betrokken ministers.Er is dus meer dan alleen een ambtelijke toetsingsbevoegdheid. Die bevoegdheid
wordt versterkt doordat in het ambtelijk voorportaal kan worden aangemeld
en bedongen dat voorafgaand overleg plaatsvindt. Dit blijkt ook uit de Algemene
aanwijzingen inzake aangelegenheden van de ministerraad en onderraden. Dat
is geen wondermiddel. Er moet overleg plaatsvinden. Er zijn politieke omstandigheden
waarin de besluitvorming zozeer onder druk staat van politieke, economische
en andere feitelijke omstandigheden dat dit overleg niet leidt tot een gezamenlijk
resultaat maar de agendering plaatsvindt met een geschilpunt erbij.De minister van Justitie heeft geen vetorecht. Dat past niet in ons staatsbestel.
Hij kan wel invloed uitoefenen op de kwaliteit van de wetgeving. De vergelijking
is gemaakt met de positie van de minister van Financiën als het gaat
om de financiële gevolgen. Die is in de Comptabiliteitswet nader geregeld,
wat aan de minister van Financiën een sterke positie geeft, ook trouwens
bij de benoeming van de functionarissen in de leiding van de directies financieel-economische
zaken. Dat is in een lange traditie zo verankerd. Naar analogie van de Comptabiliteitswet
zou je je een beheerswet kunnen voorstellen zoals de heer Van de Beeten die
heeft voorgesteld. Dat is echter geen gedachte die gemakkelijk wortel zal
schieten, omdat het gezichtspunt van de financiën op een veel directere
manier bij de minister van Financiën thuis is – hij zit zogezegd
op de schatkist – dan de wetgeving bij de minister van Justitie.Wel kan versterking plaatsvinden van de juridische functie bij de departementen,
en dat is ook van belang. Dit betreft mede juridische niet-wetgevingszaken,
zoals juridische advisering, het maken van beschikkingen en het opstellen
van contracten. Uit de laatste visitatie van de juridische afdelingen is gebleken
dat op dit punt inderdaad verbetering mogelijk en nodig is. Daarvoor heeft het kabinet het programma Versterking Juridische Functie Rijk
ingesteld, waarvoor ik de verantwoordelijkheid als opdrachtgever heb gekregen.Een belangrijk onderdeel van dit programma is de organisatie van de juridische
functie. Daarover zijn wij in het kader van het programma nog in gesprek met
de andere ministeries. Dat neemt niet weg dat ik, wat hardop vooruitdenkend,
een paar gezichtspunten wil noemen. Van belang daarbij is in ieder geval dat
er centrale wetgevingsdirecties zijn die klasse hebben. Natuurlijk, iedere
minister organiseert zijn ministerie, maar de centrale wetgevingsdirectie
zou ook in een zodanige positie moeten zijn dat haar oordeel wordt ingewonnen
voordat wordt besloten om wetgeving in te zetten om op een beleidprobleem
te reageren. Die keuze moet altijd worden gemaakt: ga je wetgeving maken,
of ga je het beleidsprobleem op een andere manier aanpakken?Meer in het algemeen geldt dat juridische taken ook moeten plaatsvinden
in eenheden met een zekere massa. Er moeten voldoende mensen zijn en er moet
voldoende specialisatie mogelijk zijn, zodat men mensen heeft die echt weten
waar het om gaat. De verantwoordelijkheid voor de juridische functie hangt
dan niet af van één man of vrouw die voor van alles en nog wat
te hulp wordt geroepen.De Interdepartementale commissie voor constitutionele zaken en wetgevingsbeleid
zou de verantwoordelijkheid moeten krijgen voor de coördinatie van departementsoverschrijdende
juridische zaken. Zo'n model biedt de beste garantie voor juridische kwaliteitsbewaking.
In dat verband denken wij op dit moment sterk aan de inrichting van een academie
voor overheidsjuristen, die in nauwe samenhang met de Academie voor Wetgeving
een opleiding gaat verzorgen voor jonge gekwalificeerde juristen die wij anders
niet voor de overheid kunnen werven. Ik hoop dat die opleiding in september
aanstaande van start kan gaan. Dit is een concrete maatregel die ik voorbereid
in het kader van dit programma om de juridische functie te versterken: een
academie voor overheidsjuristen naast en in samenwerking met de Academie voor
Wetgeving.Een tweede punt van belang betreft de positie van de directeur wetgeving
en juridische zaken, hoe dan ook genaamd. Daar zijn verschillende posities
voor. Degene die deze belangrijke rol vervult, bij welk ministerie dan ook,
zou in mijn opvatting – ik neem mij voor om dit onder de aandacht te
brengen bij de collega's – niet afgeschermd moeten kunnen worden van
de departementsleiding. Ik wil daarmee niet beweren dat dit de normale gang
van zaken is bij andere ministeries, maar degene die in de ambtelijke organisatie
de leiding heeft van de directie die met wetgeving en juridische zaken bezig
is, moet de departementsleiding rechtstreeks kunnen bereiken. Dat is een tweede
verandering waarvoor ik mij in het overleg in het kader van dit programma
graag sterk maak.Een derde punt van belang heeft te maken met de dimensie van de tijd in
de wetgeving en de politieke betekenis die het goed inrichten van het wetgevingsproces –
voorbereiding, opstelling en besluitvorming – heeft. Ik kom terug op
wat ik aan het begin van mijn antwoord zei over het coalitieakkoord, het beleidsprogramma
van het kabinet. Toen ik zei dat dit een vertaling krijgt in het wetgevingsprogramma
corrigeerde ik mijzelf met de woorden: of althans zou moeten krijgen en daarvan
afgeleid zou moeten worden. Het zou goed zijn als aan het begin van een kabinetsperiode
zo'n wetgevingsprogramma, behorend bij het beleidsprogramma, uitdrukkelijk
onderdeel vormt van het begin van een kabinetsperiode. Dan weet iedereen welke
onderdelen van het beleidsprogramma wetgeving vereisen en wordt ook duidelijk
wat verwacht wordt van het kabinet zonder dat er wetgeving aan te pas komt.
De onderwerpen waarvoor wetgeving vereist is, zijn per definitie onderwerpen
die niet van de ene op de andere dag in uitvoering kunnen worden genomen,
want met een nieuwe wet kun je pas werken als deze het Staatsblad heeft bereikt.Zo'n wetgevingsprogramma, dat dus in aansluiting op het beleidsprogramma
opgesteld kan worden aan het begin van een nieuwe kabinetsperiode, zou ook
onderwerp van bespreking zelf kunnen vormen met beide Kamers der Staten-Generaal,
zodat eventuele bedenkingen – het duurt te lang of er is juist te weinig
tijd genomen voor de voorbereiding van de organisatie op het werken ermee,
op de uitvoering – op dat moment al onderkend en naar voren gebracht
kunnen worden. Het wetgevingsprogramma onderwerp maken van een algemeen debat
bij het begin van een kabinetsperiode zou een waardevol voertuig zijn om een
reeks van de zorgen en wensen die door de sprekers van vanmiddag naar voren
zijn gebracht, in een geordend bestek te brengen. Het biedt tevens de mogelijkheid
om daarover uitspraken te doen, maar ook om het kabinet eraan te houden in
de verantwoording van het kabinet aan beide Kamers der Staten-Generaal.De heer Van de Beeten (CDA):Het is een interessante gedachte van de minister. Ik zie dit meteen als
een element dat opgenomen kan worden in een beheerswet. Daaraan voorafgaand
wil ik vragen of ik daaruit moet opmaken dat de minister denkt dat de 100
dagen bij het aantreden van dit kabinet als het ware geïnstitutionaliseerd
zullen worden. Dit betekent namelijk dat ieder volgend kabinet ook met een
beleidsprogramma moet komen, waarbij voor de opstelling en het daaraan koppelen
van een wetgevingsprogramma mogelijk ook 100 dagen nodig zijn. Of heeft de
minister toch de hoop dat het mogelijk is om zonder het fenomeen van de 100
dagen te komen tot een dergelijk wetgevingsprogramma?Minister Hirsch Ballin:Met een vooruitziende blik van degenen die betrokken zijn bij de kabinetsformatie,kan
er misschien al wat voorwerk worden gedaan, maar het gaat natuurlijk wel om
iets wat met zorg moet gebeuren. Honderd dagen is ongeveer drie maanden en
met wat goede wil zouden wij misschien in twee maanden iets tot stand kunnen
brengen. Men moet zich voorstellen wat het betekent om een wetgevingsprogramma
te maken dat echt doordacht is, waarbij men zich er bijvoorbeeld ook rekenschap
van geeft in welke gevallen – om maar even een element uit het Europees
recht te noemen – een notificatieprocedure vereist is, in welke gevallen
belanghebbenden gehoord moeten worden of in welke gevallen de uitvoeringsorganisatie
van een wet moet worden ingesteld. Dat zijn zaken waarover moet worden nagedacht.
Ik kan mij voorstellen dat de Kamer vindt dat zoiets in honderd dagen of in
sommige omstandigheden nog iets sneller kan, maar er zal zeker meer tijd voor
nodig zijn dan honderd uur.Mevrouw Duthler (VVD):De minister begon zo hoopgevend toen hij zei dat hij zijn betoog aan drie
onderwerpen zou ophangen: de positie van de minister van Justitie en nog twee
andere onderwerpen. Bij het onderwerp positie van de minister van Justitie
komt hij met drie voorstellen. Ik neem aan dat hij nog nader te spreken komt
over de academie voor overheidsjuristen. Ik zou graag willen weten hoe hij
zijn eigen rol ziet binnen de drie genoemde onderwerpen.Minister Hirsch Ballin:Ik had de bedoeling daar helder in te zijn. Ik heb melding gemaakt van
wat behoort tot de taak die binnen het kabinet uitdrukkelijk aan mij is gegeven,
namelijk om op te treden als opdrachtgever in het programma versterking van
de juridische functie. Daarbij gaat het om onderwerpen die aan de orde zijn
in de stukken die wij vandaag bespreken. Een onderdeel daarvan is het bevorderen
van een sterke positie van de leiding van de centrale wetgevingsdirectie.
Een tweede onderdeel is het bevorderen van de kwaliteit van de onderdelen
van alle ministeries door opleiding. De gedachte van regelmatige bijscholing
spreekt mij zeker aan. Een derde onderdeel is een nieuw initiatief betreffende
het expliciet betrekken van de inrichting van de wetgeving bij het beleidsprogramma
dat aan het begin van een kabinetsperiode wordt gemaakt.Mevrouw Duthler (VVD):De minister van Justitie noemt nu acties en voorstellen die liggen bij
andere ministeries, maar hij heeft naar mijn mening een eigen rol en verantwoordelijkheid,
juist als het gaat om de wetgevingsprocessen bij de andere ministeries. Hij
legt nu de hete aardappel op het bordje van de ministeries, terwijl mijn vraag
is wat hij zelf gaat doen.Minister Hirsch Ballin:Dit dus! Ik begrijp de tegenstelling waar mevrouw Duthler van lijkt uit
te gaan, niet zo goed. De vraag was wat ik doe in relatie tot de andere ministeries.
Ik heb geprobeerd deze vraag te beantwoorden.De heer Engels (D66):Ik borduur nog even voort op het betoog van mijn collega. De door de minister
genoemde voorstellen betreffen allemaal zaken die spelen op het ambtelijke
niveau. Ik heb al betoogd dat een van de belangrijkste oorzaken waardoor veel
mooie plannen om de kwaliteit van interventies in het algemeen en van de regelgeving
te verhogen stranden, gelegen is in het feit dat het politieke primaat er
kennelijk niet voldoende in slaagt om die plannen tot een goed einde te brengen.
Daarbij zie ik allemaal elementen die zich binnen ambtelijke apparaten, ook
interdepartementaal, afspelen. De heer Van de Beeten heeft – ik denk
niet omdat hij een partijgenoot is – gekeken in de richting van de minister
en gevraagd of er iets als een doorzettingsmacht kan worden gerealiseerd.
Als er allerlei zaken blijven hangen op het niveau van ambtelijke afstemming
en ambtelijke juridische functies, aarzel ik heel sterk om te komen tot het
oordeel dat dat een bijdrage zou kunnen leveren aan iets wat wij allemaal
eigenlijk wel willen. Ik heb het idee dat hier wat meer politieke power achter
gezet moet worden. Als ik naar de minister kijk, weet hij wel wie ik bedoel!Minister Hirsch Ballin:Ik weet dat de fractie van de heer Engels graag haar vertrouwen in onze
minister-president uitspreekt. Dat heb ik bij meer gelegenheden mogen vaststellen.Ik heb het net gehad over politieke processen, niet over ambtelijke processen.
Heb ik het bijvoorbeeld over de inrichting van een wetgevingsprogramma, dan
is dat een politiek programma. Dat bindt de ministers. Ik heb net gezegd dat
ik mij heel goed zou kunnen voorstellen dat het expliciet wordt geagendeerd
door beide Kamers der Staten-Generaal, zodat ook daar zich een meerderheid
kan manifesteren voor instemming met dan wel wijziging of afkeuring van onderdelen
van het wetgevingsprogramma, inclusief de tijdschema's. Dat is een politiek
proces. De toerusting van de directies Wetgeving en Juridische Zaken is een
ambtelijk proces, maar dat is ten behoeve van het goed kunnen vervullen door
de ministers en staatssecretarissen van hun politieke verantwoordelijkheid.
Een minister kan zijn of haar ambt niet vervullen zonder goed opgeleide ambtenaren.
In die zin kan een minister niet leven zonder ambtenaren. Ambtenaren kunnen
trouwens ook niet leven zonder een minister, want dan zouden zij er niet zijn.
Dit is ter toelichting op het punt dat de heer Engels aansnijdt.Mevrouw Westerveld (PvdA):Ik heb nog een nadere toelichtende vraag. De minister heeft gereageerd
op de vraag van collega Van de Beeten over de zogeheten beheerswet. Hij zei:
je kunt je dat voorstellen, maar het heeft mijn voorkeur niet. Vervolgens
kregen wij een betoog over de versterking van juridische functies bij departementen,
de directies Wetgeving en Juridische Zaken en wetgevingsprogramma's. Wat is
precies het bezwaar van de minister – of is dat er niet en hoor ik dat
verkeerd? – tegen het volgen van het traject van een wet waarin bij
het departement van Justitie wat meer doorpakkingsmacht wordt neergelegd als
het gaat om kwaliteit van wetgeving?Minister Hirsch Ballin:Ik vind "doorpakkingsmacht" nog mooier dan "doorzettingsmacht", dus die
houd ik er graag in. Ik moet er echt mee naar mijn collega's dat ik hen graag
wil ondersteunen met wat doorpakkingsmacht van mijn kant.Ik kom bij een punt dat ik in diverse betogen heb gehoord. Je moet er
wel heel goed over nadenken voordat je met nieuwe wetgeving komt. Dan moet
eenduidig zijn vastgesteld welke doeleinden daarmee worden gediend. Daarom
probeer ik aan te geven wat in mijn opvatting zonder nieuwe wetgeving in gang
kan worden gezet. Ik wil daarmee niet beweren dat wetgeving op dit terrein
met algemene regels over de wetgeving zinloos zou zijn, maar misschien kan
de voortzetting van het debat er meer helderheid over geven waaraan daarbij
wordt gedacht.De heer Van de Beeten (CDA):Ik wil toch nog een poging doen om wat preciezer te zijn. Zou de minister
zich kunnen voorstellen dat hij ten aanzien van die directies Wetgeving en
Juridische Zaken een vergelijkbare positie krijgt als de minister van Financiën
ten aanzien van de directies Financiën en Economische Zaken op de departementen?
Ziet hij bij zo'n wetgevingsprogramma voor zichzelf een regierol weggelegd
en ook de rol van de eerst aan te spreken bewindspersoon voor de Kamers, als
het gaat om het debat daarover?Minister Hirsch Ballin:Ik heb aan het begin van mijn antwoord gezegd dat er een verschil is tussen
de positie van de minister van Financiën als degene die de exclusieve
zeggenschap heeft over de geldstromen in de overheid en de positie van de
minister van Justitie, die niet zo'n positie heeft ten aanzien van de stromen
van het recht. Als het de bedoeling van de heer Van de Beeten is om zo'n positie
te creëren, vind ik dat ik die in mijn verantwoordelijkheid niet als
een begerenswaardige moet zien. Wetgeving is altijd het resultaat van de afweging
van belangentegenstellingen. Dat vereist de vakkundigheid van de vakministers.
Tegelijkertijd moet wetgeving voldoen aan algemene kwaliteitseisen. Ik ben
van mening dat de formule van het samenspel tussen de minister van Justitie
en de vakministers in het wetgevingsproces een betere is dan het creëren
van een soort exclusieve zeggenschap over het middel van de wetgeving.De heer Van de Beeten (CDA):Het lijkt mij dat dit op zichzelf ook geldt voor het uitgeven van geld.
Dat gebeurt ook door de departementen en de minister van Financiën ziet
erop toe of dat op een deugdelijke manier gebeurt et cetera. Net als bij het
zitten op de schatkist krijgt de minister van Justitie alle consequenties
van eventueel niet-deugdelijke wetgeving. Hij ziet dat terug in zijn eigen
verantwoordelijkheid bij de rechtspraak en in het gevangeniswezen en op andere
wijzen, terwijl de vakministers dat niet krijgen, dus ik denk dat de vergelijking
met de positie van de minister van Financiën nog zo slecht niet is, hoewel
natuurlijk iedere vergelijking mank gaat.Minister Hirsch Ballin:Het is waar dat veel van de handhavingslasten bij ons terechtkomen, maar
niet alle. Er zijn natuurlijk ook de inspecties en andere handhavingsdiensten
die bij de vakministers zijn ondergebracht. De handhaafbaarheid van wetgeving
is een van de algemeen aanvaarde toetsingspunten. Ik heb vorige week een voorbeeld
gehad van een discussie over de handhaafbaarheid bij een wetsvoorstel dat
in de ministerraad aan de orde is geweest, waarover deze Kamer misschien volgende
week wat zal lezen. Dan weet men heel goed dat men bij de minister van Justitie
moet zijn en ik mag ook wel verwachten dat dit het geval is.Ik kom op nog wat andere punten van de juridische inbedding van het beleid.
In het zogenaamde integrale afwegingskader, zoals omschreven in de nota "Vertrouwen
in wetgeving" zijn alle bestaande toetsen en de overige informatie over instrumenten
van regulering bijeengebracht. Wij zien dit dan ook als een hulpmiddel voor
de makers van beleid en wetgeving om tot weloverwogen beslissingen te komen.
Dit jaar zal het integraal afwegingskader met een paar pilots worden beproefd
en vervolgens geleidelijk worden ingevoerd. Instrumenten zoals dat integraal
afwegingskader dienen ertoe om degenen die politiek beslissen, inclusief de
volksvertegenwoordiging, op basis van een zorgvuldige analyse helder te maken
wat zij aan het beslissen zijn, dus ook dit is ondersteunend voor de politieke
verantwoordelijkheid op dit terrein.De heer Van de Beeten heeft het belangrijke punt van de omvang van de
delegatie aangesneden. De verdeling van wat in de wet dient te staan en wat
overgelaten kan worden aan lagere regelingen, is een belangrijk vraagstuk
in ons staatsrecht. Het primaat van de wetgever is een van de essentiële
kenmerken van ons constitutionele bestel. Uit dit vereiste van voldoende democratische
legitimatie vloeien voort de aanwijzingen 22 tot en met 27 van de Aanwijzingen
voor de regelgeving. De structuur van het wetgevingscomplex als geheel, de
hoofdlijnen, de voornaamste duurzame normen en de reikwijdtebepalende elementen
moeten in de wet in formele zin zelf worden neergelegd, volgens die aanwijzingen.
Wij zijn van mening dat daar strak de hand aan moet worden gehouden. Dat betekent
dat een delegatiegrondslag zo concreet en nauwkeurig mogelijk moet worden
begrensd. Dan kan reeds bij het wetsvoorstel een uitwisseling van gedachten
tussen Kamers en regering plaatsvinden over de delegatiegrondslag en de gedelegeerde
regels.Daar komt nog bij dat de Raad van State en de Tweede en Eerste Kamer er
de afgelopen jaren in zijn geslaagd de gemiddelde wetgevingsprocedure aanzienlijk
te bekorten, waardoor de noodzaak van gedelegeerde regelgeving in zekere zin
is afgenomen. Het past dan ook niet in het beleid van het kabinet om grondslagen
voor lagere regelgeving met onbepaalde inhoud te creëren. Ik heb in mei
2007 in het debat over de motie waarvan de heer Jurgens de eerste ondertekenaar
was, al gezegd dat het kabinet openeindedelegatie, die veel gelijkenis vertoont
met attributie, onwenselijk acht.Ik kom nu op de in het bijzonder door mevrouw Böhler besproken Europese
dimensie van het wetgevingsbeleid. Het is terecht en noodzakelijk dat hiervoor
aandacht is, gelet op de suprematie van het Europees recht. Op dat terrein
is er nog veel te winnen, dat zegt de visitatiecommissie ook. Ik ben mij geheel
bewust van de taak die hier nog ligt. Ik wil een aantal initiatieven aanstippen,
zonder te pretenderen dat daarmee alles is gedaan wat er te doen valt. De
inzet en inbreng van Nederland in Brussel behoeven constant aandacht en de
gevolgen van nieuwe voorstellen moeten vroeg in kaart worden gebracht. Om
strategisch te onderhandelen op basis van bevindingen is een vroege politieke
oriëntatie noodzakelijk. Mevrouw Böhler heeft al gewezen op de BNC-fase.
In die fase moet goed worden gekeken naar de verschillende aspecten van wetsvoorstellen.
Vanuit het oogpunt van kwaliteit moet ook gekeken worden naar de juridische
aspecten. Zo kan men garanderen dat ook de belangrijke elementen van wetgevingskwaliteit
in de standpuntbepaling meegenomen worden. Daarbij speelt de tijdsfactor,
de beschikbare tijd voor het opstellen van het BNC-fiche. Daar staat tegenover
dat het gaat om een eerste oriëntatie op het moment dat begonnen wordt
met voorbereiding van regelgeving. In de BNC-fiches die de Kamer nu ontvangt,
is vaak te zien dat er bedenkingen zijn op het vlak van subsidiariteit of
proportionaliteit die weggenomen kunnen worden door bepaalde veranderingen.
In de beschouwingen daarbij staat regelmatig dat men niet onmiddellijk overtuigd
is, maar dat het voorstel aan waarde kan winnen indien sommige zaken veranderen.
Het kan ook zijn dat iets juist niet moet gebeuren.Het is erg belangrijk dat alle betrokkenen, en niet alleen de wetgevingsjuristen,
een grote mate van bewustzijn hebben van de gevolgen van Europese voorstellen.
Daarvoor is kennis nodig. Een paar weken geleden is tot mijn voldoening door
de Interdepartementale Commissie Europees Recht de handleiding Wetgeving en
Europa vastgesteld. Die geeft informatie over wat implementatie moet inhouden,
over de eisen die het Europese nationale recht daaraan stelt
en over de procedures en processen voor de voorbereiding en de totstandkoming
van Europese regelgeving in Brussel, inclusief de afstemming in Nederland
van het standpunt dat in Brussel moet worden ingenomen. Er staat meer dan
alleen informatie in de handleiding. Die bevat ook uitleg van juridische aandachtspunten
en kwaliteitscriteria die kunnen worden ingebracht. Ook wordt uitgelegd wat
de Europese Commissie doet met "impact assessments" en hoe de uitkomsten daarvan
strategisch ingezet kunnen worden bij onze betrokkenheid bij totstandkoming
van Europese regelgeving. Ook is er de zojuist vernieuwde leidraad voor de
onderhandelaars, waarin basisnotities van praktisch en handzaam karakter staan
voor de onderhandelingen.Ik verwacht dat de handleiding en de leidraad positief zullen uitwerken
bij het aandeel van onze vertegenwoordigers in het Brusselse besluitvormingsproces.
Mevrouw Böhler heeft gevraagd naar de ontwikkeling van de Europese rechtsruimte.
Als opstapje naar een antwoord op die vraag wijs ik erop dat het politieke
karakter van de onderhandelingen in Brussel over nieuwe wetgevingsvoorstellen
onderkend moet worden. Ik heb in het verleden, zelfs in het recente verleden,
gezien dat dit eigenlijk als een ambtelijk proces werd gezien om standpunten
te formuleren voor de Brusselse onderhandelingen. Bewindslieden werden te
laat geïnformeerd over wat in ambtelijke onderhandelingen al naar voren
was gebracht. De BNC-fiches dreigden te verworden tot de reflex van een intern
proces zonder dat daaraan een politieke oriëntatie ten grondslag lag.
In concepten stond al dat Nederland dit of dat vond, zonder dat degenen met
politieke verantwoordelijkheid voor wat Nederland vindt daarin waren gekend.
Dat is veranderd. Nu worden de BNC-fiches aan de bewindslieden van Justitie
voorgelegd op een zodanige manier en op een zodanig moment dat er een echte
politieke beoordeling kan plaatsvinden.Mevrouw Böhler (GroenLinks):De minister spreekt van een politieke belangenafweging. In het begin van
zijn betoog sprak hij over wetgeving als afweging van belangen waarin je een
politieke keuze maakt. Hoe vertaalt hij dat dan naar Europese wetgeving? Gaat
het om een afweging van de belangen van één lidstaat tegen een
andere lidstaat, of gaat het uiteindelijk voornamelijk om de afweging van
de belangen van belangengroepen op het niveau van burgers?Minister Hirsch Ballin:Uiteraard gaat het uiteindelijk altijd om de belangen van de burgers.
In Europees verband gaat het om de belangen van de Europese burgers, onder
wie de Nederlandse Europese burgers. De besluitvorming in de Europese Unie
is niet Nederland tegen de rest van Europa. Daarvoor is de Europese Unie er
niet. De Europese Unie is er voor de onderwerpen waarbij de belangen er het
best mee zijn gediend dat de besluitvorming over en uitvoering van het beleid
in Europees verband plaatsvindt. Bijvoorbeeld om te voorkomen dat, zoals in
het verleden, met verplaatsing over de grens criminaliteit feitelijk onbestraft
zou kunnen blijven. Bijvoorbeeld door waarborgen te creëren voor degenen
die deelnemen aan het vrije verkeer van personen en in een ander land werken,
trouwen en kinderen krijgen, zodat er geen rechtsonzekerheid ontstaat over
hun pensioenen, erfenissen en het toepasselijk recht. Daarvoor bestaat de
Europese wetgeving. Het is eenduidig: het gaat om de belangen van de burgers
en van de samenleving als geheel.De voortschrijdende harmonisatie roept de vraag op naar de aansluiting
tussen de Nederlandse en de Europese rechtsorde. Nationale wetten die ooit
uitstekend voldeden, blijken nu soms niet goed berekend op het incorporeren
van de Europese regels. Wij weten allemaal van de problemen rondom het onderwerp
luchtkwaliteit. Misschien moeten wij op bepaalde terreinen onze wetsystematiek
wel meer modelleren naar de Europese systematiek. Dat kan voordelen hebben,
maar ook nadelen, bijvoorbeeld als dat zou verplichten tot het gebruik van
minder optimale sturingsinstrumenten. Onder meer door rechtsvergelijkend onderzoek
willen wij hierin meer inzicht krijgen. Het is nuttig om daarvoor ook naar
andere lidstaten te kijken. In mei 2008 heeft een door VROM en Justitie georganiseerde
bijeenkomst plaatsgevonden over de implementatie van Europese milieuwetgeving
in de nationale rechtsorde, waarbij beleidsmakers en wetgevingsjuristen uit
alle EU-lidstaten waren betrokken. Bevindingen uit deze bijeenkomst worden
betrokken bij het onderzoek dat ik net al noemde.Ik kom terug bij de vraag van mevrouw Böhler over de Europese rechtsruimte.
Een verschil tussen harmonisatie enerzijds en de ontwikkeling van een eigenstandige
Europese wetgeving anderzijds zie ik niet zonder meer; het is zeker niet noodzakelijk.
De wens tot harmonisatie kan de motor vormen voor lidstaatoverschrijdende
opvattingen of roept problemen op die met wetgeving moeten worden aangepakt.
Wij zien een soort herleving van de discussie over de Europese rechtscultuur,
over de basiswaarden van de democratische rechtsstaat die wij ten grondslag
willen leggen aan vrijheid, veiligheid en recht overeenkomstig de verdragen.
Dat is ook de reden voor ons initiatief in het najaar van 2007 – dat
aan de orde is geweest bij de recente vergadering van de Raad van ministers
van Justitie en Binnenlandse Zaken in Praag – voor het introduceren
van een soort rechtsstaatmonitor. Als EU-lidstaten zouden wij dan over en
weer elkaar informeren over belangrijke punten van het functioneren van de
rechtsstaat. Op die manier kan het vertrouwen in bijvoorbeeld de wederzijdse
erkenning en de directe toepassing worden onderhouden en versterkt; zo kan
een fundament worden gelegd. Deze gedachte heeft zo veel steun gekregen dat
zij door de Europese Commissie in samenspel met onder andere ons wordt uitgewerkt.Mevrouw Böhler (GroenLinks):Ik probeerde niet zozeer een tegenstelling te zoeken tussen harmonisatie
en eigenstandigheid maar meer de hoop te verwoorden dat de minister het met
mij eens is dat Europa en de Europese wetgeving meer moeten zijn dan de som
der delen. Dat was mijn insteek.Minister Hirsch Ballin:Dan zijn wij het dus eens.Met de tijdige implementatie van richtlijnen en kaderbesluiten gaat het
steeds beter. Aan het kwartaaloverzicht dat u op 2 februari toegestuurd
hebt gekregen, ziet u dat het aantal achterstallige richtlijnen em kaderbesluiten
per 1 januari op het laagste niveau is gekomen sinds wij zijn begonnen
met deze rapportage. Ook het percentage tijdig geïmplementeerde besluiten
fluctueert weliswaar per kwartaal, maar vertoont nog steeds
een stijgende lijn. Ik hoop zeer dat die ook met de implementatie van de richtlijn
betreffende de dataretentie kan worden gecontinueerd.Ik denk dat de toegenomen aandacht voor tijdige implementatie en de daartoe
getroffen maatregelen effect hebben. Met andere woorden, wij zijn er nog niet,
maar wij zijn wel op de goede weg. Mevrouw Böhler had gelijk toen zij
signaleerde dat waar gesproken wordt van de implementatie van Europees recht,
met name verordeningen, daar diende te worden gesproken over richtlijnen en
kaderbesluiten.Ik noemde al even de Richtlijn Dataretentie. Welke informatie had al in
2004 kunnen worden gegeven en welke pas later? Ik denk dat wij daar nog bij
de behandeling van het wetsvoorstel over komen te spreken. Ik wijs er wel
op dat mijn voorganger in december 2004 de vragen uit de bijzondere commissie
van uw Kamer heeft beantwoord. Dat was het eerste moment dat die datarichtlijn
hier aan de orde is geweest.De heer Van de Beeten had ik al aangekondigd dat ik zou terugkomen op
het punt van de permanente scholing. Hij is ingegaan op de mogelijkheid om
een wettelijke plicht te formuleren voor een permanente scholing van wetgevingsjuristen,
zoals die ook geldt voor medici, advocaten en notarissen. Aan dat punt van
de permanente educatie wordt in het Programma (Versterking) Juridische Functie
aandacht besteed. De gedachten gaan voorlopig uit naar een puntensysteem,
zoals dat ook wordt gehanteerd in de advocatuur. Dat kan worden gekoppeld
aan een vorm van certificering, dus de gedachte die de heer Van de Beeten
naar voren heeft gebracht, wordt zeker en graag betrokken bij het Programma
(Versterking) Juridische Functie.Wat praktijkdocenten bij de Academie voor Wetgeving betreft, ben ik het
met de heer Van de Beeten eens dat deze academie hierin een belangrijke rol
speelt. De ervaringen zijn positief met jong talent dat er wordt geschoold,
maar ook de waardering voor de opleiding voor zittende wetgevingsjuristen
is hoog. Het is ook boeiend werk om les te geven aan deze getalenteerde jonge
mensen. Ik heb zelf verscheidene jaren de ervaring als docent mogen opdoen
dat dat ook uit een oogpunt van interactie de moeite waard is.De heer Van de Beeten signaleert dat er ook vanuit de Eerste Kamer een
bijdrage kan worden geleverd aan het curriculum, naast de bijdragen van hoogleraren,
rechters, staatsraden en advocaten. Het een sluit het ander niet altijd uit
in die hoedanigheden. Ik zal deze gedachte graag onder de aandacht brengen
bij de leiding van de Academie voor Wetgeving.Mevrouw Westerveld (PvdA):Ik heb een aanvullende vraag naar aanleiding van wat verschillende collega's
hierover hebben gezegd omdat ik de minister daarover niet heel concreet iets
hoorde zeggen. Ik heb heel veel suggesties voorbij horen komen waaraan die
wetgevingsjuristen allemaal zouden moeten voldoen. Dat ging heel breed van
specifiek op wetgeving gericht tussen de praktijk hoe er in de uitvoering
mee wordt gewerkt. Wat voor gedachten heeft de minister daarover? Het kan
zijn dat hij al die suggesties onderschrijft, dus het wordt een heel brede
opleiding. Het kan ook zijn dat hij daar iets selectiever in is. Daar ben
ik benieuwd naar.Minister Hirsch Ballin:Dat zijn vragen die ook uitdrukkelijk aan de orde zijn geweest bij de
curriculumontwikkeling van de Academie voor Wetgeving. Die heeft eigenlijk
twee hoofdlijnen. De ene is een verdiepen van de juridische kennis en inzicht
van de wetgevingsjuristen in opleiding, meer dan in het Nederlandse recht
alleen. Het is ook Europees recht en ook een praktische oriëntatie op
het constitutionele recht, meer dan aan de meeste universiteiten wordt gedaan.
Maar het is tegelijkertijd – dat is de andere lijn in de curriculumontwikkeling
van de Academie voor Wetgeving – ook een versterken van de oriëntatie
op de politieke en maatschappelijke omgeving waarin wetgeving moet plaatsvinden.
Je kunt immers geen goed wetgevingsjurist zijn als je alleen maar de wetten
kent. Je moet daarvoor ook vertrouwd zijn met de maatschappelijke werkelijkheid,
met de spanningsvelden die zich daarin voordoen, met de uitvoerbaarheid van
wetgeving en met de handhavingsmethoden.Mevrouw Duthler (VVD):Gaat de minister van Justitie ook nog in op mijn suggestie om de juristen
in de opleiding vertrouwd te maken met organisatie, en met de effecten van
wetten op uitvoering, werkprocessen en informatiesystemen? Mijns inziens hoort
dat bij het hoofdstuk uitvoering. Komt de minister daarop nog terug?Minister Hirsch Ballin:Jazeker. Sterker nog, ik stond juist op het punt om dat te doen. Mevrouw
Duthler vraagt zich af of in het curriculum geen aandacht moet worden besteed
aan informatiesystemen, werkprocessen en architecturen. Als dat gebeurt, zouden
volgens haar wetgevingsjuristen beter kunnen doordenken en beoordelen wat
de consequenties van wetgeving zijn voor uitvoerders en toezichthouders. Ik
deel die opvatting met haar. Er wordt door de Academie van Wetgeving al aandacht
gegeven aan deze aspecten door themasessies te organiseren over ICT en over
wetgeving en overheidsinformatierecht. Bij het verder ontwikkelen van het
programma LEGIS zal ook in meer vaste vorm aandacht voor dit aspect in de
opleiding moeten komen. Een van de wetgevingsjuristen van het ministerie van
Justitie rekent het in het bijzonder tot haar taak om daarmee bezig te zijn.Ik kan in hoge mate instemmen met de analyse die de heer Engels heeft
gegeven over regulering. In het verleden is weleens het beeld gebruikt van
de wetgever die vanaf de transen van zijn ivoren toren mensen slechts ziet
als voorwerp van regelgeving. Dat moeten wij uiteraard niet hebben. De interacties
die aan wetgeving ten grondslag liggen, moeten de burgers omvatten. Juist
daarom hebben wij bijvoorbeeld de internetconsultatie ingevoerd. Dit is echter
slechts één element. Hierbij hoort ook het met begrip luisteren
naar degenen die in uitvoerings- en handhavingsorganisaties hun taak hebben.
Wij zoeken dus naar vormen die meer aansluiten bij de intrinsieke dynamiek
van mensen en maatschappelijke organisaties. Ik noem als voorbeeld de regeling
van collectieve afwikkeling van massaschade of de maatschappelijke onderneming.
Wij realiseren ons daarbij dat regels en gereguleerd toezicht niet altijd
de oplossing zijn. Als wij spreken over betere naleving, moet het niet alleen
gaan over inspecties, het Openbaar Ministerie en de rechters, maar ook over
conciërges op scholen, wijkagenten en onderwijzers.Hierbij kijken wij ook naar de resultaten van "Bruikbare rechtsorde",
het programma van de voorgaande kabinetten-Balkenende. Op een
aantal terreinen zijn goede resultaten geboekt. Ik noem als voorbeeld de onderwijswetgeving.
Hierbij zijn voorzetten ontwikkeld over de invoering van zorgplicht ter vervanging
van gedetailleerde regels. Wetgeving is geen panacee voor elk probleem. Hetzelfde
geldt echter voor de alternatieven voor wetgeving. Een en ander moet worden
toegepast naar gelang de situatie.De heer Engels heeft gesteld dat het uitbreiden van toezicht en handhaving,
en het meer doorschuiven naar lagere regelgeving en beleidsregels, ook risico's
met zich meebrengt. Dat is in het kader van "Bruikbare rechtsorde" onderkend.Ik kom op het gelijkheidsbeginsel. Als ik het goed heb onthouden, had
de heer Engels het zelfs over het doorgeschoten gelijkheidsbeginsel. Hierbij
wil ik de volgende punten onderscheiden. In de nota "Bruikbare rechtsorde"
wordt door mijn voorganger onderkend dat er soms sprake is van een verstikkende
opvatting van het gelijkheidsbeginsel. In die opvatting is het zo dat het
bestuur slechts onderscheid zou mogen maken in de uitoefening van bevoegdheden
indien voor het gebruikte onderscheidcriterium een wettelijke basis valt aan
te wijzen. Dat zou inderdaad kunnen worden omschreven als een doorgeschoten
variant van het legaliteitsbeginsel en dat leidt dan weer tot het dichttimmeren
met regels van bestuurlijk optreden van de overheidstoezichthouders, publieke
instanties enzovoort. Daarnaast rijst echter de vraag in welke mate de overheid
tot taak heeft voorzieningen te treffen om verschillen in economische, maatschappelijke
en andersoortige posities op te heffen dan wel de gevolgen daarvan weg te
nemen. Dat zou ook doorgeschoten gelijkheidsbeginsel kunnen worden genoemd
als dat op een rekenkundige manier zou worden gedaan. Misschien bedoelde de
heer Engels dit? In dat geval merk ik op dat wij dit onderwerp alleen zinnig
kunnen bespreken per specifiek onderwerp van wetgeving.De heer Van de Beeten is ingegaan op het punt van de regeldruk, een lastig
begrip. Ieder redelijk mens aanvaardt dat regels nodig zijn en dat die regels
beperkingen opleggen aan de handelingsvrijheid. Om het feit zelf dat er regels
zijn, moeten wij ons niet druk maken. Dat is eigen aan de menselijke natuur.
De heer Van de Beeten doelde ongetwijfeld op regeldruk in de zin van te veel
druk, die zou kunnen worden vermeden als er betere wetgeving zou zijn die
bijvoorbeeld minder bureaucratische rompslomp met zich meebrengt. Een wetgeving
die gemakkelijker wordt herkend als passend bij het werk en nauwer aansluit
bij reeds aanwezige werkprocessen. De kwantitatieve regeldruk wordt minder.
Hoewel de geautomatiseerde permanente regeldrukmonitor – reeds in de
benaming is dit een ambitieus project – nog niet gereed is, kan op dit
moment wel door middel van een analyse van het Basiswettenbestand een aantal
kerngegevens worden vastgesteld.In de periode 2004 tot 2009 is het totaal aantal algemene maatregelen
van bestuur en ministeriële regelingen van ruim 12.000 teruggedrongen
tot ongeveer 9500. Daarmee is de trend doorbroken van de voorgaande periode
waarin steeds een gestage stijging viel waar te nemen, ondanks voornemens
om in de andere richting te gaan. Dat is voor een deel toe te schrijven aan
opruimacties om achterhaalde regelingen in te trekken. Daarnaast hebben departementale
doorlichtingen van regelcomplexen geleid tot samenvoegingen van wetten, wat
aan de overzichtelijkheid bijdraagt, het schrappen van vergunningsvereisten
en andere vereenvoudigingen, bijvoorbeeld op het terrein van Verkeer en Waterstaat
en LNV.Naast deze kwantitatieve kant van de regeldruk is er ook een kwalitatieve.
De ene regel kan in de plaats komen van de andere, dus zonder dat sprake is
van vermindering van het aantal regels, terwijl er toch een merkbare verlichting
mee teweeg wordt gebracht voor de burgers. Dan gaat het om regels die meer
ruimte geven aan burgers: regels die vertrouwen wekken op de zelfregulerende
krachten en de verantwoordelijkheidszin van de burgers. Niet de kwantitatieve,
maar de kwalitatieve verandering van regels vermindert de regeldruk. Daarom
pleit het kabinet in de nota Vertrouwen in wetgeving voor het gebruik van
dit soort nieuwe of alternatieve vormen en concepten van regulering. Een voorbeeld
op het terrein van justitie is de nieuwe rechtsfiguur van de maatschappelijke
ondernemingen, de wettelijke verankering van de code-Tabaksblat.Op het terrein van de Algemene wet bestuursrecht zijn wij bezig met een
fundamentele verkenning van de mogelijkheden om besluitvormings- en geschilbeslechtingsprocedures
te versnellen, uiteraard met behoud van de vereiste zorgvuldigheid en de rechtsbescherming.
Snelle besluitvorming verlicht ook de regeldruk, ook daar werken wij aan.De Commissie Regeldruk Bedrijven onder voorzitterschap van de heer Wientjes
heeft vorige week haar steun uitgesproken voor de benadering van de nota Vertrouwen
in wetgeving. Wij hebben deze commissie en het bedrijfsleven uitgenodigd om
samen na te denken hoe wij de regeldruk verder kunnen terugdringen, door uit
te gaan van noties die overigens ook de relaties tussen mensen verbeteren,
zoals vertrouwen.Verder is gevraagd wanneer de regelgevingsmonitor klaar is. Ik heb hierover
geschreven op 27 oktober, namelijk dat wij aan een project werken om
een structurele regelgevingsmonitor tot stand te brengen. Hiervoor dient een
verdergaande vorm van gegevensuitwisseling met het Basiswettenbestand te worden
gerealiseerd. Deze week is de nieuwe versie van het Basiswettenbestand online
gekomen. Met deze release van het Basiswettenbestand is onder andere een voorziening
gerealiseerd waarmee gegevens kunnen worden opgevraagd met het oog op geautomatiseerde
verwerking voor de permanente monitor. Ik verwacht dat een en ander in de
eerste helft van 2009 operationeel is.Mevrouw Duthler heeft aandacht gevraagd voor de eenduidigheid van wettelijke
begrippen en de samenhang tussen wetten, dan wel het gebrek daaraan. Het belang
van eenduidigheid van regelgeving kan ik alleen maar onderschrijven. Onderlinge
afstemming, eenvoud en duidelijkheid behoren tot de kwaliteitseisen aan wetgeving.
Een mooi voorbeeld daarvan is de harmonisatie van het commerciële en
fiscale winstbegrip die uit het Nederlandse Taxonomie Project is voortgekomen.
Hiermee is een groot deel van de 1800 pagina's RJ-richtlijnen weggesaneerd.
Er zijn echter ook voorbeelden waarin de eenduidigheid nog lang niet optimaal
is. Zo is in het domein van belastingrecht en sociale zekerheid sprake van
verschillende invullingen van het loon- en inkomensbegrip.Wij kunnen de eenduidigheid verder bevorderen door wetgevingsjuristen
het gereedschap in handen te geven om de juiste begrippen te gebruiken. Je
kunt hierbij denken aan een speciale editor of tekstverwerker
voor wetgevers. Hiermee zijn al wat proeven gedaan. Bestaande begrippen worden
aangereikt met de mogelijkheid om de bijbehorende definities op te zoeken,
zodat daarbij kan worden aangehaakt en niet steeds opnieuw het wiel hoeft
te worden uitgevonden. Dit kan helpen bij het terugdringen van uiteenlopende
definities in verschillende wetten. Mevrouw Duthler sprak in dit kader over
een varkenshouderij: een flink gevulde stal van definities, naar ik begrijp.In het kader van het programma LEGIS wordt gewerkt aan een speciale editor
voor wetgeving. Verder zal op basis van gegevensmodellen in verschillende
domeinen – denk bijvoorbeeld aan het financiële domein, aan de
basisregistraties of aan de vreemdelingenwetgeving – worden gewerkt
aan een begrippencatalogus die in de editor kan worden opgenomen. Hierbij
kan vervolgens worden aangehaakt bij het concipiëren van wetgeving. Het
is echter niet alleen een kwestie van techniek, er is ook dialoog nodig tussen
beleid, wetgeving en uitvoering, zodat de begripsbepaling waarvoor gekozen
wordt, ook de elementen bevat waarmee een uitvoerende instantie kan werken.
Ze moeten herkenbaar en toetsbaar zijn. Een goede probleemanalyse en een vroege
betrokkenheid van uitvoerders kunnen dus helpen om ook op dit punt de juiste
keuzes te maken. Met het integraal afwegingskader voor beleid en wetgeving
gaan wij deze dialoog ook aan in het kader van enkele pilots om op die manier
de betere samenwerking te beproeven met het oog op onderwerpen die mevrouw
Duthler noemde.Mevrouw Westerveld (PvdA):De minister spreekt over vroeg afstemmen met uitvoerders. Hij noemt het
voorbeeld van de sociale zekerheid. Ik kan mij voorstellen dat afstemming
met de consumenten van dit soort regelingen wellicht van belang is. Ik denk
dan aan degenen die rechten ontlenen aan regels. De minister zegt terecht
dat aan harmonisatie vaak ook een inhoudelijk aspect zit. Soms zijn dingen
die voor uitvoerders heel handig zijn, voor de consument een achteruitgang.
Zit het in de pijplijn om de organisaties van belanghebbenden bij dit soort
operaties te betrekken?Minister Hirsch Ballin:Zeker, hier zijn ook voorbeelden van te geven. Ik noem de voorbereiding
van het wetsvoorstel over de maatschappelijke onderneming dat nu bij de Raad
van State ligt. Daarop is gereageerd door degenen die in de betreffende sectoren
ermee moeten kunnen werken, waaronder cliënten. Daarnaast moeten ook
handhavingsdiensten of politieambtenaren met wetgeving kunnen werken. Je moet
er als het ware de straat bij denken als je een delictsomschrijving maakt.
Dat hoort er allemaal bij.Mevrouw Westerveld (PvdA):Dat hoort erbij als de minister het woord "uitvoerenden" gebruikt?Minister Hirsch Ballin:Ja.Uitvoering van de wetgeving vindt steeds meer plaats met behulp van grootschalige
ICT-systemen. Ik pik dit punt uit de door mevrouw Duthler aangesneden onderwerpen.
Ook informatieverstrekking en dienstverlening aan de burger vinden steeds
meer langs elektronische weg plaats. Wetgeving moet daar beter op worden toegesneden.
Dat vergt nog meer aandacht voor harmonisatie van begrippen en voor de structuur
van de wetgeving. De technologie die nodig is om het opstellen van wetgeving
te verbinden met ICT-processen, is beschikbaar. Het komt aan op het zo inrichten
van het wetgevingsproces dat beleid, wetgeving en uitvoering fysiek samenwerken
om de regels inhoudelijk zo veel mogelijk te stroomlijnen zodat met behulp
van de technologie de ICT-voorzieningen gerealiseerd kunnen worden om de vertaling
goed te kunnen uitvoeren.Het programma LEGIS is op beide aspecten gericht. Een deelproject ervan
is binnen het ministerie van Justitie in uitvoering. Beleid, wetgeving en
uitvoerende instanties bespreken gezamenlijk de vertaling van bijvoorbeeld
de vreemdelingenwetgeving naar kennismodellen voor de ICT. In het kader van
het vernieuwingsprogramma IND bij de tijd, werkt de IND aan vernieuwde informatievoorziening.
Bij het uitwerken van de wetgeving voor een modern migratiebeleid is al bij
voorbaat rekening gehouden met de uitvoerbaarheid van de regels in de nieuwe
omgeving bij de IND. Dit is meteen een mooie illustratie van hetgeen mevrouw
Westerveld net aansneed. Degene die met het oog op werk in Nederland een verblijfsvergunning
aanvraagt of een verlenging daarvan, kan gebruikmaken van de invulschermen
die op een begrijpelijke manier zijn ingericht en waarin de gegevens kunnen
worden verstrekt. Dat kan dan worden gebruikt bij de beoordeling van die verblijfsvergunning.
Er worden ook verbindingen gelegd naar de gevallen waarin in het kader van
werkgelegenheidsbeleid een werkvergunning voor buitenlandse werknemers nodig
is. Dit systeem is er al. Mijn collega's Albayrak en Donner hebben het een
aantal maanden geleden in gebruik genomen. U kunt de beelden ervan en een
beschrijving vinden op de website van het ministerie van Justitie: www.justitie.nl.
Daar ziet u een voorbeeld van een systeem dat toegankelijk is gemaakt voor
de aanvragers van deze vergunning.Dan kom ik op het punt van transparantie. Waar sprake is van een kloof
tussen wet en werkelijkheid valt die terug te voeren op transparantie van
wetgeving. Mensen, professionals moeten ermee kunnen werken, is het gezichtspunt
dat naar voren is gekomen. Eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid zijn
inderdaad belangrijke kwaliteitseisen van de wetgeving. Deze worden niet bereikt
door naleving van de bekendmaking van de wet alleen en ook niet door publicatie
van alle wetten op wetten.nl. Voor echte transparantie is nodig dat de regels
ontsloten en vertaald worden, op maat voor de gebruiker. In het kader van
het realiseren van de e-overheid wordt er op dit vlak al veel ontwikkeld.
Het vergt echter nog vaak een handmatige vertaal- en interpretatieslag van
de regels. Dat is dus een onderdeel van het programma LEGIS.Dan kom ik op de invoeringstermijnen. Mevrouw Quik heeft daar in het bijzonder
over gesproken. Zij noemde verantwoorde invoeringstermijnen. Naarmate nieuwe
wetgeving meer consequenties heeft voor grotere overheidsinstellingen, uitvoeringsorganisaties
of andere instellingen moet je ook beter nadenken over de invoeringsstrategie.
Dat is zeker waar. Het behoort dus ook bij een goede planning van het wetgevingsproces
om daarmee rekening te houden.De Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding treedt
1 maart aanstaande in werking. Daarover heeft overleg plaatsgevonden
met gemeenten en rechters. Dat valt samen met de wijziging
van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met de verklaring van verbondenheid
en onmiddellijk volgend op de nieuwe Wet gezamenlijk gezag.Mevrouw Quik-Schuijt (SP):Als die wet op 25 november is aangenomen en op 28 november in
het Staatsblad is gepubliceerd, waarom moet het dan zo lang duren in de praktijk?
Ik had graag in december al geweten wanneer de wet ingevoerd zou worden. Is
daar een reden voor? Kan dat niet anders?Minister Hirsch Ballin:Het is meestal bij dat soort dingen zo, dat het wel anders had gekund
als iedereen snel tot een conclusie was gekomen. Op de vraag "had het anders
gekund?" moet het antwoord dus "ja" zijn. Had het in dit concrete geval ook
echt anders gekund? Er was nog overleg met rechters en gemeenten. Verder is
het een goede illustratie van hoe belangrijk de regie op de tijd is.Mevrouw Westerveld heeft gesproken over inspraak en rechtsbescherming.
Over het uitgangspunt zijn wij het zeker eens. Inspraak en rechtsbescherming
horen bij wetgeving die voldoet aan de eisen van de rechtsstaat. De Algemene
wet bestuursrecht is een belangrijk instrument om ervoor te zorgen dat alle
wetgeving past binnen de vereiste kaders.Dan is er de discussie over het belanghebbendebegrip. In het omgevingsrecht
kon vroeger vaak "eenieder" in beroep komen bij de rechter. Dat was de oude
situatie, zoals mevrouw Westerveld, ik en vele anderen ook uit de ervaring
weten. Dat is per 1 juli 2005 afgeschaft. Sindsdien kunnen alleen belanghebbenden
in de zin van artikel 1:2 van de Awb in beroep komen. Conform de uniforme
openbare voorbereidingsprocedure van de Awb kunnen als hoofdregel slechts
belanghebbenden inspreken. Dat was in het wetsvoorstel Wabo uitgebreid tot
"eenieder", maar er is een amendement aangenomen waardoor dat eruit is gehaald.
Het resultaat is dat slechts mensen buiten de deur worden gehouden die geen
belang hebben bij de besluitvorming, bijvoorbeeld een inwoner van Maastricht
die een bestemmingsplan in Groningen wil aanvechten.Mevrouw Westerveld (PvdA):Dat antwoord is mij in deze setting toch iets te juridisch. Het is een
benadering van juristen om te zeggen dat iemand die volgens de wet geen belanghebbende
is, geen belang heeft. Als je echter spreekt over omgevingsrecht, kan ik mij
heel goed voorstellen dat de benadering van de rechten van het belanghebbendebegrip
in de Awb versus mensen die een beetje verder weg wonen – dan bedoel
ik natuurlijk niet Maastricht en Groningen – anders is, dan dat je zegt:
als iemand geen belanghebbende is in de zin van de Awb, heeft hij dus geen
belang. Herkent de minister de tendens dat er sprake is van een geleidelijke
insnoering van degenen die zich überhaupt in dit soort besluiten nog
mogen mengen? Ik meen uit zijn historisch resumé te mogen afleiden
dat zijn antwoord daarop "ja" is. Ik hoor hem namelijk een aantal tendensen
noemen. De vervolgvraag is dan: hoe verhoudt dat zich tot het thema vertrouwen?Minister Hirsch Ballin:Vertrouwen wordt zeker gediend met transparantie en mogelijkheden van
bezwaar en beroep. Vertrouwen in de wetgeving wordt echter ook gediend met
het vermogen van de overheid om tot besluiten te komen. Bij de behandeling
van het wetsvoorstel Wabo is een amendement ingediend dat, met brede steun
van de Tweede Kamer, tot de inperking van belanghebbenden heeft geleid. Dat
amendement is afkomstig van een fractie die zich laat leiden door hetzelfde
programma en dezelfde beginselen als u. Daarbij zijn verschillende gezichtspunten
naar voren te brengen. Ik begrijp best het punt van een ruime toegang tot
de procedures, maar men wil ook op een redelijke termijn tot besluiten komen
en de rechtsbescherming toespitsen op degenen die worden geraakt door het
besluit in directe zin. Anderen kunnen zich daar natuurlijk bij betrokken
voelen, maar die spreken zich uit via de volksvertegenwoordiging en het politieke
toezicht op het beleid. In die zin is er wel een verschil tussen de democratische
legitimatie van de besluitvorming en de juridische mogelijkheid om rechtsmiddelen
aan te wenden tegen die besluiten. In dit verband verwijs ik naar het eindrapport
Passende publieksparticipatie, de relatie tot de besluitvorming en wat daar
is gezegd over de consultatie.Wij rekenen het zeker tot onze verantwoordelijkheid om goed te letten
op de terugkoppeling die uit de rechtspraak zelf kan komen, ook wat naar voren
wordt gebracht door de Nationale ombudsman en door lokale ombudsmannen. Ik
noem het voorbeeld van huisbezoeken ter controle van de rechtmatigheid van
uitkeringen, waarover ik destijds overleg heb gehad met de toenmalige staatssecretaris
van SZW, de heer Aboutaleb. Hij gaf aan dat de uitspraak die mevrouw Westerveld
aanhaalde zal worden gerespecteerd, maar daarmee is wel een probleem ontstaan
bij het aanpakken van het grote probleem van de uitkeringsfraude. Toen zijn
wij op zoek gegaan naar andere mogelijkheden om dat op een rechtmatige, maar
ook doeltreffende manier te doen.Is de aanvaring tussen de Nationale ombudsman en het kabinet over de overheidsbejegening
en het gebruik van woord "hufterigheid" uitgepraat? Ja. Dit is trouwens geen
woordkeuze die in het jaarverslag of in het persbericht daarbij is gebruikt.
De verharding van verhoudingen vind ik eigenlijk belangrijker dan het punt
van hufterigheid, woordkeuze en dergelijke. Wij konden dat niet herkennen.
De Kamer kent het beleidsprogramma van dit kabinet en wat wordt gedaan op
de gevoelige domeinen als relatie tot slachtoffers van criminaliteit, vreemdelingenbeleid,
dosering van handhaving op andere beleidsterreinen enzovoort. Het is eigen
aan jaarverslagen dat zij terugkijken. Dit was op een moment waarop wij net
waren begonnen vooruit te kijken. Misschien dat daardoor een perspectiefverschil
een rol speelde tussen het kabinet en de Nationale ombudsman, die aanleiding
zag in zijn terugblik iets te zeggen met een woordkeuze die niet was bedoeld
om te karakteriseren wat wij bezig waren om als stijl van besturen in de praktijk
te brengen. Wij hebben daarover op allerlei manieren contact gehad; ik spreek
de Nationale ombudsman regelmatig, en er is in ieder geval niets hufterigs
blijven hangen.Mevrouw Westerveld (PvdA):Maar ik begrijp dat de minister eigenlijk ook zegt: als er zo'n zwaar
thema aan de orde is – dat lijkt het in de openbaarheid te zijn –
waar de Ombudsman en het kabinet bij betrokken zijn, ben ik daar in feite
qualitate quo. ook bij betrokken. Wij kunnen ervan verzekerd zijn dat daarover
voor of achter de schermen overleg plaatsvindt om te voorkomen
dat dat doorettert. Dat is eigenlijk in gewoon Nederlands wat u zegt.Minister Hirsch Ballin:Ja, dat vind ik een mooie samenvatting. De minister van Binnenlandse Zaken
is de eerste ondertekenaar van de Wet Nationale ombudsman. De minister van
Justitie is de tweede ondertekenaar. Mevrouw Ter Horst en ik rekenen het tot
onze verantwoordelijkheid om volop te profiteren van het waardevolle werk
dat op grond van deze wet wordt gedaan. Doen zich misverstanden voor, wat
inderdaad wel eens gebeurt, dan proberen wij die uit de weg te ruimen.Wij hebben bijvoorbeeld ook eens een discussie gevoerd over het gebruik
van "niet eerlijk" als een soort parafrase van hetgeen de wet "niet behoorlijk"
noemt. Daar was niet iedereen blij mee, ook ik niet. Als je zegt dat de overheid
in een bepaalde zaak "niet eerlijk" heeft gehandeld, dan heeft dat een meer
depreciërende klank, een meer afkeurende klank voor mensen die hun best
doen, en dat geldt voor het overgrote deel van onze ambtenaren. Dat heeft
een meer "beroepseer aantastende" klank dan wanneer wordt gezegd dat niet
op de goede manier is gewerkt en het dus in de zin van de wet niet behoorlijk
is. Over dat punt hebben wij ook gesproken. Het blijkt dan ook dat een goed
gesprek misverstanden uit de weg kan ruimen over wat wij bedoelen. Men kan
ervan verzekerd zijn dat wij daarover spreken en dat wij wegen met de goede
verhoudingen.Mevrouw Westerveld (PvdA):Is de minister het met mij eens dat tussen de vraag of de ambtenaren hun
werk op een integere manier doen enerzijds en de beleving van de burger die
met een grote bureaucratie te maken heeft anderzijds, een wereld van verschil
zit terwijl toch zowel het een als het ander waar kan zijn?Minister Hirsch Ballin:Daar letten wij ook op. Onlangs hebben wij in het kabinet gesproken over
de termijn van beantwoording van brieven. Er wordt steeds meer goed werk gedaan:
het vinden van begrijpelijke woorden, zaken toegankelijk te maken. Daarbij
wordt ook gebruikgemaakt van communicatie via het internet. Wij vergemakkelijken
het doen van aangifte, om eens iets te noemen. Er wordt voorlichting gegeven
aan mensen die slachtoffer zijn geworden van een misdrijf. Er wordt informatie
gegeven over de werkwijze bij de controle. Al die dingen moeten gebeuren.
De rechtspraak, klachten van burgers, het werk van de Ombudsman, maar ook
de eigen ervaringen van verantwoordelijke managers van deze overheidsdiensten
zijn daarbij belangrijke bouwstenen.De evaluatie van wetgeving is in deze Kamer al vaak onderwerp van gesprek
geweest in concrete gevallen. Vanmiddag hebben de heren Van de Beeten, Engels
en Holdijk en mevrouw Quik daar ook over gesproken. In het debat over wetgeving
en wetgevingskwaliteit is het niet met zoveel woorden genoemd, maar op de
achtergrond speelt voortdurend de verhouding tussen beleid en wetgeving een
rol. Beide zijn met elkaar verbonden. Het legaliteitsbeginsel, dat mevrouw
Duthler terecht hanteerde als het dragend beginsel van de rechtsstaat, brengt
met zich dat veel beleid een wettelijke grondslag dient te hebben. Dat maakt
het soms moeilijk om tot minder wetgeving te komen. Vandaar dat de vraag naar
minder wetgeving verbonden is met de vraag wat de goede beleidsmatige manier
is om te reageren op problemen die zich aandienen. De verhouding tussen beide –
door de heer Engels gekenschetst als een spanning – is voor mijn vroegere
collega in een ander verband, de heer Snellen, aanleiding geweest om in de
Tilburgse intreerede de verhouding aan de orde te stellen tussen politieke
en beleidsmatige rationaliteit, juridische rationaliteit, economische rationaliteit
en de andere rationaliteiten die een rol spelen bij de beoordeling van wetgeving.
Daarin is het punt dat de heer Engels heeft aangesneden op een andere manier
ter sprake gebracht. Het is allemaal gericht op een rechtvaardige samenleving.
Dat is een kwestie van waarden, opinies en feiten en dat is ook een rationaliteit
die eigen moet zijn aan wetgeving.De waardering en de empirie: de een kan niet zonder de ander. Dat kwam
naar voren. Daarom moeten evaluaties ook aan beide gezichtspunten recht doen.Het Clearing House voor Wetsevaluatie zal samen met het WODC het punt
over oorspronkelijke initiatieven voor wetgeving erbij betrekken dat mevrouw
Quik-Schuijt naar voren heeft gebracht, maar daar zit natuurlijk nog een stap
tussen. Het Clearing House voor Wetsevaluatie organiseert een zogenoemde "meta-evaluatie"
om tot meer systematische kennis te komen. Dat houdt niet in dat het clearing
house zelf al die evaluaties gaat doen, maar dat wordt aangesloten bij departementale
evaluaties.Stel dat men een wet evalueert die wordt uitgevoerd door een uitvoeringsorgaan –
uiteraard worden keuzes gemaakt in de wet en het bijbehorende beleid –
dan kan in dat evaluatieonderzoek van die wet worden vastgesteld hoe de gemaakte
keuzes uitpakken, maar kan niet gemakkelijk een vergelijking worden gemaakt
met de situatie waarin andere keuzes zouden zijn gemaakt. Omdat die immers
juist niet zijn gemaakt, kun je ook niet bekijken hoe ze uitpakken. Dat is
altijd een beperking bij het evalueren, tenzij je proefgebieden inricht. Dat
kan een heel enkele keer, onder bijzondere omstandigheden worden gedaan.Mevrouw Quik-Schuijt (SP):Hoe krijg je een evaluatie uit een departementale la, als die daarin verdwijnt
zonder dat er iets mee gebeurt?Minister Hirsch Ballin:Dat kan desnoods met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur, maar
het is onze gewoonte om die evaluaties openbaar te maken en aan de Kamer toe
te sturen. Er is zelfs een verplicht ritme voor het publiceren van externe
rapporten. Dat wordt ook gevolgd.Mevrouw Quik-Schuijt (SP):Dat bedoel ik niet. De tekst is dan namelijk wel bekend, maar er gebeurt
niets mee. Het ligt op de weg van het departement om wetgeving op basis van
zo'n evaluatie te initiëren. Dat gebeurt vaak wel, maar even vaak gebeurt
er helemaal niets.Minister Hirsch Ballin:Als zich dat voordoet, zullen mevrouw Quik-Schuijt en haar collega's in
beide Kamers degenen die daarvoor verantwoordelijk zijn, ongetwijfeld aanspreken.
De openbaarheid is daarbij een machtig en goed instrument, want daarmee ligt
ook in de openbaarheid wat die evaluatie heeft opgeleverd. Als er opvattingen
zijn die tot het tegendeel leiden, moet het deel gaan uitmaken van een beleidsprogramma,
zodat gevolgen worden verbonden aan zo'n evaluatie. Daarmee
wil ik niet zeggen dat elke conclusie van elke evaluatie zonder meer moet
worden gevolgd. Ook mensen die evalueren maken hun inschattingen en afwegingen.
Degenen die verantwoording moeten afleggen aan de Staten-Generaal, op gemeentelijk
niveau aan de gemeenteraad of op provinciaal niveau aan provinciale staten,
kunnen niet volstaan met te zeggen dat de evaluatie positief of negatief is
uitgevallen. In de conclusies kunnen altijd andere overwegingen een rol spelen.
Uiteindelijk is ook dat een politieke beoordeling, nadat men heeft gelezen
wat in de evaluatie naar voren is gebracht.Mevrouw Quik-Schuijt (SP):Worden evaluaties standaard naar de Staten-Generaal gestuurd?Minister Hirsch Ballin:In alle gevallen waarin evaluaties zijn voorgeschreven, worden ze naar
het parlement gestuurd. Andere evaluaties zijn openbaar en maken deel uit
van alle berichten die voor iedereen toegankelijk zijn. Wij krijgen dus ook
regelmatig vragen over andere publicaties dan de publicaties die als Kamerstuk
zijn gedrukt.De heer Engels heeft gesproken over de herijkingsoperatie en de afslanking.
Het lijkt mij duidelijk dat de verantwoordelijkheid voor het programma Versterking
Juridische Functie Rijk bij mij ligt. In een van de eerste onderdelen van
mijn antwoord heb ik zowel dit al naar voren gebracht als een aantal voorbeelden
van wat er gebeurt. Daar staat dan de verantwoordelijkheid van ieder departement
om de personele taakstelling uit te voeren tegenover, en die vindt plaats
tegen de achtergrond van de taken zoals mijn collega's die voor zich zien.De heer Van de Beeten heeft evenals mevrouw Quik-Schuijt een vraag gesteld
over de visitaties en de herhaling daarvan. De voorafgaande visitaties werden
gedaan door twee externe commissies, ten eerste de commissie onder voorzitterschap
van oud-staatssecretaris van Justitie en tevens oud-staatsraad Grosheide en
ten tweede de commissie onder voorzitterschap van staatsraad Hoekstra. De
leden van deze externe commissies hadden geen formele binding met een van
de betrokken ministeries. De commissie-Hoekstra bestond uit een staatsraad,
een voormalige dg en een hoogleraar Bestuursrecht en Bestuurskunde. Deze drie
personen hebben met inzichten en doorzichten in de Haagse werkelijkheid, de
wetenschap en de werkelijkheid in onze samenleving hun werk kunnen doen. Hun
bevindingen leken mij realistisch en ter zake dienend. Deze lijn kan goed
worden voortgezet.Ik betwijfel of de visitaties met een frequentie van drie of vier ministeries
per jaar zouden moeten geschieden. Het staat wel vast dat de visitatie zeer
tijdrovend is en energie kost van degenen die visiteren en degenen die worden
gevisiteerd. De praktijk leert bovendien dat als een commissie in een aaneengesloten
periode functioneel is, dit buitengewoon praktisch werkt in overdracht van
kennis van en naar de commissie. Maar in de geest van hetgeen de heer Van
de Beeten mijns inziens bedoelt, steun ik de gedachte van regelmatige visitaties
van harte. Ik kan mij voorstellen dat wij daarvoor wel een ritme in de tijd
creëren, en dat daarover periodiek aan de ICCW wordt gerapporteerd, zodat
er ook mogelijkheden voor intervisie ontstaan. Een af te spreken ritme voor
de visitaties lijkt mij goed, maar wij moeten deze niet te frequent maken.
Om de gedachte te bepalen en in afwachting van nader overleg daarover kan
ik mij goed voorstellen dat het goed is als een ministerie eens in de vier
jaar een visitatiecommissie tegenkomt.De heer Van de Beeten (CDA):Mevrouw de voorzitter, ik verzoek om een schorsing van vijf minuten om
even met de overige woordvoerders te overleggen.De voorzitter:Ik schors de vergadering voor vijf minuten.De vergadering wordt enkele minuten geschorst.Mevrouw Duthler (VVD):Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn uitgebreide, en op onderdelen
hoopvolle, beantwoording van de vragen van mijn fractie. Er is nog een aantal
open eindjes, waarop ik heel kort zal ingaan.De minister begon zijn betoog met de opmerking dat het wetgevingsproces
een complex proces is met vele betrokkenen, tegengestelde belangen en tegengestelde
opvattingen, en dat het een interactie is met andere actoren. Dat snap ik
allemaal heel goed. Het is ook heel begrijpelijk, maar het lijkt mij goed
om een onderscheid te maken tussen enerzijds de inhoudelijke kant van wetgeving
en anderzijds de procedureel-formele kant van wetgeving. De vraag wat inhoudelijk
goede wetgeving is, is moeilijk te beantwoorden. Aan de procedureel-formele
kant van de kwaliteit van wetgeving is ook een wereld te winnen. Mijn fractie
wil daarbij vooral focussen op het ambtelijk voorportaal, het voorafgaand
overleg. De minister zegt dat hij daarop geen invloed heeft en dat hij daarin
geen vetorecht heeft. Ik kan mij echter voorstellen dat de minister van Justitie
zich wel eerder met het wetgevingsproces van andere ministeries gaat bemoeien
en daarbij eerder betrokken wordt; dat hij niet pas aan het eind van een traject
een kwaliteitstoets doet en er pas naar gaat kijken als het spel al gespeeld
is, maar dat hij de regie veel meer naar zich toetrekt. Ik kan mij bijvoorbeeld
voorstellen dat hij de regie neemt over het centraal begrippenapparaat en
ervoor zorgt dat de samenhang met andere wetten er is. De minister heeft voldoende
mogelijkheden om die regierol naar zich toe te trekken. In mijn eerste termijn
heb ik de minister daarover enkele vragen gesteld en ik zou nog graag zijn
visie en zijn reactie horen.De minister is al enigszins ingegaan op de wisselwerking tussen beleid,
wetgeving en uitvoering. Uitvoering zou veel eerder in het wetgevingsproces
betrokken moeten worden en zou een vaste plaats moeten krijgen in het wetgevingsproces.
Mijn fractie kan zich voorstellen dat de minister ook daarbij een voortrekkersrol
op zich neemt. De minister moet in ieder geval bevorderen dat andere ministeries
er een veel groter accent op gaan leggen in het wetgevingsproces. Graag een
reactie van de minister op dit punt.De minister van Justitie heeft een drietal maatregelen voorgesteld voor
zijn eigen positie. Hij wil de directeur WJZ bij elk ministerie een centralere
rol geven en hem rechtstreeks de ambtelijke leiding aan kunnen laten spreken.
Dat is prima. Het voorstel om het wetgevingsprogramma onderdeel te maken van
het beleidsprogramma, vinden wij heel mooi. Mijn fractie heeft wat meer moeite
met het voorstel voor een academie voor overheidsjuristen.
Wordt dat een academie naast de Academie voor Wetgeving? De heer Van de Beeten
heeft al gepleit voor meer betrokkenheid van praktijkjuristen bij die academie
voor wetgevingsjuristen. Mijn eigen fractie heeft gepleit voor meer opleiding
en voor meer voeling met organisatie en uitvoering. De minister heeft al laten
weten dat daaraan in het curriculum aandacht zal worden besteed. Waarom zijn
er straks twee academies naast elkaar in plaats van gewoon één
opleidingstraject voor overheidsjuristen, onder wie wetgevingsjuristen?De heer Van de Beeten (CDA):Voorzitter. Allereerst dank ik de minister voor de uitgebreide en grondige
beantwoording. Ik vond het plezierig en ik denk dat wij op belangrijke punten
kunnen vaststellen dat wij eensgeestes zijn over de richting waarin wij met
de wetgeving in dit land moeten gaan. Het is niet onbelangrijk om dat vast
te stellen. Het is ook niet onbelangrijk om vast te stellen dat wij Kamerbreed
toch tamelijk kritisch zijn over de wat voorzichtige houding die de minister
aanneemt over zijn eigen verantwoordelijkheid. Ik kom daar straks nog op terug.Ik sluit mij aan bij de opmerkingen en vragen van collega Duthler over
de opleiding en de academie voor overheidsjuristen. Ik denk dat zij daar een
terechte vraag over stelde. Ik zou eraan willen toevoegen dat het door de
minister genoemde puntensysteem zwaarder zou moeten. Ik heb er in het laatste
overleg met de delegatie van de Algemene Raad van de Nederlandse Orde van
Advocaten al op gewezen dat 16 punten behalen door 16 uur aanwezig te zijn
bij een cursus echt niet voldoende is. Ik heb in het verleden ook veel cursussen
gevolgd en doe dat nu wat minder omdat mijn werk hier ook meetelt voor de
opleidingseisen van de Nederlandse Orde van Advocaten. Ik kan meedelen dat
ik over het jaar 2007 zelfs 100 punten heb weten te scoren.In de tijd dat ik nog veelvuldig opleidingen deed, volgde ik ook wel eens
de cursussen die voor de rechterlijke macht worden georganiseerd in buitenplaatsen
als Zwolle en dergelijke. Aanvankelijk hoefde je maar één keer
te tekenen, maar later moest je na de lunch ook nog een keer tekenen om voor
het certificaat in aanmerking te komen. Zelfs bij cursussen waar leden van
de rechterlijke macht aan deelnamen, heb ik menig mij bekende rechter om ongeveer
een uur of drie, terwijl professor Asser nog ruimschoots aan het woord was,
al naar de trein zien vertrekken omdat de laatste anderhalf uur niet meer
meegemaakt konden worden. Dat gebeurt dus. Een echte toets om verworven kennis
te toetsen is beslist noodzakelijk voor advocatuur, notariaat, rechters en
wetgevingsjuristen. Ik pleit voor een zware inzet op dat punt.Mevrouw Westerveld (PvdA):Ik vind het betoog van de heer Van de Beeten heel herkenbaar.De heer Van de Beeten (CDA):In welk opzicht?Mevrouw Westerveld (PvdA):Ik herken hoe de opleidingen van advocaten en praktijkjuristen werken.
Het was precies de gedachte die mij bekroop toen ik het aan de minister gerichte
pleidooi hoorde om vooral toe te werken naar een verplichte – misschien
zelf wettelijk verplichte – opleiding voor wetgevingsjuristen. Hoe moet
ik die twee zaken nu met elkaar rijmen?De heer Van de Beeten (CDA):Dat past precies. Ik stel de minister voor om het nog wat aan te scherpen
en niet te volstaan met het te vrijblijvende systeem dat momenteel voor de
advocatuur geldt. Hij zou het meer verplichtend moeten maken en er moet echt
getoetst worden; niet alleen of men aanwezig is geweest, maar ook of men er
wat van heeft opgestoken.Mevrouw Westerveld (PvdA):Veel succes!De heer Van de Beeten (CDA):Ik begrijp dat mevrouw Westerveld het een moeilijke opgave vindt. Dat
is misschien een apart debat waard.De heer Engels (D66):Even ter geruststelling: als cursisten eerder naar huis gaan, komt dat
de professor soms heel goed uit.De heer Van de Beeten (CDA):Ja, dat is een vorm van toepassing van het opportuniteitsbeginsel, geloof
ik.De minister heeft vrij uitvoerig gesproken over de regeldruk. Ik ben het
van harte eens met de nuanceringen die hij heeft aangebracht op het punt van
het begrip. Uiteindelijk gaat het natuurlijk om het aantal geldende bepalingen.
Het is interessant dat het aantal AMvB's is afgenomen, maar er zijn AMvB's
samengevoegd en als dat niet leidt tot een vermindering van het aantal geldende
bepalingen, is dat weinig winst natuurlijk. Ik ben vooral geïnteresseerd
in de vraag of wij nog steeds 140.000 geldende bepalingen in wetten in formele
zin, AMvB's en ministeriële regelingen hebben. Is dat aantal afgenomen?
Als dat het geval is, kan ik niet anders dan mijn hoed afnemen voor de minister
en het kabinet. Dat lijkt mij echt een prestatie. Het blijft interessant om
te zien of de afgeschafte regelingen, niet-obsolete regelingen waren. Met
de Europese Commissie hebben wij die discussie ook gehad over de geweldige
prestaties die men vanuit "Brussel" in dat opzicht presenteerde. Toch zou
ik het een belangrijk resultaat vinden en daarom is het van belang om dat
te weten.Daaraan zou ik nog iets willen toevoegen. Met name bij sommige typen van
regelgeving in sectoren als onderwijs en zorg wordt in de wet een wat minder
stringente norm geformuleerd, maar bevat de wet min of meer een doel. Er wordt
dan gezegd dat men vertrouwen heeft gegeven aan de burgers. Het aantal regels
in de strikte zin van het woord is immers beperkt en het onderwerp is meer
aan de burgers of de sector overgelaten. In de praktijk blijkt dan toch vaak
behoefte te bestaan aan nadere invulling. Dat gebeurt dan toch weer met gedelegeerde
regelgeving, of met nog minder grijpbare fenomenen als codes, protocollen
en dergelijke. Ik zou daarvoor willen waarschuwen, ook in de richting van
de wetgevingsjuristen bij de rijksoverheid. Wij moeten ervoor waken dat wij
in plaats van een secundaire als het ware nog een tertiaire wetgeving creëren.
Die wordt dan opgesteld door juristen die helemaal geen wetgevingsjuristen
zijn, wat vaak nog veel erger is. Juristen bij brancheorganisaties of grote
organisaties in het onderwijs of de zorg gaan zelf een soort wetgevinkje creëren.
Ook dat komt men tegen.Dit brengt mij bij het onderwerp van de delegatie. De minister heeft vrij
formeel gereageerd op dat aspect, terwijl hij zijn betoog is
begonnen met een uiteenzetting over de spanningsvelden en het element van
de politieke afweging en de algemene belangenafweging die in wetgeving tot
uitdrukking komen. Dit speelt bij de keuze voor delegatie natuurlijk ook.
Delegatie is geen neutrale aangelegenheid, zoals ik in mijn betoog naar voren
heb gebracht. Delegatie heeft met name altijd een belangrijke rol gespeeld
in de zorg en het onderwijs. Daar raakt dit verschijnsel burgers ook veel
sterker. Landbouw heeft eveneens altijd veel gedelegeerde wetgeving laten
zien, maar die heeft een veel technischer karakter en heeft een wat ander
effect op de samenleving dan wat gebeurt in de sectoren die ik net noemde.Ik kan de minister meegeven dat de CDA-fractie zich na het uitvoerige
beraad over het onderwerp delegatie voorgenomen heeft om niet alleen bij de
vaste commissie voor Justitie maar ook bij de andere commissies nadrukkelijk
kritisch te gaan kijken naar de voorstellen van de zijde van de regering om
met gedelegeerde wetgeving te werken. Dit zal in de komende jaren echt een
aandachtspunt van deze fractie zijn. Dat hebben wij ons fractiebreed voorgenomen
en ik hoop dat wij daarvoor ook steun bij de andere fracties mogen verwachten.Ik ben blij te horen dat wij de cijfers uit de monitor in de eerste helft
van dit jaar kunnen verwachten. Daarbij had ik aan de minister tevens de vraag
gesteld of het denkbaar is dat ook onderzocht wordt waar de initiatieven voor
nieuwe regels vandaan komen. Ook dat is natuurlijk belangrijke informatie
om te kunnen analyseren waar de regeldruk precies vandaan komt en waar wij
daaraan tegendruk zouden kunnen geven.Tot slot kom ik bij het punt van de verantwoordelijkheid van de minister
van Justitie. Ik had het er zonet al even over. Er zijn verschillende onderwerpen
de revue gepasseerd, punten waarvan ook door verschillende collega's hier
werd gezegd dat de minister daarop toch iets actiever zou kunnen zijn en ambitieuzer
zijn eigen rol zou kunnen bepalen. Door hemzelf is de gedachte van het wetgevingsprogramma
genoemd. Dit is een buitengewoon interessante gedachte. Wij kennen het verschijnsel
ook van de Europese Commissie. Als een nieuwe Commissie aantreedt, komt deze
met een wetgevingsprogramma voor de vier, vijf jaar dat de Commissie opereert,
en dat wetgevingsprogramma wordt jaarlijks geactualiseerd. Ik denk dat dit
een goed voorbeeld is voor wat wij in Nederland zouden kunnen doen. Onze reactie
op dit voorstel van de minister is dus zeer positief.Toen ik in het interruptiedebatje vroeg hoe de minister zijn eigen rol
hierin zag, was de minister ineens veel minder helder. Ik zou geneigd zijn
om te zeggen dat dit typisch iets is waarin een minister van Justitie een
stuk van de regie zou moeten dragen, eventueel samen met de minister-president;
de minister van Justitie hoort er in ieder geval echt bij. Als het gaat om
de positie van de directeur wetgeving op de verschillende departementen, waarbij
de minister zelf al, heel interessant, de vergelijking maakte met de positie
van de minister van Financiën ten opzichte van de directeuren financiën
en economische zaken op de departementen, ligt het voor de hand dat de minister
zou zeggen dat hij daarin toch een bepaalde rol en een bepaalde bevoegdheid
zou willen hebben, die op de een of andere wijze ook zou moeten worden vastgelegd.
Wij zouden de minister graag door middel van een motie willen uitnodigen om
wat ambitieuzer te zijn. Misschien moet daarin zelfs ook maar het idee van
de beheerswet voor wetgeving worden verwerkt. Het is in ieder geval een onderwerp
waarvoor ik tijdens de schorsing bij verschillende collega's belangstelling
heb aangetroffen, maar zij hebben uiteraard de plicht om dat met hun collega's
in de fractie bespreken. Dat is ook de reden, mevrouw de voorzitter, dat ik
u bij dezen al vraag om niet vandaag maar op de eerstvolgende dag dat de minister
beschikbaar is, een derde termijn te houden voor dit debat, zodat ik bij die
gelegenheid zeer waarschijnlijk met een motie kan komen om de lijn van dit
debat door te zetten en om tot een uitspraak te komen van deze Kamer.De heer Engels (D66):Voorzitter. Ook ik dank de minister voor zijn reactie op onze interventie
en op alle andere interventies. Ik zal proberen om het heel kort te houden.
Dat past ook bij de bescheiden positie van mijn fractie. Wij debatteren vaak
genoeg, dus dan kan het ook wat minder lang.Dat is ook mogelijk omdat de minister van Justitie heeft aangegeven dat
hij zich grotendeels in het betoog van mijn fractie kan vinden. Dan heb ik
waarschijnlijk niet helemaal goed oppositie gevoerd, maar het is toch plezierig
om dat te kunnen vaststellen. In een debat als dit kan dat ook wel, op één
uitzondering na. Op één onderdeel was de minister wat voorzichtig.
Het ging daarbij over de betekenis van het gelijkheidsbeginsel. Ik noemde
dat doorgeschoten. In de nota Bruikbare Rechtsorde komt het woord "verstikkend"
voor. De minister heeft voorgesteld om daarover voortaan per wetsvoorstel
te spreken. Op zich vind ik dat prima, maar ik teken daarbij toch aan dat
ik heb benadrukt dat de betekenis van het gelijkheidsbeginsel heel belangrijk
is geweest voor en naar mijn idee stimulerend heeft gewerkt op in de eerste
plaats de groei van regels en overheidsinterventies. In de tweede plaats heeft
het een grote bijdrage geleverd aan de grotere afhankelijkheid van mensen
juist van de overheid. Het heeft dus stimulerend gewerkt op een verkleining
van de individuele vrijheid. Ik maak deze opmerking omdat bij mij de indruk
bestaat dat dit kabinet een ambitieus beleidsprogramma heeft, met name waar
het om de sturing van maatschappelijke processen gaat. Daarmee heb ik ook
uitgedrukt dat mijn fractie op een aantal punten daar een vraagteken bij wil
zetten.Het is altijd plezierig als een minister ook een eigen gezichtspunt naar
voren brengt in het debat. Dit was de factor tijd. Ik moest eerst even denken
aan het boek "Sein und Zeit" van Heidegger, maar ik kreeg al gauw in de gaten
dat het gewoon ging over de politieke impact van wetgeving. Daar hebben wij
al een interruptiedebat over gevoerd. Ik stel voor dat wij dat een volgende
keer voortzetten, want anders gaat het te lang duren. Ik denk dat het punt
partijdigheid van de wetgever en de vraag waarom veel wetgeving en besluitvorming
juist vanwege de tijdsfactor buiten de constitutie om plaatsvindt, een meer
algemene en een enigszins boven de politiek uitstijgende zorg zouden moeten
zijn. Dat was in ieder geval mijn inzet daarbij.De heer Van de Beeten heeft een punt opgebracht dat mijn sterke belangstelling
heeft getrokken, namelijk de rol en de positie van de minister. De minister
heeft gezegd dat hij een aantal maatregelen voorstelt die zich allemaal
bewegen in de ambtelijke sfeer, interdepartementaal enzovoort. Ik mis daarbij
een stimulans van het politieke primaat, dat volgens mij nodig is om, als
het om de kwaliteit van wetgeving en de versterking van de politieke functie
gaat, met "doorpakkingsmacht" door te zetten. Het viel mij op dat de minister
wat voorzichtig was. Ik begrijp natuurlijk dat hij niet zit te wachten op
een boodschap waar hij mee terug moet gaan naar de ministerraad van: ik moet
u voorstellen om mijn positie sterker te maken dan die van de andere ministers.
Wij kennen de staatsrechtelijke gelijkwaardigheid. Maar ik zie graag dat,
weliswaar niet 100% in vergelijking met de minister van Financiën,
het juridische aspect ook een gezichtspunt is dat departementbreed leeft.
Ik zou graag zien dat de minister van Justitie daarin meer ambitie zou tonen,
zonder in de bevoegdhedensfeer of formeelstaatsrechtelijk uit te stijgen boven
de andere collega's, want dan voeren wij een verkeerde discussie. Ik kan wat
dat betreft dus een heel eind met de heer Van de Beeten meegaan, ook wat betreft
de derde termijn.Mijn laatste punt gaat over vertrouwen in wetgeving en de wetgever. Wij
kunnen dat vertrouwen wellicht doen toenemen als wij op een gegeven moment
toekomen aan de invoering van een correctief wetgevingsreferendum. Zo heb
ik toch nog even een punt gescoord!Mevrouw Böhler (GroenLinks):Voorzitter. Ik voelde mij zo-even door mijn collega van D66 uitgenodigd
om iets te zeggen over Heideggers "Sein und Zeit", maar dat doe ik maar niet,
anders wordt het te laat.Ook ik dank de minister van harte voor zijn antwoorden op de vragen met
betrekking tot de Europese dimensie. Het lijkt mij duidelijk dat de ontwikkeling
van de Europese wet- en regelgeving, de toekomst van de Europese rechtsruimte
en de verhouding tussen nationale wetgeving en Europees recht allemaal boeiende
en ook zeer belangrijke onderwerpen zijn. Ik hoop dat deze Kamer nog vaker
de gelegenheid heeft om met de regering hierover van gedachten te wisselen.Ik wil nog even terugkomen op het thema van de regeringsnota Vertrouwen
in wetgeving. Met het oog op de Europese wetgeving valt zeker nog veel te
doen, met name op het gebied van de regeldruk.Het idee van de minister om te komen tot een wetgevingsprogramma aan het
begin van een kabinetsperiode spreekt mij zeer aan. Dat mag niet betekenen –
deze zorg werd al door collega Van de Beeten uitgesproken – dat er niet
wordt doorgegaan met regeren of besturen.Mijn enige vraag in deze tweede termijn is, als wij straks aan het begin
van een kabinetsperiode een wetgevingsprogramma hebben, hoe de minister ertegen
aankijkt dat daarin ook de Europese wetgeving wordt opgenomen. Ik denk dat
dat lastig wordt, maar misschien heeft hij daar gedachten over.Ook ik voel wel voor die nieuwe zogenaamde doorpakbevoegdheid van de minister
van Justitie, in die zin dat het beheer van wetgeving een coördinerende
rol kan vragen en in dat verband een speciale taak en ook verantwoordelijkheid
is weggelegd voor de minister van Justitie. Ik heb deze minister van Justitie
nog nooit een gebrek aan ambitie zien vertonen, maar bij dit onderwerp voel
ik dat wel een beetje. Ik nodig hem dus uit om in zijn dupliek nog eens in
te gaan op de mogelijkheid van de doorpakbevoegdheid.Mevrouw Westerveld (PvdA):Voorzitter. Ook ik dank de minister voor de adequate beantwoording van
alle vragen. Ik ben met name blij dat hij zichzelf inderdaad ziet als een
soort probleemeigenaar van alles wat te maken heeft met rechtsbescherming
en een fatsoenlijke bejegening door de overheid. Dat stelt mij enigszins gerust.
De voorbeelden die hij noemde, zijn mij bekend. Ik verwijs naar de brief van
de minister van BZK van 28 januari jongstleden met de reactie op het
rapport Behandeling burgerbrieven kan behoorlijker. Dat is een heel recent
schrijven waaruit blijkt dat het onderwerp de zorg van de overheid heeft.Het gaat ons echter niet alleen om de vraag of de overheid sneller en
adequater op brieven van burgers reageert, het gaat ons ook om de erkenning
dat daar waar gehakt wordt – en bij overheidsorganen wordt gehakt –
spaanders vallen. Dan kan sorry zeggen wel eens meer goedmaken dan welke andere
maatregel dan ook, ook als dat sorry niet per se is omdat ambtenaren grofstoffelijk
de fout in zijn gegaan. Wij hebben te maken met de verhouding van de overheid
als moloch tegenover de burger. Dat zullen de medewerkers in het openbaar
bestuur zich ten volle bewust zijn of moeten zijn. De strekking van het verhaal
is dat het heel belangrijk is dat de overheid ziet en onderkent dat mensen
tussen de raderen kunnen komen.Ik kom bij het thema "kwaliteit van wetgeving". Ik merk tot mijn lichtelijk
afgrijzen dat ik opeens een woord heb geïntroduceerd bij een onderwerp
waarvan ik helemaal nog niet weet hoe enthousiast ik erover ben. Ik kan dat
misschien het beste illustreren door de minister er nog maar eens een vraag
over te stellen. Er is van diverse kanten aan hem gevraagd om daarop te reflecteren.De minister heeft in zijn beschouwing aangegeven dat er hard wordt gewerkt
aan kwaliteit van wetgeving. Hij heeft ook, zo vind ik zelf, een heel boeiend
betoog gehouden over de politieke realiteit. Hij heeft ons voorgehouden dat
kwaliteit van wetgeving niet een dor juridisch begrip is, maar dat je het
altijd moet zien binnen de maatschappelijke context waarin regels worden gemaakt
en dat het dus niet alleen maar een juridisch criterium is. Omdat het niet
echt werd beantwoord, zowel in de beschouwingen van de collega's als in de
reactie van de minister, kwam bij mij toch een vraag naar boven. Misschien
zegt de minister weer dat hij er geen antwoord op kan geven of dat hij die
te moeilijk vindt, maar ik stel de vraag toch. Als de minister de kwaliteit
van wetgeving een cijfer zou moeten geven zoals die nu is, na alles wat er
al aan is gedaan en met alle mogelijkheden, zegt hij dan dat het gemiddeld
een zes is: het is soms een vier, soms een acht en dat middelt elkaar uit?
Of is het gemiddeld een vijf, omdat het vaker een vier is dan een zeven? Of
kan hij er echt helemaal niks over zeggen? Het zou mij enigszins in de gedachtevorming
helpen, als ik zou weten hoe de minister nu aankijkt tegen de kwaliteit van
wetgeving en hoe hij in dat opzicht zijn ambitieniveau ziet. Denkt hij ook
dat daar nog heel veel te winnen is en zo ja, wat dan? Dat zou mijn fractie
misschien helpen bij de gedachtevorming over eventuele moties en over het
vervolg van dit debat.Mevrouw Quik-Schuijt (SP):Voorzitter. De minister zei in het voorbijgaan tijdens de schorsing dat
hij zin had in het debat. Dat is te merken aan de lengte van zijn antwoorden.
Hij had inderdaad een aantal positieve dingen te melden over verbeteringstrajecten
die in gang zijn gezet. Daar ben ik blij mee. Ik dank hem ook voor een aantal
antwoorden. Op andere vragen heb ik niet meteen een antwoord gekregen.Ik wil graag nog de vraag aan de minister voorleggen of de gefaseerde
invoering van wetten uit de mode is geraakt. Ik herinner aan de deskundigen
in het strafproces. Die wet gaat in werking voor zover het college daarmee
wordt ingesteld en vervolgens gaat de rest in werking zodra dat register gevuld
is. Ik heb het huiselijk geweld genoemd: die wet is ingevoerd ver voordat
het veld er klaar voor was. Dat kan heel nadelige gevolgen hebben. Ik krijg
er graag een antwoord op. Volgens mij bestaat die modaliteit, maar is die
in onbruik geraakt.Wat de sterkere positie van de minister van Justitie en zijn doorpakkingsmacht
betreft, sluit ik mij aan bij alle vorige sprekers. Er kwam nog een parallel
bij mij op. Ik dacht aan de discussie over de positie van de minister-president
in verband met de uitgaven van het Koninklijk Huis. Dat is misschien ook iets
om over na te denken.Ik heb de opleiding voor bestuurders genoemd, omdat een wet vaak daar
begint. De academie voor overheidsjuristen zou ook een academie voor bestuurders
kunnen zijn. Ik heb begrepen dat de politieke partijen zelf hun bestuurders
willen opleiden, maar ik zou mij kunnen voorstellen dat die academie ook cursussen
en modules aanbiedt voor bestuurders die zij kunnen inhuren. Dan zou ik het
nut daarvan inzien. Misschien kan de minister dat nog verduidelijken.Ik ben heel benieuwd wat de minister gaat zeggen over zijn eventuele sterkere
positie.Tot slot had ik mij voorgenomen om nog te zeggen dat ik vind dat er een
staatscommissie voor het familierecht moet komen, want daar heb ik nog niet
veel gelegenheid voor gehad.Minister Hirsch Ballin:Mevrouw de voorzitter. Hartelijk dank aan de leden van de Kamer voor de
reacties in tweede termijn, waaruit een grote mate van convergentie sprak
over de doelstellingen en de werkwijze om de kwaliteit van de wetgeving verder
te versterken. Er is vooral de nadruk gelegd op de kwalitatieve aspecten daarvan,
maar door de heer Van de Beeten is ook nog ingegaan op de kwantitatieve vraag
hoe het naast het teruglopen van het aantal regelingen zit met het aantal
bepalingen. Het aantal bepalingen was in 2003 140.000. Dat is veel minder
teruggelopen dan het aantal wettelijke regelingen. In 2009 zijn er 130.761
geteld. Deze kleine vermindering betekent wel dat het proces van een steeds
maar groeiend aantal in de afgelopen zes jaar per saldo tot stilstand is gebracht
en dat er een bescheiden vermindering kan worden geteld. Ik denk dat het inderdaad
nuttig is om ook dat kwantitatieve aspect in het oog te houden, zonder af
te doen aan wat ik in mijn antwoord in eerste termijn zei, dat het eerst en
vooral aankomt op de kwaliteit van de regelgeving.De opmerkingen van mevrouw Duthler hebben vooral betrekking op de regie
bij het wetgevingsproces en vormen een interessante vertaling van wat in eerste
en tweede termijn naar voren werd gebracht over de rol die zij graag ziet
voor de minister van Justitie. Die rol is niet en kan niet zijn het overnemen
van de beleidsverantwoordelijkheid, zoals ik in eerste termijn ook heb gezegd,
ook niet die van de minister-president voor de coördinatie van de eenheid
van het regeringsbeleid. Deze kan wel betrekking hebben op de kwaliteit van
de wetgeving, en op dat punt ontbreekt het mij en degenen die hieraan meewerken
op het ministerie van Justitie zeker niet aan ambitie, dus de juridische deugdelijkheid,
de handhaafbaarheid en het niet nodeloos afwijken van algemene wetten, wanneer
die er zijn.Dan gaat het om de wetboeken, de Algemene wet bestuursrecht en andere
algemene regelingen die niet moeten worden gevolgd en aangevuld door een wildgroei
van bijzondere wetten. Op dat punt is er ook vooruitgang te constateren. Ik
noem de Wet algemene bepalingen van omgevingsrecht op het beleidsterrein van
het recht van ruimtelijke ordening en milieubeheer. Hierbij is ook van belang
dat sancties in de sfeer van het economisch recht zo veel mogelijk aansluiten
bij de Wet economische delicten. De uitbreidingen van de Algemene wet bestuursrecht
staan ook in dat teken.Een flink deel van de inspanningen die wij leveren, heeft juist betrekking
op die algemene wetten. Deze zijn niet justitiewetten in de betekenis van
sectorale wetten, zoals de Natuurbeschermingswet een sectorale wet is, maar
zij hebben betrekking op precies het punt van eenheid en kwaliteit van de
wetgeving door algemene regels vast te stellen. Vandaar de nieuwe bepalingen
op het gebied van de handhaving. Daarvoor is de Algemene wet bestuursrecht
de goede plaats. Daarom zijn wij gekomen met algemene wetten waardoor in de
wetgeving de bestuurlijke strafbeschikking mogelijk is gemaakt in de sanctiestelsels.
De ambities op het gebied van eenheid en kwaliteit van de wetgeving worden
vanuit Justitie gerealiseerd door aan die algemene wetten te werken en deze
waar nodig aan te vullen en te versterken met nieuwe bepalingen.Dan kom ik op de regiefunctie, of zoals het misschien na vanavond wordt
genoemd: het doorpakken bij het wetgevingsbeleid van andere ministeries. Ik
heb daarop voorzichtig gereageerd. Het is eenvoudigweg zo dat het hier verbaal
doorpakken niet moet uitdraaien op het in de praktijk misgrijpen. Ik heb al
gezegd dat de eenheid van het beleid en de algemene aspecten van het beleid
bij de ministerraad liggen. Daarbij wordt een rol vervuld door de minister-president.
Een regiefunctie bij de wetgeving, iemand die ingrijpt en doorpakt bij de
verschillende beleidsterreinen, zal uitdraaien op misgrijpen. Dat is echter
geen gebrek aan ambitie. Stel dat er een wet aan de orde is op het specifieke
beleidsterrein van minister X. Stel dat de Kamer vervolgens naar voren brengt
dat het niet de best mogelijke wet is als het gaat om kwaliteit of handhaafbaarheid.
Ik laat daarbij even buiten beschouwing dat minister X wellicht op enig moment
reageert met de boodschap dat de Kamer volledig gelijk heeft. Als die reactie
er niet komt, blijft het gevoel van de Kamer dat het anders moet. Ik zie dan
nog niet gebeuren dat de Kamer een motie aanneemt dat minister X zich voortaan
moet laten doorpakken door zijn collega van Justitie! Zo werkt de ministerraad
niet en zo werkt de Kamer niet.Mevrouw Duthler (VVD):Ik gaf in mijn tweede termijn al aan dat het belangrijk
is om een onderscheid te maken tussen de formeel-juridische kwaliteit van
een wet en de inhoud van een wet. Doorpakken, misgrijpen: het wordt steeds
gekker in deze Kamer! Ik kan mij voorstellen dat op het punt van de formeel-juridische
kwaliteit de minister een rol kan spelen. Hij kan op dat punt de regie voeren
en hij kan op dat vlak ambitie tonen. Ik doel dan niet op de inhoud of op
politieke afwegingen. Ik heb het over die kwaliteit waarover men het niet
oneens kan zijn.Minister Hirsch Ballin:Mijn ambities liggen op het terrein van vertrouwen in de wetgeving. Dat
is de noemer van de nota die ik aan de Kamer heb gezonden. Dat betekent dat
het rechtsstelsel moet functioneren en dat het goede kaders moet hebben. Er
moeten algemene wetten zijn waarvan niet nodeloos moet worden afgeweken. Als
er afgeweken wordt, moet dat goed gemotiveerd zijn. Op het punt van de handhaving
moet aangesloten worden bij algemene handhavingssystemen, zoals wij die kennen
in het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, de Wet op de
economische delicten en de Algemene wet bestuursrecht. Dat zijn vier wetten
waarvoor de minister van Justitie de eerste verantwoordelijkheid heeft en
houdt.Bij de specifieke wetten moeten de gezichtspunten van kwaliteit goed naar
voren komen. De minister van Justitie heeft daarvoor, naast een eigen inbreng,
de situatie nodig dat een goede rol wordt vervuld door de wetgevingsdirecties
van de andere departementen. In eerste termijn heb ik al gezegd dat de minister
van Financiën medezeggenschap heeft over de benoeming van de directeuren
van financieel-economische zaken bij de afzonderlijke departementen. Dat is
een interessante rol. Een en ander doet niets af aan de relatie van een directeur
financieel-economische zaken met zijn of haar minister of staatssecretaris.
Daar is niks mis mee. Er gaat geen aansturing uit van het ministerie van Financiën.
Wel is sprake van een rol van de minister van Financiën bij de benoeming,
vanuit de zorg dat de directie op kwaliteitsniveau is. Op dat punt is er reden
om tot mijn verantwoordelijkheid te rekenen dat de juridische functies en
de positie van de directeuren wetgeving bij de andere ministeries goed zijn.
Dat is een van de dingen die mij voor ogen staan als wenselijke veranderingen.Het wetgevingsbeleid van een kabinet als geheel kan door een goede opzet
van het wetgevingsproces – algemene normen, consultaties, de bevoegdheid
om aanhouding van een voorstel te vragen tot overleg heeft plaatsgevonden
en een goede planning van het wetgevingsproces – wel degelijk een heel
zinvolle bijdrage leveren aan de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van
de wetgeving. Dat is een realistische en zinvolle benadering van de invulling
van de verantwoordelijkheid voor het algemene wetgevingskwaliteitsbeleid die
ik op mij heb genomen.De heer Engels (D66):Ik stel vast dat de minister een beweging maakt in de richting van het
punt van de heer Van de Beeten. Ik mag toch aannemen dat de nota Vertrouwen
in wetgeving is geaccepteerd door de ministerraad en dat de ministers zich
er allemaal aan ... De minister trekt een gezicht alsof ...Minister Hirsch Ballin:Jazeker, dat blijkt ook uit de aanbiedingsbrief.De heer Engels (D66):Dan mag ik toch aannemen dat de collega-ministers zich gecommitteerd hebben
aan al die heel belangrijke waarden die wij net hebben besproken, zoals het
belang van een stevige juridische functie. Het lijkt mij dan niet vreemd om
uit te gaan van een eerstverantwoordelijkheid van de minister van Justitie,
ook voor andere ministeries waar hij formeel geen zeggenschap heeft. Alle
voorwaarden om te komen tot kwalitatief goede randvoorwaarden in de ambtelijke
sfeer zullen daadwerkelijk moeten worden opgepakt. Vaak is er een gebrek aan
politiek primaat en politieke sturing, waardoor het verzandt in de interdepartementale
ambtelijke molen. Daar moeten wij doorheen zien te breken. Dat kan via de
figuur van de eerstverantwoordelijkheid. Het past in ons staatsrechtelijk
stelsel. Als die rol vanuit een Kamer aan een bewindspersoon wordt aangeboden,
dan zou een heel voor de hand liggende reactie kunnen zijn: collega's, ik
kan geen kant meer op.Minister Hirsch Ballin:Hartelijk dank hiervoor. Ik ontvang het met open armen.Mevrouw Böhler (GroenLinks):Ik wil hierop aanvullen dat wij niet voor niets met deze minister het
debat voeren over wetgevingskwaliteit. Daarbij gaat het niet alleen om wetgeving
komende uit het departement van Justitie.Minister Hirsch Ballin:Prima. Ik heb dat goed begrepen. U blijft, mevrouw de voorzitter, de behandeling
van afzonderlijke wetsvoorstellen wel met mijn collega's alleen doen? Dank
voor al deze ruggensteun. Ik zal mij daarop graag beroepen in alle komende
gesprekken over de uitvoering van de notitie, die ik uitdrukkelijk namens
het kabinet aan de Kamer heb toegestuurd.De opmerkingen van de heer Van de Beeten over de cursussen zijn zeer behulpzaam
voor degenen die zich zorgen maken over de handhaving van een puntenstelsel
als manier om vast te stellen of de nascholing echt volledig heeft plaatsgevonden,
inclusief de vaak betekenisvolle laatste anderhalf uur van een goede cursus.
Bij de uitwerking van het puntenstelsel voor wetgevingsjuristen zullen wij
daar goed op letten. Er is al gezegd dat wij nascholing wenselijk vinden.
Ik neem graag de gedachte mee in wat wij nu doen in het versterkingsprogramma
om te bezien of wij het op de een of andere manier verplicht kunnen stellen.Mevrouw Duthler heeft gesproken over de rol van een academie voor overheidsjuristen.
Dit was het enige van haar drie punten uit de eerste termijn waarover zij
na het antwoord nog aarzelingen had. Ik begrijp die aarzelingen wel. Wij moeten
er natuurlijk goed op letten dat het geen nodeloze duplicaten worden. Daarom
zullen wij het moeten laten aansluiten bij de Academie voor Wetgeving, zonder
iets af te doen aan de waarde van andere opleidingsinstituten in het terugkerend
onderwijs, zoals de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Het is echt
bedoeld als een aanvullende juridische vakopleiding die de naastliggende doelgroep
betreft van de wetgevingsacademie, zoals binnen dezelfde directies vaak de
functie van wetgevingsjurist en juridisch adviseur verenigd zijn. Dat is de
gedachte erbij.Mevrouw Quik vroeg of de gefaseerde invoering uit de mode is geraakt.
Nee, dat niet. Die mogelijkheid wordt bij invoering van de OM-boete en in
het Wetsvoorstel rekeningrijden met de eerste vrachtauto's
en een latere uitbreiding nog steeds onderkend.De heer Van de Beeten vroeg of de monitor ook het initiatief tot wetgeving
kan tonen. Dat vereist een kwalitatiever beoordeling. Daarvoor is die monitor
dus niet geschikt, maar het is zeker een belangrijk aandachtspunt voor de
toelichting van wetsvoorstellen waarin – de Raad van State attendeert
daarop ook herhaaldelijk – wel duidelijk moet zijn wat het probleem
was. In de adviezen van de Raad van State vindt u herhaaldelijk – ik
ben ook blij dat dat langs die lijn onder de aandacht wordt gebracht, wij
proberen dat in de kwaliteitstoetsing ook in het oog te houden – dat
niet alleen helder moet zijn wat de regeling inhoudt, maar ook voor welk probleem
een oplossing wordt gevonden en van wie dat probleem is.De heer Van de Beeten (CDA):Dat begrijp ik, dat is ook een goede zaak. Waar het mij om ging, is dat
het ook goed zou zijn als de samenleving als onderdeel van die monitor er
ook over wordt geïnformeerd dat als er in jaar X op het ministerie van
Onderwijs 120 nieuwe bepalingen zijn bijgekomen het initiatief daarvoor afkomstig
was uit het onderwijsveld, of uit de Tweede Kamer, of uit welke andere bron
ook, om daarmee ook de verantwoordelijkheid voor het ontstaan van nieuwe wetgeving
zichtbaar te maken en daarmee ook het element van naming and shaming –
met excuses voor het Engels – te laten werken bij het beheersbaar houden
van de regelproductie.Minister Hirsch Ballin:Als wij kijken naar de opzet van de monitor denk ik dat de vragen die
de heer Van de Beeten stelt zeker aan de orde kunnen komen en ook relevant
zijn. Op het moment dat een ministerie eruit springt in de ontwikkeling van
wetgeving – dat kan trouwens ook in positieve zin zijn – denk
ik dat dan een goede, voor de hand liggende vervolgvraag is wat de verklaring
daarvan is en wie het initiatief heeft genomen. Daarbij moeten wij wel bedenken
dat er soms een verschil is tussen het formele en het materiële initiatief.
Als bijvoorbeeld in een motie om wetgeving wordt gevraagd, is formeel de aanleiding
dat er een motie is aangenomen, terwijl daarachter een wereld van discussies
en soms ook van lobbying voor een bepaald belang kan zitten.Ik kom bij wat de heer Van de Beeten heeft gezegd over delegatie, namelijk
die niet alleen uit een oogpunt van formele bevoegdheidsverdeling bekijken,
maar ook uit een oogpunt van hoofdlijnen en principes vastleggen in de wetgeving
als geheel en in de nadere regelgeving die daarop moet volgen. Ik ben het
met deze opmerking eens. Dat sluit trouwens ook aan bij wat ik in eerste termijn
heb gezegd over de materiële criteria die bij de inhoud van de formele
wet aan de orde moeten komen. Dus het is inderdaad niet alleen een vraag van
bevoegdheid, maar ook van een goed gebruik en een goede verdeling van de bevoegdheden
waarop de heer Van de Beeten doelt. Dat ben ik met hem eens.Ten slotte kom ik bij de vraag van mevrouw Böhler of de Europese
regelgeving ook een plaats moet krijgen in een wetgevingsprogramma. Het antwoord
op die vraag is ja, al kan dat geen exclusieve plaats zijn, want het is heel
goed denkbaar dat een kabinet zich ten doel stelt om de totstandkoming van
Europese regelgeving te bevorderen en daarop ook in te spelen met eigen wetgeving.
Dan past dat daarin. Als het gaat om onderwerpen zoals wij die inderdaad op
dit moment aan de orde hebben in verband met vreemdelingenbeleid of procedurele
waarborgen in de justitiële samenwerking, is het antwoord ja, maar het
kan ook zijn dat er wetgeving nodig is op initiatief van de Europese Commissie
of van het Europees Parlement. Dan moet uiteraard ook aan de implementatieverplichtingen
worden voldaan, zonder dat dat deel uitmaakt van het wetgevingsprogramma.Mevrouw Westerveld (PvdA):Moet ik begrijpen dat de minister mijn vraag over zijn appreciatie van
de kwaliteit van wetgeving uit het ambitieniveau in termen van cijfers te
concreet en dus niet beantwoordbaar voor deze Kamer vindt?Minister Hirsch Ballin:De vraag naar een cijfer doet mij denken aan de praktijk die vroeger heeft
bestaan bij sommige onderwijsinstellingen. Daar werd soms een collectief cijfer
gegeven aan een groepje leerlingen of studenten. Ik heb die methode zelf nooit
willen toepassen. Het geven van cijfers moet mijns inziens op een individuele
basis geschieden. Collectieve cijfers hadden de neiging om altijd op net voldoende
of ruim voldoende uit te komen. Daaronder konden prestaties liggen variërend
van onvoldoende tot zeer goed. Volgens mij is bij de wetgeving op dit punt
sprake van vergelijkbare omstandigheden.De voorzitter:Ik dank de minister voor zijn antwoorden in de tweede termijn. De heer
Van de Beeten heeft in zijn tweede termijn de behoefte geuit aan een derde
termijn. Een aantal woordvoerders heeft daarop positief, althans niet negatief
gereageerd. Ik zal de beraadslaging daarom schorsen tot een nader te bepalen
datum.De beraadslaging wordt geschorst.Sluiting 23.02 uur 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek-20082009-1097-1116.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl