ECLI:NL:RVS:2005:AU1122, Raad van State, 17-08-2005, 200406439/1 en 200500123/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: 200406439/1: Bij besluit van 30 augustus 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (hierna: het college) appellant onder oplegging van een dwangsom gelast een aantal nader aangeduide bouwwerken op de percelen, kadastraal bekend gemeente Tilburg, sectie G, nummers 00601, 00602 en 00232, plaatselijk bekend [locatie] te Tilburg (hierna: de percelen) in overeenstemming met de wet te brengen. Dit betekent volgens dit besluit dat voor de bouwwerken aangeduid met de nummers 2 tot en met 6, 9 en 10 alsnog een voor goedkeuring vatbare aanvraag om bouwvergunning kan worden ingediend en de bouwwerken binnen drie maanden na vergunningverlening hiermee in overeenstemming moeten worden gebracht dan wel dat deze bouwwerken moeten worden afgebroken. Voor de bouwwerken aangeduid met de nummers 1 en 11 tot en met 19 betekent dit volgens het besluit zonder meer dat zij moeten afgebroken. Voorts heeft het college bij dit besluit appellant onder oplegging van een dwangsom gelast het perceel zodanig op te ruimen, opgeslagen voertuigen, bouw- en sloopmaterialen moeten worden verwijderd, dat dit niet langer in strijd is met artikel 5.1.1 en artikel 7.3.2 van de gemeentelijke bouwverordening alsmede met artikel 16, eerste lid, van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Koningshoeven".

200406439/1 en 200500123/1.
      Datum uitspraak: 17 augustus 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellant], wonend te Tilburg,
    
    tegen de uitspraken in onderscheidenlijk zaak no. 03/1010 GEMWT van de rechtbank Breda van 24 juni 2004 en in zaak no. 04/1828 GEMWT 04/2184 GEMWTVV van de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda van 24 november 2004 in de gedingen tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    
    1.    Procesverloop
    
    200406439/1: Bij besluit van 30 augustus 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (hierna: het college) appellant onder oplegging van een dwangsom gelast een aantal nader aangeduide bouwwerken op de percelen, kadastraal bekend gemeente Tilburg, sectie G, nummers 00601, 00602 en 00232, plaatselijk bekend [locatie] te Tilburg (hierna: de percelen) in overeenstemming met de wet te brengen. Dit betekent volgens dit besluit dat voor de bouwwerken aangeduid met de nummers 2 tot en met 6, 9 en 10 alsnog een voor goedkeuring vatbare aanvraag om bouwvergunning kan worden ingediend en de bouwwerken binnen drie maanden na vergunningverlening hiermee in overeenstemming moeten worden gebracht dan wel dat deze bouwwerken moeten worden afgebroken. Voor de bouwwerken aangeduid met de nummers 1 en 11 tot en met 19 betekent dit volgens het besluit zonder meer dat zij moeten afgebroken. Voorts heeft het college bij dit besluit appellant onder oplegging van een dwangsom gelast het perceel zodanig op te ruimen, opgeslagen voertuigen, bouw- en sloopmaterialen moeten worden verwijderd, dat dit niet langer in strijd is met artikel 5.1.1 en artikel 7.3.2 van de gemeentelijke bouwverordening alsmede met artikel 16, eerste lid, van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Koningshoeven".
    
    Bij besluit van 24 maart 2003 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 juni 2004, verzonden op 30 juni 2004, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het betreft de autospuiterij en het kantoor/de kantine (de bouwwerken aangeduid met nummers 9 en 10) de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd, het beroep voor het overige ongegrond verklaard en het college opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 2 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 augustus 2004, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 10 november 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    200500123/1
    
    Bij besluit van 1 oktober 2003 heeft het college besloten bestuursdwang toe te passen, indien appellant niet voor 1 december 2003 alsnog alle nader aangeduide bouwwerken op de percelen in overeenstemming met de wet heeft gebracht en de op de percelen opgeslagen voertuigen, bouw- en sloopmaterialen heeft verwijderd.
    
    Bij besluit van 27 juli 2004 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dit betrekking heeft op de autospuiterij en het kantoor/de kantine, het besluit van 1 oktober 2003 in zoverre ingetrokken en het bezwaar onder verlenging van de begunstigingstermijn tot 1 november 2004 voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 november 2004, verzonden op 30 november 2004, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 6 januari 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 24 februari 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 7 juni 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. drs. J.L.J.M. van de Mortel, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door drs. M.A. Pols en A. van Buijtenen, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn nog stukken in het geding gebracht.
    
    2.    Overwegingen
    
    Ten aanzien van zaak no. 200406439/1
    
    2.1.    Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen de gedeeltelijke ongegrondverklaring door de rechtbank van het beroep.
    
    2.2.    Appellant is naar eigen stellen reeds meer dan 25 jaren huurder van de betrokken gronden.
    
    2.3.    Vast staat de bouwwerken waarop de last betrekking heeft zonder bouwvergunning zijn gerealiseerd. Derhalve is gehandeld in strijd met artikel 40, eerste lid van de Woningwet. In tegenstelling tot wat appellant kennelijk meent is dit niet anders, indien zou moeten worden geoordeeld dat de bouwwerken onder de beschermende werking van het in artikel 18, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Koningshoeven" neergelegde overgangsrecht voor bouwen vallen. Dit overgangsrecht verschaft immers op zichzelf geen bouwvergunning vervangende titel.
    
    2.4.    Niet bestreden is voorts dat het gebruik van de percelen voor de opslag van voertuigen en bouw- en sloopmaterialen in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan op de percelen rustende bestemmingen. Zodanig gebruik is ingevolge artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften verboden. Voor zover appellant beoogt te betogen dat de rechtbank heeft miskend dat dit gebruik valt onder de beschermende werking van het in artikel 18, derde lid, van de planvoorschriften neergelegde overgangsrecht voor gebruik, wordt als volgt overwogen. In beginsel rust op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat het strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en dat het nadien is voortgezet. Appellant heeft zijn stelling dat op de peildatum in het jaar 1992 op de percelen reeds sprake was van de bedoelde opslag in bezwaar nauwelijks onderbouwd en kan dan ook niet worden geacht terzake een begin van bewijs te hebben geleverd. Het college is vervolgens op grond van een luchtfoto uit 1994 tot de slotsom gekomen dat toen in ieder geval geen sprake was van de onderhavige opslag en dat appellant derhalve niet met vrucht een beroep op het overgangsrecht kon doen. In beroep bij de rechtbank heeft appellant niet aangegeven waarom de conclusie van het college terzake onjuist zou zijn. Eerst in hoger beroep, bij brief van 26 mei 2005, heeft appellant nadere data vermeld die het beroep op het overgangsrecht zouden moeten onderbouwen. Gelet op de aard van deze nadere gegevens met het oog op de mogelijkheid van verweer, en in aanmerking genomen dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt waarom ze niet in een eerder stadium van de procedure konden worden vermeld, acht de Afdeling de handelwijze van appellant in strijd met een goede procesorde. Zij zal ze daarom niet bij haar beoordeling betrekken.
    
    2.5.    Bovendien echter betwist appellant niet dat de staat van het perceel en het daarvan gemaakte gebruik zodanig is dat sprake is van strijd met de artikelen 5.1.1 en 7.3.2 van de bouwverordening van de gemeente Tilburg.
    
    2.6.    Uit het voorgaande volgt dat het college terzake van de bouwwerken en de opslag van voertuigen en bouw- en sloopmaterialen op de percelen handhavend kon optreden.
    
    2.7.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.8.    Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bouwwerken waarvan de verwijdering is gelast onder de beschermende werking van het in artikel 18, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Koningshoeven" neergelegde overgangsrecht voor bouwen vallen. In beginsel rust op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat een bouwwerk op de peildatum aanwezig was. Appellant is door het college uitdrukkelijk uitgenodigd om informatie te verschaffen over het bouwjaar van de bouwwerken, maar is daar in bezwaar niet toe overgegaan. Het college is vervolgens in het besluit van 24 maart 2003 op grond van onder meer een luchtfoto uit 1994 en een visuele inspectie van de percelen tot de slotsom gekomen dat de thans nog in geding zijnde bouwwerken op de peildatum in 1991 nog niet aanwezig waren. In beroep bij de rechtbank heeft appellant niet aangegeven waarom de conclusie van het college onjuist is. Voormelde, ter zitting getoonde luchtfoto uit 1994 dwingt in ieder geval niet tot die slotsom. Eerst in hoger beroep, bij brief van 26 mei 2005, heeft appellant ten aanzien van enkele van de gewraakte bouwwerken nadere gegevens overgelegd. Voorts is door hem ter zitting een andere luchtfoto getoond, waarover het college aldaar heeft verklaard dat deze hem niet bekend was.
    
    Gelet op de aard van deze nadere gegevens met het oog op de mogelijkheid van verweer, en in aanmerking genomen dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt waarom ze niet in een eerder stadium van de procedure konden worden vermeld, acht de Afdeling de handelwijze van appellant in strijd met een goede procesorde. Zij zal ze daarom niet bij haar beoordeling betrekken.
    
    Hiervan uitgaande, heeft de rechtbank terecht aangenomen dat de bouwwerken, met uitzondering van de autospuiterij en het kantoor/de kantine, niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht vallen. Van een concreet zicht op legalisatie is niet gebleken, temeer niet nu appellant ten tijde van het besluit van 24 maart 2003 geen verzoek om vrijstelling en bouwvergunning had ingediend, hoewel het college hem daartoe ten aanzien van een aantal nader aangeduide bouwwerken uitdrukkelijk in de gelegenheid had gesteld.
    
    2.9.    Het betoog van appellant dat de grond op het perceel mogelijk zal worden gesaneerd en dat verwijdering van de betreffende bouwwerken op dit moment daarom geen zin heeft laat onverlet dat deze zijn gebouwd zonder de vereiste bouwvergunning en leidt niet tot het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Dit betoog faalt derhalve evenzeer.
    
    2.10.    Gezien het vorenstaande, kan in hetgeen appellant naar voren heeft gebracht geen grond worden gevonden voor het oordeel dat ten tijde van het besluit van 24 maart 2003 sprake was van bijzondere omstandigheden in de hiervoor bedoelde zin.
    
    2.11.    Mede gelet op hetgeen onder 2.8 is overwogen, moet er met het college van worden uitgegaan dat de bouwwerken zijn opgericht nadat appellant huurder van de percelen is geworden en dat hij hiervoor ook verantwoordelijk moet worden geacht. Voorts is aannemelijk dat appellant verantwoordelijk is voor de opslag van voertuigen en bouw- en sloopmaterialen op de percelen. De rechtbank heeft appellant derhalve terecht aangemerkt als overtreder in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    2.12.    Als voorwaarde voor het opleggen van een last onder dwangsom geldt dat de overtreder het in zijn macht heeft om aan de illegale situatie een einde te maken. Daarvoor is niet beslissend of hij eigenaar is van het gewraakte bouwwerk of van het perceel, maar of hij het feitelijk in zijn macht heeft aan de lastgeving te voldoen. Anders dan appellant betoogt, heeft de rechtbank terecht aannemelijk geacht dat dat laatste het geval is. Daarbij wordt overwogen dat de te onderscheiden eigenaren van de percelen geen bezwaar hebben tegen de afbraak van de bouwwerken en de beëindiging van de opslag door appellant.
    
    
      2.13.    Het besluit van het college van 1 oktober 2003 tot toepassing van bestuursdwang valt buiten de omvang van het in zaak no. 200406439/1 aan de orde zijnde geding. Aan de tegen dat besluit gerichte beroepsgronden moet hier dan ook worden voorbijgegaan. 
      2.14.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank van 24 juni 2004 dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    
    2.15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Ten aanzien van zaak no. 200500123/1
    
    2.16.    Omdat appellant volgens het college niet volledig had voldaan aan de bij besluit van 24 maart 2003 gehandhaafde last, heeft het college op 1 oktober 2003 besloten tot toepassing van bestuursdwang, indien appellant niet vóór 1 december 2003 alsnog alle in dit besluit nader aangeduide bouwwerken in overeenstemming met de wet heeft gebracht en de op de  percelen opgeslagen voertuigen en bouw- en sloopmaterialen niet heeft verwijderd. Bij besluit van 27 juli 2004 heeft het college dit besluit onder wijziging van de begunstigingstermijn gehandhaafd, behoudens voor zover dit betrekking heeft op de autospuiterij en het kantoor/de kantine.
    
    2.17.    Appellant heeft niet bestreden dat de bouwwerken waarop de bestuursdwangaanschrijving thans nog betrekking heeft nog niet waren afgebroken en dat hiervoor nog steeds geen bouwvergunning was verleend.
    
    2.18.    Voorzover appellant in deze zaak beoogt te betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het gebruik van de percelen voor opslagdoeleinden valt onder de beschermende werking van het in voormeld artikel 18, derde lid, van de planvoorschriften neergelegde overgangsrecht voor gebruik, wordt aangesloten bij hetgeen hiervoor onder 2.4. is overwogen. Ook in de onderhavige procedure kan appellant niet worden geacht terzake tijdig een begin van bewijs te hebben geleverd.
    
    2.19.    Bovendien echter betwist appellant niet dat de staat van het perceel en het daarvan gemaakte gebruik ten tijde van het besluit van 1 oktober 2003 nog steeds zodanig was dat sprake was van strijd met de artikelen 5.1.1 en 7.3.2 van de bouwverordening van de gemeente Tilburg.
    
    2.20.    Uit het vorenstaande volgt dat het college terzake van de bouwwerken en de opslag van voertuigen en bouw- en sloopmaterialen op de percelen handhavend kon optreden.
    
    2.21.    Met betrekking tot het door appellant terzake van de bouwwerken in deze zaak wederom gedane beroep op het in voormeld artikel 18, eerste lid, van de planvoorschriften neergelegde overgangsrecht voor bouwen wordt aangesloten bij hetgeen hiervoor onder 2.8. is overwogen. Voorts had appellant ook ten tijde van het besluit van 27 juli 2004 nog geen verzoek om vrijstelling en bouwvergunning ingediend. Gelet hierop, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat toen nog steeds geen concreet uitzicht op legalisatie bestond.
    
    2.22.    Appellant heeft zijn stelling dat de situatie op de percelen jarenlang door het college is gedoogd onvoldoende aannemelijk gemaakt. Derhalve kan in het midden worden gelaten welke betekenis aan een zodanig gedogen zou moeten worden toegekend. Voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is bestaat voorts onvoldoende grond.
    
    2.23.    Gezien het vorenstaande, kan in hetgeen appellant naar voren heeft gebracht geen grond worden gevonden voor het oordeel dat ten tijde van het besluit van 27 juli 2004 sprake was van bijzondere omstandigheden in de hiervoor bedoelde zin.
    
    2.24.    Tot slot faalt ook het betoog dat de voorzieningenrechter aan het feit dat het college niet binnen de in artikel 7:10, eerste lid, van de Awb voorgeschreven termijn op het door appellant gemaakte bezwaar heeft beslist ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, bleef het college na afloop van deze termijn gehouden om op het gemaakte bezwaar te beslissen.
    
    2.25.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.26.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat in deze zaak geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.D. Boer, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Boer
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2005
    
    201.