ECLI:NL:RVS:2007:BA8738, Raad van State, 04-07-2007, 200609277/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij ongedateerde brief, verzonden op 26 juni 2006, heeft verweerder geweigerd aan appellant een gedoogbeschikking te verlenen en heeft hij aan appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking hebben van een vleesvarkenshouderij op het perceel [locatie] te [plaats].

200609277/1.
      Datum uitspraak: 4 juli 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Reiderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij ongedateerde brief, verzonden op 26 juni 2006, heeft verweerder geweigerd aan appellant een gedoogbeschikking te verlenen en heeft hij aan appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking hebben van een vleesvarkenshouderij op het perceel [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 8 december 2006, verzonden op 14 december 2006, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het de afwijzing van het gedoogverzoek betreft en ongegrond verklaard voor zover het de opgelegde last onder dwangsom betreft.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 27 december 2006, bij de Raad van State op dezelfde dag per fax ingekomen, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 30 januari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2007, waar appellant, in persoon en bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E. Wiarda, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant betoogt dat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard voor zover het de afwijzing van het gedoogverzoek betreft. Verweerder heeft hiermee miskend dat de weigering te gedogen en de opgelegde last onder dwangsom onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, aldus appellant.
    
    2.1.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 14 januari 2004 in zaak no. 200303297/1 kan de weigering om te gedogen, behoudens bijzondere omstandigheden, die zich - anders dan appellant betoogt - in dit geval niet voordoen, niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt. Gelet op artikel 20.1 van de Wet milieubeheer samen met artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht heeft verweerder het bezwaar van appellant, voor zover het de afwijzing van het gedoogverzoek betreft, terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    
    2.2.    Op 13 februari 2006 heeft verweerder geconstateerd dat de inrichting in kwestie in werking was. Dit is volgens verweerder in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, nu op die datum voor de inrichting geen krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning meer gold. De bij het bestreden besluit gehandhaafde last strekt tot beëindiging van deze overtreding.
    
    2.3.    Appellant betoogt dat geen sprake is van een overtreding, omdat voor de inrichting nog een bij besluit van 23 januari 2002 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning zou gelden. Verweerder is er volgens hem ten onrechte van uitgegaan dat deze vergunning op grond van artikel 8.18, eerste lid, van de Wet milieubeheer is vervallen.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer vervalt een vergunning indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden is voltooid en in werking gebracht.
    
    2.3.2.    Appellant heeft tegen het besluit van 23 januari 2002 tot verlening van de revisievergunning beroep ingesteld. Dit beroep heeft hij bij brief van 29 oktober 2002 ingetrokken. Daarmee is de revisievergunning onherroepelijk geworden. Het feit dat nadien een besluit is genomen tot wijziging van voorschriften van deze vergunning maakt dit, anders dan appellant betoogt, niet anders.
    
        Ter zitting is bevestigd dat de inrichting niet binnen de uit artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet milieubeheer voortvloeiende termijn van drie jaar na 29 oktober 2002 is voltooid en in werking gebracht. Gelet hierop was de revisievergunning ten tijde van het opleggen van de last in juni 2006 reeds geruime tijd vervallen.
    
        In zijn dwangsombeslissing van 26 juni 2006 stelt verweerder dan ook terecht dat de inrichting in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer zonder vergunning in werking is, zodat hij ter zake bevoegd is handhavend op te treden.
    
    2.4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.    Appellant betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aan handhavend optreden in de weg staan. Volgens hem was van meet af aan sprake was van een concreet zicht op legalisatie. Bij het bestreden besluit bestond volgens hem zeker zicht op legalisatie, omdat op dat moment al een aanvraag om een milieuvergunning met een milieu-effectrapport was ingediend. Verder wijst hij erop dat namens verweerder tijdens een zitting van de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen op 29 augustus 2006 is gezegd dat de procedure tot verlening van een milieuvergunning in een zodanig stadium verkeerde, dat het in de rede ligt het in werking brengen van de inrichting op korte termijn te gaan gedogen. Appellant voert verder aan dat handhavend optreden het belang van appellant en de beoogde werknemers onevenredig treft omdat - kort weergegeven - de inrichting geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt. Handhavend optreden zou ook onevenredig zijn omdat verweerder daartoe pas in een laat stadium, nadat reeds was geïnvesteerd in bouwwerkzaamheden, is overgegaan.
    
    2.6.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder op 26 juni 2006 op goede gronden een last onder dwangsom opgelegd. Daartoe overweegt zij het volgende.
    
        Ook als zou moeten worden aangenomen dat de inrichting geen belangrijke gevolgen voor het milieu veroorzaakt, betekent dat niet dat verweerder van handhavend optreden behoorde af te zien. Hij heeft op goede gronden het belang van handhaving van de Wet milieubeheer boven de financiële belangen van appellant en zijn beoogde werknemers kunnen stellen. Verder blijkt uit de stukken dat appellant er ruim voor het in werking brengen van de inrichting mee bekend was dat verweerder daarmee bij het ontbreken van een milieuvergunning niet kon instemmen. Desondanks heeft appellant zonder geldende milieuvergunning de inrichting in werking gebracht. Appellant heeft daarbij voor zijn eigen risico kosten gemaakt; verweerder behoefde daarin geen aanleiding te zien om van handhavend optreden af te zien. Tot slot was er ten tijde van het opleggen van de last in juni 2006 nog geen aanvraag om een milieuvergunning ingediend. Ook overigens waren nog niet zodanige stappen gezet dat verweerder ervan moest uitgaan dat destijds een concreet zicht op legalisatie bestond.
    
        Gezien het voorgaande heeft verweerder bij het bestreden besluit kunnen concluderen dat geen aanleiding bestaat de opgelegde last van meet af aan te herroepen.
    
    2.7.    Ten aanzien van de vraag of verweerder bij het bestreden besluit de opgelegde last, ondanks de nadien gewijzigde omstandigheden, volledig heeft kunnen handhaven, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.8.    Appellant heeft op 22 september 2006 een aanvraag om een milieuvergunning ingediend. Daarbij is een milieu-effectrapport overgelegd.
    
        Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat ondanks het indienen van deze aanvraag geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Blijkens het verweerschrift acht verweerder hierbij doorslaggevend dat bij de aanvraag geen toelatingscertificaat voor een luchtwasser was gevoegd. Verweerder heeft bij het bestreden besluit vanwege het ontbreken van zicht op legalisatie de opgelegde last onverkort gehandhaafd.
    
    2.8.1.    Ter zitting is gebleken dat appellant het toelatingscertificaat niet heeft overgelegd. Desondanks heeft verweerder inmiddels een ontwerpbesluit opgesteld, strekkende tot verlening van de gevraagde vergunning. Gelet hierop heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het toelatingscertificaat nodig was voor de beoordeling van de aanvraag.
    
    2.8.2.    Afgezien van zijn stelling omtrent het toelatingscertificaat heeft verweerder in het bestreden besluit, het verweerschrift noch ter zitting redenen genoemd op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat niet positief zou moeten worden besloten op de ingediende aanvraag.
    
        Blijkens de stukken ligt de inrichting op grote afstand van (agrarische) bebouwing van derden en kwetsbare (natuur)gebieden en wordt de inrichting omringd door akkerland. In het met de aanvraag om vergunning ingediende milieu-effectrapport is een aantal voor de omgeving van de inrichting relevante milieuaspecten onderzocht. Gesteld noch gebleken is dat dit rapport niet een juiste beoordeling van de milieugevolgen bevat. De Afdeling neemt hierbij mede het op 7 februari 2007 uitgebrachte advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage in aanmerking. Daarin is vermeld dat het milieu-effectrapport alle relevante informatie bevat.
    
        Uit het milieu-effectrapport kan worden afgeleid dat geen milieugevolgen optreden die aan vergunningverlening in de weg zouden kunnen staan. De stelling van appellant dat er voor verweerder geen enkele reden was om te verwachten dat de gevraagde vergunning voor de inrichting niet zou moeten worden verleend komt de Afdeling juist voor.
    
    2.8.3.    Gezien het voorgaande is in het bestreden besluit ten onrechte geconcludeerd dat geen concreet zicht op legalisatie was ontstaan. Het besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, ondeugdelijk gemotiveerd.
    
    2.9.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit moet gedeeltelijk worden vernietigd. Mede in aanmerking genomen dat verweerder blijkens het bestreden besluit de last enkel vanwege het ontbreken van concreet zicht op legalisatie onverkort heeft gehandhaafd, zal de Afdeling op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.10.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Reiderland van 8 december 2006, kenmerk MO/FW/2006-1961, voor zover het de ongegrondverklaring van het bezwaar betreft;
    
    III.    herroept de door het college van burgemeester en wethouders van Reiderland bij op 26 juni 2006 verzonden brief, met  kenmerk GZ/JRD/2006-512, opgelegde last met ingang van 22 september 2006;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    V.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Reiderland tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 681,00 (zegge: zeshonderdeenentachtig euro), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Reiderland aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Reiderland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Schaafsma				w.g. Van der Zijpp
      Lid van de enkelvoudige kamer    	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2007
    
    262-468.