ECLI:NL:RBROE:2000:AA9420, Rechtbank Roermond, 28-12-2000, 2000/1072,1073 + 1107 WRO19 V1
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2000-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verweerder heeft aan BAA McArthurGlen UK Limited te Londen onder vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) bouwvergunning verleend voor het oprichten van een zogeheten Designer Outlet Center (DOC) in Roermond.
        Besluitvorming op basis van inschattingen bij discretionaire bevoegdheid ex art. 19 WRO aanvaardbaar. DOC milieuvergunningplichtig.

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE Roermond
      kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    Uitspraak van de president van de rechtbank inzake toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
    Procedurenr.	:	2000/1072,1073 + 1107 WRO19 V1
    
    Inzake	:	[eiser 1] B.V., LOZO en 14 anderen en [eiser 2] Holding BV en 10 anderen, verzoekers,
    
    tegen	:	het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Roermond, te Roermond, verweerder.
    
    
      Datum en aanduiding van het bestreden besluit ter zake waarvan een voorlopige voorziening wordt gevraagd:
      het besluit van verweerder d.d. 29 augustus 2000,
      kenmerk: 2000/12139.
    
    
    
    Datum van behandeling ter zitting  :  12 december 2000.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN.
    
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 29 augustus 2000 heeft verweerder aan BAA McArthurGlen UK Limited te Londen onder vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) bouwvergunning verleend voor het oprichten van een zogeheten Designer Outlet Center (DOC) in Roermond. Tegen die besluiten is onder meer door verzoekers bezwaar gemaakt bij verweerder. Tevens is door verzoekster [eiser 1] BV (procedurenr. AWB 2000/1072), verzoekers LOZO en 14 anderen (AWB 2000/1073) en verzoekers [eiser 2] Holding BV en 10 anderen (AWB 2000/1107) aan de president van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. 
      Met overeenkomstige toepassing van artikel 8:26 van de Awb zijn BAA McArthurGlen UK Limited (hierna: vergunninghoudster) en het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg (GS) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. 
      De door verweerder ingezonden stukken zijn in afschrift aan de overige partijen  gezonden. 
    
    
    De verzoeken zijn gevoegd behandeld ter terechtzitting van 12 december 2000. Van de zijde van verzoekers hebben het woord gevoerd mr. J.H.P. Hardy, mr. M.M. van den Boomen, advocaat te Roermond en dhr.[eiser 1]. Van de kant van verweerder heeft het woord gevoerd mw. mr. drs. M.G.G. van Nisselroij, advocaat te Venlo, bijgestaan door dhr. Broods en drs. J. Engels. Van de kant van vergunninghoudster hebben het woord gevoerd mw. mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam, en dhr. H. Wolters, architect. GS hebben zich laten vertegenwoordigen door mw. drs. C.J.H. Maes en dhrn. Hoorens en Korn. 
    
    
    II. OVERWEGINGEN. 
    
    
    
      Bij bouwaanvraag, ingekomen bij verweerder op 30 maart 2000, heeft vergunninghoudster vergunning gevraagd voor het oprichten van een DOC te Roermond op de percelen, kadastraal bekend […]. Het gaat hierbij om fase I daarvan, met een bruto-vloeroppervlakte van 22.500 m2. Het bouwplan is in strijd met de ingevolge het vigerende "Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemming in hoofdzaak" geldende bestemmingen. Om realisering van het plan mogelijk te maken had de raad van verweerders gemeente echter op 8 juli 1999 voor het onderhavige gebied een voorbereidingsbesluit genomen, in werking getreden op 21 juli 1999. Tevens is op 23 december 1999 een tweede voorbereidingsbesluit genomen, in werking getreden op 30 december 1999, welk voorbereidingsbesluit betrekking had op een groot gebied, gelegen in het winterbed van de Maas. 
      Tegen verweerders op 5 april 2000 gepubliceerde voornemen om aan dat bouwplan mee te werken zijn -onder meer- door verzoekers bedenkingen ingebracht. Verweerder heeft alle bedenkingen ongegrond geacht en op 23 mei 2000 bij GS verklaringen van geen bezwaar als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO (zoals dat luidde ten tijde hier van belang), 50, lid 5 en 51, lid 3 van de Woningwet aangevraagd. De Provinciale Commissie Gemeentelijke Plannen heeft op 6 juli 2000 haar advies uitgebracht. 
      GS hebben op 4 juli 2000 de gevraagde verklaringen van geen bezwaar verleend. 
      Met gebruikmaking van die verklaringen van geen bezwaar heeft verweerder onder vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan, vrijstelling als bedoeld in artikel 412 van het Bouwbesluit en vrijstelling als bedoeld in artikel 2.5.29 van de Bouwverordening, de bouwvergunning verleend. 
      Tegen die besluiten hebben verzoekers bezwaar gemaakt. Verder is verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen. 
    
    
    
      In artikel 8:81 van de Awb is bepaald dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de president van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
      Als aanstonds moet worden geconcludeerd dat verzoekers zonder enig nadeel een beslissing in de hoofdzaak kunnen afwachten, dan dienen de verzoeken om een voorlopige voorziening reeds op die grond te worden afgewezen en komt de president aan een verdere belangenweging als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb niet toe. 
      Is een bepaald spoedeisend belang wel aanwezig, dan bestaat pas aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening indien het belang van verzoekers bij de gevraagde voorziening zodanig is dat het zwaarder dient te wegen dan het belang van verweerder en met name vergunninghoudster bij afwijzing van die voorziening en bij onmiddellijke uitvoering van het besluit. In het kader van die belangenweging kan worden betrokken een voorlopig oordeel van de president over het geschil in de hoofdzaak.
    
    
    De president concludeert dat aan de eerste twee in artikel 8:81 van de Awb geformuleerde formele vereisten is voldaan nu namens verzoekers bezwaarschriften zijn ingediend tegen het besluit ter zake waarvan de voorlopige voorziening wordt gevraagd en de rechtbank te Roermond bevoegd moet worden geacht om van de (eventuele) hoofdzaak kennis te nemen.
    
    
      Allereerst dient te worden stilgestaan bij de vraag of verzoekers door het aangevochten besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb. 
      Met betrekking tot het verzoek met procedurenr. AWB 2000/1072, gedaan namens [eiser 1] BV, beantwoordt de president deze vraag vooralsnog in het kader van deze procedure bevestigend. Het moet er immers voor  worden gehouden dat het op het perceel van [eiser 1] BV, gelegen in het zogeheten Stationsgebied, mogelijk is, en kennelijk ook de bedoeling is, om de door [eiser 1] BV ook in andere steden gehanteerde winkelformule, waarbij ook kleding wordt verkocht, te ontwikkelen. 
      Met betrekking tot het verzoek met procedurenr. AWB 2000/1073, voor zover gedaan namens de LOZO, beantwoordt de president deze vraag ook bevestigend. Artikel 4 van de statuten van deze vereniging, waarin de doelstelling -kort gezegd- als volgt is geformuleerd :"het behartigen van sociale, economische belangen van ondernemers in het midden- en kleinbedrijf in het gebied waarbinnen de organisatie werkzaam is",  biedt voldoende aanknopingspunten om deze rechtspersoon langs de weg van artikel 1:2, derde lid, van de Awb als belanghebbend te beschouwen. Voor zover dit verzoek is gedaan namens de overige 14 verzoekers, allen winkeliers, wordt voormelde vraag ook voor het merendeel ervan bevestigend beantwoord. 
      Dat laatste geldt ook voor de verzoekers in de procedure AWB 2000/1107.  
    
    
    Verder moet worden gezegd, dat verzoekers een spoedeisend belang hebben bij het treffen van een voorlopige voorziening. 
    
    Thans zal dan ook worden toegekomen aan een voorlopig oordeel over de hoofdzaak. 
    
    
      Vast staat, dat het onderhavige bouwplan in strijd is met de vigerende bestemmingen, en dat op dit moment de enige mogelijkheid voor verweerder om de bouwvergunning te verlenen is gelegen in toepassing van artikel 19 van de WRO. 
      Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO zoals dat luidde ten tijde hier van belang kunnen burgemeester en wethouders voor het gebied, waarvoor een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits vooraf van GS de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van de vrijstelling geen bezwaar hebben. 
    
    
    Naar voorlopig oordeel van de president is aan de in genoemd artikellid voor toepassing van de zogeheten anticipatieprocedure gestelde formele eisen voldaan. Op de eerste plaats was er ten tijde van het het nemen van het aangevochten besluit een voorbereidingsbesluit van kracht, te weten dat van 23 december 1999, binnen het bereik waarvan ook het gebied waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft is gelegen, zo leidt de president af uit de daarbij behorende kaart. Dat dit voorbereidingsbesluit niet specifiek met het oog op het onderhavige bouwplan is genomen, doet er niet aan af dat dit kan dienen als juridische grondslag als bedoeld in artikel 19 van de WRO. Ten tweede hadden GS de benodigde verklaringen van geen bezwaar verleend. 
    
    Toepassing van de anticipatieprocedure is, gezien de waarborgen waarmee de wetgever de totstandkoming van een bestemmingsplan heeft omkleed, slechts passend indien er sprake is van een spoedeisend belang bij realisering van het bouwplan, en de belangen welke door uitvoering van dat bouwplan worden geschaad (in casu de belangen van verzoekers) ondergeschikt zijn aan die welke daardoor worden gediend. Naarmate de afwijkingen van het planologische regime groter zijn en de aan die afwijkingen verbonden nadelen voor verzoekers groter zijn, dienen hogere eisen te worden gesteld aan de te verlangen spoedeisendheid van het bouwplan. Immers naarmate de inbreuk op het planologisch regime groter is doet zich het gemis aan de waarborgen van een formele bestemmingsplanherziening meer gevoelen. Ook aan het planologische kader waarop wordt vooruitgegrepen dienen zwaardere eisen gesteld te worden naarmate die inbreuk groter is.  
    
    
      Zijdens verzoekers is een groot aantal bezwaren ingebracht, en die bezwaren worden in hoofdzaak ingegeven door de vrees voor (zeer) nadelige gevolgen voor (de omzet van) de door hen geëxploiteerde zaken. Deze bezwaren zijn aldus ingegeven door de vrees voor gewijzigde concurrentieverhoudingen. Verder bestaat de vrees voor verkeerschaos in en om Roermond, vanwege de grote bezoekersaantallen en de slechte infrastructuur van die gemeente. 
      Volgens vaste jurisprudentie van de Raad van State zijn bestuursorganen in het kader van de uitoefening van de hun in de WRO alsmede in de Woningwet opgedragen taken niet geroepen tot het reguleren van concurrentieverhoudingen. Slechts wanneer waarschijnlijk is dat de onderhavige vestiging leidt tot een duurzame ontwrichting van de in de regio bestaande verzorgingsstructuur, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd, is het niet verlenen van medewerking aan het bouwplan (en de facto het wél regulerend optreden in concurrentieverhoudingen) aan de orde. 
      Met betrekking tot de vraag welke economische effecten vestiging van het DOC naar verwachting met zich zal brengen zijn een tweetal rapporten uitgebracht: het rapport van D&P Onderzoek en Advies van 15 september 1999 en het rapport van BRO, in opdracht van de LOZO, van eveneens 15 september 1999. Naar het oordeel van de president wijzen de conclusies die daarin worden getrokken niet in de richting ervan dat vestiging van het DOC zal leiden tot duurzame ontwrichting van de bestaande verzorgingstructuur. Weliswaar zal zeker sprake zijn van extra concurrentie, die kan leiden tot nadeel voor gevestigde bedrijven -en wellicht in individuele gevallen tot aanzienlijk nadeel-, maar op macro-niveau bezien zullen de gevolgen niet zodanig onaanvaardbaar zijn, dat verweerder om deze reden gehouden was om geen medewerking te verlenen.  
      Met betrekking tot de door verzoekers geuite vrees voor verkeerschaos overweegt de president dat de gegevens die verweerder hanteert over de toekomstige verkeerssituatie veelal het karakter van inschattingen hebben, onder meer voor wat betreft aantallen bezoekers en herkomst van die bezoekers. Op basis daarvan wordt gekomen tot de conclusie dat de te verwachten verkeersstromen op adequate wijze kunnen worden verwerkt. De president heeft vooralsnog in de voorhanden gegevens en hetgeen van de zijde van verzoekers daartegen naar voren is gebracht onvoldoende harde aanknopingspunten gevonden om die conclusie niet aanvaardbaar te achten. Hierbij zij aangetekend dat besluitvorming op basis van inschattingen uit de aard der zaak risico's met zich mee kan brengen, maar de president acht het op de weg van verweerder liggen om bij een discretionaire beslissing als de onderhavige hieromtrent een eigen afweging te maken. De hier in concreto gemaakte afwegingen kunnen de terughoudende toets die moet worden aangelegd bij een discretionaire bevoegdheid als deze doorstaan.   
      De bezwaren van verzoekers, zowel gestoeld op de vrees voor concurrentie als ingegeven door de gevreesde verkeerschaos, lijken gelet op het voorgaande dan ook voor relativering in aanmerking te moeten komen. 
    
     
    Duidelijk is dat de inbreuk die de onderhavige vrijstelling en bouwplan op de vigerende bestemmingen vormt fors is. Het grootste deel van het gebied dat geraakt wordt door het vrijstellingsbesluit heeft immers de bestemmingen "Gebied met landschappelijke waarde" en "Militair oefenterrein". Met name de planologische uitstraling van hetgeen door het vrijstellingsbesluit wordt mogelijk gemaakt moet niet onderschat worden, gelet op het zeer hoge aantal bezoekers (volgens verweerders pleidooi ter zitting zijn 4 miljoen bezoekers per jaar nodig om het DOC renderend te doen zijn) en de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen. Verweerders visie, dat die inbreuk wordt gemitigeerd omdat een deel van het gebied sedert lang als sportterrein in gebruik is doet hier niet aan af, nu de juridische en niet de feitelijke situatie voor de beoordeling van de inbreuk maatgevend is. 
    
    Met betrekking tot het planologisch kader waarop wordt vooruitgelopen overweegt de president als volgt. Weliswaar ligt nog slechts een voorontwerp-bestemmingsplan voor, maar daarover is wel reeds door de Provinciale Commissie Gemeentelijke Plannen op 6 juli 2000 een instemmend advies uitgebracht, zij het met inachtneming van (vele) opmerkingen en aandachtspunten. En op basis van de informatie, weergegeven in verweerders standpunt inzake de ingebrachte bedenkingen (bijlage II bij het college-voorstel van 22 mei 2000), moet het ervoor worden gehouden dat de gemeenteraad geen bezwaren heeft tegen de komst van het DOC. Daarin is immers vermeld dat de raad een samenwerkingsovereenkomst met vergunninghoudster in juli 1999 heeft goedgekeurd, dat de raad een definitie voor het DOC heeft vastgesteld in september 1999 en dat de raad op 15 oktober 1999 heeft besloten dat er geen aanleiding bestond om te concluderen dat er sprake zou zijn van een duurzame ontwrichting van de bestaande distributieve voorzieningen. Ook de omstandigheid dat de raad niet -onder toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO zoals dat luidde ten tijde hiervan belang- de bevoegdheid om over de vrijstelling te beslissen aan zich heeft getrokken, wijst bepaald niet in de richting ervan dat bij de raad overwegende bezwaren bestaan tegen vestiging van het DOC. Ofschoon er dus nog geen formeel standpunt van de raad over het nieuwe bestemmingsplan voorligt (in de vorm van vaststelling daarvan), wint het toekomstig planologisch kader hierdoor wel aan kracht. 
    
    De president acht voorshands aannemelijk verweerders standpunt dat het hierbij gaat om een urgent bouwplan, in die zin dat het het voor vergunninghoudster belangrijk is om de concurrent voor te zijn, en dat al een substantieel deel van de in het bouwplan voorziene winkels is verhuurd. Weliswaar gaat het hierbij ten dele om zelf gecreëerde urgentie, maar dat doet op zichzelf daaraan niet af. 
    
    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanhoudingsplicht als bedoeld in artikel 52, eerste lid, van de Woningwet niet (meer) aan de orde zou zijn, nu, naar analogie van de uitspraak van de president van de Arrondissementsrechtbank Zwolle d.d. 19 juli 2000 inzake een in Lelystad te vestigen Factory Outlet Concept (FOC), ook voor het DOC geen vergunning ingevolge de Wet milieubeheer vereist zou zijn. De president ziet, gelet op de inhoud van de uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 10 oktober 2000 inzake een aantal verzoeken om voorlopige voorziening, gericht tegen de voor het onderhavige DOC op 22 juni 2000 verleende milieuvergunning, geen ruimte om verweerder te volgen in diens visie dat geen milieuvergunning vereist zou zijn, aangezien de Voorzitter van de Afdeling (zij het inpliciet) wel van het bestaan van die eis is uitgegaan. Dit betekent dat ten tijde van het verlenen van de bouwvergunning deze aanhoudingsplicht gold. Evenwel is bij laatstgenoemde uitspraak, voor zover hier van belang, beslist de verzoeken om voorlopige voorziening af te wijzen, zodat het ervoor moet worden gehouden dat die milieuvergunning ingaande 10 oktober 2000 van kracht is geworden, en met ingang van die dag de aanhoudingsplicht is komen te vervallen. Aldus zal verweerder bij het nemen van het besluit op bezwaar dit gebrek in het primaire besluit -het in weerwil van een geldende aanhoudingsplicht verlenen van de bouwvergunning- kunnen herstellen, zodat deswege geen termen aanwezig worden geacht om het besluit te schorsen. 
    
    Zijdens verzoekers is betoogd dat het ter plaatse volgens hen geldende beschermingsniveau tegen hoog water niet wordt gehaald. De president acht vooralsnog onvoldoende aanknopingspunten aanwezig om de door de PCPG in haar advies van 6 juli 2000 verwoorde visie, dat in het voorontwerp-bestemmingsplan op de juiste wijze is uitgegaan van een beschermingsniveau van 1:250, niet te volgen. Bij de opstelling van dat advies heeft de visie van Rijkswaterstaat, vertegenwoordigd in de PCPG, blijkens de toelichting van de zijde van GS, een beslissende rol gespeeld. Verder gaat de president ervan uit dat de bouwvergunning is verleend conform de in artikel 11 van het voorontwerp-bestemmingsplan vervatte eisen voor bouwen in het waterbergend winterbed.   
     
    
      Uitvoerig is door verzoekers betoogd dat vestiging van het DOC op deze locatie in strijd zou zijn met geldend Rijks- en provinciaal PDV/GDV-beleid.  
      De discussie spitst zich hierbij toe op de vraag of de locatie al dan niet perifeer is gelegen in de zin van dat beleid. In het streekplan is perifere detailhandel als volgt omschreven:
      "Perifere detailhandel (PDV) heeft betrekking op alle terreinen binnen de bebouwde kom, die niet binnen een bestaand of gepland winkelgebied of in de onmiddellijke omgeving liggen."
      Deze omschrijving bevat -onvermijdelijk- een zodanige, min of meer open en voor meerderlei invulling vatbare, terminologie ("onmiddellijke omgeving") dat in het concrete geval steeds discussie mogelijk is, en vermoedelijk mogelijk zal blijven, over de vraag of de locatie al dan niet perifeer is gelegen. Kennelijk werd hierover bij verweerders gemeente tot voor kort ook anders gedacht. De president komt de toelichting van de zijde van verweerder op grond waarvan deze de in geding zijnde locatie niet als perifeer aanmerkt voorshands niet geheel onlogisch en onbegrijpelijk voor. In ieder geval ziet hij in het kader van deze procedure onvoldoende reden om mogelijk hierover bestaande twijfel in het voordeel van verzoekers te laten uitvallen, gelet op de als gezegd te relativeren belangen van verzoekers. 
    
    
    De door verzoekers aangevoerde grief, als zou in strijd met het voorontwerp-bestemmingsplan meer dan 12.500 m2 verkoopvloeroppervlak zijn voorzien in het bouwplan acht de president ter terechtzitting door (de architect van) vergunninghoudster afdoende weerlegd. 
    
    De president ziet voorts onvoldoende aanknopingspunten voor de visie van verzoekers als zou het concept van het DOC onvoldoende zijn dichtgetimmerd. Vooralsnog moet het ervoor worden gehouden dat hier van de kant van de gemeente en vergunninghoudster het maximaal mogelijke zal worden gedaan, met name langs privaatrechtelijke weg in de vorm van een op 21 december 2000 met de raad te sluiten overeenkomst waarin is voorzien in boetebepalingen, die via een kwalitatieve verplichting dan wel een kettingbeding ook bij volgende rechtshebbenden terecht zullen komen. 
    
    
      Al het vorenoverwogene leidt de president tot de conclusie dat, rekening houdend met de grote economische belangen van vergunninghoudster en de -als gezegd- toch te relativeren belangen van verzoekers, thans onvoldoende termen aanwezig worden geacht om een voorlopige voorziening te treffen. 
      De overige grieven van verzoekers hebben niet tot een ander oordeel geleid. 
    
    
    Beslist is als volgt. 
    
    
    III. BESLISSING.
    
    
    De president van de arrondissementsrechtbank te Roermond;
    
    gelet op het bepaalde in artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht;
    
    wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    Aldus gedaan door mr. P.J. Voncken in tegenwoordigheid van H.J.M. Dahlmans als griffier en in het openbaar uitgesproken op 28 december 2000.
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    
      verzonden op: 3 januari 2001
      RG
    
    
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.