ECLI:NL:RVS:2009:BK1391, Raad van State, 28-10-2009, 200901144/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 mei 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellant] een boete opgelegd van € 4.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200901144/1/V6.
      Datum uitspraak: 28 oktober 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 6 januari 2009 in zaak nr. 08/4072 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 mei 2008 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) [appellant] een boete opgelegd van € 4.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 29 juli 2008 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 6 januari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 februari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 12 maart 2009. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2009, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.S. van Muiswinkel, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b en onder 2˚, van de Wav, wordt onder werkgever verstaan de natuurlijke persoon die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, van de Wav als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18b, eerste lid, maakt, indien de toezichthouder vaststelt dat een beboetbaar feit is begaan, hij daarvan zo spoedig mogelijk een rapport op.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder a, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
    
    Ingevolge artikel 19d, derde lid, stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. In het door een inspecteur van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteur) op ambtseed opgemaakte boeterapport van 21 maart 2008 (hierna: het boeterapport) is vermeld dat tijdens een door ambtenaren van de regiopolitie Gelderland-Zuid op 8 januari 2008 uitgevoerde controle in een in eigendom aan [appellant] toebehorend pand, gelegen aan de [locatie] te [plaats], [vreemdeling] (hierna: de vreemdeling), van Turkse nationaliteit, is aangetroffen terwijl hij arbeid verrichtte bestaande uit het opruimen van bouwafval. Voor het verrichten van deze werkzaamheden door de vreemdeling was geen tewerkstellingsvergunning afgegeven.
    
    2.3. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor het aanmerken van een natuurlijk persoon als werkgever, waardoor allerlei eisen aan deze natuurlijke persoon worden gesteld alsof deze een bedrijf heeft, een wettelijke grondslag ontbreekt en sprake is van strijd met het in het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten neergelegde codificatiebeginsel, omdat in het in 2.1. weergegeven artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b en onder 2˚, van de Wav is omschreven onder welke omstandigheden een natuurlijk persoon als werkgever in de zin van de Wav dient te worden aangemerkt, waarmee de wettelijke grondslag is gegeven.
    
    2.4. Evenzeer tevergeefs betoogt [appellant] dat het omkeren van de bewijslast, waarbij de burger dient te bewijzen dat hij niet verwijtbaar heeft gehandeld, in strijd is met het beginsel 'geen straf zonder schuld'. Dit beginsel, neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het EVRM, staat er, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 januari 2008 in zaak nr. 200704019/1) niet aan in de weg dat verwijtbaarheid geen bestanddeel is van de verbodsbepaling van artikel 2, eerste lid, van de Wav, terwijl ingevolge die bepaling een boete wordt opgelegd. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM; onder meer het arrest van 7 oktober 1988, nr. 10519/83, Salabiaku tegen Frankrijk; NJ 1991/351) volgt dat het niet in strijd is met genoemd beginsel om in een wettelijke regeling uit te gaan van verwijtbaarheid, indien deze weerlegbaar is en met de betrokken belangen van de overtreder rekening wordt gehouden. Het EHRM heeft voorts aanvaardbaar geacht dat de last de verwijtbaarheid te weerleggen bij de overtreder wordt gelegd, zelfs wanneer dat niet eenvoudig is (arrest van 23 juli 2002, nr. 34619/97, Janosevic tegen Zweden; EHRC 2002/88).
    
    2.5. Voorts betoogt [appellant] dat in het stelsel van de Wav het bestuur en de rechter niet kijken naar de omstandigheden van het geval en in dit verband geen belangenafweging maken, hetgeen in strijd is met het beginsel van de scheiding der machten. De belangenafweging is volgens de beleidsregels voorbehouden aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris en thans: de minister) en deze leidt altijd tot het opleggen van de maximale boete, hetgeen bezwaarlijk als een serieuze belangenafweging kan worden aangemerkt, aldus [appellant]. Door de beleidsregels worden volgens [appellant] werkgevers die bedrijfsmatig door personeel arbeid laten verrichten hetzelfde behandeld als burgers die als particulier hulp van iemand accepteren.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), heeft de staatssecretaris (thans: de minister) in het kader van zijn bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels als bedoeld in artikel 19d, derde lid, van de Wav reeds een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht en is hij daarbij tot een stelsel van uniforme boetebedragen gekomen. Niet kan worden geoordeeld dat de staatssecretaris (thans: de minister) tot een onredelijke beleidsbepaling is gekomen.
    
    Dit laat onverlet dat bij de besluitvorming in het concrete geval het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde beginsel inzake de evenredigheid aan de orde is. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.
    
    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200704906/1) wordt in situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    2.5.2. Derhalve vindt, naast de bij de totstandkoming van de beleidsregels verrichte belangenafweging, bij de oplegging van een boete in het concrete geval steeds een evenredigheidstoetsing plaats, waarbij, zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juni 2009 in zaak nr. 200806748/1/V6), artikel 6 van het EVRM meebrengt dat de rechter toetst of de bestuurlijke boete in overeenstemming is met de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan en die waarin de overtreder verkeert.
    
    Voor zover [appellant] voorts heeft gesteld dat op grond van de beleidsregels werkgevers als natuurlijke persoon en bedrijfsmatige werkgevers hetzelfde beboet worden, kan hij hierin niet worden gevolgd reeds omdat in beleidsregel 2, als weergeven in 2.1., is vermeld dat voor een werkgever die een natuurlijk persoon is het boetenormbedrag wordt gehalveerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte in de aangevoerde omstandigheden geen aanleiding heeft gezien de opgelegde boete te matigen. In dit verband stelt [appellant] dat niet is gehandeld in strijd met de doelstellingen van de Wav, de overtreding hem niet kan worden verweten en zich bijzondere omstandigheden voordoen, te weten dat het hier gaat om incidentele opruimwerkzaamheden om niet. [appellant] stelt dat de vreemdeling reeds jaren in Nederland woont, dat deze een dochter heeft die bij hem inwoont en dat hij een aantal jaren heeft gewerkt in een winkel te Nijmegen, zodat [appellant] niet kon bevroeden dat hij te maken had met een persoon die niet in Nederland mocht werken zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2008 in zaak nr. 200705985/1), is het aan de Centrale organisatie werk en inkomen (hierna: de CWI) om in het kader van een aanvraag van een tewerkstellingsvergunning te beoordelen of voor de tewerkstelling van een vreemdeling prioriteitgenietend arbeidsaanbod aanwezig was en of de arbeidsvoorwaarden, arbeidsverhoudingen of arbeidsomstandigheden zich tegen de beoogde tewerkstelling verzetten. Nu [appellant] geen tewerkstellingsvergunning voor de door de vreemdeling te verrichten werkzaamheden heeft aangevraagd, heeft deze beoordeling door de CWI niet plaatsgevonden en is derhalve niet vastgesteld dat de doelstellingen van de Wav niet zijn geschonden. De enkele niet gestaafde stelling van [appellant] dat dit het geval is, is hiervoor onvoldoende.
    
    Voorts leidt het betoog dat [appellant] niet kon bevroeden dat de vreemdeling niet mocht werken in Nederland, niet tot het oordeel dat sprake is van het volledig ontbreken van dan wel een verminderde mate van verwijtbaarheid. Niet in geschil is dat [appellant] de vreemdeling niet heeft gevraagd of hij in Nederland mocht werken noch zich anderszins op de hoogte heeft gesteld van de status van de vreemdeling, hetgeen voor zijn rekening en risico komt.
    
    Ten slotte kan [appellant] evenmin worden gevolgd in zijn betoog dat sprake is van bijzondere omstandigheden, omdat de vreemdeling slechts incidentele opruimwerkzaamheden om niet heeft verricht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 oktober 2008 in zaak nr. 200802451/1), kunnen de aard, intensiteit en duur van de werkzaamheden een rol spelen bij de vraag of en in hoeverre de hoogte van de boete overeenstemt met de ernst van de overtreding. In de door de inspecteur op ambtseed opgemaakte verklaring van [appellant] van 30 januari 2008 is vermeld dat de vreemdeling hem heeft geholpen met het opruimen van hout- en verfresten en het verzamelen van metaal van de verwarming. Voorts volgt uit deze verklaring dat het de bedoeling was dat de vreemdeling de resten in de aanhangwagen zou leggen en mee zou helpen om deze naar de kringloop te brengen. Bovendien is in het bezwaarschrift van 3 juli 2008, tijdens de hoorzitting naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift, gehouden op 21 juli 2008, en in het beroepschrift van 5 september 2008 vermeld dat het hulp gedurende één dag betrof, zodat geen sprake is van werkzaamheden van een dermate beperkte omvang dat op grond hiervan de opgelegde boete voor matiging in aanmerking komt. Dat - naar gesteld - de vreemdeling de werkzaamheden om niet zou hebben verricht, is onder deze omstandigheden onvoldoende om tot matiging van de opgelegde boete te leiden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Dworakowski-Kelders, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Dworakowski-Kelders
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2009
    
    164-510.