ECLI:NL:RVS:2005:AT0593, Raad van State, 16-03-2005, 200406973/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 september 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde (hierna: het college) [appellante] aangeschreven de caravan staande op het perceel kadastraal bekend gemeente Vlagtwedde, sectie […], no. […], plaatselijk bekend [locatie] te [plaats], binnen twee weken na het onherroepelijk worden van dit besluit uit dit bosperceel te verwijderen en een last onder dwangsom op te leggen van f. 250,-- per week of gedeeltelijk daarvan, indien niet aan de aanschrijving wordt voldaan. De maximaal te verbeuren dwangsom heeft het college bepaald op f. 5.000,-

200406973/1.
      Datum uitspraak: 16 maart 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten] wonende te [woonplaatsen]
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 20 juli 2004 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 september 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde (hierna: het college) [appellante] aangeschreven de caravan staande op het perceel kadastraal bekend gemeente Vlagtwedde, sectie […], no. […], plaatselijk bekend [locatie] te [plaats], binnen twee weken na het onherroepelijk worden van dit besluit uit dit bosperceel te verwijderen en een last onder dwangsom op te leggen van f. 250,-- per week of gedeeltelijk daarvan, indien niet aan de aanschrijving wordt voldaan. De maximaal te verbeuren dwangsom heeft het college bepaald op f. 5.000,-
    
    
      Bij besluit van 7 mei 2002 heeft het college het daartegen door appellante  gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en onder intrekking van het besluit van 11 september 2001 appellante aangeschreven:
       - de caravan staande op het perceel kadastraal bekend gemeente Vlagtwedde, sectie […], no. […], plaatselijk bekend [locatie] te [plaats], binnen twee maanden na het onherroepelijk worden van dit besluit te verwijderen en de daarbij vrijkomende materialen op een legale wijze af te voeren onder oplegging van een dwangsom van € 113,45 per week of gedeelte daarvan dat de overtreding voortduurt, zulks met een maximum te verbeuren bedrag van € 1.134,45;
      - het gebruik van voormeld perceel als verblijfsrecreatieterrein met onmiddellijke ingang na het onherroepelijk worden van dit besluit te staken onder oplegging van een dwangsom van € 113,45 per keer dat overtreding van het verbod tot verblijf wordt geconstateerd, zulks met een maximum te verbeuren bedrag van € 1.134,45.
    
    
    Bij uitspraak van 20 juli 2004, verzonden op diezelfde datum, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellanten] ingediende beroep niet-ontvankelijk verklaard en het door appellante ingediende beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 19 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op diezelfde datum, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 16 september 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 16 november 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2005, waar appellanten in persoon, bijgestaan door mr. J.M. Bakx-van den Anker, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door K. Gringhuis, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De Afdeling stelt vast dat het bestreden besluit, naast een beslissing op bezwaar terzake van de last onder dwangsom met betrekking tot de caravan, tevens en voor de eerste maal een last onder dwangsom bevat terzake van het gebruik van het bosperceel. Zoals van de zijde van de vertegenwoordiger van het college ter zitting is erkend, dient dit deel van het besluit als een primair besluit te worden aangemerkt, waartegen bezwaar kon worden gemaakt.
    
    De rechtbank heeft het door appellanten ingestelde beroep ten onrechte (deels) ontvankelijk geoordeeld.
    
    Met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zal de Afdeling het beroep aan het college doorzenden.
    
    Het hoger beroep is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 37, eerste lid, van de Wet op de Raad van State kan een belanghebbende hoger beroep instellen tegen een uitspraak van de rechtbank als bedoeld in afdeling 8.2.6. van de Awb.
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van [appellanten] niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de termijn voor het instellen van beroep als bedoeld in artikel 6:7 van de Awb.
    
    Deze appellanten kan een belang om deze uitspraak in zoverre, nu deze is gewezen mede naar aanleiding van hun beroep, aan de Afdeling voor te leggen, niet worden ontzegd.
    
    Zij moeten dan ook als belanghebbenden in de zin van artikel 37, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, worden aangemerkt.
    
    2.3.    Ten aanzien van het beroep van [appellanten] tegen het bestreden besluit, voor zover dit ziet op de last onder dwangsom terzake van de caravan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep van deze appellanten niet-ontvankelijk is aangezien zij niet binnen de termijn als bedoeld in artikel 6:7 van de Awb beroep hebben ingesteld tegen dit deel van het bestreden besluit en niet is gebleken van redenen om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten.
    
    2.4.    In verband met het vorenoverwogene staat thans uitsluitend nog ter beoordeling het hoger beroep van [appellante] met betrekking tot de last onder dwangsom ter zake van de caravan.
    
    2.5.    Appellante betoogt dat de caravan niet als bouwwerk kan worden aangemerkt, aangezien een caravan in artikel 1cc van de bij het bestemmingsplan "Buitengebied" behorende voorschriften als kampeermiddel wordt omschreven.
    
    2.6.    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Natuurgebied, categorie Ng-C".
    
    Ingevolge het eerste lid van artikel 11 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de gronden, op de kaart aangewezen voor doeleinden van natuurgebied, categorie Ng-C, bestemd voor bos alsmede voor de opbouw, het behoud en het herstel van de aan de gronden eigen bosbouwkundige, recreatieve en landschappelijke waarden, met de daarbij toegelaten bouwwerken.
    
    In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het oprichten op of in de gronden van gebouwen en bouwwerken verboden is, met uitzondering van gebouwtjes van beheer tot maximaal 50 m² per aaneengesloten gebied van minimaal 25 hectare. Tevens is het oprichten van gebouwen als bedoeld in artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verboden.
    
    Ingevolge artikel 53, eerste lid, aanhef en onder b, voor zover hier van belang, mogen niet in overeenstemming met het bestemmingsplan zijnde bestaande bouwwerken geheel worden vernieuwd of veranderd, nadat zij door een calamiteit zijn vernield, mits de bestaande afwijkingen van het plan naar de aard niet worden vergroot.
    
    2.7.    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet wordt onder bouwen verstaan, het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen of vergroten van een bouwwerk.
    
    In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften wordt van bouwen een begripsomschrijving gegeven welke overeenkomt met die welke in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet wordt gegeven.
    
    Onder c, van dit artikel is bepaald dat onder bouwwerk wordt verstaan iedere constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
    
    Onder cc, eerste lid, van genoemd artikel 1 is bepaald dat onder kampeermiddel wordt verstaan een tent, een tentwagen, een kampeerauto of caravan.
    
    De Afdeling stelt vast dat van het begrip "bouwwerk" in de Woningwet geen omschrijving is gegeven. Zij is evenwel van oordeel dat aan dit begrip de betekenis toekomt die daaraan ook in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften is toegekend.
    
    2.8.    Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel is, ingeval een caravan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wet op de openluchtrecreatie is aan te merken als een bouwwerk, niettemin voor het plaatsen van een bouwvergunning geen bouwvergunning vereist in de gevallen bedoeld in het derde lid van genoemd artikel.
    
    Ingevolge het derde lid van artikel 1 van de Wet op de openluchtrecreatie is, ingeval een caravan is aan te merken als een bouwwerk en het plaatsen geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van deze wet, voor het plaatsen geen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet vereist.
    
    2.9.    Niet voor twijfel is vatbaar dat de in geding zijnde witte caravan een bouwwerk als bedoeld in de Woningwet en de planvoorschriften is.
    
    Nu de caravan is geplaatst op een niet als kampeerplaats in de zin van de planvoorschriften bedoeld terrein met het oogmerk de caravan permanent ter plekke te plaatsen, is voor het plaatsen ervan een bouwvergunning vereist.
    
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de in artikel 40, tweede lid, van de Woningwet bedoelde uitzondering zich niet voordoet omdat de caravan niet is geplaatst in overeenstemming met de Wet op de openluchtrecreatie.
    
    De omstandigheid dat in de planvoorschriften een caravan als kampeermiddel is omschreven, maakt dit niet anders.
    
    Het betoog van appellante dat geen sprake is van een bouwwerk slaagt niet.
    
    2.10.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat sedert 1985 tot 14 april 2001 op het perceel een caravan heeft gestaan (hierna te noemen: de groene caravan). Deze caravan is op 14 april 2001 vervangen door de thans in geding zijnde witte caravan. De vervanging brengt met zich dat sprake is van een ander en nieuw bouwwerk.
    
    De stelling van appellante dat de juridische positie van de witte caravan moet worden gelijkgesteld en beoordeeld aan de hand van de positie van de groene (verwijderde) caravan, is dan ook onjuist.
    
    2.11.    Niet in geschil is dat appellante de witte caravan heeft geplaatst zonder over de daartoe vereiste bouwvergunning te beschikken, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.12.    Appellante heeft een beroep gedaan op het in artikel 53, eerste lid, sub b, van de planvoorschriften neergelegde overgangsrecht. Hiertoe heeft zij gesteld dat de groene caravan gedeeltelijk is vernield door vandalen, waarna vervolgens de natuur heeft huisgehouden en de groene caravan onbruikbaar is geworden.
    
    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting kan worden aangenomen dat vandalen enkele ruiten van de caravan hebben vernield en dat de toen 26 jaar oude caravan enige interne schade heeft opgelopen door regeninval en dergelijke. Van een verwoesting door een onvermijdelijk, eenmalig, buiten de schuld van de betrokkene veroorzaakt onheil is geen sprake.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht en op goede gronden geoordeeld dat geen sprake is van een calamiteit in de zin van artikel 53, eerste lid, aanhef en onder b,  zodat legalisering op grond van dit artikel niet mogelijk is.
    
    Ook overigens is niet gebleken van concreet uitzicht op legalisering.
    
    2.13.    Appellante betoogt nog dat ononderbroken vanaf 1985 op het perceel een caravan aanwezig is geweest en dat het college langdurig stilzwijgend de caravan heeft gedoogd, zodat thans niet meer handhavend kan worden opgetreden.
    
    De omstandigheid dat van de zijde van het college gedurende lange periode niet is opgetreden tegen de groene caravan heeft de rechtbank terecht niet als een bijzondere omstandigheid aangemerkt, aangezien de vervanging van de caravan een beroep op langdurig gedogen - wat hiervan ook overigens zij - reeds frustreert.  
    
    2.14.    In hetgeen appellante voor het overige als bijzondere omstandigheden naar voren heeft gebracht, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat van het college kon worden verlangd van handhavend optreden af te zien.
    
    2.15.    Het hoger beroep van appellante is in zoverre ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
    
    2.16.    Het college dient op de na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 20 juli 2004, AWB 02/566 GEMWT V05, voorzover daarbij het beroep tegen het besluit van 7 mei 2002, strekkende tot het opleggen van een last onder dwangsom teneinde het gebruik van het perceel als verblijfsrecreatieterrein te staken, ontvankelijk is verklaard;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre
    
    niet-ontvankelijk;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Vlagtwedde in de door appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.310,07, waarvan een gedeelte groot € 1.288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Vlagtewedde te worden betaald aan appellanten;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Vlagtewedde aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht (€ 205,00 respectievelijk € 136,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Angeren    w.g. Steinebach-de Wit
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005
    
    328.