ECLI:NL:CRVB:2003:AH9911, Centrale Raad van Beroep, 26-06-2003, 00/3933 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ordemaatregel ten onrechte door gemeente toegepast. Dit behoeft echter geen gevolgen te hebben voor de beslissingen tot stopzetten bezoldiging en disciplinair ontslag omdat deze beslissingen geen directe relatie met de ordemaatregel hebben.

00/3933 AW
      01/4305 AW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Namens appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juni 2000, nr. AW 99/8951 (hierna: uitspraak 1), waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Voorts is namens appellant op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 juni 2001, nr. AWB 00/3378 AW (hierna: uitspraak 2), waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is ook hier van verweer gediend.
    
    De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 22 mei 2003, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. F.W.P. Wolters, advocaat te Amsterdam, en waar gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Dekker en mr. W.J. Duijts, beiden werkzaam bij de gemeente Amsterdam. Als door appellant meegebrachte getuige is gehoord [getuige], wonende te [woonplaats].
    
    II. MOTIVERING 
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende voor deze gedingen relevante feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant was ten tijde hier van belang in vaste dienst bij de [naam dienst] van de gemeente Amsterdam.
    
    1.2.1. Op 15 juli 1998 heeft zich op het werk een ruzie voorgedaan waarbij appellant en twee van zijn collega's, mevrouw B en de heer E, betrokken waren. Over en weer werd geschreeuwd en werden bedreigingen geuit. Na tussenkomst van de cheffin van betrokkenen, de bovenvermelde getuige [getuige], kwam er einde aan de ruzie. 
    
    1.2.2. In dit incident is aanleiding gezien om appellant, bij besluit van 20 juli 1998, "voor de duur van ten hoogste twee maanden" de toegang tot zijn werk te ontzeggen met toepassing van artikel 901, eerste lid, aanhef en onder c, van het Ambtenarenreglement Amsterdam (hierna: ARA). Het bezwaar van appellant tegen dit besluit is ongegrond verklaard bij besluit van 10 augustus 1999 (hierna: besluit 1). Het tegen dat besluit ingestelde beroep is ongegrond verklaard bij uitspraak 1. 
    
    1.3.1. Tegen het einde van de onder 1.2.2. vermelde periode gedurende welke hem de toegang tot zijn werk ontzegd is gebleven, is appellant uitgenodigd voor een gesprek met het oog op zijn werkhervatting. Appellant is niet naar het gesprek gekomen. Aan de hierop gevolgde opdrachten om zich voor een werkhervattingsgesprek bij de dienstleiding te melden heeft appellant, die inmiddels werd bijgestaan door zijn bovenvermelde raadsman, evenmin voldaan. In verband met die weigeringen is appellant in kennis gesteld van het voornemen, bij brief van 14 juni 1999, hem de disciplinaire straf op te leggen van schriftelijke berisping. Daarbij is hem medegedeeld dat de brief van zijn raadsman van 10 juni 1999 geen rechtvaardiging vormde om de dienstopdracht naast zich neer te leggen en is hij erop gewezen dat zwaardere straffen, waaronder die van ontslag, niet werden uitgesloten bij verdere weigering te verschijnen op een werkhervattingsgesprek. 
    
    
      1.3.2. Appellant is er in de brief van 14 juni 1999 op gewezen dat hem inmiddels bij brief van 10 juni 1999 de opdracht was gegeven om te verschijnen voor een gesprek op 15 juni om 08.00 uur. In die, per expresse en aangetekend verzonden, brief van 10 juni 1999 is medegedeeld dat het niet gevolg geven aan de opdracht wederom zou worden aangemerkt als plichtsverzuim.
      Toen appellant op 15 juni 1999 geen gehoor had gegeven aan deze laatste opdracht is hem bij brief van 16 juni 1999 het voornemen bekendgemaakt hem de disciplinaire straf van ontslag op te leggen.
    
    
    1.3.3. Bij brief van, eveneens, 16 juni 1999 is appellant mededeling gedaan van het besluit tot stopzetting van de bezoldiging met ingang van 31 mei 1999 op grond van artikel 453 van het ARA. Tegen dat besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
    
    
      1.3.4. Bij primair besluit van 10 augustus 1999 is appellant de straf van ontslag opgelegd. Deze is gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 26 mei 2000 (hierna: besluit 2). In dit besluit 2 is eveneens ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen de stopzetting van de bezoldiging.
      De rechtbank heeft bij uitspraak 2 het tegen besluit 2 ingestelde beroep ongegrond verklaard voorzover het was gericht tegen het ontslagbesluit en gegrond verklaard voorzover het was gericht tegen de onverkorte handhaving van het besluit tot stopzetting van de bezoldiging. Zij achtte die stopzetting eerst rechtmatig vanaf 2 juni 1999 en heeft dat zelf bij haar uitspraak bepaald.
    
    
    2. In hoger beroep is namens appellant een grote hoeveelheid grieven geuit tegen de beide aangevallen uitspraken.
    
    2.1. Kort samengevat is tegen uitspraak 1 ingebracht dat er op 15 juli 1998 niet veel aan de hand is geweest en dat, ook in het licht van de gewone voortgang van de werkzaamheden in de dagen nadien, op 20 juli 1998, toen het primaire besluit tot ontzegging van de toegang werd genomen, geen sprake was van een ordeverstoring in de zin van artikel 901, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARA.
    
    
      2.2. Tegen uitspraak 2 is, kort weergegeven, naar voren gebracht dat appellant niet kan worden toegerekend dat hij geen gevolg heeft gegeven aan de opdracht(en) om te verschijnen op een werkhervattingsgesprek. Voor een dergelijk gesprek bestond niet alleen geen noodzaak, maar er was bovendien vrees bij appellant voor benadeling door de "dienstopdracht tot praten"; in het bijzonder betrof die vrees "het risico dat de gemeente van de gelegenheid misbruik maakt om het conflict over de ordemaatregel ter sprake te brengen en het risico dat het gesprek niet positief afloopt". De opdracht tot spreken was "verregaand onredelijk", aldus appellant. Naar het oordeel van appellant(s raadsman) zijn daarom ten onrechte - en ten onrechte twee - straffen opgelegd. 
      Appellants raadsman heeft gesteld dat de disciplinaire straffen niet zijn opgelegd op voorwaarde dat in hoger beroep de ordemaatregel van 20 juli 1998 zal standhouden. Dit kan, indien die maatregel geen stand blijkt te kunnen houden, niet zonder gevolg blijven voor de opgelegde straffen. "Dan kan (appellant) geen enkel plichtsverzuim worden verweten en zijn de disciplinaire straffen ten onrechte opgelegd", zo is concluderend gesteld.
    
    
    3.1. Van de kant van gedaagde is betoogd dat op het incident van 15 juli 1998 met de eenvoudigste maatregel van orde is gereageerd. "Toen er ook de daarop volgende dagen nog steeds spanningen tussen de medewerkers bleven bestaan", was het treffen van die maatregel op 20 juli 1998 (nog) nodig omdat "geprobeerd moest worden een verdere escalatie te voorkomen". 
    
    
      3.2. Met betrekking tot de opdracht aan appellant zich te melden voor een werkhervattingsgesprek is naar voren gebracht dat deze juist was gericht op het herstel van een werkbare situatie. 
      In verband met de onrechtmatig geachte afwezigheid heeft gedaagde niet een straf van inhouding van bezoldiging opgelegd, maar toepassing gegeven aan de bepaling van artikel 453 van het ARA die inhouding van de bezoldiging voorschrijft over de tijd van arbeidsverzuim als gevolg van nalatigheid of verwijtbaar handelen van de ambtenaar. 
      De straf van ontslag was onvermijdelijk toen appellant, ook nadat hem de nodige waarschuwingen waren gegeven, bleef volharden in zijn weigering te voldoen aan de hem gegeven dienstopdracht(en).
    
    
    4. De Raad overweegt als volgt.
    
    4.1. Met betrekking tot uitspraak 1.
    
    
      4.1.1. Toen zich op 15 juli 1998 het onder 1.2.1. beschreven incident voordeed was er voor gedaagde wellicht aanleiding geweest de orde te herstellen door het treffen van een ordemaatregel als voorzien in hoofdstuk IX van het ARA. Gedaagde heeft dat niet (kort na het incident op 15 juli 1998) gedaan, maar eerst op 20 juli 1998. Op die dag moest dus voldaan zijn aan de voorwaarden voor toepassing van de getroffen maatregel. 
      De vraag moet daarom worden beantwoord of, gelet op de tekst van artikel 901, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARA, appellant op laatstgenoemde datum de orde of geregelde gang van zaken van de dienst verstoorde.
    
    
    4.1.2. De Raad beantwoordt die vraag ontkennend. Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, waaronder de verklaring van de getuige, is van een (verdere) verstoring van de orde later op de 15e juli, op 16 en 17 juli en op 20 juli 1998 geen sprake geweest. Van een verstoring van de orde of de geregelde gang van zaken is ook niet gebleken tijdens of na een op 17 juli 1998 gehouden werkoverleg. De door gedaagde(s gemachtigde) gestelde spanningen en dreiging van escalatie zijn, ook desgevraagd ter zitting, op geen enkele wijze onderbouwd. 
    
    4.1.3. Daarom komt de Raad tot de slotsom dat uitspraak 1 niet in stand kan blijven. Het inleidend beroep tegen besluit 1 moet gegrond worden verklaard en besluit 1 moet worden vernietigd. Omdat ten tijde van het nemen van het primaire besluit van 20 juli 1998 niet voldaan was aan de voorwaarden die het ARA stelt, kwam gedaagde niet de bevoegdheid toe de door hem getroffen maatregel te treffen. De Raad zal daarom tevens dat primaire besluit, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht, vernietigen.
    
    4.2. Met betrekking tot uitspraak 2.
    
    4.2.1. Anders dan namens appellant is bepleit leidt het onder 4.1.3. gegeven oordeel niet tot de conclusie dat daarmee de grond zou zijn komen te ontvallen aan de overige door appellant bestreden beslissingen van gedaagde. Het arbeidsverzuim van appellant, in verband waarmee de bezoldiging is stopgezet, en het plichtsverzuim dat ten grondslag is gelegd aan het disciplinaire ontslag, hebben immers geen directe relatie met de ordemaatregel. Die beslissingen hebben elk een eigen grondslag waarvan hierna zal worden bezien of die deugdelijk moet worden geoordeeld.
    
    4.2.2.1. De beslissing tot stopzetting van de bezoldiging berust op de vaststelling door gedaagde dat appellant (na uitspraak 2) vanaf 2 juni 1999 zijn arbeid verzuimd heeft als gevolg van eigen nalatigheid of verwijtbaar handelen. In een dergelijk geval schrijft artikel 453 van het ARA de inhouding van de bezoldiging dwingend voor.
    
    4.2.2.2. De Raad kan zich geheel vinden in hetgeen de rechtbank in uitspraak 2 in dit verband heeft overwogen over de herhaalde weigering van appellant zich te melden voor een werkhervattingsgesprek. Hij voegt daaraan toe dat een ambtenaar in het algemeen prompt gehoor behoort te geven aan een hem gegeven opdracht om in verband met zijn werk(hervatting) een gesprek met zijn leidinggevende(n) te voeren. De beoordeling van de noodzaak van een dergelijk gesprek is niet aan de ambtenaar. Slechts in zeer uitzonderlijke gevallen zal de ambtenaar niet aan een opdracht behoeven te voldoen. Daarvan was in het geval van appellant bepaald geen sprake. Noch uit de gedingstukken noch uit het verhandelde ter zitting is de Raad gebleken dat er enige grond was voor vrees van appellant voor risico's - wat daarvan ook overigens zij - als vermeld in 2.2.
    
    4.2.2.3. De beslissing tot toepassing van artikel 453 van het ARA berust dus, met inachtneming van de door de rechtbank aangebrachte correctie, op goede gronden. Dit betekent dat uitspraak 2 in zoverre moet worden bevestigd.
    
    4.2.3.1. Door de herhaalde weigeringen te voldoen aan de in alle redelijkheid gegeven opdrachten heeft appellant zich schuldig gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim. Verwijzend naar hetgeen is overwogen onder 4.2.2.2. stelt de Raad vast dat dit nalatig gedrag appellant volledig kan worden toegerekend. Appellant was voorts een gewaarschuwd man, hetgeen ook aan zijn raadsman bekend was. Onder die omstandigheden kan de Raad niet anders dan concluderen dat gedaagde bevoegd was appellant een straf op te leggen en dat de opgelegde straf van ontslag niet onevenredig is te achten.
    
    4.2.3.2. Uit het voorgaande volgt dat uitspraak 2 ook voor het overige moet worden bevestigd.
    
    5. Gelet op het bovenstaande, in het bijzonder op hetgeen is geconcludeerd in 4.1.3., acht de Raad termen aanwezig om gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant in eerste aanleg tot een bedrag van € 647,38 en in hoger beroep tot een bedrag van € 657,36, beide wegens verleende rechtsbijstand. 
    
    6. Beslist wordt daarom als volgt.
    
    III. BESLISSING    
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt uitspraak 1;
      Verklaart het inleidend beroep tegen besluit 1 gegrond en vernietigt besluit 1 alsmede het daaraan ten grondslag liggende besluit van 20 juli 1998;
      Bevestigt uitspraak 2;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 1.304,74, te betalen door de gemeente Amsterdam aan de griffier van de Raad;
      Bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 256,- (voorheen: f 565,-) vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. K. Zeilemaker en mr. D.A.C. Slump als leden, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 26 juni 2003.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) P.W.J. Hospel.