ECLI:NL:RBAMS:2011:BU5339, Rechtbank Amsterdam, 24-11-2011, 10/3150 Alkmaar
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: disciplinair ontslag, plichtsverzuim, grote mate van zelfstandigheid, discrepantie tussen dagstaten en rittenregistratie en tijdens diensttijd privé zaken verricht.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: 10/3150 AW
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in de zaak van:
    
    
      [eiser], 
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
    
    
    tegen
    
    
      Het bestuur van de stichting Waternet, 
      verweerder.
    
    
    
    Ontstaan en loop van de zaak
    
    Bij besluit van 15 juni 2010 heeft verweerder eiser wegens ernstig plichtsverzuim op grond van het bepaalde in artikel 7.1.2, eerste lid, aanhef en onder j, van de Sectorale Arbeidsvoorwaardenregelingen Waterschapspersoneel (SAW) met ingang van 1 juli 2010 de straf van ontslag opgelegd uit zijn functie van medewerker Onderhoud en Riolering bij de stichting Waternet. 
    
    Eiser heeft bij brief van 27 juli 2010 tegen het ontslagbesluit bezwaar gemaakt.
    
    Bij uitspraak van 18 augustus 2010 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek van eiser strekkende tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
    
    Bij besluit van 29 oktober 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    Eiser heeft bij brief van 7 december 2010 tegen het besluit van 29 oktober 2010 (verder: het bestreden besluit) beroep ingesteld bij deze rechtbank. 
    
    Bij brief van 19 april 2011 heeft verweerder het bestreden besluit gecorrigeerd in die zin dat de ondertekening van het bestreden besluit heeft plaatsgevonden volgens het juiste mandaat.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting van 14 oktober 2011 gevoegd behandeld met de zaak, geregistreerd onder nummer AWB 10/3151 AW. De rechtbank heeft partijen opgeroepen. Eiser is verschenen. Namens verweerder zijn verschenen de gemachtigde mr. H.A.E. van Soest en de heren [naam 1] en [naam 2]. Na het onderzoek ter zitting zijn de zaken gesplitst.
    
    
    
    Motivering
    
    1.	De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder bij besluit van 19 april 2011 de ondertekening van het besluit van 29 oktober 2010 heeft herzien. Verweerder heeft daarbij onder ongewijzigde dagtekening van het bestreden besluit het bevoegdheidsgebrek van het bestreden besluit hersteld. Gelet op het verhandelde ter zitting is de rechtbank van oordeel dat verweerder met het besluit van 19 april 2011 heeft beoogd het besluit van 29 oktober 2010 hangende het beroep te wijzigen. Gelet op het bepaalde in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep daarom geacht mede te zijn gericht tegen het gewijzigde besluit van 19 april 2011. Het voorgaande brengt met zich dat eiser geen belang meer heeft bij de beoordeling van het besluit van 29 oktober 2010. Het beroep zal in zoverre dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard.  
       
    2.	In dit geding dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder terecht en op goede gronden aan eiser met ingang van 1 juli 2010 de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag heeft opgelegd. 
    
    3.	Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit geheel geconformeerd aan het advies van de bezwarencommissie Rechtspositionele aangelegenheden Waternet (verder: de Commissie). Verweerder heeft daarbij overwogen dat door het willens en wetens onjuist invullen van de dagstaten het vertrouwen in eiser ernstig is geschaad. Door het onjuist invullen van de dagstaten heeft eiser de suggestie gewekt dat hij zijn werkzaamheden naar behoren vervulde. Over een lange periode blijkt dit echter niet het geval te zijn geweest. De omvang van het plichtsverzuim en de lange periode waarin het verzuim heeft plaatsgevonden, leiden tot de constatering dat sprake is van ernstig plichtsverzuim dat het opleggen van de disciplinaire maatregel van strafontslag rechtvaardigt.
    
    4.	De Commissie heeft verweerder bij het advies van 20 oktober 2010 geadviseerd het bezwaar van eiser ongegrond te verklaren. Daartoe heeft de Commissie onder meer overwogen dat uit het ingestelde onderzoek is gebleken dat de meerderheid van de werknemers zich aan de regels houdt. Eiser heeft geweten van eerdere onderzoeken, de daarop aangepaste regelgeving en de genomen maatregelen in 2007. Ondanks de waarschuwende werking van deze onderzoeken en maatregelen heeft eiser zijn gedrag niet aangepast. Gezien de hoeveelheid geconstateerde feiten, waarvan een groot deel niet door eiser is weerlegd, is er sprake van structureel verwijtbaar gedrag c.q. ernstig plichtsverzuim. De Commissie heeft voorts overwogen dat verweerder onvoldoende heeft gecommuniceerd dat er steekproeven werden gehouden en dat verweerder op meer adequate wijze controle op de uitvoering had kunnen houden na de maatregelen die zijn genomen na de eerder in 2007 geconstateerde praktijken die vergelijkbaar zijn met die welke eiser worden verweten. Ook al is sprake van onvoldoende handhaving van de regels dan is dit geen reden hier misbruik van te maken. In dat verband heeft de Commissie verwezen naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 13 april 2006 (LJN:AX1635). Tot slot heeft de Commissie overwogen dat het algemeen belang, dat is gediend bij een goed en integer functionerende dienst, zwaarder dient te wegen dan het persoonlijk belang van eiser. Op grond van het vorenstaande is de gekozen strafmaat niet onevenredig te noemen, aldus de overwegingen van de Commissie. 
    
    
      5.	Eiser heeft gesteld dat hij samen met de zijn collega [naam 3] werkte. Toen eiser zijn werkzaamheden bij Waternet begon, is hem aangeleerd veel preventieve werkzaamheden te verrichten. Dat betrof preventieve werkzaamheden aan het hoofdriool, kolken en zinkers. De meeste collega’s in de avonddienst werken samen in ploegen van twee en gaan gezamenlijk op pad om de werkroosters af te lopen. Eiser en [naam 3] gingen regelmatig apart van elkaar aan het werk, waarbij zij allebei een eigen dienstauto meenamen. Dientengevolge waren zij in staat meer werkzaamheden op één avond te verrichten. Echter zij dienden gezamenlijk één dagstaat in te vullen. De avonddienst duurde van 14.30 tot 23.00 uur. De werknemers mochten niet eerder uitrijden dan 15.15 uur en vanaf 22.30 uur mochten zij weer naar binnen. De tijd die gemoeid was met registratie en omkleden/douchen moest op de dagstaat over de hele avond worden verschreven. De werkzaamheden die eiser en collega [naam 3] die dag hadden verricht werden op basis van werkbonnen en spoedorders genoteerd en achteraf werd ingeschat hoeveel tijd daarmee ongeveer gemoeid was per opdracht. Omdat eiser en collega [naam 3] soms separaat van elkaar aan het werk gingen, was het niet altijd mogelijk de werkelijke tijdstippen te noteren.  De opzichters waren ermee bekend dat eiser en [naam 3] preventieve werkzaamheden uitvoerden. De voorkeur bestond om die preventieve werkzaamheden niet te vermelden op de dagstaat omdat dat tot gevolg zou hebben dat achteraf veel administratieve handelingen verricht moesten worden. Dat niet al de locaties waarop eiser preventief werk verrichtte in het All Solutions systeem voorkomen als locaties waar preventief onderhoud nodig is, kan door eiser niet verklaard worden.
      Met betrekking tot het verwijt dat eiser niet alle werkzaamheden heeft genoteerd op de dagstaat, heeft eiser opgemerkt dat het Protocol Avond- en Wachtdienst niet is voorgelegd aan de OR. Dit betekent dat het Protocol niet ingevoerd had mogen worden. Eiser kan niet ontkennen dat verweerder in 2007 heeft gecommuniceerd dat alle werkzaamheden op de dagstaat ingevuld dienden te worden. In de praktijk bleek daar evenwel niets van. Eiser is er nimmer op aangesproken, dat hij in strijd met het Protocol handelde, terwijl de opzichters ervan op de hoogte waren dat eiser preventieve werkzaamheden verrichtte.
      Eiser heeft erkend dat hij bij tijd en wijlen op bezoek is geweest bij bekenden op verschillende locaties. Er werd echter pragmatisch omgegaan met de invulling van de avonddienst, zo ook met de pauze tijdens de avonddienst.  Achteraf bezien erkent eiser dat hij niet juist heeft gehandeld door privéactiviteiten te verrichten tijdens de avonddienst. De praktijk was sinds de indiensttreding van eiser niet anders, zodat eiser gewend was zijn werkzaamheden op deze wijze te verrichten tijdens de avonddienst.
    
    
    
      6.	De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      Eiser is sinds 1 oktober 1984 bij verweerder dan wel de rechtsvoorgangers van verweerder in dienst. Eiser was aangesteld als medewerker Onderhoud en Riolering en ingedeeld bij de Avond- en Wachtdienst. Er werd gewerkt met twee wagens, zodat alle voorkomende werkzaamheden aan het rioolstelsel van Amsterdam kunnen worden verricht. De werkzaamheden vonden plaats aan de hand van door de opzichter uitgereikte werkorders. Het bijhouden van de administratie ten behoeve van beheer en facturering maakte eveneens deel uit van de werkzaamheden. De uitgevoerde werkzaamheden en de daarmee gemoeide tijd werden verantwoord op een dagstaat (groene kaart/blauwe kaart). In geval van het oplossen van calamiteiten werden de werkzaamheden via een aparte administratieve route verantwoord omdat deze werkzaamheden soms aan derden kunnen worden gefactureerd. Aan de hand van de blauwe en groene kaarten werden de werkzaamheden ingevoerd in het All Solutions systeem, het systeem dat de werkzaamheden verantwoordt en managementinformatie genereert. 
      Met betrekking tot het voertuiggebruik en de rijpatronen heeft verweerder alle medewerkers van Onderhoud bij brief van 11 juni 2002 gewaarschuwd. Bij brief van 6 maart 2006 heeft verweerder alle medewerkers van Onderhoud laten weten dat geconstateerd is dat pauzes niet waren afgestemd met de afdeling. Aangegeven is dat dit gedrag niet kan worden getolereerd.
    
    
    
    
      Bij brief van 17 juli 2006 heeft verweerder alle medewerkers van Onderhoud laten weten dat het niet is toegestaan materiaal, materieel dan wel tijd van de baas te gebruiken voor eigen gewin.
      Op 12 juni 2007 en 13 september 2007 is het concept Protocol Avond- en Wachtdiensten met de medewerkers van Onderhoud, waaronder eiser, besproken. 
      Blijkens de gedingstukken is in het jaar 2009 een vijftal weken onderzocht waar eiser in de avond werkzaamheden heeft verricht. Uit dit onderzoek is gebleken dat eiser met regelmaat aan het einde van de werkdag een dagstaat inleverde waarop werkzaamheden waren vermeld die niet waren uitgevoerd. Dat die werkzaamheden niet waren uitgevoerd kon worden afgeleid uit het rittenregistratiesysteem, waarin alle rijbewegingen van de door eiser gebruikte auto’s zijn geregistreerd. Verweerder heeft van alle vijf weken volledig uitgeschreven waar de auto’s volgens het rittenregistratiesysteem feitelijk zijn geweest en dit vergeleken met de werkbonnen van diezelfde dag. Deze vergelijking is in een overzicht weergegeven. 
    
    
    7.	Op grond van artikel 7.1.1, eerste lid, van het SAW kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt, disciplinair worden gestraft. Op grond van het tweede lid van dit artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. 
    
    8.	De rechtbank is op basis van de gedingstukken en het onderzoek ter zitting van oordeel dat als vaststaand kan worden aangenomen dat in de door verweerder gecontroleerde periode de door eiser op de dagstaat genoteerde werkzaamheden niet of niet volledig overeenkwamen met de uit het rittenregistratiesysteem verkregen gegevens. Naast het feit dat eiser heeft erkend dat tijdens diensttijd een aantal privé zaken hebben plaatsgevonden, heeft eiser voor de door verweerder geconstateerde discrepantie tussen de dagstaten en de rittenregistratie een aantal verklaringen gegeven. Allereerst heeft eiser gesteld dat hem niet alle door verweerder verzamelde gegevens ter beschikking zijn gesteld, waardoor eiser is belemmerd in het voeren van adequaat verweer. Verder heeft eiser gesteld dat het verantwoorden van de werkzaamheden werd gedaan op een wijze die al jaren gebruikelijk was. Door het management werd deze schrijfwijze niet gecorrigeerd. Tenslotte heeft eiser betoogd dat de discrepantie tussen dagstaten en rittenregistratie is veroorzaakt door de uitvoering van preventieve werkzaamheden, die niet op de dagstaten werden verantwoord. Het niet overeenkomen van de adressen op de werkbonnen met de adressen van de ritgegevens, komt door het feit dat het preventieve werk als zodanig niet beschreven hoefde te worden in verband met administratieve rompslomp. Tijdens het rijden naar een werkopdracht werden preventieve werkzaamheden uitgevoerd, die niet werden ingevuld op de dagstaten.
    
    
      9.	De rechtbank stelt vast dat verweerder in ieder geval gedurende de beroepsfase de door eiser gevraagde gegevens aan eiser ter beschikking heeft gesteld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser op grond van de hem ter beschikking gestelde gegevens zich adequaat kunnen verweren tegen de door verweerder gestelde verwijten. Naar aanleiding van de door verweerder ter beschikking gestelde gegevens heeft eiser betoogd dat de rittenregistratie niet volledig heeft plaats gevonden. Met name de gegevens van de tweede button ontbreken, als gevolg waarvan de registratie niet volledig is en waardoor de negatieve beeldvorming niet kan worden weggenomen. 
      De rechtbank overweegt in dit verband dat verweerder heeft betoogd dat aan iedere medewerker één persoonsgebonden button wordt uitgereikt. Door middel van die button kunnen de ritgegevens van de medewerker worden geregistreerd en uitgelezen. Eiser heeft met betrekking tot het bezit van een tweede, niet op zijn naam gestelde, button verklaard dat hij die button heeft gekregen van de wagenbeheerder. De rechtbank stelt vast dat een tweede, niet op naam gestelde button een volledige registratie van alle ritgegevens onmogelijk heeft gemaakt. Op grond daarvan kan de rechtbank eiser niet volgen in zijn stelling dat de gegevens van de tweede button afbreuk doen aan de door verweerder vastgestelde discrepantie tussen de door eiser ingevulde dagstaten en de rittenregistratie. 
    
    
    10.	 Met betrekking tot de uitvoering van preventieve werkzaamheden overweegt de rechtbank dat verweerder in voldoende mate aannemelijk heeft gemaakt dat alle verrichte werkzaamheden op de dagstaat dienden te worden vermeld. Niet aannemelijk is het betoog van eiser dat preventieve werkzaamheden vanwege administratieve rompslomp niet vermeld behoefden te worden. In dit verband wijst de rechtbank op de totstandkoming van het concept Protocol Avond- en Wachtdienst van 31 augustus 2007. Blijkens de verslagen van de bijeenkomsten van medewerkers en leiding van de afdeling Onderhoud van 12 juni 2007 en 13 september 2007 is het convenant dan wel Protocol Avond- en Wachtdienst met het personeel van de afdeling besproken. De rechtbank stelt vast dat eiser bij beide bijeenkomsten aanwezig is geweest. Tijdens die bijeenkomsten is nadrukkelijk aan de orde geweest dat alle werkzaamheden op de dagstaat vermeld dienen te worden en dat een uitgebreide administratie noodzakelijk is om een beter inzicht te krijgen in werkzaamheden en reistijden. Eiser kan, gelet op de door verweerder gedurende de afgelopen jaren gegeven aandacht aan het verantwoorden van het verrichte werk, niet worden gevolgd in zijn stelling dat de door hem gehanteerde werkwijze al jaren geaccepteerd werd en dat het management hem nimmer gewezen heeft op de onjuistheid van de door eiser gevolgde werkwijze.
    
    11.	 Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat eiser in ieder geval gedurende de door verweerder gecontroleerde periode zijn werkzaamheden niet heeft verantwoord op een wijze die van hem mocht worden geëist. Door de wijze van registreren en verantwoorden van zijn werkzaamheden heeft eiser zich willens en wetens aan controle door verweerder onttrokken. Dit ondanks het feit dat eiser zich op meerdere momenten bewust had kunnen worden van de door verweerder geëiste werkwijze. Daarmede heeft eiser zich niet heeft gedragen als een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort te doen en heeft eiser zich - verwijtbaar - schuldig gemaakt aan plichtsverzuim als bedoeld in artikel 7.1.1, van het SAW. Feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat dit plichtsverzuim eiser niet of in verminderde mate kan worden aangerekend, zijn niet gesteld of gebleken. Vaststaat dat sprake is van toerekenbaar plichtsverzuim. Verweerder was dan ook bevoegd eiser disciplinair te straffen. 
    
    12.	Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten eiser op grond van dat plichtsverzuim de in artikel 7.1.2, eerste lid, aanhef en onder j, van de SAW genoemde disciplinaire straf van ongevraagd ontslag op te leggen. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe dat eiser de afgelopen jaren regelmatig is geconfronteerd met de door verweerder verlangde wijze van uitvoering van zijn werkzaamheden. Ondanks die signalen heeft eiser volhard in een wijze van werken die een volledige controle door verweerder onmogelijk heeft gemaakt. Als gevolg van de door eiser gehanteerde werkwijze heeft eiser structureel tijdens diensttijd activiteiten kunnen verrichten die geen relatie met zijn werkzaamheden hadden. Hoewel nadrukkelijk niet is vastgesteld dat eiser tijdens diensttijd uit persoonlijk gewin niet door verweerder opgedragen werkzaamheden heeft verricht, moet worden vastgesteld dat eiser, door te volharden in de door hem gehanteerde werkwijze, het vertrouwen, dat verweerder in eiser als betrouwbaar en integer medewerker mocht en moest kunnen stellen, op onaanvaardbare en onherstelbare wijze heeft geschonden.
    
    13.	Voorts dient de rechtbank te beoordelen of de aan eiser opgelegde disciplinaire straf van ongevraagd ontslag niet onevenredig is aan het gepleegde plichtsverzuim. De rechtbank ziet in de gevolgen van die straf voor eiser en zijn gezin geen grond voor het oordeel dat de strafoplegging de rechterlijke toetsing niet zou kunnen doorstaan. Voor de rechtbank is zwaarwegend dat eiser in een functie met een grote mate van zelfstandigheid werkzaam was. Gelet op die zelfstandigheid mocht verweerder hoge eisen stellen aan de betrouwbaarheid en integriteit van eiser. Nu eiser niet aan de door verweerder gerechtvaardigd gestelde eisen heeft kunnen dan wel willen voldoen, moet de straf van ongevraagd ontslag als evenredig aan het plichtverzuim worden aangemerkt.
    
    14.	Tenslotte heeft eiser betoogd dat verweerder soortgelijk plichtsverzuim van collega’s heeft afgedaan met minder vergaande disciplinaire maatregelen. De rechtbank vat dit betoog van eiser op als een beroep op het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank overweegt in dit verband dat verweerder ter zitting heeft betoogd dat de door eiser gehanteerde werkwijze een aanzienlijk groter aantal afwijkingen vertoonde tussen dagstaten en rittenregistratie dan bij zijn collega’s het geval was. Op grond daarvan kan, naar verweerder heeft gesteld, reeds geen sprake zijn van gelijke gevallen. Nu eiser het door hem gestelde niet dan wel onvoldoende met feiten heeft kunnen staven, moet het beroep op het gelijkheidsbeginsel worden verworpen.
    
    15.	Het voorgaande leidt ertoe dat moet worden geoordeeld dat verweerder terecht en op goede gronden is gekomen tot het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij besluit van 19 april 2011, zodat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
    
    16. 	Bij deze beslissing is er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling en schadevergoeding. 
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      -	verklaart het beroep tegen het besluit van 29 oktober 2010 niet-ontvankelijk;
      -	verklaart het beroep tegen het besluit van 19 april 2011 ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B.H. Franke, voorzitter, mr. N.O.P. Roché en 
      mr. W.B. Klaus, leden, in tegenwoordigheid van D.M.M. Luijckx, griffier, 
      en in het openbaar uitgesproken op 24 november 2011 te Alkmaar.
    
    
    
    
    griffier		voorzitter
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen belanghebbenden – in elk geval de eisende partij – en verweerder hoger beroep instellen. Hoger beroep wordt ingesteld door binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een brief (beroepschrift) en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.