ECLI:NL:RVS:2008:BC1499, Raad van State, 09-01-2008, 200701620/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2006 heeft de gemeenteraad van Groningen het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt" vastgesteld.

200701620/1.
      Datum uitspraak: 9 januari 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], beide gevestigd te [plaats],
      2.    de vereniging "Bewonersorganisatie Zeeheldenbuurt", gevestigd te Groningen, en anderen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 mei 2006 heeft de gemeenteraad van Groningen het bestemmingsplan "Kostverloren, Zeeheldenbuurt en Badstratenbuurt" vastgesteld.
    
    
      Verweerder heeft bij zijn besluit van 23 januari 2007, kenmerk
      2006-11.707/4/B.5, RP, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 5 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen op 5 maart 2007, en appellanten sub 2 bij brief van 16 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen op 19 maart 2007, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 2 april 2007.
    
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 2 en de gemeenteraad. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2007, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. A.A. Westers, advocaat te Groningen, en voor wat Citeq B.V. betreft, [directeur] van Citeq B.V., appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door J. Koopmans, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Groningen, vertegenwoordigd door H.P. Postma, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Het beroep van appellanten sub 1
    
    2.2.    Appellanten sub 1 stellen in beroep dat de uitwerkingsregels, die van toepassing zijn op het plandeel met de bestemming "Dienstverlening uit te werken" achter hun percelen aan de Admiraal de Ruyterlaan, onvoldoende stringent zijn omdat op de plankaart geen bouwvlakken zijn aangegeven, zodat bij de uitwerking van dit plandeel bouwvlakken tot op de grens met hun percelen kunnen worden opgenomen, terwijl geen maximumbouwhoogte is aangegeven. Appellanten stellen door deze uitwerkingsregels voorts in onzekerheid te verkeren omtrent zowel de voortzetting van hun bestaande activiteiten, te weten de uitoefening van een farmaceutisch bedrijf en een drukkerij, als de mogelijkheden tot uitbreiding van deze activiteiten op hun percelen. Zij stellen verder dat de bestemming voor het plandeel niet binnen de planperiode verwezenlijkt zal worden.
    
    2.2.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de in het plan opgenomen uitwerkingsregels voldoende inzicht bieden in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling op het door appellanten bedoelde perceel met de bestemming "Dienstverlening uit te werken".
    
    2.2.2.    Ingevolge artikel 13, tweede lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 geeft een bestemmingsplan dat op grond van artikel 11 van de WRO geheel of gedeeltelijk moet worden uitgewerkt, op zodanige wijze de doelstellingen voor het uit te werken plan aan, dat voldoende inzicht wordt verkregen in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling van dat plangebied. 
    
    2.2.3.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden die op de kaart zijn aangewezen voor "Dienstverlening uit te werken" bestemd voor:
    
    a. zakelijke dienstverlening;
    
    b. wegen en paden;
    
    c. groenvoorzieningen;
    
    d. parkeervoorzieningen;
    
    e. additionele voorzieningen.
    
    2.2.4.    Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de planvoorschriften werken burgemeester en wethouders deze bestemming uit met inachtneming van de volgende regels:
    
    1. er dient een kleinschalige kantoorontwikkeling plaats te vinden voor individuele bedrijven die zelfstandig gehuisvest willen zijn tot een totaal maximum van 20.000 m2 bvo en met units die gemiddeld kleiner zijn dan 1500  m2 bvo.
    
    2. langs de Admiraal de Ruyterlaan en de spoorlijn zijn kantoren mogelijk tot een maximum van 2500 m2 bvo per kantoorgebouw.
    
    3. het kantorenpark dient onderdeel van het netwerk van de stad te worden met een openbare toegankelijkheid en een uitnodigende uitstraling.
    
    4. het kantorenpark dient een groene ambiance te krijgen met gebouwen omgeven door groen en water. Het parkeren en de wegen worden aan dit beeld ondergeschikt gemaakt.
    
    5. het parkeren dient daarom geconcentreerd te worden opgelost, waarvan 2/3 deel in ondergrondse parkeervoorzieningen.
    
    6. de ontsluiting van de locatie dient vanaf de van Heemskerckstraat plaats te vinden.
    
    7. de zone langs het Hoendiep dient te worden ingevuld als groene rand.
    
    8. de autobereikbaarheid dient plaats te vinden via de Admiraal de Ruyterlaan en de Hoendiepbrug.
    
    2.2.5.    De Afdeling stelt voorop dat naarmate de gevestigde belangen in een bepaald gebied groter of talrijker zijn, uit een oogpunt van rechtszekerheid een groter inzicht in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling van dat gebied dient te worden geboden. Een uit te werken plan dat betrekking heeft op een verstedelijkt gebied zal in het algemeen aan meer stringentere uitwerkingsbepalingen moeten voldoen dan een uit te werken plan dat betrekking heeft op een open nieuw in te richten buitengebied.
    
    2.2.6.    Ter zitting is gebleken dat de activiteiten van appellanten ten behoeve van het farmaceutisch bedrijf en de drukkerij moeten worden aangemerkt als categorie 3 activiteiten op grond van de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering". Niet is gebleken dat er plannen bestaan om deze bedrijfsactiviteiten binnen de planperiode te beëindigen. Voorts is ter zitting gebleken dat ten behoeve van het farmaceutisch bedrijf uitbreidingswensen bestaan.
    
    Vast staat dat verweerder niet heeft onderzocht of en zo ja welke beperkingen er uit een oogpunt van milieuzonering als gevolg van de aanwezigheid van de bedrijfsactiviteiten van appellanten bestaan voor verwezenlijking van het plandeel met de bestemming "Dienstverlening uit te werken". Dit klemt te meer nu bij de uitwerking van dit plandeel bouwvlakken tot op de grens van hun percelen kunnen worden opgenomen, terwijl geen maximumbouwhoogte is aangegeven.
    
    Gelet hierop heeft verweerder onvoldoende onderzocht of er voldoende waarborgen in de uitwerkingsbepalingen zijn opgenomen om tot een uitwerkingsplan te komen dat niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en waarbij rekening wordt gehouden met de betrokken belangen.    
    
    2.2.7.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Dienstverlening uit te werken" achter de percelen van appellanten sub 1 aan de Admiraal de Ruyterlaan, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
    2.2.8.    Het beroep van appellanten sub 1 is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb dient te worden vernietigd. Gelet hierop wordt hetgeen zij overigens hebben aangevoerd niet beoordeeld.
    
    Het beroep van appellanten sub 2
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.3.    Het beroep van appellanten sub 2 voor zover het is gericht tegen goedkeuring van de maximale bouwhoogte, betreffende het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden" ter plaatse van Abel Tasmanplein 80 tot en met 126, steunt niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    2.3.1.    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 27 van de WRO en artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college van gedeputeerde staten, voor zover dit beroep de goedkeuring van plandelen, voorschriften of aanduidingen betreft die appellanten in een tegen het ontwerpplan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze hebben bestreden.
    
        Dit is slechts anders voor zover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, dan wel indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht.
    
        Geen van deze omstandigheden doet zich voor.
    
    2.3.2.    Het beroep van appellanten sub 2, voor zover het is gericht tegen goedkeuring van de maximale bouwhoogte voor het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden" ter plaatse van Abel Tasmanplein 80 tot en met 126, is dan ook niet-ontvankelijk.
    
    Het beroep van appellanten sub 2 voor het overige
    
    2.4.    Appellanten sub 2 stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden", betreffende het perceel Eendrachtskade Zuidzijde 12, voor zover de maximale bouwhoogte en het maximale bebouwingspercentage  gewijzigd is vastgesteld.
    
    2.5.    Appellanten voeren hiertoe allereerst aan dat een nieuw ontwerpbestemmingsplan ten onrechte niet ter inzage is gelegd, nu bij de vaststelling belangrijke wijzigingen in het bestemmingsplan zijn doorgevoerd.
    
    2.5.1.    De wijzigingen bij de vaststelling van het plandeel betreffen wijzigingen van de aanduiding op de plankaart van de minimale bouwhoogte van 9 meter naar 12 meter, van de maximale bouwhoogte van 18 meter naar 20 meter en van een bebouwingspercentage van 80 naar 100 aan de voorzijde van het perceel Eendrachtskade Zuidzijde 12, ten noorden van de aanduiding "differentiatiegrens" en het opnemen van een bouwvlak dat voor 100% in plaats van 40% bebouwd mag worden met een bouwhoogte van 7 meter aan de achterzijde van dat perceel, ten zuiden van genoemde "differentiatiegrens". Deze wijzigingen zijn naar het oordeel van de Afdeling naar aard en omvang niet zodanig groot dat sprake is van een geheel ander plan. De bestemmingsplanprocedure behoefde daarom voor deze wijzigingen ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan niet op grond van artikel 23, eerste lid, onder b, van de WRO opnieuw doorlopen te worden.
    
    2.6.    Appellanten sub 2 voeren voorts aan dat verwezenlijking van het plandeel uit stedenbouwkundig oogpunt onaanvaardbaar is. Zij vrezen voor aantasting van het woon- en leefklimaat, door verstening van de omgeving, schaduwwerking en aantasting van privacy en uitzicht, in het bijzonder voor de woningen aan de Witte de Withstraat 19 en 21.
    
    2.6.1.    Verweerder acht in navolging van de gemeenteraad een forse hoogte op deze locatie gewenst en mogelijk gezien de ligging ten opzichte van de omringende bebouwing, de betekenis van de Eendrachtskade als stedelijke route en de grote maat in het profiel van de Eendrachtskade. Bovendien komen langs het kanaal van oudsher grotere volumes voor. Het betreffende woningbouwprogramma ziet verweerder als een gewenste ontwikkeling omdat daarmee het tekort aan woonruimte voor studenten voor een deel kan worden opgelost, het wonen in de stad wordt versterkt en daarmee de sociale veiligheid in de stad verbetert. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat, gelet op de ligging van de woningen in een stedelijke omgeving, aan het woon- en leefklimaat van appellanten sub 2 geen groter gewicht behoefde te worden toegekend dan aan de belangen die zijn gediend met het realiseren van de nieuwe woningen op het bestreden plandeel.
    
    2.6.2.    Het perceel Eendrachtskade Zuidzijde 12 heeft de bestemming "Gemengde doeleinden". De voorzijde van het perceel is voorzien van de aanduiding "bebouwingspercentage 100%" en de aanduiding "maximale bouwhoogte 20 meter". Voor de achterzijde van het perceel geldt op grond van de plankaart eveneens een bebouwingspercentage van 100 en de aanduiding "maximale bouwhoogte 7 meter".
    
    2.6.3.    Wat betreft de maximale bouwhoogte van 20 meter die geldt voor de voorzijde van het perceel Eendrachtskade Zuidzijde 12 is verweerder in zijn besluit in algemene zin ingegaan op de planologische aanvaardbaarheid van de wijziging bij de vaststelling van het bestemmingsplan van de maximale bouwhoogte van 18 naar 20 meter.
    
        Verweerder is evenwel in zijn besluit niet ingegaan op het argument van appellanten sub 2 dat geen onderzoek is gedaan naar de invloed van het plandeel op de woonkwaliteit in de Zeeheldenbuurt. Ook is verweerder in zijn besluit niet ingegaan op het argument dat de maximaal toegelaten bouwhoogte van 20 meter in strijd is met het centrale uitgangspunt van het bestemmingsplan om de ruimtelijke kwaliteit van de Zeeheldenbuurt te behouden en waar mogelijk te versterken. De door appellanten sub 2 ingebrachte bedenkingen zijn daardoor niet weerlegd. Dit klemt te meer nu het perceel voor 100% kan worden bebouwd en burgemeester en wethouders ingevolge artikel 9, vierde lid, onder a, van de planvoorschriften vrijstelling kunnen verlenen voor een verhoging van de maximale bouwhoogte ter plaatse tot 23 meter.
    
    2.6.4.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    2.6.5.    Wat betreft het door de gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan vervallen van het maximaal toegelaten bebouwingspercentage van 40 voor de achterzijde van het perceel Eendrachtskade Zuidzijde 12, waardoor dit deel van het perceel voor 100% bebouwd mag worden, wordt als volgt overwogen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de woningen aan de Witte de Withstraat 19 en 21 zijn gebouwd conform het volume dat zij heden nog steeds hebben. Verweerder heeft daarom ten onrechte delen van deze woningen als bijgebouwen aangemerkt en niet als onderdeel van het hoofdgebouw. Het onderhavige bestemmingsplan maakt daarmee planologisch mogelijk dat op het bestreden plandeel een woongebouw opgericht wordt, direct aansluitend op een deel van de achtergevel van de woningen aan de Witte de Withstraat. Mede gelet op de ter plaatse toegelaten bouwhoogte van 7 meter, waarvoor het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 18, onder a, van de planvoorschriften nog vrijstelling kan verlenen, zodat in dat geval tot maximaal 10% hoger dan 7 meter gebouwd mag worden, is aannemelijk dat een aanzienlijk verlies van uitzicht en lichtinval voor de bewoners van de woningen aan de Witte de Withstraat 19 en 21 zal optreden bij realisatie van het bestemmingsplan ter plaatse. Verweerder heeft zich daarom niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat van appellanten sub 2 niet op onevenredige wijze zal worden aangetast door de bebouwingsmogelijkheden op het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden" betreffende de achterzijde van het perceel Eendrachtskade Zuidzijde 12.
    
    2.6.6.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.6.5. heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plandeel goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Uit het vorenstaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden" betreffende de achterzijde van het perceel Eendrachtskade Zuidzijde 12.
    
    2.6.7.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.6.3. en 2.6.4. is het beroep van appellanten sub 2 ook in zoverre gegrond, dat het bestreden besluit voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Gemengde Doeleinden" betreffende de voorzijde van het perceel Eendrachtskade Zuidzijde 12, dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    
    2.7.    Verweerder dient ten aanzien van appellanten sub 1 en appellanten sub 2 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de goedkeuring van de maximale bouwhoogte voor het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden" ter plaatse van Abel Tasmanplein 80 tot en met 126;
    
    II.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 geheel en van appellanten sub 2 voor het overige gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 23 januari 2007, kenmerk 2006-11.707/4/B.5, RP, a. voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Dienstverlening uit te werken" achter de percelen van appellanten sub 1 aan de Admiraal de Ruyterlaan;
    
    b. voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden", betreffende het perceel Eendrachtskade Zuidzijde 12;
    
    IV.    onthoudt goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Gemengde doeleinden", betreffende de achterzijde van het perceel Eendrachtskade Zuidzijde 12;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit het onder IV bedoelde plandeel betreft;
    
    VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 684,30 (zegge: zeshonderdvierentachtig euro en dertig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Groningen aan appellanten sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij appellanten sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 40,30 (zegge: veertig euro en dertig cent); het dient door de provincie Groningen aan appellanten sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de provincie Groningen aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellanten sub 1 en € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) voor appellanten sub 2 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Voorzitter, en mr. H.P.J.A.M. Hennekens en mr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen    			w.g. Neuwahl
      Voorzitter    					ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2008
    
    280-547.