ECLI:NL:RVS:2012:BX5952, Raad van State, 29-08-2012, 201107919/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering en intrekking van exploitatievergunningen coffeeshops. De Afdeling volgt appellante niet in haar betoog dat de burgemeester het door hem gevoerde beleid heeft gewijzigd en ten onrechte heeft afgezien van het toepassen van het Stappenplan. Handhaving op grond van het Stappenplan is slechts aan de orde indien overtredingen van de zogenoemde AHOJG-criteria worden geconstateerd. De APV biedt de burgemeester de bevoegdheid om een exploitatievergunning te weigeren dan wel in te trekken op grond van het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende. In het kader van deze beoordeling kunnen ook feiten en omstandigheden in aanmerking worden genomen die niet samenhangen met de verkoop van softdrugs, hetgeen de burgemeester in dit geval heeft gedaan.
        Gelet op het ontbreken van een nadere omschrijving van het begrip slecht levensgedrag in de APV beoogt deze kennelijk aan te sluiten bij de terminologie van de Drank- en Horecawet. De Rb. heeft terecht overwogen dat bij of krachtens de Drank- en Horecawet geen nadere omschrijving is gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Gelet hierop zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden, die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Voorts heeft de Rb. terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 02-02-2011, 201009473/1/H3, LJN: BP2763, geen grond gezien voor het oordeel dat de burgemeester bij de beoordeling van het levensgedrag uitsluitend feiten en omstandigheden mag betrekken die gerelateerd zijn aan de exploitatie van een inrichting. Derhalve mocht de burgemeester het hebben van een voorraad softdrugs buiten de inrichting bij de beoordeling betrekken. Gelet op het feit dat appellante is veroordeeld voor het aanwezig hebben van een aanzienlijke hoeveelheid softdrugs in haar woning en de aanwijzingen dat zij geen belasting heeft afgedragen over het eveneens in haar woning aangetroffen grote geldbedrag in contanten, heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat appellante niet langer niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Voorts heeft de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat appellante tekort is geschoten in de wijze van bedrijfsvoering, aangezien in haar woning, in het pand waarin coffeeshop A is gevestigd en in de auto van persoon X grote hoeveelheden softdrugs zijn aangetroffen voor de bevoorrading van de coffeeshops.
        De Rb. heeft verder met juistheid geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat als gevolg van het levensgedrag van appellante en de tekortkomingen in de wijze van bedrijfsvoering het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf en de openbare orde nadelig worden beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf dan wel dat een gevaar bestaat voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, aangezien bij een exploitatievergunning de persoon van de vergunninghouder van belang is om te waarborgen dat de exploitatie zodanig geschiedt dat daardoor de openbare orde of het woon- en leefklimaat niet op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed. Daarbij is voor de toepassing van de artt. 3.11, lid 2 en 3.24 van de APV niet vereist dat zich daadwerkelijk concrete problemen met betrekking tot het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf en de openbare orde door de aanwezigheid van de coffeeshops hebben voorgedaan.

201107919/1/A3.
      Datum uitspraak: 29 augustus 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Amsterdam,
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 juli 2011 in
      zaak nrs. 11/990 en 11/1334 in het geding tussen:
    
    
    [appellante]
    
    en
    
    de burgemeester van Amsterdam.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 augustus 2010 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellante] om een vergunning ten behoeve van de exploitatie van de [coffeeshop A] aan de [locatie 1] te Amsterdam afgewezen en de exploitatievergunning voor de [coffeeshop B] beter bekend als [coffeeshop C] aan de [locatie 2] te Amsterdam ingetrokken. Daarbij heeft de burgemeester beide coffeeshops van de gedooglijst gehaald en [appellante] onder aanzegging van bestuursdwang bevolen de exploitatie van beide coffeeshops binnen enkele weken te beëindigen.
    
    Bij besluit van 4 februari 2011 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 juli 2011, verzonden op 4 juli 2011, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 juli 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 20 september 2011.
    
    De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2012, waar [appellante], bijgestaan door mr. S. Levelt, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.H.M. Buijs en R. de Boer, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 van de gemeente Amsterdam (hierna: APV) is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
    
    Ingevolge artikel 3.11, tweede lid, kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
    
    Ingevolge het derde lid houdt de burgemeester bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond rekening met:
    
    (…)
    
    d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en
    
    e. het levensgedrag van de exploitant of de leidinggevende.
    
    Ingevolge artikel 3.24, aanhef en onder b, kan de burgemeester de vergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen als aannemelijk is dat de exploitant of leidinggevende betrokken is bij of hem ernstige nalatigheid kan worden verweten in verband met activiteiten als bedoeld in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet, bij activiteiten als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid van deze verordening of bij andere activiteiten in of vanuit het horecabedrijf die een gevaar opleveren voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf dan wel als naar zijn oordeel de wijze van bedrijfsvoering of het levensgedrag, als bedoeld in artikel 3.11, derde lid onder e, een dergelijk gevaar of een dergelijke bedreiging vormen.
    
    2.2.    De burgemeester heeft aan de weigering en intrekking van de exploitatievergunningen ten grondslag gelegd dat het levensgedrag van [appellante] en de wijze van bedrijfsvoering een gevaar opleveren voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van beide inrichtingen en dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat nadelig worden beïnvloed door de aanwezigheid van beide inrichtingen. De burgemeester heeft zich gebaseerd op verscheidene op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte en ondertekende processen-verbaal. Daaruit blijkt dat op 17 februari 2010 in de auto van [persoon], die zowel op de exploitatievergunning voor [coffeeshop C] als op de aanvraag voor verlenging van de exploitatievergunning en bijbehorende gedoogverklaring voor [coffeeshop A] staat vermeld als een van de leidinggevenden, 1465 gram hennep, 34,2 gram hasj en een groot slagersmes zijn aangetroffen. Op dezelfde dag zijn in het pand waarin [coffeeshop A] is gevestigd 1,3869 kilogram hennep en 0,433 kilogram hasj aangetroffen. Voorts zijn in de woning van [appellante] 28,986 kilogram hennep, 1,0219 kilogram hasj en een geldbedrag van € 455.627,86 in contanten aangetroffen. [appellante] is op 27 augustus 2010 veroordeeld tot een taakstraf van 200 uren voor het in vereniging aanwezig hebben van 33,10 kilogram hennep en 1,48 kilogram hasj en het in vereniging voorhanden hebben van een boksbeugelmes. Verder geven het in de woning van [appellante] aangetroffen contante geld, het door de belastingdienst gelegde conservatoir beslag op de bankrekeningen en twee panden van [appellante], het door justitie gelegde beslag op het geld, het lopende boekenonderzoek, de door de accountant afgelegde verklaring dat [appellante] over het contante geld geen belasting heeft betaald en de tegenstrijdige verklaringen van [appellante] en [persoon] over het contante geld volgens de burgemeester blijk van een poging tot belastingontduiking van [appellante].
    
    2.3.    Uit het proces-verbaal bij de rechtbank blijkt dat [appellante] ter zitting heeft verklaard dat de door haar aangevoerde beroepsgronden slechts zijn gericht tegen de weigering en intrekking van de exploitatievergunningen en niet tegen de aanzegging tot het toepassen van bestuursdwang. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het proces-verbaal van de rechtbank.
    
    2.4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester zonder kennisgeving het beleid heeft gewijzigd waardoor hij ten onrechte het Stappenplan handhaving niet heeft toegepast. Op grond van dit stappenplan werd een eerste overtreding van een exploitant met betrekking tot de bevoorrading van een coffeeshop door de burgemeester niet aangemerkt als slecht levensgedrag en leverde dit evenmin een grondslag op voor het weigeren of intrekken van een exploitatievergunning.
    
    2.4.1.    De Afdeling volgt [appellante] niet in haar betoog dat de burgemeester het door hem gevoerde beleid heeft gewijzigd en ten onrechte heeft afgezien van het toepassen van het Stappenplan. Zoals de burgemeester in zijn verweerschrift heeft uiteengezet, is handhaving op grond van het Stappenplan slechts aan de orde indien overtredingen van de zogenoemde AHOJG-criteria worden geconstateerd zoals de verkoop van softdrugs aan minderjarigen en het overschrijden van de toegestane handelsvoorraad. De APV biedt de burgemeester de bevoegdheid om een exploitatievergunning te weigeren dan wel in te trekken op grond van het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende. In het kader van deze beoordeling kunnen ook feiten en omstandigheden in aanmerking worden genomen die niet samenhangen met de verkoop van softdrugs, hetgeen de burgemeester in dit geval heeft gedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5.    Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zij niet langer niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is en dat zij tekort is geschoten in de wijze van bedrijfsvoering. Bovendien mogen volgens [appellante] bij de beoordeling van het levensgedrag slechts feiten en omstandigheden worden betrokken die effect kunnen hebben op de openbare orde dan wel het woon- en leefklimaat.
    
    2.5.1.    Gelet op het ontbreken van een nadere omschrijving van het begrip slecht levensgedrag in de APV beoogt deze kennelijk aan te sluiten bij de terminologie van de Drank- en Horecawet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij of krachtens de Drank- en Horecawet geen nadere omschrijving is gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Gelet hierop zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden, die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 oktober 2007 in zaak nr. 200702818/1. Voorts heeft de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2011 in zaak nr. 201009473/1/H3; www.raadvanstate.nl) geen grond gezien voor het oordeel dat de burgemeester bij de beoordeling van het levensgedrag uitsluitend feiten en omstandigheden mag betrekken die gerelateerd zijn aan de exploitatie van een inrichting. Derhalve mocht de burgemeester het hebben van een voorraad softdrugs buiten de inrichting bij de beoordeling betrekken. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, gelet op het feit dat [appellante] is veroordeeld voor het aanwezig hebben van een aanzienlijke hoeveelheid softdrugs in haar woning en de aanwijzingen dat zij geen belasting heeft afgedragen over het eveneens in haar woning aangetroffen grote geldbedrag in contanten, de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] niet langer niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Voorts is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] tekort is geschoten in de wijze van bedrijfsvoering, aangezien in haar woning, in het pand waarin [coffeeshop A] is gevestigd en in de auto van [persoon] grote hoeveelheden softdrugs zijn aangetroffen voor de bevoorrading van de coffeeshops.
    
    De rechtbank heeft verder met juistheid geoordeeld dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat als gevolg van het levensgedrag van [appellante] en de tekortkomingen in de wijze van bedrijfsvoering het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf en de openbare orde nadelig worden beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf dan wel dat een gevaar bestaat voor de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, aangezien bij een exploitatievergunning de persoon van de vergunninghouder van belang is om te waarborgen dat de exploitatie zodanig geschiedt dat daardoor de openbare orde of het woon- en leefklimaat niet op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed. Daarbij is voor de toepassing van de artikelen 3.11, tweede lid en 3.24 van de APV niet vereist dat zich daadwerkelijk concrete problemen met betrekking tot het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf en de openbare orde door de aanwezigheid van de coffeeshops hebben voorgedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6.    [appellante] betoogt verder dat de weigering en intrekking van de exploitatievergunningen niet strekken tot handhaving van de openbare orde, nu een dreigend gevaar voor ordeverstoringen zich niet meer voordoet.   Daarnaast voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester bij afweging van de daarbij rechtstreeks betrokken belangen in redelijkheid tot de weigering en intrekking van de exploitatievergunningen heeft kunnen komen. Daarbij gaat de rechtbank voorbij aan het punitieve en disproportionele karakter van de weigering en intrekking van de exploitatievergunningen, nu deze neerkomen op een definitieve sluiting van beide coffeeshops.
    
    2.6.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen, in navolging van de Afdeling (uitspraak van 22 juli 2009 in zaak nr. 200808549/1/H3) dat de weigering dan wel intrekking van een exploitatievergunning geen punitieve sanctie is, nu deze weigering dan wel intrekking niet is gericht op het toebrengen van concreet nadeel dat verder gaat dan herstel van de rechtstoestand voor de verlening van de vergunning.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de burgemeester in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de exploitatievergunningen te weigeren dan wel in te trekken. Daarbij dient, zoals de rechtbank heeft onderkend, in aanmerking te worden genomen dat de bevoegdheid van de burgemeester om een exploitatievergunning te weigeren dan wel in te trekken, gelet op de bewoordingen van de artikelen 3.11, tweede lid en 3.24 van de APV, discretionair van aard is, zodat het besluit van 4 februari 2011 terughoudend dient te worden getoetst. Met de rechtbank acht de Afdeling de weigering en intrekking van de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd niet onredelijk, nu de geconstateerde feiten die direct raken aan en verband houden met de exploitatie van een coffeeshop, het vertrouwen in [appellante] als exploitant ernstig hebben geschaad. Dat de werkwijze bij bevoorrading van de coffeeshops is gewijzigd en zich in de afgelopen twintig jaren geen problemen hebben voorgedaan, leidt niet tot een ander oordeel. Wat betreft het door [appellante] gestelde financiële nadeel wordt in aanmerking genomen dat de beëindiging van de exploitatie van de beide coffeeshops niet aan een overdracht van de beide panden in de weg staat. De Afdeling volgt [appellante] evenmin in haar betoog dat zij als gevolg van de weigering en intrekking van de exploitatievergunningen een onevenredige beperking van de vrijheid van arbeidskeuze ondervindt. Het betoog faalt.
    
    2.7.    Ten slotte heeft de rechtbank miskend dat de burgemeester heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu deze in vergelijkbare gevallen bij inrichtingen waarbij eveneens softdrugs zijn aangetroffen geen gebruik heeft gemaakt van zijn bestuursrechtelijke bevoegdheden, aldus [appellante].
    
    2.7.1.    Ter zitting van de Afdeling heeft de burgemeester desgevraagd uiteengezet op grond van welke feiten en omstandigheden de door [appellante] genoemde gevallen verschillen van het onderhavige geval. Daarbij is verder gebleken dat bepaalde gevallen zich nog in de besluitvormingsprocedure dan wel gerechtelijke procedure bevinden of dat de veroordeelde exploitant zich uit de onderneming heeft teruggetrokken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester daarmee aannemelijk gemaakt dat zich geen gelijke gevallen voordoen. Bovendien heeft de burgemeester niet slechts het hebben van een te grote voorraad softdrugs aan de weigering en intrekking ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
    
    2.8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    
      De voorzitter               w.g. Klein
      is verhinderd de uitspraak        ambtenaar van staat
      te ondertekenen.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2012
    
    176-697.