Behandeling van de brief van de minister van Justitie inzake versnelde implementatie EU-richtlijnen (21109, nr. 159)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2005-2006, pag. 980-988

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

27-03-2006

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

nr. 21, pagina 980-988

14-03-2006

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 21109Toon publicaties die dit dossier behandelen
Kamerdossier 26200-VIToon publicaties die dit dossier behandelen
Kamerdossier 29200Toon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Behandeling van de brief van de minister van Justitie inzake versnelde implementatie EU-richtlijnen (21109, nr. 159)Pagina 980-988
Beleidsdebat in het kader van het onderdeel Onderwijs van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2006 (30300 VIII)Pagina 962-980
Presentie en opening (dinsdag 14 maart 2006)Pagina 961-961
Stemming over een motie, ingediend bij het debat over de oprichting van het EU-Bureau voor de Grondrechten (22112, L), te weten de motie-Dees c.s. inzake het niet instemmen met een verordening tot oprichting van een agentschap van de EU voor de grondrechten (22112, O)Pagina 962-962
Stemmingen in verband met het wetsvoorstel Verandering in de Grondwet, strekkende tot wijziging van de bepalingen inzake het onderwijs (28726)Pagina 961-962
Voortzetting van het beleidsdebat in het kader van het onderdeel Onderwijs van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2006 (30300 VIII)Pagina 988-999
Voortzetting van de behandeling van de brief van de minister van Justitie inzake versnelde implementatie EU-richtlijnen (21109, nr. 159)Pagina 1000-1009
Lijst van besluiten (dinsdag 14 maart 2006)Pagina 1016-1016
Voortzetting van het beleidsdebat in het kader van het onderdeel Onderwijs van het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2006 (30300 VIII)Pagina 1009-1016
Lijst van ingekomen stukken, met de door de Voorzitter terzake gedane voorstellen (dinsdag 14 maart 2006)Pagina 1016-1017

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 65 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is de behandeling van:de brief van de minister
van Justitie inzake versnelde implementatie EU-richtlijnen (21109,
nr. 159).De beraadslaging wordt geopend.De heer Jurgens (PvdA):Voorzitter. Deze Kamer is al sinds 1998 met het onderwerp bezig dat thans
voorwerp van beraadslaging in ons midden is. Een zekere hardnekkigheid is
blijkbaar ook bij ons college aanwezig, ook al is de samenstelling daarvan
tweemaal gewijzigd. Wij zijn dus consistent in wat wij proberen te bereiken.
Misschien is het wel een typisch onderwerp voor de Eerste Kamer, het letten
op de kwaliteit van de regelgeving. Bij regelgeving is met name het legitimatiebeginsel
buitengewoon belangrijk: elke de burgers bindende regel moet ergens berusten
op een beslissing van de wetgever, de regering en de Staten-Generaal. Een
belangrijk uitgangspunt daarbij is dat dit niet mag worden ondermijnd door
blanco delegatie. Daarbij wordt namelijk de positie van de wetgever in formele
zin ondermijnd, overigens in dat geval door hem zelf.De prijs voor staatsrechtelijke correctheid moet sinds 27 februari
worden uitgereikt aan staatssecretaris P.L.B.A. van Geel. Op die datum heeft
hij de Tweede Kamer – dat is de juiste geadresseerde – geschreven
dat hij een wetsvoorstel intrekt, namelijk de Wijziging van de Wet milieubeheer
(toevoeging van bepalingen over internationale zaken) (25991). Dit heeft hij
ingetrokken omdat daarin een wijze van tenuitvoerlegging van EG-regels, -verordeningen
en -richtlijnen mogelijk wordt gemaakt die in strijd is met het kabinetsstandpunt
van 2004, zoals dat door de minister van Justitie is medegedeeld en in deze
Kamer is besproken in het debat op 1 februari 2005. Dit was een wijziging
van het daaraan voorafgaande standpunt. Op bladzijde 2 citeert de staatssecretaris
nog eens het kabinetsstandpunt. Dat is op het ministerie van VROM anderhalf
jaar na dato ontdekt, maar het is in ieder geval ontdekt. "Ten eerste
dat adequate reguliere delegatie moet plaatsvinden in plaats van het vaststellen
van bijzondere bepalingen. Het primaat van de wetgever en het belang van de
kenbaarheid van delegatiebepalingen staan hierbij voorop. Ten tweede dient
op een doelmatig niveau te worden geïmplementeerd en moeten de Staten-Generaal
eerder betrokken worden bij de implementatie van EG-regelgeving." Als
derde hoofdpunt van het kabinetsstandpunt noemt hij "de mogelijkheid
van maatwerkoplossingen in noodgevallen". Vervolgens stelt hij: "Kernpunt
van dit kabinetsstandpunt is dus dat het kabinet besloten heeft af te zien
van bevordering van tijdige implementatie door het opnemen van bijzondere
delegatiebepalingen in nieuwe wetsvoorstellen." Een grotere genoegdoening
dan de inzending van deze brief kon staatssecretaris Van Geel dit huis niet
leveren. Op zijn ministerie worden blijkbaar de stukken van het kabinet gelezen.Na jaren van discussie sinds 1998 is er nu een keerpunt bereikt. Langzaam
maar zeker lijkt het inzicht baan te breken bij de regering, de Raad van State
en onze collega's aan de overzijde dat bepaalde vormen van versnelde implementatie
onwenselijk zijn. Over waarom die onwenselijk zijn, kun je van mening verschillen.
Ik begrijp dat deze minister vindt dat dit het geval is omdat ordelijke regelgeving
met zich meebrengt dat indien iets op een bepaald niveau is vastgesteld, het
op datzelfde niveau behoort te worden veranderd. Dat betreft aanwijzing 23
van de Aanwijzingen voor de regelgeving en het aloude juridische actus-contrariusbeginsel,
namelijk dat een formeel-juridische tekst alleen kan worden gewijzigd of teruggedraaid
door een tekst van dezelfde orde.Dat hebben wij acht jaar lang op verschillende manieren met de regering
besproken. Ik noem maar een paar punten. Het begon nadat wij bezwaar maakten
tegen de nieuwe Telecomwet van 1998 op dit punt, namelijk artikel 18. Er was
vervolgens sprake van een rapport van een werkgroep van ambtenaren, de ICER,
dat helaas door het kabinet werd overgenomen. Het was geen goed stuk. Het
kabinetsstandpunt was van 1999. Dat leidde in december 2000 tot een motie
in dit huis waarin wij vroegen toch eens te kijken naar een goede constitutionele
oplossing binnen dit probleem en een behoorlijk constitutioneel proces. Dat
leidde tot een opdracht van Binnenlandse Zaken aan een aantal wetenschappers.
Dit werd het rapport-Besselink c.s. van 2002. Ik moet vaststellen dat wij
vier jaar later, ondanks regelmatige toezeggingen van de kant van de minister
die binnen het departement BZK is belast met grondwetzaken, op dit moment
minister Pechtold, nog steeds geen regeringsstandpunt hebben over dit zeer
uitdrukkelijk advies. Ik gebruik het als nachtkastjeslectuur. Het desbetreffende
hoofdstuk Constitutionele implementatie geeft duidelijk aan dat hier een behoorlijk
probleem ligt. Het is op zichzelf merkwaardig dat wij zo lang moeten wachten
op een regeringsstandpunt op dit punt.Dat kan ik deze minister echter niet kwalijk nemen. Hij is voortvarend
verder gegaan om althans op het punt van de versnelde implementatie van EU-richtlijnen
zijn werk te doen. Deze Kamer heeft haar werk gedaan door tot twee keer toe
bij wijziging van de Mediawet en de Kaderwet diervoeders alert te zijn en
te zeggen: hier komt weer zo'n bepaling voor en dat moet anders. Deze Kamer
heeft die wetsvoorstellen op dat punt tegengehouden.Ik ben nog steeds wat historisch bezig, maar dat is even nodig voor mijn
betoog. Het herziene kabinetsstandpunt kwam uiteindelijk in een brief van
deze minister van Justitie op 27 juli 2004 na een desbetreffend advies
van de Raad van State. Vanaf 1998 zijn wij dan al zes jaar verder. Wij hielden
daarover een debat in dit huis op 1 februari van het vorige jaar. De
minister heeft bij brief van 9 maart van dit jaar, vorige week dus, gemeld
dat hij een toezegging gestand zou doen die hij heeft gedaan in het debat
van vorig jaar, namelijk een verandering van de Aanwijzingen
voor de regelgeving. Hij merkte echter op dat hij het gebruikte middel ter
versnelde implementatie, namelijk bij lagere regelgever afwijken van de tekst
van de wet, "op zichzelf staatsrechtelijk niet ondenkbaar" acht.
Nu wil ik die discussie niet met hem aangaan, want die zal ik – ik zeg
het met enige schroom – met minister Pechtold moeten voeren. Misschien
zou ik dat debat echter gezien zijn opleiding en geestesgesteldheid beter
met deze minister kunnen voeren, maar zo is het nu eenmaal.Wij willen dus van de minister en de regering een duidelijke afronding
van dit proces van acht jaar gedaan krijgen. Een van de aanleidingen daartoe
is een wetsvoorstel dat reeds speelt in de andere Kamer. Ik verwijs daar met
enige schroom naar, want ik herinner mij felle verwijten in dit huis toen
hier vorig jaar een grondwetswijziging aan de orde was. Een wetsvoorstel dat
op dat moment nog aan de overkant aanhangig was, speelde namelijk mede een
rol bij de gedachten van een aantal leden van dit huis over die wijziging
van de Grondwet. Ik zal mij nu echter niet kunnen onttrekken aan het feit
dat aan de overzijde al twee jaar een wetsvoorstel van minister Brinkhorst
van Economische Zaken voorligt. In dit wetsvoorstel gebruikt ook hij deze
methode, namelijk het machtigen van de lagere regelgever om zo nodig af te
wijken van de wet, in dit geval ter implementering van EG-richtlijnen op het
terrein van vier wetsvoorstellen. In dat opzicht is sprake van een minder
brede delegatie dan vaak het geval is. Minister Brinkhorst probeert het te
beperken tot die vier wetsvoorstellen, maar hij doet toch hetgeen uitdrukkelijk
in het kabinetsstandpunt onwenselijk wordt geacht. Ik verbaasde mij er ook
over dat minister Donner vorig jaar vond dat dit wel in overeenstemming was
met het kabinetsstandpunt. Ik vraag hem nog eens te overwegen of hij vindt
dat het wetsvoorstel op dit punt in overeenstemming is met het nieuw gevonden
kabinetsstandpunt, dat naar ik heb kunnen ervaren door dit huis wordt ondersteund.Aan dat wetsvoorstel kleven ook een aantal goede aspecten. In de brief
die minister Brinkhorst in dit kader op 27 juni naar aanleiding van het
referendum over het verdrag tot instelling van een Europese grondwet aan de
Tweede Kamer heeft gestuurd, schreef hij nog eens hoe belangrijk het zou zijn
om implementatie van EG-richtlijnen zó vroeg in de totstandkoming van
een wetsvoorstel te integreren dat richtlijnen ook tijdig kunnen worden geïmplementeerd.
Hij deed heel concrete voorstellen hoe dat zou kunnen in overleg met de Tweede
Kamer. Dat zijn op zichzelf allemaal goede voorstellen voorzover het gaat
over het tijdig bespreken en committeren van de Tweede Kamer ten aanzien van
die richtlijnen. Vervolgens kwam hij tot de conclusie dat hij die bijzondere
wetgevingstechniek toch nodig heeft om snel te implementeren. De Raad van
State tekent daarbij terecht aan dat er geen reden meer is om niet de gewone
wettelijke procedure te volgen als je dat allemaal al hebt gedaan. De kans
dat het snel door beide Kamers gaat, is dan namelijk buitengewoon groot, omdat
je de beide Kamers al in een vroeg stadium hebt gecommitteerd. Ik denk dat
het eerste deel van het voorstel van minister Brinkhorst buitengewoon goed
is en zou moeten gelden voor iedere implementatie van regelgeving, maar dat
het tweede deel, namelijk gebruik van bijzondere wetgevingstechnieken, zou
moeten worden afgewezen. Dat staat ook in het rapport dat wij vandaag mede bespreken, namelijk
het rapport van Steunenberg en Voermans. De minister van Justitie heeft een
aantal deskundigen gevraagd om dat rapport te schrijven. Deze deskundigen
hebben zich gebogen over de praktijk van versnelde implementatie in zes andere
EU-lidstaten. De conclusie is dat het gebruik van bijzondere wetgevingstechnieken
niet bijzonder bevorderlijk is. De minister trekt die conclusie zelf ook.
Voermans zegt uitdrukkelijk dat er snel wordt geïmplementeerd als de
zaak tijdig is opgepakt in het wetgevingsproces. Dat is de kern. Dit staat
ook in het rapport dat ik regelmatig lees, namelijk het rapport-Besselink
uit 2002. Toen al werd gezegd: kijk daar eens naar en probeer dat goed op
orde te krijgen.Ik kan mij voorstellen dat de minister van Justitie daartoe zijn best
kan doen, maar niet altijd zijn collega's in de hand heeft. Dat neemt niet
weg dat het gezag van het ministerie van Justitie om een behoorlijke vorm
van regelgeving tot stand te brengen en te controleren, zodanig zou behoren
te zijn dat andere ministeries zich daarnaar zouden voegen. Ik ken echter
de stammengemeenschap die ons Nederlandse overheidsbestel kenmerkt en de grote
zelfstandigheid van departementen. Het is voor de minister van Justitie dus
vaak heel lastig. In dit verband hebben wij natuurlijk gekeken naar de Aanwijzingen
voor de regelgeving. De minister zal mij toevoegen dat dit in feite een interne
overheidsbeschikking is, namelijk een regeling voor de rijksoverheid zelf.
Dat is waar, maar het is tevens een beleidsregel waar wij de overheid aan
kunnen houden, waar wij kritiek op kunnen hebben en waarvan wij kunnen zeggen
dat het eigenlijk anders zou moeten zijn. Op het moment dat iets goed geregeld
is in de Aanwijzingen voor de regelgeving en departementen zich daar ook aan
houden, wordt een aantal problemen voorkomen die wij anders pas in de laatste
fase van het wetsvoorstel voor ons krijgen als dit voorstel de Eerste Kamer
bereikt. Het is voor ons dus wel van heel groot belang dat de Aanwijzingen
voor de regelgeving reeds de zaken inhouden waaraan departementen zich behoren
te houden, waaronder de regel dat in een wet niet kan worden toegelaten dat
lagere regels van die wet afwijken.Wij zijn nu in de fase gekomen dat wij proberen om deze zaak voorgoed
vast te leggen, naar ik hoop in hoge mate in overeenstemming met de regering,
in de persoon van de minister van Justitie. Namens een aantal fracties van
de Kamer zal ik daarover een motie indienen.Het virus van het gebruikmaken in wetten van delegatie aan lagere regelgevers,
waarbij van de wet kan worden afgeweken, is waarschijnlijk afgekeken van de
versnelde implementatie van EG-richtlijnen. Dit komt namelijk ook in andere
wetten voor, zelfs in vrij uitvoerige mate, waarbij er geen sprake is van
implementatie van EG-regels. Dit is een apart probleem, dat op zichzelf genomen
ernstig is. Kan de minister hieraan iets doen? De motie gaat er niet expliciet
over, maar impliciet wel. In het debat hier in dit huis op 20 december
2005 heb ik mij nog bemoeid met de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen.
In die wet komt op vele plaatsen de mogelijkheid van een dergelijke afwijking
door lagere regelgevers voor op grond van wettelijke machtiging. De fractie
van GroenLinks heeft gevraagd om daarvan een lijst op te stellen, en de regering
heeft dit toegezegd. In een aantal gevallen betreft het kleine technische
wijzigingen, die niet veel problemen opleveren, maar er zijn
ook wezenlijke wijzigingen, die door middel van lagere regelgeving kunnen
worden aangebracht in afwijking van de wet, bijvoorbeeld op het terrein van
het eigenrisicodragerschap. Dit is een van de kernelementen van de WIA. Ik
heb de minister van SZW hierover benaderd met de vraag of hij dit kon accepteren.
Daarop sprak hij de historische woorden dat ik over de vraag of een wetsvoorstel
al of niet in overeenstemming is met de Grondwet bij zijn collega moest zijn
die over grondwetszaken gaat. Ik ga nog uit van de ouderwetse opvatting dat
elke minister hierop aanspreekbaar is, maar de minister van SZW heeft dat
nu aan zijn collega doorgegeven. Ik begrijp dat wel, want bij de WIA waren
er politiek gezien wel andere zaken aan de orde dan deze wetstechnische problematiek,
maar ik vond het een ietwat onderkoeld antwoord.Ik geloof dat het verstandig is om mijn motie reeds in de eerste termijn
in te dienen, opdat de minister de kans krijgt om de motie te beoordelen en
daarmee in zijn beantwoording rekening te houden.De voorzitter:Door de leden Jurgens, Van de Beeten, Broekers-Knol, De Wolff, Holdijk,
Kox en Engels wordt de volgende motie voorgesteld:De Kamer,gehoord de beraadslaging,overwegende dat de Kamer reeds sedert 1998 overleg voert met de regering
over de constitutionele toelaatbaarheid van een bepaalde wijze van implementatie
van EG/EU-richtlijnen binnen de Nederlandse rechtsorde;overwegende dat het betreft wetsbepalingen die lagere regelgevers machtigen
om richtlijnen te implementeren, ook als die implementatie afwijkt van de
wet;overwegende dat uit de tekst van artikel 81 van de Grondwet voortvloeit
dat het vaststellen van een wet in formele zin, en dus ook het afwijken daarvan,
een besluit behoort te zijn van regering en Staten-Generaal;overwegende dat bovendien de kenbaarheid van een wet in formele zin wordt
belemmerd wanneer de wet buiten de in artikel 81 van de Grondwet geregelde
wijze wordt gewijzigd;overwegende dat het kabinetsstandpunt Versnelde Implementatie van EG/EU-
en andere internationale besluiten (26200 VI, nr. 65) van 12 augustus
1999 tot een andere conclusie kwam, hetgeen de Kamer aanleiding gaf tot aanneming
van een motie-Jurgens c.s. op 5 december 2000, welke motie onder meer
aandrong op het implementeren van EG-richtlijnen in een normaal constitutioneel
proces;overwegende dat sedertdien de Kamer meermalen is geconfronteerd met wetsvoorstellen
die lagere regelgevers machtigen om af te wijken van de wet;overwegende dat de minister van Justitie bij brief aan de Kamer van 27 juli
2004 (EK 29200-VI, F), nadat de Kamer daarop meermalen had
aangedrongen, een heroverweging heeft geformuleerd van het eerdere kabinetsstandpunt,
en de Kamer over die brief op 1 februari 2005 met de minister heeft beraadslaagd;overwegende dat de Aanwijzingen voor de regelgeving echter nog steeds
de mogelijkheid openlaten dat deze constitutioneel niet toelaatbare vorm van
delegatie wordt gebruikt;verzoekt de minister, te bevorderen dat op korte termijn in de aanwijzingen
een duidelijke formulering wordt opgenomen dat delegatie van wetgevende bevoegdheid
bij wet aan een lagere regelgever, welke die lagere regelgever machtigt om
af te wijken van de wet in formele zin, niet is toegelaten,en gaat over tot de orde van de dag.Zij krijgt A (21109).De heer Jurgens (PvdA):Dan kom ik nog even terug op het punt van de "aviaire influenza"
van de verbreiding van deze techniek naar andere wetten. Wil de minister een
overzicht samenstellen van de verspreiding van dit "griepvirus"?.
Als hij bij ons terugkomt met een bericht over de Aanwijzingen voor de regelgeving
en de wijziging daarvan, kan hij ons wellicht ook berichten wat de regering
van plan is op dat punt te gaan doen.De heer Van de Beeten (CDA):Voorzitter. Dit debat staat enigszins op gespannen voet met ons staatsrecht,
dat zich immers kenmerkt door een negatief vertrouwensstelsel: zolang niet
gebleken is dat er geen vertrouwen is, heeft de minister het vertouwen. Niettemin
heeft de Kamer er kennelijk behoefte aan om door middel van de motie-Jurgens
c.s. uitdrukkelijk het vertrouwen in de minister uit te spreken en hem aan
te moedigen om vooral in de lijn van de motie verder te gaan. Het is ook een
bijzondere motie omdat de minister in zijn brief van 9 maart 2006 al
te kennen heeft gegeven te zullen doen waarom in het dictum van de motie wordt
gevraagd. Niettemin leek het ons om een aantal redenen gepast om deze motie
te onderschrijven. Het is wenselijk om vandaag in dit debat ten behoeve van
de regering en haar ambtenaren nog eens uitdrukkelijk een uitroepteken te
plaatsen bij de implementatieproblematiek.Zoals de heer Jurgens uitvoerig heeft geschetst, heeft het onderwerp hier
al een lange geschiedenis. De concrete aanleiding voor het debat is de brief
van 14 november 2005, waarin de minister het rapport van Steunenberg
en Voermans aan ons voorlegde. Dat rapport bevat interessante gegevens. De
minister heeft in zijn brief aangegeven de conclusies van het rapport over
te nemen. Het kabinet maakt zich de conclusies eigen en zal zijn beleid met
betrekking tot de implementatieproblematiek daarnaar richten. Dit moet consequenties
hebben voor verschillende wetsvoorstellen die hier en aan de overzijde aanhangig
zijn. In het wetsvoorstel 30403 houdende goedkeuring van het op 25 februari
2005 tot stand gekomen Beneluxverdrag inzake intellectuele eigendom wordt
voorgesteld om via de goedkeuringswet goed te keuren dat implementatie
van Europese regels in het vervolg zal worden toegestaan zonder dat de parlementen
van de Benelux-lidstaten daarbij betrokken zullen zijn. Op een iets ander
niveau betreft dit dezelfde problematiek als die waarover wij vandaag spreken.
Mijn fractie zal dit zeer kritisch bezien.Een ander wetsvoorstel dat al meermalen is genoemd betreft 29474, met
betrekking tot de Gaswet, de Elektriciteitswet, de Telecommunicatiewet en
de Postwet. Dit is een wetsvoorstel waarnaar wij met bijzondere belangstelling
uitzien. In zijn brief van juli 2004 heeft de minister dat nog genoemd als
een voorbeeld van een wet waarin op adequaat niveau delegatie van implementatieregels
zal worden toegepast. Kennisnemende van de stukken tot dusver zet mijn fractie
er nogal wat vraagtekens bij. Zij wacht af wat de Tweede Kamer ervan maakt
en hoe de regering het hier zal verdedigen.Bijzonder opvallend in het onderzoek van Voermans en Steunenberg vond
mijn fractie dat is gebleken dat in Nederland 87% van de Europese regels
door middel van lagere regelgeving wordt geïmplementeerd. Het is belangrijk
dat wij ons goed realiseren hoe hoog dat percentage is. In het Verenigd Koninkrijk,
waar een algemene implementatiewet bestaat, is dat 80% à 90%
en in Frankrijk, waar dankzij de Grondwet via regeringsdecreten kan worden
geïmplementeerd, wordt 60% gedelegeerd. 40% wordt gewoon
door het Franse parlement via wetten in formele zin, om maar eens een Nederlandse
uitdrukking te gebruiken, geïmplementeerd. Nederland implementeert dus
maar liefst 87% op delegatie. Dat kan twee dingen betekenen, namelijk
dat wij al in veel meer wetten de regering de bevoegdheid hebben gegeven om
regels van wetten in formele zin buiten werking te stellen of daar zodanig
van af te wijken dat dit de facto gebeurt zonder dat daarvoor een criterium
is aangegeven of dat wij inmiddels in dit land zóveel kaderwetten hebben
aanvaard dat de materiële norm zo langzamerhand niet meer in een wet
in formele zin te vinden is, maar juist in de gedelegeerde regelgeving. Wil
de minister hierop reageren in het licht van zijn argument met betrekking
tot de implementatieproblematiek, dat die implementatie niet te veel via delegatie
mag gebeuren, omdat uit de wet zelf zo veel mogelijk moet blijken wat het
recht is en wij dat niet allemaal hoeven zoeken in Algemene Maatregelen van
Bestuur of ministeriële beschikkingen? Met zijn standpunt is mijn fractie
het eens, los van artikel 81 van de Grondwet. Dat het mogelijk blijkt te zijn
om 87% van de Europese regels via lagere regelgeving te implementeren,
moet ons wel tot nadenken stemmen over de manier waarop wij in het algemeen
met wetgeving omgaan. Dit is mede van belang daar wij in dit huis, los van
wat er met de Europese grondwet is gebeurd en nog gebeurt, uitvoerig met de
regering over het belang van de subsidiariteitstoets hebben gesproken. Wat
is de betekenis van de subsidiariteitstoets als er zó veel materiële
normen in de lagere regelgeving te vinden zijn, dat ook het implementeren
en het beoordelen van voorstellen van de Europese Commissie helemaal niet
meer zo relevant is voor het parlement? Dat komt er namelijk toch niet meer
aan te pas vanwege de mogelijkheid om regels via gedelegeerde regelgeving
te implementeren. Dit heeft dus consequenties voor de betrokkenheid van het
parlement.In de brief die de minister in juli 2004 de Kamer heeft doen toekomen,
wordt een procedure voorgesteld om de betrokkenheid van het parlement te versterken.
Minister Brinkhorst heeft in de Tweede Kamer ook een uitvoerige uiteenzetting
gegeven van de versterking van de rol van het parlement door de betrokkenheid
ervan te vergroten via de zogenoemde implementatiebrief. Dit alles heeft natuurlijk
alleen maar zin als het ook consequenties heeft voor de wetten in formele
zin, dus voor de wetten waarbij het parlement betrokken is. Met andere woorden:
de implementatiebrief heeft alleen maar betekenis voor 13% van de Europese
regels die niet via gedelegeerde regelgeving worden geïmplementeerd.
Wij moeten ons afvragen of wij onszelf niet een beetje voor de gek houden
en of wij niet grondiger moeten uitzoeken hoe wij in de afgelopen jaren met
de wetgeving zijn omgesprongen.Wij hebben eerder in dit huis met de voorganger van de minister en met
deze minister zelf over de factoren gesproken die de regelgroei beïnvloeden
en bepalen. Dat heeft geleid tot het WODC-rapport "Alle regels tellen"
en tot het voorstel om een monitor op te zetten waarbij per departement wordt
nagegaan welke nieuwe regels door welke minister in het leven worden geroepen –
niet alleen wetten in formele zin, maar ook lagere regelgeving – en
welke afgeschaft worden. Dan wordt duidelijk wie de topscoorders zijn. Die
moeten maar eens een keer te schande worden gemaakt. Het is misschien geen
gek idee om dat ook op Europees niveau te doen. Voelt de minister ervoor om
in Brussel voor te stellen om iets als een Europese monitor in te stellen
met betrekking tot de regelgeving, zodat daar ook eens zichtbaar wordt gemaakt
welk directoraat-generaal en welke Europese commissaris het beste scoren met
het oog op nieuwe regels en zo de vraag aan de orde te stellen waarom die
nieuwe regels eigenlijk allemaal nodig waren? Wij moeten door "naming
and blaming" proberen om de vliegwielen die kennelijk niet alleen in
ons eigen land en niet alleen bij ambtenaren, maar ook in Brussel bestaan,
meer onder controle te krijgen.Mevrouw Broekers-Knol (VVD):Mevrouw de Voorzitter. Het onderwerp van de implementatie van EU-richtlijnen
en meer specifiek de versnelde implementatie van EU-richtlijnen is niet nieuw
in deze Kamer. De beraadslaging over de brief van de regering van 12 augustus
1999 met het kabinetsstandpunt "Versnelde implementatie van EG- en andere
internationale besluiten" leidde ertoe dat op 5 december 2000 in
deze Kamer de motie-Jurgens werd aangenomen. In die motie wordt uitgesproken
dat de implementatie van EU- en EG-besluiten in een normaal constitutioneel
proces zou moeten plaatsvinden. Sindsdien is het niet stil geweest rondom
dit onderwerp, integendeel. In de nota naar aanleiding van het verslag bij
een wetsvoorstel tot wijziging van de Mediawet, wetsvoorstel 28476, zegde
de minister van Justitie een heroverweging toe van het kabinetsstandpunt met
betrekking tot de wenselijkheid van bijzondere wettelijke bepalingen voor
het waarborgen van tijdige implementatie. Nadat de Raad van State op 8 april
2004 advies had uitgebracht over de conceptheroverweging van het kabinetsstandpunt,
werd door de minister van Justitie in een brief van 27 juli 2004 aan
de Voorzitter van de Eerste Kamer het heroverwogen kabinetsstandpunt kenbaar
gemaakt. Vervolgens heeft de minister opdracht gegeven voor een onderzoek
naar de werkwijze bij implementatie in andere lidstaten van de Europese Unie
met het doel om te bezien of van de werkwijze van andere lidstaten
van de Europese Unie kan worden geleerd met het oog op versnelling van de
implementatie van Europese regelgeving in de Nederlandse wet- en regelgeving.
De brief van de minister van 14 november 2005, waarin hij het onderzoeksrapport "De
omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en processen
in zes lidstaten vergeleken" van de hoogleraren Steunenberg en Voermans
aanbiedt, is vandaag onderwerp van dit debat. Een debat dat niet los kan worden
gezien van wetsvoorstel 29474 dat thans in behandeling is bij de Tweede Kamer.
Dit wetsvoorstel is erop gericht, de bestaande delegatiegrondslagen op het
terrein van de energie, post en telecommunicatie te verruimen. De bedoeling
daarvan is dat EG-besluiten op die terreinen sneller kunnen worden geïmplementeerd.
Een vergelijkbare problematiek doet zich voor bij wetsvoorstel 30403 dat op
dit moment in behandeling is bij de vaste commissie voor Economische Zaken
van de Eerste Kamer, zij het dat dit wetsvoorstel niet gaat over implementatie
van EU-regelgeving. Bij de vaste commissie voor Economische Zaken zijn bedenkingen
gerezen tegen het vervallen van de goedkeuring door de Staten-Generaal bij
de omzetting van internationale verdragen, naast EU-regelgeving, in het Benelux-recht.Wat is het probleem? Nederland worstelt al een tijd lang met het probleem
dat er achterstanden zijn met de implementatie van EU-richtlijnen. Het rapport
van Steunenberg en Voermans stelt in een noot op pagina 27 dat er in april
2005 51 richtlijnen zijn gepubliceerd die in 2006 omgezet moeten zijn. De
staatssecretaris van Buitenlandse Zaken maakt in zijn brief van 9 november
2004 eveneens melding van dit aantal, maar dan voor het jaar 2004. Zouden
Steunenberg en Voermans 2004 in plaats van 2005 bedoeld hebben of komt er
jaarlijks in april een hausse van 51 richtlijnen? Het lijkt een bijna onmogelijke
opgave om de implementatie van die toevloed aan richtlijnen op tijd voor elkaar
te krijgen. De implementatieachterstand is echter verminderd, zoals blijkt
uit de brief van de minister van 14 november 2005. De minister schreef
dat er per 31 september 2005 – ik neem aan dat dat 30 september
2005 moet zijn – nog slechts 17 richtlijnen met implementatievertraging
waren, terwijl er op 31 april – ik vermoed dat dit 30 april
2004 moet zijn – nog 65 richtlijnen met implementatieachterstand waren.
Bovens en Yesilkagit stellen in hun artikel "De invloed van Europese
richtlijnen op de Nederlandse wetgever" dat in het Nederlands Juristenblad
van 11 maart 2005 is verschenen, dat in Nederland ongeveer 87%
van de richtlijnen wordt omgezet via vormen van gedelegeerde regelgeving,
waarvan 44,5% bij ministeriële regeling en 30,3% bij algemene
maatregel van bestuur. In 13% van de gevallen worden richtlijnen via
een wet in formele zin geïmplementeerd. En die procedure duurt lang:
gemiddeld vijftien maanden. Die procedure wordt daarom aangevoerd als één
van de belangrijkste verklaringen voor vertraagde omzetting.En dus lijkt de volgende redenering te worden gevolgd: implementatie via
wet in formele zin is een belangrijke verklaring voor de achterstanden in
implementatie. Die vertraging kan worden voorkomen door omzetting via lagere
regelgeving. Derhalve dient die methode te worden gevolgd, ook al betekent
dit een aantasting van de in artikel 81 van de Grondwet vastgelegde positie
van het parlement als medewetgever, als namelijk in de lagere regelgeving
wordt afgeweken van de wet in formele zin.Mevrouw de voorzitter. Mijn fractie is het niet eens met deze redenering.
Beschikt de minister over informatie dat de implementatieachterstanden in
belangrijke mate worden veroorzaakt door implementatie via wet in formele
zin en – en dat is een belangrijk punt – en dat de vertraging
veroorzaakt wordt door de parlementaire behandeling?Mijn fractie heeft zich recent gebogen over enkele wetsvoorstellen tot
implementatie van richtlijnen. De score was als volgt: - Richtlijn
van 27 december 2001/84/EG over het volgrecht, implementatiedatum 1 januari
2006. De indiening van het wetsvoorstel bij Koninklijke Boodschap vond plaats
op 30 november 2004. Drie jaar na het tot stand komen van de richtlijnen.- Richtlijn van 23 september 2002/73/EG over gelijke behandeling
van mannen en vrouwen, implementatiedatum 5 oktober 2005. De indiening
van het wetsvoorstel bij Koninklijke Boodschap vond plaats op 12 september
2005. Drie jaar na de totstandkoming van de richtlijn.- Richtlijn
van 13 juni 2003/42/EG over de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart,
implementatiedatum 4 juli 2005. Indiening van het wetsvoorstel bij Koninklijke
Boodschap geschiedde op 31 januari 2005. Anderhalf jaar na de totstandkoming
van de richtlijn.De VVD-fractie constateert dat bij deze wetsvoorstellen de parlementaire
behandeling niet de oorzaak was van de late implementatie. Kennelijk moest
er ter departemente, respectievelijk dat van Justitie, Sociale Zaken en Verkeer
en Waterstaat, langdurig worden nagedacht over de implementatievoorstellen.
Hoe valt dit te rijmen met de brief van de staatssecretaris van Buitenlandse
Zaken van 9 november 2004 waarin hij een zestal maatregelen opsomt om
implementatie te bespoedigen? Ik verneem hierop graag de reactie van de minister.Op pagina 68 van hun rapport constateren Steunenberg en Voermans dat tijdwinst
een voordeel is van omzetting via lagere regelingen, maar dat het nadeel daarvan
een afnemende democratische legitimatie is. Zij bevelen onder meer aan om
het Nederlandse parlement actiever en eerder bij de voorbereiding van Europese
regelgeving te betrekken door de introductie van een behandelingsvoorbehoud
om de uiteindelijke implementatie te vereenvoudigen en te versnellen en tegelijkertijd
te voldoen aan democratische legitimatie. Een parlementaire selectiecommissie
zou een poortwachterfunctie moeten vervullen om te bepalen welke voorstellen
wel en welke niet een inhoudelijke beoordeling van het parlement behoeven.Bruikbare suggesties, maar zo ver is het niet, of nog niet. De zorg van
mijn fractie is op dit moment dat de grondwettelijke positie van het parlement
als medewetgever wordt ondermijnd wanneer bij lagere regeling kan worden afgeweken
van een wet in formele zin of als die lagere regeling de mogelijkheid opent
om de wet in formele zin zelfs buiten werking te stellen. Deze zorg geldt
overigens niet alleen de implementatie van EU-richtlijnen, maar ook andere
terreinen van wetgeving zoals bijvoorbeeld wetgeving op het terrein van Sociale
Zaken.Het kabinet heeft zich tot taak gesteld ervoor te zorgen dat bestaande
implementatieachterstanden worden weggewerkt en nieuwe achterstanden worden
voorkomen. Uitgangspunt van het kabinet is daarbij dat er geen bijzondere
delegatiebepalingen met mogelijkheid tot afwijking van de wet behoeven te
worden ontwikkeld of toegepast. De minister van Justitie heeft dit zeer recent
nog eens verwoord in zijn brief van 9 maart jongstleden aan de voorzitter
van deze Kamer. De minister stelt in deze brief dat "het kabinet het
niet wenselijk acht, vanuit een oogpunt van ordelijke wetgeving en de duidelijkheid
daarvan, dat bij algemene maatregel van bestuur wordt afgeweken van de wet
zelf, ook al is dit staatsrechtelijk niet ondenkbaar".De minister zegt dan ook toe om aanwijzing 34 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving aan te passen. Wat betekent dit concreet voor de implementatietechniek
die door de minister van Economische Zaken wordt voorgesteld in wetsvoorstel
29474? Kan de minister hierover duidelijkheid verschaffen? Wat betekent het
voor wetsvoorstel 30403, goedkeuring Beneluxverdrag inzake intellectuele eigendom?
Acht de minister het wenselijk om de rol van het ministerie van Justitie,
naast de rol van ICER, in het wetgevingsproces ter implementatie van EU-regelgeving
te versterken teneinde de verschillende departementen van advies te kunnen
dienen over de juridische consequenties van de omzetting en het proces van
de omzetting van EU-regelgeving in de Nederlandse wetgeving?In een noodsituatie kan het voorkomen dat het traject van implementatie
bij wet in formele zin te lang duurt en dat daarom wel gekozen móét
worden voor implementatie via algemene maatregel van bestuur. De leden van
de VVD-fractie zijn van mening dat in dergelijke gevallen tegelijkertijd met
de algemene maatregel van bestuur het wetsvoorstel moet worden ingediend en
aan de algemene maatregel van bestuur tijdelijke werking moet worden toegekend
totdat de wet in formele zin van kracht is geworden. Deelt de minister deze
opvatting voor noodsituaties? Zo neen, op welke wijze stelt de minister zich
voor om noodsituaties op te vangen zonder afbreuk te doen aan het primaat
van de wet in formele zin?Mevrouw de voorzitter. Wij wachten de beantwoording door de minister van
de door ons gestelde vragen met belangstelling af.De heer Kox (SP):Voorzitter. Het is een genot om op de sprekerslijst pas aan bod te komen
nadat er voor je al zoveel geleerdheid heeft gesproken in de personen van
de collega's Jurgens, Van de Beeten en Broekers-Knol. Ik dank hen voor hun
bijdragen, waarvan ik weer veel heb opgestoken. Het geeft mij bovendien de
kans om mijn rol als eenvoudig volksvertegenwoordiger te spelen. Dat komt
mij beter uit bij deze materie, die buitengewoon ingewikkeld is omdat er zoveel
zaken door en naast elkaar spelen.Ik wil om te beginnen opmerken dat ik meeleef met de minister en de regering
ten aanzien van de implementatie van Europese wet- en regelgeving. Het is
knap ingewikkeld en het valt allemaal niet mee. Het is al een erg complexe
zaak om afspraken te maken op Europees niveau. In diverse stukken krijgen
wij er een schets van dat het heel anders gaat dan wij hier sinds de negentiende
eeuw gewoon zijn. Het is een hele klus om ervoor te zorgen dat de afspraken
die in Europa worden gemaakt, te volgen zijn voor het Nederlandse parlement
en de Nederlandse burger en ook nog eens een beetje op tijd worden ingevoerd
om te voorkomen dat internationaal weliswaar allerlei afspraken zijn gemaakt,
maar deze in het ene land wel maar in het andere niet gelden terwijl in een
derde land de precieze status nog onduidelijk is. Het is buitengewoon ingewikkeld.
Ik veronderstel dat dit parlement er nog lang over zal stoeien voordat een
redelijke balans zal zijn gevonden, waarin wij enerzijds het idee hebben dat
wij nog een rol spelen bij de regelgeving en anderzijds internationale afspraken
niet tot in lengte van dagen moeten wachten vooraleer zij door alle parlementen
op hun eigen wijze zijn geïmplementeerd. Ik ben op dit punt dus mild
ten opzichte van de regering.Desalniettemin wil ik graag van deze minister weten hoe het op dit moment
is gesteld met onze achterstand. Het ging een beetje beter, maar toen kwam
er weer een hele stortvloed uit Brussel aan. Mevrouw Broekers trok al de vergelijking
met een soort natuurramp: elke keer is er als het ware een soort eruptie van
nieuwe besluitvorming. Wij moeten een beetje tegen de stroom oproeien.De eerste oplossing zou volgens mij moeten zijn: minder Brusselse regels.
Dat zou een heel stuk schelen. Er wordt gezegd dat wij al deze regels nodig
hebben, maar ik durf mij af te vragen of dit wel zo is. Wij zouden eens kritischer
moeten kijken wat er allemaal in Brussel gebeurt. Het voorstel van Rob van
de Beeten om eens te kijken wie er in Brussel zoveel regelgeving maken, lijkt
mij heel goed. Het lijkt mij erg nuttig wanneer wij daarover eens kunnen praten.
Als wij minder regels moeten implementeren, kunnen wij vanzelf ook sneller
werken. Ik krijg dus graag inzicht in de achterstanden en de ontwikkeling
daarin.Tot op heden is de regering in haar wens om Brusselse regels op redelijke
termijn in Nederlandse wetgeving te vervatten, nogal rekkelijk omgegaan met
haar bevoegdheden. Tot nu toe heeft de Tweede Kamer dat voortdurend geaccepteerd.
Deze Kamer heeft het echter een aantal malen bekritiseerd omdat het zich naar
de mening van velen niet verdraagt met de tekst en de bedoeling van de Grondwet.
De cijfers van de heer Van de Beeten over wat er allemaal in lagere regelgeving
wordt geïmplementeerd, zijn toch op z'n minst opmerkelijk te noemen.
Wij hebben ons in dit debat nog niet zo erg geweerd, maar ik moet zeggen dat
deze Kamer ook naar de mening van mijn fractie terecht heeft gezegd dat dit
niet goed is. Het is begrijpelijk dat de regering iets moet doen, maar dit
is niet de juiste oplossing. Wij constateren dat de minister deze opvatting
inmiddels ook is toegedaan, maar wij constateren tegelijkertijd dat zijn feitelijke
en morele gezag nog niet zo groot is dat al zijn collega's naar hem luisteren.
Daarom ben ik blij dat er nu een nieuwe motie-Jurgens is. Het is een lange
motie, maar ik begrijp dat dit met het oog op de degelijkheid is. Overigens
zou ik ook een motie steunen waarin werd uitgesproken dat alle moties-Jurgens
ten minste 50% korter zouden moeten zijn, maar zo'n motie is nu niet
aan de orde. Het is goed dat deze Kamer nogmaals met een motie waaruit heel
veel vertrouwen in deze minister blijkt, aangeeft dat de koninklijke weg bewandeld
moet worden. En nogmaals, dit kan alleen werken als het parlement erin slaagt
om de verhouding tussen Brusselse en Nederlandse regelgeving sterk te stroomlijnen.
Dit betekent dat wij er veel eerder bij moeten zijn, dat het veel duidelijker
moet zijn wat wij kunnen doen met wat er in Brussel bepaald wordt, om te voorkomen
dat de subsidiariteitstoets vooral een theoretisch middel wordt,
in plaats van een praktisch middel om kranen dicht te draaien. Maar dan is
het wel nodig dat de regering op één manier handelt en dat er
geen Brusselse regels meer langs de sluipweg van lagere regelgeving worden
geïmplementeerd.De heer Engels (D66):Mevrouw de voorzitter. Het behoeft geen verbazing te wekken dat een zo
belangrijk onderwerp als de constitutionaliteit van technieken voor de implementatie
van Europese richtlijnen de aandacht van mijn fractie heeft. D66 heeft immers
al bijna 40 jaar een bijzondere belangstelling voor het staatsrecht en het
pleegt deze ook regelmatig ten toon te spreiden. In wezen raken staatsrechtelijke
vraagstukken uiteindelijk aan beginselen van democratie en rechtsstaat. Uit
de geschiedenis van de staatsfilosofie kan men opmaken dat het hierbij in
de kern gaat om rechtsstatelijke grondslagen van machtenscheiding en grondrechten
en om de betekenis van het democratische grondbeginsel van de volkssoevereiniteit.
Naar mijn opvatting moet het vandaag aan de orde zijnde vraagstuk nadrukkelijk
mede in die sleutel worden gezet. Voor een antwoord op de vraag naar de betekenis
van het staatsrechtelijke primaat van de formele wetgever met betrekking tot
de implementatie van Europese richtlijnen kan men niet om die twee fundamentele
noties heen. Meer in het bijzonder gaat het om de betekenis van het legaliteitsbeginsel
en die van het primaat van de Staten-Generaal binnen het wetgevend orgaan.In concreto is aan de orde, hoe men moet aankijken tegen de al enige jaren
bestaande praktijk van gedelegeerde implementatie van Europese richtlijnen.
Voor de goede orde, wij praten nu over richtlijnen die raken aan onderwerpen
die volgens de Grondwet of de wet bij of krachtens de wet moeten worden geregeld.
Dit blijkt in slechts 13% van de gevallen aan de orde te zijn. In een
aantal gevallen machtigt de formele wetgever echter lagere wetgevende organen
als regering en minister om deze implementatie tot stand te brengen, zelfs
als de vervolgens tot stand gekomen AMvB en/of ministeriële verordening
niet in overeenstemming is met de wet. Deze Kamer heeft bij verschillende
gelegenheden laten weten, van oordeel te zijn dat men hiermee buiten de constitutionele
grenzen van wetgeving en bestuur treedt. Ook mijn fractie heeft nog geen enkele
aanleiding gevonden om van dit standpunt terug te komen.Het primaat van de wetgever berust op een combinatie van twee fundamentele
noties, in de eerste plaats het rechtsstatelijke principe van de heerschappij
van de wet, ook wel legaliteitsbeginsel genoemd. Slechts met de wet als grondslag
kan en mag er worden bestuurd en kunnen in dit verband nadere regels worden
gesteld. In de tweede plaats krijgt hiermee ook het democratische principe
gestalte: alle vormen van regelgeving en bestuur zijn uiteindelijk terug te
voeren op de instemming van de volksvertegenwoordiging. In dit perspectief
staat het voor mijn fractie vast dat deze constitutionele ordening evenzeer
behoort te gelden voor regelgeving in het kader van de implementatie van Europese
richtlijnen.Dit alles wil niet zeggen dat mijn fractie geen oog zou hebben voor de
noodzaak van versnelde implementatie. Slagvaardigheid behoort formeel weliswaar
niet tot de beginselen van behoorlijk bestuur, maar deze eigenschap moet niettemin
tot de kernwaarden van het openbaar bestuur worden gerekend. Mijn copromotor,
prof. A.M. Donner, heeft het eens in een huishoudelijke, maar daarmee niet
minder treffende metafoor geformuleerd: "De was moet gedaan worden!"
Al sinds het einde van de jaren negentig spant de regering zich langs verschillende
lijnen in om aan onze Europese verplichting van tijdige implementatie te voldoen.
In de sfeer van planning, informatievoorziening en verkorte procedures heeft
zij gepoogd om de verschillende voorbereidingstrajecten te comprimeren en
meer gelijktijdig te doen plaatsvinden. Hierin zal naar mijn mening de verdere
winst gezocht moeten worden. Uit het voortreffelijke onderzoeksrapport van
de Leidse hoogleraren Voermans en Steunenberg blijkt immers zonneklaar dat
niet zozeer de techniek van de regelgeving als wel de politiek-bestuurlijke
prioritering van invloed is op de snelheid van implementatie. Nog meer inzet
op de doelmatigheid en effectiviteit van implementatieprocessen lijkt een
kansrijker scenario dan het introduceren van nieuwe juridische omzettingsfiguren.
Meer centrale regie, minder sectoraal handelen op ministerieel niveau en vroegtijdige
inschakeling van de Staten-Generaal. Zou er hierbij geen sprake kunnen zijn
van een op het lijf van de minister van Justitie geschreven taak? Wij zijn
benieuwd hoe de minister dit zelf ziet.In zijn jongste brief over deze materie, die van 9 maart, meldt de
minister dat de Aanwijzingen voor de regelgeving wat nr. 34 betreft in overeenstemming
zullen worden gebracht met het kabinetsstandpunt. Dit klinkt zeer geruststellend
en het lijkt ook een volledige tegemoetkoming aan de wens en de opvatting
van de Kamer, nu er nadrukkelijk wordt verwezen naar het belang van ordelijke
en duidelijke wetgeving. Maar wie de brief goed leest, ontwaart toch nog de
nodige aarzeling bij de minister over de validiteit van de opvattingen van
de Eerste Kamer en ook die van de Raad van State. De constitutionele delegatiegrondslagen
krijgen allereerst het predikaat "klassiek", wat de suggestie wekt
dat deze in Europees perspectief hun langste tijd gehad zouden hebben. Vervolgens
wordt er gemeld dat de geldende delegatiestructuur alleszins bruikbaar is,
wat de vraag oproept of de regering eigenlijk geen beter bruikbare figuur
voor ogen staat. Tot slot wil de minister nog kwijt dat het bij AMvB afwijken
van de wet staatsrechtelijk niet ondenkbaar is, daarmee de indruk wekkend
dat de Eerste Kamer een al te strikte uitleg en toepassing van het geldende
staatsrecht zou voorstaan. Het is een beetje spijtig dat de minister zich
blijkbaar toch nog op een wat eigenstandige manier wil profileren in plaats
van ruimhartig de Kamer te volgen. Mijn fractie zou het waarderen als de minister
aangaf, de in staatsrechtelijk opzicht reguliere delegatiemodaliteiten ook
in het kader van de implementatie voluit, dat wil zeggen zonder enige reserve,
te willen handhaven.Natuurlijk zien wij ook wel dat de medewetgevende rollen van regering
en parlement in Europees perspectief verschuiven. De regering fungeert op
dit niveau veeleer als onderhandelaar, terwijl de Staten-Generaal optreedt
als mandataris en controleur. Maar een zelfstandige rechtvaardiging voor van
geldende constitutionele afspraken afwijkende vormen van gedelegeerde implementatie
biedt deze ontwikkeling niet. En natuurlijk zien wij ook wel dat de van oorsprong
19de-eeuwse figuur van de "rule of law" niet naadloos aansluit bij
onze complexe, internationaliserende en technologische wereld van vandaag.
Onmiskenbaar is de rol van de executieve sterker geworden en
worden publieke taken niet meer exclusief via regelgeving of binnen het publieke
domein vormgegeven. Ons grondwettelijke wetgevingssysteem is ook allerminst
toegesneden op de groeiende communautaire regelgeving. Maar de suggestie dat
het primaat van de politiek, zoals tot uitdrukking gebracht in de heerschappij
van de wet met een doorslaggevend oordeel van de volksvertegenwoordiging,
reeds nu voldoende gecompenseerd zou worden binnen een eigentijdse communautaire
dimensie, lijkt ons, zeker nu het proces van de Europese grondwet is afgebroken,
tamelijk illusoir. Een scherpere inzet op een tijdige en adequate rol van
het parlement bij de implementatie van Europese richtlijnen juichen wij toe,
maar voor het loslaten van de beproefde waarborgen tegen zelfstandige regelgeving
door de regering is het nog te vroeg.Om te voorkomen dat mijn fractie wellicht het verwijt krijgt, al te zeer
de nadruk te leggen op constitutionele zuiverheid en de weerbarstigheid van
de politiek-bestuurlijke werkelijkheid niet te onderkennen, maak ik nog een
laatste opmerking. In het voetspoor van wat voorgaande sprekers reeds naar
voren hebben gebracht, zijn er ook voor mijn fractie bijzondere situaties
denkbaar waarin versnelde implementatie op grond van dwingende redenen plaatsvindt
in de vorm van een AMvB of ministeriële regeling. In een dergelijk "noodgeval"
zou de constitutionele zuiverheid bij wijze van tijdelijke uitzondering gefaseerd
bereikt kunnen worden door gelijktijdig een wetsvoorstel aan de ministerraad
voor te leggen waarin die tijdelijke uitzondering wordt gereguleerd.Mevrouw De Wolff (GroenLinks):Voorzitter. De leden zijn het vanmiddag roerend met elkaar eens. Bij de
behandeling van het agendapunt versnelde implementatie EU-richtlijnen wil
ik mij bij die consensus aansluiten. Dat ik niettemin nog enkele opmerkingen
wil maken, heeft te maken met het debat over delegatiebepalingen dat zich
hier al enkele jaren voortsleept. Manifest is geworden dat ook bij andere
wetten in formele zin en dus niet alleen bij wetten die ter implementatie
van Europese regelgeving gewijzigd moeten worden, vergelijkbare delegatiebepalingen
voorkomen. In het najaar hadden wij een debat met minister De Geus over die
bepalingen. Overigens was het toevallig dat toen die minister het woord voerde,
want ook in andere wetten in formele zin staan delegatiebepalingen. Er staat
dan: deze wet kan bij AMvB gewijzigd worden. Ik chargeer nu, want er staat:
bovenstaande artikelleden zouden kunnen worden gewijzigd, zo nodig bij AMvB.Collega Jurgens heeft in zijn betoog hiernaar al heel even verwezen en
de minister gevraagd een onderzoek te laten doen naar de mate waarin dit soort
delegatiebepalingen in Nederlandse wetten in formele zin voorkomen. De discussie
die wij daarover met de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hadden,
leidde eigenlijk tot niets. Aan de minister hebben wij gevraagd waarom het
nodig was om deze bepalingen in de WIA en de invoeringswet WIA op te nemen.
Ik meen dat daarin zelfs vijftien van dit soort bepalingen staan. Het enige
wat de minister deed was inhoudelijk motiveren waarom die bepalingen in die
wetten voorkwamen, maar hij zei niet waarom hij de handen vrij wilde houden
om met voorbijgaan aan beide Kamers der Staten-Generaal eventueel wettelijke
bepalingen te wijzigen.Overigens moet ik met enige schroom toegeven dat de bepalingen waarover
wij het toen met name hadden – die betroffen het feit dat van het hoofdstuk
over het eigenrisicodragerschap in de WIA bij AMvB zou kunnen worden afgeweken –
ook in de WAO staan. Sinds 1998 komen daarin bepalingen voor over het eigenrisicodragerschap
waarvan bij AMvB zou kunnen worden afgeweken, maar het blijft de vraag waarom
dit soort bepalingen in de wet nodig zijn. Onder welke omstandigheden zou
de wetgever werkelijk een delegatiebepaling nodig hebben die het mogelijk
maakt om bij AMvB van de wettelijke regels af te wijken? Of dit in verband
met het eigenrisicodragerschap ooit is gebeurd, kunnen wij misschien nog vernemen.
Het valt mij op dat ten aanzien van het eigenrisicodragerschap in de Ziektewet
een dergelijke delegatiebepaling kennelijk niet nodig was. Die staat althans
niet in de wet.Voorzitter. Wat is er eigenlijk op tegen om wetten vast te stellen waarin
staat: van dit artikel of van dit hoofdstuk kan bij algemene maatregel van
bestuur worden afgeweken? Daar is van alles op tegen. Allereerst wijs ik erop
dat de minister zelf ook de stelling huldigt dat de wet zoveel mogelijk kenbaar
moet zijn met de tekst van de wet zelf. Dat is overigens lang niet altijd
het geval. Kaderwetgeving kent artikelen waarin staat: bij AMvB kunnen nadere
regels worden gesteld. Soms zijn die nadere regels zo gedetailleerd en zo
op uitsluiting gericht dat de wet als het ware haar betekenis verliest. Verder
denk ik aan de zinsnede in wetten die zegt: bij lagere regelgeving kan van
deze bepalingen worden afgeweken.Ik wijs erop dat het democratische proces en de positie van de Kamers
van dit parlement dan in het geding zijn. Andere sprekers hebben hierop reeds
gewezen. Mijn inziens kan het niet zo zijn dat een meerderheid van stemmen
nodig is om een bepaalde wet vast te stellen en dat vervolgens een bestuur
met voorbijgaan aan de Kamers der Staten-Generaal de wet weer kan wijzigen.
Bovendien zou het veelvuldig gebruikmaken van dit soort delegatiebepalingen
kunnen leiden tot een zekere luiheid bij degenen die verantwoordelijk zijn
voor de tekst van de wetten. Dit zeg ik ook met schroom, omdat ik mij heel
goed realiseer hoe ingewikkeld de wetgevingsjuristerij is en omdat ik niemand
op voorhand van luiheid wil beschuldigen. Als echter een bestuur op eigen
houtje van de wetgeving kan afwijken, kan er iets vrijblijvends in een wetgevingsproces
sluipen.Zoals ik zei, deed de heer Jurgens het verzoek om, los van de implementatie
van Europese regelgeving, te inventariseren hoeveel van dit soort bepalingen
inmiddels bestaan. Dat verzoek wil ik graag ondersteunen en ik voeg eraan
toe dat ik ook graag een beschrijving krijg van de verschillende vormen waarin
dit soort delegatiebepalingen voorkomen. Ik realiseer mij dat dit een vaag
geformuleerde vraag is. Ik kan mij echter heel goed voorstellen dat er wetsbepalingen
zijn die het nodig maken dat een bestuur de vrijheid heeft om snel kleine
technische aanpassingen aan te brengen, zodat het kan inspelen op de actualiteit
of kan voorkomen dat bepaalde termijnen verstrijken. Ik wil dus helemaal niet
zeggen dat er nooit onder geen enkele voorwaarde een mogelijkheid zou moeten
zijn om bij AMvB van wettelijke bepalingen af te wijken, maar ik wil wel schriftelijk
vernemen welke de verschillende situaties zijn waarin die noodzaak zich eventueel voordoet. Dan zouden wij hierover in een later stadium
van gedachten kunnen wisselen. Nogmaals, ik kan mij heel goed voorstellen
dat als je nauwkeurig omschrijft in welke situaties een afwijking noodzakelijk
is, het heel reëel is wetten vast te stellen waarin je de mogelijkheid
van afwijking opneemt.De beraadslaging wordt geschorst.De vergadering wordt van 17.01 uur tot 17.08 uur geschorst. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek-20052006-980-988.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl