ECLI:NL:RBSHE:2007:BA1081, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 05-03-2007, AWB  06/2466
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2007-03-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: FUWAPROV. Omzetting van een functie onder een nieuw functiehuis. Het uitgangspunt van de omzettingsoperatie is geweest dat de nieuwe functie hetzelfde schaalniveau heeft als de oude functie. Dit wordt het één op één omzetten genoemd. Op die regel is één uitzondering mogelijk, namelijk in de situatie waarin in het verleden zwaardere taken zijn opgedragen en een functiewaarderingstraject is afgebroken in verband met de komst van Fuwaprov. Toetsingsmaatstaf van de rechter is terughoudend.

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH 
      Sector bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: AWB  06/2466
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2007
    
    inzake
    
    
      [eiser],
      te [woonplaats],
      eiser, 
      gemachtigde mr. F.S. Landa
    
    
    tegen
    
    
      Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant,
      verweerder,
      gemachtigde mr. A.G. Kerkhof.
    
    
    
    
      Procesverloop
      In een besluit van 23 juni 2005 heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij met ingang van 1 januari 2005 is benoemd in de functie van [functie A], bij het bureau [...] van de Directie [directie].
    
    
    Het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar heeft verweerder in het besluit van 31 maart 2006 ongegrond verklaard.  
    
    Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 31 maart 2006.
    
    De zaak is behandeld op de zitting van 7 februari 2007, waar eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen. Namens verweerder is de gemachtigde verschenen, bijgestaan door mevrouw A. Oosterhof (personeelsadviseur) en de heer[bureauhoofd] (bureauhoofd). 
     
    
    
      Overwegingen
      1. 	De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    2. 	Sinds 2000 is eiser werkzaam bij de Provincie Noord-Brabant. In verband met de invoering van een samenhangend sectoraal systeem van functiewaardering, beloning en beoordeling, Fuwaprov genaamd, per 1 januari 2005, heeft verweerder op 20 juli 2004 besloten tot een nieuw functiehuis voor de organisatie van de Provincie Noord-Brabant. In november 2004 zijn de medewerkers van de Provincie geïnformeerd over de voorgenomen benoeming in de nieuwe organisatie. 
    
    
      3. 	In het kader van voortgang van het project heeft verweerder aan zijn medewerkers op 21 december 2004 voorlopige benoemingsbesluiten toegezonden. Eiser heeft een voorlopig besluit d.d. 21 december 2004 tot benoeming op de functie van vakinhoudelijk medewerker E bij de directie Ruimtelijke Ontwikkeling en Handhaving ontvangen. 
      Naar aanleiding van de ingediende bedenkingen heeft verweerder besloten het functiehuis en de daarin beschreven functies te herzien. Op 29 maart 2005 is er een aangepast functiehuis met bijbehorende aangepaste functiebeschrijvingen en functieniveaus vastgesteld.
    
     
    4. 	Uiteindelijk heeft verweerder eiser in een besluit van 23 juni 2005 de definitieve benoeming in de functie van [functie A] meegedeeld. Eiser heeft bezwaar tegen dit besluit gemaakt. Het bezwaar is behandeld door de hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften van verweerder (HAC).  De HAC heeft verweerder geadviseerd om de bezwaren van eiser ongegrond te verklaren. Dat advies heeft verweerder overgenomen.
    
    5. 	Eiser is het niet eens met zijn plaatsing in de functie van [functie A]. In hoofdlijnen komt zijn beroep op het volgende neer. De beschrijving van de functie die eiser vervult en die vóór de omzetting werd geduid als [functie B] (kennelijk wordt gelet op de functienaam op de beschrijving bedoeld: medewerker [functie B] - de rechtbank), komt niet het meest overeen met de beschrijving van de [functie A], maar met de beschrijving van beleidsmedewerker C of D. Eiser heeft die stelling onderbouwd met inhoudelijke argumenten, waarover hieronder meer. Eiser betwijfelt of verweerder wel van de goede beschrijving van de functie van medewerker [functie B] is uitgegaan. Daarnaast stelt eiser dat aan hem bij zijn indiensttreding in 2000 toezeggingen zijn gedaan over de door hem te vervullen bijzondere taken (bijvoorbeeld [voorbeelden]), welke toezeggingen niet zijn nagekomen. Verder heeft hij een toezegging gehad dat hij BZO-taken zou krijgen op het moment dat hij zou terugkeren van zijn werk voor de vliegende brigade vuurwerk. Die toezeggingen zijn echter niet nagekomen. Eiser heeft nu met de omzetting naar de functie van [functie A] sterk het gevoel dat de situatie hiermee is geformaliseerd en dat dit inhoudt dat de toezeggingen niet meer worden nagekomen. Verweerder heeft in de informatieverstrekking aangegeven bij de omzetting van de functies ook ‘achterstallig onderhoud’ te plegen en daar ziet eiser nu niets van terug.
    
    6. 	De rechtbank ziet in deze beroepsgronden in feite twee te beantwoorden vragen. De eerste vraag is of de door eiser gestelde toezeggingen een rol kunnen spelen in de omzetting. Met andere woorden: vallen onder het ‘achterstallig onderhoud’ ook de toezeggingen die eiser stelt. De tweede vraag is of verweerder uitgaand van de functiebeschrijving behorend bij de functie van medewerker [functie B] in redelijkheid heeft kunnen komen tot indeling van eisers functie in [functie A]. 
    
    7. 	Naar het oordeel van de rechtbank is de stelling dat verweerder de gestelde toezeggingen bij de omzetting had moeten meenemen, niet houdbaar. Uit de in deze procedure overgelegde stukken blijkt dat het uitgangspunt van de omzettingsoperatie is geweest dat de nieuwe functie hetzelfde schaalniveau heeft als de oude functie. Dit wordt het één op één omzetten genoemd. Op die regel is één uitzondering mogelijk, namelijk in de situatie waarin in het verleden zwaardere taken zijn opgedragen en een functiewaarderingstraject is afgebroken in verband met de komst van Fuwaprov. Dit is terug te vinden in verschillende stukken, bijvoorbeeld in de notitie van 13 december 2004 van de Provincie aan de medewerkers en in het Personeelsinformatieblad Provincie Noord-Brabant, nummer 22, bladzijde 4. De door eiser gestelde toezeggingen vallen niet onder deze uitzonderingscategorie. Het gaat immers niet om een situatie waarin eiser hoger gekwalificeerde taken heeft gedaan in de tijd voor 1 januari 2005, maar om een situatie waarin eiser stelt gerechtvaardigde verwachtingen te hebben dat hij dergelijke taken zou krijgen. Ook op zichzelf ziet de rechtbank geen aanleiding om op de gestelde toezeggingen in te gaan. Dat valt buiten de reikwijdte van dit geding.  De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om gebruik te maken van het bewijsaanbod van eiser om getuigen te horen die de gestelde toezeggingen kunnen bevestigen.
    
    8. 	De tweede vraag is of verweerder uitgaand van de functiebeschrijving behorend bij de functie van medewerker [functie B] in redelijkheid heeft kunnen komen tot indeling van eisers functie in [functie A]. De rechtbank wijst erop dat een besluit tot functie-indeling alleen mogelijk is aan de hand van een weging van een veelheid van factoren, die zich zonder een zekere beleidsvrijheid niet goed laat denken. Daarmee zou niet stroken dat de rechter het indelingsbesluit van verweerder ten volle zou toetsen. Daarom komt de rechtbank tot de hiervoor genoemde toets, namelijk heeft verweerder in redelijkheid het besluit kunnen nemen. Voor alle duidelijkheid: deze toets houdt in dat de rechtbank niet beoordeelt welke andere functie-indeling óók verdedigbaar zou zijn. De toets houdt wel in dat de rechtbank alleen tot vernietiging van het bestreden besluit kan overgaan als dit besluit als onhoudbaar moet worden aangemerkt. 
    
    9. 	Om te beginnen stelt de rechtbank vast dat eiser na de omzetting is gebleven in het schaalniveau dat hij voor 1 januari 2005 ook had, namelijk schaal 10. Voor de beantwoording van de in alinea 8 geformuleerde vraag gaat de rechtbank in op de beroepsgronden van eiser. Daarbij baseert de rechtbank zich met name op hetgeen de gemachtigde van eiser eerder hierover heeft aangevoerd in haar pleitnota in de bezwarenprocedure, aangezien zij in beroep hiernaar verwijst. Het verweer van verweerder haalt de rechtbank met name uit het verweer in bezwaar (waarnaar de HAC in zijn motivering verwijst) en hetgeen verweerders gemachtigde op de zitting bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank neemt de definitieve functiebeschrijving van medewerker [functie B] (bijlage 4 bij het beroepschrift) tot uitgangspunt nu verweerder niet heeft bestreden dat dit een juiste beschrijving is. Verder wijst de rechtbank erop dat bij het beroepschrift is gevoegd de beschrijving van beleidsmedewerker realiseren C (versie van 20 juli 2004). De rechtbank gaat ervan uit dat eiser van die beschrijving is uitgegaan bij het bepalen van zijn standpunt. Deze beschrijving komt in de definitieve versie van de zogenaamde Managementset Functiehuis echter niet meer voor. De beschrijving is vervangen door de beschrijving van 29 maart 2005 van de beleidsmedewerker uitvoeren C. 
    
    10. 	Eiser heeft aangevoerd dat hij bezig is met het maken van beleid en het opstellen van  werkprocessen. Hij treedt op als normsteller. Daarom past zijn functie wat betreft de beschrijving bij ‘resultaatgebieden’ bij de functie van beleidsmedewerker uitvoeren C. Verweerder heeft deze stelling betwist. Eisers functie ten tijde van de omzetting is de functie van handhaver. Deze functie kan worden gezien als het uitvoeren van (complexe) vakinhoudelijke werkzaamheden in directe relatie tot beleid. Het gaat niet om het ontwikkelen van allerlei plannen en programma’s. De functie houdt in dat de vergunningen worden beoordeeld op handhaafbaarheid. Dat is iets anders dan normstelling. Met normstelling wordt bedoeld het opstellen van de normen in het vergunningsbesluit. Deze taak ligt niet bij de handhaver: hij is degene die het vergunningsbesluit met de daarin opgenomen normen toetst op handhaafbaarheid. De handhavers zijn niet de beleidsmakers. Het is wel zo dat de kennis van de uitvoerders nodig is voor het maken van beleid. Zij hebben de specialistische kennis en zij worden geconsulteerd door degenen die het beleid maken. Binnen het eigen werkterrein werkt de handhaver wel aan het ontwikkelen en verbeteren van onder meer de werkprocessen. Verweerder ziet op dit onderdeel geen reden de functie van handhaver anders te beschouwen dan [functie A]. 
     
    11. 	Naar het oordeel van de rechtbank is niet kunnen blijken dat het door verweerder geschetste beeld niet in overeenstemming is met de beschrijving van de functie medewerker [functie B]. De omschrijving onder resultaatsgebieden in de functie [functie A] bij ‘voorbereiden en uitvoeren van complexe vakspecialistische werkzaamheden in directe relatie tot het (te ontwikkelen en te implementeren) beleid’ stemt in belangrijke mate overeen met hetgeen verweerder nader heeft toegelicht.
    
    12. 	Eiser heeft verder aangevoerd dat hij bij het uitoefenen van de functie herhaaldelijk moet afwijken van de beleidskaders en dat hij op basis van overleg met derden oplossingen moet kiezen. Er is flexibiliteit vereist om in een omgeving vol tegenstrijdige belangen oplossingen te zoeken voor complexe problemen. Deze omstandigheden sluiten veel meer aan bij de omschrijving van ‘speelruimte’ bij de functie van beleidsmedewerker dan bij de functie van [functie A]. Verweerder stelt daar tegenover dat de handhaver keuzes maakt op basis van aangegeven richtlijnen en beleidskaders (vergunningen). Vanuit die rol doet hij voorstellen tot verbetering en is hij vanuit de eigen discipline betrokken bij het opstellen van notities gericht op beleidsvoorbereiding, - ontwikkeling en - uitvoering. De uiteindelijke beleidskeuzes worden gemaakt door de normstellers. Gelet op het gebrek aan beleidsvrijheid bij de handhaver is er volgens verweerder geen reden de functie anders te beschouwen dan [functie A].
    
    13. 	 De rechtbank wijst erop dat eiser met zijn standpunt kennelijk refereert aan de omschrijving van het onderdeel ’speelruimte’ bij de verouderde beschrijving van beleidsmedewerker realiseren C. Dat is echter niet (meer) een juist uitgangspunt. Verder overweegt de rechtbank dat haar niet is kunnen blijken dat de toelichting van verweerder niet in overeenstemming is met de beschrijving van de functie medewerker [functie B]. De omschrijving bij ‘speelruimte’ in de functie [functie A] komt overeen met hetgeen verweerder heeft toegelicht. 
    
    14. 	Ten slotte heeft eiser gesteld dat hij in de functie van handhaver herhaaldelijk contact heeft met externen. Die contacten beperken zich niet tot specifieke problemen. Hij heeft ook veelvuldig contact met andere overheden zoals het Service Centrum Grond, VROM en andere toezichthouders van andere provincies en de Belastingdienst. Gezien deze contacten, sluit de omschrijving van beleidsmedewerker C of D meer aan bij de realiteit. Verweerder voert hiertegen aan dat naast de functionele contacten binnen de eigen directie er ook contacten zijn met de normstellers. Die contacten zijn echter niet gericht op de voortgang van beleidsprocessen, maar op de afstemming en interpretatie van de in de vergunningen opgenomen voorschriften en normen. Ook betreffen de contacten het geven of inwinnen van advies over bepaalde uitvoeringsgerelateerde onderwerpen. De contacten betreffen functionele contacten over de gezamenlijke aanpak en afstemming. Ze zijn gericht op het eigen taakgebied. Ook op dit punt ziet verweerder geen reden de functie anders te beschouwen dan [functie A]. 
    
    15. 	De rechtbank is van oordeel dat ook op dit onderdeel geldt dat de uitleg van verweerder haar niet strijdig voorkomt met de functiebeschrijving van medewerker [functie B]. Het is de rechtbank niet kunnen blijken dat eisers externe contacten gericht zijn op beleidsontwikkeling. De rechtbank wijst erop dat het hebben van externe contacten op zich niet maakt dat een indeling in de functie van [functie A] onredelijk zou zijn. Bij het onderdeel ‘contacten’ is immers bij deze functie ook vermeld: ‘contacten met externe materie-inhoudelijke deskundigen om bepaalde specifieke problemen uit te besteden of advies in te winnen’.
    
    16. 	 Alles bijeen genomen kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat verweerder in redelijkheid niet tot indeling in de functie van [functie A] heeft kunnen komen en dat die indeling onhoudbaar moet worden geacht.
     
    17. 	Eiser heeft verder gesteld dat anderen wel in de functie van beleidsmedewerker zijn geplaatst. De overige deelnemers van de werkgroep Standaard Voorschriften, waar hij deel van uit maakt, zijn als beleidsmedewerkers ingedeeld. Verder voert eiser aan dat hij zich bezig houdt met dezelfde problematiek en dezelfde werkzaamheden uitvoert als de technisch specialist repressieve handhaving, en dat deze specialisten allen benoemd zijn in de functie van beleidsmedewerker. In zoverre eiser hiermee een beroep heeft willen doen op het gelijkheidsbeginsel, moet de rechtbank dat beroep verwerpen. Dit, omdat er geen onderliggende stukken zijn overgelegd die het mogelijk maken om een dergelijk beroep te beoordelen.
    
    18. 	Alles bijeen genomen komt de rechtbank tot de conclusie dat de beroepsgronden niet kunnen slagen en dat het beroep ongegrond is.
    
    19. 	Ten slotte wil de rechtbank nog het volgende overwegen. Op de zitting bleek dat partijen verschillend benoemen wat er nu eigenlijk speelt. Verweerder gaat ervan uit dat het eiser er met dit beroep om te doen is een hogere schaal te bereiken. Eiser stelt juist dat de omzetting hem het gevoel gaf dat de weg werd afgesneden naar de werkzaamheden waarop hij al langere tijd gehoopt had. De rechtbank ziet aan eiser dat hij zich gefrustreerd voelt en boos is omdat verweerder in zijn visie gemaakte afspraken niet nakomt. Het komt de rechtbank voor dat het verstandig zou zijn als partijen, redenerend vanuit belangen in plaats van posities, om de tafel gaan zitten om serieus met elkaar te praten. Er is immers sprake van een voortdurende (arbeids)relatie tussen partijen. Het is de rechtbank bekend dat de Provincie een voorstander is van mediation. Het komt de rechtbank voor dat mediation een opening voor partijen kan bieden.
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus gedaan door mr. A.J. Schaap als rechter en uitgesproken in het openbaar in tegenwoordigheid van mr. P.D.H. Selhorst als griffier op 5 maart 2007. Belanghebbenden kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    Afschriften verzonden: