ECLI:NL:RVS:2010:BM1032, Raad van State, 14-04-2010, 200904576/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Tytsjerksteradiel (hierna: de raad) bij besluit van 27 november 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Gytsjerk Centrum" (hierna: het plan).

200904576/1/R2.
      Datum uitspraak: 14 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente Tytsjerksteradiel,
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Tytsjerksteradiel,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 mei 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Tytsjerksteradiel (hierna: de raad) bij besluit van 27 november 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Gytsjerk Centrum" (hierna: het plan).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 juni 2009, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2009, beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft de gronden van zijn beroep aangevuld bij brief van 4 augustus 2009.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 januari 2010, waar [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door drs. J. Takkebos en R. Wolters, is verschenen. Voorts is als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door T. Bergsma en K. Boelstra, ambtenaren in dienst van de gemeente.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het plan voorziet deels in de herinrichting en deels in de verplaatsing van het winkelcentrum van Gytsjerk. Met het plan wordt, voor zover hier van belang, in het westelijke deel van het plangebied de bouw van een nieuw winkelcentrum met daarboven gelegen appartementen mogelijk gemaakt alsmede de bouw van twee woon-werkunits aan de Canterlandseweg. In het oostelijk deel van het plangebied is onder meer voorzien in de herinrichting van de bestaande winkelvoorzieningen en van de parkeergelegenheid.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    Procedurele aspecten
    
    2.3. [appellant sub 2] betoogt dat hij als grondeigenaar ten onrechte niet is betrokken bij het planproces nu hij geen deel heeft mogen uitmaken van de adviserende klankbordgroep. Dit heeft er volgens hem toe geleid dat zijn alternatieve plan, dat voorziet in een supermarkt aan de oostkant van het winkelcentrum, onvoldoende is onderzocht. Verder voert hij aan dat het college - door het standpunt van de raad te onderschrijven - heeft nagelaten een eigen oordeel over het voorliggende plan te geven.
    
    2.3.1. Het college stelt in navolging van de raad dat met het oog op het creëren van het benodigde maatschappelijke draagvlak een klankbordgroep is ingesteld om op interactieve wijze de planvorming voor te bereiden. Bij de samenstelling daarvan is bewust gekozen voor vertegenwoordigers van organisaties, niet van individuele betrokkenen.
    
    2.3.2. Uit de stukken blijkt dat een voorontwerp van het plan van 15 februari 2007 tot en met 28 maart 2007 ter inzage heeft gelegen op het gemeentehuis, en dat [appellant sub 2] gedurende die termijn schriftelijk een inspraakreactie heeft ingediend die in het inspraakverslag wordt weergegeven en waarop van de kant van het gemeentebestuur is gereageerd. Ten aanzien van de mate waarin de raad bij zijn besluitvorming rekening heeft gehouden met de opmerkingen die zijn gemaakt ten tijde van het ter inzage liggen van een voorontwerp van het plan, overweegt de Afdeling dat de raad op grond van de WRO een eigen verantwoordelijkheid heeft om, binnen de wettelijke kaders, te besluiten over de in het plan te leggen bestemmingen. Dat de door [appellant sub 2] gemaakte opmerkingen uiteindelijk door de raad niet zijn overgenomen, is daarom op zichzelf geen reden aan te nemen dat de voorbereiding onzorgvuldig is geweest. Verder is niet gebleken dat de wettelijk voorgeschreven procedure met betrekking tot de voorbereiding van het plan niet op juiste wijze zou zijn gevolgd.
    
    2.3.3. Ten aanzien van de bedenking van [appellant sub 2] die is gericht tegen het aanwijzen van zijn gronden als gronden waarvoor verwezenlijking van het plan in de naaste toekomst nodig wordt geacht, heeft het college in het bestreden besluit te kennen gegeven het van toepassing verklaren van artikel 13 van de WRO een juist middel te vinden om de plannen te verwezenlijken. Nu het college in het bestreden besluit voor het overige heeft aangesloten bij de weerlegging door de raad van de door [appellant sub 2] ingediende zienswijzen, dient deze weerlegging te worden beschouwd als het standpunt van het college met betrekking tot de door [appellant sub 2] ingebrachte bedenkingen.
    
    Het volgen van een dergelijke handelwijze leidt op voorhand niet tot de conclusie dat het college zich niet - mede naar aanleiding van de door [appellant sub 2] ingebrachte bedenkingen - een eigen oordeel heeft gevormd over hetgeen een belangenafweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening vereist. De Afdeling overweegt dat in beginsel geen wettelijke bepaling of algemeen rechtsbeginsel aan een dergelijke handelwijze in de weg staat. Niet is gebleken dat dat in dit geval anders is.
    
    Inhoudelijke aspecten
    
    2.4. [appellant sub 2] betoogt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, omdat dit niet voorziet in de mogelijkheid om op zijn gronden een supermarkt met een verkoopvloeroppervlakte van 1.250 m2 te exploiteren, waardoor met zijn belangen als grondeigenaar onvoldoende rekening is gehouden. Hij betoogt dat in het oostelijk deel van het plangebied, ter plaatse van zijn gronden, ten onrechte slechts ruimte is gereserveerd voor detailhandel in voedings- en genotmiddelen van 250 m2. De raad heeft weliswaar aangegeven dat het alternatieve plan van [appellant sub 2] voor de inrichting van het plangebied strijdig is met de planuitgangspunten, met de samenhang tussen de diverse onderdelen en met de kwaliteit die wordt beoogd, maar noch de raad noch het college hebben aangegeven waaruit die strijdigheid concreet bestaat, aldus [appellant sub 2]. Voor zover de bevoorrading van de supermarkt van belang is geweest bij de besluitvorming, stelt [appellant sub 2] dat ook bij vestiging van een supermarkt aan de oostzijde van het plangebied een aanvaardbare oplossing kan worden gerealiseerd.
    
    2.4.1. Het college stelt zich in navolging van de raad op het standpunt dat met de toekenning van de aanduiding "detailhandel voedings- en genotmiddelen (dhvo)" aan de bestemming "Centrumdoeleinden (b)" welbewust is gekozen voor het projecteren van de nieuwe supermarkt aan de westzijde van het plangebied. Op deze locatie kan de bevoorrading via de J.H. Riemersmastrjitte en zonder geluidsoverlast voor omwonenden inpandig in de supermarkt plaatsvinden, aldus het college. De locatie aan de westzijde heeft daarnaast volgens het college als voordeel dat de overige winkels zich langs de looproute van het winkelende publiek zullen bevinden.
    
    2.4.2. Ingevolge de bestemmingsbepaling "Centrumdoeleinden (b)", eerste lid, onder a, van de planvoorschriften, zijn de als zodanig aangewezen gronden, voor zover hier van belang, bestemd voor gebouwen ten behoeve van onder meer detailhandel.
    
    Ingevolge het vierde lid, onder 4.1, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met deze bestemming.
    
    Ingevolge het vierde lid, onder 4.2, aanhef en onder f, wordt in ieder geval tot een gebruik strijdig met deze bestemming gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel in voedings- en genotmiddelen, zodanig dat het verkoopvloeroppervlak meer dan 250 m2 bedraagt, tenzij de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "detailhandel voedings- en genotmiddelen (dhvo)", in welk geval het verkoopvloeroppervlak van voedings- en genotmiddelen ten hoogste 1.000 m2 zal bedragen.
    
    2.4.3. Het plan is gebaseerd op het in 2005 opgestelde stedenbouwkundige plan "Centrumplan Gytsjerk" (BügelHajema Adviseurs, 2005) en op de op 24 maart 2004 uitgebrachte distributie-planologische nota "Gytsjerk, Actualisatie centrumplan", die in opdracht van de gemeente Tytsjerksteradiel is opgesteld door Droogh Trommelen Broekhuis b.v. Volgens deze nota komt uit de distributieve berekening een haalbaar winkeloppervlak naar voren van 1.300 m2 verkoopvloeroppervlak. Niet in geschil is dat uit deze berekening volgt dat vestiging van meer dan één volwaardige supermarkt in het plangebied niet realistisch is.
    
    Uit de stukken blijkt dat de positionering van de supermarkt in het westelijk deel van het plangebied is gekozen met het oog op de toegang ten behoeve van inpandige bevoorrading via de J.H. Riemersmastrjitte, waardoor het centrale parkeerterrein door bevoorradend vrachtverkeer kan worden gemeden. Verder blijkt dat de keuze voor de locatie van de supermarkt in het westelijk plangebied mede is ingegeven door de wens van de in het plangebied werkende ondernemers om enerzijds de kosten van tijdelijke huisvesting en daarmee gepaard gaand omzetverlies te vermijden en anderzijds om de bestaande activiteiten ongestoord voort te kunnen zetten.
    
    Daarnaast maakt de gekozen locatie samenvoeging van de twee verspreide parkeerterreinen tot één parkeerterrein mogelijk en kunnen de overige winkels langs de looproute van het parkeerterrein naar de supermarkt worden gesitueerd.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad deze omstandigheden in redelijkheid kunnen betrekken bij de keuze om een supermarkt aan de westkant van het winkelcentrum mogelijk te maken, zodat het college hierin geen aanleiding heeft hoeven zien in zoverre goedkeuring aan het plan te onthouden.
    
    2.5. [appellant sub 2] betoogt voorts dat zijn gronden ten onrechte zijn aangewezen ingevolge artikel 13 van de WRO en dat deze aanwijzing tot waardevermindering van zijn gronden leidt. Volgens [appellant sub 2] bestaat er geen direct belang om de bestemming in de nabije toekomst te realiseren, omdat het plan voorziet in een gefaseerde totstandkoming. Verder ontbreekt, naar de mening van [appellant sub 2], de noodzaak tot onteigening nu [appellant sub 2] bereid is de geprojecteerde bestemmingen zelf te realiseren.
    
    2.5.1. Het college acht het van toepassing verklaren van artikel 13 van de WRO, gelet op het belang van de uitvoering van het plan en omdat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen sprake was van het inbrengen van gronden, een juist middel om de plannen te verwezenlijken. Het college onderschrijft voorts het standpunt van de raad dat het zelfrealisatierecht van [appellant sub 2], voor zover betrekking hebbend op de gronden die hij in eigendom heeft, geen onderdeel uitmaakt van de voorliggende bestemmingsplanprocedure.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de WRO, kunnen bij een bestemmingsplan voor zover het gronden betreft, waarvan het gebruik afwijkt van het plan, een of meer onderdelen worden aangewezen, ten aanzien waarvan de verwerkelijking van het plan in de naaste toekomst nodig wordt geacht.
    
    2.5.3. De aanwijzing als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de WRO is door de raad toegekend aan de gronden die nodig zijn voor de aanleg van het oostelijk gelegen deel van het nieuwe winkelcentrum ter plaatse van de oude winkels op de gronden in eigendom van [appellant sub 2]. Op deze gronden is een nieuw gebouw voorzien, met op de begane grond winkelruimte en daarboven appartementen. Direct ten zuiden hiervan is - voor zover hier van belang - voorzien in parkeervoorzieningen.
    
    Voor zover [appellant sub 2] heeft betoogd dat er geen direct publiekrechtelijk belang is om de bestemming ter plaatse van zijn gronden in de nabije toekomst te realiseren, stelt de Afdeling voorop dat de toepassing van artikel 13 van de WRO in beginsel tot de beleidsvrijheid van de raad behoort. Het voorliggende plan vormt één geïntegreerd geheel, dat gefaseerd zal worden uitgevoerd. In verband met de gefaseerde uitvoering zal het oostelijk gelegen plandeel, ter plaatse van de gronden van [appellant sub 2], naar ter zitting is gebleken, uiterlijk in 2011 in ontwikkeling worden genomen. Gelet hierop heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid verwezenlijking van het plan in de naaste toekomst nodig kunnen achten.
    
    Voor zover [appellant sub 2] zich heeft beroepen op zijn recht om de betrokken bestemmingen zelf te realiseren, overweegt de Afdeling dat dit aspect slechts aan de orde kan komen in het kader van een eventuele procedure op grond van de Onteigeningswet.
    
    2.6. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2.7. [appellant sub 1] betoogt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan voor zover het de bouw mogelijk maakt van een winkelcentrum met daarboven gelegen appartementen ter plaatse van de gronden met de bestemming "Centrumdoeleinden (b)" en de aanduiding "detailhandel voedings- en genotmiddelen (dhvo)" en voor zover het de bouw mogelijk maakt van twee woon-werkunits ten westen van zijn woning. [appellant sub 1] stelt dat zijn woning stedenbouwkundig niet goed in het plan is ingepast. Hij wijst daarbij op de volgens hem te grote bouwhoogte van maximaal 14 meter voor de naast zijn woning voorziene woon-werkunits en op het ontbreken van een groenstrook rondom zijn woning.
    
    2.7.1. Het college onderschrijft het standpunt van de raad dat bij de stedenbouwkundige opzet van het plan rekening is gehouden met de woning van [appellant sub 1]. Volgens het college brengt het wonen in een centrumgebied enige drukte en dichtheid aan bebouwing met zich. Het aanleggen van groenstroken rondom de woning zou, volgens het college in navolging van de raad, er juist toe leiden dat de woning van [appellant sub 1] niet in het plan zou zijn ingepast en daarin een vreemd element zou vormen. Ten behoeve van de stedenbouwkundige inpassing van de woning is de voorgevelrooilijn van de woon-werkunits naar achteren geschoven, aldus het college.
    
    2.7.2. De Afdeling is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het perceel [locatie] stedenbouwkundig goed in het plan is ingepast. Daarbij neemt de Afdeling onder meer in aanmerking dat aan de twee woon-werkunits dezelfde bestemming "Centrumdoeleinden (a)", inclusief de daarin opgenomen bouw-, aanleg- en gebruiksvoorschriften, is toegekend als aan het bouwvlak op het perceel van [appellant sub 1], en dat de bouwvlakken voor deze woon-werkunits een omvang hebben vergelijkbaar met de omvang van het bouwvlak voor de woning van [appellant sub 1] en zijn gelegen op een vergelijkbare afstand van de weg. Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat opneming van een groenstrook rond het perceel van [appellant sub 1] niet zou bijdragen aan de inpassing daarvan, nu rond de percelen in de onmiddellijke omgeving evenmin groenvoorzieningen in het plan zijn opgenomen.
    
    2.8. [appellant sub 1] betoogt voorts dat door de hoogbouw van het winkelcentrum zijn privacy in ernstige mate wordt aangetast, doordat vanuit de wandelgalerij van de appartementen zicht is in zijn tuin en in zijn woning. Volgens hem had een afstand van ten minste 10 meter moeten worden aangehouden tussen de erfgrens van zijn woning en het aan te leggen wandelgebied, en had de tussenliggende ruimte voor groenvoorzieningen moeten worden bestemd. Verder vreest hij mogelijke overlast in de avonduren om welke reden hij verzoekt om de doorgang naar het winkelcentrum in de avond- en nachturen af te sluiten, en vreest hij de toename van geluid- en stankhinder door de verkeersdrukte in het algemeen en mogelijke parkeerhinder van zowel het winkelend publiek als van bevoorradend verkeer rondom zijn woning. Volgens [appellant sub 1] is verder de mogelijke aanleg van een parkeergarage onder het winkelcentrum niet goed onderzocht.
    
    2.8.1. Volgens het college is de schaal van de nieuwbouw klein gehouden. De maximaal toegestane bouwhoogte van 11 meter voor zowel de woning van [appellant sub 1] als voor de twee woon-werkunits, is lager dan de mogelijkheden die het voorheen geldende plan bood, aldus het college. De afstand tussen het perceel van [appellant sub 1] en de nieuwbouw van het winkelcentrum bedraagt circa 15 meter en ter plaatse is ten westen van de woning slechts een kleinschalig parkeerterrein gecreëerd, aldus het college in navolging van de raad.
    
    Na aanpassing ten opzichte van het ontwerp voorziet het voorliggende plan, volgens het college, in extra parkeerplaatsen, waarmee in voldoende parkeercapaciteit is voorzien. Er bestaat daarmee geen noodzaak meer voor de aanleg van een parkeergarage, aldus het college.
    
    2.8.2. Niet kan worden ontkend dat het realiseren van het nieuwe winkelcentrum voor [appellant sub 1] mogelijke gevolgen heeft voor zijn woongenot. Deze zijn naar het oordeel van de Afdeling echter niet zodanig dat het college daarin aanleiding had moeten zien op dit punt goedkeuring aan het plan te onthouden. Daarbij is van belang dat de afstand van de woning van [appellant sub 1] tot de, ten noorden daarvan gelegen, grens van het bouwvlak van het winkelcentrum ongeveer 12 meter is. De afstand van de woning van [appellant sub 1] tot de grens van het bouwvlak van het winkelcentrum aan de oostzijde is ongeveer 15 meter. Het daar voorziene parkeerterrein wordt kleinschalig van opzet en is, naar de raad ter zitting heeft bevestigd, alleen bestemd voor bewoners van de te bouwen appartementen boven het winkelcentrum en niet voor het winkelend publiek. Voorts acht de Afdeling van belang dat de route ten behoeve van het laad- en losverkeer op het terrein van het winkelcentrum niet langs de woning van [appellant sub 1] loopt, en dat de percelen zijn gelegen in het centrum van Gytsjerk in een gebied met een hoge bebouwingsdichtheid en met verschillende functies. Enige hinder is inherent aan het wonen in een dergelijk gebied. Voorts is het afsluiten van de doorgang in de avond- en nachtelijke uren geen aspect dat in het bestemmingsplan kan worden geregeld.
    
    Voor zover [appellant sub 1] heeft betoogd dat er ten onrechte geen onderzoek is ingesteld naar de aanleg van een parkeergarage onder het winkelcentrum, overweegt de Afdeling dat uit de stukken blijkt dat naar de parkeerbehoefte onderzoek is gedaan. Als gevolg van een verschuiving van de westelijk gelegen bouwmassa in noord-westelijke richting kan een extra rij van 23 parkeerplaatsen worden aangelegd op het parkeerterrein, aldus het onderzoek. Nu deze verschuiving ertoe leidt dat bovengronds in de parkeerbehoefte zal kunnen worden voorzien, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een onderzoek naar een parkeergarage achterwege kon blijven.
    
    2.9. [appellant sub 1] betoogt verder dat met betrekking tot zijn woning ten onrechte is afgeweken van de geadviseerde afstanden voor bedrijven uit de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering". Ten slotte vreest hij dat het plan, gelet op de huidige economische moeilijke tijden, economisch niet haalbaar is.
    
    2.9.1. Het college onderschrijft het standpunt van de raad dat van de geadviseerde afstanden in de VNG-lijst gemotiveerd kan worden afgeweken. Het college acht de daarvoor door de raad gegeven motivering voldoende.
    
    2.9.2. De Afdeling overweegt dat met betrekking tot de afwijking van de in de VNG-brochure geadviseerde afstanden uit de plantoelichting blijkt dat in de directe nabijheid van het plangebied aan de [locatie] een aantal bedrijven is gevestigd, waaronder een café, een notariskantoor, een autobedrijf, een cafetaria/lunchroom en een slagerij. In het plangebied is een drukkerij gevestigd. Gelet hierop acht de Afdeling het standpunt van de raad dat het een centrumgebied betreft, waarin op korte afstand van elkaar verschillende functies voorkomen, en dat het gemeentelijk beleid erop is gericht deze functiemenging in het centrum te behouden, niet onredelijk. Mede gelet hierop heeft het college zich in navolging van de raad in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de afwijking van de adviesafstanden in dit geval niet tot een onaanvaardbare hinder zal leiden.
    
    2.10. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra w.g. Oudenaarden
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 april 2010
    
    568-602.