ECLI:NL:RVS:2004:AP8345, Raad van State, 07-07-2004, 200307793/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 april 2003, kenmerk MI0322909.bes, heeft verweerder een tweetal lasten onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd wegens het in strijd met de voorschriften 2.1.2 en 2.1.4 van de bijlage bij het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer (hierna: het Besluit) opslaan van gevaarlijke stoffen in de inrichting van appellante aan de Binnenhavenweg 7 te Lelystad.

200307793/1.
      Datum uitspraak: 7 juli 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Body Cos International B.V.”, gevestigd te Almere,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Lelystad,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 april 2003, kenmerk MI0322909.bes, heeft verweerder een tweetal lasten onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd wegens het in strijd met de voorschriften 2.1.2 en 2.1.4 van de bijlage bij het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer (hierna: het Besluit) opslaan van gevaarlijke stoffen in de inrichting van appellante aan de Binnenhavenweg 7 te Lelystad.
    
    Bij besluit van 16 september 2003, kenmerk BRBM-MI0349819-aho, verzonden op 15 oktober 2003, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 24 november 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 december 2003.
    
    Bij brief van 2 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. D.A.J.M. Melchers, advocaat te Arnhem, [partij sub 1], [partij sub 2] en [partij sub 3], en verweerder, vertegenwoordigd door H. Ben Kaddour en ing. M. Groeneveld, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. Ingevolge het tweede lid van dit artikel strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
    
    2.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3.    Verweerder heeft een tweetal lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de voorschriften 2.1.2 en 2.1.4 van de bijlage bij het Besluit. Deze voorschriften hebben betrekking op opslag en werkzaamheden met gevaarlijke stoffen. De eerste dwangsom is vastgesteld op € 1.000,00 voor iedere dag dat de overtreding van voorschrift 2.1.2 voortduurt. De tweede dwangsom is vastgesteld op € 1.000,00 voor iedere dag dat de overtreding van voorschrift 2.1.4 voortduurt. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op € 30.000,00 per last onder dwangsom. Voorts is een begunstigingstermijn gesteld tot en met 30 juni 2003.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het Besluit gelden de voorschriften die zijn opgenomen in de bijlage, voor een ieder die de inrichting drijft. Deze draagt er zorg voor dat de voorschriften worden nageleefd.
    
        In artikel 4, tweede lid, van het Besluit is het volgende bepaald: Indien een voorschrift dat is opgenomen in de bijlage, hoofdstukken 1 tot en met 3, inhoudt dat daarbij aangegeven middelen ter bescherming van het milieu moeten worden toegepast, meldt degene die de inrichting drijft en die voornemens is andere middelen toe te passen, dit voornemen ten minste vier weken voordat hij die andere middelen wil toepassen aan het bevoegd gezag, onder overlegging van de in artikel 6, twaalfde lid, bedoelde gegevens. Het bevoegd gezag beslist over de juistheid van een gekozen middel.
    
        In artikel 6, twaalfde lid, van het Besluit is het volgende bepaald:
    
    Bij de melding overeenkomstig artikel 4, tweede lid, worden aan het bevoegd gezag gegevens verstrekt waaruit blijkt dat met de volgens die melding toe te passen andere middelen een ten minste gelijkwaardige bescherming voor het milieu wordt bereikt.
    
        In voorschrift 2.1.2 van de bijlage bij het Besluit is het volgende bepaald: Opslag van en werkzaamheden met vloeibare of visceuze gevaarlijke stoffen en brandbare vloeistoffen vinden plaats boven een bodembeschermende voorziening of maatregel. De bodembeschermende voorziening is vervaardigd van onbrandbaar en hittebestendig materiaal en is bestand tegen de inwerking van de in gebruik zijnde gevaarlijke stoffen en brandbare vloeistoffen. Indien boven de bodembeschermende voorziening zeer licht ontvlambare, licht ontvlambare of ontvlambare vloeistoffen worden opgeslagen, moet deze voorziening 100% van deze vloeistoffen kunnen opvangen. Indien boven de bodembeschermende voorziening andere gevaarlijke vloeistoffen worden opgeslagen, is de inhoud van deze voorziening ten minste gelijk aan de inhoud van het grootste opgeslagen vat, vermeerderd met 10% van de inhoud van de overige opgeslagen gevaarlijke vloeistoffen. De bodembeschermende voorziening is permanent tegen inregenen beschermd.
    
        In voorschrift 2.1.4 van de bijlage bij het Besluit is het volgende bepaald: Indien buiten de werkvoorraden in een ruimte of op een open terrein van de inrichting meer dan 25 kg of liter gevaarlijke stoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden opgeslagen, anders dan het nederleggen tijdens transport in niet geopende emballage die aan derden is geadresseerd en voorzover genoemd in voorschrift 2.2.6, vindt de opslag plaats in een of meer speciaal daarvoor bestemde ruimten. De constructie van de opslagruimte en de wijze van opslag in die ruimte voldoen aan CPR 15–1. In de opslagruimte wordt ten hoogste 10.000 kg gevaarlijke stoffen in emballage en ten hoogste 1.000 kg aan stoffen met een groot aquatoxisch karakter, opgeslagen. Indien in een opslagruimte meer dan 2.500 kg gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, bedraagt de afstand tussen de opslagruimte en de dichtstbijzijnde woning ten minste 20 meter.
    
    2.5.    Niet in geschil is dat de opslag van gevaarlijke stoffen in de inrichting van appellante, een groothandel in huishoudelijke artikelen, shampoos, wasmiddelen en zeep, ten tijde van het in bezwaar gehandhaafde besluit niet plaatsvond overeenkomstig het bepaalde in voornoemde voorschriften. Verweerder was derhalve bevoegd om bestuurlijke handhavingsmaatregelen toe te passen.
    
    2.6.    Appellante stelt dat het gelet op de kwantiteit van de opslag van gevaarlijke stoffen in haar inrichting onmogelijk is om te voldoen aan de vereisten in de richtlijn CPR 15-1. Daarom wenst appellante in plaats van een opslag in drie kluizen van maximaal 2.500 liter gevaarlijke stoffen per kluis, twee kluizen te plaatsen van maximaal 7.500 liter ten behoeve van de opslag van maximaal 22,5 pallets met gevaarlijke stoffen per kluis. In dit verband wijst appellante op de in artikel 4, tweede lid, van het Besluit gegeven mogelijkheid om andere middelen toe te passen dan de middelen die ingevolge het bepaalde in voorschrift 2.1.4 van de bijlage bij het Besluit moeten worden toegepast. Volgens appellante heeft verweerder niet dan wel niet genoegzaam gereageerd op haar voorafgaand aan het besluit van 11 april 2003 gedane voorstel van deze strekking. Dit klemt volgens haar temeer nu de opslag van gevaarlijke stoffen reeds sinds 1997 in de inrichting plaatsvindt.
    
    2.6.1.    Verweerder heeft aangevoerd dat de inpandige opslag van diverse vloeibare gevaarlijke vloeistoffen in de inrichting van appellante in strijd met het bepaalde in voorschrift 2.1.2 van de bijlage bij het Besluit niet plaatsvindt boven een bodembeschermende voorziening of maatregel. Voorts zijn de in de inrichting aanwezige gevaarlijke stoffen volgens verweerder niet overeenkomstig het bepaalde in voorschrift 2.1.4 van de bijlage bij het Besluit opgeslagen in een of meer daarvoor bestemde ruimten, waarvan de constructie en de wijze van opslag voldoen aan de richtlijn CPR 15-1.
    
    2.6.2.    De Afdeling overweegt dat appellante gelet op het bepaalde in artikel 4 en voorschrift 2.1.4 van de bijlage bij het Besluit gehouden is om gevaarlijke stoffen in haar inrichting op een zodanige wijze op te slaan dat wordt voldaan aan richtlijn CPR 15-1. Dit neemt niet weg dat, gelet op het bepaalde in artikel 4, tweede lid, in samenhang met artikel 6, twaalfde lid, van het Besluit en de daarop in het Besluit gegeven toelichting, voor een alternatieve wijze van opslag van gevaarlijke stoffen kan worden gekozen voorzover daarbij een naar het oordeel van het bestuursorgaan gelijkwaardige bescherming van het milieu wordt bereikt. De Afdeling stelt vast dat in voornoemd voorstel van appellante niet is verwezen naar artikel 4, tweede lid, van het Besluit en dat daarbij door haar niet de in artikel 6, twaalfde lid, van het Besluit bedoelde gegevens zijn verstrekt. Gelet hierop en gelet op de inhoud en strekking van het voorstel kan dit naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als een melding in de zin van artikel 4, tweede lid, van het Besluit. Bij gebreke van een besluit van verweerder krachtens dit artikellid moet naar het oordeel van de Afdeling worden geconcludeerd dat appellante gehouden was om de opslag van gevaarlijke stoffen in haar inrichting in overeenstemming te brengen met de vereisten in de richtlijn CPR 15-1. Onder deze omstandigheden en gelet op hetgeen overigens uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder geen gebruik had mogen maken van de bevoegdheid om lasten onder dwangsom te leggen op overtreding van de voorschriften 2.1.2 en 2.1.4 van de bijlage bij het Besluit. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.7.    Appellante stelt dat verweerder het besluit van 11 april 2003 ten onrechte naar het privé-adres van [partij sub 1] heeft gestuurd. Omdat appellante drijver van de inrichting is en alleen zij als overtreder in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan worden aangemerkt, had het besluit volgens haar naar het adres [locatie] te [plaats] moeten worden gestuurd. Daarbij heeft zij onder verwijzing naar uittreksels uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Flevoland erop gewezen dat [partij sub 1] bestuurder is van [bedrijf] en dat deze besloten vennootschap bestuurder is van appellante. Volgens appellante is onduidelijk wie verweerder als overtreder heeft aangemerkt.
    
    2.7.1.    De Afdeling stelt vast dat verweerder in het besluit van 11 april 2003 heeft bepaald dat [partij sub 1]n de hiervoor genoemde dwangsommen verbeurt. In de brief van 14 april 2003, waarbij verweerder het besluit aan appellante, ter attentie van [partij sub 1] heeft toegezonden, en het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van 10 september 2003, lijkt ervan te worden uitgegaan dat niet [partij sub 1] maar appellante overtreder is. Anderzijds kan het gestelde in voornoemd advies naar het oordeel van de Afdeling ook zo worden begrepen dat [partij sub 1] en appellante beide als overtreder zijn aangemerkt. Uit het vorenstaande volgt dat verweerder, die conform het advies op het bezwaar van appellante heeft beslist, niet duidelijk heeft bepaald wie hij als drijver van de inrichting en overtreder in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht aanmerkt. In zoverre is het besluit in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid en berust het in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond.
    
    2.8.    Appellante stelt dat het voor haar onmogelijk was om voor 1 juli 2003 de benodigde kluizen te plaatsen. In verband hiermee heeft zij zich genoodzaakt gezien de bewuste goederen af te voeren. Zij stelt dat een onredelijk korte begunstigingstermijn is gegeven en is het niet eens met de hoogte van de dwangsommen. In dit verband heeft appellante er met name op gewezen dat zij aan verweerder heeft aangegeven gefaseerd tot het verwijderen van de voorraad te zullen overgaan.
    
    2.8.1.    De Afdeling is van oordeel dat verweerder de gegeven termijn om maatregelen te treffen teneinde tenuitvoerlegging van het besluit te voorkomen in redelijkheid toereikend heeft kunnen achten. Voorts ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.9.    Het  beroep is gegrond.
    
    2.10.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lelystad van 16 september 2003, kenmerk BRBM-MI0349819-aho;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lelystad in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 753,56, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Lelystad te worden betaald aan appellante;
    
    IV.    gelast dat de gemeente Lelystad aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.P.M. Zwinkels, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Zwinkels
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004
    
    309.