ECLI:NL:RVS:2010:BL7726, Raad van State, 17-03-2010, 200903713/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2006 heeft het college aan [appellant] een bouwvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van een bouwplan voor het oprichten van een woonhuis en een berging op het perceel [locatie] te Hengelo (hierna: het perceel).

200903713/1/H1.
      Datum uitspraak: 17 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Hengelo,
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 15 april 2009 in zaak
      nr. 08/762 in het geding tussen:
    
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hengelo.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 november 2006 heeft het college aan [appellant] een bouwvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van een bouwplan voor het oprichten van een woonhuis en een berging op het perceel [locatie] te Hengelo (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 10 juni 2008 heeft het college het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de bouwvergunning alsnog geweigerd.
    
    Bij uitspraak van 15 april 2009, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 mei 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 juni 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Enschede, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.S. van Dijk en B.J.A. Leferink, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende] gehoord.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en het college, [appellant] en [belanghebbende] om nadere inlichtingen gevraagd.
    
    Daarop hebben het college en [appellant] nadere inlichtingen verstrekt. Hierop is gereageerd door het college, [appellant] en [belanghebbende].
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op het perceel rustte ten tijde van de aanvraag en het primaire besluit ingevolge het bestemmingsplan "Vooroorlogse wijken" de bestemming "Woondoeleinden".
    
    2.2. Ingevolge artikel 3.2.1, aanhef en onder g, van de voorschriften van dit bestemmingsplan, voor zover hier van belang, geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen dat de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens minimaal 2 meter dient te bedragen, dan wel de bestaande afstand indien deze minder dan 2 meter bedraagt, tenzij bij de bouwgrens anders is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 16, wordt onder bouwgrens verstaan een op de kaart aangegeven lijn, die de grens vormt van een bouwvlak.
    
    Ingevolge dat artikel onder 15 wordt onder bouwvlak verstaan een door bouwgrenzen omgeven vlak waarop bebouwing mogelijk is.
    
     
    
    Ingevolge artikel 46, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 46, vierde lid, van de Woningwet (hierna: Ww) is een bouwvergunning van rechtswege verleend indien het college omtrent een aanvraag om reguliere bouwvergunning niet binnen 12 weken na ontvangst van de aanvraag heeft beslist.
    
    Op grond van het derde lid van dat artikel geldt de termijn van 12 weken niet, indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwplan dat in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
    
    2.3. Vast staat dat het woonhuis is voorzien op minder dan 2 m afstand van de zijdelingse grens van het perceel met het perceel [locatie a].
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Vooroorlogse wijken" en dat van rechtswege bouwvergunning is verleend. Daartoe voert hij aan dat anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan ingevolge het bestemmingsplan in dit geval niet is vereist dat op ten minste 2 m afstand van de zijdelingse perceelsgrens wordt gebouwd, maar dat ingevolge de op de plankaart vermelde bouwgrenzen tot aan de zijdelingse perceelsgrenzen mag worden gebouwd. [appellant] stelt zich op het standpunt dat, gezien de situering van de bouwgrenzen op de plankaart, het perceel met andere percelen één bouwvlak vormt en daaruit volgt dat op het perceel tot aan de zijdelingse perceelsgrens met het perceel [locatie a] mag worden gebouwd.
    
    2.4.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bouw van een bouwwerk op een kortere afstand dan 2 m tot de zijdelingse perceelsgrens ingevolge het bestemmingsplan uitsluitend is toegestaan indien op de plankaart op een perceel daadwerkelijk een bouwgrens op kortere afstand is ingetekend. Dat is op het perceel van [appellant] niet het geval, zodat de voorgeschreven minimale afstand van 2 m geldt. Uit het ontbreken van een bouwgrens op een perceel op de plankaart kan niet worden afgeleid dat tot aan de zijdelingse perceelsgrens mag worden gebouwd. Indien een dergelijke uitleg van het bestemmingsplan, zoals [appellant] voorstaat, zou worden gevolgd, zou immers aan de in genoemd voorschrift bepaalde minimale afstand tot de zijdelingse perceelsgrens geen betekenis toekomen. Indien een bouwgrens is weergegeven, geldt de afstand van die bouwgrens tot de zijdelingse perceelsgrens; indien een bouwgrens ontbreekt zou tot de perceelsgrens mogen worden gebouwd. In beide gevallen is de voorgeschreven minimumafstand van 2 m betekenisloos. Dit kan niet de bedoeling van de planwetgever zijn. Ter zitting is verder komen vast te staan dat, anders dan [appellant] heeft gesteld, het ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan twee-onder-één-kap woningen of rijtjeshuizen te bouwen. Op de plankaart staan percelen waarop dit, gezien de bouwgrenzen, mogelijk is.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het in het bouwplan voorziene bouwwerk in strijd is met artikel 3.2.1, aanhef en onder g, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Vooroorlogse wijken", zodat geen bouwvergunning van rechtswege is verleend.
    
    2.5. Ten tijde van het besluit op bezwaar gold voor het perceel het bestemmingsplan "Anninks- en Nijhofshoek". Het bouwplan is in het besluit op bezwaar dan ook terecht getoetst aan dit bestemmingsplan.
    
    2.6. Op het perceel rust ingevolge dit bestemmingsplan de bestemming "Eengezinshuizen, klasse E I - 40/tuin erf".
    
    2.7. Ingevolge artikel 7, onder A, sub 1, van de planvoorschriften mogen op de gronden, bestemd tot ééngezinshuizen binnen de bouwstrook of binnen de op de kaart aangegeven bebouwingsgrenzen uitsluitend ééngezinshuizen worden opgericht, met dien verstande dat daarbij wordt voldaan aan de daarvoor gestelde bepalingen, die zijn vervat in de tabel A van deze voorschriften, en dat met inachtname van het bebouwingspercentage, mede mogen worden opgericht de in dit artikel onder sub B en C bedoelde bijgebouwen.
    
    In tabel A is onder E I - 40 onder meer bepaald dat de minimale afstand tot de zijdelingse perceelsgrens 5 m bedraagt.
    
    2.8. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan "Anninks- en Nijhofshoek", nu de afstand van het woonhuis tot de zijdelingse perceelgrens met het perceel [locatie a] minder dan 5 m bedraagt. Het college heeft geweigerd voor de overschrijding van de minimale afstand tot de zijdelingse perceelsgrens met het perceel [locatie a] vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO).
    
    2.8.1. Ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen. Ingevolge artikel 20, eerste lid, onder a, sub 1º, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985) komt voor toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO in aanmerking een uitbreiding van een woongebouw in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft.
    
    2.8.2. Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2004 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://200307603/1"&gt;200307603/1&lt;/a&gt; kan worden afgeleid dat de vraag of het college in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen weigeren, niet los kan worden gezien van de vraag of het bevoegd was tot het verlenen van vrijstelling. Gelet op deze samenhang omvat de beoordeling van de vraag of in redelijkheid van de vrijstellingsbevoegdheid gebruik kon worden gemaakt, mede de beoordeling van de vraag of daartoe de bevoegdheid bestond.
    
    Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 juni 2003 in zaak nr. 200205076/1) bestaat geen grond voor het oordeel dat voor het oprichten van een woning geen bouwvergunning kan worden verleend onder gelijktijdige verlening van vrijstelling krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO voor dat gedeelte van de woning dat in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    Hieruit volgt dat het college bevoegd was voor het bouwplan vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO.
    
    2.9. De beslissing om al dan niet vrijstelling te verlenen behoort tot de bevoegdheid van - in dit geval - het college, dat daarbij beleidsvrijheid heeft, zodat de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om vrijstelling te weigeren heeft kunnen komen.
    
    Het college heeft ter uitoefening van zijn vrijstellingsbevoegdheid de nota "Beleidsregels voor de toepassing van artikel 19 lid 3 WRO" (hierna: de beleidsregels) vastgesteld. Volgens paragraaf 2.4, onder A1, sub 4, en onder d, van de beleidsregels is uitbreiding van het hoofdgebouw mogelijk met dien verstande dat de afstand tot de zijdelingse perceelsgrens minimaal 2 m bedraagt, dan wel de bestaande afstand indien deze minder dan 2 m bedraagt respectievelijk indien de bouwgrens anders bepaalt. Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan hiermee in strijd is.
    
    2.10. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in overeenstemming is met paragraaf 2.4, onder A1, sub 4, en onder d, van de beleidsregels. Hij stelt dat in dit geval dient te worden uitgegaan van de bestaande afstand ten tijde van het besluit op bezwaar, aangezien het bouwplan toen reeds was gerealiseerd. [appellant] stelt zich voorts op het standpunt dat de bouwgrens in dit geval ook anders bepaalt.
    
    2.10.1. Dit betoog faalt. Volgens de beleidsregels mag een woning worden uitgebreid tot de bestaande afstand van de zijdelingse perceelsgrens indien die minder is dan 2 m, uitsluitend in het geval op een perceel reeds ingevolge een bouwvergunning een woning is toegestaan op een dergelijke afstand. De rechtbank heeft terecht overwogen dat onder de bestaande afstand bedoeld in paragraaf 2.4, onder A1, sub 4, en onder d, van de beleidsregels niet de situatie wordt begrepen die, zoals in dit geval, is ontstaan door realisering van een bouwwerk waarvoor (nog) geen bouwvergunning is verleend. Geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de zinsnede "indien de bouwgrens anders bepaalt" uit paragraaf 2.4, onder A1, sub 4, en onder d, van de beleidsregels anders zou moeten worden uitgelegd dan de zinsnede "bij de bouwgrens anders is bepaald" uit artikel 3.2.1, aanhef en onder g, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Vooroorlogse wijken". Uit hetgeen hiervoor onder 2.4.1 ten aanzien daarvan is overwogen volgt dat de bouwgrens in dit geval niet "anders bepaalt" als bedoeld in paragraaf 2.4, onder A1, sub 4, en onder d, van de beleidsregels.
    
    Nu het woonhuis op minder dan 2 m van de zijdelingse perceelsgrens is voorzien, is het bouwplan in strijd met paragraaf 2.4, onder A1, sub 4, en onder d, van de beleidsregels.
    
    2.11. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    Een beleidsregel wordt geacht in algemene zin het resultaat te zijn van een belangenafweging, als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. De afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van de Awb ziet op bijzondere gevallen die niet in de beleidsregel zijn verdisconteerd.
    
    2.12. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden die het college er toe noopten om van de beleidsregels af te wijken. Hij doet daarbij een beroep op het vertrouwensbeginsel.
    
    2.12.1. Dit betoog faalt. Uit hetgeen hiervoor onder 2.4.1 is overwogen volgt dat de bouwaanvraag in strijd was met het ten tijde van deze aanvraag en de bouwvergunning van 27 november 2006 geldende bestemmingsplan "Vooroorlogse wijken". Aan de omstandigheid dat het college, bij het verlenen van de bouwvergunning van 27 november 2006, ten onrechte in de veronderstelling verkeerde dat het bouwplan in overeenstemming was met dit bestemmingsplan kan [appellant] niet het in rechte te honoreren vertrouwen ontlenen dat bij het besluit op bezwaar in afwijking van de beleidsregels vrijstelling voor het bouwplan zou worden verleend van het inmiddels geldende bestemmingsplan "Anninks- en Nijhofshoek". Voorts is niet gebleken dat na het verlenen van de bouwvergunning van 27 november 2006 namens het college concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan [appellant] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college vrijstelling en bouwvergunning zou verlenen. Door het woonhuis te realiseren voordat de daarvoor verleende bouwvergunning onherroepelijk is geworden, heeft [appellant] een risico genomen dat voor zijn rekening dient te blijven.
    
    Dat het college hangende de bezwaarprocedure is teruggekomen op de eerdere bereidheid medewerking te verlenen aan een vrijstellingsprocedure kan evenmin worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid. Die eerdere bereidheid was onder meer ingegeven door het feit dat het college er op dat moment nog steeds ten onrechte van uit ging dat zich bij de aanvraag geen weigeringsgronden voordeden. Het college mag terugkomen op een aanvankelijke bereidheid medewerking te verlenen aan een vrijstellingsprocedure op grond van artikel 19 van de WRO.
    
    De enkele omstandigheid dat dit bestemmingsplan in 1966 is vastgesteld en een relatief oud bestemmingsplan is, brengt, anders dan [appellant] betoogt, niet met zich dat handelen overeenkomstig de in 2007 vastgestelde beleidsregels onevenredig zou zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Dit geldt evenmin voor de omstandigheid dat het voorziene bouwwerk verder van het perceel [locatie b] van [belanghebbende] is gelegen dan het bouwwerk dat eerder bij besluit van 10 juli 2003 is vergund. Er is voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwplan dezelfde doelen dient als de beleidsregels en handelen overeenkomstig de beleidsregels onevenredig bezwarend voor [appellant] zou zijn, enkel omdat, naar [appellant] stelt, het bouwplan voorziet in een afstand tot de woning op het perceel [locatie a] van 5 m en een afstand tot de woning op het perceel [locatie b] van 28 m.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door [appellant] genoemde omstandigheden het college niet noopten om - in afwijking van de beleidsregels - medewerking te verlenen aan het bouwplan.
    
    2.13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Heusden
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010
    
    163-580.