ECLI:NL:RBSHE:2007:BC1451, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 20-12-2007, AWB 07/735
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2007-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Noch in de WWB, noch in de Maatregelverordening is een grondslag aan te wijzen voor het geven van een waarschuwing bij het niet naleven van de verplichting tot arbeidsinschakeling. Schrijven van verweerder kan niet worden aangemerkt als afzien van maatregel in verband met dringende redenen. Derhalve geen besluit ex artikel 1:3 van de Awb. Besluit op bezwaar in zoverre vernietigd en alsnog niet-ontvankelijk in bezwaar. Bij afzonderlijk primair besluit is een maatregel opgelegd waarbij ten nadele van betrokkene is afgeweken van de Maatregelverordening. In zoverre besluit op bezwaar vernietigd wegens strijd met een algemeen verbindend voorschrift.

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH 
      Sector bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: AWB 07/735
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 december 2007
    
    inzake
    
    
      [eiser],
      te [woonplaats]
      eiser,
      gemachtigde mr. S.M.M. van Dalen, 
    
    
    tegen
    
    
      het dagelijks bestuur van Optimisd, Intergemeentelijke Sociale Dienst,
      te Veghel,
      verweerder,
      gemachtigde mr. C. Königs.
    
    
    
    
      Procesverloop
      Bij besluit van 4 mei 2006 heeft verweerder eisers uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) verlaagd met 100% gedurende één maand over de periode van  6 april 2006 tot 6 mei 2006, wegens het niet of onvoldoende meewerken aan activiteiten om de kansen op werk te vergroten. 
    
    
    Bij schrijven van 18 mei 2006 heeft verweerder eiser een waarschuwing gegeven wegens het niet verschijnen voor het project Schoon & Veilig op 8 mei 2006. Verweerder ziet af van het opleggen van een maatregel. 
    
    Bij besluit van 2 juni 2006 heeft verweerder de WWB-uitkering van eiser verlaagd met ingang van 22 mei 2006 tot 22 juli 2006, wegens het zonder geldige reden niet deelnemen aan het project Schoon & Veilig op 22 mei 2006. 
    
    Eiser heeft tegen de opgelegde maatregelen en tegen de schriftelijke waarschuwing bij verweerder bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 9 januari 2007 heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit van 4 mei 2006 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen het schrijven van 18 mei 2006 en tegen het primaire besluit van 2 juni 2006 ongegrond verklaard.   
    
    Eiser heeft tegen dit besluit op bezwaar beroep ingesteld.
    
    De zaak is behandeld op de zitting van 18 december 2007, waar eiser en zijn gemachtigde niet zijn verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. 
    
    
      Overwegingen
      1. 	De rechtbank stelt allereerst vast dat in het beroepschrift slechts gronden zijn aangevoerd met betrekking tot de schriftelijke waarschuwing en met betrekking tot de verlaging van eisers bijstandsuitkering gedurende twee maanden. De rechtbank begrijpt het ingestelde beroep dan ook aldus dat dit slechts betrekking heeft op het besluit op bezwaar voor zover dit strekt tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen verweerders schrijven van 18 mei 2006 en tegen het primaire besluit van 2 juni 2006.  
    
    
    2. 	Bij de beoordeling van de vraag of het besluit op bezwaar, voor zover dit in beroep is bestreden, de rechterlijke toetsing kan doorstaan gaat de rechtbank uit van de volgende relevante feiten en/of omstandigheden.
    
    3. 	Eiser ontvangt een WWB-uitkering van verweerder. In dat kader is hij sinds oktober 2005 aangemeld voor het project Schoon & Veilig. Nadat hij met het project gestart is, heeft eiser meerdere keren verzuimd op het project te verschijnen wegens medische klachten en/of doktersbezoeken. Op 21 februari 2006 is eiser op verzoek van verweerder gekeurd door Argonaut ter vaststelling van zijn arbeidsgeschiktheid. Argonaut heeft eiser medisch gezien in staat geacht tot het verrichten van arbeid met inachtneming van de vastgestelde beperkingen. Eiser diende zich vervolgens op 6 april 2006 weer bij het project Schoon & Veilig te melden. Eiser is die dag zonder bericht van afmelding niet verschenen. Dit vormde voor verweerder aanleiding voor het nemen van het primaire besluit van 4 mei 2006, waarbij een maatregel gedurende één maand is opgelegd. Tevens heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij zich op 8 mei 2006 weer moest melden bij het project Schoon & Veilig. Op 8 mei 2006 is eiser zonder bericht van afmelding niet verschenen. Daarop heeft verweerder eiser op 18 mei 2006 schriftelijk gewaarschuwd. Tevens heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij zich op 22 mei 2006 weer moest melden bij het hiervoor bedoelde project. Op 22 mei 2006 heeft eiser zich om 8.00 uur gemeld bij dit project. Kort daarna is hij weer vertrokken, omdat hij om 9.00 uur een afspraak zou hebben. Die dag is eiser niet meer terug gekomen bij het project Schoon & Veilig. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit van 2 juni 2006 genomen, waarbij een maatregel gedurende twee maanden is opgelegd, echter  – naar de rechtbank vaststelt – zonder dat daarbij is vermeld met welk percentage de uitkering wordt verlaagd. 
    
    
      4. 	Blijkens het bestreden besluit op bezwaar, waarvan het advies van de hoor- en adviescommissie integraal onderdeel vormt, is verweerder van mening dat de waarschuwing en de maatregel terecht zijn. Volgens verweerder kan bij de afweging van eventueel toekomstige verwijtbare gedragingen een waarschuwing gevolgen hebben voor een op te leggen maatregel. Er heeft bij eiser geen gedragsverandering plaatsgevonden naar aanleiding van de waarschuwing. De waarschuwing is terecht opgelegd.
      De maatregel wordt gebaseerd op de Maatregelverordening. Hoewel de verweten gedraging valt onder artikel 9, lid 1 van deze verordening wordt echter geen maatregel van 40% toegepast. Op grond van de ernst van de verweten gedragingen wordt in afwijking van de standaardmaatregelen de maatregel van 100% voor de duur van twee maanden passend geacht.
    
    
    5. 	Het beroep van eiser richt zich tegen de waarschuwing en tegen de verlaging van zijn WWB-uitkering met 100% gedurende twee maanden. Hij stelt zich primair op het standpunt dat hij zich niet verwijtbaar heeft gedragen. Hij heeft zich op 2 mei 2006 wel bij het project gemeld. Op de eerdere afspraken heeft hij niet kunnen verschijnen wegens ziekte. Voor zover er sprake is van een verwijtbare gedraging is ten onrechte de maatregel van 100% toegepast in plaats van 40%. De maatregel is onvoldoende afgestemd op de omstandigheden waarin eiser verkeert. Tevens is eiser van mening dat de bestreden beslissing onvoldoende is gemotiveerd en onzorgvuldig is voorbereid. In de beslissing zijn de in bezwaar aangevoerde medische redenen voor het verzuim niet voldoende meegewogen.
    
    6. 	De rechtbank overweegt als volgt.
    
    7. 	Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB is de belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
    
    
      8. 	Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB verlaagt het college, indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet dan wel de artikelen 28, tweede lid, of 29 eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college ernstig misdragen, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand.
      Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    
    9. 	Ingevolge artikel 8, eerste lid, onder b, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot  het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid.
    
    10. 	De gemeenteraad van de gemeente Veghel heeft deze regels vastgesteld in de Maatregelenverordening Wet werk en bijstand, van 7 oktober 2004, in werking getreden op 1 januari 2005 (hierna: Maatregelverordening).
    
    11. 	Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Maatregelverordening wordt overeenkomstig deze verordening een maatregel opgelegd, als de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit de wet of de artikelen 28, tweede lid, of artikel 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig gedragen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt een maatregel afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert.
    
    12. 	Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Maatregelverordening kan het college afzien van het opleggen van een maatregel, indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht. Ingevolge het derde lid wordt aan 1de belanghebbende van het afzien van het opleggen van een maatregel op grond van dringende redenen schriftelijk mededeling gedaan.
    
    13. 	Ingevolge artikel 8, van de Maatregelverordening worden gedragingen van belanghebbende waardoor de verplichting op grond van artikel 8 van de wet niet of onvoldoende is nagekomen onderscheiden in categorieën.
    
    14. 	Ingevolge artikel 9, eerste lid, onder c, van de Maatregelverordening wordt onverminderd artikel 2, tweede lid, de maatregel vastgesteld op veertig procent van de bijstandsnorm gedurende een maand bij gedragingen van de derde categorie. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de hoogte van de maatregel als bedoeld in het eerste lid verdubbeld, indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een maatregel is opgelegd, opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging van dezelfde of hogere categorie. Met een besluit waarmee een maatregel is opgelegd wordt gelijkgesteld het besluit om daarvan af te zien op grond van dringende redenen, bedoeld in artikel 5, tweede lid. In geval er sprake is van een verwijtbare gedraging als bedoeld in het eerste lid onder d wordt de duur van de maatregel verdubbeld.
    
    15. 	De op 18 mei 2006 door verweerder aan eiser gegeven schriftelijke waarschuwing is, kort samengevat, gebaseerd op de opvatting van verweerder dat eiser niet heeft voldaan aan de uit artikel 9 van de WWB voorvloeiende verplichting tot arbeidsinschakeling. De rechtbank stelt allereerst vast dat voor de aan eiser gegeven waarschuwing in de WWB geen grondslag kan worden gevonden. De Maatregelverordening kent wel de schriftelijke waarschuwing bij het niet nakomen van de inlichtingenplicht, maar biedt geen grondslag voor het geven van een waarschuwing in een geval als thans aan de orde, waarbij er naar de mening van verweerder sprake is van het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid. Naar het oordeel van de rechtbank brengt de bij schrijven van 18 mei 2006 gegeven schriftelijke waarschuwing dan ook geen wijziging in eisers rechtspositie. De rechtbank ziet dit bevestigd in verweerders schrijven van 18 mei 2006, waarin terzake van de gegeven waarschuwing is vermeld dat nu geen korting wordt toegepast op eisers uitkering en dat er nu niets verandert aan de hoogte van de uitkering. Anders dan verweerder kennelijk meent, valt er bovendien geen bepaling aan te wijzen op grond waarvan een waarschuwing bij een eventueel toekomstige verwijtbare gedraging in het kader van de verplichting tot arbeidsinschakeling gevolgen kan hebben voor een op te leggen maatregel. 
    
    16. 	Dit wordt niet anders doordat de Maatregelverordening in artikel 5, tweede lid, de mogelijkheid biedt om op grond van dringende redenen van het opleggen van een maatregel af te zien. Een dergelijk besluit is blijkens artikel 9, tweede lid, van de Maatregelverordening wel van belang bij het bepalen van de hoogte van een op te leggen maatregel in het geval van recidive binnen twaalf maanden. Echter, naar het oordeel van de rechtbank kan verweerders schrijven van 18 mei 2006 niet worden aangemerkt als een besluit waarbij op grond van dringende redenen van een maatregel is afgezien. Immers dit schrijven vermeldt expliciet dat het hierbij gaat om een waarschuwing. Bovendien is in dit schrijven in het geheel niet ingegaan op het al dan niet bestaan van dringende redenen, terwijl ook iedere verwijzing naar artikel 5, tweede lid, van de Maatregelverordening ontbreekt.
    
    17. 	Gelet op het vorenoverwogene is de rechtbank van oordeel dat verweerders schrijven van 18 mei 2006, waarbij een schriftelijke waarschuwing is gegeven, niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Er is evenmin sprake van met een besluit gelijk te stellen handelen of nalaten als bedoeld in artikel 79 van de WWB. 
    
    18. 	Het vorenstaande brengt met zich dat verweerder eiser ten onrechte heeft ontvangen in zijn bezwaar tegen het schrijven van 18 mei 2006. Het bestreden besluit op bezwaar dient dan ook in zoverre te worden vernietigd. De rechtbank zal, onder gegrondverklaring van het beroep in zoverre, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en het bezwaar van eiser tegen het schrijven van 18 mei 2006 niet-ontvankelijk verklaren. 
    
    19. 	De rechtbank komt thans toe aan de beantwoording van de vraag of verweerder terecht is overgegaan tot ongegrondverklaring van eisers bezwaar tegen het primaire besluit van 2 juni 2006, welk besluit strekt tot het opleggen van een maatregel naar aanleiding van het feit dat eiser op 22 mei 2006 zonder geldige reden niet heeft deelgenomen aan het project Schoon & Veilig. Het primaire besluit, gelezen in samenhang met het besluit op bezwaar, brengt met zich dat aan eiser een maatregel wordt opgelegd van 100% gedurende twee maanden, te weten met ingang van 22 mei 2006 tot 22 juli 2006. 
    
    20. 	Naar het oordeel van de rechtbank bieden de gedingstukken voldoende aanknopingspunten voor het standpunt dat eiser de verplichtingen zoals vermeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b van de WWB verwijtbaar niet is nagekomen. Eiser is op 22 mei 2006 slechts één uur aanwezig geweest bij het Project Schoon & Veilig. Eiser heeft bescheiden bij verweerder ingeleverd bestaande uit verwijsbrieven, afsprakenkaarten  en gegevens over Nederlandse taallessen, welke bescheiden geen betrekking hadden op die desbetreffende dag. Deze informatie is door verweerder terecht als niet zijnde relevante medische informatie terzijde geschoven. Eiser is door verweerder meerdere keren gewezen op het feit dat hij verklaringen van zijn huisarts of andere artsen dient te overleggen waarin staat vermeld dat hij niet tot het verrichten van arbeid in staat is. Eiser heeft hieraan desondanks niet voldaan. Daarbij is tevens van belang dat Argonaut eiser met inachtneming van zijn medische beperkingen geschikt heeft geacht voor het verrichten van arbeid. Dientengevolge heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht geconcludeerd dat aan de voorwaarden voor het opleggen van een maatregel is voldaan.
    
    21. 	De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het opleggen van de maatregel is uitgegaan van een gedraging van de derde categorie als bedoeld in artikel 8, onder 3, sub b,van de Maatregelverordening. Het gaat hierbij om het niet of in onvoldoende gebruik maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel b en artikel 10, eerste lid van de wet, waaronder begrepen sociale activering, voor zover dit niet heeft geleid tot het geen doorgang vinden of tot voortijdige beëindiging van het reïntegratietraject. 
    
    22. 	Op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c van de Maatregelverordening wordt de maatregel vastgesteld op 40% van de bijstandsnorm gedurende een maand bij gedragingen van de derde categorie. Artikel 9, tweede lid, van de Maatregelverordening brengt met zich dat de hoogte van deze maatregel wordt verdubbeld, indien er sprake is van recidive binnen twaalf maanden. Deze bepaling voorziet ten aanzien van gedragingen van de derde categorie, waarvan hier sprake is, niet in een verdubbeling van de duur van de maatregel.
    
    
      23. 	De rechtbank concludeert dat er in casu sprake is van recidive binnen twaalf maanden. Immers, reeds bij het primaire besluit van 4 mei 2006 is aan eiser een maatregel opgelegd. Het bezwaar tegen dit besluit is niet-ontvankelijk verklaard en het ingestelde beroep heeft daarop geen betrekking. Derhalve staat dit primaire besluit van 4 mei 2006 in rechte vast.
      Artikel 9 van de Maatregelverordening voorziet in casu in een maatregel van 40% gedurende een maand, waarbij de hoogte van de maatregel wordt verdubbeld. Derhalve kan aan eiser op grond van de Maatregelverordening een maatregel worden opgelegd van 80% gedurende een maand. 
      24. 	Desondanks is verweerder overgegaan tot het opleggen van een maatregel van 100% gedurende twee maanden. De rechtbank constateert dat een dergelijke maatregel op grond van de artikelen 8 en 9 van de Maatregelverordening slechts mogelijk is bij een gedraging van de vierde categorie met recidive binnen twaalf maanden. Hoewel er in casu sprake is van een gedraging van de derde categorie, heeft verweerder gelet op de ernst van de verweten gedragingen afwijking van de standaardmaatregelen passend geacht. In de bijlage bij het verweerschrift heeft verweerder het besluit aldus toegelicht dat door deze handelwijze de maatregel is afgestemd op de individuele situatie van eiser. Verweerder heeft daarbij gewezen op artikel 2, tweede lid, van de Maatregelverordening. 
    
    
    25. 	Ingevolge de toelichting bij artikel 2 van de Maatregelverordening dient verweerder de maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Per geval moet worden nagegaan of afwijking van de voorgeschreven ‘standaardmaatregelen’ is geboden, hetgeen zowel een verzwaring als een matiging kan betekenen. De artikelen 8 en 9 van de Maatregelverordening, die betrekking hebben op de indeling in categorieën en op de hoogte en duur van de maatregel, zijn naar de rechtbank vaststelt, evenwel dwingend geredigeerd. Weliswaar laat dit onverlet dat artikel 2 van de Maatregelverordening de mogelijkheid biedt tot een individuele afstemming van de maatregel, doch naar het oordeel van de rechtbank gaat dit niet zover dat in afwijking van de artikelen 8 en 9 van de Maatregelverordening kan worden overgegaan tot het opleggen van een maatregel passend bij een gedraging van de vierde categorie met recidive, terwijl er in casu slechts sprake is van een gedraging van de derde categorie met recidive. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het in casu gaat om een belastend besluit, waarbij uit een oogpunt van adequate rechtsbescherming een restrictieve uitleg van de bepalingen van de Maatregelverordening past. Indien indeling van de gedragingen van eiser in de derde categorie, gelet op de ernst daarvan, thans niet meer afdoende wordt geacht, ligt wijziging van de Maatregelverordening door de gemeenteraad in de rede. 
    
    26. 	Het vorenstaande brengt met zich dat de opgelegde maatregel van 100% ingaande 22 mei 2006 tot 22 juli 2006 zich niet verdraagt met de artikelen 8 en 9 van de Maatregelverordening, zodat het bestreden besluit op bezwaar in zoverre in aanmerking komt voor vernietiging wegens strijd met een algemeen verbindend voorschrift.
    
    27. 	Het vorenstaande brengt met zich dat er ook in zoverre aanleiding is voor gegrondverklaring van het beroep.
    
    28. 	Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen de bij het primaire besluit van 2 juni 2006 opgelegde maatregel met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    
      29. 	De rechtbank acht termen  aanwezig verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand:
      • 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
      • 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
      • waarde per punt € 322,00;
      • wegingsfactor 1.
    
    
    
      30. 	Tevens zal de rechtbank bepalen dat door verweerder aan eiser het door hem gestorte griffierecht ad € 38,00 dient te worden vergoed.
      31. 	Beslist wordt als volgt.
    
    
    
    
      Beslissing
      De rechtbank,
    
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op het bezwaar tegen verweerders schrijven van 18 mei 2006 en op het bezwaar tegen het primaire besluit van 2 juni 2006;
      -	verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk voor zover dit is gericht tegen het schrijven van 18 mei 2006;
      -	bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar;
      -	bepaalt dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen op het bezwaar tegen het primaire besluit van 2 juni 2006;
      -	gelast verweerder aan eiser te vergoeden het door hem gestorte griffierecht ad € 38,00;
      -	veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00;
      -	wijst de Intergemeentelijke Sociale Dienst Optimisd aan als de rechtspersoon die het bedrag van de proceskosten dient te vergoeden;
      -	bepaalt dat het bedrag van de proceskosten moeten worden voldaan aan de griffier.
    
    
    
      Aldus gedaan door mr. E.H.B.M. Potters als rechter in tegenwoordigheid van 
      drs. M.T. Petersen als griffier en uitgesproken in het openbaar op 20 december 2007.
    
    
    
    
    Belanghebbenden kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    Afschriften verzonden: