ECLI:NL:RBROT:2011:BU9142, Rechtbank Rotterdam, 22-12-2011, AWB 10/2118 WRO-T1
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Ontheffing en bouwvergunning voor het gedeeltelijk veranderen van een paardenstal binnen de bebouwde kom. Enige onduidelijkheid of het door de gemeenteraad opgestelde paardenbeleid ook geldt voor de bebouwde kom. Het college van burgemeester en wethouders moeten de rechtstreeks bij de ontheffing betrokken belangen afwegen, ongeacht of voor deze belangenafweging beleidscriteria zijn vastgesteld. Er zal nader dienen te worden afgewogen hoeveel paarden mogen worden gehouden in de paardenstal.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige kamer
    
    
    Reg.nr.: AWB 10/2118 WRO-T1
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    
      [naam] wonende te Ouddorp, eiser,
      gemachtigde mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goedereede, verweerder.
    
    Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen:
    
    D. Hoek, wonende te Ouddorp, vergunninghouder.
    
    
    
      1	Ontstaan en loop van de procedure
      Op 4 april 2009, ontvangen op 6 april 2009, heeft vergunninghouder een aanvraag om een reguliere bouwvergunning ingediend voor het gedeeltelijk veranderen en vergroten van een paardenstal op het adres [adres] te [plaats], kastraal bekend gemeente [naam], sectie B, nummer 2008. 
    
    
    Bij besluit van 4 mei 2010 heeft verweerder onder verlening van ontheffing van het bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), de aangevraagde bouwvergunning verleend. 
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser bij brief van 3 juni 2010 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 20 augustus 2010 een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 augustus 2011. Eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door L. Boer. Voorts zijn vergunninghouder en zijn echtgenote verschenen. 
    
    Na behandeling ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst, teneinde eiser en verweerder in de gelegenheid te stellen om te reageren op een door vergunninghouder ter zitting overgelegde tekening en op zijn stelling dat het bouwwerk onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) vergunningvrij zou mogen worden opgericht en daarmee het procesbelang van eiser is komen te vervallen.
    
    Bij brief van 31 augustus 2011 heeft eiser een nadere reactie ingediend. Bij brief van 30 september 2011 heeft verweerder een reactie ingediend. Bij brief van 1 oktober 2011 heeft vergunninghouder gereageerd op de reactie van eiser.
    
    Nadat alle partijen toestemming hebben gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    
    
      2	Overwegingen
      2.1 Feiten en omstandigheden
      Bij besluit van 19 oktober 1999 heeft verweerder, onder verlening van een binnenplanse vrijstelling, vergunning verleend voor het oprichten van een paardenstal op het achtererf van het adres [naam] te [naam]. In december 2003 heeft vergunninghouder de schuur (mede) in gebruik genomen als paardenstal. Op - laatstelijk - 19 februari 2009 heeft eiser bij verweerder een verzoek om handhaving ingediend wegens overlast van het gebruik van het perceel door vergunninghouder. Vervolgens heeft vergunninghouder de aanvraag voor de in geding zijnde vergunning ingediend. 
    
    
    Volgens de bij de bouwaanvraag overgelegde bouwtekening wordt de oppervlakte van de bestaande paardenstal vergroot tot circa 48 m2. Op 9 juni 2009 heeft de welstandscommissie Stichting Dorp, Stad en Land aan verweerder medegedeeld dat het bouwplan volgens de commissie niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Van 7 september 2009 tot en met 19 oktober 2009 heeft verweerder het ontwerpbesluit en daarbij behorende stukken voor eenieder ter inzage gelegd. Bij brieven van 2 oktober 2009 en 9 oktober 2009 heeft eiser zienswijzen ingediend tegen het voornemen van verweerder om met toepassing van artikel 3.23 van de Wro in samenhang met artikel 4.1.1, eerste lid, onder a, van het Bro, zoals die bepalingen destijds golden, ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan ten behoeve van de realisering van het bouwplan. Op 21 december 2009 heeft vergunninghouder een reactie gegeven op de door eiser ingediende zienswijzen. Op 4 mei 2010 heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
    
    
      2.2 Standpunt van eiser
      Eiser voert in beroep aan dat vergunninghouder heeft gehandeld in strijd met de in 1999 afgegeven vergunning voor het oprichten en gebruiken van een bouwwerk. Hij wijst er voorts op dat hij, mede door de toenemende overlast, de gemeente diverse malen heeft verzocht om handhavend op te treden zodat de situatie wordt hersteld zoals deze in 1999 vergund is en dat verweerder in plaats van te handhaven ten onrechte medewerking heeft verleend aan legalisatie van het illegaal geplaatste bouwwerk. Volgens eiser heeft verweerder in het bestreden besluit ten onrechte overwogen dat er sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing voor het verlenen van ontheffing. In dat verband wijst eiser er op dat, anders dan verweerder meent, het bouwwerk in strijd is met verweerders beleid inzake het hebben en houden van paarden. Ook stelt eiser dat verweerder hem ten onrechte alleen de mogelijkheid heeft geboden een zienswijze in te dienen, en niet ook een bezwaarschrift.
    
    
    2.3. Beoordeling 
    
    
      2.3.1 Wettelijk kader en feiten
      Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat het bestreden besluit nog niet onherroepelijk is. De rechtbank zal in deze uitspraak dan ook uitgaan van het recht dat gold onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabo.
    
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning.
    
    Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld. 
    
    Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Woningwet wordt een aanvraag om bouwvergunning die wegens strijd met het geldende bestemmingsplan moet worden geweigerd, tevens aangemerkt als een aanvraag om een ontheffing als bedoeld in artikel 3.23 van de Wro.
    
    Ingevolge artikel 3.23, eerste lid, van de Wro kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen ontheffing verlenen van het bestemmingsplan. 
    
    Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bro komt voor toepassing van artikel 3.23, eerste lid, van de wet in aanmerking een bijgebouw bij een woning, mits het aantal woningen gelijk blijft. 
    
    De nadere voorwaarden genoemd in artikel 4.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bro gelden voor bijgebouwen buiten de bebouwde kom en zijn in het nu voorliggende geval niet van toepassing omdat het bouwplan is gelegen binnen de bebouwde kom. 
    
    Het bouwplan voorziet in de legalisering van een al gerealiseerde uitbreiding van een paardenstal op het achtererf bij de woning van vergunninghouder. De rechtbank is van oordeel dat het gebouw kan worden aangemerkt als een bijgebouw bij de woning van vergunninghouder. 
    
    De paardenstal heeft thans een oppervlakte van circa 48 m2 en bestaat – onder andere – uit vijf paardenboxen. Het gebouw is gelegen op een perceelgedeelte waar ingevolge het vigerende bestemmingsplan “Dorpsgebied Ouddorp na 2e herziening” de bestemming “Erven” geldt. 
    
    Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. Dit omdat de op het achtererf maximale toegestane bebouwing (75 m2 ) wordt overschreden.
    
    De rechtbank stelt vast dat sprake is van het hobbymatig houden van paarden door vergunninghouder.
    
    
      2.3.2 Procesbelang
      De rechtbank is van oordeel dat eiser wel belang heeft bij de thans aanhangige procedure. Niet is gebleken dat het gebouw, zoals thans opgericht, onder de Wabo niet vergunningplichtig is. Dat de bestaande berging/garage onderdeel van de berekening uitmaakt en dat het mogelijk is dat door een wijziging van deze berging naar “bijkeuken” een ander beeld in de berekeningen zal ontstaan, zoals verweerder naar voren brengt, maakt dit oordeel niet anders, omdat de rechtbank uitgaat van de thans bestaande situatie.
    
    
    
      2.3.3 Procedure
      In het kader van een verzoek van eiser om handhaving heeft verweerder bezien of hetgeen zonder of in afwijking van een bouwvergunning is gebouwd, kan worden gelegaliseerd. Er is geen rechtsregel die zich verzet tegen het indienen van een bouwaanvraag teneinde een illegale situatie te legaliseren, zoals de aanvraag van de derde-belanghebbende van april 2009. Verweerder is gehouden een dergelijke aanvraag te beoordelen, en kan deze betrekken bij de vraag of het illegaal geplaatste bouwwerk kan worden gelegaliseerd. Eisers betoog dat verweerder dit ten onrechte heeft gedaan, slaagt niet.
    
     
    Het betoog van eiser dat verweerder hem ten onrechte niet de mogelijkheid heeft geboden een bezwaarschrift in te dienen, faalt evenzeer. Op grond van artikel 46, vierde lid, van de Woningwet, wordt in een situatie als hier aan de orde de beslissing omtrent de aanvraag om een bouwvergunning voorbereid overeenkomstig de procedure die van toepassing is op de voorbereiding van de beslissing omtrent de aanvraag om een ontheffing. Dit betekent dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is en een zienswijze kon worden ingediend. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d van de Awb is een bezwaarprocedure bij een dergelijk besluit niet aan de orde.
    
    
      2.3.4 De ontheffing
      De rechtbank ziet zich gesteld voor de beantwoording van de vraag of eiser terecht stelt dat verweerder de ontheffing niet had mogen verlenen.
    
    
    De rechtbank overweegt dat het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 3.23 van de Wro een aan verweerder gegeven discretionaire bevoegdheid is. Op grond van artikel 3:4 van Awb dient verweerder daarbij wel de rechtstreeks betrokken belangen af te wegen. In deze belangenafweging dient het van toepassing zijnde beleid te worden betrokken.
    
    De gemeenteraad van Goedereede heeft op 30 september 2009 het Handboek ruimtelijk beleid vastgesteld. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gemeentelijke Paardenbeleid, zoals dit is vastgelegd in het Handboek ruimtelijk beleid, slechts een instrument is om meer uniformiteit in bestemmingsplannen te bereiken en geen beleidskader is bij het verlenen van vergunningen. Verder brengt verweerder naar voren dat, voor zover nog aan de orde, het beleid slechts van toepassing is op paardenbakken in het buitengebied. Nu hier geen sprake is van een paardenbak en de locatie van het bouwwerk bovendien is gesitueerd binnen de bebouwde kom, staat volgens verweerder het Paardenbeleid verlening van de ontheffing niet in de weg. 
    
    
      Hoofdstuk 7 van dit handboek heeft de titel “Paardenbeleid”. Als doelstelling van dit beleid is onder punt 2 aangegeven: “Om wildgroei aan paardenbakken en verrommeling van het buitengebied te voorkomen, en om sturing te geven aan de totstandkoming van paardenbakken is het van belang om in onderhavige nota beleidsregels op te stellen die de burgers de mogelijkheid geven om op een legale manier een paardenbak aan te leggen. Hierbij dient met name rekening te worden gehouden met de inpassing in het landschap en het voorkomen van overlast voor de omgeving. Doel van deze nota is: 
      • het opstellen van een toetsingskader, waardoor op een uniforme wijze getoetst kan worden en planregels voor een bestemmingsplan geformuleerd kunnen worden;
      • bij het uitvoeren van toezicht en handhaving geeft het toetsingskader de randvoorwaarden waaraan een paardenbak dient te voldoen; 
      • het toetsingskader geeft de randvoorwaarden, waaronder de aanleg en het gebruik van een paardenbak is toegestaan.” 
      Als reikwijdte van het beleid wordt onder punt 3 aangeduid: “De beleidsnotitie richt zich op paardenbakken en de daarop direct betrekking hebbende aspecten en faciliteiten die bij de aanleg, het gebruik en het onderhoud van toepassing zijn. (…) Deze notitie richt zich op het hobbymatig gebruik van een paardenbak. (…) Naast een paardenbak kan er behoefte bestaan aan, aanverwante voorzieningen, zoals een longeercirkel, paddock, stapmolen / trainingsmolen. Deze notitie is van toepassing op het gehele grondgebied van de gemeenten”. 
    
    
    Onder definities (punt 4) is opgenomen dat in deze nota onder “Bouwwerken behorende bij een paardenbak” onder andere de volgende bouwwerken worden verstaan: omheining / hekwerk en masten (voor verlichting). 
    
    
      Onder punt 5. (Nadelige gevolgen) is het volgende opgenomen: “De aanleg van paardenbakken met de bijbehorende bouwwerken kan leiden tot een aantal nadelige gevolgen. Onder nadelige gevolgen wordt verstaan de aantasting van de landschappelijke en / of ecologische waarden in het karakteristieke buitengebied en overlast voor omwonenden. Aantasting van de landschappelijke en / of ecologische waarden kan worden onderverdeeld in directe aantasting (door perceelvergroting kunnen de openheid, landschapselementen en het slotenstelsel worden aangetast) en indirecte aantasting (visuele aantasting). 
      Overlast voor omwonenden uit zich in: 
      - geuroverlast 
      - stofoverlast 
      - geluidsoverlast 
      - lichthinder 
      Overlast kan aanleiding zijn tot weigering van een vergunning c.q. ontheffing”. 
    
    
    Onder punt 6 (Locatie paardenbak) is onder uitgangspunt 2 opgenomen: “Stalruimte en een paardenbak dienen altijd achter de achtergevelrooilijn van het hoofdgebouw / de woning te worden geplaatst. Andere voorwaarden zijn dat een stalruimte uitsluitend is toegestaan als (mede) gebruik van een regulier bijgebouw en dat er maximaal 2 paarden mogen worden gehouden in de stalruimte. Bij percelen in het landelijk gebied en waar voorts meer dan 1,5 ha gronden aan grenzen, is dit maximum 5 paarden. Het bijgebouw (stalruimte) dient altijd op een minimale afstand van 25 meter van het dichtstbijzijnde gebouw op een aansluitend erf te staan. Uitzonderingen worden niet gemaakt.” 
    
    Gelet op hetgeen onder punt 2 van het Paardenbeleid over de doelstelling ervan is vermeld, volgt de rechtbank verweerder niet in de opvatting dat het beleid slechts een instrument is om meer uniformiteit in bestemmingsplannen te bereiken en geen beleidskader is bij het verlenen van vergunningen. De bewoordingen in de nota, zoals bijvoorbeeld onder punt 5 dat overlast aanleiding kan zijn tot weigering van een vergunning of ontheffing, duiden ook overigens op beleidscriteria voor het al dan niet verlenen van een vergunning of ontheffing zolang een bestemmingsplan daarvoor geen bindend kader geeft. 
    
    Hoewel verweerder naar voren heeft gebracht dat het Paardenbeleid alleen geldt voor paardenbakken en dan ook nog buiten de bebouwde kom, concludeert de rechtbank dat dit niet uit dit beleid blijkt. Op zijn minst wekt het beleid onduidelijkheid over de reikwijdte ervan. De rechtbank wijst op de hiervoor aangehaalde passage onder punt 6 (Locatie paardenbak), waarin ook uitdrukkelijk toetsingscriteria ten aanzien van stalruimte zijn opgenomen en waarbij uitdrukkelijk is opgenomen dat uitzonderingen niet worden gemaakt, en op de passage onder punt 3, waaruit blijkt dat deze beleidsnotitie van toepassing is op het gehele grondgebied van de gemeente. 
    
    De rechtbank overweegt verder dat verweerder op grond van artikel 3:4 van de Awb de rechtstreeks bij de ontheffing betrokken belangen dient af te wegen, ongeacht of voor deze belangenafweging beleidscriteria zijn vastgesteld. Het belang van eiser is ontegenzeggelijk betrokken bij het verlenen van de ontheffing. De rechtbank mist bij de ontheffing een expliciete afweging van verweerder ten aanzien van het aantal in de stalruimte te houden paarden en ten aanzien van de afstand tussen de stalruimte en de woning van eiser in relatie tot mogelijke overlast. In deze afweging acht de rechtbank van belang dat volgens het Paardenbeleid stalruimte uitsluitend is toegestaan als (mede) gebruik van een regulier bijgebouw en dat er maximaal twee paarden mogen worden gehouden in de stalruimte, waarbij een uitzondering wordt gemaakt voor percelen in het landelijk gebied waar meer dan 1,5 ha gronden aan grenzen (dan is dit maximum vijf paarden). Naar het oordeel van de rechtbank vergt een zorgvuldige belangenafweging dat dit aspect, ongeacht of het Paardenbeleid wel of niet rechtstreeks van toepassing is, in de afweging wordt betrokken.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder de bij de ontheffing betrokken belangen onvoldoende heeft afgewogen en derhalve het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd, zodat dit wegens strijd met de artikelen 3:4 en 3:46 van de Awb niet in stand kan blijven. 
    
    
      2.3.5 De bouwvergunning
      Nu verweerder aldus geen ontheffing kon verlenen, waardoor het bouwplan in strijd bleef met het geldende bestemmingsplan, had verweerder eveneens de bouwvergunning moeten weigeren. De bouwvergunning kan daarom ook niet in stand blijven.
    
    
    
      2.3.6 Conclusie
      Uit het bovenstaande volgt dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. 
    
    
    Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten dan wel met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Gezien het geconstateerde gebrek in de belangenafweging en omdat een ontheffing een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft, ziet de rechtbank daarvoor geen aanleiding. Naar het de rechtbank voorkomt staan nog mogelijkheden voor overleg tussen partijen open en zijn meerdere oplossingsrichtingen denkbaar. Verweerder wordt thans de gelegenheid geboden om dit nader te onderzoeken. 
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 1.092,50 aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (één punt voor het beroepschrift, één punt voor het bijwonen van de zitting en een halve punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen als bedoeld in artikel 8:45 van de Awb).
    
    
     
    
      3	Beslissing
      De rechtbank,
    
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit, 
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.092,50, te betalen aan eiser.
    
    bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 150,-- vergoedt.
    
    
    
      Aldus gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. R.H.L. Dallinga en 
      mr. A.C. Hendriks, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.Th.A.M. Schouw, griffier.
    
    
    De griffier:	De voorzitter:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op: 22 december 2011.
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
    
    
    
    Afschrift verzonden op: