Debat over het rapport van de Algemene Rekenkamer 'Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer' (28831)
Staten-Generaal — Handelingen 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Handeling 2003-2004, pag. 2196-2214

 
 
 

Handeling

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Vergadernummer
Datum vergadering

29-09-2004

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

nr. 40, pagina 2196-2214

14-09-2004

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties over kamerdossier

Kamerdossier 28831Toon publicaties die dit dossier behandelen

 
 
 Publicaties in vergadering

Lijst van ingekomen stukken, met de door de voorzitter ter zake gedane voorstellen (dinsdag 14 september 2004)Pagina 2245-2246
Debat over het rapport van de Algemene Rekenkamer 'Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer' (28831)Pagina 2196-2214
Lijst van besluiten (dinsdag 14 september 2004)Pagina 2243-2245
Behandeling van het wetsvoorstel Regeling van DNA-onderzoek bij veroordeelden (Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden) (28685)Pagina 2187-2194
Voortzetting van de behandeling van het wetsvoorstel Regeling van DNA-onderzoek bij veroordeelden (Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden) (28685)Pagina 2214-2222
Behandeling van: - het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 met betrekking tot de plaats van levering van gas en elektriciteit (implementatie richtlijn gas en elektriciteit) (29522); - het wetsvoorstel Wijziging van de wet tot wijziging an de Vleeskeuringswet en de Warenwet inzake de heffing van retributies, de Vleeskeuringswet en de Wet op de economische delicten (29640); - wijziging begrotingsstaten 2004 van de diverse ministeries in verband met de Voorjaarsnota; - slotwetten 2003 van de diverse ministeriesPagina 2186-2187
Voortzetting van het debat over het rapport van de Algemene Rekenkamer 'Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer' (28831)Pagina 2222-2243
Debat over de brief van de minister van Justitie over deskundigenonderzoek naar matiging, inzake het wetsvoorstel Wijziging van de regeling van de bevrijdende verjaring in het Burgerlijk Wetboek voor gevallen van verborgen schade door letsel of overlijden (26824, F)Pagina 2194-2195
Presentie en opening (dinsdag 14 september 2004)Pagina 2185-2186

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 104 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
Aan de orde is het debat over het rapport van
de Algemene Rekenkamer "Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek
van de Algemene Rekenkamer" (28831).De heer Van Thijn (PvdA):Voorzitter. Het komt niet zo vaak voor dat de Eerste Kamer een beleidsdebat
aanvraagt over één belangwekkend thema. De laatste keer, alweer
twee jaar geleden, hadden wij het over het WRR-rapport De borging van het
publieke belang. Deze keer gaat het over het rapport van de Algemene Rekenkamer,
Tussen beleid en uitvoering, lessen uit recent onderzoek. Dit rapport raakt
de functionering van de rijksoverheid in de kern en bevat schokkende gegevens
over de toenemende kloof tussen beleid en uitvoering op een veelheid van vitale
beleidsterreinen, variërend van veiligheid tot zorg, van onderwijsachterstandsbeleid
tot reïntegratie van arbeidsongeschikten, van inburgering tot voedselveiligheid
en van infrastructuur, een actueel onderwerp aan de overzijde, tot het klimaatbeleid.De Algemene Rekenkamer stelt op al deze beleidsterreinen vast dat op de
verantwoordelijke departementen de relevante informatie ontbreekt of het vastgestelde
beleid wel volledig wordt uitgevoerd, laat staan dat men zich een oordeel
kan vormen over de kwaliteit van de uitvoering. Van een regiefunctie kan amper
nog worden gesproken. De rekenkamer ziet de groeiende discrepantie tussen
ambitieuze, zich opstapelende beleidsambities en de realiteit van de uitvoeringspraktijk
als een van de grote bedreigingen voor de geloofwaardigheid van de rijksoverheid
en het vertrouwen van burgers in die overheid. Een niet mis te verstaan alarmsignaal.Deze ontwikkeling heeft onmiskenbaar nadelige gevolgen voor de kwaliteit
van de democratie. Vitale functies in ons staatkundig bestel dreigen te worden
uitgehold. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt op die manier in
toenemende mate een fictie als de beleidsvoornemens van ministers geen aantoonbare
gevolgen hebben voor de uitvoeringspraktijk. De informatievoorziening aan
het parlement in het kader van de inlichtingenplicht vertoont steeds meer
lacunes. De parlementaire controle op de beleidsvorming en de uitvoering daarvan
is dan amper nog adequaat. De politiekambtelijke verhoudingen komen, als de
beleidsambities de uitvoeringcapaciteit steeds vaker overtreffen, onder druk
te staan, waardoor het primaat van de politiek aan betekenis verliest. De
transparantie van het overheidsbedrijf neemt af. De vloedgolf aan incidenten,
affaires, onderzoeken en enquêtes onder een reeks van kabinetten tasten
het imago van de overheid aan. Het vertrouwen van de burger in de overheid
wordt niet hersteld, zoals is bedoeld, maar brokkelt dan af. Er tekent zich
iets van een legitimiteitscrisis af. Wat zou de burger ervan vinden als hij
zou weten dat 40% of misschien wel 50% van het op prinsjesdag volgende week
aangekondigde beleid nooit zal worden uitgevoerd? Daadkracht is een dode letter
geworden, zegt een prestigieuze adviesgroep in het rapport Een kwestie van
uitvoering, een vernieuwingsagenda voor een presterende overheid. Zij merken
op dat de Belgen het beter doen. Er staan namen onder zoals Deetman, Doctors
van Leeuwen, In 't Veld en nog een rijtje bestuurlijke prominenten.Wie had verwacht dat de Tweede Kamer, toch de eerstgeroepene als het om
dit soort alarmerende rapportages gaat, het rapport van de Algemene Rekenkamer
hoog op de agenda zou zetten en het aan een diepgaande beschouwing zou onderwerpen,
komt bedrogen uit. Op 18 juni 2003 was het rapport aan de orde in een
algemeen overleg met de ministers Zalm en De Graaf. Het overleg nam, gezien
het verslag, maar weinig tijd in beslag en kreeg geen follow-up in een plenair
debat. De sprekers waren beurtelings geschrokken, onthutst, ontnuchterd, cynisch
gestemd en vonden allemaal dat de Kamer de hand in eigen boezem moest steken.
"Wij moeten ophouden om bij elk probleem een blik nieuw beleid te willen opentrekken",
zei een van de sprekers. Ook de regering liet zich in deze richting uit. Minister
Zalm sprak, genuanceerd als altijd, als zijn mening uit dat het "prettig zou
zijn als ook de Kamer aandacht voor uitvoerbaarheid van beleid zou hebben".
Minister De Graaf verwees heel trefzeker naar de wet op de beleidsaccumulatie,
twintig jaar geleden gelanceerd door Roel In 't Veld, die luidt: "slecht beleid
leidt tot nieuw beleid om het beter te maken, succesvol beleid leidt tot extra
beleid om het nog beter te maken, zodat er nooit minder beleid komt." Maar
het debatje leidde verder tot niets. Geen uitspraak, geen conclusie, geen
aanbeveling, geen vervolg. Van de boezems is niets meer vernomen.Dat is een van de redenen dat de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken
uit deze Kamer heeft gemeend dit debat te moeten aanvragen. Het was een commissiebrede
wens. Het is niet bedoeld als een partijpolitiek debat en het is ook niet
specifiek gericht tegen dit kabinet. De signaleringen van de Algemene Rekenkamer
betreffen een verontrustende ontwikkeling in een lange reeks van jaren onder
achtereenvolgende kabinetten. De groeiende kloof tussen beleid en uitvoering
raakt de Eerste Kamer rechtstreeks, omdat zij zich bevindt aan het einde van
het beleids- en wetgevingsproces. Niet zelden wordt zij geconfronteerd met
kant-en-klare, vaak ingrijpende wetsontwerpen die twijfel oproepen omtrent
de uitvoerbaarheid. Maar, zoals bekend, is het dan stikken of slikken; mogelijkheden
om te amenderen of het wetsontwerp terug te zenden ontbreken. Ik zou tientallen
voorbeelden kunnen noemen, maar volsta met drie voorbeelden uit het allerlaatste
debat voor het zomerreces: de meerpersoonscellen, de stelselmatige dader en
de Wet op de kinderopvang. Nooit eerder – en dat moet toch een veeg
teken zijn – vroeg de Eerste Kamer om zoveel novelles, al meer dan twintig
alleen nog maar in de eerste helft van dit jaar.In dit verband verwijs ik ook naar de recente bundel van een aantal wetgevingsjuristen
onder redactie van collega Witteveen, getiteld Fascinatie, waarin wordt beschreven
hoezeer het huidige wetgevingsproces wordt beïnvloed door de waan van
de dag. De Eerste Kamer, die zich verantwoordelijk voelt voor de kwaliteit
van de wetgeving, heeft er dus belang bij om te bevorderen dat er in een eerder
stadium van het beleids- en wetgevingsproces alles aan wordt gedaan om de
uitvoerbaarheid te verbeteren. Vandaar deze exercitie die omstandig is voorbereid.
Op 2 december vorig jaar sprak de commissie met de leden van de Algemene
Rekenkamer over oorzaken en representativiteit van de bevindingen.
Op 20 april jl. vond een rondetafelgesprek plaats met een elftal mensen
uit de uitvoeringspraktijk over oorzaken en problemen, maar ook over mogelijke
oplossingsrichtingen. Beide gesprekken hebben uiteindelijk geleid tot een
door de hele commissie onderschreven memo ter voorbereiding van dit Kamerdebat,
uitmondend in enkele vraagpunten die nog voor de zomer aan beide ministers
zijn toegestuurd. Uit die gesprekken hebben wij een aantal dingen geleerd.1. De verschijnselen tekenen zich af op alle beleidsterreinen. Er is dus
geen sprake van incidenten of van een aantal bad practices. Het gaat om een
systeemfout, een manco, diep geworteld in de haarvaten van de overheid. Een
manco, dat dus niet is op te lossen met enkele oppervlakkige verbeteringen
in de uitvoering.2. Aan de basis hiervan ligt de zogenaamde beleidsreflex op alle niveaus,
zoals politiek als ambtelijk; de stapeling van beleid zodra zich problemen
in de uitvoering aftekenen.3. Binnen de departementen worden beleidsmakers stelselmatig hoger gewaardeerd
dan de uitvoerders, die zich dan ook in toenemende mate miskend voelen.4. De grilligheid van het beleid, door iemand als haakse bochten gekwalificeerd.
De gevoeligheid voor actualiteiten en plotseling opkomende problemen, maar
ook de permanente reorganisatiewoede met een hoog pendulegehalte.5. Het almaar verder om zich heen grijpen van de ambtelijke verkokering.
De onvoldoende samenwerkingsgerichtheid en de ambtelijke competentiestrijd
in de marges van onvoldoende richtinggevend beleid. Ook een onbedoeld neveneffect
van bijvoorbeeld de introductie van marktwerking en (slecht gedefinieerde)
prestatiedwang. En een bewijs van onvoldoende en inconsistente politieke aansturing.
En ik herhaal: door de jaren heen. Het is niet van gisteren of vandaag.6. Een chronisch gebrek aan lerend vermogen. Een onvoldoende gebruik van
en aandacht voor evaluatie als beleidsinstrument of bereidheid om van eerdere
fouten te leren.Interessant is in dit verband het recente advies van de Raad voor het
Openbaar Bestuur getiteld "Cultuur met een FORS postuur", waarbij FORS staat
voor flexibiliteit, omgevingsgerichtheid, resultaatgerichtheid en samenwerkingsgerichtheid.
De ROB komt tot de conclusie dat in de lange rij van rapporten over de reorganisatie
van de Rijksdienst in de afgelopen decennia, die overigens allemaal verzand
zijn, te veel de nadruk is gelegd op vraagstukken van structuur en organisatie
en te weinig aandacht is gegeven aan de culturele component. Niet voor niets
sprak de commissie-Oosting na de vuurwerkramp over de noodzaak van een cultuuromslag.
Zij gebruikte zelfs de term culturele revolutie. De ROB die overigens weinig
concrete aanbevelingen doet, pleit er wel voor om deze component ook meer
accent te geven in het actieprogramma Andere overheid, naast structurele veranderingen
die natuurlijk nodig blijven.In zijn reactie op dit advies gaat minister De Graaf uitvoerig in op de
wenselijkheid van cultuurverandering. Hij neemt de meeste aanbevelingen over.
Zo wordt een interdepartementaal platform gevormd waar ervaringen in lopende
cultuurveranderingstrajecten bij de overheid – en dat zijn er nogal
wat – zullen worden uitgewisseld. Positief vinden wij ook het feit dat
de minister in zijn reactie het accent legt op het meer uitvoeringsgericht
maken van de overheid. Een goede opmaat voor dit debat. Zo bepleit hij een
beter leerproces op het raakvlak van beleid en uitvoering. Uitvoering moet
meer aandacht krijgen; echte aandacht schrijft hij. Dat woord is zeer opmerkelijk.
Uitvoering moet randvoorwaardelijk zijn. De uitvoerbaarheid van beleid zal
vanaf de start van het beleidsproces voorop moeten staan. Dat moet mede mogelijk
worden gemaakt door de professionals – en ik neem aan dat hij daarmee
bedoelt de mensen op de werkvloer, de mensen van het primaire proces, de echte
uitvoerders, de frontsoldaten van de overheid – in een vroeg stadium
bij de beleidsvorming te betrekken. Hun inzet en motivatie zijn cruciaal.
Die mening delen wij. Wel hebben wij grote twijfels of die motivatie wordt
bevorderd door een deel van het ambtenarensalaris afhankelijk te maken van
de werkresultaten van individuele ambtenaren. De overheid is geen bedrijf.
Terecht zegt de ROB dat ambtenaren zich meer bewust moeten zijn van het speciale
karakter van de publieke dienst. Zij zijn niet in publieke zaken, maar werken
voor de publieke zaak!Als wij het hebben over de noodzaak van een cultuuromslag, dienen wij
niet alleen te denken aan de cultuur op departementen, de ambtelijke cultuur,
maar moet vooral aandacht worden besteed aan de politieke cultuur. In veel
rapporten en beschouwingen een taboe, ook het ROB-rapport gaat er amper op
in. Het siert de minister dat hij in zijn reactie wel dit heikele onderwerp
durft aan te snijden als hij zegt dat een cultuurverandering bij de overheid
niet alleen zou moeten worden gedragen door ambtenaren en ministers, maar
ook door de Tweede Kamer. Wij zouden nog wel een stapje verder willen gaan.
Van de Tweede Kamer mag worden verwacht dat zij in dit veranderingsproces
vooroploopt. De Eerste Kamer is natuurlijk de laatstgeroepene – de Laatste
Kamer – om kritiek uit te oefenen op de werkwijze van de Tweede Kamer,
maar wie de belangrijkste oorzaken bespreekt van de toenemende kloof tussen
beleid en uitvoering kan en mag daar niet met een grote boog omheen lopen.
Sprekend over de stapeling van beleid, het gebrek aan consistentie, de grilligheid
van beleidsprocessen, de onuitvoerbaarheid van vaak te gedetailleerde wetsontwerpen,
de grote invloed ook van de waan van de dag kan men er niet omheen dat de
Tweede Kamer, gelet ook op de explosieve groei van het aantal moties, amendementen,
subamendementen, spoeddebatten, haar hand in toenemende mate overspeelt. Velen
wijten deze toename van het parlementair activisme aan de groeiende rol van
de media die overal de schuld van krijgt. Dat is zeker een factor van belang,
maar een nog veel groter probleem is dat onze beleids- en wetmakers aan die
externe druk onvoldoende weerstand kunnen bieden. Mede daardoor dreigt het
beleidsproces dol te draaien. In ons recent uitgebrachte boek "Informatieparadox"
gaan mevrouw Cardoso Ribiero en ik nader in op de toenemende turbulentie in
het openbaar bestuur en bevelen wij aan dat de Tweede Kamer zich beraadt op
de vraag hoe de information overload die zij ook zelf over zich afroept kan
worden teruggedrongen en een halt kan worden toegeroepen aan de explosieve
groei van het gebruik van het parlementair instrumentarium. De
hand in eigen boezem, zo werd tijdens het algemeen overleg gezegd. Inderdaad!Het debat over de wereld van verschil tussen beleid en uitvoering speelt
zich af in een snel veranderende maatschappelijke omgeving. Die is overigens
niet gemakkelijk in kaart te brengen. Enerzijds vraagt een mondige burger
en de opkomst van de civil society om een responsieve overheid. Politici en
ambtenaren moeten meer omgevingsgericht functioneren en zich bewust zijn van
hun maatschappelijke verantwoordelijkheid, aldus de ROB in haar advies. Anderzijds
wijst hij op het gevaar van de overheid als omnivoor, gedreven door een almaar
toenemend ambitieniveau. Wat dat betreft bevindt de moderne overheid zich
tussen twee vuren. Eén ding moge duidelijk zijn: big government, beleid
van bovenaf, regentesk bestuur, zijn niet meer van deze tijd. Een ander adviesorgaan
van de regering, de Raad voor maatschappelijke ontwikkeling, bracht verleden
jaar een baanbrekend rapport uit onder de titel "Bevrijdende kaders", waarin
zij vaststelt dat zich onvermijdelijk een horizontalisering voltrekt binnen
door de overheid vast te stellen kaders.De heer Van Raak (SP):U spreekt over de hand in eigen boezem steken, over de Tweede Kamer en
zegt dat wij misschien wel wat voorzichtig moeten zijn met oordelen over die
Tweede Kamer, maar wij hoeven niet voorzichtig te zijn met het oordelen over
de Eerste Kamer, want dat zijn wij toch zelf. Welke functie heeft de Eerste
Kamer in uw optiek te vervullen in de op dit moment bestaande kloof tussen
beleid en uitvoering? Wij zijn hier inderdaad niet om wetten af te stemmen
en u zegt terecht dat wij maar liefst 20 novelles hebben voorgesteld, maar
ook drie jaar lang geen wet hebben afgestemd. Welke rol kan de Eerste Kamer
dus vervullen om de uitvoerbaarheid van het beleid beter te maken?De heer Van Thijn (PvdA):De rol die wij nu vervullen, het probleem fundamenteel aan de orde stellen.
Wij zijn geen groot producent van amendementen en sub-, sub-, sub- en subamendementen,
wij houden niet elke week spoed-, spoed-, spoeddebatten, wij zijn wat dat
betreft buitengewoon gematigd. Wij vragen wel eens om een ander beleid en
dat is maar goed ook, maar ik geloof niet dat wij ons nu zo laten leiden door
de wervelwind van de media die wij hier toch al zelden zien. Als wij ons daar
wel door zouden laten leiden, zouden wij dat moeten temperen, want ook wij
hebben onze verantwoordelijkheid.De heer Van Raak (SP):Ik bedoel eigenlijk iets anders. Vaak zeggen veel fracties dat een wet
eigenlijk onuitvoerbaar is, dat er grote problemen mee zijn, maar ze laten
die wet uiteindelijk dan toch passeren. Weliswaar hebben wij veel novelles
voorgesteld, maar wij hebben al drie jaar lang geen wet afgestemd. Al jarenlang
doet de Algemene Rekenkamer onderzoek naar de kloof tussen beleid en uitvoering.
Al die wetten die tot die kloof hebben geleid, hebben wij hier toch laten
passeren?De heer Van Thijn (PvdA):Vaak zitten wij inderdaad in een heel lastig parket, aan het eind van
het wetgevingsproces. Dan komen die kerstbomen met ballen opgetuigd hier terecht
en zijn wij al vaak toe aan de tiende nota van wijziging. Niemand heeft enig
idee of zo'n wet nog wel uitvoerbaar is, maar wat kunnen wij dan nog doen?
Wij kunnen zo'n wet niet veranderen, wij kunnen de wet niet terugsturen, zouden
hem wel kunnen afstemmen, maar dat is wel een heel draconisch besluit waar
wij vaak en niet helemaal ten onrechte voor terugdeinzen. Er is vaak jaren
lang aan gewerkt! Daarom is mijn fractie ook voor een terugzendrecht, want
dan zouden wij die problemen veel beter kunnen aanpakken. Wij staan als Hoog
College van Staat vaak ook met lege handen, maar het beste is toch om op een
bezonken manier over het ontstaan van dit probleem te praten en er niet voor
terug te schrikken om op een kritische manier naar onze collega's aan de overzijde
te kijken. Het gaat weliswaar erg ver en het is ook niet erg gebruikelijk,
eigenlijk nog nooit vertoond, maar dat zouden wij vandaag dan toch maar eens
een keer moeten doen.Mevrouw de voorzitter. Ik sprak net over de RMO en zijn rapport waarin
gesproken wordt over een paradigmawisseling en horizontalisering van beleid,
maar er is een grote discrepantie tussen het conceptuele model wat door de
minister voor Bestuurlijke Vernieuwing in zijn actieprogramma wordt onderschreven
en het concrete beleid. Op tal van beleidsterreinen bestaat de neiging, ook
in de Tweede Kamer, om naar het wapen van de centralisatie te grijpen. Een
verontrustend signaal vond ik een recente uitspraak van minister Zalm om de
vele verzelfstandigde bestuursorganen die in het laatste decennium zijn ontstaan
weer terug te brengen onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Het
is waar dat een deel van de problemen die wij nu bespreken, mede ontstaan
zijn nadat in het begin van de jaren negentig mede op basis van het rapport-Wiegel/In
't Veld veel uitvoeringsorganisaties waren weggehaald bij de kerndepartementen,
de "knip" in beleid en uitvoering, maar daar waren goede redenen voor. Een
van de redenen was de overbelasting van de ministeriële verantwoordelijkheid,
mede tot uitdrukking komend in een grote bemoeienis van het parlement met
details van uitvoeringsvraagstukken. De fout was niet de knip zelf, maar het
gegeven dat er te weinig inhoud was gegeven aan de bijbehorende aanbeveling
om in de praktijk van het beleidsproces veel aandacht te besteden aan de koppeling,
de interface, van beleidsmakers en uitvoerende ambtenaren. In die richting
moeten de mogelijkheden van verbetering worden gezocht. Het terugdraaien van
de knip en van de ZBO's zou als middel erger zijn dan de kwaal; het zou de
klok op onrealistische wijze ver terugzetten. Wat dit betreft is het recente
rapport-Kohnstamm, die nu trouwens zelf een ZBO gaat aansturen, wanhopig ouderwets
en in strijd met het gedachtegoed van prof. Scheltema, die op dit moment elders
op het Binnenhof afscheid neemt. In een moderne netwerkdemocratie moet de
politiek niet alles van bovenaf willen controleren. Er moet veel meer worden
uitgegaan van een horizontaal model van checks and balances. Overigens neemt
dit niet weg dat de ZBO's nog altijd niet in ons staatkundige bestel zijn
ingebed, mede omdat dit kabinet de vrijwel uitgeprocedeerde Kaderwet heeft
teruggenomen. Wanneer kunnen wij een nieuwe versie verwachten? Voor de verbeteringstrajecten
is er op diverse departementen al het nodige in gang gezet. In het advies
van de ROB wordt een aantal treffende voorbeelden gegeven en
ook de reactie van de minister bevat op dit punt een aantal positieve aanzetten.Gaarne vraag ik in dit debat tot slot aandacht voor de vele suggesties
die naar voren zijn gebracht in het rondetafelgesprek van onze commissie met
ervaringsdeskundigen. Ik wijs op suggesties als het zo laag mogelijk in de
uitvoeringsketen organiseren van verantwoordelijkheid en de noodzaak van horizontale
verantwoording en uitwisseling van informatie, het incorporeren van uitvoeringstoetsen
in de opdrachten voor het toezicht, het bevorderen van de interface bij beleid
en uitvoering door gemengde task forces en expert panels en de toetsing van
conceptwetten door uitvoerders in een vroeg stadium van de voorbereiding.
Uitvoering is randvoorwaardelijk, zo schrijft de minister in zijn brief over
het advies van de ROB. Wij stellen heel concreet voor, aan elk wetsvoorstel
niet alleen een blauw advies van de Raad van State te voegen, maar ook een
advies van uitvoeringsdeskundigen. De kleur laat ik in het midden; voor mijn
part wordt het groen. Ik heb de eer, een motie hierover te mogen indienen
die praktisch kamerbreed wordt gesteund.De voorzitter:Door de leden Van Thijn, Bemelmans-Videc, Bierman-Beukema toe Water, Platvoet,
Putters, Schuyer, Hessing, Van Raak, Holdijk en Ten Hoeve wordt de volgende
motie voorgesteld:De Kamer,gehoord de beraadslaging,overwegende dat de uitvoerbaarheid van wetgeving wezenlijk is voor de
effectiviteit en geloofwaardigheid van de overheid;vaststellend dat de Algemene Rekenkamer in haar rapport "Tussen beleid
en uitvoering" aantoont dat over een lange reeks van jaren op tal van beleidsterreinen
uitvoerbaarheid en uitvoeringspraktijk ernstig tekortschieten;van oordeel dat gelet op de structurele oorzaken (beleidsstapeling, verkokering,
onderwaardering van uitvoering enz.) een systematische aanpak van dit probleem
geboden is;verzoekt de regering, te bevorderen dat al in de eerste fase van het wetgevingsproces
direct betrokkenen bij de uitvoering worden gehoord en dat hun bevindingen
en de reactie van de regering hierop in een aparte bijlage aan elke memorie
van toelichting worden toegevoegd, opdat de Eerste Kamer deze bevindingen
bij haar afwegingen kan betrekken,en gaat over tot de orde van de dag.Zij krijgt A (28831).De heer Van Thijn (PvdA):Voorzitter. Wij denken dat de kans dat voorgenomen beleid dat deze Kamer
bereikt, uitvoerbaar zal zijn en dat de rituele dans van beleidsstapeling
zonder dat er rekening wordt gehouden met de uitvoerings- en handhavingscapaciteit,
wordt afgebroken, door deze motie wordt vergroot. Het is eigenlijk een soort
cultuuromslag. Hopelijk zal het gevraagde ertoe leiden dat de kwaliteit van
de wetgeving toeneemt en de Eerste Kamer minder vaak te maken krijgt met problematische
wetsvoorstellen.Mevrouw Bemelmans-Videc (CDA):Mevrouw de voorzitter. De directe aanleiding tot dit debat, geïnitieerd
door de fractie van de PvdA, is het rapport van de Algemene Rekenkamer "Tussen
beleid en uitvoering". De Rekenkamer wijst hierin op ernstige tekortkomingen
bij het inzicht in de mate waarin de beleidsuitvoering spoort met de ambities
en de intenties van het beleidsontwerp. Het blijkt met name te ontbreken aan
inzichten in de feitelijke effectiviteit – outcome en niet alleen maar
output – van het beleid. En hoewel de Rekenkamer in het in mei van dit
jaar uitgebrachte rapport "De staat van de beleidsinformatie 2004" concludeerde
dat het Rijk met de Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek Rijksoverheid
op de goede weg is bij de zorg voor goede beleidsinformatie, concludeerde
zij eerder dat in de begrotingen en jaarverslagen die de departementen sinds
2002 hebben uitgebracht, informatie over met name de effecten van het beleid
zo goed als ontbreekt. De Rekenkamer wil in haar "Strategie voor 2004 tot
2009" de aansluiting van de uitvoering op het beleid tot een speerpunt van
onderzoek maken. Zij geeft aan, daartoe haar activiteitenprogramma zo te zullen
opbouwen dat daarin trends kunnen worden ontdekt waarvan kan worden geleerd
voor een betere uitvoering. Wij zien de uitkomsten hiervan met bijzondere
belangstelling tegemoet.Dat er een probleem is, daarvan behoeven wij de regering niet meer te
overtuigen. De conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer in haar rapport
over beleid en uitvoering worden voor het overgrote deel door de betrokken
bewindslieden onderschreven. In zijn reactie op het advies van de Raad voor
het openbaar bestuur over het instrument benchmarking van 2 december
2003 stelde minister De Graaf dat de overheid een urgent probleem heeft: "Naar
de mening van het kabinet is er alle reden om de prestaties in de openbare
sector inzichtelijker te maken en te verbeteren. De burgers vinden dat de
overheid op een verkeerde manier bezig is en dat veranderingen te langzaam
en te stroperig gaan. (...) Tegen die achtergrond kan het vergelijken van
prestaties een goed middel zijn om betere resultaten te boeken."Wanneer wij ons bezinnen op het eeuwige probleem van de beleidsuitvoering,
is het wellicht goed om eens in de klassieke litteratuur daarover te duiken.
Ik citeer uit een werk over de beleidsuitvoering uit het begin van de jaren
zeventig waarin Pressmann en Wildavsky de uitvoering van een beleidsprogramma
beschrijven dat de werkgelegenheid onder minderheden in Californië moest
verbeteren, een en ander naar aanleiding van hevige rassenrellen. Hoewel het
programma alles mee had – politieke steun op alle niveaus, voldoende
fondsen en aanvankelijk weinig conflicten in opvattingen over de aanpak –
bleek na een aantal jaren dat de uitvoering minimaal was, met als gevolg een
minimaal effect. De auteurs komen tot de ontnuchterende conclusie dat het
blijkbaar een wonder mag heten als beleidsprogramma's überhaupt effect
sorteren. Zij wijzen in hun analyse op buitengewoon gewone oorzaken. Te veel
goedkeurings momenten (zogenaamde clearances) moesten worden
afgegeven door een veeltal van participerende overheidsinstanties en particuliere
instanties. Met andere woorden: een langdurige besluitvorming; een te lange
causaliteitsketen van oorzaken en gevolgen. Weer anders geformuleerd: de beleidstheorie
was te complex, zij veronderstelde te veel stappen tussen de inzet van het
eerste middel en het uiteindelijke doel: méér werk voor minderheden.
Te veel onderlinge afhankelijkheden, te veel uiteenlopende belangen. Hoe langer
de causaliteitsketen, hoe talrijker de wederzijdse betrekkingen tussen de
verschillende schakels, hoe complexer de uitvoering, hoe groter de kans op
de bekende kink in de kabel.Hier bezien wij het beleid alleen in zijn interne opbouw. Het verhaal
wordt nog ingewikkelder als wij de relaties met zogenaamd flankerend beleid
bezien, of in de woorden van de Rekenkamer: de stapeling van beleidsmaatregelen
die elkaar op een gegeven moment in de weg gaan zitten.De bekende drieslag uit de literatuur volgend (vanwege de aardige alliteratie
doe ik dat in het Engels, voorzitter) is er naast een ongelukkige of onjuiste
beleidstheorie (bad theory) waarin óf te ambitieuze óf te vage
doelen zitten, verbonden met complexe doel-middelenrelaties, de ordinaire
factor van niet te beïnvloeden omstandigheden (bad luck) en vooral een
mankerende beleidsuitvoering (bad implementation).Het lijkt mij goed om even kort stil te staan bij de aard van het uitvoeringsproces.
In dat proces worden de opvattingen over na te streven doelen en daartoe in
te zetten middelen – beleid – omgezet in beslissingen die worden
uitgevoerd. Cruciaal daarbij is de voorbereiding van de uitvoering als onderdeel
van het beleidvormingsproces, veelal aangeduid als de operationele planning.
Dat is de fase waarin aandacht is voor het uitwerken van de beleidstheorie
in concrete corrigerende maatregelen, de daarbij in te zetten middelen en
de te volgen regels en procedures.Daarbij is te denken aan personele voorzieningen, financiële en materiële
voorzieningen, organisatorische voorzieningen met de name de toewijzing en
vervolgens de coördinatie van uitvoeringsactiviteiten, alsmede de juridische
en procedurele voorzieningen.In het uitvoeringsproces vindt de confrontatie plaats met de bestuurlijke
en maatschappelijke handelingsprocessen waarop de overheid greep probeert
te krijgen. Daarin spelen uitvoerende ambtenaren een rol en daarin speelt
de burger een rol die in dat uitvoeringsproces het gezicht van de overheid
ziet.Het uitvoeringsproces is bij uitstek onderwerp van toezicht en controle
door inspecties en vele andere vormen van evaluatie. Over het toezicht op
de uitvoering als instrument om de effectiviteit van het uitvoerend handelen
te bepalen en te ondersteunen door advies komen wij dan onvermijdelijk te
spreken.Wat zijn de belangrijkste oorzaken van de mankerende uitvoering? Ik noemde
al een beleidstheorie die te ambitieus is, niet klopt etc. (bad theory). Verder
pech, ook wel aangeduid als niet te controleren risico's (bad luck), maar
vooral een uitvoeringspraktijk die resulteert in sturingsdeficits (bad implementation).
De uitvoering van de geprogrammeerde maatregelen werd geacht op een bepaalde
wijze plaats te vinden. Is dat gebeurd of moeten wij het falen van het beleid
toeschrijven aan het feit dat uitvoerende instanties zich niet hebben gehouden
aan voorgeschreven taken en procedures, of zijn er wellicht andere redenen?In de literatuur worden als belangrijkste oorzaken van sturingsdeficits
de volgende zaken aangemeld: - Verschijnselen van bureaucratisme
zoals traagheid, formalisme enz.;- Feilen in de bestuurlijke organisatie
of technische gebreken in het bestuurlijk handelen zelf;- Inadequate
regelgeving of toepassing daarvan, bijvoorbeeld leidend tot ongewenste selectiviteit
in de uitvoering. Het programma bereikt juist niet die burgers waarvoor het
bestemd is;- Misbruik of oneigenlijk gebruik van de vrije beleidsruimte
door uitvoerende instanties. Dat kan resulteren in een bewuste of onbewuste
verschuiving van sturingsdoeleinden, niet de officiële doeleinden maar
de informele particuliere belangen van uitvoerende instanties respectievelijk
groepen van bestuurders of ambtenaren bepalen de agenda. Doeleindenverschuiving
is vooral mogelijk bij geringe eenduidigheid van de geformuleerde doelen.
Heldere doelen laten minder ruimte voor verschillende waarderingen en invullingen
en dus ook minder onduidelijkheid over de vraag welke informatie relevant
is om de mate van doelrealisatie weer te geven. Met andere woorden: Door de
beleidskolom heen is consensus nodig over de inhoud en de gewenste uitvoering
van de beleidsdoelen. Die eenstemmigheid wordt versterkt door beloningssystemen
in het verlengde van de beleidsdoelen die prikkelen tot prestatieverbetering.Inspecties en andere toezichthouders moeten heldere informatie ter beschikking
stellen om de uitvoering kritisch te kunnen beoordelen. Is dat niet het geval
en ontbreekt het inzicht, dan kan het programma om oneigenlijke redenen blijven
voortbestaan, dus zonder dat duidelijk is of het aangegeven doel met dat programma
gediend wordt. Bij gebleken ineffectiviteit daarentegen worden ad hoc maatregelen
genomen die weer resulteren in stapeling van beleid en in fragmentatie in
beleidsprogramma's, waardoor het zicht op de effecten nog meer bemoeilijkt
wordt en de kans nog groter wordt dat programma's elkaar in de weg gaan zitten.Zoals door collega Van Thijn al geïllustreerd, wordt deze analyse
van de falende uitvoering grotendeels bevestigd door het onderzoek van de
Rekenkamer en in onze gedachtewisseling met uitvoeringsdeskundigen.Hoe nu anders? Allereerst is er inzicht nodig want zonder inzicht in de
aard en de effectiviteit van de beleidsuitvoering is bijstelling van beleid
niet mogelijk. Dat betekent dat de informatie over de feitelijke processen
en effecten van de uitvoering verbeterd moet worden. De beleidsuitvoerders
hebben daarin zelf een taak, maar ook de toezichthouders en de inspecties.De VBTB-operatie wordt door de Rekenkamer opgevoerd als wezenlijk kader
om de relatie tussen beleid en de feitelijke inzet van middelen in het uitvoeringsproces
te verhelderen. Ook de Rekenkamer wijst daarbij op de essentiële rol
van de inspecties.De informatie dient uitgewisseld te worden met alle andere medespelers
in het betrokken beleidsveld, opdat coördinatie ten behoeve van een effectieve
beleidsuitvoering mogelijk wordt. Die informatie dient ook
en vooral te worden teruggevoerd in het beleidsvormingsproces, de bekende
feedback loop die kan leiden tot bijstelling van het beleid en van de operationele
planning.Dat betekent tot slot dat de verantwoordelijken zelf kunnen en moeten
ingrijpen en bijstellen en daarover verantwoording kunnen afleggen ten opzichte
van burgers en hun vertegenwoordigers. Dat dient de transparantie en –
zo is de veronderstelling – daarmee ook de legitimiteit van het overheidsingrijpen.Vervolgens is er uitdrukkelijk méér aandacht nodig voor
de fase in het beleidsvormingsproces die gewoonlijk wordt aangeduid met "operationele
planning" oftewel de planning van het uitvoeringsproces. Daarbij dient een
optimale inzet van uitvoeringsdeskundigheid plaats te vinden. In dat verband
wil ik in het bijzonder stilstaan bij de rol van inspecties en toezichthouders
bij het bieden van inzicht, niet alleen in de uitvoeringsprocessen maar vooral
in de uitvoeringseffecten; oftewel de maatschappelijke effectiviteit van beleidsprogramma's.Over de rol van de inspecties wordt in het Rekenkamerrapport "Tussen beleid
en uitvoering" opgemerkt dat er onvoldoende informatie verzameld wordt over
de daadwerkelijke doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. De gegevens
die momenteel worden verzameld hebben overwegend betrekking op procesvariabelen,
bijvoorbeeld wettelijke vormvereisten.Uit het onderzoek naar de Rijksinspecties dat de Rekenkamer in 2001 uitvoerde,
bleek onder meer dat de beleidsinformatie die de inspecties aan de minister
leveren over hun handhavingsprestaties beperkte informatiewaarde heeft. Dit
komt doordat de inspecties hun handhavingsactiviteit niet koppelen aan het
gewenste nalevingsniveau in de maatschappij, met andere woorden een informatie
over "outcome". De Rekenkamer beveelt dan ook aan om de inspecties jaarlijks
aan de minister in hun verantwoording over de handhavingsactiviteiten te laten
aangeven welke feitelijke naleving zij hebben geconstateerd. Ook geeft de
informatie geen inzicht in de effectiviteit van de inspecties. Sommige inspecties
verbinden nauwelijks consequenties aan aangetroffen tekortkomingen in het
veld.Voorzitter. In aansluiting op deze diagnose heb ik de eer u aangaande
de werkzaamheid van met name toezichthouders en inspecties een motie aan te
bieden die eveneens door de vertegenwoordigers van alle fracties is ondertekend.De voorzitter:Door de leden Bemelmans-Videc, Van Thijn, Bierman-Beukema toe Water, Schuyer,
Van Raak, Holdijk, Schuurman, Platvoet, Putters, Ten Hoeve en Hessing wordt
de volgende motie voorgesteld:De Kamer,gehoord de beraadslaging,overwegende dat de uitvoerbaarheid van beleidsprogramma's wezenlijk is
voor de effectiviteit en geloofwaardigheid van de overheid;vaststellend dat de Algemene Rekenkamer in haar rapport "Tussen beleid
en uitvoering" aantoont dat over een lange reeks van jaren op tal van beleidsterreinen
de uitvoerbaarheid en de uitvoeringspraktijk ernstig tekortschieten;vaststellend dat daarbij onvoldoende inzicht in de daadwerkelijke maatschappelijke
doelmatigheid en doeltreffendheid van beleidsprogramma's de mogelijkheid tot
leren en bijstelling van beleid in belangrijke mate belemmert;verzoekt de regering, te bevorderen dat inspecties en andere toezichtsorganen
de maatschappelijke effectiviteit met name in kwalitatieve zin tot speerpunt
van hun onderzoek- en handhavingsactiviteiten maken,en gaat over tot de orde van de dag.Zij krijgt B (28831).Mevrouw Bemelmans-Videc (CDA):Voorzitter. De inspecties zelf ervaren als belangrijkste knelpunt de moeilijke
handhaafbaarheid van wet- en regelgeving. Zij geven aan dat de handhaafbaarheidstoets
bij nieuwe wetgeving verbeterd zou dienen te worden. Daarop had de eerdere
motie van de heer Van Thijn betrekking. Of, zoals onze ervaringsdeskundigen
suggereerden: laat een toets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid
opnemen in de memorie van toelichting. De Rekenkamer suggereert daarbij gebruik
te maken van wat zij de smart checklist noemt: ga na of de wet effectief is
door een aantal noodzakelijke, niet afdoende voorwaarden te checken. Is de
wet specifiek genoeg, meetbaar, gebaseerd op duidelijke afspraken, realistisch
en wordt een tijdpad aangegeven? Dat dwingt ook ertoe om de vage, algemene
en dus onvoldoende richtinggevende doelstellingen te vertalen in meer concrete,
indicatieve doelstellingen.Bij de zoektocht naar verbetering is nog meer systematisch aandacht nodig
voor de resultaten van toezicht en evaluatie. Hierbij gaat het om het opzetten
van registratie- en monitoringsystemen, zowel met betrekking tot de maatschappelijke
processen die om bijsturing vragen als met betrekking tot de bedrijfsvoeringsinformatie
die nodig is om de operationele uitvoering goed te kunnen plannen. De ervaringsdeskundigen
vinden ook dat toezichtsorganen duidelijker moeten maken hoe in de praktijk
de beleidsdoelen worden gerealiseerd. Inspecties moeten idealiter samenwerken,
opdat de gecontroleerden niet met meerdere inspecties van doen krijgen. Andere
suggesties in de gespreken waren onder meer: er is meer ruimte nodig voor
proeftuinen, pilotprojecten en monitoring daarvan met vooral het accent op
leren.Samenvattend: er is meer ruimte nodig voor evaluatie en voor het feitelijke
gebruik daarvan, en dat bij voorkeur los van de politieke opportuniteit, door
vaste evaluatiemomenten in het beleidsproces te creëren die de politieke
cyclus doorkruisen.Mevrouw de voorzitter. Over toezicht en verantwoording hebben wij hier
eerder in het kader van het debat over de "Andere overheid" gediscussieerd.
Daarbij speelde Bemelmans-Videcook de discussie over niet alleen de last van
de regeldruk, maar ook over de last van het toezicht. Wij zijn geroepen tot
het doen van een zoektocht naar een optimale beperking van
dat toezicht tot de werkelijk relevante gegevens, met respect voor een belangrijke
mate van professionele autonomie van de uitvoeringsinstanties. Die autonomie –
wij zeiden het al eerder – vooronderstelt tevens duidelijke beleidsdoelstellingen
waarover consensus bestaat.Hier speelt de uitvoering van nationale doelstellingen door decentrale
overheden, in de vorm van complementair bestuur, maar veel vaker in de vorm
medebewind, een bijzondere rol. De in de Gemeentewet en de Provinciewet sinds
1992 opgenomen normativiteit van de decentralisatie legt spanning in de relatie
tussen het in vertrouwen "overlaten" en het via toezicht en evaluatie inzichtelijk
maken van de feitelijke beleidsuitvoering en resulterende effecten. Wij zijn
benieuwd en willen graag weten hoe de minister ook in het kader van het thema
dat vandaag centraal staat die spanningsvolle relatie wil duiden.Voorzitter. Ik sluit af met een aantal vragen aan de minister die voor
een belangrijk deel aansluiten bij de vragen van de vorige spreker en die
welke zijn neergelegd in onze eerder ingediende notitie.Deelt het kabinet de diagnose van de Rekenkamer en de opmerkingen en aanvullingen
daarbij geplaatst in de bijdragen van deze Kamer? Waar herkent ze de analyse
en waar niet?Er is een aantal suggesties gedaan voor verbetering. Daarop krijgen wij
graag een reactie. Waar liggen wat dit kabinet betreft de prioriteiten?Kan de minister inzicht geven en een overzicht bieden met betrekking tot
de momenteel bestaande praktijk van inschakeling van uitvoeringsdeskundigheid
in de fase van de beleidsvoorbereiding die zo belangrijk is voor een succesvolle
uitvoering, te weten de operationele planningsfase?Kunnen de ministers tevens aangeven welke inspecties/toezichtsorganen
het in kaart brengen van feitelijke maatschappelijke effecten van beleidsprogramma's
nu al tot hun taak rekenen en in welke mate zij dat doen?De heer Van Raak (SP):Als ik het openbaar bestuur zou zijn en mijn vriendinnetje Preeti het
volk van Nederland, dan zou ze het al lang hebben uitgemaakt. Tenminste, als
wij de Algemene Rekenkamer mogen geloven, die sinds 1997 zo'n dertig onderwerpen
van beleid kritisch tegen het licht heeft gehouden en een aantal punten heeft
genoemd waarop dit beleid structureel faalde.Ik zou afspraakjes maken met Preeti, maar dit niet in mijn agenda noteren,
zie bijvoorbeeld de slechte registratie van voortijdige schoolverlaters. Natuurlijk
zouden wij ruzie krijgen over de vraag wat ware liefde is, zie bijvoorbeeld
de definitiestrijd bij de opvang van zwerfjongeren. En ik zou ook nog afspraakjes
maken met andere meisjes, zie bijvoorbeeld het tegenwerkend beleid bij de
vergroting van de politiesterkte. Met andere woorden, ik zou mijn beloften
niet nakomen en, geloof mij voorzitter, dat zou door haar meedogenloos worden
afgestraft. In de politiek gaat dat niet zo. Al vele jaren komen wij onze
beloften niet na, maar toch worden wij door het volk niet aan de kant gezet.
Hoe komt dat?Voorzitter. Tijdens mijn eerste jaar in deze Kamer heb ik erg veel geleerd.
Bijvoorbeeld hoe moeilijk het openbaar bestuur kan zijn. Een aantal interessante
dilemma's zijn mij duidelijk geworden. Bestuurders en politici, niet in de
laatste plaats de leden van de Eerste Kamer, moeten luisteren naar de burgers.
Maar wat dé bevolking wil is nogal divers; mensen willen veel sociale
zekerheid, goed onderwijs en goede zorg, maar het liefst ook weinig belasting
betalen; mensen willen veiligheid, maar ook vrijheid; mensen willen weinig
regels voor zichzelf, maar graag wel veel voor de buren.Een ander dilemma: wij weten veel te veel, maar ook veel te weinig. Een
van de grote voordelen van het lidmaatschap van deze Kamer is dat ik mijzelf
over elk denkbaar onderwerp uitvoerig kan laten informeren, zo goed dat ik
binnen geen tijd verdrink in een oneindige informatiestroom. De ministers
zullen dat herkennen. Collega Ed van Thijn heeft onlangs laten zien hoe dit
probleem ook speelt op departementen: ambtenaren moeten voorkomen dat ministers
worden overvoerd met informatie, maar het achterhouden van soms op het eerste
gezicht secundaire gegevens kan een bewindspersoon in de Kamer in grote verlegenheid
brengen. Meestal komen deze bewindspersonen er goed van af, want het achterhouden
van informatie komt doorgaans pas veel later aan het licht, als ze alweer
vertrokken zijn naar een andere baan. Dankzij de hoorzittingen over de grote
infrastructurele projecten, aan de overkant van het Binnenhof, weten wij daar
alles van.Een laatste dilemma: iedereen klaagt over een teveel aan wetten en regels.
Dat doen bestuurders, burgers, maar ook Kamerleden en niet in de laatste plaats
ministers zelf. Toch dijt de wetgeving almaar uit. Ook dit jaar zal het kabinet
weer een groot aantal wetten aan deze Kamer voorleggen. Veel zal er in deze
Kamer weer gezucht en gesteund worden over de slechte kwaliteit van de voorstellen,
maar heel klein is de kans dat wij dit jaar een van die slechte wetten zullen
tegenhouden. Wij doen niet niets. Wij behandelen veel novellen. Soms worden
wetten teruggetrokken, maar voor dit jaar hebben wij nog geen wet afgestemd.
Vorig jaar niet en het jaar daarvoor ook niet. Dat is toch eigenlijk vreemd.
Mijn fractie stelt zich in het algemeen wat minder gouvernementeel op, maar
ook zij is niet vrij van zonden. Neem de nieuwe Wet op de jeugdzorg die de
steun heeft gekregen van de SP-fractie. Wij zagen enkele voordelen, maar ook
heel veel problemen, die nu al aan het licht komen. Had deze wet in deze vorm
wel met onze toestemming deze Kamer mogen passeren?De bestrijding van de jeugdcriminaliteit is een van de onderwerpen die
de Algemene Rekenkamer onder de loep heeft genomen in haar vele onderzoeken
naar de uitvoering van beleid, en dit leidde in het overgrote deel van de
gevallen tot vernietigende kritiek. Over die onderzoeken, bijvoorbeeld naar
de inburgering van allochtonen, de bestrijding van onderwijsachterstanden,
de opvang van zwerfjongeren, het functioneren van inspecties en de reïntegratie
van arbeidsongeschikten, is veel gesproken. Fouten zijn erkend en goede voornemens
zijn gemaakt. Vandaag spreken wij echter over iets fundamentelers. De rapporten
van de Algemene Rekenkamer zijn niet alleen schokkend omdat zij op de verschillende
beleidsterreinen grote fouten blootleggen, maar vooral omdat dit veelal dezelfde
fouten zijn. Ik noem er een paar die aansluiten bij de door mij geschetste
dilemma's van het openbaar bestuur. Nieuw beleid is vaak gebaseerd op geïsoleerde incidenten en zelden
op de uitwerking van een samenhangende visie op de toekomst van Nederland.
De afgelopen 25 jaar hebben, zo meent mijn fractie, veel bestuurders en politici
een zeer enge opvatting gehad van politiek, dat vooral een vorm van management
moest zijn. Graag wil ik vandaag debatteren over de politiek van marktwerking,
verzelfstandiging en deregulering, die verschillende kabinetten de afgelopen
jaren hebben gevoerd. Maar meer nog dan achteruitkijken, wil ik vooruitzien
naar de toekomst van de zelfstandige bestuursorganen, de nieuwe plannen voor
decentralisatie en deregulering en de ontwikkelingen op het gebied van lobby.De rapporten van de Algemene Rekenkamer maken ook duidelijk dat er grote
democratische gaten gapen in de verantwoording. Niet de hoeveelheid informatie,
maar de onafhankelijkheid is hier van belang. Het parlementair onderzoek naar
grote infrastructurele projecten laat zien hoe tijdens de besluitvorming informatie
wordt genegeerd, gefilterd en gemanipuleerd. Als Kamerlid kan ik zo veel informatie
krijgen als ik maar wil. De vraag is hoe betrouwbaar die informatie is. Tijdens
de hoorzitting die deze Kamer in december heeft gehouden met leden van de
Algemene Rekenkamer, werd ook een wettelijk gat zichtbaar. We maken het uitvoerders
van beleid veel te moeilijk: door een gebrek aan consistentie in de vele wetten
en regels is het voor hen vaak onduidelijk waar de politiek heen wil. We maken
het uitvoerders echter ook veel te gemakkelijk: doordat politieke keuzes uitblijven,
wordt ambtelijk bepaald welk beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Er is
immers altijd wel voldoende beleid om uit te kiezen, zo werd er gesteld.Tijdens dit debat over de effectiviteit van het openbaar bestuur wil ik
ook ingaan op ons eigen functioneren hier in de Eerste Kamer.Enkele vragen wil ik stellen over de zelfstandige bestuursorganen, decentralisatie
en deregulering, lobby, verantwoording en het functioneren van deze Kamer.
Ik kom eerst op de zelfstandige bestuursorganen. Vorige week hebben wij in
deze Kamer afscheid genomen van Jacob Kohnstamm. Hij was staatssecretaris
en Kamerlid in een tijd dat liberaliseren een politieke mode was. Als socialist
heb ik mij vaak verbaasd over de wijze waarop debatten met voorstanders van
meer marktwerking verliepen. Het betrof hier vaak mensen met een diep geloof
dat niet politieke visie en democratische controle, maar een onzichtbare hand
van vraag en aanbod de publieke sector het best kan organiseren. Dit marktgeloof
was echter een onvoldragen geloof.Onderzoek naar de vele problemen in de publieke sector, waar privatisering
en verzelfstandiging hadden plaatsgevonden, werd afgedaan op een manier die
doet denken aan Galileo Galilei. Toen Galilei in 1610 met zijn kijker naar
de hemel keek en waarnemingen deed die niet overeenkwamen met het christelijke
wereldbeeld, antwoordden de kardinalen hem dat zijn kijker dan wel niet zou
deugen. Driehonderd jaar later breekt ook hier het licht door en erkennen
steeds meer mensen dat niet het vele kritische onderzoek naar privatisering
en marktwerking de schuld is van het falen van het openbaar bestuur.Als voorzitter van een interdepartementale werkgroep heeft Kohnstamm het
functioneren van de zelfstandige bestuursorganen onderzocht. Zijn conclusie
was helder; wat hem betreft kunnen deze bestuursorganen het beste opnieuw
worden ondergebracht bij de ministeries. We hebben er in de loop der tijd
nogal wat zelfstandige bestuursorganen bij gekregen, van enkele tientallen
begin vorige eeuw tot bijna 450 nu. Soms is er veel voor te zeggen om een
bestuursorgaan op afstand te plaatsen van de overheid, bijvoorbeeld als zo'n
orgaan de overheid moet controleren. Ik noem de NMa als toezichthouder en
het CPB als kennisinstituut. Op het functioneren van heel veel andere verzelfstandigde
bestuursorganen worden ministers echter direct aangesproken, zoals laatst
op dat van de zorgverzekeraars of het UWV. Dit was voor minister Zalm –
daar is al aan gerefereerd – een reden om in principe in te stemmen
met de plannen van de werkgroep. Graag hoor ik de mening van deze ministers
hierover. "Het oprichten of instandhouden van een zelfstandig bestuursorgaan
is vaak een bewijs van onvermogen van de rijksoverheid om politieke controle
en het uitvoeren van publieke taken hand in hand te laten gaan," zo citeer
ik de werkgroep. Zien de ministers een verband tussen het gebrekkig functioneren
van een groot aantal zelfstandige bestuursorganen, waar de werkgroep-Kohnstamm
op wijst, en de door de Algemene Rekenkamer gesignaleerde structurele problemen
in de uitvoering van het overheidsbeleid?Dit brengt mij op decentralisatie en deregulering. De vakbeweging wil
ik aanraden om in oktober weer stiptheidsacties te organiseren. Dat brengt
altijd heel mooi in beeld dat, als iedereen in Nederland zich aan de wetten
en regels houdt, de samenleving tot stilstand komt. Het openbaar bestuur in
Nederland kenmerkt zich volgens mijn fractie door een conservatisme. Daarmee
bedoel ik niet dat het bestuur niet verandert. Integendeel, het conservatisme
zit hem juist in de drang om het bestuur voortdurend op de schop te nemen.
De ene verbouwing is nog niet klaar of de volgende herverbouwing wordt alweer
aangekondigd. Wetten worden bestreden met regels en regels worden bestreden
met wetten.Alle ministeries zijn op zoek naar manieren om te snoeien in het ondoordringbare
woud van wetgeving dat, zoals gezegd, uitvoerders er bijna toe dwingt om te
gaan shoppen. Het streven naar minder regels leidt juist tot meer regels,
zo constateerde bestuurskundige Paul Frissen onlangs in de Staatscourant.
Het schrappen van regels heeft vaak allerlei ongewenste gevolgen die middels
nieuwe regels moeten worden gerepareerd. Veel bureaucratie ontstaat bijvoorbeeld
omdat beleid niet eenduidig is. Om bij het ministerie van Binnenlandse Zaken
te blijven: politieagenten moeten minder achter hun bureau zitten en meer
de straat op. Op basis van de nieuwe prestatiecontracten moeten agenten daar
vooral veel bonnen uitschrijven. Het verwerken van al die bonnen levert vervolgens
weer veel bureaucratie op, zodat diezelfde agenten weer achter hun bureau
zitten.Geconfronteerd met een ingewikkeld maatschappelijk probleem, maken wij
een nieuwe wet. Op papier staat dat heel concreet. Het is echter een misverstand
dat nieuwe problemen altijd nieuwe wetgeving vereisen, zo kunnen wij lezen
in De Fascinatie, een recente publicatie van het Centrum voor Wetgevingsvraagstukken
in Tilburg. Voorzitter Verschuuren wijt dit aan het kortetermijndenken
van veel politici. Veel wetten zijn volgens hem al achterhaald nog voordat
zij het Staatsblad hebben bereikt. We hollen achter de maatschappelijke ontwikkeling
aan. Waar het volgens Verschuuren vooral aan ontbreekt, is een politieke visie,
een algemeen einddoel waarnaar wetgeving moet leiden, zoals een bepaald niveau
van bescherming, een specifiek resultaat en het hanteren van bepaalde principes.
Delen de ministers de opvatting dat wetgeving meer op hoofdlijnen moet plaatsvinden?
Delen zij de mening dat wetgeving gebaseerd moet zijn op een eenduidige en
voor iedere bestuurder, ambtenaar en burger herkenbare politieke visie? Delen
zij de mening dat decentralisatie en deregulering geen doel op zichzelf moeten
zijn, maar pas zinvol kunnen zijn als duidelijk is tot welke politieke doelen
zij moeten leiden?Gemeenten klagen dat zij de afgelopen jaren weliswaar meer taken en bevoegdheden
hebben gekregen, bijvoorbeeld op het gebied van sociale zekerheid, maar dat
dit niet gepaard is gegaan met een toename van middelen. Nieuwe beleidsvrijheid,
zo meent ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, is daarmee in grote
mate een schijnvrijheid. De werkgroep-Kohnstamm stelde dat de wildgroei aan
zelfstandige bestuursorganen verband hield met het bestuurlijk onvermogen
van de rijksoverheid. Moet de delegatie door de rijksoverheid van taken naar
gemeenten en provincies eveneens worden gezien als een uiting van onvermogen
van de rijksoverheid?Dit brengt mij bij de lobby. Als gesproken wordt over de verhouding tussen
de verschillende overheden, dan komt steeds vaker de lobby ter sprake. Na
de bestuurlijke verzelfstandigingen die de politiek de afgelopen decennia
in hun greep hebben gehouden, lijkt dit het nieuwe bestuurlijke modewoord.
Gemeenten en provincies moeten lobbyen in Den Haag en in Brussel. Den Haag
moet lobbyen in Brussel. Wij, het Nederlandse parlement, hebben sinds kort
onze eigen liaison officer in Brussel. Bedrijven, niet-gouvernementele organisaties
en belangenverenigingen moeten lobbyen bij gemeenten en provincies en in Den
Haag en Brussel. Overheden moeten lobbyen bij bedrijven, niet-gouvernementele
organisaties en belangenverenigingen, die weer bij elkaar moeten lobbyen.
Kortom, iedereen moet lobbyen bij iedereen. Ondertussen is een ware lobbyindustrie
ontstaan, waarin duizenden bedrijven hun vaak dure diensten aanbieden.Lobby is een interessant verschijnsel in de politieke besluitvorming.
Het lijkt een beetje op een motor met zijspan. Politici zijn de wielen van
de politieke besluitvorming. Bedrijven, niet-gouvernementele organisaties
en belangenverenigingen, die niet de politiek verantwoordelijken zijn voor
het algemeen belang, hebben zichzelf via lobby als zijspan aan de motor gehangen.
Politici en bestuurders, ontevreden als zij zijn met de wijze waarop zij zélf
de motor besturen, besluiten om nu ook maar zelf in het zijspan te gaan zitten.
Het is vast heel gezellig met zijn allen in dat karretje, maar heel hard zullen
we niet gaan.Zien de ministers de toename van lobby als een middel tot verbetering
van het openbaar bestuur?Ik heb in dit verband ook een korte vraag over de scheiding tussen politiek
en ambtenarij. Aan de overkant is de minister eerder zijn mening gevraagd
over het GroenLinks ambtenarennetwerk. Ook de VVD blijkt over een dergelijk
netwerk te beschikken. In deze netwerken komen ambtenaren met een gedeelde
politieke achtergrond bijeen om te discussiëren, soms onder leiding van
een Kamerlid. In het geval van GroenLinks blijken ambtenaren bijvoorbeeld
ook opiniestukken voor te bereiden. De minister keurde deze netwerken goed.
Zij zijn in zijn opvatting niet in strijd met de Ambtenarenwet. In de besluitvorming
zijn politici vaak erg afhankelijk van de informatie van ambtenaren, zo blijkt
ook weer in het lopende onderzoek naar infrastructurele projecten.Zien de ministers het gevaar dat de organisatie van ambtenaren langs politieke
lijnen in strijd kan zijn met hun onafhankelijkheid?Voorzitter. Dat brengt mij bij het punt van de verantwoording. Democratie
betekent niet dat iedereen in alles zijn of haar zin moet krijgen. Dit beloven
is een vorm van populisme die geen enkele politicus kan waarmaken. Democratie
betekent wel dat bepaalde groepen in de samenleving niet altijd wel en andere
groepen nooit hun zin krijgen. De belangrijkste taak van politici is daarom
ook het maken van keuzes. Wanneer krijgen welke belangen voorrang? Zij dienen
hier vervolgens verantwoording over af te leggen. Zwartepieten, of het rondspelen
van de schuldvraag tot deze ergens blijft kleven, is daarbij van het grootste
belang, zo stelt Herman van Gunsteren in zijn prachtige "Woordenschat voor
verwarde politici", dat ik de ministers van harte wil aanbevelen.Van Gunsteren spreekt over het spel van verantwoorden waardoor onvoorziene
fouten en gebreken aan het licht komen en lessen kunnen worden getrokken.
Ik citeer: "Zonder het rondspelen van schuld blijft de verantwoording diffuus,
zijn we allen een beetje, maar is niemand effectief aanspreekbaar." Ook ik
krijg vaak te horen tijdens debatten in het land: "Jullie maken er daar in
Den Haag een rotzooi van en jullie houden elkaar de hand boven het hoofd."
Wat moet ik dan zeggen, voorzitter? De Algemene Rekenkamer heeft bijna dertig
beleidsterreinen onderzocht en daaruit maak ik op dat we het in Den Haag niet
goed doen. Op al die terreinen zijn veel fouten erkend en verbeteringen toegezegd,
maar er is zelden iemand afgetreden. Zelden heeft een politicus de verantwoordelijkheid
genomen.Erkennen de ministers de waarde van wat Van Gunsteren het spel van het
zwartepieten noemt? Hoe verklaren de ministers het ontbreken van een dergelijke
cultuur van verantwoording in de Nederlandse politiek? Is dit wellicht een
reden waarom zo weinig lessen worden getrokken uit fouten die in het verleden
zijn gemaakt?Verantwoording afleggen begint met het stellen van criteria waarop mensen
kunnen worden afgerekend. Ik geef een voorbeeld. Het Sociaal en Cultureel
Planbureau heeft recent onderzoek gedaan naar preventieve maatregelen, zoals
de inzet van stadswachten of cameratoezicht die verschillende kabinetten de
afgelopen vijfentwintig jaar hebben genomen om het gevoel van onveiligheid
te verminderen. Het planbureau trekt soortgelijke conclusies als de Algemene
Rekenkamer: de keuze voor een bepaalde maatregel is ook hier nauwelijks gebaseerd
op kennis van de effectiviteit van deze maatregel. Effecten van maatregelen
zijn meestal niet onderzocht en waar dat wel gebeurde bleef
het onderzoek ver onder de maat.Volgens het Sociaal en Cultureel Planbureau hebben politici en bestuurders
geen flauw idee of het vele geld dat is gestoken in lokale initiatieven goed
is besteed. Woordvoerder Karin Wittebrood stelt dat het een hele verbetering
zou zijn als voor aanvang van een project een besluit tot evaluatie zou worden
genomen.Zijn de ministers bereid om bij een voorstel tot wet in de memorie van
toelichting een paragraaf op te nemen waarin wordt ingegaan op de evaluatie
van de voorgestelde maatregelen? Mevrouw Bemelmans-Videc sprak hier ook al
over. De Kamer kan hier natuurlijk zelf om vragen, maar het is goed om hierover
ook de mening van het kabinet te horen.Voorzitter. Dat brengt mij bij de Eerste Kamer. Ik wil de ministers vragen
of zij vanmiddag met knikkende knieën deze Kamer zijn binnengekomen.
Zo niet, dan hebben wij gefaald. Het is niet in de eerste plaats onze taak
om wetten af te stemmen. Dat het echter dit jaar, evenmin als vorig jaar of
het jaar daarvoor nog niet is gebeurd, geeft echter toch een vreemd beeld.
Dit zou betekenen dat alle wetten die het kabinet en de Tweede Kamer hier
aanmelden, goed zijn. Als dat het geval zou zijn, zouden wij vandaag dit debat
niet hebben. Gelukkig blijft de Algemene Rekenkamer beter bij de les.Heeft de Eerste Kamer bestaansrecht? Wat onderscheidt ons van de Tweede
Kamer? Een argument dat altijd wordt gebruikt, is dat wij een Kamer van reflectie
zouden zijn. Reflectie is mooi, maar nogal vrijblijvend. Het mag wel wat meer
zijn. Reflecterende senatoren hebben een taak die verdergaat dan coalitiebelangen
of partijpolitiek. Wij moeten misschien meer werk maken van onze taak om de
eenheid en uitvoerbaarheid van het beleid te verzekeren.Deze Kamer verkeert in vele opzichten in een zeer luxe positie. Wij worden
niet direct gekozen. Wij hoeven daarom minder dan Tweede-Kamerleden onze oren
te laten hangen naar politieke modes. Wij zijn deeltijdpolitici. Wij zouden
ons meer dan ministers en Tweede-Kamerleden moeten concentreren op de hoofdlijnen
van het beleid. Wij zijn niet gebonden aan het regeerakkoord. Wat belet ons
toch om slechte wetten af te stemmen? Waarom zijn wij zo bang? Waarom zijn
wij hier degenen met knikkende knieën?De heer Platvoet (GroenLinks):Ik moet even interrumperen. De heer Van Raak heeft nu al vijf keer gezegd
dat het hem verbaast dat deze Kamer zo weinig wetten afstemt. Ik behoor ook
tot een partij die regelmatig tegenstemt, maar ik wil aan de heer Van Raak
vragen hoe vaak zijn fractie afwijkend heeft gestemd van de SP-fractie in
de Tweede Kamer.De heer Van Raak (SP):Dat is een paar keer gebeurd, maar dat zegt niet zo veel.De heer Platvoet (GroenLinks):Dan is het toch niet vreemd dat de andere fracties ook doorgaan met stemmen
in lijn met het stemgedrag van hun partijgenoten aan de overkant? Als een
wet er doorkomt in de Tweede Kamer, is het politiek bezien vrij logisch dat
de Eerste Kamer akkoord gaat, ook al betreur ik dat zelf vaak om allerlei
redenen. Dat is toch niet zo vreemd? U stelt het steeds aan de orde alsof
het een bijzonder fenomeen is.De heer Van Raak (SP):Als het een feit is dat fracties in deze Kamer hetzelfde moeten stemmen
als fracties in de Tweede Kamer, kunnen we de tent beter sluiten.De heer Platvoet (GroenLinks):Dat vind ik ook.De heer Van Raak (SP):We hebben hier een prachtig instituut. Zoals ik zojuist heb aangegeven,
verkeert de Eerste Kamer in een andersoortige positie. Wij zijn op een andere
manier gekozen. Wij hebben een andere positie binnen ons staatsbestel. Wij
zouden bij uitstek de taak op ons kunnen nemen om de eenheid en uitvoerbaarheid
van het beleid te toetsen. Dat vergt natuurlijk een andere houding dan een
navolgende houding en hetzelfde doen als de Tweede Kamer.De heer Platvoet (GroenLinks):U heeft een romantisch idee van de Eerste Kamer.De heer Van Raak (SP):Gelukkig wel, mijnheer Platvoet. Ik hoop dat nog lang zo te houden. Voorzitter. Waarom houdt Preeti van mij? Omdat ik zo'n mooie jongen ben?
Dat is buiten deze Kamer nauwelijks het geval. Of omdat ik het beste met haar
voor heb? Ik hoop het. Hebben wij het beste voor met de burgers van Nederland?
Ik twijfel daar wel eens aan. Er zijn verschillende interpretaties mogelijk
van goed bestuur. Je zou kunnen zeggen dat bestuur goed is als protesten uitblijven.
Dat is een uiterst passieve opvatting van politiek, waarbij burgers als klanten
tevreden gehouden moeten worden. In een meer actieve opvatting van politiek
moeten burgers daadwerkelijk betrokken worden bij de politiek. Stellen zelfstandige
bestuursorganen de belangen van de publieke zaak op de eerste plaats of prevaleert
maar al te vaak het eigenbelang? Moeten politici burgers niet meer of minder
regels voorhouden maar vooral een visie op een betere toekomst? Sluit lobby
niet juist heel veel mensen uit van de politieke besluitvorming? Hebben mensen
gelijk als zij stellen dat politici elkaar de hand boven het hoofd houden?
Wat hebben wij aan een Eerste Kamer die slechte wetten laat passeren?Voorzitter. Wij moeten onszelf een aantal vragen stellen. Hoe maken wij
burgers weer enthousiast voor de politiek? Hoe wil de heer Platvoet burgers
enthousiasmeren voor de politiek? Hoe zorgen wij ervoor dat uitvoerders weer
hart krijgen voor de publieke zaak? Hoe wil de heer Platvoet dat doen?Vandaag spreken wij over de kloof tussen beleid en uitvoering. Om de uitvoering
van het beleid te verbeteren, hoeft naar de opvatting van mijn fractie het
bestuur van Nederland niet op de schop. Veel belangrijker is dat wij veel
beter ons werk doen!Mevrouw Bierman-Beukema toe Water (VVD):Mevrouw de voorzitter. Wij hebben het vandaag over een hardnekkig probleem
dat zich voordoet op alle bestuursniveaus. Het bestaan van dit probleem is
onderkend en geanalyseerd. Er zijn verstandige dingen over gezegd en geschreven,
maar het bestaat nog steeds. De Algemene Rekenkamer heeft het probleem nogmaals
op indringende wijze op de agenda gezet. Er is sprake van een kloof tussen
beleid en uitvoering, tussen beleidsambities en uitvoeringspraktijk.
Die kloof vormt een van de grootste risico's voor de geloofwaardigheid van
de rijksoverheid en het vertrouwen van de burger in die overheid. Mijn fractie
onderschrijft die constatering ten volle.Het rapport van de Rekenkamer en de discussie die wij vandaag met elkaar
voeren, richt zich uit de aard der zaak op rijksbeleid en de uitvoering daarvan.
Het is goed daarbij in beeld te houden dat de kloof zich op vergelijkbare
wijze manifesteert op gemeentelijk en provinciaal niveau. Wanneer je gemeenteraadsleden
of statenleden vraagt op een of ander gebied iets op te lossen, krijg je in
veel gevallen als antwoord: dat hebben wij allang gedaan! Dat betekent zoveel
als: daar heeft de gemeenteraad of daar hebben provinciale staten recentelijk
een besluit over genomen. Dat hierdoor de werkelijkheid vooralsnog op geen
enkele manier verandert en dat in veel gevallen geen begin van uitvoering
zelfs maar in beeld is, doet aan de overtuiging dat het varkentje nu gewassen
is, niet af.Namens de VVD-fractie bespreek ik een aantal aspecten van de kloof. Ik
zal mij daarbij niet geheel beperken tot de beleidsonderwerpen die door de
Rekenkamer worden bestreken. Rijksbeleid wordt uitgevoerd door rijksinstanties,
maar ook door andere overheden, door derden, instellingen, bedrijven, individuele
burgers en wat dies meer zij. Vervolgens is er sprake van rijkstoezicht of
toezicht door andere overheden op die uitvoering, maar ook van zelfregulering
en andere vormen van toezicht. Het is belangrijk die zeer uiteenlopende uitvoeringsmodaliteiten
voor ogen te houden bij de discussie die wij hier vandaag voeren.Keer op keer constateert de Rekenkamer dat het verantwoordelijke ministerie
antwoorden schuldig blijft op vragen als: is er uitgevoerd, is dat goed gebeurd,
is het volledig gebeurd, wat weet u ervan en wat kon u ervan weten? Dat is
ernstig in de ogen van de Rekenkamer. Die Rekenkamer kijkt door een specifieke
bril: is het in de stukken terug te vinden? Zo niet, dan is het er niet. De
werkelijkheid is natuurlijk wel een beetje anders.Absoluut wel waar is dat de cyclus van probleemsignalering tot en met
degelijke terugkoppeling uit de uitvoeringspraktijk gebrekkig verloopt. Wij
kunnen niet voorbij gaan aan berichten dat van de 14 mld die extra naar de
zorg is gegaan, nauwelijks geconstateerd kan worden waar dat tot verbetering
voor de patiënt heeft geleid en dat de 4 mld aan extra uitgaven bij onderwijs
vrijwel niet bij leraren en leerlingen terecht is gekomen, maar bij de overheadkosten.
De Rekenkamer heeft 230 maatregelen tegen het licht gehouden die zijn ingevoerd
ter bevordering van integratie ter waarde van vele miljarden. Zij heeft geen
meetbaar effect kunnen constateren. Zonder op vergelijkbare wijze te willen
aannemen dat hetgeen niet met harde bewijzen kan worden aangetoond, ook niet
bestaat, deelt de VVD-fractie de zorg van de Rekenkamer.Als wij spreken over de kloof tussen beleid en uitvoering en onze zorg
daarover, hebben wij het niet alleen over de correcte of rechtmatige besteding
van belastinggeld. Er is sprake van een vicieuze cirkel. Wanneer beleidsmakers
niet beschikken of kunnen beschikken over betrouwbare informatie over de effectiviteit
en dus de kwaliteit van ingezette beleidsinstrumenten verloopt de beleidscyclus
gebrekkig en wordt geen kennis verworven over uitvoeringsvragen: wat was het
probleem precies, welke middelen zijn ingezet om een specifieke oplossing
voor dat probleem te bereiken en welk resultaat is daarmee geboekt? Wanneer
bestuurders en beleidsmakers niet beschikken over adequate en betrouwbare
informatie over dit soort vragen gaat hun handelen overeenkomsten vertonen
met Russische roulette.Ik snijd enkele ervaringspunten rond dit thema aan. Ambtenaren worden
gezien als de grote boosdoeners voor het veroorzaken van overproductie van
beleid. Dit wordt mede verklaard uit het feit dat de beleidssector betere
carrièrekansen zou bieden dan de uitvoeringspraktijk. Spoort die redenatie
eigenlijk nog wel met de werkelijkheid? Bewijzen recente voorbeelden uit de
ZBO-praktijk en de verontwaardiging over verdiende salarissen in de rijksuitvoeringsfabrieken
niet eerder het tegendeel? Als je veel wilt verdienen bij de rijksoverheid
biedt de uitvoeringskant betere kansen.Is het wel waar dat ambtenaren degenen zijn die de overproductie van beleid
veroorzaken? Wat te denken van 150 Tweede Kamerleden die voor die rol gekozen
hebben, omdat zij alle 150 gemotiveerd zijn om het verschil te maken, om op
hun manier de wereld te verbeteren? Dat doen zij niet door op hun handen te
gaan zitten, zoals de Rekenkamer suggereert. Wat te denken van 16 ministers
en 9 staatssecretarissen voor wie a fortiori hetzelfde geldt? Ook zij worden
op de huid gezeten door talloze lobbyende en agerende burgers en belangengroeperingen
die zich uitspreken voor deregulering, maar intussen steeds pleiten voor regelgeving.
De dadendrang op het gebied van beleid is groot en ambtenaren spelen daarbij
de eigen professionele rol.De tegenkracht om het alsmaar stapelen van beleid tegen te gaan, ontbreekt.
Juist hierin moet volgens de Rekenkamer de oplossing gezocht worden. Dat is
een moeilijke opgave, juist dankzij de aandacht van de media voor incidenten
en misstanden, de neiging om beleidsinitiatieven te nemen eerder groter dan
kleiner lijkt te worden en vooral ook de haast waarmee gereageerd moet worden,
toeneemt. Het heeft weinig zin bij deze moeilijke opgave de politieke werkelijkheid
te negeren.Ik noem nog een ander punt. Wij hebben de neiging elke beleidsterrein,
elk vraagstuk uniek te vinden. Dat maakt dat wij te weinig bij de buren over
de schutting kijken, te weinig historisch besef hebben en te weinig leren
van eigen en andermans ervaring. Verkokerde Haagse departementen versterken
dat fenomeen. Er wordt interdepartementaal veel vergaderd en afgestemd als
het gaat om standpuntbepaling. Er wordt uitgebreid onderhandeld als het gaat
om departementale belangen bij het maken van beleidskeuzes. Van vergelijkbare
aandacht voor uitvoeringsaspecten is geen sprake en van interdepartementaal
leren van successen en mislukkingen op het gebied van uitvoering evenmin.
Er wordt al jaren gesproken over de wenselijkheid van interdepartementale
projectgroepen en teams die specifieke opdrachten voor het kabinet integraal
moeten uitvoeren onder leiding van bijvoorbeeld één bewindspersoon.
In de praktijk komt dit slechts bij uitzondering van de grond. Welke concrete
mogelijkheden zien de bewindslieden om hieraan iets te veranderen en op welke termijn zullen burgers daar iets van merken? Ik heb het dan
over een gezamenlijke, integrale uitvoering en niet over beleidsontwikkeling.Departementen werken verkokerd, maar elke gemeente is ook uniek. Hoezeer
dat gevoeld wordt, ervaren wij in dit huis als wij gemeentelijke herindelingsvoorstellen
bespreken. Uniek, maar toch ook weer niet. Wij koesteren in Nederland de fictie
dat alle gemeenten in min of meer gelijke mate in staat en bereid zijn, rijksbeleid
uit te voeren. Dat geldt ook voor provincies. Wij weten allemaal dat de werkelijkheid
anders is, maar worden geacht dat niet te denken, laat staan hardop te zeggen.
Zou het zo kunnen zijn dat er ook een probleem is bij de uitvoering van rijksbeleid
door andere overheden? Gemeenten bijvoorbeeld zijn ongelijk in hun motivatie,
ervaring en deskundigheid om specifieke uitvoeringstaken aan te pakken. Het
kan zijn dat zij juist zeer gemotiveerd zijn om bepaalde problemen op te lossen
en om die reden al zelf initiatieven ontwikkeld hebben die niet naadloos aansluiten
bij wat in Den Haag beslist wordt. Het kan ook zijn dat de relevantie van
het beleidsinitiatief voor andere gemeenten juist erg beperkt is, omdat het
probleem daar niet of nauwelijks speelt. De huidige bestuurlijke praktijk
laat maar weinig nuancering toe. Het grotestedenbeleid vormt een uitzondering
op de algemene lijn.De Rekenkamer trekt bij alle door haar onderzochte sectoren dezelfde conclusies.
Het beleid is niet smart, niet specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch
en tijdgebonden en beleidsmakers hebben geen zicht op de uitvoering. De Rekenkamer
wijt dit aan de zogenoemde beleidsreflex. Doet zich een probleem of incident
voor dan wordt daarop gereageerd met een beleidsvoorstel. Aan grondige probleemanalyses
ontbreekt het in de meeste gevallen. Er worden wel afspraken gemaakt over
evaluaties op korte termijn,maar aan de hand van welke criteria geëvalueerd
wordt, is in de meeste gevallen vooraf onduidelijk, evenals de beoogde outcome
op enig specifiek moment.De VVD-fractie ondersteunt het pleidooi van de rekenkamer om het beleid
meer SMART te maken volledig, maar de vraag is hoe. Het lijkt weinig kansrijk
om, zoals de rekenkamer bepleit, tegen Kamerleden en tegen kabinet te zeggen:
ga maar op je handen zitten. Is het denkbaar dat bewindslieden met hun ambtenaren
slimmer reageren op de oproep: Tom Poes, doe wat, naar aanleiding van incidenten
of geconstateerde misstanden? Is het denkbaar dat zij uiteraard direct actie
ondernemen, maar slechts op beperkte schaal? Dat zij, terwijl een degelijke
probleemanalyse wordt gemaakt, op beperkte schaal experimenteren met oplossingen?
Het is in de Nederlandse bestuurspraktijk ondenkbaar dat beleidsmaatregelen
pas genomen worden als alle vragen rond definities, uitvoerbaarheid, gegevensuitwisseling,
automatisering, toezicht etc., opgelost zijn. Zo lang kunnen problemen niet
wachten. Zo lang wil de kiezer niet wachten. Dus moet er op basis van voorlopige
aannames gestart worden.Naar de mening van de VVD-fractie moet dat starten veel meer dan nu het
geval is de vorm hebben van experimenten die goed begeleid en gemonitord worden
en waarbij evaluatie plaatsvindt op basis van tevoren vastgestelde ijkpunten
en doelen. Ook de door ons geconsulteerde uitvoerders bepleiten een dergelijke
vorm van experimenteren sterk. Alleen op die manier komen de uitvoeringsvraagstukken
goed in beeld en wordt een aanzet gegeven tot SMART-beleid. Op beperkte schaal
experimenteren kan de vorm hebben van een gemotiveerde kopgroep van gemeenten,
maar ook van enkele politieregio's of een groep onderwijs- of zorginstellingen.
Wanneer geleidelijk wordt opgeschaald zal er op die manier sprake kunnen zijn
van verschillende snelheden, van een kopgroep maar ook van late starters en
dus van ongelijkheid. Dat is een keuze, maar een keuze die wij op terreinen
die zich daarvoor lenen in de ogen van mijn fractie niet langer uit de weg
zouden moeten gaan.Wordt de kloof tussen beleid en uitvoering versterkt door het op afstand
zetten van rijksuitvoeringsorganisaties door de knip? Ook dat punt wordt door
de rekenkamer aangesneden. Mijn fractie meent van niet, althans niet noodzakelijkerwijs.
Natuurlijk moet de "interface" tussen departement en uitvoerder goed en misschien
wel beter geregeld worden. Het lijkt op zijn minst gezocht daar de oorzaak
van de problemen te veronderstellen. Uitvoering door al dan niet verzelfstandigde
rijksinstanties is immers maar een van de uitvoeringsmodaliteiten en problemen
doen zich zeker niet alleen daar voor. Ik sprak eerder over het geconstateerde
gebrek aan lerend vermogen en historisch besef. Welke mogelijkheden zien de
bewindslieden om daar iets aan te verbeteren? Op onderdelen ondersteunt de
rijksoverheid verspreiding van kennis over "best practices". Zou op nog wat
indringender wijze interactie tussen leden van doelgroepen bevorderd en of
afgedwongen kunnen worden? "Peer reviews" zouden daarbij een rol kunnen spelen
en elke andere aanpak waardoor vakgenoten gestimuleerd worden om bij elkaar
in de keuken te komen kijken. Het valt op dat begeleidingsgroepen, visitatieteams
en dergelijke vaak zijn samengesteld uit oud-bewindslieden, oud-wethouders
en oud-gedeputeerden. Waarom eigenlijk? Zou het niet nuttiger zijn om bestuurders
in functie bij elkaar te brengen? Zou het ook niet nuttig kunnen zijn om departementale
evaluaties te laten begeleiden door gemengde interdepartementale teams?Er wordt veel gepraat over kennismanagement bij de overheid. Wat meer
concrete aandacht voor onorthodoxe manieren om mensen die wat van elkaar kunnen
leren ook met elkaar in contact te brengen verdient aanbeveling. Graag een
reactie hierop. Het gevaar dat intercollegiale toetsing onvoldoende scherpte
zou kunnen opleveren, is te ondervangen door bijvoorbeeld visitatieteams gemengd
samen te stellen uit collega's, deskundigen en bijvoorbeeld gebruikers.Ik begon mijn betoog met de stelling dat wij te maken hebben met een hardnekkig
probleem. De overheid maakt veel beleid, maar weet maar zeer ten dele wat
er van beleidsinterventies terechtkomt en wat het causale verband is tussen
geconstateerde verandering in de situatie en de ingezette middelen. Het is
belangrijk en in beginsel mogelijk daarin verbetering aan te brengen. De VBTB-operatie
is een goed initiatief, maar nog bij lange na niet volmaakt. Gefixeerde, overmatige
aandacht voor kwantitatieve in plaats van kwalitatieve gegevens dreigt. Mijn
fractie maakt zich dan ook zorgen over mogelijke over reacties
op het punt van de door de rekenkamer geconstateerde informatietekorten. De
rijksoverheid produceert zelf en vraagt van anderen ontzettend veel informatie
waar niets of weinig mee wordt gedaan. Het is dan ook zaak om als afgeleide
van helder geformuleerde doelstellingen slimme indicatoren te bedenken aan
de hand waarvan gemonitord kan worden of het beoogde resultaat ook gehaald
wordt. Slim wil zeggen indicatoren waarover de uitvoerder met beperkte inspanning
informatie kan genereren en die veel zeggingskracht voor de beleidsmaker hebben.
Laat het adagium "less is more" ook hier leidraad zijn.Mijn fractie heeft zorgen, maar ziet ook ontwikkelingen en kansen die
kunnen helpen om de kloof enigszins te overbruggen. Ik noem er enkele. Het
kabinet heeft maar beperkte financiële armslag. Dat beperkt de mogelijkheden
van nieuw beleid voor zover dat geld kost en bevordert een kritische houding
ten opzichte van de uitgaven. Weten wij precies wat wij willen? Krijgen wij
wat wij besteld hebben en krijgen wij waar voor ons geld? De Tijdelijke Onderzoekscommisie
Infrastructurele Projecten zal over specifieke aspecten van de kloof tussen
beleid en uitvoering, de kloof tussen droom en daad, ongetwijfeld ook nog
het nodige melden. Er wordt tegenwoordig in krachtige termen gesproken over
het afrekenen van bewindslieden op het bereiken van concrete resultaten. Zou
het niet realistischer en dus kansrijker zijn wanneer bewindslieden op basis
van kwalitatief geformuleerde, brede beleidsdoelen aangeven welke concrete
inspanningen zij binnen een specifieke periode zullen leveren? Concrete inspanningen
zijn meetbaar. Dat geldt zeker niet voor alle beleidseffecten. Wij doen een
dringend beroep op het kabinet om de SMART-regels zo veel mogelijk toe te
passen. Dat kan in de praktijk alleen door veel meer dan nu het geval is te
experimenteren in realistische praktijksituaties en dus generieke maatregelen
langer op te zouten. Gebeurt dat op aanzienlijk grotere schaal dan nu het
geval is, dan zal dat ongetwijfeld leiden tot grotere variatie in aanbod en
werkwijze en tot verschillen in uitkomst. Mijn fractie vindt dat een voordeel. Wij vragen het kabinet met klem de grootst mogelijke aandacht aan de geconstateerde
problemen te schenken. Collega Van Thijn spreekt met warmte over verbetertrajecten
die in gang gezet moeten worden. Ach, persoonlijk denk ik met warme gevoelens
terug aan de stuurgroep-FOS, aanjager van een VROM-verbetertraject dat een
cultuuromslag bij dat ministerie teweeg moest brengen. Dat is meer dan tien
jaar geleden. FOS stond toen voor flexibel, omgevingsgericht en samenwerkend.
FOS is dankzij de ROB uitgegroeid tot FORS.De problemen zijn niet nieuw en ondanks vele goede bedoelingen in het
verleden moeilijk oplosbaar gebleken. Is er sprake van een heldere probleemanalyse
en is die nog steeds actueel? Welke concrete en uitvoerbare stappen kan het
kabinet op korte termijn zetten om op termijn een trendbreuk te bewerkstelligen?
Dan denk ik niet in de eerste plaats aan het stimuleren van cultuurveranderingstrajecten,
maar gewoon aan concrete stappen en aan zelf de dingen anders doen. Hoe stellen
de bewindslieden zich voor om de politieke belangstelling voor de achterkant
van het beleid te vergroten? Juist bij een betere uitvoering van beleid is
immers de grootste maatschappelijke winst te boeken. Hoe gaan de bewindslieden
zorgdragen voor beleid dat in lijn met de aanbevelingen van de rekenkamer
specifiek, meetbaar, afgesproken, realistisch en tijdgebonden is? Wij stellen
onze vragen niet alleen aan de bewindslieden. De vraag die wij onszelf en
onze collega's moeten stellen is of wij in deze Kamer niet-SMART-beleid ook
consequent naar de prullenbak gaan verwijzen. Dat is geen gemakkelijke afweging.
Ook collega Van Thijn heeft daarop gewezen. Dat geldt zeker voor coalitiepartijen.
Tegen collega Van Raak zeg ik dat wij zelf meer werk moeten maken van de taak
om eenheid en uitvoerbaarheid van beleid te verzekeren. De VVD-fractie staat
op scherp, niet pas na vandaag. Het is juist om die genoemde mankementen dat
mijn fractie, om een voorbeeld te noemen, tegen het wetsvoorstel op de jeugdzorg
heeft gestemd.De heer Platvoet (GroenLinks):Voorzitter. Het rapport van de Algemene Rekenkamer Tussen beleid en uitvoering
is in vele opzichten vrij schokkend – Van Thijn gebruikte dat woord
ook – voor diegenen die denken dat als een, politiek, besluit eenmaal
is genomen er geen omkijken meer naar is. Dat is natuurlijk een ontzettend
naïeve gedachte, maar in politiek-culturele zin wel een hardnekkige.
Het briefje dat wij als Eerste-Kamerleden elk jaar tijdens het zomerreces
krijgen, is daar een onschuldige uitdrukking van. Daarin stond dit jaar: "Hierbij
ontvangt u, ter opschoning van uw archief, een lijst van afgehandelde wetsvoorstellen
in de periode 16 september 2003 t/m 6 juli 2004." De moraal van
zo'n briefje is: als de wet is aangenomen, kan zij de prullenbak in.Over de bevindingen van de Algemene Rekenkamer en de gevolgen daarvan
voor het politieke en ambtelijke proces (het rondetafelgesprek dat wij als
commissie hebben gevoerd met de mensen uit de praktijk en de reactie van het
kabinet daarop) is inmiddels al veel gezegd. De fractie van GroenLinks wil
er enige andere accenten aan toevoegen.Het is niet toevallig dat de toenemende kritiek op het functioneren van
de overheid wordt geuit na een periode van pakweg twintig jaar waarin de overheid
op vele manieren terugtrekkende bewegingen heeft gemaakt. Door taken af te
stoten, te verzelfstandigen, te privatiseren of uit te besteden is de directe
invloed van "de overheid" op de kwaliteit van de uitvoering verminderd dan
wel verdwenen. En dat, terwijl mensen wel verwachten dat de overheid op voor
hen essentiële onderwerpen de juiste voorzieningen organiseert. De uitwassen
van deze ontwikkeling zijn genoegzaam bekend: de ontspoorde NS, hoge salarissen,
een jungle van vrije concurrentie waardoor de vrije keuze een farce is geworden.
Maar ook in bestuurlijke en beheersmatige zin kent deze ontwikkeling haar
keerzijde. Beleid en uitvoering zijn ver uit elkaar getrokken. Soms is er
geen enkel verband meer. Vaak is er sprake van een keten waarin de vele schakels
verschillende belangen hebben en de overheid in het gunstigste geval geacht
wordt de regie te voeren. Maar in alle gevallen is een rechtstreekse relatie
tussen beleid en uitvoering niet meer aanwezig. Het rapport van de Rekenkamer laat dat ook zien aan de hand van de paragraaf
over de bouw van gevangenissen. De ontwikkeling hiervan wordt uitbesteed waardoor
de bouw onnodig vertraagt en de kosten de pan uitrijzen. Ook andere moeilijk
beheersbare elementen sluipen binnen, zoals onvoldoende waarborgen voor de
integriteit van ambtenaren die de contracten sloten.Aan deze ontwikkeling besteedt de Rekenkamer in haar rapport echter weinig
aandacht. Wij vinden dit ten onrechte, want naar onze stellige overtuiging
is de terugtredende overheid wel degelijk een van de oorzaken van de problemen
die ontstaan tussen beleid en uitvoering, naast de vier oorzaken die de Algemene
Rekenkamer noemt. Opeenstapeling van beleid kan ook niet worden losgezien
van de terugtredende overheid, want als er bijvoorbeeld wordt besloten om
een taak te dereguleren of te privatiseren, is vervolgens wel aanvullende
regelgeving nodig om in de ketenbenadering die hierop volgt de rol van regisseur
te kunnen blijven spelen. Dat is de paradox die de hoogleraar bestuurskunde
Frissen enkele weken geleden in de Staatscourant signaleert: deregulering
leidt tot meer regels. Van Raak citeerde hem ook al.Het onlangs verschenen van de rapport van de commissie-Kohnstamm over
de ZBO's – anderen spraken er ook over – getuigt van een groeiend
inzicht dat er in dit opzicht – en daarmee wordt bedoeld het op afstand
plaatsen van het uitvoeren van taken – soms nodeloos te ver is doorgeschoten.
Mijn vraag aan de minister is, of hij de analyse deelt dat naast de vier oorzaken
die de Rekenkamer aanreikt (te ambitieuze beleidsvoornemens, overwaardering
van beleidsvorming, onderwaardering van uitvoering, veel te weinig aandacht
voor verantwoording, evaluatie en nacalculatie, onvermogen om te leren van
lessen in het verleden) deregulering/privatisering een vijfde oorzaak is.De Rekenkamer doet natuurlijk niet aan politiek. Dat kan er de oorzaak
van zijn dat de terugtredende overheid in haar rapport buiten beschouwing
is gebleven, want dat wordt door de Rekenkamer als vaststaand beleid aanvaard.
Maar het is natuurlijk voor het debat in deze Kamer geen argument. Een ander politiek aspect is dat de Rekenkamer niet twijfelt aan de goede
bedoelingen bij geformuleerde beleidsdoelstellingen. Dat is heel logisch,
maar de fractie van GroenLinks doet dat soms wel, en dat is ook tamelijk logisch.
Althans, men zegt het een en doet het ander. De Rekenkamer noemt dat eufemistisch
de spanning tussen de verschillende doelstellingen. Je kunt niet de geluidsbelasting
voor de regio willen stabiliseren en tegelijkertijd Schiphol onstuimig laten
groeien. Je kunt niet economische groei willen en de uitstoot van CO2willen verminderen. Je kunt files niet oplossen door wegen te verbreden.
Je kunt geen inkomensbescherming aan lager betaalden bieden en tegelijkertijd
eigen bijdragen introduceren. Deze politieke dimensie in de analyse van waarom
het toch allemaal anders uitpakt dan vaak is bedoeld, ontbreekt in het rapport
van de Rekenkamer, maar kan natuurlijk niet ontbreken in een politieke beoordeling
van de kloof die er bestaat tussen beleid en uitvoering.Dat brengt mij bij de oplossingen die worden aangedragen. Het kabinet
zoekt in zijn reactie, evenals de Rekenkamer, zijn heil in een verdere vervolmaking
van de VBTB-techniek. Op zich vindt ook de fractie van GroenLinks dat een
waardevol proces om doelstelling, middelen en resultaten expliciet, transparant
en afrekenbaar te maken. Maar dat kan ook doorschieten en verworden tot een
registratie om de registratie, wat alleen maar de productie van papier en
de bureaucratie bevordert zonder dat het verder tot iets leidt. Zie de wassende
stroom van informatie die op de Staten-Generaal afkomt op de derde woensdag
in mei. Geen kwantiteit, maar kwaliteit wenste mevrouw Bierman. Ik ben het
in dat opzicht met haar eens. Richten op hoofdpunten van beleid, concrete
doelstellingen, maar ook – en ik zeg haar dit ook na – andere
middelen gebruiken om de effectiviteit te meten en lering te trekken: best
practices, benchmarking, visitatiecommissies. Ik voeg er in haar navolging
de peer reviews aan toe. Ziet de minister het gevaar van overproductie van
papier in en ook de noodzaak tot beperking, die dan wel politiek door het
parlement zou moeten worden aangestuurd?De controle op de uitvoering van beleid moet juist ook veel politieker
plaatsvinden. Het is niet zo, dat als een besluit na politieke discussie eenmaal
is gevallen de uitvoering verder een technisch verhaal is. Dat laten de verhoren
van de onderzoekscommissie-Duivesteijn inzake de Betuwelijn nog eens haarscherp
zien. Ik moet de Rekenkamer in dezen complimenteren, want in het rapport van
de ARK dat wij nu bespreken wordt de Betuwelijn beoordeeld en het is verrassend
hoeveel overeenkomst er is tussen de conclusies van de Rekenkamer en haar
waarnemingen enkele jaren geleden en datgene wat nu komt bovendrijven in de
verhoren van de commissie-Duivesteijn.Het is het parlement zelf dat zich er veel bewuster van moet zijn dat
controle en verantwoording een permanent en politiek proces vormen, waarbij
op essentiële onderdelen van beleid, zoals grote projecten, voortdurend
de vinger aan de pols moet worden gehouden. Dit vergt een andere werkwijze
van het parlement, bijvoorbeeld het vormen van kleine tijdelijke commissies
die, goed ondersteund, zich vastbijten in het kritisch volgen van de uitvoering
van beleid bij belangrijke politieke onderwerpen.Ook de verhouding tussen de Eerste en de Tweede Kamer kan wat ons betreft
in dit licht opnieuw worden bekeken, want de huidige werkwijze van de Tweede
Kamer, maar vooral de Eerste Kamer is uitsluitend gericht op het voorbereidende
wetgevingstraject. Een eenkamerstelsel van 225 leden, waarin een betere verdeling
mogelijk is tussen wetgevende en controlerende taken, is echt niet zo'n gek
idee in het licht van deze discussie. Het is natuurlijk in eerste instantie
de verantwoordelijkheid van het parlement zelf om tot een andere werkwijze
te komen en betere instrumenten en werkvormen te vinden voor controle en verantwoording.
Ik hoop dat de commissie-Duivesteijn daaraan ook aandacht zal besteden in
haar adviezen. Maar ook in het langzaam groeiende verkeer tussen beide Kamers
moet volgens mij dat punt worden geagendeerd. Wat de staatsrechtelijke kant,
het eenkamerstelsel, betreft ben ik benieuwd of de minister voor Bestuurlijke
Vernieuwing hierin ook een uitdaging wil zien.Ik behoor niet tot degenen – Van Thijn was natuurlijk de eerste
en ook het meest uitgesproken – die de schuldvraag bij de Tweede Kamer leggen waar het gaat om de opeenstapeling van beleid. Het is wel
opmerkelijk dat de enige in de rij sprekers die ook in de Tweede Kamer heeft
gezeten deze kritiek heeft. Het is ook niet zo dat de rol van de media nu
nieuw is. Ik kan mij herinneren dat tijdens het kabinet-Den Uyl, toen Van
Thijn voorzitter was van de Tweede-Kamerfractie van de PvdA, het radioprogramma
De Rode Haan bestond. Ik kan verzekeren dat er een fantastische samenwerking
was tussen politiek en media om elke zaterdag het ene incident na het ander
op te kloppen. Ik vind dat een wat naïeve gedachte. Wij leven toch in
een wereld waarin wij deel uitmaken van de Verenigde Naties, de Europese Unie,
de Raad van Europa, wij leven in een tijd waarin Nederlanders over de hele
wereld reizen, naar Thailand gaan en daar toevallig in de gevangenis terecht
moeten komen waarna er weer een verdrag met Thailand moet worden gesloten
om die Nederlanders eruit te krijgen. Kortom, wij leven in een wereld die
in toenemende mate vraagt om regels. Om nu uitgerekend die 150 leden van de
Tweede Kamer daar de schuld van te geven, vind ik veel te ver gezocht, niet
juist en toch ook wat naïef!De heer Van Thijn (PvdA):Ik ben het met u eens dat wij hier niet een soort antiparlementaire stemming
moeten scheppen, die heerst er al veel te veel. Wel moeten wij constateren –
ik spreek inderdaad uit ervaring – dat wij na de jaren zestig en zeventig
toen het parlementair activisme gestalte kreeg na een tijd waarin de Tweede
Kamer nauwelijks vooruit was te branden dat wij nu de hand toch wel een beetje
aan het overspelen zijn, dat het te veel is. Ik zal nooit de schuld geven
aan de media, die doen gewoon hun werk, maar ik vraag mij wel af, of politici,
parlementariërs, ministers, ambtenaren, zich door die turbulentie moeten
laten meeslepen en of alles per spoeddebat moet worden afgewikkeld. Als er
een trein ontspoort bij het Centraal Station, moet binnen 24 een ander beveiligingssysteem
worden doorgevoerd a raison van 1,5 mld. Als er een vreselijk tbs-incident
heeft plaatsgevonden, moet de minister van Justitie al de volgende dag tekst
en uitleg geven en het hele beleid veranderen. Dat kan natuurlijk niet, dat
gaat de spankracht van de bestuurbaarheid van dit land verre te boven. Ik
zeg dit niet alleen vanuit mijn eigen ervaring als parlementariër, maar
ook vanuit mijn ervaring als bestuurder.De heer Platvoet (GroenLinks):De voorbeelden die u geeft, leiden in mijn optiek niet tot een opeenstapeling
van beleid. Als men vraagt om binnen een week een nieuw beveiligingssysteem
te entameren, kan het antwoord van de minister daar natuurlijk eenvoudigweg
"neen" op zijn. In deze 21e eeuw zouden wij volgens mij moeten
kijken naar het parlementaire instrumentarium dat uit de 19de eeuw stamt.
Ik denk dat het parlement creatief op zoek moet naar andere instrumenten en
andere verhoudingen om zijn positie waar te maken als het gaat om de controle
op het beleid. Dat moet het parlement zelf doen en ook de Eerste Kamer kan
in het debat daarover een rol spelen. Dat zouden wij niet met de regering
moeten voeren, maar met de Tweede Kamer, maar wellicht kunnen wij daar op
een ander moment nog eens verder over praten.Een punt van kritiek van de Rekenkamer is het gebrek aan informatie op
de ministeries om tot een deugdelijke controle en evaluatie te komen. Dat
is op zich natuurlijk heel schrijnend en dat zou moeten veranderen. Toch is
het wel hebben van informatie op de ministeries geen garantie voor een goede
controle, zoals opnieuw de verhoren van de commissie-Duivesteijn laten zien.
Adviezen met betrekking tot overschrijding van het budget was in het geval
van de Betuwelijn wel degelijk ambtelijk voorhanden, maar werd door de politieke
top van het ministerie – lees de minister – tegengehouden. Een
overdosis aan informatie kan echter ook dodelijk zijn. Toch geldt volgens
mij ook hier het belangrijke principe van openbaarheid van informatie, juist
ook van ambtelijke adviezen in belangwekkende dossiers. Het schiften van deze
informatie om de overdosis te voorkomen, zou volgens mij een politiek en parlementair
proces moeten zijn en mag niet gestuurd worden door een ministeriële
meesterhand. Ik neem aan dat zeker minister De Graaf het met deze opvatting
eens is, maar waarschijnlijk ook wel minister Remkes. Zo ja, dan wil ik wel
graag horen hoe hij deze bestuurlijke vernieuwing denkt te realiseren: informatie
van ambtelijke dossiers en parlementaire controle op de schifting van die
informatie. Het kabinet heeft ook gereageerd op het rapport van de Rekenkamer;
het stelt dat de overheid geen panacee kan bieden, maar dat is ook nooit zo
geweest, in tegenstelling tot de indruk die rechts Nederland zo graag wil
vestigen als het om de jaren zeventig gaat, toen het centrum-linkse kabinet-Den
Uyl aan de macht was. Ook toen was de overheid echt geen "albedil". Het kabinet
pareert de kritiek van de Rekenkamer door afstand te nemen van vorige kabinetten:
"Politieke ambities uit het verleden hebben soms de idee gewekt dat de overheid
hiertoe – het oplossen van maatschappelijke problemen – wél
volledig in staat zou zijn." Op welke kabinetten doelen de ministers hierbij?
Het kabinet kruipt in zijn reactie wel weer erg ver weg: de samenleving is
niet maakbaar, alertheid is geboden bij het creëren van al te hoge verwachtingen.
Wie het Hoofdlijnenakkoord van dit kabinet er nog eens op naleest, komt tot
heel andere conclusies, want ook dat staat bol van ambities voor een maakbare
samenleving, maar dan wel vanuit een rechtse CDA/VVD-optiek. En dat is precies
de politieke dimensie die dit debat moet hebben, als het gaat om het beleid
en de controle daarop.De heer Schuyer (D66):Voorzitter. Ik mag ook spreken namens de Onafhankelijke Senaatsfractie.Op 18 juni 2003 heeft de Tweede Kamer in een algemeen overleg van
een aantal commissies het rapport van de Algemene Rekenkamer "Tussen beleid
en uitvoering", dat op 27 maart 2003 verschenen was, besproken in aanwezigheid
van de minister van Financiën en de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing.
Er is hier al verschillende keren aan gerefereerd. Het is bepaald uitzonderlijk
dat de Eerste Kamer vijftien maanden later een plenair debat over dit rapport
wenst te voeren. Wij zijn gewoon om ons op wetgeving te concentreren en dit
doen wij vaak met de pretentie dat in dit huis de uitvoerbaarheid van wetgeving
speciale aandacht krijgt. In de koffiekamer en in de wandelgangen worden wetten
ook vaak om deze reden verworpen, in de plenaire vergadering
komt dit minder vaak voor. De reden hiervoor ligt voor de hand: ook de Eerste
Kamer is misschien een politiek orgaan, en misschien wel steeds meer. Dit
betekent dat meer dan wellicht bij de totstandkoming van deze Kamer de bedoeling
geweest is, andere aspecten dan dat van de uitvoerbaarheid het stemgedrag
bepalen. De zorg om de uitvoerbaarheid wordt wel vaak plenair besproken en
niet zelden ontvangt deze Kamer toezeggingen op dit gebied.Het ligt dan ook voor de hand dat een zo kritisch rapport over de uitvoerbaarheid
van wetten deze Kamer in het bijzonder raakt. En het is de verdienste van
de fractie van de PvdA dat zij een zorgvuldige benadering en behandeling van
dit rapport in het bijzonder heeft gestimuleerd. Een bespreking van het rapport
met de Algemene Rekenkamer zelf en een bijeenkomst met een reeks van uitvoerders
van de door de Rekenkamer onderzochte wetten is aan deze gedachtewisseling
voorafgegaan. Dit stemt ons somber, in combinatie met de ervaring die velen
van ons hebben. Maar is het ooit anders geweest? Is er ooit een periode geweest
waarin de politiek aandacht had voor de uitvoering? Ik waag dit te betwijfelen;
er werd in ieder geval geen onderzoek naar gedaan. De noodzaak van aandacht
voor de uitvoering was vroeger ook minder groot, omdat de overheid zich met
heel veel zaken eenvoudigweg niet bemoeide. De behoefte tot reglementering
is in dertig, veertig jaar enorm toegenomen. Daardoor is er ook meer spanning
tussen beleid en uitvoering ontstaan. De periode waarin de opvatting opgeld
deed dat de samenleving maakbaar zou zijn, ligt minder ver achter ons dan
vaak gezegd wordt. Het bewijs daarvan wordt gevormd door de stroom van wet-
en regelgeving die op ons afkomt.Hier nog bij, als een tamelijk nieuw fenomeen, dat de rol van de media
ook een andere is geworden. Er zijn meer media, maar ze zijn ook een andere
rol gaan spelen. Zij hebben het gapende gat ontdekt tussen de bedoeling van
regels en de uitwerking van die regels in de praktijk. De publiciteit over
dat gat slaat onmiddellijk terug op de wetgever. Als er al niet gevraagd wordt
of men niet van mening is dat er persoonlijke consequenties dienen te worden
getrokken, dan wordt er in ieder geval altijd de vraag gesteld wat men eraan
denkt te gaan doen. En Kamerleden profileren zich gemakkelijk door olie op
het vuur te gooien. In de bijlage van de NRC van afgelopen zaterdag stond
een artikel over de rol van de media. In het interruptiedebat tussen de heren
Van Thijn en Platvoet werd dit even genoemd. Ik deel de opvatting van de heer
Van Thijn dat het absoluut verkeerd is om de media op welke manier dan ook
de schuld te geven. Het is eigenlijk vrij schokkend dat van de reeks bestuurders
aan wie deze vraag gesteld werd, alleen de burgemeester van Rotterdam dit
ook vond. De minister van Justitie gaat zelfs zo ver, te stellen dat er, als
de media onder het gezag van de overheid moesten functioneren, allang een
maatregel zou zijn genomen om ze aan banden te leggen. Het is ook in hoge
mate naïef om te geloven, zoals de heer Wallage in zijn rapport doet,
dat de burger dit dan nog gelooft. Zo ernstig is het nog wel. De minister
voor Bestuurlijke Vernieuwing noemde in zijn antwoord aan de overzijde de
door In 't Veld geformuleerde "wet op de beleidsaccumulatie": slecht beleid
leidt tot meer beleid en succesvol beleid tot extra beleid. En het verlangt
politieke alertheid om dit automatisme te voorkomen. De minister van Financiën
stelde in zijn antwoord dat de overheid minder pretenties moet hebben en meer
aan de samenleving moet overlaten. En beiden waren van oordeel dat het prettig
zou zijn als ook de Tweede Kamer bij het aannemen van amendementen en moties
aandacht voor de uitvoerbaarheid van beleid had. En met deze antwoorden is
niets mis, maar de vraag is – en daar wordt weinig over gemeld –
hoe ze tot beleid kunnen worden gemaakt. Het is iets te gemakkelijk om dan
naar de regeringsverklaring te verwijzen, waarbij gesteld wordt dat men "wil
nagaan wat in het kader van dienstverlening aan burgers en bedrijven echt
nodig is". Dit is vooral te gemakkelijk omdat de rijksoverheid de neiging
heeft om te menen dat het overlaten van reglementering aan de lagere overheid
een oplossing is. Mevrouw Bierman maakte hier ook al een aantal opmerkingen
over. De regionale indicatiecommissies in de zorg zijn het droevig stemmende
en zelfs gevaarlijke bewijs van het tegendeel.Niet alleen de Algemene Rekenkamer kaart de problematiek van de spanning
tussen beleid en uitvoering aan. In een belangwekkend essay dat de vice-voorzitter
van de Raad van State heeft gepubliceerd bij het jaarverslag 2003 van de Raad,
gaat de heer Tjeenk Willink met een iets andere invalshoek dan de Rekenkamer
ook in op het probleem. De ministers konden ten tijde van de behandeling van
de nota van de Rekenkamer uiteraard niet ingaan op het stuk van Tjeenk Willink,
want dat moest nog verschijnen. Maar ook na het verschijnen ervan is er noch
door de regering, noch door het parlement een noemenswaardige reactie op gegeven.
De media hebben er weliswaar verslag van gedaan, maar zij hebben verzuimd,
aan beleidsmakers een reactie erop te vragen. Dit debat is een goede gelegenheid
om dat verzuim goed te maken. Ik vraag daar nadrukkelijk naar omdat een kernwoord
uit het betoog van Tjeenk Willink vertrouwen is, vertrouwen van beleidsmakers
in uitvoerders, een minder hijgerige controle en vooral niet bij elke kleinigheid
aanvullende eisen stellen. Op dit punt zijn er ook aantekeningen te maken
bij het rapport van de Rekenkamer zelf. Natuurlijk is controle op resultaten
nodig om te kunnen vaststellen of beleid al dan niet wordt uitgevoerd en tot
het gewenste resultaat leidt. Maar in het rapport wordt wel erg weinig rekeninggehouden
met het gevaar van controle om de controle, de aanzienlijke kosten en het
grote tijdsbeslag dat van mensen die met de uitvoering bezig zijn voor die
controle gevraagd wordt. Het is ten minste aan twijfel onderhevig of de reeks
kwaliteitswetgeving die aan zorg, onderwijs en uitvoeringsinstanties wordt
opgelegd, ook werkelijk tot kwaliteitsverbetering leidt. Het maken van kwaliteitsjaarverslagen
wordt snel routine en kan worden uitbesteed. Ik durf de stelling wel aan dat
praten over kwaliteit vooral gebeurt door hen die gebrek aan kwaliteit hebben
te verhullen. Kwaliteitsjaarverslagen zeggen weinig over aanwezige kwaliteit
en kunnen zelfs contraproductief werken. Immers, voor zover de overheid de
financiering afhankelijk stelt van kwaliteit, kan dat vrijwel niet anders
zijn dan een minimale voorwaarde. Daaraan voldoen zegt over
kwaliteit maar weinig. Men zakt niet onder een ondergrens, dat zegt het. Organisaties
die zich daarmee tevreden stellen, zijn structureel kwetsbaar. Een eis dat
men gecertificeerd is of mogelijk nog beter geaccrediteerd, zoals nu bij het
Hoger Onderwijs wordt ontwikkeld, is een systeem dat vertrouwen geeft aan
de uitvoerders en zal ook beter werken dan een steriele wetgeving over kwaliteitsjaarverslagen.Een aspect dat bij de spanning tussen beleid en uitvoering niet uit het
oog moet worden verloren, is het lange tijdsverloop dat er is tussen de vaststelling
van beleid en de uitvoering daarna. Het is bijvoorbeeld de vraag of het vastgestelde
onderwijsachterstandenbeleid nog wel van toepassing kan zijn op de nú
in het onderwijs aanwezige groep. Het onderwijsachterstandenbeleid is in de
jaren zeventig ontwikkeld vanwege het feit dat men verborgen talent zag. Dat
onderwijsachterstandenbeleid is een groot succes geweest. Latere onderzoek
laten zien dat er nu vrijwel geen verborgen talent meer is. De hele discussie
over onderwijsachterstandenbeleid is dus gefocust op allochtonen. De vraag
is dan of er eenzelfde systematiek moet worden gevolgd. Algemeen wordt nu
aangenomen dat meer praktijkonderwijs (een nieuwe aangepaste ambachtschool)
meer resultaat oplevert voor de nu aanwezige doelgroep. Het onderwijsachterstandenbeleid
heeft zeker in de beginfase echter heel andere doelstellingen gehanteerd.Een paar keer vermeldt de Rekenkamer uitkomsten van eigen onderzoek die
in het kader van de problematiek opmerkelijk zijn. Ik doel op het onderzoek
naar schoolverlaters en zwerfjongeren en zwijg – zoals de Rekenkamer
trouwens ook doet – over een mogelijke samenhang. Maar als de overheid
het nalaat om te definiëren wat zij precies onder een zwerfjongere verstaat,
is het willekeurig geworden of je het beleid tot een succes verklaart en of
dat anderen dat juist níet doen. Er is dan bij de start van beleid
ten principale al iets mis. Dat is trouwens een constatering die deze Kamer
ook zichzelf mag aanrekenen, maar daarover kom ik nog te spreken. Voor nu
vraag ik de regering, hoe zij erop gaat toezien dat uitgangsposities en doelstellingen
bij beleid scherper en – kan het zijn – bescheidener worden geformuleerd.In het antwoord van de ministers bij het debat aan de overzijde werd gesteld
dat de overheid ook vaak verantwoordelijk wordt gesteld voor kwesties waar
zij geen of weinig invloed op heeft. Het komt in het politieke debat nogal
eens voor dat men de privatisering als oorzaak aanwijst voor het onvermogen
om op te treden. Een variant daarbij is de sterke groei van de ZBO's waarover
mijn oud-fractiegenoot Kohnstamm een bruikbare nota over heeft geschreven.
Het is vandaag vaker vermeld. Het is hier niet de plaats om daarover nu uitvoerig
te spreken. Maar wat wel essentieel is, is het vraagstuk van de verantwoordelijkheid
bij falend beleid en welke consequenties daaraan zijn verbonden. Nu weet geen
burger meer waar hij bepaalde klachten dient te deponeren en wie hij uiteindelijk
verantwoordelijk kan stellen. En dat is fataal voor het vertrouwen in de Overheid.
Ongeacht of het nu gaat over grondwateroverlast bij huizen, het in de fout
gaan van een tbs-gestelde, het openbaar vervoer, de elektriciteitsvoorziening
of veiligheid in de publieke ruimte, om maar een willekeurige reeks te noemen.
Men dient mij goed te verstaan. Ik bedoel allerminst dat wanneer anderen verantwoordelijk
zijn voor de uitvoering van beleid, de overheid zich kan vrijpleiten. In dat
verband ben ik benieuwd naar de reactie op de nota-Kohnstamm inzake de ZBO's.
Kunnen de ministers daar al iets over zeggen? Hoe bijvoorbeeld wordt het primaat
van de politiek beleefd? Is het geen tijd om veel preciezer te formuleren
wat er verstaan moet worden als we het hebben over het primaat van de politiek?
Als dat primaat er nog is – en op een aantal punten betwijfel ik dat
zonder daarover overigens dramatisch te doen – dan toch in ieder geval
met de aantekening dat een en ander nu binnen Europese kaders dient te worden
geïnterpreteerd. De heer Platvoet gaf dat al aan. Het is een opmerking
die gemaakt moet worden omdat dit in het ARK-rapport opvallend ontbreekt.De heer Van Raak (SP):De heer Schuyer twijfelt aan het primaat van de politiek. Mag ik hem vragen
waar het primaat dan wel ligt?De heer Schuyer (D66):Als ik het zou weten, zou ik die vraag direct beantwoorden. Als in 1989
de Berlijnse muur valt, gebeurt er iets in de samenleving dat én de
politiek én de samenleving overkomt. Er ontstaat een geweldig effect
door een reeks van activiteiten. Het is een illusie te denken dat dit allemaal
door het parlement bestuurd wordt.De heer Van Raak (SP):Daarin heeft de heer Schuyer gelijk. Misschien noemt de heer Platvoet
mij weer een romanticus, maar erg veel politici en bestuurders zeggen dat
het primaat niet meer bij de politiek ligt, dat partijen achterhaald zijn
etc. Tegelijkertijd wijst de heer Schuyer op de problemen die zijn ontstaan
in verband met privatisering, verzelfstandiging en deregulering. Daar ligt
het primaat dus ook niet. Als de heer Schuyer zegt er heel veel begrip voor
te hebben dat het primaat niet meer bij de politiek ligt, is het toch een
legitieme vraag waar dat primaat dan wel ligt.De heer Schuyer (D66):De heer Van Raak heeft in zijn betoog zijn vriendin naar voren gehaald.
Ik weet niet of hij al over kinderen beschikt, maar als dat zo zou zijn, zou
een aardige vraag zijn wie bij hem thuis nu eigenlijk het primaat heeft. Dat
is toch wel een beetje het beeld. In een gezin was het lange tijd de vader
die het primaat had. Er werd gezegd: de vader is de kop van het gezin maar
de vrouw is de hals. Zo kwamen er allerlei beelden. Het zou wel eens kunnen
zijn dat je in zo'n gezinssituatie of in welke andere groepssituatie dan ook
helemaal niet direct kunt aangeven wie de baas is. Het is een groepsgebeuren.
In die zin veronachtzaam ik de politiek niet. Dat mag ook niet misverstaan
worden. Ik heb net iets gezegd over kwaliteit. Als je in de politiek al te
vaak zegt dat je het primaat hebt, dan weet je één ding zeker
namelijk dat je het al níet meer hebt.De heer Van Raak (SP):Bij mij thuis is mijn vriendin de baas. Dat is duidelijk.Een van de grote problemen waarom er zo'n kloof is tussen beleid en uitvoering,
is misschien wel omdat wij nergens meer dat primaat kunnen leggen, omdat iedereen
naar elkaar verwijst.De heer Schuyer (D66):Dat zou wel eens een ontwikkeling in de samenleving kunnen
zijn die wij hier met 75 mensen of aan de overzijde met 150 mensen niet kunt
sturen. In die zin ga ik met de heer Platvoet mee dat er ongelooflijk veel
mondiale elementen zijn die daarop invloed hebben. In dat totaal gebeuren
dingen.De heer Van Raak (SP):Dat ben ik met u eens, maar wij als parlement en zeker als politici moeten
daarop toch een visie hebben. Wij kunnen ons toch niet de luxe veroorloven
van te zeggen: het primaat zal wel ergens tussen al die andere primaten in
liggen. Nogmaals, wij moeten toch een visie hebben, een mening hebben of een
antwoord.De heer Schuyer (D66):Ja, wij moeten begeleiden en bijsturen.Voorzitter. Ik vervolg mijn betoog. Klimaatbeleid, vredesoperaties en
voedselveiligheid hebben die Europese component toch zonder enige twijfel.
Het is een illusie, om niet het woord "misleiding" te gebruiken, dat vanuit
Den Haag op die terreinen beslissende stappen kunnen worden gezet.Naast de vice-voorzitter van de Raad van State heeft ook de heer Docters
van Leeuwen, ik meen zelfs: samen met de heer Rosenthal, zich over het spanningsveld
tussen Beleid en Uitvoering uitgelaten. Hij pleit ervoor om het parlement
permanent onderzoek te laten doen naar de effecten van wetgeving op de uitvoering.
Niet met de zwaarte van de huidige parlementaire enquête, maar in een
ontspannen sfeer met het doel verbeteringen te bereiken en niet het aanwijzen
van schuldigen. De gedachte aan kleinschalige onderzoeken op dit terrein is
ook in deze Kamer de afgelopen tijd in bespreking geweest. Zonder daarbij
de stelling te betrekken dat dit een taak van deze Kamer zou moeten zijn –
dat vraagt om een aparte discussie tussen fracties hier – spreekt deze
gedachte mijn fractie wel aan. Wat vindt de regering hiervan? Ik zou mij kunnen
voorstellen dat zij er eerder voor kiest die taak toch bij de inspecties te
leggen. Ook daarover is uitvoerig gesproken. Als dat zo is, dan vraagt dat
om een fundamenteel andere aanpak van de inspectietaak. Dat is trouwens toch
al nodig. Vroeger was de inspectie aan de ene kant het oor van de overheid
en aan de andere kant de adviseur van de uitvoerders. Nu heeft de inspectie
zich ontwikkeld tot een soort scherprechter die in die functie ook nog de
publiciteit zoekt. De inspectie van de gezondheidszorg is de laatste tijd
daarvan het droevige en bekende voorbeeld. Dit is echter een negatieve ontwikkeling.
Hoe wil de regering eigenlijk dat de inspectietaak zich werkelijk gaat ontwikkelen?
De Algemene Rekenkamer stelt in de nota dat de inspecties hun taken niet volledig
uitvoeren en dat ook niet kunnen.Voorzitter. Speerpunt van het beleid van deze regering is onder meer de
terugdringing van de administratieve lasten en de overbodige regelgeving.
Het is zinvol daarnaar onderzoek te doen om het succes ervan te bepalen. Beleid
inzake autokosten en kinderopvang doen bijvoorbeeld het ergste vrezen als
terugdringing van de administratieve lasten de maatstaf is. In dat verband,
voorzitter, moet ik u een bekentenis doen. Bij de voorbereiding van dit debat
heb ik mij erop betrapt het ook wel te kunnen zijn met de Socialistische Partij.
Aan de overzijde waarschuwde mevrouw Vergeer namelijk voor het doorslaan naar
een informatie- en verantwoordingscultuur. Daarvan geeft zij twee voorbeelden:
nulmetingen van vierjarigen om op grond van die meting de effecten van handelen
te kunnen meten, en de bureaucratie die het gevolg zal zijn van de ongenuanceerde
invoering van de diagnose behandelcombinaties in de zorg. Die zijn in ieder
geval contraproductief als het gaat om de vermindering van de lastendruk en
de bureaucratie. De opmerkingen hierover hadden ook wij kunnen maken.Voorzitter. In het voorgaande heb ik een paar keer de bijzondere verantwoordelijkheid
van de senaat genoemd als het gaat om het toezien op de uitvoerbaarheid van
de wetgeving. In de bijeenkomst met de Algemene Rekenkamer is kort de mogelijkheid
aangestipt om elkaar te versterken. Dat idee is niet of nog niet tot uitwerking
gekomen en dat zal ook niet meevallen. Wij dienen immers vooraf een schatting
te maken over dat wat haalbaar is in de doelstellingen van de wetgeving. De
Algemene Rekenkamer toetst achteraf of op zijn best tijdens het proces. Er
is dus sprake van een andersoortige verantwoordelijkheid. Als ik naga wat
in mijn politieke leven een constante is dan is dat het tegengaan van bureaucratie
en het versterken van de band kiezer-gekozene. Het laatste kan nog een hobby
van D66 zijn, maar het eerste is een credo van alle partijen. Daarbij was
één algemene opvatting aanwezig: het tegengaan van een vierde
bestuurslaag die alleen bureaucratie zou stimuleren. Over Europa als bestuurslaag
had niemand het; het ging vooral om de vraag of er deelraden in de gemeenten
moesten komen en over de opkomst van onduidelijk democratisch gelegitimeerde
regelingen en instanties. Inmiddels hebben wij Europa en de deelraden als
nieuwe bestuurslagen en een reeks van matig democratiserende regelingen en
ZBO's. Het wordt tijd voor herbezinning op de aanwezige bestuurslagen. Dat
kan voor uitvoerende organen van wet- en regelgeving een bijdrage tot de oplossing
van de gesignaleerde problematiek zijn. De positie van de senaat is op gezette
tijden en bij alle partijen vanaf het bestaan van de senaat in discussie geweest.
In de geschiedenis van D66 is er een periode geweest voor opheffen zonder
meer. Daarna is een periode gekomen van handhaving zonder meer, met dank aan
Kaland. Nu staat er in het verkiezingsprogramma van de partij dat als er een
constitutioneel hof komt en een hanteerbaar correctief referendum, de Eerste
Kamer kan worden opgeheven. Hoewel mijn persoonlijke opvatting een andere
is, ben ik er wel van overtuigd dat het bestaansrecht van de Eerste Kamer
moet worden verworven door de uitvoerbaarheid van de wet- en regelgeving te
bewaken. Dat kan de Kamer niet alleen op eigen kracht realiseren. Het is noodzakelijk
dat zij daartoe ook de morele ruimte van de regering krijgt. Te vaak en te
veel wordt op de senaat druk uitgeoefend om zich vooral als politiek orgaan
te manifesteren. Natuurlijk moet zij dat op die gebieden waarbij in regeerakkoorden
tussen partijen compromissen zijn gesloten en afspraken zijn gemaakt. Er moet
ook sprake van zijn bij allerlei grote financiële operaties, want het
primaat van de overzijde staat niet ter discussie. Er komen hier echter massa
wetten langs waarover geen afspraken zijn gemaakt en daar zou de regering
laconieker op kunnen reageren als het stemgedrag in de koffiekamer zich
ook in deze zaal zou voortzetten. Het zou het gezag van deze Kamer in de samenleving
versterken, maar belangrijker dan dat is, voorzitter, het resultaat dat wetgeving
wordt ontwikkeld die ook uitvoerbaar blijkt te zijn. Als dat ook de doelstelling
van de regering is, dan zou men de positie van de Eerst Kamer met het oog
daarop kunnen versterken door een terugzendrecht dat beredeneerd moet worden,
te introduceren. De Kamer zou daarnaast in eigen gelederen serieus moeten
nagaan of het doen van kleine onderzoeken naar de uitvoerbaarheid van wet-
en regelgeving niet dient te worden opgepakt als een logisch uitvloeisel van
de opdracht die de Kamer in ons staatsbestel heeft.Voorzitter. Met ook de instemming van mijn fractie zijn twee moties ingediend.
De ene is de motie van het lid van Thijn. Daaruit spreekt eigenlijk wanhoop,
de vraag: hoe pakken wij dit nu aan? Waarom hebben wij die motie ondertekend?
Omdat zij de regering dwingt om aandacht te schenken aan de vraag hoe de uitvoering
tot stand komt voordat de wetgeving helemaal een parlementaire behandeling
krijgt. Wij hebben de motie van harte ondertekend al brengt zij een gevaar
met zich. Als wij als laatste ernaar kijken met een rapport dat kritisch is
over de uitvoerbaarheid, is het de vraag of wij ons daardoor laten leiden
of door onze politieke opdracht. Die spanning moeten wij zien te vermijden.De tweede motie heeft als eerste ondertekenaar mevrouw Bemelmans. Zij
gaat over de inspecties. In mijn bijdrage heb ik daarover al het een en ander
gezegd. Ik wil daaraan nadrukkelijk toevoegen dat wat ons betreft die inspectie
de nadrukkelijk opdracht moet krijgen rekening te houden met de reactie van
hun rapporten in de media. Een inspectie als scherprechter is het laatste
waaraan wij behoefte hebben.Voorzitter. Ik wacht met belangstelling de reactie van de bewindslieden
af.De beraadslaging wordt geschorst.De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.Voorzitter: Van den Broek-Laman Trip 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek-20032004-2196-2214.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl