ECLI:NL:RBSHE:2007:BA4982, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 03-05-2007, AWB 06/4194
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2007-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Interpretatie van ‘veranderen’ uit artikel 2.1.5.3, tweede lid, van de (model) APV.
        Gelet op de tekst en het doel van de artikel 2.1.5.3 van de (model) APV dient onder het in het tweede lid van dit artikel vergunningplichtig gestelde ‘veranderen’ van een uitweg niet het geheel verwijderen van deze uitweg te worden verstaan. In de eerste plaats is hiervoor van belang dat in deze bepaling niet de term ‘verwijderen’ mede is opgenomen. Ten tweede spelen de doelen van deze vergunningplicht, te weten de gemeente de mogelijkheid te bieden om uitwegen naar de openbare weg te kunnen toetsen op de bruikbaarheid, verkeersveiligheid en uiterlijk aanzien van de weg, alsmede de gemeentelijke groenvoorzieningen te kunnen beschermen, bij het geheel verwijderen van een uitweg geen rol. Een eventuele inbreuk van een uitweg op deze belangen worden bij een totale verwijdering van de uitweg immers opgeheven.

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH 
      Sector bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: AWB 06/4194
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 mei 2007
    
    inzake
    
    
    
      [eiseres],
      te [woonplaats],
      eiseres,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heusden,
      te Heusden,
      verweerder,
      gemachtigde mr. drs. E.M.C.M van Leijen.
    
    
    
    
      Procesverloop
      Verweerder heeft bij brief van 14 januari 2004 de bewoners van ’t Sempke, de wijk waar eiseres woont, medegedeeld dat omstreeks 26 januari 2004 met de herinrichting van de plantsoenen in een gedeelte van hun woongebied zal worden begonnen. Verweerder heeft de bewoners verzocht om de door hen aangelegde paden of andere obstakels die in de plantsoenen zijn aangebracht binnen drie weken na de verzenddatum van de brief te verwijderen en verwijderd te houden. Indien de bewoners hieraan niet tegemoetkomen zal tot verwijdering van de paden en andere obstakels worden overgegaan op het moment dat begonnen wordt met de werkzaamheden.
    
    
    Bij brief van 1 november 2004 heeft verweerder aan de bewoners van ’t Sempke onder meer medegedeeld dat in november 2004 de nog resterende paden en opgeslagen materialen op gemeentegrond zullen worden verwijderd.
    
    Eiseres heeft bij brief van 16 december 2004 bezwaar gemaakt bij verweerder tegen het zonder vergunning verwijderen van het tegelpad naast haar woning.
    
    Bij besluit van 11 juli 2005 heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Eiseres heeft op 19 augustus 2005 beroep ingesteld tegen dit besluit. Op 27 maart 2006 heeft deze rechtbank dit beroep gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    Bij nieuw besluit op bezwaar heeft verweerder op 31 augustus 2006 het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen dit besluit op bezwaar heeft eiseres op 9 oktober 2006 beroep ingesteld. 
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
    
    Dit beroep is d.d. 13 april 2007 ter terechtzitting behandeld, waarbij eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door de heer [...]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. M.C. Leijtens- van der Ben.
    
    
    Overwegingen
    
    
      In deze zaak gaat het om het volgende. Verweerder heeft op enig moment in 2004 een tegelpaadje verwijderd dat aan de buitenzijde van een poort in de zijschutting van de tuin van eiseres liep naar een ander, groter tegelpad. Beide paden zijn gelegen in een groenvoorziening gelegen aan de zijkant van de woning en tuin van eiseres. Het perceel waarop de groenvoorziening ligt, is eigendom van de gemeente Deurne. Eiseres stelt zich op het standpunt dat een vergunning noodzakelijk was om rechtens het tegelpaadje dat naast haar woning liep te verwijderen. Derhalve had verweerder een besluit tot vergunningverlening in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten nemen. Door verweerder wordt deze noodzaak bestreden.
      In dit geschil staat centraal of verweerder het bezwaar, gericht tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit tot vergunningverlening, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
    
    
    
      Verweerder stelt zich voor het bestreden besluit op het volgende standpunt.
      De gemeente Heusden, dan wel haar rechtsvoorganger, de gemeente Drunen, heeft nooit opdracht gegeven het tegelpaadje tussen de poort van eiseres en het tegelpad aan te leggen. 
      Het bezwaarschrift van eiseres van 16 december 2004 is niet-ontvankelijk verklaard omdat het weghalen van enkele tegels bij de achtertuin van eiseres niet aan te merken is als een besluit, waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. Er is ook geen besluit tot vergunningverlening op grond van artikel 2.1.5.3, eerste lid aanhef en onder c van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Heusden (hierna te noemen: APV) noodzakelijk, want het onderhavige tegelpaadje is noch op grond van de Wegenwet, noch op grond van de APV aan te merken als een uitweg. Het paadje komt namelijk niet uit op een openbaar voetpad. Het pad is niet openbaar, omdat het in de gemeentelijke wegenlegger niet aangewezen is als weg en niet als zodanig ingericht en bestemd. Het pad is ook niet voor onbeperkt voetgangersverkeer geschikt, gelet op de fietssluis en het feit dat verlichting ontbreekt. 
      Derhalve is geen besluit tot het verlenen van een uitwegvergunning noodzakelijk voordat de onderhavige tegels konden worden weggehaald. Om dezelfde reden is het bezwaarschrift ook niet te kwalificeren als een verzoek tot handhaving, nu deze verwijdering niet in strijd is geweest met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen. Het bezwaarschrift is derhalve terecht niet-ontvankelijk verklaard en het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft voor haar beroep het volgende aangevoerd. 
      Toen eiseres op enig moment in 1981 in haar woning kwam te wonen, heeft zij in de schutting aan de zijkant van haar woning een poort gemaakt. Het tegelpaadje naar het grote tegelpad is daarna, door of namens de gemeente aangelegd. 
      In 2004 is dit tegelpaadje namens de gemeente Heusden verwijderd. Het tegelpaadje is te kwalificeren als een uitweg zoals bedoeld in artikel 2.1.5.3 van de APV. Het paadje is een uitweg omdat dit uitkomt op een ander pad, dat op zijn beurt volgens artikel 1, eerste lid en onder 1, van de Wegenverkeerswet 1994 (WvW) openbaar is. Dit laatste is het geval omdat het pad een trottoir is waarop voetgangers zich zonder enige beperking kunnen begeven van het Vermeerplein naar het Hobbemaplantsoen te Drunen.
      Krachtens artikel 2.1.5.3, eerste lid aanhef en onder c, van de APV had verweerder eerst een vergunning moeten verlenen voor het weghalen van het tegelpaadje, nu dit artikel voorschrijft dat een verandering in een uitweg een vergunning van verweerder behoeft. Het verwijderen van het tegelpaadje is zo’n verandering. Nu een besluit over een dergelijke vergunning door verweerder nooit is genomen, richt het bezwaar van eiseres zich tegen het niet-tijdig nemen dit besluit in de zin van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb.
    
    
    
      Het wettelijk kader is als volgt.
      Artikel 2.1.5.3 van de APV luidt - voor zover relevant -:
    
    
    
      1.	Het is verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
      a.	een uitweg te maken naar de weg;
      b.	van de weg gebruik te maken voor het hebben van een uitweg;
      c.	verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
      2.	Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder weg verstaan hetgeen artikel 1 van de Wegenverkeerswet 1994 daaronder verstaat;
      3.	Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd in het belang van:
      a.	de bruikbaarheid van de weg;
      b.	het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
      c.	de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
      d.	de bescherming van de groenvoorziening van de gemeente.
      (…)
    
    
    
      De rechtbank neemt bij zijn oordeel het navolgende in aanmerking.
      Allereerst stelt de rechtbank vast dat partijen hun standpunten voornamelijk hebben bepaald aan de hand van de vraag of het tegelpaadje naast de tuin van eiseres te kwalificeren is als een uitweg in de zin van de APV, nu dit begrip in deze APV niet is gedefinieerd. Voordat de rechtbank zich een oordeel vormt over dit gedeelte van het geschil, dient te worden onderzocht of artikel 2.1.5.3, tweede lid, onderdeel c, van die APV, waar eiseres zich op beroept, kan leiden tot het beoogde resultaat, te weten een besluit tot het al dan niet verlenen van een vergunning voor het verwijderen van het tegelpad. 
    
    
    
      De rechtbank stelt voorop dat in de bewoordingen van de onderhavige bepaling niet de term ‘verwijderen’ van een uitweg wordt gebruikt, maar dat alleen de term ‘veranderen’ is opgenomen. Weliswaar is in het gewone spraakgebruik een verwijdering ook als - verregaande vorm van - verandering te kwalificeren, maar deze term moet worden geïnterpreteerd in het licht van de bewoordingen van de bepaling zelf, dan wel de bedoelingen die de (plan)wetgever met deze bepalingen heeft gehad. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat de planwetgever er niet voor heeft gekozen om naast de term ‘veranderen’ ook de term ‘verwijderen’ in de onderhavige bepaling op te nemen. Daarnaast heeft rechtbank acht geslagen op het doel van deze bepaling, zoals namens verweerder uiteengezet ter zitting en zoals - mede - blijkt uit lid 3 van artikel 2.1.5.3 van de APV. Het doel dat hieruit is af te leiden is - kort gezegd- verweerder de mogelijkheid te bieden om uitwegen naar de openbare weg te kunnen toetsen op de bruikbaarheid, verkeersveiligheid en uiterlijk aanzien van de weg en voorts de gemeentelijke groenvoorzieningen te kunnen beschermen. Bij het geheel verwijderen van een uitweg spelen deze doelen geen rol, nu een eventuele inbreuk van een uitweg op deze door verweerder te toetsen belangen bij een totale verwijdering wordt opgeheven. 
      De rechtbank oordeelt derhalve op grond van de bewoordingen van artikel 2.1.5.3, tweede lid, onderdeel c, van de APV en het doel dat daarmee wordt beoogd, dat voor het geheel verwijderen van een uitweg geen vergunning noodzakelijk is krachtens deze bepaling.
    
    
    Dit alles betekent dat, nu naar het oordeel van de rechtbank voor het verwijderen van een uitweg in dit geval geen vergunning nodig is, de vraag of het onderhavige tegelpaadje moet worden gekwalificeerd als een uitweg in de zin van deze APV, buiten beschouwing kan blijven. Verweerder heeft eiseres terecht niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar, nu voor het weghalen van dit paadje geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb noodzakelijk was op de door eiseres aangevoerde grond. Nu geen besluit nodig was ontvalt aan het beroep ook de grondslag, te weten het verwijt dat verweerder niet tijdig een besluit heeft genomen in de zin van artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb. Het beroep van eiseres zal derhalve ongegrond worden verklaard. 
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding een proceskostenveroordeling uit te spreken
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      Aldus gedaan door mr. A.H.N. Kruijer als rechter, in tegenwoordigheid van 
      A.J.H van der Donk als griffier en uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2007.
    
    
    
    
    
    Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    Afschriften verzonden: