ECLI:NL:RBARN:2001:AB0719, Rechtbank Arnhem, 09-03-2001, 00/1102
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2001-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Nu voor bevoegdheid tot verkoop c.q. uitgifte van bouwkavels geen publiekrechtelijke grondslag valt aan te wijzen is de weigering van uitgifte op voorhand van een bouwkavel niet op publiekrechtelijk rechtsgevolg gericht. 
      
      
        Bezwaar tegen afwijzing verzoek van eiser om hem bij eerstvolgende kaveluitgifte op voorhand een bouwkavel toe te kennen ongegrond verklaard. Eiser is op zijn verzoek in het kader van de Wvg in aanmerking gebracht voor een woonvoorziening.
        Met de invoering van de Wet voorziening gehandicapten (hierna: Wvg) op 1 april 1994 hebben de gemeenten de plicht gekregen zorg te dragen voor de verlening van onder meer woonvoorzieningen aan de in de gemeente wonende gehandicapten. 
        De wetgever heeft in art. 3 Wvg aangegeven dat dit doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht moet zijn. Het wordt aan de gemeenten overgelaten op welke wijze zij invulling geven aan deze algemene zorgplicht. De bepalingen in de Verordening ten aanzien van woonvoorzieningen zijn limitatief geformuleerd. Hieruit valt af te leiden dat het op voorhand toewijzen van een bouwkavel geen voorziening is die kan worden getroffen in het kader van de Wvg.
      
      
      De rechtbank is van oordeel dat beleidsregels in de zin van de Awb immer dienen te steunen op een publiekrechtelijke materiële ondergrond in de zin van een bestuursbevoegdheid. In geval van uitgifte van bouwkavels, en ook in geval van de weigering daartoe over te gaan, hanteert verweerder in beginsel een bevoegdheid die krachtens burgerlijk recht ook door niet-bestuursorganen gebruikt kan worden. Het karakter van een rechtshandeling als de thans in geding zijnde zal in het algemeen geen wijziging ondergaan door de enkele omstandigheid dat de rechtshandeling van verkoop/uitgifte van bouwkavels betrekking heeft op grond die in eigendom aan de overheid toebehoort. Ook het gegeven dat verweerder bij zodanige verkoop voorwaarden in de vorm van "beleidsregels" in acht neemt, ontneemt naar het oordeel van de rechtbank niet het privaatrechtelijke karakter aan de desbetreffende rechtshandeling. 
      
      Nu in het onderhavige geval geen bij of krachtens de wet gegeven publiekrechtelijke grondslag valt aan te wijzen waarin aan verweerder de bevoegdheid tot de verkoop c.q. uitgifte van kavels is toegekend, dient het ervoor te worden gehouden dat de weigering van verweerder tot uitgifte op voorhand van een bouwkavel over te gaan, genomen is in het kader van een privaatrechtelijke rechtsverhouding als gevolg waarvan het primaire besluit van verweerder niet als besluit in de zin van art. 1:3 Awb kan worden aangemerkt, aangezien voornoemd besluit niet op publiekrechtelijk rechtsgevolg is gericht.
      
      
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westervoort, verweerder.
        mr. W.F. Bijloo

Arrondissementsrechtbank te Arnhem
      Enkelvoudige kamer bestuursrecht
    
    
    Reg. nr.: 00/1102
    	
    UITSPRAAK
    
    in het geding tussen:
    
    
      A, wonende te B, eiser, 
      en
      het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Westervoort, verweerder.
    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 7 december 1999.
    
    
    2. Feiten en procesverloop
    
    Op 10 maart 1999 heeft eiser verweerder in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) verzocht om een woonvoorziening. 
    
    Bij besluit van 3 juni 1999 heeft verweerder eiser in aanmerking gebracht voor een woonvoorziening.
    
    Op 18 juni 1999 heeft eiser vervolgens verweerder verzocht om hem bij de eerstvolgende kaveluitgifte op voorhand een bouwkavel toe te kennen.
    
    Bij besluit van 16 september 1999 heeft verweerder - aangezien het huidige systeem van kaveluitgifte hierin niet voorziet - op dat verzoek afwijzend gereageerd.
     
    Door eiser is op 27 oktober 1999 tegen dat besluit bezwaar gemaakt. 
    
    Bij besluit van 7 december 1999 heeft verweerder  voormeld bezwaar tevens als hernieuwd verzoek aangemerkt en hierop (wederom) afwijzend gereageerd aangezien er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd.
    
    Door eiser is op 5 januari 2000 tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
    
    Op 7 maart 2000 heeft in het kader van de behandeling van het bezwaarschrift van 5 januari 2000 een hoorzitting in de zin van artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) plaatsgevonden. Aldaar heeft eiser zijn standpunt nader toegelicht.
    
    Bij besluit van 3 mei 2000 heeft verweerder, in afwijking van het advies van de commissie bezwaar- en beroepschriften, het bezwaar van 5 januari 2000 ongegrond verklaard.
    
    Door eiser is op 19 juni 2000 tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft op 18 juli 2000 een verweerschrift ingediend. 
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 29 januari 2001, waar eiser is verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E. Degen en J.H. van Maren.
    
    
    3. Overwegingen
    
    In dit geding dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
    
    Alvorens tot een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit te komen dient de rechtbank te beoordelen of het bestreden besluit een bevoegd genomen besluit betreft.
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte (een deel van) het bezwaarschrift d.d. 27 oktober 1999 als hernieuwd verzoek heeft aangemerkt als gevolg waarvan verweerder een nieuw besluit d.d. 7 december 1999 heeft genomen, waartegen eiser vervolgens (wederom) bezwaar heeft gemaakt.
      Het vorenstaande heeft tot gevolg dat voornoemde reactie van verweerder d.d. 7 december 1999 als beslissing op bezwaar moet worden aangemerkt. Ingevolge het bepaalde in de Awb staat tegen een zodanig besluit enkel beroep bij de rechtbank open. Verweerder had het door eiser daartegen ingestelde bezwaar ingevolge artikel 6:15 van de Awb moeten doorzenden naar de rechtbank. Het oorspronkelijke bestreden besluit van 3 mei 2000 is derhalve onbevoegd genomen en dient te worden vernietigd. De rechtbank gaat er vervolgens om proceseconomische redenen en met instemming van partijen vanuit dat doorzending van voornoemd bezwaarschrift ter behandeling als beroep tegen het besluit van verweerder van 7 december 1999 heeft plaatsgevonden.
    
    
    Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of verweerder terecht de weigering tot het toekennen van een bouwkavel op voorhand heeft gehandhaafd.
    
    Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat het huidige systeem van kaveluitgifte niet voorziet in de uitgifte van bouwkavels op voorhand. Met de in de door verweerder opgestelde beleidsregels opgenomen hardheidsclausule kan in bijzondere omstandigheden worden afgeweken van voornoemd beleid, maar de door de commissie van bezwaar- en beroepschriften omschreven afwijkingscriteria - drie nader omschreven criteria op basis waarvan met gebruikmaking van de hardheidsclausule van artikel 60 afwijking van het beleid mogelijk moet zijn - bezitten aldus verweerder onvoldoende onderscheidend vermogen. Niet bij uitzondering, maar in een groot aantal gevallen zal aan de criteria zijn voldaan waardoor precedentschepping plaats vindt. Bovendien zou voorgaande, gelet op de algemeenheid van de criteria, in de beleidsregels zelf moeten worden vastgelegd in plaats van uitvoering middels een hardheidsclausule. In de beleidsregels is echter niet gekozen voor een speciale positie van gehandicapten. De voorgestelde invulling van de hardheidsclausule heeft aldus een aanvullend woonvoorzieningbeleid voor gehandicapten tot gevolg hetwelk niet de bedoeling is en reeds in de Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Westervoort is geregeld. Het huidige door verweerder gehanteerde beleid met betrekking tot toekenning van bouwkavels acht verweerder niet onredelijk.
    
    Door eiser is onder meer aangevoerd dat een beperkte uitleg van de hardheidsclausule niet uit de beleidsregels blijkt. Voorts is eiser van mening dat de algemeenheid van de criteria inherent is aan het zijn van criteria. Op deze wijze kan een objectieve beoordeling plaatsvinden waarbij ten onrechte vrees voor precedentwerking bestaat. De gewenste duidelijkheid moet aldus eiser voortkomen uit onafhankelijk medisch onderzoek. Voorts stelt eiser zich op het standpunt dat andere gemeenten wel in staat zijn objectieve criteria vast te stellen ter zake gezondheidsredenen aan de hand waarvan beoordeeld kan worden of een kavel op voorhand moet worden toegewezen. Ten slotte erkent verweerder - aldus eiser - dat een woonvoorziening in de vorm van nieuwbouw in verhouding goedkoper is dan het aanpassen van een bestaande woning zodat zulks volgens eiser als de goedkoopst adequate voorziening in de zin van de Wet voorziening gehandicapten (hierna: Wvg) beschouwd dient te worden.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Met de invoering van de Wet voorziening gehandicapten (hierna: Wvg) op 1 april 1994 hebben de gemeenten de plicht gekregen zorg te dragen voor de verlening van onder meer woonvoorzieningen aan de in de gemeente wonende gehandicapten. De wetgever heeft in artikel 3 van de Wvg aangegeven dat dit doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht moet zijn. Het wordt aan de gemeenten overgelaten op welke wijze zij invulling geven aan deze algemene zorgplicht.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Wvg dient de gemeente ter uitvoering van haar taak regels vast te stellen bij verordening. In verweerders gemeente is zulks gedaan in de Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Westervoort, 1997 (hierna: de Verordening. 
    
    
      In artikel 2.1 van de Verordening is bepaald:
      1.	De door burgemeesters en wethouders te verstrekken woonvoorziening kan bestaan uit een financiële tegemoetkoming in de kosten van:
      a.	verhuizing en inrichting;
      b.	woningaanpassing;
      c.	woonvoorzieningen van niet-bouwkundige of woontechnische aard;
      d.	onderhoud, keuring en reparatie;
      e.	tijdelijke huisvesting;
      f.	huurderving
      g.	verwijderen van voorzieningen
    
    
    2.	Burgemeester en wethouders kunnen de in het eerste lid onder c genoemde voorziening ook als voorziening in natura verstrekken.
    
    
      In artikel 2.4 van de Verordening is bepaald:
      1.	Een gehandicapte kan voor een woonvoorziening als bij artikel 2.1. onder a genoemd in aanmerking worden gebracht wanneer aantoonbare beperkingen van ergonomische aard, het normale gebruik van de woning belemmeren.
    
    
    2.	Een gehandicapte kan voor een woonvoorziening als bij artikel 2.1. aanhef en onder b en c genoemd in aanmerking worden gebracht indien de in het eerste lid onder sub a genoemde voorziening niet te realiseren is of niet de goedkoopst adequate oplossing is.
    
    Uit de hiervoor weergegeven artikelen van de Verordening in samenhang met de daarop gegeven toelichting leidt de rechtbank af dat deze bepalingen limitatief zijn geformuleerd. Dit betekent dat hetgeen eiser vraagt - het op voorhand toegewezen krijgen van een bouwkavel - geen voorziening is die kan worden getroffen in het kader van de Wvg. 
    
    De door eiser gevraagde voorziening kan, aldus verweerder, worden getroffen  op basis van een andere regeling. Verweerder heeft in dit kader de gevraagde voorziening getoetst aan de door hem gehanteerde  beleidsregels “Beleidsregels systeem van uitgifte bouwkavels gemeente Westervoort”. 
    
    Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
    
    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder een beleidsregel verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat beleidsregels in de zin van de Awb immer dienen te steunen op een publiekrechtelijke materiele ondergrond in de zin van een bestuursbevoegdheid. In geval van uitgifte van bouwkavels, en ook in geval van de weigering daartoe over te gaan, hanteert verweerder in beginsel een bevoegdheid die krachtens burgerlijk recht ook door niet-bestuursorganen gebruikt kan worden. Het karakter van een rechtshandeling als de thans in geding zijnde zal in het algemeen geen wijziging ondergaan door de enkele omstandigheid dat de rechtshandeling van verkoop/uitgifte van bouwkavels betrekking heeft op grond die in eigendom aan de overheid toebehoort. Ook het gegeven dat verweerder bij zodanige verkoop voorwaarden in de vorm van “beleidsregels” in acht neemt, ontneemt naar het oordeel van de rechtbank niet het privaatrechtelijke karakter aan de desbetreffende rechtshandeling.
    
    Nu in het onderhavige geval geen bij of krachtens de wet gegeven publiekrechtelijke grondslag valt aan te wijzen waarin aan verweerder de bevoegdheid tot de verkoop c.q. uitgifte van kavels is toegekend, dient het ervoor te worden gehouden dat de weigering van verweerder tot uitgifte op voorhand van een bouwkavel over te gaan, genomen is in het kader van een privaatrechtelijke rechtsverhouding als gevolg waarvan het primaire besluit van verweerder d.d. 16 september 1999 niet als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb kan worden aangemerkt, aangezien voornoemd besluit niet op publiekrechtelijk rechtsgevolg is gericht.
    
    Bij de beslissing op bezwaar d.d. 7 december 1999 heeft verweerder aldus ten onrechte het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder had eiser niet-ontvankelijk dienen te verklaren. De rechtbank is dienaangaande van oordeel dat het bestreden besluit van laatstgenoemde datum is genomen in strijd met het bepaalde in de artikelen 7:11 en 7:12 van de Awb en dientengevolge dient te worden vernietigd.
    
    De rechtbank zal doen wat verweerder had behoren te doen en zal eiser alsnog niet-ontvankelijk verklaren in zijn vordering.
    
    De rechtbank acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
    
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    vernietigt het besluit van 3 mei 2000;
    
    verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 7 december 1999 gegrond;
    
    vernietigt het besluit van 7 december 1999;
    
    verklaart eiser niet-ontvankelijk in zijn bezwaar;
    
    bepaalt voorts dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van fl. 60,- vergoedt.
    
    
    
      Aldus gegeven door mr. W.F. Bijloo, en in het openbaar uitgesproken op 9 maart 2001
      in tegenwoordigheid van mr. S. Planting als griffier.
    
    
    
    De griffier,								De rechter,
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Verzonden op: 9 maart 2001
      Coll: SP