ECLI:NL:RVS:2012:BW8878, Raad van State, 20-06-2012, 201107665/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2009 heeft de burgemeester aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf op het perceel [locatie] te Utrecht (hierna: het perceel).

201107665/1/A3.
      Datum uitspraak: 20 juni 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Utrecht,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 7 juni 2011 in zaak nr. 09/2986 in het geding tussen:
    
    [appellanten]
    
    en
    
    de burgemeester van Utrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 mei 2009 heeft de burgemeester aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor het exploiteren van een horecabedrijf op het perceel [locatie] te Utrecht (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 21 augustus 2009 heeft de burgemeester het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 juni 2011, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juli 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 9 augustus 2011.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [vergunninghoudster], waarvan [vennoot A] en [vennoot B] de vennoten zijn, die door de Afdeling in de gelegenheid is gesteld om op de voet van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan het geding deel te nemen, heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2012, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. G.N. Sloote, werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [vennoot A], bijgestaan door mr. T.A. Timmermans, advocaat te Rhenen, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 1, van de Horecaverordening Utrecht 2004 (hierna: de horecaverordening) wordt onder horecabedrijf verstaan de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of anders dan om niet of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of spijzen voor directe consumptie worden bereid of verstrekt. Onder horecabedrijf wordt in ieder geval verstaan een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis.
    
    Ingevolge artikel 2 is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester (exploitatievergunning).
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan de burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid, zedelijkheid of het woon- en leefklimaat, voorschriften en beperkingen verbinden aan een exploitatievergunning.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, weigert de burgemeester de exploitatievergunning:
    
    a. indien de exploitatie of vestiging van een horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan, stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening;
    
    b. (…..);
    
    c. (…..);
    
    d. indien naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat, de openbare orde of veiligheid in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf;
    
    e. bij toepassing van het bepaalde onder e (lees: d) houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en van de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal komen te liggen, de aard van het horecabedrijf, de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse al blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf, de wijze van bedrijfsvoering van de houder in deze of in andere horecabedrijven.
    
    2.2. Aan de exploitatievergunning van 27 mei 2009 heeft de burgemeester, ter uitvoering van artikel 3, eerste lid, van de horecaverordening, voor zover van belang, de volgende voorschriften en beperkingen verbonden:
    
    "1. het is de ondernemer(s) en de leidinggevende(n) van het horecabedrijf verboden toe te laten dat een handelaar of een voor hem/haar handelend persoon in dit horecabedrijf enig voorwerp verwerft, verkoopt of op enig andere wijze overdraagt;
    
    (…..)
    
    4. De openingstijden van het horecabedrijf blijven beperkt tot dagelijks tussen 10.00 uur en 24.00 uur;
    
    5. Er is naast een leidinggevende een aparte toezichthouder aanwezig in het bedrijf gedurende de tijden dat het horecabedrijf is geopend voor publiek. Hij ziet toe op het voorkomen van overlast van bezoekers van het horecabedrijf;
    
    6. Aan personen die hun auto fout parkeren, met draaiende motor wachten of anderszins overlast voor de woon- en leefomgeving veroorzaken, worden geen softdrugs verkocht;
    
    7. Er dient een rookruimte in het horecabedrijf aanwezig te zijn;
    
    8. U dient zich aan de AHOJG-criteria te conformeren: geen Affichering (reclame), geen Harddrugs, geen Overlast, geen Jeugd (onder de 18 jaar) en maximaal 5 gram softdrugs per persoon;
    
    (…..)."
    
    2.3. Bij het besluit van 21 augustus 2009 heeft de burgemeester aan de exploitatievergunning van 27 mei 2009 de volgende voorschriften en beperkingen verbonden:
    
    "10. Vergunninghouders dienen conform het genoemde in het Veiligheidsplan en het toegelichte ter zitting, beveiligingscamera's in en om de coffeeshop te plaatsen met inachtneming van de Wet bescherming persoonsgegevens;
    
    11. De achteringang mag uitsluitend door personeel en ten behoeve van leveranciers worden gebruikt. Gebruik van de achteringang ten behoeve van het binnenlaten van klanten is niet toegestaan."
    
    2.4. [appellanten] betogen dat de rechtbank het bij haar bestreden besluit van 21 augustus 2009 ten onrechte niet heeft vernietigd en het besluit van 27 mei 2009 ten onrechte niet heeft herroepen, nu de burgemeester in onderhavige procedure de belanghebbende burgers niet heeft geïnformeerd en betrokken.
    
    2.4.1. De aanvraag om vergunningverlening is gepubliceerd in de gemeenteberichten van de plaatselijke krant van de gemeente Utrecht "Ons Utrecht", gedateerd 4 juni 2008. [appellanten] hebben bij brief van 2 juli 2008 een zienswijze ingediend. De burgemeester heeft bij besluit van 27 mei 2009 bovengemelde vergunning verleend. Een afschrift van dit besluit, waarbij was gevoegd de schriftelijke reactie van de burgemeester op de ingediende zienswijzen, is aan [appellanten] toegezonden, zodat dit besluit op de in artikel 3:43, eerste lid, van de Awb voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. [appellanten] hebben tegen het besluit van 27 mei 2009 tijdig bezwaar gemaakt en zij zijn, in overeenstemming met het bepaalde in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb, in de gelegenheid gesteld om hun bezwaarschrift tijdens de hoorzitting op 29 juli 2009 toe te lichten. Op 21 augustus 2009 heeft de burgemeester het bij de rechtbank bestreden besluit genomen, hetgeen op 11 september 2009 op de voorgeschreven wijze, aan [appellanten], is bekendgemaakt. Geen grond bestaat dan ook voor het oordeel dat bij de bekendmaking van de besluiten van 27 mei 2009 en 21 augustus 2009, dan wel met betrekking tot de hoorzitting, wettelijke voorschriften zijn geschonden. De enkele omstandigheid dat de hoorzitting in de zomervakantie is gepland en gehouden, leidt niet tot een ander oordeel. Er bestaat geen wettelijke bepaling die een dergelijke handelwijze verbiedt. Het betoog slaagt niet.
    
    2.5. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vestiging of exploitatie van de coffeeshop niet in strijd is met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de horecaverordening. Zij voeren hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de coffeeshop niet in strijd is met het bestemmingsplan (lees: stadsvernieuwingsplan), nu het gebruik van het pand als coffeeshop niet past binnen de bestemming horecabedrijf. De coffeeshop kan niet worden aangemerkt als horecabedrijf in de zin van de horecaverordening, nu er geen logies worden verstrekt of spijzen of dranken worden verkocht, maar softdrugs worden verkocht, aldus [appellanten].
    
    2.5.1. Ingevolge het ter plaatse geldende stadsvernieuwingsplan "Dichterswijk-Croeselaan" (hierna: het stadsvernieuwingsplan) heeft het perceel [vergunninghoudster] "Woondoeleinden a (Wa)".
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder p, van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan wordt in dit plan verstaan onder horecabedrijf een ruimte, waarin bedrijfsmatig drank en/of etenswaren worden verstrekt, bestemd en gereed voor direct gebruik ter plaatse.
    
    Ingevolge artikel 14, eerste lid, voor zover thans van belang, mogen de gronden die op de plankaart bestemd zijn voor "Woondoeleinden a (Wa)" uitsluitend worden gebruikt voor het oprichten en hebben van bouwwerken ten behoeve van woondoeleinden, alsmede horecabedrijven met de daarbij behorende tuinen of erven, één en ander met inachtneming van het renvooi en de volgende bepalingen.
    
    Ingevolge het tweede lid mogen de begane grond, souterrains en kelderlagen uitsluitend worden gebruikt voor detailhandelsbedrijven, dienstverlenende bedrijven, horecabedrijven, bedrijfsdoeleinden en maatschappelijke doeleinden, een en ander met inachtneming van het bepaalde in de in lid 4 genoemde gebruiksmatrix en in ieder geval voor woondoeleinden.
    
    2.5.2. [vergunninghoudster] heeft ter zitting onweersproken gesteld dat in de coffeeshop mede non-alcoholische dranken en etenswaren worden verstrekt en dat de gelegenheid is ingericht met stoelen waarop en tafels en een bar waaraan de etenswaren en dranken kunnen worden genuttigd. Dehalve is aannemelijk dat de dranken en spijzen voor directe consumptie worden verstrekt. De burgemeester heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de coffeeshop als horecabedrijf als bedoeld in zowel artikel 2, aanhef en onder p, van de voorschriften van het stadsvernieuwingsplan als in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder 1, van de horecaverordening kan worden aangemerkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 april 2004, zaak nr. 200304861/1) doet de omstandigheid dat in de inrichting ook softdrugs worden verkocht er niet aan af dat het een horeca-inrichting is. De verkoop van drugs kan in planologisch opzicht niet worden gereguleerd, omdat deze activiteit ingevolge de Opiumwet verboden is, zodat daarmee bij de toetsing of de coffeeshop in het stadsvernieuwingsplan past geen rekening kan worden gehouden. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de vestiging of exploitatie van het horecabedrijf niet in strijd is met het stadsvernieuwingsplan en dat de vergunning niet op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de horecaverordening diende te worden geweigerd. Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester de vergunning had behoren te weigeren op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, gelezen in samenhang met e, van de horecaverordening. Zij voeren hiertoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte toepassing heeft gegeven aan het in de notitie softdrugsbeleid vervatte criterium volgens hetwelk de exploitatie van een coffeeshop niet wordt toegestaan als de vestiging is of komt in een duidelijk herkenbaar afzonderlijk gedeelte van een straat, waaraan bebouwing is gelegen die in hoofdzaak dient voor bewoning. De rechtbank heeft volgens [appellanten] miskend dat dit criterium rechtskracht mist, nu het beperkter is dan het in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de horecaverordening gestelde vereiste dat rekening moet worden gehouden met het karakter van de straat en van de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal komen te liggen. [appellanten] voeren daarnaast aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat is voldaan aan vorenbedoeld criterium uit de notitie, nu de Croeselaan een woonstraat is en ook in het blok, waarin de coffeeshop is gelegen, in overwegende mate wordt gewoond. Voorts voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester ten onrechte niet dan wel onvoldoende heeft beoordeeld of de coffeeshop is gelegen in een gebied dat overwegend dient voor bewoning, te weten een kinderrijke wijk met veel nieuwbouwwoningen. De rechtbank heeft miskend dat het woon- en leefklimaat, de openbare orde of veiligheid in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf, aldus [appellanten].
    
    2.6.1. Gelet op de bewoordingen van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, gelezen in samenhang met e, van de horecaverordening komt de burgemeester beoordelingsvrijheid toe bij de beoordeling of onder meer het woon- en leefklimaat, gelet op het karakter van de straat en van de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal komen te liggen, op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de uitoefening van die bevoegdheid door de rechter terughoudend moet worden getoetst. De burgemeester hanteert, naar hij ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, de notitie softdrugsbeleid als uitwerking van de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d en e, van de horecaverordening vervatte criteria. Volgens deze notitie moeten aanvragen voor nieuwe vestigingen voor coffeeshops, voor zover hier van belang, worden getoetst aan het criterium: 'is of komt de vestiging in een straat dan wel een duidelijk herkenbaar afzonderlijk gedeelte daarvan, waaraan bebouwing is gelegen die in hoofdzaak dient voor bewoning'. Is het antwoord op die vraag bevestigend, dan is het bestendig gebruik de exploitatie van de coffeeshop reeds daarom niet toe te staan op grond van te verwachten overlast.
    
    2.6.2. Evenmin als de rechtbank, volgt de Afdeling [appellanten] niet in hun betoog dat het onder rubriek 2.6.1 van deze uitspraak bedoelde beleidscriterium door de burgemeester niet in zijn beoordeling van de aanvraag van [vergunninghoudster] mocht worden betrokken, omdat het de reikwijdte van de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d en e, van de Horecaverordening neergelegde maatstaven ten onrechte beperkt tot de in het beleidscriterium omschreven woonomgeving.
    
    Naar de burgemeester ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, is met het beleidscriterium niet beoogd een uitputtende invulling te geven aan die laatste maatstaven, doch om, teneinde tot enige objectivering van de te verwachten overlast te komen, gevallen te duiden waarin wegens de aard van de woonomgeving, een vergunning in elk geval zal worden geweigerd. Dit sluit afwijzing op grond van de voormelde maatstaven uit de Horecaverordening niet uit. Nu het beleidscriterium is betrokken op de aard van de woonomgeving, gaat het de reikwijdte van die maatstaven niet te buiten.
    
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het gedeelte van de Croeselaan waar de coffeeshop zal worden gevestigd niet voldoet aan de omschrijving in het beleidscriterium, omdat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het gaat om een gebied met een gemengde functie van wonen en bedrijvigheid.
    
    Ook overigens heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aard van de Croeselaan en het gedeelte waar de coffeeshop zal worden gevestigd, zich niet tegen die vestiging verzet. De Croeselaan is een brede, doorgaande en wijkontsluitende weg in het centrum van Utrecht, leidend naar een gebied waar de jaarbeurs en grote kantoren zijn gevestigd.
    
    De burgemeester heeft voorts bij de beoordeling of de coffeeshop past bij het karakter van de straat of wijk niet slechts acht hoeven te slaan op de in de betrokken straat aanwezige bebouwing en de functies waarvoor die bebouwing wordt aangewend, maar heeft ook het in de omgeving van de coffeeshop aanwezige openbaar gebied en de wijze waarop dit wordt benut in redelijkheid in de beoordeling kunnen betrekken, alsmede de in de wijdere omgeving van de coffeeshop aanwezige bebouwing.
    
    2.6.3. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester de aard van het horecabedrijf, de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse al blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het horecabedrijf en de wijze van bedrijfsvoering van de houder van de exploitatievergunning onvoldoende in ogenschouw heeft genomen.
    
    Ter voorkoming van overlast zijn aan de exploitatievergunning van 27 mei 2009 voorschriften verbonden, zoals het voorschrift dat conform het veiligheidsplan beveiligingscamera's in en om de coffeeshop dienen te worden geplaatst en dat de achteringang van de coffeeshop uitsluitend door personeel en ten behoeve van leveranciers mag worden gebruikt en dat gebruik van de achteringang ten behoeve van het binnenlaten van klanten niet is toegestaan. In het betoog van [appellanten] ziet de Afdeling geen concrete aanknopingspunten op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de rechtbank heeft miskend dat de voorschriften als ontoereikend dienen te worden aangemerkt. De rechtbank heeft terecht in ogenschouw genomen dat de door [appellanten] ten tijde van belang ervaren overlast niet kan zijn veroorzaakt door de coffeeshop, nu deze op dat moment nog niet geopend was. Dat de eigenaren van de coffeeshop - op internet - reclame maken, en dat aldus op voorhand moet worden aangenomen dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 8 wordt overtreden, valt uit de door [appellanten] verschafte gegevens niet af te leiden. De Afdeling acht met de burgemeester aannemelijk dat die gegevens verwijzingen naar het adres van de coffeeshop bevatten die het gevolg zijn van de inschrijving van de coffeeshop in de Kamer van Koophandel, waardoor de gegevens van de onderneming via zoekmachines op internet kunnen worden aangetroffen. In de door [appellanten] door het nabijgelegen gelegen [theehuis] ondervonden overlast heeft de burgemeester evenmin grond aanwezig hoeven te achten om op voorhand aannemelijk te achten dat de coffeeshop in de omgeving op ontoelaatbare wijze overlast zal veroorzaken. De coffeeshop is een andere inrichting dan het theehuis, waartegen overigens inmiddels maatregelen zijn getroffen.
    
    Anders dan [appellanten] stellen heeft de rechtbank gemotiveerd op welke gronden het negatieve advies van een voormalige brigadier van de politie Utrecht, vastgelegd in het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 29 december 2008, niet behoefde te leiden tot weigering van de vergunning. De rechtbank heeft de burgemeester gevolgd in zijn standpunt dat de door de wijkagent gesignaleerde belemmeringen voor de exploitatie van de coffeeshop buiten de te hanteren wettelijke en beleidsmaatstaven vallen en dat uit het driehoeksoverleg van mei 2009 blijkt dat het openbaar ministerie heeft ingestemd met vergunningverlening voor de coffeeshop. [appellanten] hebben geen argumenten aangedragen op grond waarvan moet worden geoordeeld dat die overweging van de rechtbank onjuist is.
    
    [appellanten] hebben terecht voorgedragen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de in aanvulling op het beroep bij de rechtbank overgelegde brief van 13 maart 2011. In die brief is vermeld dat het kabinet in 2009 en 2010 € 9.300.000,00 beschikbaar heeft gesteld om de overlast rondom coffeeshops te bestrijden. Volgens [appellanten] had die omstandigheid moeten leiden tot weigering van de exploitatievergunning. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de uitspraak. Met de overlegging van en verwijzing naar de brief van 13 maart 2011 is niet aannemelijk gemaakt dat de coffeeshop, ondanks de aan de vergunning verbonden voorschriften en de te nemen veiligheidsmaatregelen, een onaanvaardbare overlast zal veroorzaken.
    
    Met de verwijzing door [appellanten] naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem van 17 mei 2011 (LJN: BQ4809) en het onderzoeksrapport van de Universiteit van Tilburg en het Instituut voor Veiligheid- en Crisismanagement van 15 juni 2011 maken zij dit evenmin aannemelijk.
    
    2.6.4. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat, de openbare orde of veiligheid in de omgeving van het horecabedrijf niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2012
    
    280-748.