ECLI:NL:RVS:2009:BH2556, Raad van State, 11-02-2009, 200804912/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 augustus 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete opgelegd van € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200804912/1.
      Datum uitspraak: 11 februari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 22 mei 2008 in zaak nr. 07/2980 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 augustus 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete opgelegd van € 8.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 13 september 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 22 mei 2008, verzonden op 23 mei 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juni 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 21 juli 2008. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2009, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M. Walther, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C. Steemers, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18b, eerste lid, maakt de toezichthouder, indien hij vaststelt dat een beboetbaar feit is begaan, daarvan zo spoedig mogelijk een rapport op.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder a, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 19e, eerste lid, wordt de beschikking gegeven binnen dertien weken na dagtekening van het rapport, bedoeld in artikel 18b.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 2, voor zover thans van belang, wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wav als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    2.2. Blijkens het op ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie opgemaakte boeterapport van 21 april 2006 (hierna: het boeterapport) zijn op 16 februari 2006 [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2], van Egyptische onderscheidenlijk Eritrese nationaliteit (hierna tezamen: de vreemdelingen), in de onderneming van [appellant] aangetroffen.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld hij de vreemdelingen arbeid heeft laten verrichten in de zin van de Wav.
    
    Daartoe voert hij aan dat de minister de verklaring die vreemdeling 2 tegenover een inspecteur van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteur) heeft afgelegd niet aan de handhaving van het besluit tot boeteoplegging ten grondslag mocht leggen, omdat deze vreemdeling niet met behulp van een tolk is gehoord en de minister alleen de beschikking had over een summier ingevuld inlichtingen- en verhoorformulier. Voorts voert hij aan dat vreemdeling 1 heeft verklaard dat hij [appellant] alleen heeft geholpen en hiervoor niet werd betaald.
    
    2.3.1. Blijkens het boeterapport heeft de inspecteur gezien dat vreemdeling 2 met een doekje het blad naast het fornuis in de keuken van de onderneming schoonveegde, hetgeen deze vreemdeling op 16 februari 2006 tegenover de inspecteur blijkens een als bijlage 5 bij het boeterapport gevoegd inlichtingen- en verhoorformulier heeft bevestigd, door te verklaren dat hij sinds twee weken schoonmaakwerkzaamheden in de onderneming van [appellant] verrichtte.
    
    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister de verklaring van deze vreemdeling niet aan de handhaving van het besluit tot boeteoplegging ten grondslag mocht leggen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802975/1), mag de minister in beginsel uitgaan van de juistheid van een ten overstaan van een opsporingsambtenaar afgelegde en ondertekende verklaring en is dit slechts anders indien er bijzondere omstandigheden zijn. Dit uitgangspunt geldt ook indien de desbetreffende verklaring in een inlichtingen- en verhoorformulier als het onderhavige is neergelegd. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat, samengevat weergegeven, [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de beheersing van de Nederlandse taal van vreemdeling 2 zodanig was dat hij - zonder inschakeling van een tolk - niet heeft begrepen waarop het gehoor zag, zodat van een bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld geen sprake is.
    
    Vreemdeling 1 stond blijkens een als bijlage 3 bij het boeterapport gevoegd op ambtsbelofte door een hoofdagent van de politie (hierna: de hoofdagent) opgemaakt proces-verbaal van 20 maart 2006 ten tijde van de controle achter de toonbank van de onderneming en zei: "zeg het maar". Voorts heeft deze vreemdeling, blijkens een als bijlage 4 bij het boeterapport gevoegd inlichtingen- en verhoorformulier, op 16 februari 2006 tegenover de inspecteur verklaard dat hij sinds twee dagen in het restaurant met simpele dingen hielp, zoals borden ophalen en dingen uit de oven halen.
    
    In het licht van de hiervoor vermelde bevindingen van de inspecteur en de hoofdagent en de verklaringen van de vreemdelingen heeft de rechtbank terecht overwogen dat, samengevat weergegeven, de vreemdelingen werkzaamheden ten dienste van [appellant] hebben verricht, zodat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij hen arbeid heeft laten verrichten in de zin van de Wav.
    
    De gestelde omstandigheid dat vreemdeling 1 alleen heeft geholpen en [appellant] hem hiervoor niet heeft betaald, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals blijkt uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 februari 2007 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200604884/1&verdict_id=16189&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200604884/1&utm_term=200604884/1"&gt;200604884/1&lt;/a&gt;), is betaling geen vereiste voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellant] betoogt voorts, zoals ter zitting nader toegelicht, dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat de minister de boete op nihil had moeten stellen, dan wel deze had moeten matigen. Daartoe voert hij aan dat hij zich maximaal heeft ingespannen teneinde de overtredingen te voorkomen, nu de vreemdelingen hem, terwijl hij in het restaurant aanwezig was, op eigen initiatief en zonder zijn toestemming zijn gaan helpen, nadat hij hun eten en drinken had aangeboden. Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat de slechte financiële positie van zijn onderneming niet alleen hem treft, maar dat ook zijn echtgenote en kinderen volledig van de inkomsten van de onderneming afhankelijk zijn en hij voorts hartklachten en diabetes heeft. Ten slotte waren de door de vreemdelingen verrichte werkzaamheden kortdurend, aldus [appellant].
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter. Het is aan degene die een beroep doet op bijzondere omstandigheden om dit beroep te onderbouwen.
    
    Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200700456/1) wordt in situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, van boeteoplegging afgezien. Daartoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de boete te matigen.
    
    2.4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij heeft getracht de vreemdelingen ervan te weerhouden de hiervoor vermelde handelingen te verrichten. Voorts was [appellant], naar hij stelt, ten tijde van de werkzaamheden in het restaurant aanwezig, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat hij hiertoe redelijkerwijs niet de mogelijkheid had. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant] niet, dan wel verminderd verwijtbaar heeft gehandeld.
    
    Voorts heeft [appellant], door overlegging in beroep van de financiële gegevens van zijn onderneming over het jaar 2006, niet aannemelijk gemaakt dat de onderneming door de boeteoplegging onevenredig wordt getroffen, omdat blijkens deze gegevens de bruto-winst over het jaar 2006 € 33.381,00 bedroeg. Daarnaast heeft de minister ter zitting bij de rechtbank, zoals de rechtbank ook onbestreden heeft overwogen, vermeld dat een betalingsregeling is getroffen, waarbij aan de hand van de financiële positie van de onderneming is bepaald in hoeveel termijnen en met welke bedragen de boete kan worden betaald. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zijn gezondheid door het door de minister gehandhaafde besluit tot boeteoplegging zodanig is beïnvloed dat het voortbestaan van de onderneming in gevaar komt. De rechtbank heeft derhalve eveneens terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de minister de boete had moeten matigen wegens de gestelde afhankelijkheid van zijn gezinsleden van de inkomsten uit de onderneming.
    
    Zoals vermeld in rechtsoverweging 2.3.1, heeft vreemdeling 1 verklaard dat hij sinds twee dagen in het restaurant hielp en heeft vreemdeling 2 verklaard dat hij sinds twee weken schoonmaakwerkzaamheden in het restaurant verrichtte, zodat reeds daarom geen grond bestaat voor het oordeel dat de door hen uitgevoerde werkzaamheden van zodanig korte duur waren dat dit tot matiging noopt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is geschonden, omdat het boeterapport in strijd met artikel 18b, eerste lid, van de Wav niet zo spoedig mogelijk is opgemaakt, het besluit tot boeteoplegging in strijd met artikel 19e derde lid, van de Wav niet binnen dertien weken na dagtekening van het boeterapport is gegeven, de behandeling van het bezwaarschrift bijna een jaar heeft geduurd en sinds het constateren van het beboetbaar feit meer dan twee jaar zijn verstreken, terwijl de zaak niet ingewikkeld is.
    
    2.5.1. [appellant] heeft ter zitting bij de rechtbank, onder aanvoering van de hierboven vermelde gronden, betoogd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het EVRM is geschonden. De rechtbank is hier niet op ingegaan. Het betoog is derhalve in zoverre terecht voorgedragen, maar kan gelet op het hiernavolgende niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM, voor zover thans van belang, heeft een ieder bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 mei 2008 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200706917/1&verdict_id=24338&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200706917/1&utm_term=200706917/1"&gt;200706917/1&lt;/a&gt;), brengt het enkele feit dat de termijn van orde van artikel 19e, derde lid, van de Wav is overschreden, niet met zich dat in strijd met artikel 6, eerste lid, van het EVRM is gehandeld. Evenmin brengen de overige door [appellant] aangevoerde omstandigheden, wat hier ook van zij, dit mee. Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 14 maart 2007 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200604911/1&verdict_id=16495&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200604911/1&utm_term=200604911/1"&gt;200604911/1&lt;/a&gt;), is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft, zoals ook de Hoge Raad heeft overwogen (arrest van 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006,11), voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.
    
    Aangezien [appellant] aan de boetekennisgeving van 4 augustus 2006 in dit geval in redelijkheid de verwachting heeft kunnen ontlenen dat aan hem een boete zou worden opgelegd, is de redelijke termijn als bedoeld in voormelde bepaling op dat moment aangevangen. Nu de beslechting van het geschil in eerste aanleg is geëindigd met de uitspraak van 22 mei 2008, heeft deze fase van de procedure niet langer dan twee jaar geduurd, zodat reeds hierom het recht van [appellant] op berechting binnen een redelijke termijn niet is geschonden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Groeneweg
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
    
    32-485.