ECLI:NL:CRVB:2009:BH5463, Centrale Raad van Beroep, 26-02-2009, 06-6262 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Reiskostenvergoeding voormalig medewerker CTSV, wijziging standplaats, overgangsregeling, wijziging belastingwetgeving, verzoek om terug te komen van, duuraanspraak, volledige heroverweging door het bestuur, voor het verleden: geen sprake van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden, naar de toekomst toe geen onjuiste berekening reiskostenvergoeding.

06/6262 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    de erven van [Betrokkene], laatstelijk gewoond hebbend te [woonplaats] (hierna: appellanten),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 26 september 2006, 06/2420 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    [Betrokkene] (hierna: betrokkene)
    
    en
    
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: minister)
    
    Datum uitspraak: 26 februari 2009
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Betrokkene is op 23 december 2007 overleden. Appellanten hebben de procedure voortgezet.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2008. Namens appellanten is verschenen M.C. Hoonhout-van Rosmalen, bijgestaan door mr. H.G.M. van de Veerdonk, werkzaam bij ABVAKABO FNV. De minister heeft zich laten vertegen-woordigen door mr. A. Pherai, M.A.M. van der Poel en R.J. van Lent, allen werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: ministerie). Het geding is aldaar gevoegd behandeld met het geding 06/6264 van [d. H.].
    
    Nadat in raadkamer was gebleken dat het onderzoek niet volledig was geweest zijn vanwege de Raad schriftelijke vragen aan de minister gesteld. De minister heeft deze vragen bij brief van 6 oktober 2008 beantwoord, op welk antwoord appellanten hebben gereageerd.
    
    Partijen hebben hierna toestemming gegeven om het geding buiten zitting af te doen, waarna de Raad het onderzoek heeft gesloten. 
    
    De zaken zijn vervolgens gesplitst en in beide gedingen wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Betrokkene was vóór 1 juli 1998 werkzaam bij het College van Toezicht Sociale Verzekeringen (hierna: CTSV) te Zoetermeer. Hij was werkzaam in de buitendienst, waarbij zijn woonplaats [woonplaats] als standplaats was aangemerkt. Per 1 juli 1998 heeft het CTSV besloten de standplaats van alle buitendienstmedewerkers te wijzigen in Zoetermeer. Het gevolg daarvan was dat voor reizen van woonplaats naar standplaats de standaardvergoeding voor woon/werkverkeer van toepassing werd. 
    
    
      1.2. Omdat dit besluit nadelige gevolgen had ten opzichte van de tot dan ontvangen reiskostenvergoedingen heeft het CTSV een overgangsregeling vastgesteld met de volgende inhoud:
      - aan de hand van een door de afdelingshoofden gemaakte schatting van het toekomstige reisgedrag tussen de woonplaats en Zoetermeer wordt de reiskostenvergoeding vastgesteld zoals die zou hebben gegolden vóór de standplaatswijziging. Dit geschiedt door het geschatte aantal reizen van de woonplaats naar Zoetermeer en terug te vermenigvuldigen met de reisafstand en te vermenigvuldigen met f 0,60 per kilometer;
      - op die theoretische vergoeding wordt de (actuele) vergoeding voor woon/werkverkeer in mindering gebracht. Van het verschil wordt na de standplaatswijziging de volgende vijf jaren een aflopend percentage bij wijze van suppletie vergoed. Deze suppletie vormt loon;
      - tot het einde van het dienstverband wordt de netto-achteruitgang ten opzichte van de situatie vóór de standplaatswijziging, voor zover deze de hierna omschreven maximale nettoschade te boven gaat, netto aan de betrokken medewerkers vergoed en voor rekening van de werkgever op grond van het regime voor de loonheffing gebruteerd, waarbij met mogelijke consequenties in de sfeer van de inkomstenbelasting geen rekening wordt gehouden;
      - als maximale nettoschade geldt: de netto-achteruitgang in ontvangen reiskosten-vergoeding (inclusief de hiervoor bedoelde suppleties) ten opzichte van de situatie vóór de standplaatswijziging van een medewerker die honderd keer per jaar over een afstand van honderd kilometer retour per auto reist, rekening houdend met fiscaal forfait en 50% loonheffing. De maximale nettoschade is becijferd op een niet meer wijzigend bedrag van f 208,- (€ 94,39) per maand. 
      Daarbij is nog opgemerkt dat als gevolg van de maatregelen over de eerste twee jaar de grens van de maximale nettoschade niet in beeld zal komen.
    
    
    1.3. Per 1 januari 2002 heeft het CTSV opgehouden te bestaan en zijn de bij het CTSV werkzame medewerkers, waaronder betrokkene, als ambtenaar aangesteld bij het ministerie. Vanaf deze datum zijn de vervoersregelingen van dit ministerie op betrokkene van toepassing geworden. De Regeling is voor de belanghebbenden gehandhaafd.
    
    
      1.4. Op 1 januari 2004 is het fiscaal regime met betrekking tot reiskostenvergoeding van werknemers gewijzigd. Betrokkene is bij brief van 22 december 2003 ervan op de hoogte gebracht dat die wijziging van invloed zou zijn op de compensatieregeling.
      Bij brief van 14 december 2004 heeft betrokkene aan de minister verzocht een negatief resultaat van gemiddeld € 280,- per maand, als gevolg van het sinds 1 januari 2004 onjuiste toepassen van de Regeling, te vergoeden en de Regeling toe te passen zoals die in 1998 is overeengekomen.
    
    
    
      2. Bij besluit van 26 januari 2005 heeft de minister afwijzend op dit verzoek beslist. Hij heeft betrokkene erop gewezen dat sinds 1 januari 2004 het woon/werkverkeer in de fiscale wetgeving als zakelijk verkeer wordt aangemerkt en dat de maximale belastingvrije vergoeding van zakelijke kilometers is vastgesteld op € 0,18 per kilometer. Nu een netto-vergoedingsregeling is overeengekomen hoeft een wijziging van het belastingsysteem niet tot een hogere vergoeding van reiskosten te leiden volgens de minister.
      De minister heeft dit besluit, na bezwaar, met overneming van het advies van de Adviescommissie bezwaren personeel SZW, bij besluit van 1 augustus 2005 (hierna: bestreden besluit) ongegrond verklaard. 
    
    
    3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het standpunt van betrokkene dat de overgangsregeling zou inhouden dat voor de berekening van de reiskostenvergoeding na 1 januari 1998 in feite de oude regeling zou worden toegepast, zij het rekening houdend met een schadebedrag van € 94,36, onjuist is. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de vaststelling van de vergoeding op een nettobedrag tot gevolg heeft dat wijzigingen in het fiscale regime geen gevolgen hebben voor de aan betrokkene uit te keren netto- bedragen.
    
    4.1. Betrokkene heeft in hoger beroep aangevoerd dat de minister ten onrechte sinds 2004 niet langer de gewijzigde fiscale regelgeving in acht neemt bij toepassing van de Regeling. Volgens betrokkene heeft de minister tot 2004 bij de bepaling van de vergoeding steeds de vigerende belastingwetgeving met betrekking tot de reiskostenvergoeding in aanmerking genomen en is hij daarvan in 2004 ongemotiveerd afgestapt. Volgens betrokkene heeft de belastingdienst met de verruiming van het forfait tot € 0,18 per kilometer per 1 januari 2004 een hogere nettovergoeding beoogd. Volgens betrokkene leidt de wijze waarop de minister de vergoeding thans berekent tot een uitkomst die geen recht meer doet aan het uitgangspunt van de Regeling en handelt de minister in strijd met de belastingwetgeving. Bovendien heeft de minister de brutering van de uit te keren nettovergoeding gestaakt, waardoor betrokkene dubbel wordt gedupeerd. 
    
    4.2. De minister heeft aangevoerd dat de in 2004 doorgevoerde wijziging in de belasting-wetgeving tot gevolg had dat de voor woon/werkverkeer gemaakte kilometers van belastingheffing werden vrijgesteld. Omdat betrokkene op grond van de Regeling een nettovergoeding ontvangt, waarvan de bruteringlasten voor rekening van de minister komen, kan die bruteringlast sinds 2004 op nihil worden gesteld. De minister kan niet inzien waarom dit brutovoordeel ten gunste van betrokkene zou moeten komen. De minister wijst erop dat betrokkene in 2004 niet meer of minder heeft ontvangen dan voordien; de belastingwijziging had voor toepassing van de regeling alleen in de brutosfeer consequenties en heeft betrokkene geen bijzonder voor- of nadeel gebracht.
    
    5. De Raad overweegt als volgt.
    
    5.1. Betrokkene heeft eerst in december 2004 kenbaar gemaakt dat hij het niet eens is met de wijze waarop de minister ingaande januari 2004 toepassing heeft gegeven aan de Regeling. De Raad overweegt dat betrokkene reeds uit de uitbetalingen zoals die over de maanden vanaf januari 2004 hebben plaatsgevonden en sindsdien op zijn salaris-specificaties zijn verschenen, heeft kunnen concluderen dat de minister sedert januari 2004 op een andere dan de door hem gewenste wijze toepassing gaf aan de Regeling. De Raad concludeert daaruit dat betrokkene tot de in november 2004 ontvangen specificatie in de toegekende vergoedingen heeft berust en dat de bezwaren van betrokkene tegen de berekening van de vergoeding over de maanden tot november 2004 moeten worden aangemerkt als een verzoek om terug te komen van rechtens vaststaande besluiten.
    
    5.2. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om van een eerder genomen besluit terug te komen inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staan daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid het eerdere besluit handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen. 
    
    5.3. In gevallen als het onderhavige, waarin een duuraanspraak in het geding is, is het voorts aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst (CRvB 1 februari 2001, LJN AB0250 en TAR 2001, 43). Wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek om terug te komen, dient de bestuursrechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Wat betreft de periode daarna, moet een minder terughoudende toets worden gehanteerd. In de regel zal het bij een duuraanspraak niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend, blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop immers ook het bestuursorgaan aanspraak kan maken, is voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden. 
    
    5.4. De Raad stelt vast dat betrokkene met betrekking tot de vergoedingen die vóór de maand november 2004 zijn uitbetaald, geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Het bestreden besluit houdt om die reden in zoverre stand.
    
    5.5. Met betrekking tot de vergoedingen na november 2004 is de Raad evenals de rechtbank en de minister van oordeel dat bij de toepassing van de Regeling zoals hiervoor onder 1.2 omschreven, in de jaren 2004 en volgende een vergelijking dient te worden gemaakt tussen hetgeen de betrokken ambtenaar voor de door hem in een bepaalde maand gemaakte woon-werkkilometers vóór 1 juli 1998 aan vergoeding zou hebben ontvangen enerzijds, en hetgeen de betrokken medewerker overeenkomstig de in de jaren 2004 en volgende volgens de toepasselijke vervoersregeling en fiscale regels voor die woon-werkkilometers ontvangt anderzijds. Het nadelige verschil wordt na aftrek van € 95,39 - welk schadebedrag op grond van de Regeling voor rekening van de ambtenaar blijft - netto aan de betrokken ambtenaar uitgekeerd. Indien deze netto-uitkering ertoe leidt dat de totale vergoeding in fiscaal opzicht bovenmatig wordt, wordt het bovenmatige deel van de vergoeding (zo nodig) voor rekening van de minister tot een brutobedrag herleid. De Raad volgt betrokkene derhalve niet in zijn standpunt dat als uitgangspunt voor de berekening gelden de (aan aanpassing onderhevige) bedragen van het Reisbesluit Binnenland van het ministerie, zoals namens appellanten ter zitting is betoogd. 
    
    5.6. Met betrekking tot de berekening van de netto maximale schade, wijst de Raad erop dat reeds ter zitting van 4 september 2008, als ook in zijn antwoordbrief van 6 oktober 2008 aan de Raad, de minister heeft bevestigd dat in afwijking van de Regeling bij de berekeningen in de jaren na 1998 bij het eerste deel van de vergelijking ten onrechte is uitgegaan van het in het desbetreffende kalenderjaar geldende reiskostenforfait, in plaats van het voor het jaar 1998 geldende reiskostenforfait van f 270 (€ 122,52). Laatstelijk vóór 2004 werd uitgegaan van het voor 2003 geldende reiskostenforfait van € 130,-. Dit forfaitbedrag is na 1 januari 2004 gecontinueerd. Volgens de minister heeft dit tot 2004 geleid tot een klein verschil in de berekening ten voordele van de betrokkene. 
    
    
      5.7. De Raad onderschrijft dit standpunt van de minister. Het gegeven dat de minister tot 2004 in afwijking van de Regeling het in het desbetreffende kalenderjaar geldende reiskostenforfait heeft toegepast, betekent niet dat de minister bij de berekening van het nettonadeel vanaf 2004 de vanaf dat jaar mogelijke onbelaste reiskostenvergoeding van 
      € 0,18 per kilometer in mindering zou moeten brengen. Vertrekpunt is immers wat betrokkene in 1998 ontvangen zou hebben naar de toen geldende regels voor de in 2004 maandelijks gereisde kilometers. De minister had bij een juiste toepassing in alle jaren na 1998 en ook in 2004 en volgende jaren slechts het reiskostenforfait van 1998, ter hoogte van € 122,52, in aanmerking moeten nemen. Hetgeen betrokkene bepleit staat niet in de Regeling en leidt tot een nooit bedoelde uitkomst. 
    
    
    5.8. Eveneens is de Raad van oordeel dat de bepaling in de Regeling dat het bedrag van de nettoschade (zo nodig) voor rekening van de werkgever op grond van het regime voor de loonheffing wordt gebruteerd, waarbij met mogelijke consequenties in de sfeer van de inkomstenbelasting geen rekening wordt gehouden, niet anders kan betekenen dan dat brutering achterwege kan blijven wanneer de regels voor de loonheffing over reiskostenvergoedingen vanaf 2004 inhouden dat de vergoeding onbelast kan plaatsvinden. Dat betrokkene daardoor in de sfeer van de inkomstenbelasting nadeel ondervindt is in de Regeling expliciet voorzien en kan dus geen grond vormen voor een aanspraak op compensatie van dat nadeel.
    
    5.9. Ten overvloede wijst de Raad er nog op dat de Regeling meebrengt dat, naarmate de fiscaal toegestane vergoedingen voor woon/werkverkeer per auto, na een periode waarin deze (zeer) laag waren, weer hoger mogen worden en de vergoedingen benaderen zoals die tot juli 1998 golden toen voor betrokkene voor woon/werkverkeer nog het dienstreisregime gold, het verschil tussen beide grootheden afneemt en de vergoeding op grond van de Regeling minder wordt en in voorkomend geval daalt tot onder het op grond van de Regeling voor rekening van de betrokkene komende bedrag van € 95,39. 
    
    5.10. De berekening van betrokkene zoals ter zitting van 4 september 2008 overgelegd, inhoudend dat hij tot 2004 € 0,28 - bij een loonheffing van 42% - of € 0,24 - bij een loonheffing van 52% - per gereisde kilometer ontving, is in zoverre niet juist dat hij daarvan slechts € 0,16, respectievelijk € 0,14 feitelijk in handen kreeg en dat het verschil werd afgedragen aan de belastingdienst. Vanaf 2004 ontving betrokkene bij een loonheffing van 52% nog steeds € 0,14.
    
    6. Het vorenstaande leidt er toe dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
     
    Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en K.J. Kraan en G.F. Walgemoed als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier, uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2009.
    					
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    					
    (get.) P.W.J. Hospel.
    
    HD