ECLI:NL:RBUTR:1999:AA3730, Rechtbank Utrecht, 13-08-1999, 98/1492
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 1999-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: -

431 / ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT  PRIVATE
    
    
    Reg. nr: 98/1492 WAO
    
    
      UITSPRAAK van de arrondissementsrechtbank te Utrecht, meervoudige
      kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding
      tussen:
    
    
    Cadans Uitvoeringsinstelling B.V., gevestigd te Zeist, eiseres,
    
    en
    
    
      het bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv),
      gevestigd te Amsterdam,
      verweerder.
    
    
    
    
    1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE.
    
    
      Bij besluit van 17 juni 1998 heeft verweerder het bezwaar van eiseres
      tegen het besluit van 8 januari 1998, waarbij aan eiseres een boete van
      f 1000,- is opgelegd wegens het niet tijdig indienen van een
      reïntegratieplan ten behoeve van A, ongegrond verklaard.
    
    
    
      Namens eiseres is tegen eerstgenoemd besluit op 22 juli 1998 beroep bij
      deze rechtbank ingesteld. De gronden van het beroep zijn ingediend op
      28 augustus 1998.
    
    
    
      Verweerder heeft op 8 oktober 1998 de op de zaak betrekking hebbende
      stukken en een verweerschrift ingediend.
    
    
    Namens eiseres zijn op 12 mei 1999 nog stukken overgelegd.
    
    
      Het geding is gevoegd met de gedingen met de registratienummers
      98/1809 WAO, 98/1487 WAO, 98/1895 WAO, 98/2529 WAO en
      98/1808 ZW behandeld ter zitting van 28 mei 1999, waar eiseres,
      ambtshalve opgeroepen bij gemachtigde, is verschenen bij mr A.C.M.
      van de Molen, directiesecretaris bij Commit Arbo B.V. te De Meern.
      Verweerder, eveneens ambtshalve opgeroepen bij gemachtigde, heeft
      zich doen vertegenwoordigen door A.J.G. Lindeman, juridisch mede-
      werker bij het districtskantoor te Utrecht van GAK Nederland B.V.
    
    
    2. OVERWEGINGEN.
    
    Feiten.
    
    
      A, werknemer van eiseres, is op 16 mei 1997 ongeschikt
      geworden tot het verrichten van zijn arbeid. Door GAK Nederland B.V.
      is op 17 oktober 1997 een voorlopig reïntegratieplan ontvangen.
    
    
    
      Bij brief van 9 december 1997 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld
      dat het reïntegratieplan niet tijdig is ontvangen en dat hij daarom
      verplicht is aan eiseres een boete op te leggen van f 1000,-. Voorts is
      meegedeeld dat van een boete kan worden afgezien als eiseres een
      deugdelijke grond kan aanvoeren voor het niet tijdig indienen van het
      reïntegratieplan.
    
    
    
      Bij besluit van 8 januari 1998 heeft verweerder aan eiseres een boete van
      f 1000,- opgelegd en aangegeven dat dit bedrag binnen 6 weken na
      dagtekening van dat besluit moet worden voldaan.
    
    
    
      Namens eiseres is op 17 februari 1998 bezwaar gemaakt tegen het besluit
      van
      26 mei 1998.
    
    
    Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen.
    
    Standpunten van partijen.
    
    
      Namens eiseres is in bezwaar en beroep het volgende aangevoerd.
      - Artikel 71a van de WAO is niet overtreden, nu dit artikel alleen
      verplicht tot het indienen van een reïntegratieplan gelijktijdig met de
      aangifte van arbeidsongeschiktheid - hetgeen in casu ook is gebeurd - en
      niet tot het indienen van dat plan binnen de termijn als genoemd in artikel
      38, eerste lid, van de Ziektewet (ZW).
      De boete die op grond van artikel 71a van de WAO wordt opgelegd, staat
      gelijk aan een strafrechtelijke sanctie. Een dergelijke sanctie kan alleen
      worden opgelegd indien de wetsbepaling op overtreding waarvan de
      boete is gesteld voldoende duidelijk is. Indien die duidelijkheid niet
      bestaat, is oplegging van een sanctie in strijd met artikel 7 van het
      Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de
      Fundamentele Vrijheden (EVRM).
      - Verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 29a, derde lid, van de
      WAO, aangezien hij voorafgaand aan het opleggen van de boete niet
      heeft bezien of zich een dringende reden voordeed als bedoeld in dat
      artikellid. In het bestreden besluit dient voorts te worden aangegeven en
      gemotiveerd dat en waarom er geen dringende reden is. Gelet hierop is
      het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk
      gemotiveerd.
      - Er is in het geval van eiseres sprake van een dringende reden, omdat het
      evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel geschonden zijn.
      Gezien de geringe termijnoverschrijding in verhouding tot het geschade
      belang van verweerder is een boete van f 1000,- volkomen
      disproportioneel en in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De wetgever
      heeft - in strijd met het advies van de Raad van State - het
      evenredigheidsbeginsel buiten de deur willen houden, maar dat is niet
      mogelijk, aangezien het een algemeen rechtsbeginsel betreft. Dit is ook
      erkend door de wetgever bij de Veegwet SZW 1997, waarin artikel 71a
      van de WAO is gewijzigd in die zin dat een boete van ten hoogste f
      1000,- wordt opgelegd. Verweerder heeft door invoering van een systeem
      van vaste boetes bij het Besluit boete ZW/WAO werkgevers (Besluit van
      10 december 1997, Stcrt. 1997, 246; hierna te noemen: het Besluit) geen
      juiste uitvoering aan artikel 71a WAO gegeven. Er is een systeem met
      vaste boetes ingevoerd, waardoor er in het individuele geval geen
      belangenafweging en evenredigheidstoets kan plaatsvinden.
      Het gelijkheidsbeginsel is geschonden, doordat gedurende de eerste
      maanden van 1997 en ook nog eind 1997 geen uniforme uitvoering is
      gegeven aan de boetebepalingen.
      - Ten onrechte is de boete invorderbaar alvorens de oplegging van de
      boete door een rechter rechtmatig is geoordeeld. Het bestreden besluit en
      de wet gaan er ten onrechte vanuit dat de boete door de loutere oplegging
      ervan kan worden geïncasseerd. De WAO dient op dat punt wegens strijd
      met artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het Internationaal Verdrag
      inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) onverbindend te
      worden verklaard. Ook door de Raad van State en in de literatuur is op de
      strijdigheid met genoemde verdragsbepalingen gewezen.
    
    
    
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het reïntegratieplan zonder
      deugdelijke grond 63 dagen te laat is ingediend en dat, gelet op het
      bepaalde in artikel 71a, tweede lid, van de WAO, zoals dit luidde tot 31
      december 1997, een boete van f 1000,- moet worden opgelegd. De
      omstandigheid dat GAK Nederland B.V. namens verweerder in de
      periode van 26 november 1997 tot 31 december 1997 het beleid voerde,
      dat geen boete werd opgelegd bij een niet meer dan 10 dagen te laat
      indienen van het reïntegratieplan, leidt in het onderhavige geval niet tot
      een andere conclusie.
      Voorts meent verweerder dat op hem ten aanzien van de eventuele
      aanwezigheid van een dringende reden geen onderzoeksplicht rust en dat
      het op de weg van de belanghebbende ligt aannemelijk te maken dat in
      zijn geval boete-oplegging tot onaanvaardbare gevolgen zou leiden.
      Hiertoe bestaat naar aanleiding van de schriftelijke mededeling dat het
      voornemen tot boete-oplegging bestaat ook de gelegenheid.
      Voorts is verweerder van mening dat om te kunnen spreken van een
      dringende reden iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand moet zijn.
      Daarbij kan het niet gaan om een algemene of categorale afwijking van
      de hoofdregel, doch dient het om incidentele en individuele gevallen te
      gaan. Er dient dan gedacht te worden aan omstandigheden in de sfeer van
      de werkgever die zo uitzonderlijk zijn en hem zodanig niet te verwijten
      zijn, dat dient te worden afgezien van boete-oplegging. Van zodanige uit-
      zonderlijke omstandigheden is in het onderhavige geval niet gebleken.
    
    
    
      Verweerder meent verder dat geen sprake is van onevenredigheid tussen
      de overtreding en de hoogte van de boete. Verweerder heeft gekozen voor
      een systeem van boete-oplegging waarin de boete hoger wordt naarmate
      het reïntegratieplan meer dagen te laat wordt ingediend. In de afweging
      die hierbij gemaakt is, is de evenredigheid van de hoogte van de boete ten
      opzichte van de ernst van de gedraging betrokken. De verplichting van
      artikel 71a van de WAO draait om een bepaalde termijn. Het tijdsverloop
      speelt dus per definitie een rol bij de bepaling van de ernst van de
      overtreding. Niet valt in te zien dat er andere aspecten zouden zijn aan te
      wijzen die daarbij een rol zouden kunnen spelen. Eiseres heeft hierover
      ook zelf geen uitsluitsel gegeven.
      Het gelijkheidsbeginsel kan volgens verweerder evenmin een rol spelen
      in het kader van de dringende reden, nu het bij de toepassing van het
      gelijkheidsbeginsel per definitie niet gaat om individuele
      omstandigheden, maar om een vergelijking van een groot aantal
      gelijksoortige gevallen.
      Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat het besluit tot
      invordering conform de wet is genomen, nu uit artikel 71a, vijfde lid, van
      de WAO voortvloeit dat op basis van het gestelde in artikel 29g, eerste
      lid, van de WAO het besluit waarbij de boete is opgelegd een
      executoriale titel oplevert in de zin van Boek 2 van het Wetboek van
      Burgerlijke Rechtsvordering. Verweerder heeft voorts verwezen naar de
      arresten Ozturk en Lutz, NJ 1988, 937 en 938. Hieruit blijkt dat in het
      geval van lichte overtredingen het niet in strijd is met het EVRM om
      boetes op te leggen en te incasseren, mits er voor de betrokkene maar de
      mogelijkheid is van een beoordeling van de boete door een onafhankelijk
      rechter. Verweerder meent dat de overtreding van artikel 71a van de
      WAO kan worden aangemerkt als een lichte overtreding, zodat de
      procedure voldoet aan de procedure-eisen.
    
    
    Beoordeling van het geschil.
    
    
      De rechtbank is anders dan eiseres van oordeel dat artikel 71a, eerste lid
      (oud), van de WAO, als ook artikel 71a, eerste lid, van de WAO, zoals
      dat luidde van 31 december 1997 tot 31 december 1998 (hierna: artikel
      71a (nieuw) van de WAO), niet slechts verplicht tot het gelijktijdig met
      de aangifte van arbeidsongeschiktheid overleggen van een
      reïntegratieplan. Aan de verwijzing in die bepaling naar artikel 38, eerste
      lid, van de ZW, bevattende een termijn voor die aangifte, te weten
      uiterlijk op de eerste dag nadat de arbeidsgeschiktheid 13 weken heeft
      geduurd, kan naar het oordeel van de rechtbank geen andere betekenis
      worden toegekend dan dat van een te late indiening sprake is indien de in
      artikel 38, eerste lid, van de ZW genoemde termijn is verstreken.
      Voorts volgt naar het oordeel van de rechtbank uit artikel 71a, tweede lid
      (oud), van de WAO, alsook uit artikel 71a, vierde lid (nieuw), van de
      WAO dat bij het zonder deugdelijke grond niet nakomen van de in het
      eerste lid genoemde verplichting een boete kan worden opgelegd.
    
    
    
      De rechtbank stelt vast dat eiseres uiterlijk op 15 augustus 1997 het hier
      aan de orde zijnde reïntegratieplan had moeten indienen, doch dit pas op
      17 oktober 1997 heeft gedaan. Gelet hierop heeft eiseres naar het oordeel
      van de rechtbank artikel 71a, eerste lid, van de WAO overtreden. Nu niet
      is gebleken van een deugdelijke grond, als bedoeld in artikel 71a, tweede
      lid (oud), van de WAO diende verweerder aan eiseres in beginsel een
      boete op te leggen.
    
    
    
      Op grond van artikel 71a, vijfde lid (oud), van de WAO is artikel 29a,
      derde lid, van de WAO van overeenkomstige toepassing. In dit artikellid
      is bepaald dat indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn
      verweerder af kan zien van het opleggen van een boete.
      Verweerder heeft overeenkomstig het bepaalde in artikel 29b, tweede lid,
      van de WAO bij brief van 9 december 1997 eiseres op de hoogte gesteld
      van het voornemen een boete op te leggen. Daarbij heeft verweerder
      meegedeeld dat van het opleggen van een boete kan worden afgezien
      indien eiseres een deugdelijke grond heeft voor het niet tijdig indienen
      van het reïntegratieplan. Niet is gebleken dat op deze brief door of
      namens eiseres is gereageerd, zodat geen deugdelijke reden is
      aangevoerd.
    
    
    
      Uit hetgeen overigens door eiseres is aangevoerd blijkt naar het oordeel
      van de rechtbank niet van feiten of omstandigheden die erop zouden
      kunnen wijzen dat er mogelijk sprake is van dringende redenen als
      bedoeld in artikel 29a, derde lid, van de WAO. Anders dan eiseres is de
      rechtbank van oordeel dat, nu bedoelde feiten en omstandigheden niet
      zijn gesteld, verweerder niet gehouden is ambtshalve te onderzoeken of
      er sprake is van dringende redenen.
    
    
    
      Namens eiseres is nog aangevoerd dat in dit geval sprake is van
      schending van het evenredigheidsbeginsel en van het gelijkheidsbeginsel,
      welke schending dringende redenen zouden vormen op grond waarvan
      van het opleggen van een boete zou moeten worden afgezien.
    
    
    
      Ongeacht of strijd met het gelijkheidsbeginsel als dringende reden of als
      zelfstandige grond voor het afzien van het opleggen van een boete moet
      worden beschouwd, heeft de rechtbank in de door eiseres overgelegde
      stukken geen steun kunnen vinden voor het standpunt van eiseres dat
      verweerder in met haar vergelijkbare gevallen (gevallen derhalve waarin
      sprake is van een termijnoverschrijding van ruim twee maanden) heeft
      afgezien van het opleggen van een boete. De rechtbank acht dan ook geen
      strijd met het gelijkheidsbeginsel aanwezig.
    
    
    
      Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel acht de rechtbank eerst aan de
      orde als vaststaat dat in beginsel een boete moet worden opgelegd en de
      hoogte ervan beoordeeld moet worden. Naar het oordeel van de
      rechtbank kan strijd met dit beginsel dan ook geen dringende reden
      vormen als bedoeld in artikel 29a, derde lid, van de WAO.
    
    
    
      Nu eiseres het reïntegratieplan zonder deugdelijke grond 63 dagen te laat
      heeft ingediend en er geen dringende redenen voor het afzien van het
      opleggen van een boete aanwezig zijn, dient verweerder aan eiseres in
      beginsel op grond van artikel 71a, tweede lid (oud), van de WAO een
      boete van f 1000,- op te leggen.
    
    
    
      Dit is naar het oordeel van de rechtbank slechts anders, indien ten tijde
      van het nemen van het bestreden besluit inmiddels een ander, voor
      eiseres gunstiger, wettelijk regime van toepassing zou zijn. De rechtbank
      wijst in dit verband op artikel 15 van het IVPBR, waarin is bepaald dat,
      indien na het begaan van het strafbaar feit de wet mocht voorzien in de
      oplegging van een lichtere straf, de overtreder daarvan dient te profiteren.
      Het opleggen van een boete dient naar het oordeel van de rechtbank als
      de vervolging van een strafbaar feit als bedoeld in artikel 15 van het
      IVBPR te worden aangemerkt. In artikel 1, tweede lid, van de het
      Wetboek van Strafrecht is bovenvermeld beginsel eveneens vastgelegd.
    
    
    
      Op grond van artikel 71a, tweede lid (oud), van de WAO zou aan eiseres
      een boete van f 1000,- moeten worden opgelegd. Gelet op het feit dat in
      het onderhavige geval sprake is van een 63 dagen te laat ingediend
      reïntegratieplan kan toepassing van het door GAK Nederland B.V.
      namens verweerder van
      26 november 1997 tot 31 december 1997 gevoerde beleid niet tot een
      lagere boete leiden.
    
    
    
      Zowel het primaire als het bestreden besluit dateren van na 31 december
      1997, de datum met ingang waarvan artikel 71a van de WAO is
      gewijzigd en het Besluit in werking is getreden.
    
    
    
      Op grond van artikel 71a, vierde lid (nieuw), van de WAO bedraagt de
      aan eiseres opgelegde boete ten hoogte f 1000,-.
    
    
    
      Nu op grond van laatstgenoemd artikellid een lagere boete dan f 1000,-
      kan worden opgelegd, dient naar het oordeel van de rechtbank het
      bestreden besluit aan de hand van dat artikellid beoordeeld te worden.
    
    
    
      Ingevolge artikel 4, tweede lid, aanhef en onder c, van het Besluit
      bedraagt de boete f 1000,- indien het reïntegratieplan meer dan 28
      kalenderdagen te laat is ingediend.
      Aangezien eiseres het reïntegratieplan ten behoeve van A
      63 dagen te laat heeft ingediend, dient in beginsel deze boete te worden
      opgelegd.
      Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat verweerder door een
      systeem van vaste boetes te hanteren niet per definitie in strijd handelt
      met het evenredigheidsbeginsel.
      De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat voor verweerder
      het tijdig ontvangen van reïntegratieplannen van wezenlijk belang is om
      de ZW en de WAO op een juiste wijze te kunnen uitvoeren en aldus
      aanspraken op arbeidsongeschiktheidsuitkering te kunnen beperken en
      reïntegratie te kunnen bevorderen. Het tijdig indienen van een
      reïntegratieplan is een duidelijke, relatief eenvoudig na te komen
      verplichting. Uitgaande van de verplichting is de gedraging, het niet
      tijdig indienen van het reïntegratieplan, in beginsel ernstiger, meer
      verwijtbaar, naarmate het langer heeft geduurd voordat eraan is voldaan.
      In die zin acht de rechtbank het relateren van de hoogte van de boete aan
      de periode, die is verstreken na de datum waarop het reïntegratieplan nog
      tijdig zou zijn ingediend, een juist uitgangspunt voor het vaststellen van
      de boete.
    
    
    
      Dit neemt niet weg dat in een voorkomend geval dient te worden bezien
      of, gelet op alle relevante feiten en omstandigheden, de hoogte van de
      opgelegde boete in overeenstemming is met de evenredigheid. Voor dit
      standpunt vindt de rechtbank steun in het arrest Bendenoun van het
      Europese Hof voor de Rechten van de Mens (Nederlandse
      Belastingrechtspraak 1994/175). Uit dit arrest leidt de rechtbank af dat
      het de verdragsstaten bij het EVRM vrijstaat om door de administratieve
      organen boetes te laten opleggen. Wel moet tegen dergelijke boetes
      beroep open staan bij een rechterlijke instantie die de rechten van artikel
      6 van het EVRM waarborgt. De rechtbank dient dan ook te kunnen
      oordelen over alle aspecten van de voorgelegde zaak ("the merits of the
      matter") en met name te kunnen toetsen of er evenredigheid bestaat
      tussen de ernst van de verweten gedraging en de zwaarte van de
      opgelegde boete.
      Daarbij zal de hoogte van de boete in relatie tot het ontstane nadeel als
      gevolg van de omstreden gedraging in geval van te late indiening van een
      reïntegratieplan niet van doorslaggevende betekenis kunnen zijn.
    
    
    
      In het onderhavige geval is de rechtbank niet gebleken van feiten of
      omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat
      verweerder niet tot het opleggen van een boete van f 1000,- had kunnen
      besluiten zonder in strijd te geraken met het evenredigheidsbeginsel.
    
    
    
      De rechtbank is voorts van oordeel dat het bestreden besluit, voorzover
      daarbij toepassing is gegeven aan artikel 29e, eerste lid, van de WAO,
      niet in strijd is met artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het IVBPR.
      Ingevolge artikel 6, tweede lid, van het EVRM en artikel 14, tweede lid,
      van het IVBPR wordt eenieder voor onschuldig gehouden totdat zijn
      schuld in rechte is komen vast te staan. Volgens vaste rechtspraak van het
      Europese Hof voor de Rechten van de Mens is het opeisen van een
      administratieve boete op zichzelf niet in strijd met het vermoeden van on-
      schuld, mits er tegen een opgelegde boete beroep kan worden ingesteld
      bij een onafhankelijke rechter die de rechtmatigheid van de boete
      definitief vaststelt. Nu beroep op de administratieve rechter tegen het
      opleggen van een boete als de onderhavige kan worden ingesteld, kan
      niet worden gezegd dat het hier aan de orde zijnde deel van het bestreden
      besluit in strijd is met de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM en
      artikel 14, tweede lid, van het IVBPR neergelegde onschuldpresumptie.
    
    
    
      De door eiseres aangevoerde bezwaren kunnen derhalve niet leiden tot
      vernietiging van het bestreden besluit.
    
    
    
      Aangezien ook overigens geen aanleiding bestaat om te oordelen dat het
      bestreden besluit niet in stand kan worden gelaten, dient het beroep van
      eiseres ongegrond te worden verklaard. Onder deze omstandigheden ziet
      de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te
      veroordelen.
    
    
    Er wordt dan ook als volgt beslist.
    
    
    3. BESLISSING.
    
    De arrondissementsrechtbank te Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr J. Ebbens als voorzitter en mrs G.C. van
      Gelein Vitringa-Boudewijnse en P.K. Nihot als leden, en in het openbaar
      uitgesproken op 13 augustus 1999.
    
    
    
    
      de griffier:                                    de voorzitter van de
                                  meervoudige kamer:
    
    
    
    
    
    
    R.C. Stijnen                                    J. Ebbens
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van
      bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de
      Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.