ECLI:NL:RVS:2010:BL3336, Raad van State, 10-02-2010, 200906371/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2008 heeft het bestuur van de stichting Stichting Nederlands Fonds voor de Film (hierna: het bestuur) een aanvraag van [appellante] om subsidieverlening krachtens de Uitvoeringsregeling lange speelfilm (hierna: de Uitvoeringsregeling) voor het project "Sam's Story" (hierna: het project) afgewezen.

200906371/1/H2.
      Datum uitspraak: 10 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 juli 2009 in zaak nr. 08/4136 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het bestuur van de stichting Stichting Nederlands Fonds voor de Film.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juni 2008 heeft het bestuur van de stichting Stichting Nederlands Fonds voor de Film (hierna: het bestuur) een aanvraag van [appellante] om subsidieverlening krachtens de Uitvoeringsregeling lange speelfilm (hierna: de Uitvoeringsregeling) voor het project "Sam's Story" (hierna: het project) afgewezen.
    
    Bij besluit van 5 september 2008 heeft het bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 augustus 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 200906224/1/H2, ter zitting behandeld op 17 december 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.H.L. Weesing, advocaat te Amsterdam, en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 10, vierde lid, van de Wet op het specifiek cultuurbeleid (hierna: de Wsc), voor zover thans van belang, stelt het bestuur van een fonds één of meer reglementen vast waarin in ieder geval worden vastgelegd de werkwijze, de procedures en de criteria die het bestuur bij het verstrekken van subsidies hanteert, alsmede de verplichtingen die aan de subsidieontvanger worden opgelegd. In deze reglementen kunnen voorts regels worden gesteld met betrekking tot de vaststelling van een subsidieplafond en de wijze van verdeling daarvan, de betaling en terugvordering van de subsidie, alsmede de verlening van voorschotten op de subsidie. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) kan met betrekking tot deze onderwerpen het bestuur van een fonds voorschrijven ter zake een reglement te wijzigen. Een besluit tot vaststelling van een reglement of een wijziging daarvan treedt slechts in werking na goedkeuring door de minister.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de krachtens die bepaling vastgestelde Uitvoeringsregeling heeft deze regeling tot doel de totstandkoming van lange speelfilms te bevorderen, die een culturele waarde hebben en bijdragen aan de diversiteit van film in Nederland en die zonder overheidssteun niet tot stand kunnen komen.
    
    Ingevolge het tweede lid dient een project, om in aanmerking te komen voor subsidie in de zin van deze regeling, in elk geval aan ten minste drie van de hierna volgende kenmerken te voldoen:
    
    - het scenario speelt zich overwegend af in Nederland, dan wel in een andere Lidstaat van de Europese Unie, of in een Staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, of in Zwitserland; of:
    
    - ten minste één van de hoofdpersonages behoort tot de Nederlandse cultuur of het Nederlands taalgebied; of:
    
    - het originele scenario is hoofdzakelijk in de Nederlandse taal geschreven; of:
    
    - het scenario is gebaseerd op een van origine Nederlandstalig literair werk; of:
    
    - het hoofdthema heeft betrekking op kunst, dan wel kunstenaars; of:
    
    - het hoofdthema heeft betrekking op historische figuren of gebeurtenissen; of:
    
    - het hoofdthema heeft betrekking op voor Nederland actuele, culturele, maatschappelijke dan wel politiek relevante kwesties.
    
    Ingevolge het derde lid betrekt het bestuur bij zijn beoordeling van aanvragen de kwaliteit van het project aan de hand van de volgende criteria:
    
    - de originaliteit en authenticiteit van het scenario en:
    
    - de soliditeit en uitvoerbaarheid van het filmplan en:
    
    - de staat van dienst en het vakmanschap van de makers.
    
    Ingevolge het vierde lid is deze regeling van toepassing onverminderd en in aanvulling op het bepaalde in het Bijdragenreglement tenzij uitdrukkelijk anders wordt aangegeven.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het krachtens artikel 10, vierde lid, van de Wsc vastgestelde Huishoudelijk reglement heeft het Adviescollege tot taak gemotiveerde adviezen te formuleren ten behoeve van het bestuur over de door het bestuur voorgelegde aanvragen voor een financiële bijdrage. Tevens kan het het bestuur desgevraagd of uit eigen beweging adviseren over de hoofdlijnen of specifieke deelgebieden van het beleid.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het krachtens artikel 10, vierde lid, van de Wsc vastgestelde Bijdragenreglement kan het bestuur een aanvraag ter advisering voorleggen aan het Adviescollege.
    
    2.2. Aan het besluit van 5 september 2008 heeft het bestuur ten grondslag gelegd dat het project niet aan ten minste drie kenmerken van culturele waarde voldoet. Hierbij heeft het bestuur zelf beoordeeld of aan die kenmerken is voldaan en ter zake geen deskundigenadvies ingewonnen.
    
    Volgens het bestuur is niet voldaan aan het kenmerk dat ten minste één van de hoofdpersonages tot de Nederlandse cultuur of het Nederlandse taalgebied behoort, omdat "Tessa" geen Nederlands personage is en geen woon- of verblijfplaats in Nederland of in de overzeese gebiedsdelen heeft en in het scenario voorts niet zichtbaar is of op een andere manier duidelijk wordt dat "Tessa" tot de Nederlandse cultuur behoort. Evenmin is volgens hem voldaan aan het kenmerk dat het hoofdthema betrekking heeft op kunst, dan wel kunstenaars, nu het project een romantische komedie betreft, waarin het erom gaat of en wanneer het vrouwelijke hoofdpersonage een relatie krijgt met het mannelijke hoofdpersonage. Dat het hoofdpersonage schrijfster van beroep is, die worstelt met het schrijven van een nieuw boek, is ondergeschikt aan het verhaal, aldus het bestuur. Voorts is volgens hem niet voldaan aan het vereiste dat het scenario is gebaseerd op een van origine Nederlandstalig literair werk, aangezien het ruwe en onvoltooide Nederlandse scenario verder in het Engels is ontwikkeld voor een internationaal publiek en het scenario Engelstalig is.
    
    2.3. [appellante] betoogt allereerst, onder verwijzing naar het door haar in zaak nr. 200906224/1/H2 ingediende beroepschrift, dat de rechtbank heeft miskend dat de door het bestuur aan de kenmerken van culturele waarde gegeven toepassing strijdig is met de bedoeling van de regelgever om die kenmerken ruimhartig op te vatten. Het bestuur had volgens haar slechts daarom marginaal te beoordelen of aan de kenmerken van culturele waarde was voldaan. Voorts was voor de invulling van die normen een deskundigenoordeel vereist en heeft het bestuur ter zake daarvan geen beoordelingsruimte. Het bestuur heeft haar aanvraag om subsidie dan ook ten onrechte niet aan het Adviescollege voorgelegd, aldus [appellante].
    
    2.3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de tekst van artikel 1, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling, noch de geschiedenis van de totstandkoming van die regeling, aanknopingspunten bevatten voor het oordeel dat het bestuur slechts marginaal mag beoordelen of een project aan ten minste drie van de in voormelde bepaling vermelde kenmerken van culturele waarde voldoet. Volgens de nota van toelichting op de Uitvoeringsregeling (blz. 5; Stcrt. 2007, 106) verleent het bestuur alleen subsidie aan projecten met culturele waarde, die bijdragen aan de diversiteit van film in Nederland, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van die regeling. De aanwezigheid van culturele waarde wordt door het bestuur eerst getoetst op basis van het in artikel 1, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling vermelde kader. Afgezien van een toets op culturele waarde en diversiteit, verricht het bestuur ook een verdergaande artistiek-inhoudelijke toets, als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. De marginale toetsing moet derhalve in deze context worden opgevat als een niet-artistiek-inhoudelijke beoordeling aan de hand van de objectieve maatstaven van artikel 1, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Uitvoeringsregeling kan voorts niet worden afgeleid dat de regelgever een ruimhartige opvatting van de kenmerken van culturele waarde, als door [appellante] voorgestaan, heeft beoogd, te minder nu in de toelichting een aantal kenmerken gedetailleerd is toegelicht.
    
    De rechtbank heeft voorts evenzeer terecht overwogen dat de Uitvoeringsregeling, noch de reglementen of enige andere rechtsregel, het bestuur ertoe noopten omtrent de toepassing van de kenmerken van culturele waarde een deskundigencommissie te raadplegen. Uit artikel 9, eerste lid, van het Bijdragenreglement volgt slechts dat het bestuur een aanvraag aan het Adviescollege kan voorleggen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het bestuur niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de door [appellante] ingediende aanvraag niet aan het Adviescollege voor te leggen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de kenmerken van culturele waarde objectieve maatstaven inhouden die geen betrekking hebben op de artistiek-inhoudelijke kwaliteit van de desbetreffende film.
    
    Voor zover de kenmerken van culturele waarde nadere uitleg behoeven, heeft het bestuur daarbij beoordelingsruimte. De uitoefening van deze bevoegdheid wordt door de rechter terughoudend getoetst.
    
    2.4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank het ten onrechte niet kennelijk onjuist acht dat het bestuur onder een van origine Nederlandstalig literair werk, een voltooid werk, dan wel een eindproduct verstaat en voorts heeft miskend dat het in het Engels herschreven scenario is gebaseerd op een van origine Nederlandstalig scenario, aangezien het hoofdthema daarvan in het Engelstalige scenario is gehandhaafd.
    
    2.4.1. De rechtbank heeft terecht in het in beroep aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat het bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat onder een van origine Nederlandstalig literair werk, als bedoeld in het in artikel 1, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling als vierde vermelde kenmerk, een voltooid werk, dan wel een eindproduct, moet worden verstaan. Indien het van origine Nederlandstalig literair werk een boek betreft, gaat het, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, om een eindproduct. Dit betekent dat, indien het van origine Nederlandstalig literair werk een scenario betreft, dit ook een afgerond werk dient te zijn. Voor het oordeel dat dit vierde kenmerk willekeurig of in strijd met het gelijkheidsbeginsel is toegepast, bestaat derhalve geen grond.
    
    Aan het betoog dat in het Engelstalige scenario het hoofdthema van de Nederlandse versie is gehandhaafd, komt niet de betekenis toe die [appellante] daaraan gehecht wenst te zien, aangezien het hoofdthema het scenario niet tot een afgerond werk maakt. Nu de eerste paar versies van het script volgens de bij de subsidieaanvraag behorende toelichting van de regisseur in het Nederlands zijn geschreven en het verhaal daarna verder als komedie in het Engels is ontwikkeld, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bestuur zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het scenario van het project niet is gebaseerd op een van origine Nederlandstalig werk. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat [appellante] niet, althans onvoldoende gemotiveerd, heeft betwist dat het Engelstalige scenario ten opzichte van de eerdere Nederlandse versie ook inhoudelijke wijzigingen heeft ondergaan.
    
    Voor zover zij betoogt dat het bestuur het door haar in de bezwaarfase overgelegde Nederlandstalige script niet bij de besluitvorming heeft betrokken en het besluit op bezwaar daarom in zoverre niet deugdelijk is gemotiveerd, faalt dit betoog, reeds omdat uit de bij de aanvraag behorende toelichting van de regisseur kan worden afgeleid dat het daarbij niet kan gaan om een afgerond Nederlandstalig scenario.
    
    2.5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bestuur zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat niet is voldaan aan het kenmerk dat ten minste één van de hoofdpersonages tot de Nederlandse cultuur of het Nederlandse taalgebied behoort. Hiertoe voert zij aan dat de eis van het bestuur dat in het scenario de rol van "Tessa" zichtbaar of hoorbaar onderdeel moet uitmaken van de Nederlandse cultuur of het Nederlandse taalgebied arbitrair is, alsmede in strijd met de in de filmindustrie gebruikelijke praktijk en de bedoeling van de regelgever.
    
    2.5.1. Volgens de nota van toelichting (blz. 5; Stcrt. 2007, 106) vereist het in die bepaling vermelde tweede kenmerk dat ten minste één van de dragende rollen een personage betreft dat Nederlandstalig is, dan wel een vaste woon- of verblijfplaats heeft in Nederland of de overzeese gebiedsdelen, en in die zin in de bioscoopfilm zichtbaar onderdeel uitmaakt van de Nederlandse cultuur. Gelet hierop, valt niet in te zien dat de door het bestuur gestelde eis arbitrair is of in strijd is met de bedoeling van de regelgever. Het betoog dat die eis in strijd is met de in de filmindustrie gebruikelijke praktijk dat in een scenario geen regieaanwijzingen worden gegeven, miskent dat het bestuur bij zijn beoordeling of een project aan de kenmerken van culturele waarde voldoet, dient uit te gaan van de bij een subsidieaanvraag overgelegde stukken.
    
    [appellante] heeft niet betwist dat het personage "Tessa" Engels spreekt en in Londen woont. Voorts heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat dit personage op een andere wijze in de bioscoopfilm zichtbaar onderdeel van de Nederlandse cultuur uitmaakt. Derhalve heeft de rechtbank terecht in het aangevoerde geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het bestuur zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat niet aan het vereiste dat ten minste één van de hoofdpersonages behoort tot de Nederlandse cultuur of het Nederlandse taalgebied is voldaan.
    
    Voor zover [appellante] betoogt dat de door het bestuur aan dit kenmerk gegeven toepassing niet verenigbaar is met de vrijheid van vestiging, bedoeld in artikel 43 van het EG-Verdrag, aangezien het hoofdpersonage "Tessa" in een Lidstaat van de Europese Unie woont, faalt ook dit betoog. Die bepaling ziet op de vrijheid van vestiging van ondernemingen en natuurlijke personen en niet op een geval als het onderhavige, waarin als vereiste voor subsidieverlening gesteld wordt dat een fictief personage in een film tot de Nederlandse cultuur behoort.
    
    2.6. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat het project wel voldoet aan het kenmerk dat het hoofdthema betrekking heeft op kunst, dan wel kunstenaars, faalt evenzeer. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bestuur uit de bij de subsidieaanvraag behorende stukken, zoals het scenario, de "logline", de premisse en de synopsis van het project, terecht heeft afgeleid dat het hoofdthema geen betrekking heeft op kunst, dan wel kunstenaars. Voorts blijkt uit de evenzeer bij de aanvraag behorende toelichting van de producent en die van de regisseur dat de film zich toespitst op de zoektocht van de hoofdpersonen naar zichzelf. Gelet op de hiervoor vermelde bij de subsidieaanvraag behorende stukken, heeft het bestuur zich op het standpunt mogen stellen dat het feit dat het hoofdpersonage schrijfster van beroep is en met het schrijven van een nieuw boek worstelt, ondergeschikt is aan het verhaal.
    
    2.7. Uit het vorenoverwogene volgt dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat de door het bestuur aan de kenmerken van culturele waarde gegeven toepassing onredelijk of in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is.
    
    2.8. De beroepsgronden falen. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H.M. Kessels, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb w.g. Kessels
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010
    
    505.