ECLI:NL:CBB:2011:BR5544, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-08-2011, AWB 09/1490
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2011-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet op de kansspelen
        Aanwezigheidsvergunning

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
    
      AWB 09/1490					3 augustus 2011
      29010 Wet op de kansspelen
                   Aanwezigheidsvergunning
    
    
    
     
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      Super Game B.V., te Heerlen (hierna: Super Game), appellante,
      gemachtigde: mr. drs. H.M.G. Duijsters, advocaat te Maastricht,
      tegen
      burgemeester van Roermond (hierna: burgemeester), verweerder,
      gemachtigde: mr. M.T.C.A. Smets, advocaat te Eindhoven.
    
    
    
      Aan dit geding neemt tevens als partij deel:
      Krijco Roermond B.V., te Amersfoort (hierna: Krijco),
      gemachtigde: mr. M.B.Ph. Geeraedts, advocaat te 's-Hertogenbosch.
    
    
     
    
    
      1.	Het procesverloop
      Bij besluit van 9 juni 2009 heeft de burgemeester aan Krijco vergunning verleend voor het exploiteren van een speelautomatenhal aan het Kazerneplein 168 te Roermond (hierna: exploitatievergunning) en voor het aldaar aanwezig hebben van 150 kansspelautomaten (hierna: aanwezigheidsvergunning), voor de duur van één jaar van 1 augustus 2009 tot 1 augustus 2010.
      Bij besluit van 19 november 2009 heeft de burgemeester de bezwaren van Super Game hiertegen ongegrond verklaard. 
      Op 18 december 2009 is door het College een beroepschrift van Super Game gericht tegen laatstgenoemd besluit ontvangen. Nadien heeft Super Game de gronden ingediend.
      De burgemeester heeft verweer gevoerd.
      Bij besluiten van 13 juli 2010 heeft de burgemeester besloten de twee vergunningen voor onbepaalde tijd te verlenen. 
      De burgemeester en Super Game hebben nadere stukken ingediend.
      Op 11 mei 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Tevens zijn verschenen van de zijde van Super Game R. Opdam, van de zijde van de burgemeester mr. P.M.C. Ploum en van de zijde van Krijco C.A. van Amstel.
    
    
    
      2.	De beoordeling van het geschil
      2.1	Op grond van de tot 1 juni 2006 geldende “Verordening op de speelautomatenhallen en speelautomaten in inrichtingen” was in Roermond de vestiging van ten hoogste twee speelautomatenhallen toegestaan in het daarvoor aangewezen gebied. Super Game exploiteert een van deze hallen. Te zamen met de exploitant van de andere speelautomatenhal, Fair Play Centers B.V., heeft zij sedert 2002 enige malen te kennen gegeven belangstelling te hebben voor de vestiging van een derde speelautomatenhal, mocht de verordening in die zin worden gewijzigd.
      Bij besluit van 18 mei 2006 heeft de raad van Roermond een nieuwe Algemene Plaatselijke Verordening (APV) vastgesteld, waarin in artikel 3a:2 de mogelijkheid tot vestiging van een derde speelautomatenhal was opgenomen. Vervolgens zijn zowel door Krijco als door Super Game aanvragen ingediend voor een exploitatievergunning. Bij zijn besluit van 9 juni 2009 heeft de burgemeester met toepassing van voormeld artikel 3a:2 de exploitatievergunning voor een speelautomatenhal aan het Kazerneplein verleend aan Krijco en tevens met toepassing van artikel 30b, eerste lid, van de Wet op de kansspelen (WOK) de aanwezigheidsvergunning verleend.
      2.2	Bij het bestreden besluit heeft de burgemeester, op het bezwaar van Super Game beslissend, de vergunningen van Krijco in stand gelaten.
      2.3	Ter beoordeling staat allereerst welke besluiten in beroep ter toetsing voorliggen. Partijen twisten over de vraag of het beroep beperkt is tot de oorspronkelijke vergunningen van 9 juni 2009, dan wel of het beroep moet worden geacht mede te zijn gericht tegen de besluiten van 13 juli 2010.
      Aan de vergunningen van 9 juni 2009 heeft de burgemeester voorschriften en beperkingen verbonden. In punt 1 van de voorschriften en beperkingen van elk van deze vergunningen is vermeld dat deze geldt voor maximaal één jaar ingaande op 1 augustus 2009 en eindigende op 1 augustus 2010. Nog vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de vergunningen heeft de burgemeester de besluiten van 13 juli 2010 genomen, waarbij het bepaalde in punt 1 van de voorschriften en beperkingen is komen te vervallen. De burgemeester heeft daarmee beoogd de vergunningen voor onbepaalde tijd te verlenen.
      Bij de besluiten van 13 juli 2010 zijn naar het oordeel van het College de oorspronkelijke vergunningen gewijzigd. Aldus zijn het besluiten als bedoeld in artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waartegen het beroep ingevolge artikel 6:19 Awb geacht wordt mede te zijn gericht. In de eerdere uitspraken van het College die de burgemeester en Krijco naar voren hebben gebracht, ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 6:19 Awb hier toepassing zou missen. De besluiten die aan die uitspraken ten grondslag lagen, zagen immers op verschillende perioden. Daarin verschillen die besluiten van de onderhavige wijzigingsbesluiten. De geldigheidsduur van deze wijzigingsbesluiten   die nog tijdens de looptijd van de oorspronkelijke vergunningen zijn genomen   bestrijkt immers mede de geldigheidsduur van de oorspronkelijke vergunningen.
      Gelet hierop heeft het beroep betrekking op zowel de oorspronkelijke vergunningen als op de wijzigingsbesluiten. 
      2.4	Over de oorspronkelijke vergunningen hebben de burgemeester en Krijco betoogd dat Super Game geen procesbelang meer heeft, omdat de geldigheidsduur ervan is verstreken. Ter zitting heeft Super Game gesteld dat zij als gevolg van de vergunningverlening schade heeft geleden doordat de omzet van haar eigen vestiging in de gemeente Roermond is gedaald. Het College acht het niet uitgesloten dat Super Game inderdaad schade heeft geleden, zodat Super Game belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van de inmiddels vervallen vergunningen. Voor niet-ontvankelijkverklaring van het beroep ziet het College dan ook geen aanleiding.
      2.5	Super Game heeft betoogd dat de burgemeester ten onrechte de vergunningen niet aan haar, maar aan Krijco heeft verleend, terwijl zij eerder aanvragen had ingediend.
      2.5.1	Het College stelt allereerst vast dat op het moment dat de burgemeester de vergunningen aan Krijco verleende, er niet ook een aanvraag door Super Game was ingediend waarop de burgemeester nog moest beslissen. Weliswaar heeft Super Game tweemaal, bij brieven van 20 januari 2008 en 20 oktober 2008, bij de burgemeester een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning, maar de burgemeester heeft deze aanvragen bij besluiten van 18 december 2008 buiten behandeling gesteld omdat zij onvolledig waren. Super Game heeft tegen deze besluiten geen rechtsmiddelen aangewend, zodat zij in rechte zijn komen vast te staan. 
      Het College volgt Super Game voorts niet in haar betoog dat ook de aan burgemeester en wethouders van Roermond gerichte brief van 21 juni 2002 een vergunningaanvraag behelst. In deze brief hebben Super Game en Fair Play Centers B.V., omdat zij hadden vernomen dat de gemeente Roermond van plan was het aantal toegestane vergunningen voor speelautomatenhallen uit te breiden van twee naar drie, burgemeester en wethouders van Roermond laten weten dat zij geïnteresseerd waren in een gezamenlijke exploitatie van een derde speelautomatenhal, en hebben zij zich kandidaat gesteld voor het verkrijgen van een derde vergunning. Daarbij is vermeld dat, mocht momenteel een dergelijke vergunning nog niet tot de mogelijkheden behoren, zij graag op de hoogte wilden worden gebracht indien het gemeentelijke beleid in de toekomst andere perspectieven bood. Naar het oordeel van het College zijn de bewoordingen van deze brief onvoldoende concreet om daarin een bij de burgemeester ingediende aanvraag tot het geven van een beschikking over verlening van een vergunning aan Super Game te lezen. Dat wordt ook weerspiegeld in de reactie van burgemeester en wethouders van 3 juli 2002 op de brief: vergunningverlening is slechts mogelijk voor de exploitatie van twee hallen en burgemeester en wethouders zullen Super Game en Fair Play Centers B.V. informeren zodra de gemeenteraad een besluit heeft genomen om vergunningverlening mogelijk te maken voor de exploitatie van een derde hal. Dat in veel latere correspondentie   namelijk de brief van burgemeester en wethouders van 12 mei 2006   is vermeld dat aan Super Game is geantwoord dat haar aanvraag is aangehouden, kan niet achteraf de aard van de brief van 21 juni 2002 wijzigen, noch de aard van de reactie van burgemeester en wethouders daarop van 3 juli 2002.
      Hieruit volgt dat de burgemeester niet gehouden was tot een beslissing op een aanvraag van Super Game, zodat alleen de aanvraag van Krijco voorlag. Van een onderlinge vergelijking door de burgemeester van de aanvragen van Super Game en Krijco, die volgens Super Game wegens vooringenomenheid in het voordeel van Krijco zou zijn uitgevallen, is dus reeds hierom geen sprake.
      2.5.2	Blijkens het verweerschrift en het verhandelde ter zitting heeft de burgemeester bij de verlening van de vergunningen de aanvraag van Krijco getoetst aan de APV zoals deze op dat moment luidde. In het bestreden besluit is een ander artikelnummer genoemd, overeenkomstig de nummering van de APV zoals deze daarvóór, tot 27 mei 2009, luidde. Dit brengt, anders dan door Super Game betoogd, niet mee dat de burgemeester een onjuiste toetsing heeft uitgevoerd, nu de hier relevante bepalingen van de APV inhoudelijk niet zijn gewijzigd en slechts zijn omgenummerd.
      2.5.3	Over de stelling van Super Game dat de burgemeester de APV niet ten grondslag had mogen leggen aan de toetsing van de aanvraag van Krijco, omdat de APV onverbindend zou zijn, overweegt het College als volgt.
      Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd indien het in strijd is met een hogere - algemeen verbindende - regeling dan wel indien, met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve met terughoudendheid getoetst, geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.
      Super Game heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan de hier relevante bepalingen uit de APV verbindende kracht moet worden ontzegd. Daarbij overweegt het College dat Super Game heeft volstaan met een algemene opmerking, zonder concreet te onderbouwen op welke grond welke specifieke bepalingen onverbindend geoordeeld zouden moeten worden. De in de APV opgenomen weigeringsgronden staan er, anders dan Super Game lijkt te stellen, niet aan in de weg dat een vergunning wordt geweigerd op grond van artikel 30e, tweede lid, onder b, WOK, indien de verlening van de vergunning een ernstig gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. Het College acht de betrokken bepalingen uit de APV evenmin strijdig met het bepaalde in artikel 56 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Van een beperking op het vrij verrichten van diensten door onderdanen van andere lidstaten is immers geen sprake.
      Super Game heeft in beroep de gokverslavingsproblematiek aan de orde gesteld en in het bijzonder de verklaringen van medewerkers van de zorggroep Mondriaan die betrekking hebben op dit onderwerp. Zij meent dat aan deze problematiek bij de wijziging van de APV onvoldoende aandacht is besteed.
      Het College is, anders dan de burgemeester, van oordeel dat er geen rechtsregel aan in de weg staat dat Super Game dit argument in beroep aan de orde stelt, hoewel zij deze problematiek in haar bezwaarschrift niet uitdrukkelijk heeft vermeld. Het argument heeft immers betrekking op hetzelfde voorwerp als het bezwaarschrift, namelijk de verlening van de vergunningen aan Krijco. Het College overweegt, exceptief toetsend, dat het niet betrekken van de verklaringen van medewerkers van de zorggroep Mondriaan, zo daarvan al sprake is geweest, op zichzelf niet met zich meebrengt dat de vaststelling van de bedoelde bepalingen van de APV op een zodanige onzorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat deze bepalingen hierom buiten toepassing zouden moeten worden gelaten. 
      Gelet op het voorgaande ziet het College in hetgeen Super Game heeft betoogd, geen reden voor het oordeel dat de burgemeester de aanvraag van Krijco ten onrechte heeft getoetst aan de APV.
      2.5.4	Naar aanleiding van het betoog van Super Game dat de burgemeester de aanvraag van Krijco had moeten afwijzen op grond van artikel 2:39, derde lid, onder a, van de APV, overweegt het College het volgende. Artikel 2:39 heeft als titel 'Speelgelegenheden'. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het verboden is om zonder vergunning van de burgemeester een speelgelegenheid te exploiteren, en dat het verbod niet van toepassing is op speelautomatenhallen waarvoor op grond van artikel 30c, eerste lid, onder c, WOK vergunning is verleend.
      Het College stelt vast dat artikel 30c, eerste lid, onder c, WOK ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was vervallen. Tot 1 juli 2010 werd in deze bepaling gedoeld op een aanwezigheidsvergunning als hier aan de orde is. Daargelaten op welke situaties artikel 2:39 APV van toepassing is, moet dus worden vastgesteld dat deze bepaling in ieder geval in de onderhavige situatie geen toepassing vindt. Dat de burgemeester de vergunningen niet heeft getoetst aan deze bepaling, kan dan ook geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit zijn.
      2.5.5	Over de toetsing van de aanvraag van Krijco aan de relevante bepalingen van de APV, overweegt het College voorts nog als volgt. Bij de rechterlijke toetsing van een besluit tot het verlenen van een vergunning voor een speelautomatenhal is vooral het bepaalde in artikel 3a:6, eerste lid, onder e, APV van belang. Op grond van die bepaling wordt de vergunning geweigerd, indien door de aanwezigheid van de speelautomatenhal naar het oordeel van de burgemeester de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving of het karakter van de (winkel)straat of buurt op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Deze bepaling is weliswaar dwingend geformuleerd, doch verschaft de burgemeester anderzijds een bij de rechterlijke toetsing te eerbiedigen ruimte voor het vaststellen en hanteren van beleid aangaande de vraag onder welke omstandigheden nadelige beïnvloeding in evenbedoelde zin aanwezig kan worden geacht. In hetgeen Super Game naar voren heeft gebracht, ziet het College geen reden voor het oordeel dat de burgemeester op grond van deze bepaling de vergunning had moeten weigeren.
      Verder overweegt het College dat in artikel 3a:5, onder c, van de APV is bepaald dat aan de vergunning voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden die onder meer betrekking hebben op het toezicht in de speelautomatenhal en de wijze van exploitatie. In de exploitatievergunning is de voorwaarde gesteld dat de houder van de vergunning in een hoogdrempelige inrichting verplicht is voorlichtingsmateriaal over de gevaren van overmatig spelen en gokverslaving in de inrichting aanwezig te hebben en het materiaal op een voor het publiek eenvoudige wijze beschikbaar te stellen. Daarnaast heeft Krijco bij haar aanvraag bewijsstukken, als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van het Speelautomatenbesluit 2000, overgelegd waaruit blijkt dat de beheerders van de speelautomatenhal met goed gevolg hebben deelgenomen aan cursussen met betrekking tot verslavingszorg voor amusementscentra en op grond waarvan de burgemeester er in redelijkheid van uit kon gaan dat zij beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot het gebruik van kansspelautomaten en de daaraan verbonden risico's van gokverslaving.
      Ook gelet hierop ziet het College geen grond voor het oordeel dat de vergunningen zijn verleend in strijd met de APV.  
      2.6	De conclusie is dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    
    
    
      3. De beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. S.C. Stuldreher en mr. B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2011.
    
    w.g. C.M. Wolters				w.g. M.B.L. van der Weele