ECLI:NL:CRVB:2009:BK0159, Centrale Raad van Beroep, 24-09-2009, 08-1090 WSW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Herziening en terugvordering WSW-subsidie omdat 1) in een aantal gevallen niet tijdig in herindicatie was voorzien en 2) onvoldoende arbeidsplaatsen voor begeleid werken waren gerealiseerd. Niet tijdige herindicatie: Gelet op de uitspraak van 18 december 2008, LJN BG8155,stelt de Raad vast dat de staatssecretaris in het onderhavige geval bij de berekening van de termijnoverschrijdingen is uitgegaan van een onjuiste uitleg van de toepasselijke regelgeving, hetgeen heeft geresulteerd in een te lage subsidievaststelling en een te hoge terugvordering. Onderrealisatie begeleid werken. Fifo-beleid. De Raad oordeelt dat de staatssecretaris niet met de door hem gegeven onderbouwing het volledige voor 39 arbeidsplaatsen begeleid werken beschikbaar gestelde bedrag kan terugvorderen.

08/1090 WSW
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    het Dagelijks Bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Werkvoorzieningschap Synergon (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 21 december 2007, 07/116, (hierna: aangevallen uitspraak)
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: staatssecretaris)
    
    
    Datum uitspraak: 24 september 2009
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 augustus 2009. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C.M. de Roover, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en J. Berkhof, werkzaam bij de Gemeenschappelijke Regeling Werkvoorzieningschap Synergon. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en mr. M. van de Scheur, beiden werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden. 
    
    
      1.1. Bij besluit van 9 oktober 2003 heeft de staatssecretaris aan appellant subsidie op grond van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) voor het jaar 2004 verleend ten behoeve van personen die blijkens een (her)indicatiebesluit tot de doelgroep van de Wsw behoren. Deze subsidie had mede betrekking op een taakstelling betreffende 41 arbeidsplaatsen begeleid werken. 
      Bij besluit van 30 juni 2006 heeft de staatssecretaris de subsidie op een lager bedrag vastgesteld dan dat van de bij besluit van 9 oktober 2003 verleende subsidie omdat, voor zover hier nog van belang, 1) in een aantal gevallen niet tijdig in herindicatie was voorzien en 2) onvoldoende arbeidsplaatsen voor begeleid werken waren gerealiseerd. Daarbij is tevens het verschil tussen beide subsidiebedragen van appellant teruggevorderd.
      Bij het bestreden besluit van 29 december 2006 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant tegen het besluit van 30 juni 2006 ongegrond verklaard.
    
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
    
    3.1. Niet tijdige herindicatie
    
    3.1.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 17 augustus 2006, LJN AY6983, heeft overwogen, is het behoren tot de doelgroep van de Wsw een voorwaarde om van uitvoering van de sociale werkvoorziening te kunnen spreken. De subsidie wordt dan ook alleen verstrekt voor personen waarvan vaststaat dat die tot de doelgroep van de Wsw behoren. (Her)indicatie is het aangewezen middel om vast te stellen of iemand tot de doelgroep behoort. In het Besluit indicatie sociale werkvoorziening (Bisw) is de (her)indicatiestelling nader geregeld.
    
    3.1.2. In artikel 8, eerste lid, van het Bisw is bepaald dat het gemeentebestuur telkens uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van een indicatie bij de daarvoor ingestelde commissie advies aanvraagt ten behoeve van een herindicatie. Ingevolge het derde lid van dit artikel zijn de regels van de indicatie op de herindicatie van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de geldigheidsduur van de indicatie zo nodig met maximaal twee maanden wordt verlengd.
    
    3.1.3. De geldigheidsduur van de in geding zijnde indicatiestellingen is verstreken zonder dat tijdig in herindicatie is voorzien. Over de periode, gerekend vanaf het moment dat de geldigheidsduur van de indicatiestelling is afgelopen tot het moment dat de herindicatie is ingegaan, bestaat volgens de staatssecretaris voor de betrokken personen geen recht op subsidie. De staatssecretaris heeft zich in dit verband bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat artikel 8, derde lid, van het Bisw appellant verplicht om in gevallen waarin de aanvraag tot herindicatie tijdig bij de indicatiecomissie is gedaan, afzonderlijke en expliciete besluiten te nemen tot verlenging van de geldigheidsduur van de indicaties indien niet tijdig over de herindicatie wordt beslist. Appellant heeft zodanige verlengings-besluiten niet genomen.
    
    3.1.4. In zijn uitspraak van 18 december 2008, LJN BG8155, heeft de Raad overwogen dat de tekst van artikel 8, derde lid, van het Bisw voor verschillende uitleg vatbaar is. Daarom heeft de Raad belang gehecht aan de nota van toelichting bij artikel 8 van het Bisw (Stb. 1997, 469). Uit die toelichting volgt naar het oordeel van de Raad dat, indien het advies ten behoeve van de herindicatie weliswaar uiterlijk twee maanden voor het verstrijken van de geldigheidsduur van de indicatie bij de indicatiecommissie is aange-vraagd, maar deze commissie vervolgens dit advies niet tijdig afgeeft, waardoor ook niet tijdig in de herindicatie kan worden voorzien, de laatst geldende indicatie van rechtswege maximaal nog twee maanden geldig blijft, totdat een herindicatiebesluit is genomen. 
    
    3.1.5. In laatstgenoemde uitspraak heeft de Raad tevens als zijn oordeel gegeven dat, indien het advies ten behoeve van de herindicatie niet uiterlijk twee maanden vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de indicatiestelling bij de indicatiecommissie is aangevraagd, zoals artikel 8, eerste lid, van het Bisw vereist, de te late herindicatie volledig aan het bestuur is toe te rekenen. In die gevallen is de opgelegde maatregel dan ook niet onevenredig, aldus de Raad in zijn uitspraak van 18 december 2008. Voorts volgt uit die uitspraak dat indien de aanvraag ten behoeve van de herindicatie wel tijdig bij de indicatiecommissie is ingediend, maar het herindicatiebesluit ook niet binnen de verlengingstermijn als bedoeld in artikel 8, derde lid, van het Bisw is genomen, de staatssecretaris zal moeten nagaan of het bestuur bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd die tot het oordeel moeten leiden dat de termijnoverschrijding niet aan het bestuur is te verwijten.   
    
    3.1.6. Gelet op deze uitspraak stelt de Raad vast dat de staatssecretaris in het onderhavige geval bij de berekening van de termijnoverschrijdingen is uitgegaan van een onjuiste uitleg van de toepasselijke regelgeving, hetgeen heeft geresulteerd in een te lage subsidievaststelling en een te hoge terugvordering. Ter zitting heeft de staatssecretaris dit ook erkend en heeft hij aangegeven dat hij een nieuw besluit op bezwaar zal nemen met inachtneming van hetgeen de Raad in zijn uitspraak van 18 december 2008 heeft overwogen. 
    
    3.2. Onderrealisatie begeleid werken
    
    
      3.2.1. Ingevolge artikel 2 van het Besluit arbeidsinpassing en begeleiding sociale werkvoorziening (Babsw) in samenhang met artikel 2 van de ter uitvoering hiervan vastgestelde regeling diende in 2004 (ten minste) 25% van de plaatsingen op grond van de Wsw te geschieden door middel van het bij voorrang aangaan van arbeidsovereenkomsten ter zake van begeleid werken, voor zover hiervoor betrokkenen beschikbaar waren. 
      Blijkens artikel 10, eerste lid, van het Besluit vaststelling subsidie Wet sociale werkvoorziening (Bvswsw) dient de staatssecretaris een maatregel op te leggen indien de taakstelling voor begeleid werken niet is gerealiseerd; deze betreft een vermindering van de subsidie die gerelateerd is aan het aantal niet gerealiseerde plaatsingen. Volgens het tweede lid van dit artikel ziet de staatssecretaris van het opleggen van een maatregel af indien het gemeentebestuur (in dit geval: appellant) naar zijn oordeel aannemelijk heeft gemaakt dat het geen verwijt kan worden gemaakt van de in het eerste lid bedoelde tekortkoming.
      In de nota van toelichting bij het Bvswsw is ten aanzien van artikel 10, tweede lid, opgemerkt dat verwijtbaarheid in ieder geval niet aan de orde is indien, ondanks aantoonbare inspanningen van de gemeente, niet genoeg arbeidsplaatsen voor begeleid werkers kunnen worden gevonden, er onvoldoende personen zijn die, ondanks hun indicatie voor begeleid werken, als zodanig willen werken en in het geval er onvoldoende begeleidingsorganisaties zijn om het gestelde percentage te halen. 
    
    
    3.2.2. Vast staat dat appellant van zijn taakstelling om in 2004 41 arbeidsplaatsen voor begeleid werken te realiseren, 2 arbeidsplaatsen heeft gerealiseerd. Dat betekent een onderrealisatie van arbeidsplaatsen begeleid werken van 39. In het bestreden besluit is overwogen dat dit verwijtbaar is nu niet voor alle daarvoor in aanmerking komende gevallen in 2004 een aantoonbare inspanning is gepleegd.
    
    3.2.3. De Raad stelt wat dat aangaat vast dat appellant een zogeheten fifo-beleid (first in first out) voert. Dit beleid komt er op neer dat bij het verrichten van plaatsingsinspanningen voor de personen met een Wsw-indicatie van een algemene wachtlijst wordt uitgegaan. Bedoelde personen zijn op die wachtlijst geplaatst in een volgorde die overeenkomt met de chronologie van hun aanmelding, zonder dat onderscheid wordt gemaakt naar de aard van de indicatie. Personen met een indicatie voor begeleid werken komen aldus pas aan de beurt na personen met een reguliere Wsw-indicatie die hoger op de lijst zijn geplaatst. 
    
    3.2.4. Appellant heeft betoogd dat bij hem de in rechte te honoreren verwachting is gewekt dat hij ten aanzien van de taakstelling arbeidsplaatsen begeleid werken mocht handelen overeenkomstig het fifo-beleid, nu in eerdere jaren ook niet de taakstelling is gehaald, maar de staatssecretaris toen niet de subsidie op die grond lager heeft vastgesteld en hij er evenmin op heeft gewezen dat het fifo-beleid onjuist is. Volgens appellant heeft de staatssecretaris dan ook het fifo-beleid stilzwijgend gedoogd. 
    
    3.2.5. Naar het oordeel van de Raad slaagt dit betoog niet. In zijn uitspraak van 2 april 2009, LJN BI0655, heeft de Raad, onder meer, overwogen dat de desbetreffende appellant redelijkerwijs heeft kunnen onderkennen dat het fifo-beleid zich niet verdraagt met artikel 2 van het Babsw, waarin is neergelegd dat personen met een indicatie begeleid werken bij voorrang geplaatst moeten worden. Voorts heeft de Raad in die uitspraak overwogen dat de staatssecretaris in eerdere jaren niet getoetst heeft of voldoende inspanningen waren geleverd om voor begeleid werken geïndiceerden geplaatst te krijgen en dat dit op zichzelf minder juist is, maar dat dit in de gegeven omstandigheden niet tot het oordeel kan leiden dat de in rechte te honoreren verwachting is gewekt dat die appellant mocht handelen overeenkomstig het fifo-beleid. De Raad ziet geen aanleiding in dit geval anders te oordelen. Louter het stilzitten van de staatssecretaris - wat daar verder ook van zij - kan een beroep op het vertrouwensbeginsel niet doen slagen. 
    
    3.2.6. De Raad overweegt verder dat in het uitvoeringsjaar 2004 personen met de indicatie begeleid werken niet verplicht waren om zijn of haar medewerking te verlenen aan plaatsing in het kader van begeleid werken. Uit de gedingstukken komt naar voren dat appellant in 2004 voor 9 personen met een indicatie begeleid werken, een in 2002 of 2003 gestart traject begeleid werken heeft voortgezet en voor 6 personen met een indicatie begeleid werken een dergelijke traject is gestart. Voorts heeft appellant onweersproken aangevoerd dat daarnaast in 2004 van de 101 personen met een indicatie begeleid werken 21 personen hebben aangegeven niet in het kader van begeleid werken geplaatst te willen worden. In 2005 of 2006 is met de overige 80 personen daarover gesproken. 
    
    3.2.7. Uit het vorenstaande volgt dat vanwege het gevoerde fifo-beleid niet voor alle daarvoor in 2004 in aanmerking komende personen met een indicatie begeleid werken (voldoende) aantoonbare inspanningen hebben plaatsgevonden. Gezien de hiervoor in 3.2.6 genoemde inspanningen is de Raad in het licht van het onder 3.2.1 vermelde artikel 10 van het Bvswsw en de nota van toelichting daarbij evenwel van oordeel dat de staatssecretaris niet met de door hem gegeven onderbouwing het volledige voor 39 arbeidsplaatsen begeleid werken beschikbaar gestelde bedrag kan terugvorderen.
    
    4. Het hier overwogene leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak niet in stand gelaten kan worden. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep van appellant gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. 
    
    5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding de staatssecretaris op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant in eerste aanleg tot een bedrag van € 644,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 644,-, aan kosten van rechtsbijstand.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak; 
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 29 december 2006 gegrond en vernietigt dit besluit;
      Draagt de staatssecretaris op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      Veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 1.288,-;
      Bepaalt dat de staatssecretaris aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 709,- vergoedt. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en R.M. van Male en J.Th. Wolleswinkel als leden, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 september 2009.
    
    
    (get.) J.G. Treffers.
    
    
    (get.) P.W.J. Hospel.
    
    
    
    HD