ECLI:NL:RVS:2012:BV8046, Raad van State, 07-03-2012, 201107898/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] onder vrijstelling van het bestemmingsplan bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van twee supermarkten met commerciële ruimte en uitbreiding van het bestaande parkeerterrein op de percelen kadastraal bekend gemeente Franeker, sectie B, nummers 4625 en 4761, plaatselijk bekend Leeuwarderweg 8 en 10 te Franeker.

201107898/1/A1.
      Datum uitspraak: 7 maart 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid FNS Vastgoed IV B.V., gevestigd te Harlingen,
      2. [appellante sub 2] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid C1000 Vastgoed B.V., gevestigd te Franeker, onderscheidenlijk Amersfoort,
      3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Jumbo Supermarkten B.V., gevestigd te Veghel,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 9 juni 2011 in de zaken nrs. 10/1432, 10/1577, 10/1579, 10/1586 en 10/1624 in het geding tussen:
    
    
      1. Vereniging vrienden van de stad Franeker, gevestigd te Franeker,
      2. FNS Vastgoed,
      3. [appellante sub 2],
      4. C1000 Vastgoed,
      5. Jumbo Supermarkten,
      6. [wederpartij sub 6], wonende te Franeker,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Franekeradeel.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] onder vrijstelling van het bestemmingsplan bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van twee supermarkten met commerciële ruimte en uitbreiding van het bestaande parkeerterrein op de percelen kadastraal bekend gemeente Franeker, sectie B, nummers 4625 en 4761, plaatselijk bekend Leeuwarderweg 8 en 10 te Franeker.
    
    Bij besluit van 25 oktober 2010 heeft het de verleende bouwvergunning te naam gesteld van Ahold Vastgoed B.V.
    
    Bij besluit van 12 juli 2011, voor zover thans van belang, heeft het het door [appellante sub 2], Schuitema Vastgoed B.V. (thans: C1000 Vastgoed), Jumbo Supermarkten en FNS Vastgoed daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering van dat besluit en ongegrond verklaard en ontheffing verleend van artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening.
    
    Bij uitspraak van 9 juni 2011, verzonden op 10 juni 2011, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door FNS Vastgoed en Jumbo Supermarkten daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, voor zover daarbij op de bezwaren van FNS Vastgoed en Jumbo Supermarkten is beslist, deze bezwaren alsnog niet-ontvankelijk verklaard en het door [appellante sub 2] en C1000 Vastgoed (hierna tezamen in enkelvoud: C1000) ingestelde beroep ongegrond. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben FNS Vastgoed bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 juli 2011, C1000 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 juli 2011, en Jumbo Supermarkten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juli 2011, hoger beroep ingesteld. FNS Vastgoed heeft de gronden aangevuld bij brief van 5 augustus 2011. C1000 heeft dat gedaan bij brief van 22 augustus 2011, Jumbo Supermarkten bij brief van 5 september 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2012, waar FNS Vastgoed, vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat te Leeuwarden, C1000, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. A. Kamphuis, advocaat te Amsterdam, Jumbo Supermarkten, vertegenwoordigd door mr. K.W.H. Albert, advocaat te Boxtel, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. la Crois, ir. D.C. Heppener en H. Groenewoud, allen werkzaam in dienst van de gemeente. Voorts zijn daar Ahold Europe Real Estate And Construction B.V., vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat te Amsterdam, en Lidl Nederland Gmbh, vertegenwoordigd door P.G.M. Pipers, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. FNS Vastgoed en Jumbo Supermarkten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij belanghebbenden bij het besluit van 22 december 2009 zijn. Daartoe voert Jumbo Supermarkten aan dat zij potentiële concurrent is, nu zij het pand Sjaardemastraat 9 van FNS Vastgoed huurt, dat als supermarkt kan worden geëxploiteerd. FNS Vastgoed betoogt dat zij als verhuurder van dat pand belanghebbende is bij dat besluit, omdat de realisering van het bouwplan het minder verhuurbaar maakt.
    
    2.1.1. Jumbo Supermarkten exploiteert geen supermarkt in Franekeradeel. Voorts is niet gebleken van een begin van exploitatie van een met de voorziene supermarkt concurrerende vestiging. Daargelaten of Jumbo Supermarkten, zoals zij stelt, het pand Sjaardemastraat 9 van FNS Vastgoed huurt en of voor haar een exploitatieverplichting geldt, hetgeen het college betwist, is het enkele bestaan van zodanige overeenkomst niet voldoende om het begin van de uitvoering van een concreet plan aan te nemen. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen concreet, actueel belang van Jumbo Supermarkten aangenomen dat rechtstreeks bij het besluit van 22 december 2009 is betrokken.
    
    2.1.2. Zij heeft evenzeer terecht overwogen dat FNS Vastgoed, die evenmin eigenaar of exploitant is van een supermarkt in Franekeradeel, geen zodanig belang heeft bij dat besluit. Dat FNS Vastgoed, als gesteld, een pand in eigendom heeft en verhuurt dat geschikt is voor detailhandel en realisering van de in het bouwplan voorziene supermarkten een negatief effect zou hebben op de mogelijkheden om het te verhuren, noch de gestelde omstandigheid dat dit pand aan Jumbo Supermarkten wordt verhuurd, biedt voldoende grond voor een ander oordeel.
    
    2.1.3. Uit het voorgaande volgt dat het betoog faalt.
    
    2.2. C1000 betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met artikel 7:9 van de Awb haar in bezwaar niet in de gelegenheid heeft gesteld om zich over het rapport van 17 juni 2010 van adviesbureau Altenburg & Wymenga, dat van na de hoorzitting van 7 april 2010 dateert, uit te laten.
    
    2.2.1. Het college heeft zijn oordeel over de ecologische gevolgen van de realisering van het bouwplan gebaseerd op rapporten van 18 augustus 2009 en 17 juni 2010 van Altenburg & Wymenga. In het rapport van 18 augustus 2009 is geconcludeerd dat de Flora- en faunawet niet aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat. Het rapport van 17 juni 2010 betreft de uitkomsten van aanvullend ecologisch onderzoek met betrekking tot de aanwezigheid van gierzwaluwen in het plangebied. De conclusie van het rapport van 17 juni 2010 is dat niet is gebleken van aanwezigheid van nestplaatsen van gierzwaluwen en de Flora- en faunawet aan het verlenen van vrijstelling niet in de weg staat. De rechtbank heeft terecht het rapport van 17 juni 2010 niet als inhoudende feiten of omstandigheden van aanmerkelijk belang aangemerkt, waarover het college partijen diende te horen, nu het slechts een nadere toelichting dan wel actualisatie betreft met dezelfde conclusie als die van het eerder opgestelde ecologische rapport.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3. Het bouwplan is in strijd met de ingevolge de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Franeker-Bloemketerp 1993", "Correctieve en partiële herziening van het bestemmingsplan Franeker-Bloemketerp 1993" en "Tweede correctieve en partiële herziening van het bestemmingsplan Franeker-Bloemketerp 1993" op de percelen rustende bestemmingen. Teneinde er niettemin bouwvergunning voor te kunnen verlenen, heeft het college krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO daarvan vrijstelling verleend.
    
    2.4. Ingevolge die bepaling, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
    
    2.5. C1000 betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan een toereikende ruimtelijke onderbouwing ontbeert, nu de inbreuk die het op het geldende planologische regime maakt groot is, zodat er hoge eisen aan dienen te worden gesteld. Het is voorts, gelet op de inbreuk die het op het beschermd stadsgezicht maakt, door een deel van het als zodanig aangewezen polderlandschap te transformeren tot parkeerterrein, in strijd met het bestemmingsplan en het streekplan "Fryslan 2007 Om de kwaliteit fan de romte" (hierna: het streekplan). Daaruit volgt volgens haar ook dat het college geen gebruik mocht maken van de ongemotiveerde verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Friesland van 15 december 2009. Het bouwplan is bovendien in strijd met het gemeentelijk vestigingsbeleid voor nieuwe supermarkten, nu het niet in voldoende parkeergelegenheid voorziet en er geen goede bereikbaarheid is. Het is ook in strijd met artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening, aldus C1000.
    
    2.5.1. De ruimtelijke onderbouwing van het bouwplan is te vinden in het rapport "Ruimtelijke Onderbouwing Realisatie 2 supermarkten met parkeerterrein aan de Leeuwarderweg te Franeker" van december 2009.
    
    2.5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 mei 2003 in zaak nr. 200204703/1; www.raadvanstate.nl), moeten aan de ruimtelijke onderbouwing van een project zwaardere eisen worden gesteld, naarmate de inbreuk ervan op het geldende planologische regime groter is.
    
    C1000 heeft in dat verband gesteld dat de voorziene supermarkten grote verkeersaanzuigende werking hebben. De geldende bestemmingsplannen laten ter plaatse evenwel functies met relatief grote verkeersaantrekkende werking toe, zoals een bowlingbaan, tennishal en een zalen- en congrescentrum. Voor het oordeel dat het college de inbreuk van het bouwplan op het geldende planologische regime in verband met de verkeersaanzuigende werking niet juist heeft beoordeeld en de ruimtelijke onderbouwing om die reden niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet, heeft de rechtbank in het aangevoerde daarom terecht geen grond gevonden.
    
    2.5.3. De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op de beroepsgrond van C1000 dat het bouwplan in strijd is met het in het streekplan ten aanzien van het beschermd stadsgezicht bepaalde en de beroepsgrond dat, gelet op de strijd met het streekplan, ten onrechte gebruik is gemaakt van de ongemotiveerde verklaring van geen bezwaar. Dit leidt evenwel niet tot het met het betoog beoogde doel.
    
    Het voorziene parkeerterrein is gelegen binnen de zichtlijnen op het beschermde stadsgezicht van Franeker en de voorziene bebouwing daarbuiten. Het beschermd stadsgezicht betreft de herkenbaarheid van het beeld van de oude stad met vestingwerken in het vlakke polderlandschap.
    
    Het college heeft het, gezien het open karakter van het beschermd stadsgezicht, niet wenselijk geacht om het parkeerterrein helemaal af te schermen en zich op het standpunt gesteld dat de inpassing van het bouwplan in dit geval bestaat uit het vrijhouden van zichtlijnen vanuit het plangebied en omliggende gebieden op het beschermd stadsgezicht. Het heeft daarmee zijn oordeel dat het voorziene parkeerterrein geen inbreuk maakt op het beschermd stadsgezicht en derhalve niet met hetgeen in het streekplan en het bestemmingsplan daaromtrent is bepaald in strijd is toereikend gemotiveerd. Voor het oordeel dat het college de afgegeven verklaring van geen bezwaar niet mocht gebruiken, omdat daarin niet uiteen is gezet waarom de afwijking van het streekplan is gerechtvaardigd en het ongemotiveerd is, heeft de rechtbank, gelet hierop, terecht geen grond gevonden.
    
    2.5.4. De raad heeft bij besluit van 1 november 2007 beleid voor de vestiging van supermarkten binnen de gemeente vastgesteld. Daarin zijn criteria geformuleerd voor de vestigingslocaties voor supermarkten. Zo moet er een goede bereikbaarheid zijn, alsmede voldoende eigen parkeergelegenheid.
    
    2.5.4.1. Het college heeft zich met betrekking tot de verkeers- en parkeeraspecten op het rapport "Verkeerstechnische beoordeling supermarktlocatie Leeuwarderweg" van adviesbureau Goudappel Coffeng van 2 november 2009 gebaseerd.
    
    2.5.4.2. Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.
    
    Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders ontheffing van het bepaalde in het eerste lid verlenen:
    
    a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
    
    b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
    
    2.5.4.3. Het college heeft ontheffing verleend. Het heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het bouwplan, voor zover dit de voorziene supermarkten betreft, een parkeerbehoefte van 130 plaatsen genereert. Daarbij is uitgegaan van 4 parkeerplaatsen per 100 m² brutovloeroppervlakte, waarmee het aansluiting heeft gezocht bij de parkeerkencijfers van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW), zoals die zijn overgenomen in de Aanbevelingen Stedelijke Verkeervoorzieningen 2004 (ASVV 2004). In deze norm zijn, zowel de bezoekers, als het personeel van supermarkten inbegrepen. In het rapport van Goudappel Coffeng is voorts geconcludeerd dat de voorziene kantoorruimte een parkeerbehoefte van 15 tot 18 plaatsen genereert, waarbij een norm van 2,3 tot 2,8 parkeerplaatsen per 100 m² brutovloeroppervlakte is toegepast.
    
    Het bouwplan voorziet in 38 parkeerplaatsen op het eigen terrein, bedoeld voor bezoekers en medewerkers van de supermarkten en de kantoren. Voorts worden 130 parkeerplaatsen, waar maximaal 1,5 uur geparkeerd kan worden, ten behoeve van bezoekers van de supermarkten aangelegd ten westen ervan, in uitbreiding op een bestaand parkeerterrein dat in eigendom aan de gemeente is. De 182 bestaande plaatsen op dit terrein, waar lang geparkeerd mag worden, zullen worden gehandhaafd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, nu is voorzien in 168 nieuwe parkeerplaatsen, het bouwplan feitelijk voorziet in 5 parkeerplaatsen per 100 m², dit boven de norm voor de parkeerbehoefte ligt en het bouwplan aldus in voldoende parkeergelegenheid voorziet.
    
    Het door C1000 aangevoerde biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte door het college aldus aannemelijk gemaakt heeft geacht dat in voldoende parkeergelegenheid zal zijn voorzien. In de door haar in beroep overgelegde notitie van adviesbureau Royal Haskoning van 10 maart 2010 wordt de totstandkoming van het rapport van Goudappel Coffeng bekritiseerd, maar de notitie bevat geen conclusies op basis van eigen onderzoek over de vraag of in voldoende parkeergelegenheid zal zijn voorzien. Voor het oordeel dat het college bij de berekening van de parkeerbehoefte als gevolg van de voorziene supermarkten ten onrechte geen norm van 6 parkeerplaatsen per 100 m² brutovloeroppervlakte heeft toegepast, zoals in de notitie van adviesbureau Royal Haskoning van 10 maart 2010 is geconcludeerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden. De enkele stelling in deze notitie dat de voorziene supermarkten als gevolg van de locatiespecifieke omstandigheden, te weten dat het om een locatie buiten het kernwinkelgebied gaat en Franeker een regiofunctie heeft, en de omstandigheid dat het om een combinatie van een full service supermarkt en een discount supermarkt gaat, door meer bezoekers met de auto zullen worden bezocht dan in andere gevallen, heeft zij daarvoor terecht onvoldoende geacht. Dat de parkeerbehoefte vanwege de voorziene supermarkten volgens het rapport van Goudappel Coffeng op het drukste uur op zaterdag hoger zal liggen dan de parkeerbehoefte berekend volgens de norm van 4 parkeerplaatsen per 100 m² brutovloeroppervlakte, brengt voorts evenmin met zich dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in voldoende parkeergelegenheid zal zijn voorzien. In het rapport van Goudappel Coffeng is berekend dat de parkeerbehoefte vanwege de bezoekers van de voorziene supermarkten op het drukste uur op zaterdag 166 parkeerplaatsen zal bedragen, hetgeen in de notitie van Royal Haskoning niet is betwist, terwijl het bouwplan voorziet in 168 parkeerplaatsen en 182 bestaande parkeerplaatsen worden gehandhaafd. Voor zover door C1000 is gesteld dat parkeerproblemen zullen ontstaan, gelet op de bezoekers van de binnenstad waar de 182 bestaande parkeerplaatsen voor zijn bedoeld, heeft het college voorts ter zitting onweersproken gesteld dat ten tijde van belang bekend was dat eind 2010 aan de andere kant van de binnenstad nog 100 parkeerplaatsen ten behoeve van bezoekers van de binnenstad zouden worden gerealiseerd.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bouwplan ten aanzien van het aspect parkeren in strijd is met het gemeentelijk beleid voor het toestaan van supermarkten.
    
    2.5.4.4. De rechtbank heeft voorts terecht evenmin aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de voorziene supermarkten goed bereikbaar zullen zijn en de verkeersveiligheid niet in het geding is en ook op dit punt geen strijd met het gemeentelijk beleid voor het toestaan van supermarkten bestaat. In het rapport van Goudappel Coffeng is geconcludeerd dat de kruispuntbelasting ter plaatse op piekmomenten van de zaterdagen relatief hoog is, maar dat de wachttijden voor verkeer van het terrein af binnen een acceptabel niveau blijven. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de door Goudappel Coffeng ten behoeve van de verkeersveiligheid geadviseerde maatregelen zullen worden genomen, zoals ruimte tussen het fietspad en de rijbaan, verkeersremmende maatregelen en bevoorrading via een aparte toegang. Dat de noodzakelijke maatregelen zullen worden getroffen, is met de tussen de gemeente en de ontwikkelaar gesloten exploitatieovereenkomst voldoende gewaarborgd.
    
    2.5.5. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank in het door C1000 aangevoerde terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het bouwplan niet van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. C1000 betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen ongeoorloofde staatssteun heeft aangenomen, omdat de steun onder de de-minimisdrempel van 200.000,00 blijft. De rechtbank heeft aldus volgens haar ten onrechte slechts gekeken naar de in mindering gebrachte kosten voor de uitbreiding van het parkeerterrein, nu het totale voordeel dat de gemeente aan de initiatiefnemer heeft gegeven het drempelbedrag overschrijdt.
    
    2.6.1. C1000 heeft haar stelling dat het totale voordeel dat de gemeente aan de initiatiefnemer heeft gegeven het drempelbedrag overschrijdt niet nader toegelicht. Reeds om die reden faalt het betoog.
    
    2.7. Voor het overige heeft C1000 verwezen naar de bij de rechtbank door partijen aangevoerde beroepsgronden. De rechtbank heeft daarop gerespondeerd. C1000 heeft niet aangevoerd dat en waarom het aldus overwogene niet juist, dan wel onvolledig is. Het aangevoerde kan daarom evenmin tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
    
    2.8. De hoger beroepen van Jumbo Supermarkten, FNS Vastgoed en C1000 zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Loeb w.g. Kos
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2012
    
    580.