ECLI:NL:RBLEE:2003:AT3647, Rechtbank Leeuwarden, 11-07-2003, 02/270 WRO19
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2003-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vrijstelling ex art. 19 WRO na eerdere vernietiging bouwvergunning. Verzoek om schadevergoeding. Causaal verband tussen omzetverlies en onrechtmatig verleende bouwvergunning. Formele rechtskracht.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    
    Reg.nr.: 02/270 WRO19
    
    
    Inzake het geding tussen
    
    
      [A], wonende te [B], eiser,
      gemachtigde: mr. G.J. Scholten, advocaat te Utrecht,
    
     
    en 
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Ameland, verweerder,
      gemachtigden: mr. J. de Goede, advocaat te Leeuwarden, en R. Korvemaker, werkzaam als ambtenaar in dienst van de gemeente Ameland.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Op 15 maart 2002 is namens eiser beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op een bezwaarschrift van 10 december 1997.
    
    Bij brief van 19 maart 2002 heeft verweerder eiser in kennis gesteld van de op 12 maart 2002 genomen beslissing op bezwaar inzake de toepassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet.
    
    Namens eiser is op 7 oktober 2002 een aanvullend beroepschrift ingediend. Bij schrijven van 17 maart 2003 is namens eiser een rapport van Ernst & Young Accountants te Groningen, gedateerd 12 maart 2003, in het geding gebracht.
    
    Het beroep is ter zitting behandeld op 31 maart 2003. Eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. Scholten en B. Huisman van Ernst & Young. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door bovengenoemde gemachtigden. Namens Gedeputeerde Staten van Fryslân (GS) en Arriva Nederland BV, die beiden eveneens partij zijn in dit geding, is niemand verschenen.
    
    
    Motivering
    
    Voor de voorgeschiedenis verwijst de rechtbank kortheidshalve naar haar uitspraak van 31 juli 2001 (reg.nr. 99/451 WRO19). Als gevolg van deze uitspraak diende verweerder opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift van 10 december 1997.
    
    Op grond van art. 6:20 lid 4 Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep tegen het niet-tijdig beslissen op het bezwaarschrift van 10 december 1997 van rechtswege mede gericht geacht tegen het besluit van 12 maart 2002, aangezien gebleken is dat laatstvermelde beslissing niet geheel aan het bezwaar tegemoet komt. Voor zover het beroep is gericht tegen het niet-tijdig beslissen op het bezwaarschrift van 10 december 1997, zal het niet-ontvankelijk worden verklaard wegens verval van procesbelang. Bij het besluit van 12 maart 2002 is immers alsnog een beslissing genomen op voormeld bezwaarschrift. 
    
    In dit geding moet vervolgens worden beoordeeld of de in het bestreden besluit van 12 maart 2002 vervatte ongegrondverklaring van het bezwaarschrift van 10 december 1997 in rechte stand kan houden. Achtereenvolgens komen aan de orde het in de bestreden beslissing gehandhaafde besluit tot het verlenen van vrijstelling op grond van art. 19 WRO (oud), de aan de rechtsvoorganger van Arriva Nederland BV (VEONN BV) verleende bouwvergunning en de afwijzing van het namens eiser ingediende verzoek om schadevergoeding.
    
    Ten aanzien van het vrijstellingsbesluit en de bouwvergunning overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Op grond van art. 19 lid 1 WRO (zoals deze bepaling heeft geluid tot 3 april 2000) kunnen burgemeester en wethouders voor het gebied waarvoor een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp-bestemmingsplan ter inzage is gelegd, behoudens het bepaalde in het derde lid, vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij geen bezwaar hebben tegen het verlenen van vrijstelling. 
    
    In dat geval vormt art. 44 aanhef en onder c Woningwet (tekst tot 1 januari 2003) -op grond waarvan een bouwvergunning moet worden geweigerd bij strijd van het bouwplan met het bestemmingsplan of krachtens dit plan gestelde eisen- geen belemmering meer voor de inwilliging van een bouwaanvraag. Volgens vaste jurisprudentie is de toepassing van art. 19 WRO slechts passend indien daarvoor voldoende dringende redenen aanwezig zijn en daaraan geen overwegende bezwaren zijn verbonden. De administratieve rechter dient zich hierbij te beperken tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat burgemeester en wethouders niet in redelijkheid tot verlening van de vrijstelling hebben kunnen komen.
    
    Op 28 oktober 1997 heeft verweerder op grond van art. 19 lid 1 WRO (oud) vrijstelling verleend van het geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Nes" ten behoeve van een bouwplan voor de (ten tijde van dat besluit reeds gerealiseerde) oprichting van een kantoor, autowasserij, garage en een benzineverkooppunt op het perceel aan de [adres] (kadstraal gemeente Nes, sectie D, no. 1323), aangezien dit bouwplan in strijd is met de op dat moment vigerende bestemming "Bedrijven". In haar uitspraak van 31 juli 2001 heeft de rechtbank de ongegrondverklaring van het daartegen op 10 december 1997 ingediende bezwaarschrift -zoals vervat in verweerders besluit van 23 maart 1999- vernietigd, omdat ten tijde van laatstvermeld besluit geen bestemmingsplan in procedure was, noch een voorbereidingsbesluit van kracht was.
    
    
      Het in de uitspraak van 31 juli 2001 geconstateerde bevoegdheidsgebrek is ten tijde hier van belang hersteld, aangezien de gemeenteraad van Ameland op 27 augustus 2001 een voorbereidingsbesluit ex art. 21 WRO heeft genomen, dat in werking is getreden op 6 september 2001. Ten tijde hier van belang was ook aan de overige formele vereisten voor het verlenen van vrijstelling ex art. 19 lid 1 WRO (oud) voldaan.
      Vervolgens heeft de raad van Ameland op 28 januari 2002 vastgesteld het bestemmingsplan "Nes". Voormeld bouwplan is in overeenstemming met het bestemmingsplan "Nes", waarin aan het bouwperceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" met de nadere aanduiding 'verkooppunt van motorbrandstoffen' is gegeven. Het bestemmingsplan "Nes" is -behoudens een aantal voor de onderhavige zaak niet relevante onderdelen- goedgekeurd door GS bij besluit van 18 september 2002. Tegen het goedkeuringsbesluit is namens eiser beroep aangetekend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS). Aangezien namens eiser bij de voorzitter van de AbRS geen verzoek om een voorlopige voorziening is gedaan, moet worden vastgesteld dat het goedkeuringsbesluit, gelet op het bepaalde in art. 28 lid 7 WRO juncto art. 56b lid 1 WRO, met ingang van 31 oktober 2002 in werking is getreden.
    
    
    Dit houdt in dat met ingang van laatstvermelde datum het bestemmingsplan "Nes" -hoewel nog niet in rechte onaantastbaar- van kracht is geworden, zodat de situatie is ingetreden waarop is geanticipeerd. Op grond van de rechtspraak van de AbRS geldt in dit geval, dat de omstandigheid dat het bestemmingsplan waarop verweerder heeft geanticipeerd, voorlopig van kracht is geworden, er niet toe leidt dat geen enkel belang meer bestaat bij een uitspraak over de rechtmatigheid van de beslissing om op het nieuwe bestemmingsplan vooruit te lopen. In beginsel bestaat er nog belang bij de beantwoording van de vraag of verweerder ervan mocht uitgaan dat het plan op het van belang zijnde onderdeel uiteindelijk onherroepelijk zal worden. Hieromtrent overweegt de rechtbank het volgende.
    
    De grieven van eiser zijn er met name op gericht dat het vrijstellingsbesluit het openen van een benzineverkooppunt mogelijk maakt, dan wel legaliseert. Zakelijk samengevat komt het standpunt van eiser hierop neer dat verweerder in redelijkheid niet had mogen besluiten tot het verlenen van vrijstelling omdat dit besluit een duurzame ontwrichting van het voorzieningenpatroon tot gevolg heeft. Eiser heeft in dit verband gewezen op cijfers van de BOVAG, waaruit zou blijken dat voor een rendabele investering in een als gevolg van aangescherpte milieuregels vereiste sanering, een minimale omzet van 700.000 liter brandstof nodig is. Ten tijde van het overleg (begin jaren negentig) tussen de gemeente en de drie in Nes gevestigde pomphouders ([C], [D] en eiser) was de gezamenlijke omzet 755.000 liter. Het moet voor verweerder volgens eiser derhalve duidelijk zijn geweest, dat hij alleen zou kunnen voortbestaan indien [C] en [D] hun bedrijf zouden beëindigen. In het overleg met de gemeente is gebleken dat [C] en [D] hun bedrijf zouden staken en verweerder heeft aan eiser een bouwvergunning verleend voor de noodzakelijke renovatie van zijn tankstation. Volgens eiser was de bedoeling hiervan duidelijk, namelijk dat de gemeente medewerking zou verlenen aan verhoging van zijn omzet, zodat hij de exploitatie van zijn nabijgelegen tankstation aan de [adres2] zou kunnen voortzetten. Eiser is van mening dat verweerder heeft gehandeld in strijd met deze afspraken door op 14 april 1992 aan de v.o.f. Taxi Centrale Ameland (na verlening van binnenplanse vrijstelling) een bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van onder andere een benzineverkooppunt op voormeld perceel en dat wordt getracht deze onrechtmatigheid met het bestreden vrijstellingsbesluit af te dekken.
    
    De rechtbank overweegt dat de onderhavige vrijstelling ten behoeve van de vestiging van een benzineverkooppunt in de onmiddellijke nabijheid van eisers bedrijf aan de [adres2], voor eiser (en voor andere op Ameland gevestigde verkopers van motorbrandstoffen) nadeel zou kunnen opleveren. Dat gegeven vormt op zichzelf evenwel onvoldoende grond voor verweerder om de gevraagde medewerking aan het bouwplan te weigeren. Tot het reguleren van concurrentieverhoudingen is verweerder in het kader van de hem door de WRO opgedragen taak immers niet geroepen. Eerst wanneer het waarschijnlijk is, dat de vestiging van een benzineverkooppunt aan de Achterdijken leidt tot een duurzame ontwrichting van het op het eiland aanwezige voorzieningenpatroon op het gebied van de verkoop van motorbrandstoffen, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd, komt het onthouden van medewerking aan de orde.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de vrees voor een dergelijke ontwrichting ongegrond is. Immers, reeds ten tijde van de verlening van de (later vernietigde) binnenplanse vrijstelling in 1992 aan de v.o.f. Taxi Centrale Ameland (als rechtvoorganger van achtereenvolgens FRAM BV, VEONN BV en Arriva Nederland BV), was bekend dat [C] en [D] hun bedrijf zouden beëindigen. Hierdoor ontstond ruimte voor de nieuwvestiging van een benzineverkooppunt. Het gegeven dat eiser zich door de aanscherping van milieuregels geconfronteerd zag met de noodzaak investeringen te plegen, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht niet als zijnde van planologisch doorslaggevend belang geacht, aangezien deze regels voor alle verkooppunten van motorbrandstoffen gelden. Voorts is door eiser niet aannemelijk gemaakt, noch is hiervan anderszins gebleken, dat van de zijde van verweerder bindende toezeggingen zijn gedaan, dan wel afspraken zijn gemaakt, waaraan eiser het rechtens te beschermen vertrouwen mocht ontlenen dat verweerder geen medewerking zou verlenen aan een aanvraag van een derde om te komen tot een verkooppunt voor motorbrandstoffen. 
    
    Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het verlenen op 28 oktober 1997 van vrijstelling ex art. 19 WRO (oud) voor een benzineverkooppunt op het perceel [adres] niet in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening, zodat verweerder er vanuit mocht gaan dat het bestemmingsplan "Nes", waarop is geanticipeerd, uiteindelijk onherroepelijk zou worden. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de vrijstelling in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen.
    
    Aangezien tegen de verleende bouwvergunning geen grieven zijn ingediend en de rechtbank niet is gebleken dat zich één van de andere weigeringsgronden van art. 44 Woningwet (oud) voordoet, komt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep van eiser, voor zover het is gericht tegen de ongegrondverklaring van de tegen het vrijstellingsbesluit van 28 oktober 1997 en de gelijktijdig daarmee verleende bouwvergunning ingediende bezwaren, ongegrond moet worden verklaard.
    
    Ten aanzien van de afwijzing van eisers verzoek om schadevergoeding overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Aan het feit dat de op 14 april 1992 aan de v.o.f. Taxi Centrale Ameland verleende bouwvergunning door verweerder, naar aanleiding van de uitspraak van de AbRS van 1 maart 1996, in het besluit van 28 oktober 1997 is ingetrokken, verbindt de rechtbank de conclusie dat thans in rechte vaststaat dat de bouwvergunning van 14 april 1992 onrechtmatig was.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank vloeit hieruit voort dat de op grond van voormelde bouwvergunning opgerichte gebouwen inclusief het benzineverkooppunt, tot het moment van legalisering door het besluit van 28 oktober 1997, waarbij vrijstelling is verleend op grond van art. 19  WRO en een bouwvergunning is afgegeven aan VEONN BV op grond van een daartoe door FRAM BV op 28 januari 1994 ingediende bouwaanvraag annex verzoek om planologische medewerking, achteraf bezien ter plaatse illegaal aanwezig zijn geweest.
    
    Gegeven de onrechtmatigheid van de op 14 april 1992 verleende bouwvergunning is verweerder aansprakelijk te achten voor de als gevolg van dat besluit aan de zijde van eiser opgetreden schade in het tijdvak van 14 april 1992 tot 28 oktober 1997.
    
    Eiser zegt schade te hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige verkoop van motorbrandstoffen vanaf het perceel [adres]. Bij primair besluit van 28 oktober 1997 heeft verweerder ter zake een zuiver schadebesluit genomen, waarbij eisers verzoek om schadevergoeding is afgewezen. Bij het thans bestreden besluit van 12 maart 2003 zijn de tegen voormeld besluit ingediende bezwaren ongegrond verklaard en is de in het besluit van 28 oktober 1997 vervatte afwijzing van het verzoek om schadevergoeding, gehandhaafd.
    
    Op grond van de gedingstukken -waarvan met name de door eiser in het geding gebrachte kwantitatieve gegevens over de brandstofverkopen van zijn eigen bedrijf, [C], [D] en het gewraakte benzineverkooppunt in de jaren 1992 tot en met 1997- is de rechtbank van oordeel dat eiser voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij een aanmerkelijk omzetverlies heeft geleden in het tijdvak volgend op de vestiging in de onmiddellijke nabijheid van zijn bedrijf van het gewraakte benzineverkooppunt.
    
    De rechtbank is voorts van oordeel dat het causale verband tussen het door eiser geleden omzetverlies en de vestiging en exploitatie van voormeld benzineverkooppunt, op grond van voormelde kwantitatieve gegevens voldoende aannemelijk is. Het argument van verweerder, dat dit causale verband niet bestaat omdat het vanaf het begin duidelijk is geweest dat verweerder planologische medewerking wenste te verlenen aan de vestiging van een benzineverkooppunt op het perceel [adres], faalt, aangezien dit voorbij gaat aan de hierboven vastgestelde onrechtmatigheid van de bouwvergunning (met binnenplanse vrijstelling) van 14 april 1992. Het moge zo zijn, zoals door verweerder is aangegeven, dat indien meteen de rechtens juiste beslissing zou zijn genomen, eiser in dezelfde mate omzetverlies zou hebben geleden, doch naar het oordeel van de rechtbank neemt dit niet weg dat eiser in de periode van 14 april 1992 tot 28 oktober 1997 schade heeft geleden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
    
    Het beroep is derhalve in zoverre gegrond en het bestreden besluit zal gedeeltelijk worden vernietigd op de wijze zoals hierna in het dictum is aangegeven. Verweerder zal zich voor wat betreft het aspect van de hoogte van de aan eiser toe te kennen schadevergoeding opnieuw dienen uit te laten over het bezwaarschrift van 10 december 1997.
    
    Gelet op het vorenstaande dient de gemeente Ameland het griffierecht van € 109,00 aan eiser te vergoeden.
    
    Op grond van art. 8:75 lid 1 Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de proceskosten van eiser vastgesteld op € 644,00 (beroepschrift 1 punt, verschijnen ter zitting 1 punt, gewicht van de zaak: gemiddeld, waarde per punt: € 322,00), terzake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank wijst de gemeente Ameland aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      - verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet-tijdig beslissen op het bezwaarschrift van 10 december 1997 niet-ontvankelijk;
      - verklaart het beroep voor zover gericht tegen de beslissing op bezwaar van 12 maart 2003 gegrond;
      - vernietigt het besluit van 12 maart 2003 voor zover daarbij het bezwaarschrift van 10 december 1997 tegen de afwijzing van eisers verzoek om schadevergoeding zoals vervat in verweerders besluit van 28 oktober 1997, ongegrond is verklaard;
      - bepaalt dat de gemeente Ameland het griffierecht van € 109,00 aan eiser vergoedt;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 644,00, aan eiser te betalen door de gemeente Ameland.
    
    
    Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, rechter, en door hem in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2003, in tegenwoordigheid van mr. F.P. Dillingh als griffier.
    
    
    
      w.g. F.P. Dillingh
      w.g. C.H. de Groot
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto 6:24 Awb.
    
    Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
      de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      Postbus 20019
      2500 EA  Den Haag
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
    
    Afschrift verzonden op: