ECLI:NL:RBGRO:2009:BK6997, Rechtbank Groningen, 17-12-2009, AWB 08-1175
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2009-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Niet gebleken van willens en wetens misleiden van leidinggevenden;  blind tekenen van concept kapvergunningen door leidinggevenden; onterecht opgelegde disciplinaire straf.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector Bestuursrecht, enkelvoudige kamer
    
    
    Zaaknummer: AWB 08/1175
    
    Uitspraak als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geschil tussen
    
    
      [eiseres], wonende te Spijk, 
      eiseres,
      gemachtigde: mr. N.E.A. Runtuwene, werkzaam bij Abvakabo FNV te Groningen
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Appingedam, 
      verweerder,
      gemachtigde: mr. P.J. Schaap, advocaat te Zwolle.
    
    
    
      1.	Onderwerp van geschil
      Bij brief van 10 november 2008 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende het opleggen van een disciplinaire straf als bedoeld in artikel 16.1.1 van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) 
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 19 december 2008 beroep ingesteld. 
    
    
      2.	Zitting
      Het geschil is in eerste instantie behandeld op de zitting van 11 juni 2009. Eiseres is daar verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich daar laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam], personeelsfunctionaris bij verweerders gemeente. Het onderzoek is vervolgens gesloten.
    
    
    Bij brief van 12 juni 2009 heeft de rechtbank partijen laten weten dat het onderzoek is heropend.
    
    De behandeling van het geschil is voortgezet op de zitting van 1 oktober 2009. De rechtbank heeft T.G. [naam] (hierna: [naam]) en M.H.C. [naam] (hierna: [adres]) opgeroepen daar te verschijnen om als getuige te worden gehoord. Zij hebben aan deze oproeping gehoor gegeven. Tevens is eiseres verschenen, bijgestaan door mr. J.M.H. Houben, kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres. Namens verweerder zijn verschenen mr. P.J. Schaap, gemachtigde, en [naam], voornoemd.
    
    
      3.	Beoordeling van het geschil
      3.1     Feiten
      Eiseres is sinds 1 september 1994 als medewerker groenzaken en kaartmateriaal in dienst bij verweerders gemeente.
    
    
    Bij besluit van 18 december 2007 heeft verweerder eiseres een disciplinaire maatregel opgelegd van vermindering van het salaris met het bedrag ter hoogte van de laatste twee periodieke verhogingen voor de duur van een jaar.
    
    Tegen het besluit van 18 december 2007 heeft eiseres bij brief van 28 januari 2008 bezwaar gemaakt.
    
    Bij het bestreden besluit van 10 november 2008  heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. Afschriften van de gedingstukken zijn, voor zover niet door hen ingediend, aan partijen verzonden.
    
    
      3.2	Standpunten van partijen
      Verweerder heeft aan zijn besluit, onder meer en samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Op 24 juli 2007 heeft eiseres een concept kapvergunning opgesteld naar aanleiding van een aanvraag om een aantal berken te mogen kappen in de Emmastraat en omgeving te Appingedam, in verband met de herstructureringsoperatie in de wijk Opwierde. Eiseres heeft in haar concept aan de vergunning een aantal voorwaarden verbonden, waaronder die van herplant van acht zwarte berken met een omtrek van 30 tot 35 centimeter. Deze kapvergunning is conform het concept verleend. De kosten van een dergelijke herplant zijn volgens verweerder buitengewoon hoog. Op 16 augustus 2007 is een kapvergunning aangevraagd voor de kap van een walnotenboom aan de Molenstraat 55 te Appingedam. Hierop heeft eiseres op 31 augustus 2007 een concept kapvergunning opgesteld, waaraan bijzondere voorwaarden zijn verbonden. Dit betrof onder meer dat nader onderzoek naar het behoud van deze boom diende plaats te vinden en dat, indien het onderzoek zou uitwijzen dat deze boom gekapt zou moeten worden, aan de vergunning de voorwaarde zou worden verbonden dat tot herplant van een walnotenboom met een omtrek van 50 tot 60 centimeter zou moeten worden overgegaan. Verweerder heeft naar voren gebracht dat eiseres al in een eerder stadium ervan op de hoogte was dat in het betreffende project ‘de Tip’ geen herplant zou plaatsvinden. Zij was namelijk betrokken geweest bij het exploitatieplan voor de herontwikkeling het gebied ‘de Tip’, waar de bomen waren gelegen waarvoor later kapvergunning is verleend. Daarbij was van het begin duidelijk dat de betreffende bomen gekapt dienden te worden. Bovendien was op de plaats van de walnotenboom in het bestemmingspan een waterpartij gepland. Ook daarvan was eiseres op de hoogte. Eiseres heeft volgens verweerder door “onmogelijke’ voorwaarden aan de kapvergunningen te verbinden, in de door haar geconcipieerde besluiten dan ook geen blijk gegeven van een voldoende zorgvuldige belangenafweging, maar heeft eigenmachtig opgetreden. Dit heeft geleid tot onnodige vertraging van de projecten en heeft hoge kosten met zich meegebracht. Er is volgens verweerder dan ook sprake van plichtsverzuim, nu eiseres niet heeft gehandeld zoals een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden zou moeten handelen.
    
    
    Eiseres heeft - samengevat en voor zover hier van belang - naar voren gebracht dat geen sprake is van plichtsverzuim. Zij heeft haar werk gedaan aan de hand van de toepasselijke regelgeving, waarbij zij een zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt. Ten onrechte verwijt verweerder haar dat zij willens en wetens besluiten heeft geconcipieerd om haar eigen standpunt ten aanzien van de betreffende kap door te drijven of dat zij een persoonlijk belang zou hebben. Voorts heeft eiseres bestreden dat zij traag heeft gehandeld. Zij stelt dat zij de concept vergunning heeft opgesteld en deze ter beoordeling aan haar direct verantwoordelijke leidinggevende, [adres], heeft voorgelegd. Deze heeft de kapvergunningen getekend en deze zijn vervolgens aan betrokkenen gezonden. Eiseres bestrijdt dat zij daarbij niet heeft gehandeld zoals een goed ambtenaar zou moeten handelen.
    
    Verweerder heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat het besluit op goede gronden is genomen. Daartoe heeft verweerder benadrukt dat eiseres in weerwil van het bij haar bekende beleid ten aanzien van het project ‘de Tip’ de besluiten heeft geconcipieerd. Van haar mocht verwacht worden dat zij het beleid van verweerder zou uitvoeren. Door dat niet te doen is sprake van grove nalatigheid. Daarbij heeft verweerder gesteld dat eiseres bewust traag heeft gehandeld met het concipiëren van de kapvergunning voor de walnotenboom en heeft gewacht tot haar leidinggevende met vakantie was, zodat zij het concept kon voorleggen aan de vervangend leidinggevende die minder inzicht in kapvergunningen had. 
    
    
      3.3	Wettelijk kader
      Ingevolge artikel 16:1:1, eerste lid, van de CAR/UWO kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt dan wel bij herhaling aanleiding geeft tot toepassing te zijnen aanzien van maatregelen van inhouding, beslag of korting, als bedoeld in de tweede titel van de Ambtenarenwet deswege disciplinair worden gestraft.
    
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
    
    Ingevolge artikel 16:1:2, eerste lid, onder g, kan, voor zover hier van belang, de disciplinaire straf vermindering van salaris met ten hoogste het bedrag van de laatste twee periodieke verhogingen worden toegepast, een en ander voor de tijd van niet langer dan twee jaren.
    
    
      3.4	Beoordeling
      Ter zitting heeft de rechtbank de getuigen [naam] en [adres] gehoord. Voorafgaand aan het horen hebben de getuigen beiden de belofte, als bedoeld in artikel 8:33, vierde lid, van de Awb afgelegd. 
    
    
    
      [naam] heeft, onder meer en voor zover hier van belang, verklaard dat hij sinds 1 oktober 2007 in dienst is bij verweerders gemeente; dat was dus na het verlenen van de betreffende kapvergunningen. Sinds die tijd is hij de direct leidinggevende van eiseres. Hij heeft verder uiteengezet dat verzoeken om kapvergunning door hem worden afgedaan, maar dat verzoeken voor het kappen van monumentale bomen aan het college van burgemeester en wethouders worden voorgelegd. Hij heeft uiteengezet dat de verzoeken waar het in dit geval om gaat, zeker een bespreekgeval zouden zijn geweest. Kwesties waar herplanting een rol spelen worden altijd aan hem voorgelegd. Daarover kan een ambtenaar als eiseres niet zelfstandig beslissen. In deze gevallen was echter duidelijk dat in het bestemmingsplan stond dat er geen herplant zou plaatsvinden, mede omdat in een deel van het gebied een waterpartij zou worden aangelegd. In de periode waarin de betreffende kapvergunningen zijn afgegeven was [adres] de vervangend leidinggevende. Zij had alleen de “lichte gevallen” onder zich. Van eiseres mocht dan ook verwacht worden dat zij [adres] had ingelicht dat in deze gevallen iets bijzonders aan de hand was, aldus [naam]. Voorts heeft hij verklaard dat hij kort na zijn aantreden merkte dat er bepaalde weerstanden waren tegen het functioneren van eiseres. Inmiddels heeft hij als leidinggevende van eiseres afspraken met haar gemaakt, die naar zijn zeggen goed worden nageleefd.
      [adres] heeft onder meer verklaard dat zij sinds 2006 in dienst is bij verweerders gemeente en dat zij in de zomer van 2007 tijdelijk de leiding kreeg over eiseres. Wel was sprake van een overgangssituatie, waarin de voorganger van [naam], de heer [naam], primair verantwoordelijk was voor de kapvergunningen. Bij afwezigheid van [naam] tekende zij deze vergunningen, zoals ook is gebeurd bij de twee vergunningen die aanleiding zijn voor de disciplinaire maatregel. [adres] heeft aangegeven dat de ambtenaren hun concepten aan haar voorlegden en dat zij deze weliswaar even doorlas, maar dat zij deze in beginsel “blind” tekende. Zij ging er daarbij vanuit dat “het goed zat”. Voorts heeft [adres] verklaard dat zij niet bekend is met weerstanden of “ruis’ ten aanzien van eiseres.
    
    
    Ter beoordeling door de rechtbank ligt voor of verweerder op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd om eiseres een disciplinaire maatregel op te leggen. 
    
    Ter zitting heeft eiseres verklaard dat [adres] sinds januari 2007 kapvergunningen tekende. Zij heeft in de eerste helft van dat jaar via een emailbericht aan [adres] gevraagd hoe zij concepten het beste bij haar kon aanleveren en wat zij daarbij eventueel dienden te bespreken. Op dit emailbericht is geen reactie gekomen. Wel hebben zij elkaar hierover nog “op de gang“ gesproken, maar het is niet tot concrete afspraken gekomen. [adres] heeft verklaard dat zij niet meer precies weet vanaf welke datum zij kapvergunningen tekende. 
    
    Voor zover verweerder heeft aangevoerd dat eiseres willens en wetens haar leidinggevenden op het verkeerde been heeft gezet is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft aangetoond dat eiseres moedwillig concept kapvergunningen heeft opgesteld en daaraan voorwaarden heeft verbonden die zagen op herplant. Weliswaar kan het zo zijn dat eiseres in haar concepten van onjuiste aannames is uitgegaan, van opzettelijke fouten of van het misleiden van haar leidinggevenden is onvoldoende gebleken. Evenmin is gebleken dat eiseres bewust traag zou hebben gehandeld bij het opstellen van de concept kapvergunning voor de walnotenboom.
    
    Voorts stelt de rechtbank vast dat de leidinggevende te allen tijde verantwoordelijk is voor de door hem getekende kapvergunningen. In dit geval was de direct leidinggevende [naam] ten tijde van het voorleggen van de concepten afwezig, maar zijn vervanger [adres] had zijn taak overgenomen. Zij was dan ook verantwoordelijk voor de verleende kapvergunningen en had de door eiseres voorgelegde concept vergunningen moeten beoordelen alvorens deze “blind” te tekenen. Daarbij is van belang dat niet is weersproken dat [adres] vanaf januari 2007 in elk geval de “lichte“ kapvergunningen onder zich had en dus wist wat deze materie inhield. Evenmin weersproken is voorts dat eiseres in de eerste helft van 2007 heeft getracht om afspraken te maken met [adres] over het aanleveren van concept vergunningen waarvoor zij verantwoordelijk was. Uit deze gang van zaken blijkt evenmin dat eiseres eigenmachtig heeft gehandeld.
    
    De rechtbank acht in dit licht mede van belang dat, zoals ter zitting is gebleken, eiseres nog altijd dezelfde werkzaamheden verricht, zij het dat zij met haar direct leidinggevende [naam] over elk concept overlegt. Kennelijk acht verweerder eiseres nog steeds geschikt om kapvergunningen te concipiëren. 
    
    Voor zover door verweerder is aangevoerd dat er al jaren sprake was van “ruis” ten aanzien van het functioneren van eiseres, stelt de rechtbank vast dat verweerder geen enkel bewijs van deze bewering heeft overgelegd. Dat verslagen van functioneringsgesprekken niet worden bewaard, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, doet daar niet aan af. De rechtbank merkt in dit verband wel op dat, voor zover sprake zou zijn geweest van twijfel over het goed functioneren van eiseres, het te meer op de weg van de leidinggevenden had gelegen om haar concepten goed te controleren alvorens deze te tekenen.
    
    Nu van het willens en wetens misleiden van de leidinggevenden niet is gebleken en evenmin regels zijn overtreden of sprake is van gedrag waarvan eiseres had kunnen weten dat zij handelde in strijd met hetgeen van een goed ambtenaar wordt verwacht, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van plichtsverzuim.
    
    Het vorenstaande betekent dat het bestreden besluit geen stand kan houden en dat het beroep gegrond zal worden verklaard.
    
    Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient ingevolge artikel 8:74, eerste lid, van de Awb te worden bepaald dat het door eiseres betaalde griffierecht ad € 145,- door verweerder aan eiseres wordt vergoed.
    
    De rechtbank ziet aanleiding om verweerder op voet van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken en wijst verweerder aan als de rechtspersoon die de kosten aan eiseres moet betalen. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaalt de rechtbank deze kosten op € 805,-.
    
    Beslist wordt daarom als volgt.
    
    
      4.	Beslissing
      De rechtbank Groningen, 
    
    
    RECHT DOENDE,
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het besluit van verweerder van 10 november 2008;
      -		bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
      -	bepaalt dat verweerder eiseres het betaalde griffierecht ad € 145,- vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, vastgesteld op         € 805,-, en bepaalt dat verweerder deze kosten aan eiseres dient te vergoeden.
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. A. Houtman en in het openbaar uitgesproken 
      op 17 december 2009, in tegenwoordigheid van mr. E.H. Pot als griffier.
    
    
    
      w.g. De griffier,                                                                                                    
      w.g. De rechter,
    
    
    De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA in Utrecht.