ECLI:NL:RBHAA:2000:AA6217, Rechtbank Haarlem, 31-05-2000, AWB  99-7767  GEMWT H V02 G16 en AWB 99-8943 GEMWT
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2000-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: GSM-zendinstallatie, bestaande uit antenne, mast of drager en een techniekkast, niet vergunningvrij op grond van art. 43 Woningwet; B&W mochten GSM-beleid toepassen.
      
      Dwangsom- en bestuursdwangaanschrijving tot  verwijdering van GSM-installaties. Geen sprake van vergunningvrije bouwwerken ex art. 43.1 Woningwet. De betrokken zendinstallaties bestaan uit een antenne, een mast of drager en een techniekkast. Deze onderdelen zijn onverbrekelijk met elkaar verbonden en vormen een eenheid, omdat de onderdelen slechts te zamen functioneren voor het beoogde doel, te weten (commerciële) mobiele telecommunicatie. De verschillende onderdelen kunnen derhalve niet worden beschouwd als afzonderlijke bouwwerken, waarbij voor elk onderdeel afzonderlijk de bouwvergunningplichtigheid moet worden beoordeeld. Dat een deel van de zendinstallatie inpandig is gebouwd, betekent niet dat t.a.v. dat deel geen sprake is van bouwen ex art. 40 Woningwet. De zendinstallaties zijn niet gebouwd ten dienste van de bouwwerken waarop ze zijn geplaatst. De bouwwerken hebben er aldus een functie bij gekregen. Derhalve geen sprake van veranderingen van niet-ingrijpende aard ex art. 43.1.e Woningwet. Evenmin sprake van situaties als bedoeld in art. 43.1 onder f, g en i Woningwet. 
      
      Dwangsomaanschrijving; legalisering: de enkele omstandigheid dat in de dwangsomaanschrijving in het primaire besluit intrekking van dat besluit in het vooruitzicht is gesteld indien en voor zover eiseres binnen de begunstigingstermijn alsnog aanvragen om bouwvergunning zou indienen, levert geen grond op voor het oordeel dat B&W dat besluit geacht moeten worden uitsluitend te hebben genomen om eiseres te bewegen vergunningaanvragen in te dienen. Dat eiseres voor het nemen van de beslissing op bezwaar alsnog aanvragen om bouwvergunning heeft ingediend behoefde niet te leiden tot herroeping van het primaire besluit. De vergunningprocedure was immers nog niet afgerond. 
      
      
        Bestuursdwangaanschrijving; legalisering: vast staat dat voor twee van de betrokken percelen een voorbereidingsbesluit gold, zodat er geen formeel beletsel was voor toepassing van art. 19 WRO. Met de voorgenomen planherzieningen wordt o.m. beoogd om de bouw van GSM-zendinstallaties te reguleren en onder bepaalde voorwaarden mogelijk te maken. In verband daarmee voeren B&W een GSM-beleid waarbij, bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de bouw van zendinstallaties stedebouwkundige aspecten de overheersende rol spelen. Als beleidsuitgangspunt geldt dat zendinstallaties in alle gevallen zo veel mogelijk geclusterd moeten worden op bestaande hoge elementen en dat de bouw van zendinstallaties op woongebouwen moet worden geweerd, tenzij het daardoor onmogelijk is om voldoende dekking te verkrijgen.
        Bij de afweging worden maatschappelijke onrust en vrees voor gezondheidsrisico’s meegenomen. In alle gevallen moet zijn voldaan aan de (afstands-) normen die zijn opgesteld door de International Radiation Protection Association. Verder geldt voor de luchthaven Schiphol als beleidsuitgangspunt dat de veiligheid voor het vliegproces en voor personen niet in gevaar mag komen. B&W mochten dit beleid toepassen. De bouw van zendinstallaties op de onderhavige locaties is in strijd met de toekomstige planologische ontwikkeling zoals die ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was neergelegd in het GSM-beleid.
        Toepassing van art. 19 WRO was derhalve niet mogelijk.
        Geen strijd met art. 10 EVRM. Indien al een inbreuk wordt gemaakt op de uitoefening van de in art. 10.1 EVRM genoemde vrijheden, dan is zodanige inbreuk nodig ter bescherming van de openbare orde als bedoeld in art. 10.2. Voorts is er i.c. geen sprake van een algeheel verbod van zendinstallaties, doch juist van een vrijstellingsbeleid dat de bouw daarvan - alsmede legalisering - mogelijk maakt en voorziet in alternatieven.
      
      
      Zie ook ELRO-nrs AA6140,  AA 6141,  AA6142,  AA 6216,  AA 6218
       
      
        Burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerders. 
        mrs. G. Guinau, E. Jochem, M. Groverman

Zaaknummer: AWB  99-7767  GEMWT H V02 G16 en AWB 99-8943 GEMWT H V02 G16
    
    
    
      ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE HAARLEM
      MEERVOUDIGE KAMER
    
    
    
    
    
      U I T S P R A A K
      (artikel 8:66 Awb)
    
     
    
    in de zaak van:
    
    
      KPN Telecom B.V.,
      gevestigd te 's-Gravenhage,
      eiseres,
      gemachtigde mr. A. Th. Meijer,
    
    
    -- tegen --
    
    
      burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer,
      zetelend te Haarlemmermeer,
      verweerders,
      gemachtigde mr. J.C. Binnerts.
    
    
    
    1.	Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij besluit van 6 mei 1999, verzonden 7 mei 1999 hebben verweerders eiseres gelast de 22 in het besluit genoemde (zonder bouwvergunning gebouwde) GSM-zendinstallaties binnen twee weken na verzenddatum van dit besluit geheel te verwijderen en verwijderd te houden op verbeurte van een dwangsom van ƒ 5.000,-- per zendinstallatie per dag, tot een maximum van ƒ 200.000,-- per zendinstallatie. Daarbij is bepaald dat voor elk bouwwerk, waarvoor binnen twee weken na verzenddatum van dit besluit alsnog een - complete en ontvankelijke - aanvraag om bouwvergunning wordt ingediend, de aanschrijving (voor dat deel) zal worden ingetrokken.
    
    Op 14 juni 1999 is het door eiseres gedane verzoek strekkende tot schorsing van het besluit van 6 mei 1999 hangende de bezwaarprocedure, door de president van deze rechtbank afgewezen.
    
    Bij besluit van 12 augustus 1999 hebben verweerders het door eiseres tegen het besluit van 6 mei 1999 ingediende bezwaar ongegrond verklaard (hierna te noemen: besluit I).
    
    Hiertegen heeft eiseres bij brief van 13 september 1999 beroep ingesteld (AWB 99/7767).
    
    Bij besluiten van 21 mei 1999 hebben verweerders eiseres gelast de daarin genoemde 3 op woongebouwen geplaatste (en zonder bouwvergunning gebouwde) GSM-zendinstallaties binnen twee weken na verzenddatum van deze besluiten geheel te verwijderen en verwijderd te houden onder aanzegging van bestuursdwang. 
    
    Bij besluit van 13 oktober 1999 hebben verweerders het door eiseres tegen deze besluiten ingediende bezwaar ongegrond verklaard (hierna te noemen: besluit II).
     
    Hiertegen heeft eiseres bij brief van 22 oktober 1999 beroep ingesteld (AWB 99/8943).
    
    Bij brief van 29 november 1999 heeft eiseres de gronden van haar beroep in beide zaken aangevuld.
    
    Verweerders hebben desgevraagd de op het geding betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift in beide zaken, gedateerd 21 januari 2000, ingediend.
    
    
      De beide zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 20 april 2000, alwaar namens eiseres is verschenen mr. A.Th. Meijer, advocaat te Amsterdam, en namens verweerders mr J.C. Binnerts, advocaat te Haarlem. 
      Op deze zitting zijn tevens gelijktijdig de zaken met registratienummers AWB 99/9775 en AWB 99/10273 (Ben Nederland BV vs verweerders) en de zaken met registratienummer AWB 99/9414 en AWB 99/8035 (Libertel BV vs verweerders) behandeld. In die zaken is als gemachtigde van Ben Nederland BV verschenen mr. M.I. Lindenkamp en als gemachtigde van Libertel BV mr. F.J. de Vries. Deze gemachtigden hebben mede namens eiseres het woord gevoerd.
    
     
    
      2.	Het geschil tussen partijen
      Eiseres vordert vernietiging van besluit I voor zover dat geen betrekking heeft op de locaties Antareslaan 11-27 en Rijnlanderweg 966 te Hoofddorp en vordert voorts verweerders te veroordelen tot vergoeding van de door verweerders als gevolg van dit besluit geleden schade. Eiseres vordert voorts vernietiging van besluit II, alsmede veroordeling van verweerders in de proceskosten in beide zaken.
    
    
    3.	Beoordeling van het geschil
    
    Besluit I en besluit II
    
    De zendinstallaties zijn reeds gebouwd. Ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten waren daarvoor geen bouwvergunningen verleend.
    
    Ten aanzien van vijf locaties is door eiseres erkend dat de zendinstallaties moeten worden aangemerkt als bouwvergunningplichtige bouwwerken. Het betreft de locaties Mary Zeldenruststraat 99-107 te Hoofddorp, Antareslaan 11-27 te Hoofddorp, Rijnlanderweg 966 te Hoofddorp, Hoofdweg 1278 te Nieuw Vennep en Brugrestaurant A4 te Nieuw Vennep.
     
    Ten aanzien van het primaire betoog van eiseres dat voor het oprichten van de overige zendinstallaties, gelet op het bepaalde in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, f, g, dan wel i, van de Woningwet, geen bouwvergunning is vereist, wordt het volgende overwogen.
    
    
      In artikel 43, eerste lid, aanhef en onder e, f, g en i van de Woningwet is bepaald dat in afwijking van artikel 40, eerste lid, geen bouwvergunning is vereist voor:
      (…)
      e. het aanbrengen van veranderingen van niet-ingrijpende aard aan een bouwwerk, met dien verstande dat die veranderingen geen betrekking hebben op de draagconstructie van het bouwwerk, geen uitbreiding van het bebouwde oppervlak plaatsvindt en het bestaande, niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd;
      f. het bouwen van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, van beperkte omvang op of over een (openbare) weg, een spoorweg of in een (openbaar) vaarwater in de daarbij behorende bermen ten dienste van het weg-, spoorweg-, water- of luchtverkeer, de waterhuishouding, de energievoorziening of het telecommunicatieverkeer, alsmede het plaatsen van straatmeubilair;
      g. het bouwen van een gebouw met een inhoud van ten hoogste 3 m³ ten behoeve van het telecommunicatieverkeer;
      (…)
      i. het plaatsen van een antenne die van de voet af gemeten een hoogte heeft van niet meer dan 5 m;
      (…).
    
    
    Als uitgangspunt geldt dat - naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, neergelegd in onder meer haar uitspraak van 2 november 1995, Gst 7030 - een restrictieve uitleg dient te worden gegeven aan de uitzonderingen op het vereiste van bouwvergunning. Vergunningvrij bouwen is dus uitzondering, en vergunningplicht is regel. 
    
    De zendinstallaties waar het hier om gaat, bestaan uit een antenne, een mast of drager en een techniekkast. Deze onderdelen zijn onverbrekelijk met elkaar verbonden en vormen functioneel een eenheid, omdat de onderdelen slechts tezamen functioneren voor het beoogde doel, te weten de (commerciële) mobiele telecommunicatie. Om die reden kunnen bij de beantwoording van de vraag of voor een zendinstallatie bouwvergunning is vereist, de verschillende onderdelen van een zendinstallatie niet worden beschouwd als afzonderlijke bouwwerken, waarbij voor elk onderdeel afzonderlijk de bouwvergunningplichtigheid moet worden beoordeeld.
    
    
      In geen van de gevallen gaat het om de bouw van een bouwwerk dat uitsluitend bestaat uit een antenne, een mast of drager, dan wel een techniekkast. 
      De enkele omstandigheid dat een deel van een zendinstallatie - bijvoorbeeld de techniekkast - inpandig is gebouwd, betekent, anders dan eiseres betoogt, niet dat in zodanig geval ten aanzien van dat deel van de zendinstallatie geen sprake is van bouwen als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet. Ook in die gevallen is er sprake van het bouwen van een bouwwerk, zodat ook in die gevallen het hiervoor omschreven uitgangspunt geldt. 
    
    
    Een relevant planologisch dan wel feitelijk functioneel verband tussen de zendinstallaties en de bouwwerken waarop zij zijn geplaatst, is in de onderhavige gevallen niet aanwezig. Voorts gaat het in geen van de gevallen om het aanbrengen van veranderingen aan een bestaande zendinstallatie. De onderhavige zendinstallaties zijn niet gebouwd ten dienste van de bouwwerken waarop zij zijn geplaatst. Het doel van de bouw is gericht op de door eiseres geëxploiteerde mobiele telefonie. De omstandigheid dat een gebruiker van een bouwwerk als gebruiker van de mobiele telefonie gediend kan zijn met de plaatsing van een zendinstallatie, is niet relevant. De bouwwerken waarop de zendinstallaties zijn gebouwd krijgen er aldus een functie bij. De bouw van de zendinstallaties kan reeds daarom niet worden aangemerkt als het aanbrengen van veranderingen van niet ingrijpende aard aan een bouwwerk als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder e, van de Woningwet.
    
    
      De zendinstallaties zijn niet gebouwd op of over een (openbare) weg, een spoorweg of in een (openbaar) vaarwater of in de daarbij behorende bermen. 
      Ook de door eiseres bedoelde zendinstallatie op de locaties Bennebroekerweg 281 te Rijsenhout, Venneperweg-Rijksweg A4 te Burgerveen en Aalsmeerderweg 53 te Rozenburg kunnen, gezien de plaats waar deze zijn gebouwd, niet worden aangemerkt als te zijn gebouwd op of over een weg of in de daarbij behorende bermen.
      Reeds daarom is er geen sprake van het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van het telecommunicatieverkeer als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder f, van de Woningwet.
    
    
    De zendinstallaties zijn geen gebouwen, zodat reeds daarom geen sprake is van een geval als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder g, van de Woningwet. 
    
    Uit het feit dat geen van de zendinstallaties uitsluitend bestaat uit een antenne volgt reeds dat het bouwen van de zendinstallaties niet is aan te merken als het plaatsen van antennes als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder i, van de Woningwet. 
    
    Mede gelet op het hiervoor omschreven uitgangspunt is er voorts geen grond voor het door eiseres verlangde oordeel om de zendinstallaties gelijk te stellen met schotelantennes als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder i, van de Woningwet, dan wel met gebouwen als bedoeld in onderdeel g. Evenmin is er plaats voor de door eiseres gewenste ruime interpretatie van de begrippen weg en berm als bedoeld in onderdeel f van dit artikellid. 
    
    Uit het vorenstaande volgt dat het primaire betoog van eiseres dat voor het oprichten van de onderhavige zendinstallaties geen bouwvergunning is vereist, geen doel treft.
    
    Nu voor de bouw van de zendinstallaties geen bouwvergunningen waren verleend, konden verweerders daartegen handhavend optreden. 
    
    Alleen in bijzondere gevallen kan van een bestuursorgaan worden verlangd dat het afziet van handhavend optreden tegen een illegale situatie.
    
    Een bijzonder geval kan aanwezig zijn als concreet zicht bestaat op legalisering van de illegale situatie.
    
    Besluit I
    
    Anders dan eiseres betoogt, hebben verweerders zich in het primaire besluit terecht en op goede gronden op het standpunt gesteld dat legalisering van de illegale bouw was uitgesloten, omdat eiseres destijds weigerde daaraan mee te werken. Uit de stukken blijkt immers dat - ofschoon verweerders te kennen hadden gegeven bereid te zijn om voor alle zendinstallaties met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) bouwvergunningen te verlenen - eiseres, ondanks herhaald aandringen van de zijde van verweerders om aanvragen om bouwvergunning in te dienen, uitdrukkelijk heeft volhard in haar standpunt dat niet te zullen doen, omdat volgens haar geen bouwvergunning is vereist. 
    
    
      De enkele omstandigheid dat in het primaire besluit intrekking van dat besluit in het vooruitzicht is gesteld indien en voorzover eiseres binnen de begunstigingstermijn alsnog aanvragen om bouwvergunning zou indienen, levert, anders dan eiseres wil, geen grond op voor het oordeel dat verweerders dat besluit geacht moeten worden uitsluitend te hebben genomen om haar te bewegen vergunningaanvragen in te dienen.
      Voorts behoefde van verweerders niet te worden verlangd dat zij reeds bij het nemen van de beslissing op bezwaar tot de in het vooruitzicht gestelde intrekking van het primaire besluit zouden overgaan op grond van de omstandigheid dat eiseres, naar aanleiding van de behandeling van haar verzoek om schorsing van dat besluit door de president van de rechtbank, binnen de haar daarbij door verweerders toegezegde extra begunstigingstermijn, alsnog - naar zij heeft gesteld: onder protest - aanvragen om bouwvergunning heeft ingediend. Verweerders mochten zich toen op het standpunt stellen dat de tijd daarvoor nog niet rijp was zolang de vergunningprocedure nog niet was afgerond. Vaststaat immers dat eiseres haar standpunt dat bouwvergunningen niet zijn vereist, niet had verlaten en dat eiseres eerder, onder verwijzing naar dat standpunt, enkele ingediende aanvragen om bouwvergunning had ingetrokken voordat de vergunningprocedure was afgerond.
    
    
    Ook overigens is er geen grond aanwezig voor het oordeel dat verweerders het primaire besluit bij de beslissing op bezwaar ten onrechte niet hebben herroepen. Anders dan eiseres kennelijk veronderstelt, vloeit uit de plicht om bij de beslissing op bezwaar tot heroverweging van het primaire besluit over te gaan, niet voort dat elke wijziging van omstandigheden in alle gevallen moet leiden tot het herroepen van dat besluit. In dit geval behoefde de omstandigheid dat eiseres voor het nemen van de beslissing op bezwaar alsnog aanvragen om bouwvergunning had ingediend, slechts te leiden tot de door verweerders in het vooruitzicht gestelde verlening van bouwvergunningen met toepassing van artikel 19 van de WRO. Deze verlening heeft inmiddels, overeenkomstig de in de beslissing op bezwaar herhaalde toezegging, in alle gevallen plaatsgevonden.
    
    
      Verweerders hebben zich - het vorenstaande mede in aanmerking genomen - terecht op het standpunt gesteld dat zich hier ook overigens geen bijzonder geval voordoet. 
      Er zijn geen toezeggingen gedaan, noch anderszins verwachtingen gewekt op grond waarvan van verweerders mocht worden verlangd dat zij anders zouden hebben beslist dan zij hebben gedaan. Reeds omdat geen bouwaanvraag was ingediend, kon geen aanspraak worden ontleend aan het beleid van verweerders om niet op te treden tegen zendinstallaties die vooruitlopend op in het vooruitzicht gestelde vergunningverlening zijn opgericht. 
    
    
    Verder valt niet in te zien dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven wegens strijd met artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden of met Europese regelgeving inzake de liberalisering van de telecommunicatiemarkt.
    
    Voorts is geen aanknopingspunt aanwezig dat leidt tot het oordeel dat de hoogte van de opgelegde bedragen niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    Evenmin is er grond voor het oordeel dat de termijnen te kort zijn om de overtreding ongedaan te maken door de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Ook overigens valt niet in te zien dat verweerders bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid hebben kunnen besluiten om eiseres geen langere termijn te gunnen.
    
    Al het vorenstaande leidt tot de conclusie dat van verweerders niet kon worden verlangd anders te beslissen dan zij hebben gedaan.
    
    Besluit II
    
    
      Verweerders hebben zich terecht op het standpunt gesteld dat de bouw van de zendinstallaties in strijd is met de verschillende ter plaatse geldende bestemmingsplannen. 
      Bij geen van de ingevolge deze plannen op de betrokken gronden rustende bestemmingen ten behoeve van woondoeleinden of openbare gebouwen, is de bouw van zendinstallaties in de planvoorschriften met zoveel woorden toegestaan, dan wel passend te achten. 
      De omstandigheid dat een gebruiker van een bouwwerk als gebruiker van de mobiele telefonie gediend kan zijn met plaatsing van een zendinstallatie, kan aan deze strijdigheid niet afdoen, omdat het doel waarvoor een zendinstallatie is opgericht, bepalend is. In de betrokken planvoorschriften zijn geen mogelijkheden vervat tot het verlenen van vrijstelling ten behoeve van de bouw van zendinstallaties.
    
    
    Uit het vorenstaande volgt dat legalisering niet mogelijk is zonder toepassing van artikel 19 van de WRO. 
    
    Gelet op het bepaalde in artikel 46, derde lid, van de Woningwet, vloeit uit de strijdigheid van de zendinstallaties met de bestemmingsplannen voort dat het betoog van eiseres dat bouwvergunning, voorzover aangevraagd, op grond van het vierde lid van dat artikel van rechtswege is verleend, onjuist is.
    
    
      Vaststaat dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit voor het perceel Egholm 105-160 te Hoofddorp, geen voorbereidingsbesluit gold als bedoeld in artikel 21 van de WRO, noch een herziening van het desbetreffende bestemmingsplan in procedure was gebracht. Toepassing van artikel 19 van de WRO was derhalve niet mogelijk.
      Uit het vorenstaande volgt dat geen concreet zicht bestond op legalisering van de illegale zendinstallatie op het woongebouw Egholm 105-160 te Hoofddorp.
      In zoverre was dus geen sprake van een bijzonder geval op grond waarvan verweerders hadden moeten afzien van handhavend optreden.
    
    
    Vaststaat dat voor het perceel Spieringweg 801 te Cruquius en Mary Zeldenruststraat 99-107 te Hoofddorp, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit wel een voorbereidingsbesluit gold als bedoeld in artikel 21 van de WRO. In zoverre was er geen formeel beletsel voor toepassing van artikel 19 van de WRO.
    
    Met de bij dit voorbereidingsbesluit voorgenomen planherzieningen wordt onder meer beoogd om de bouw van GSM-zendinstallaties - waarvan er thans ongeveer 150 in de gemeente aanwezig zijn, welk aantal, naar verweerders verwachten, in verband met de ontwikkelingen op de GSM-markt, spoedig zal zijn verdrievoudigd - te reguleren en onder bepaalde voorwaarden mogelijk te maken. 
    
    In verband daarmee voeren verweerders een beleid (hierna: GSM-beleid) dat inhoudt dat uitsluitend aan het verlenen van vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO wordt meegewerkt als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Dit GSM-beleid is door verweerders vastgesteld op 16 februari 1999. Het heeft als uitgangspunt gediend bij de opstelling van het voorontwerp voor de herziening van onder meer de hier aan de orde zijnde bestemmingsplannen, neergelegd in het "Bestemmingsplan paraplubepaling Antenne-installaties voor (mobiele) telecommunicatie". Inmiddels is een ontwerp van dit plan in procedure gebracht.
    
    Blijkens het GSM-beleid spelen bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van de bouw van zendinstallaties stedenbouwkundige aspecten de overheersende rol; daarbij agaat het om horizonvervuiling als gevolg van een groeiend antennewoud, ruimtelijke inpassing, welstand en woongenot. In verband daarmee geldt als beleidsuitgangspunt dat, kort gezegd, zendinstallaties in alle gevallen zo veel mogelijk geclusterd moeten worden op bestaande hoge elementen en dat de bouw van zendinstallaties op woongebouwen moet worden geweerd, tenzij het daardoor onmogelijk is om voldoende dekking te verkrijgen. Bij de afweging worden maatschappelijke onrust en vrees voor gezondheidsrisico's meegenomen. 
    
    
      In dit verband geldt als beleidsuitgangspunt dat in alle gevallen voldaan moet zijn aan de (afstands-) normen die zijn opgesteld door de International Radiation Protection Association (de zogenoemde IRPA-normen) en die eveneens zijn gehanteerd door het ministerie van VROM en de Inspectie voor de Volksgezondheid bij de opstelling van de "Richtlijnen voor radiofrequente straling bij zendinrichtingen". Verder geldt voor de luchthaven Schiphol als beleidsuitgangspunt dat de veiligheid voor het vliegproces en voor personen niet in gevaar mag komen.
      De vorenstaande uitgangspunten hebben geleid tot verschillende regimes voor onder meer de luchthaven Schiphol, het landelijk gebied, de infrastructuur, de werkgebieden in het stedelijk gebied en de woongebieden in het stedelijk gebied, waarbij de uitgangspunten zijn uitgewerkt in criteria waaraan de concrete gevallen door verweerders worden getoetst.
    
    
    
      Deze criteria houden, kort weergegeven, het volgende in.
      Overeenkomstig de IRPA-normen wordt in alle gevallen geëist dat de minimale verticale afstand van de zender tot een gebouw 2,5 meter bedraagt en de minimale horizontale afstand 5 tot 10 meter, afhankelijk van de sterkte van de installatie.
      Langs bestaande en toekomstige rijks- en provinciale wegen wordt per viaduct of knooppunt in beginsel één mast met een hoogte van maximaal 40 meter toegestaan.
      In werkgebieden wordt alleen plaatsing van een mast van maximaal 6 meter toegestaan op gebouwen van ten minste 15 meter hoogte, met een maximum van in beginsel drie installaties per gebouw, zo veel mogelijk centraal op het dak.
      Zendinstallaties op woongebouwen moeten in beginsel worden geweerd. In bestaande en toekomstige woongebieden worden zendinstallaties wel toegestaan op andere gebouwen dan woongebouwen en op masten. Om voldoende dekking te waarborgen zullen, indien de noodzaak daartoe aanwezig blijkt, alternatieve lokaties worden aangeboden. Daarbij kan in uitzonderlijke gevallen, mits betrokkene aantoont dat het verkrijgen van voldoende dekking onmogelijk is, worden afgeweken van het uitgangspunt om op woongebouwen geen zendinstallaties toe te staan. 
      In het landelijk gebied wordt, om ook daar zendinstallaties zo veel mogelijk te concentreren, per strekkende kilometer één zendmast met een hoogte van maximaal 10 meter boven het maaiveld, toegestaan langs polderwegen binnen een bouwblok.
      Voor de lokatie Schiphol geldt als uitgangspunt dat zendinstallaties alleen toelaatbaar zijn daar waar de electronische geleidingssystemen niet gestoord worden.
    
    
    De stukken en het verhandelde ter zitting bieden geen aanknopingspunt voor het oordeel dat dit beleid niet mocht worden toegepast. Van toepassing met terugwerkende kracht is geen sprake. Voor een rechterlijke toetsing van de inhoud van de te verwachten toekomstige bestemmingsplanherzieningen en derhalve van het daarop anticiperende GSM-beleid van verweerders is in de onderhavige procedure - waarin handhavingsbeslissingen ter toetsing voorliggen - geen plaats. Hetgeen eiseres daaromtrent heeft aangevoerd kan aan de orde worden gesteld in de procedure omtrent de vaststelling en de goedkeuring van de herzieningen van de bestemmingsplannen.
    
    
      De bouw van de zendinstallaties op de onderhavige locatie is in strijd met de toekomstige planologische ontwikkeling, zoals die ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was neergelegd in het GSM-beleid.
      De locatie Spieringweg 801 te Cruquius en Mary Zeldenruststraat 99-107 betreffen immers een woongebouw. Het betoog van eiseres dat het maken van een uitzondering hier was aangewezen, omdat het anders onmogelijk is om een voldoende dekkend netwerk te verkrijgen, hetgeen tot gevolg heeft dat zij niet zal kunnen voldoen aan de dekkingseisen voor mobiele telefonie die door de Minister van Verkeer en Waterstaat zijn gesteld, treft geen doel. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt - en verweerders mochten dat van haar verlangen - dat de door verweerders voor de bouw van zendinstallaties in het algemeen geboden mogelijkheden en de in concreto aangeboden alternatieven zodanig beperkend zijn dat in dit geval onmogelijk aan die dekkingseisen kan worden voldaan. 
    
    
    Nu de bouw van de zendinstallaties niet past in de voorgenomen planherziening, was toepassing van artikel 19 van de WRO niet mogelijk. 
    
    
      Uit het vorenstaande volgt dat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit ook geen concreet zicht was op legalisering van de illegale situatie op laatstvermelde locatie. 
      In zoverre was dus geen sprake van een bijzonder geval als hiervoor bedoeld.
    
    
    Verweerders hebben zich terecht op het standpunt gesteld dat zich ook overigens geen bijzonder geval voordoet.
     
    
      Het beroep op het vertrouwensbeginsel treft evenmin doel. 
      De enkele omstandigheid dat verweerders niet onmiddellijk tegen de illegale situatie zijn opgetreden kan niet leiden tot de conclusie dat zij hun recht tot handhaving hebben verwerkt. Voorts zijn er geen toezeggingen van de zijde van verweerders gedaan op grond waarvan eiseres mocht verwachten dat niet zou worden opgetreden tegen de bouw van zendinstallaties in het algemeen, dan wel in gevallen waarin de noodzaak voor het verkrijgen van een dekkend netwerk wel was gesteld, doch niet naar genoegen van verweerders was aangetoond. Voorts kan geen aanspraak worden ontleend aan het beleid van verweerders om in gevallen waarin zij naar aanleiding van een ingediende bouwaanvraag aan de aanvrager hebben te kennen gegeven dat de betrokken zendinstallatie aan het GSM-beleid voldoet, dat deze niet in strijd is met redelijke eisen van welstand en dat daarom niet handhavend wordt opgetreden tegen een vooruitlopend op de voorgenomen verlening van vrijstelling en bouwvergunning opgerichte zendinstallatie, omdat niet aan de gestelde voorwaarden is voldaan.
    
    
    
      Ook het beroep op het gelijkheidsbeginsel treft geen doel.
      Niet aannemelijk is dat verweerders niet handhavend optreden in met het onderhavige geval rechtens op een lijn te stellen gevallen.
    
    
    
      Evenmin treft doel het beroep op artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
      Indien al zou moeten worden aangenomen dat door de onderhavige handhavingsbesluiten - en door het vereiste van bouwvergunning - een inbreuk wordt gevormd op de uitoefening van de in het eerste lid van dit artikel omschreven vrijheden, dan kan zodanige inbreuk, gelet op de wettelijke voorschriften waarvan de toepassing in dit geval aan de orde is, nodig worden geacht ter bescherming van de openbare orde als bedoeld in het tweede lid van dit artikel. Voorts is er in dit geval, anders dan is betoogd, geen sprake van een algeheel verbod van de bouw van zendinstallaties, doch juist van een vrijstellingsbeleid dat de bouw daarvan - alsmede legalisering van zonder de wettelijk vereiste vergunning gebouwde zendinstallaties - mogelijk maakt en voorziet in alternatieven.
    
    
    Verder valt niet in te zien dat de onderhavige handhavingsbesluiten niet in stand kunnen blijven wegens strijd met Europese regelgeving inzake de liberalisering van de telecommunicatiemarkt, neergelegd in onder meer de zogenoemde Vergunningenrichtlijn (Richtlijn 97/13/EG).
    
    Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat van verweerders niet kon worden verlangd dat van handhaving zou worden afgezien. 
    
    Ten aanzien van de termijnen is er geen aanknopingspunt voor het oordeel, dat die te kort zijn om de maatregelen te kunnen treffen ter voorkoming van de tenuitvoerlegging van bestuursdwang. Ook overigens is er geen grond voor het oordeel dat verweerders bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid hebben kunnen besluiten om eiseres geen langere termijn te gunnen.
    
    Besluit I en besluit II
    
    
      Vorenstaande overwegingen leiden tot de slotsom dat de beroepen ongegrond zijn. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen.
      Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen.
    
    
    
      4.	Beslissing
      De rechtbank:
      I.	verklaart het beroep tegen besluit I ongegrond;
      II.	verklaart het beroep tegen besluit II ongegrond;
      III.	wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gewezen door mr. G. Guinau, voorzitter, mrs. E. Jochem en M. Groverman, leden, en in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2000
      in tegenwoordigheid van mr. A.P. Vonk, griffier.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.