ECLI:NL:RBSGR:2002:AF2665, Rechtbank 's-Gravenhage, 06-11-2002, AWB 02/212 BESLU
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2002-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

Rechtbank ‘s-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      tweede afdeling, meervoudige kamer
    
    
    Reg. nr. AWB 02/212 BESLU
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:77
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    A, wonende te B, eiser,
    
    en
    
    het Dagelijks Bestuur van het stadsgewest Haaglanden, verweerder.
    
    Derde partij: Burgemeester en wethouders van Den Haag
    
    Ontstaan en loop van het geding
    
    In een telefoongesprek op 23 augustus 1999 heeft de vader van eiser zich gewend tot verweerder met de vraag wanneer zijn zoon (eiser) in aanmerking zou komen voor toewijzing van een standplaats voor een woonwagen op basis van zijn plaatsing op de deconcentratielijst. Daarbij heeft eisers vader zich beroepen op toezeggingen die in juli 1994 door ambtenaren van de toenmalige afdeling Woonwagenzaken van de gemeente Den Haag aan eiser en hem waren gedaan.
    
    Bij brief van 8 september 1999 is namens verweerder aan eisers vader, ter beantwoording van dat telefoongesprek, medegedeeld dat eiser bij deconcentratie van het woonwagencentrum aan de Leyweg in Den Haag niet in aanmerking zou komen voor een standplaats.
    
    Bij brief van 10 mei 2001 heeft eiser zich tot verweerder gewend met een verzoek om plaatsing op de deconcentratielijst en toewijzing van een woonwagenstandplaats bij deconcentratie van het woonwagencentrum aan de Leyweg. Bij deze brief was gevoegd een brief van 11 april 2001 van de beide betrokken toenmalige gemeenteambtenaren, waarin zij bevestigden dat aan eiser omstreeks juli 1994 de toezegging was gedaan waarop hij zich thans beriep.
    
    Bij besluit van 27 juli 2001 heeft verweerder geweigerd eiser te plaatsen op de deconcentratielijst en tevens ambtshalve besloten tot zijn plaatsing op de tekortlijst.
    
    Bij bezwaarschrift van 21 augustus 2001 heeft eiser bij verweerder tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
    
    Verweerder heeft het bezwaar om advies in handen gesteld van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van het stadsgewest Haaglanden (verder: de commissie), die eisers raadsman en zijn vader op 6 november 2001 op het bezwaarschrift heeft gehoord. Op dezelfde dag heeft de commissie verweerder advies uitgebracht.
    
    Bij besluit van 28 november 2001 heeft verweerder, conform het advies van de commissie, eisers bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      Tegen dat besluit heeft eiser bij beroepschrift van 9 januari 2002 bij de rechtbank beroep ingesteld.
      Tevens heeft eiser de voorzieningenrechter van deze rechtbank gevraagd een voorlopige voorziening te treffen (02/227 BESLU).
      Bij uitspraak van 28 februari 2002 (verzonden 22 maart 2002) heeft de voorzieningenrechter verweerder opgedragen eiser te plaatsen op de deconcentratielijst en de gevraagde voorziening voor het overige afgewezen.
      Bij besluit van 23 april 2002 heeft verweerder eiser voor de looptijd van deze bodemprocedure op de deconcentratielijst geplaatst.
      Bij brief van 11 juni 2002 heeft verweerder desgevraagd dat besluit aan de rechtbank ter kennis gebracht.
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
      Bij brief van 5 juli 2002 heeft de rechtbank burgemeester en wethouders van Den Haag enkele vragen voorgelegd en genoemd college in de gelegenheid gesteld als derde partij aan het geding deel te nemen.
      Bij faxbericht van 31 juli 2002 en brieven van 23 augustus 2002 en 30 september 2002 heeft genoemd college de voorgelegde vragen beantwoord en kenbaar gemaakt als derde partij aan het geding te willen deelnemen.
      Bij brief van 11 september 2002 heeft de rechtbank het college van burgemeester en wethouders van Den Haag als derde partij aangemerkt.
      Het beroep is behandeld ter zitting op 31 oktober 2002.
      Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde,
      mr. Th.H.W. Juta, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, en vergezeld van zijn vader, C.
      Voorts zijn verschenen mevrouw M. Hoppenbrouwer en F.J. van Doorn, beiden voormalig medewerker van de toenmalige afdeling Woonwagen- zaken van de gemeente Den Haag.
      Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigden, mevrouw mr. C.O. Krudde en mr. E. Veldman.
      De derde partij is verschenen bij zijn gemachtigde, mr. E. Veldman.
    
    
    Motivering
    
    De rechtbank dient in dit beroep te beoordelen of verweerder op goede gronden het bezwaar van eiser ongegrond heeft verklaard en het primaire besluit heeft gehandhaafd.
    
    Partijen worden in dit geding verdeeld gehouden over de vraag of aan eiser in of omstreeks juli 1994 een rechtens te honoreren toezegging is gedaan op grond waarvan hem een plaats op de deconcentratielijst toekomt, waarmee hem met voorrang een woonwagenstandplaats wordt toegewezen in het kader van de deconcentratie van het woonwagencentrum aan de Leyweg te Den Haag.
    
    Eiser is thans woonachtig in een woning in de wijk Ypenburg te Den Haag. Desgevraagd heeft hij ter zitting aangegeven vast te houden aan zijn wens in een woonwagen te gaan wonen, waartoe hij een standplaats nodig heeft. Eiser heeft mitsdien belang bij het verkrijgen van een uitspraak op zijn beroep.
    
    
      Met ingang van 1 maart 1999 is de Woonwagenwet ingetrokken (Wet van 1 juli 1998, artikel IX, eerste lid; Stb. 1998, 459).
      Sedert 1 maart 1999 maakt het verkrijgen van een standplaats voor een woonwagen onderdeel uit van het volkshuisvestingsbeleid, zoals dat regeling heeft gevonden in de Huisvestingswet.
      Bij de intrekking van de Woonwagenwet zijn aan artikel 2 van de Huisvestingswet een nieuw derde en vierde lid toegevoegd teneinde te voorzien in overgangsbepalingen ten aanzien van het in gebruik nemen of geven van een standplaats aan in genoemde artikelleden omschreven groepen woonwagenbewoners. Ten behoeve van de in het derde lid omschreven groep woonwagenbewoners is de zogeheten deconcentratie- lijst tot stand gekomen, ten behoeve van de in het vierde lid omschreven groep woonwagenbewoners de zogeheten tekortlijst.
      Voorts is aan artikel 2 van de Huisvestingswet een nieuw vijfde lid toegevoegd dat het algemeen bestuur van een regionaal openbaar lichaam als bedoeld in hoofdstuk 2 van de Kaderwet bestuur in verandering de verplichting oplegt tot het vaststellen van een huisvestingsverordening ten behoeve van de in zijn samenwerkingsgebied gelegen gemeenten.
      De gemeenten Den Haag en Rijswijk zijn gelegen in het samenwerkings- gebied waarin de gemeente ’s-Gravenhage is gelegen (verder: stadsgewest Haaglanden). 
      Het algemeen bestuur van genoemd stadsgewest had reeds eerder, ter uitvoering van artikel 2 Huisvestingswet, in zijn vergadering op 22 mei 1996 de Huisvestingsverordening stadsgewest Haaglanden 1996 vastgesteld, die in hoofdstuk 3 enkele afwijkende bepalingen voor bijzondere woonvor- men bevatte (artikelen 23 tot en met 25).
      Bij besluit van het algemeen bestuur van het stadsgewest Haaglanden van 24 november 1999 zijn evengenoemde artikelen vervallen en is, ter uitvoering van artikel 2, vijfde lid, Huisvestingswet, een afzonderlijke Huisvestingsverordening voor woonwagenstandplaatsen in het stadsgewest Haaglanden 1999 (verder: de verordening) vastgesteld. Ingevolge artikel 2, derde lid, tweede volzin, Huisvestingswet moest in een dergelijke verordening een voorrangsbepaling worden opgenomen ten behoeve van woningzoekenden die direct voorafgaande aan 1 maart 1999 ten minste een jaar in een woonwagen op een standplaats hebben gewoond, die is gelegen op een in de bijlage genoemd regionaal woonwagencentrum.
      De bijlage bij evengenoemd artikellid vermeldt voor de gemeente Den Haag de woonwagencentra aan de Escamplaan en aan de Leyweg.
      Artikel 2.2. van de verordening bepaalt dat de naam van standplaatszoekenden wordt opgenomen in de deconcentratielijst als zij kunnen aantonen dat zij direct voorafgaande aan 1 maart 1999 tenminste 1 jaar op een woonwagenstandplaats op een regionaal woonwagencentrum wonen of hebben gewoond.
      Artikel 2.3 van de verordening bepaalt dat standplaatszoekenden worden opgenomen in de tekortlijst als zij kunnen aantonen dat zij
      a.	op het moment van inschrijving en toewijzing in een tekortgemeente wonen, en
      b.	in de betreffende gemeente in een woonwagen op een standplaats wonen of hebben gewoond.
    
    
    
      Tussen partijen is niet in geschil dat eiser in ieder geval voldoet aan de voorwaarden voor plaatsing in de tekortlijst. Bij besluit van 27 juli 2001 is verweerder tot opneming van eiser in deze lijst overgegaan.
      Eiser meent evenwel, anders dan verweerder, dat hem een plaats op de deconcentratielijst toekomt op grond van de in of omstreeks juli 1994 aan hem gedane toezegging (verder: de toezegging). 
    
    
    In het licht van het wettelijk kader zoals dat in de aangehaalde bepalingen vorm heeft gekregen staat de rechtbank thans voor de toetsing van de vraag of eiser, gelet op de aan hem gedane toezegging, door verweerder moest worden gelijkgesteld aan een woningzoekende, omschreven in artikel 2, derde lid, tweede volzin, Huisvestingswet. Ten aanzien van eiser moest verweerder beoordelen of hij moest worden beschouwd als een woning- zoekende die (fictief) gedurende tenminste een jaar voorafgaande aan 1 maart 1999 had gewoond in een woonwagen op een standplaats op het woonwagencentrum aan de Leyweg.
    
    
      Met betrekking tot de inhoud van de aan eiser gedane toezegging blijkt uit het dossier het volgende.
      Eiser was woonachtig op het woonwagencentrum aan de Leyweg in Den Haag in de woonwagen van zijn vader en stond sinds 1990 ingeschreven om in aanmerking te komen voor een eigen woonwagenstandplaats. Medio 1994 heeft hij te kennen gegeven voornemens te zijn zich te vestigen in een eigen woonwagen op het centrum aan de Leyweg, waarvoor hij niet over een standplaatsvergunning beschikte. Dergelijke eigenmachtige handelingen waren destijds niet ongebruikelijk, hetgeen had geleid tot een overbezetting van genoemd woonwagencentrum met enkele tientallen illegaal geplaatste woonwagens. Teneinde de overbezetting niet nog verder te laten toenemen zijn de ambtenaren Van Doorn en Hoppenbrouwer met eiser in overleg getreden. Zij hebben hem van zijn toenmalige voornemen weten af te brengen, waarna eiser zich met ingang van 3 januari 1995 heeft gevestigd in een woning te Rijswijk. Om dit resultaat te kunnen bereiken is aan eiser de toezegging gedaan dat hij, door in te stemmen met sedentaire huisvesting, zijn aanspraken op een woonwagenstandplaats op het centrum aan de Leyweg zou behouden. Deze toezegging is vastgelegd in de persoonsregistratie van de toenmalige afdeling Woonwagenzaken van de gemeente Den Haag. In eisers bestand is in de rubriek “Te deconcentreren” de vermelding “Jur. recht op stpl.” [lees: standplaats] geplaatst. In de rubriek “Toegewezen” is de verwijzing “ZIE MEMO !!!” geplaatst. Van dit memo luidt de tekst: “vanwege ruimtegebrek op het centrum gaan wonen e.e.a. in overleg met wowa [lees: afdeling Woonwagenzaken] met behoud van alle rechten op de Leyweg wil met vader mee t.z.t.”.
      In hun brief van 11 april 2001 hebben Van Doorn en Hoppenbrouwer de gedane toezegging nader geconcretiseerd.
    
    
    Verweerder en de derde partij betwisten niet dat de inhoud van de aldus omschreven toezegging voor eiser in concreto plaatsing op de deconcentra- tielijst zou opleveren, maar stellen zich op het standpunt dat de ambtenaren in kwestie, gelet op de voor hen geldende functieomschrijvingen, niet bevoegd waren tot het doen van toezeggingen als hier aan de orde. Alleen het hoofd van de afdeling Woonwagenzaken was bevoegd namens het college van burgemeester en wethouders in mandaat stukken te tekenen en om toezeggingen te doen als hier aan de orde. Daartoe zijn alsnog overge- legd de voor Van Doorn en Hoppenbrouwer geldende functiebeschrijvingen van onderscheidenlijk coördinator woonwagenzaken (1988) en beleidsmedewerker woonwagenzaken (1990). Ter zitting is voorts door verweerder en derde partij overgelegd een overzicht van taakelementen, opgenomen in de functieinformatieformulieren uit 1995, waarop de voorzieningenrechter zijn voorlopig oordeel heeft gebaseerd en die welke ten tijde van de toezegging voor de betrokken ambtenaren golden. Met dit overzicht wordt beoogd aan te tonen dat het doen van toezeggingen aan woonwagenbewoners niet tot de taakstellende functieomschrijving behoorde noch uit een van de daarin opgenomen elementen kon worden afgeleid.
    
    
      Ter zitting hebben Van Doorn en Hoppenbrouwer verklaard dat de feitelijke gang van zaken in de jaren ’90 tot hun vertrek bij de gemeente op 1 oktober 1998 aldus was dat zij beiden als enigen optraden als gesprekspartners van de woonwagenbewoners namens de gemeente Den Haag. In die jaren waren er frequente wisselingen in de afdelingshoofdfunctie, zodat zij beiden de continue factor binnen de afdeling vormden. Ten aanzien van belangrijke zaken, zoals toezeggingen, werd teruggekoppeld naar het afdelingshoofd, maar dat bleef beperkt tot feitelijke informatie, waarbij de achtereenvolgende afdelingshoofden nooit in afwijkende zin beslisten. Het afdelingshoofd kwam zelf vrijwel niet op de woonwagencentra.
      Voorts hebben zij er op gewezen dat woonwagenbewoners doorgaans vrij wantrouwend staan tegenover de overheid, zodat het opbouwen van een vertrouwensband met de bewoners op een centrum van groot belang was om tot een zo ordelijk mogelijke gang van zaken te komen en de bewoners op het centrum aan gemaakte afspraken te kunnen houden.
      De toezegging aan eiser is gedaan ter afwending van een toenemende over- bezetting van het centrum aan de Leyweg, die reeds onaanvaardbaar was. De ambtenaren Van Doorn en Hoppenbrouwer hebben actief bemiddeld om voor eiser huisvesting te vinden, nu hij zich bereid had getoond af te zien van plaatsing van een extra woonwagen op het reeds overvolle centrum. De opneming van de toezegging in de persoonsregistratie van de gemeente diende er toe vast te leggen dat eiser, door sedentair te gaan wonen, zijn aanspraken op een woonwagenstandplaats bij de deconcentratie van het centrum aan de Leyweg, waartoe de gemeenteraad in 1997 had besloten, niet zou verliezen. Alleen onder die voorwaarde was eiser bereid aan deze oplossing mee te werken.
    
    
    
      De rechtbank acht deze schets van de verhoudingen tussen de gemeente Den Haag en de woonwagenbewoners op de centra, welke schets door verweer- der en de derde partij niet is weersproken, zeer aannemelijk. Zij acht het waarschijnlijk dat de coördinator en de beleidsmedewerker woonwagen- zaken door de achtereenvolgende afdelingshoofden in ruime mate de vrije hand is gelaten om de gang van zaken op de woonwagencentra in Den Haag in goede banen te leiden en met afzonderlijke bewoners tot afspraken te komen die daartoe konden bijdragen.
      Daargelaten de vraag of Van Doorn en Hoppenbrouwer, uitgaande van de in 1994 voor hen geldende functieomschrijvingen, de bevoegdheid hadden om aan individuele woonwagenbewoners de gemeente bindende toezeggingen te doen, in ieder geval heeft de gemeente Den Haag de schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid door voornoemde functionarissen in het leven geroepen waar het ging om het maken van bindende afspraken. Deze schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid moet aan de derde partij en thans aan verweerder als diens rechtsopvolger worden toegerekend. Mede gelet op het feit dat Van Doorn en Hoppenbrouwer gedurende een reeks van jaren beeld- bepalend waren in de dagelijkse contacten en overlegsituaties met de woon- wagenbewoners hoefde eiser niet te twijfelen aan de vertegenwoordigings- bevoegdheid van voornoemde ambtenaren, die een vertrouwenspositie op de centra genoten en door de bewoners als representanten van de gemeente Den Haag werden ervaren. Eiser mocht derhalve gerechtvaardigd op de door - thans - verweerder gewekte schijn van vertegenwoordigingsbevoegdheid afgaan.
      Verweerder had de aan eiser gedane toezegging moeten honoreren.
      Dit betekent dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd over te gaan tot opneming van eisers naam in de deconcentratielijst, welke weigering in bezwaar is gehandhaafd.
    
    
    Aangezien het overgangsregiem van artikel 2, derde en vierde lid, van de Huisvestingswet op 1 januari 2003 zal aflopen en mede gelet op de mededeling van de zijde van de derde partij bij brief van 30 september 2002 dat eiser thans, na verweerders besluit van 23 april 2002, als eerste voor toewijzing van een standplaats aan de beurt is ziet de rechtbank, nu duidelijk is wat verweerder had behoren te beslissen, aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Zij bepaalt daarom, met toepassing van het artikel 8:72, vierde lid, Awb en mede gelet op het bepaalde in de artikelen 2.1, 2.2, 2.5, 2.6 en 8.1 van de verordening, dat de derde partij namens verweerder eisers naam ambtshalve definitief zal opnemen in de deconcentratielijst, omdat eiser, gelet op de toezegging, gelijkgesteld moet worden met een standplaats- zoekende als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van de verordening.
    
    
      Het beroep is derhalve gegrond.
      Het bestreden besluit wordt vernietigd, eisers bezwaar wordt gegrond verklaard en het primaire besluit wordt herroepen.
      De rechtbank bepaalt voorts dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    
     De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de door eiser in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op  € 644,- (beroepschrift: 1 punt; verschijnen ter zitting: 1 punt; waarde per punt:  €  322,-; zaak van gemiddeld gewicht). Het stadsgewest Haaglanden wordt aangewezen als de rechtspersoon die deze kosten aan eiser zal voldoen.
    
    Voorts bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ad  €  102,10 zal vergoeden.
    
    
    Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT  DOENDE:
    
    Verklaart het beroep gegrond.
    
    Vernietigt het bestreden besluit van 28 november 2001, kenmerk SH 01/2140.
    
    Verklaart het bezwaar gegrond.
    
    Herroept het primaire besluit van 27 juli 2001, kenmerk WON/01.1522.
    
    Bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde onderscheidenlijk het herroepen besluit.
    
    Bepaalt dat de rechtspersoon stadsgewest Haaglanden aan eiser het door hem betaalde griffierecht ad  €  102,10 vergoedt.
    
    Veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van  €  644,-, welke kosten voormelde rechtspersoon aan eiser dient te vergoeden.
    
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
     
    
    
    Aldus gegeven door mrs. J.W. Sentrop, C.C. de Rijke-Maas en C.W. de Wit en in het openbaar uitgesproken op 13 november 2002, in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift,
      de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    
    
    Verzonden op: