ECLI:NL:RVS:2012:BW3895, Raad van State, 25-04-2012, 201109410/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 november 2010 heeft het dagelijks bestuur [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van de woningen aan de [locatie 1 en 2] te Amsterdam (hierna: het perceel) als hotel/short stay appartement te (laten) staken en gestaakt te houden en de woningen wederom als zelfstandige woonruimte in gebruik te (laten) nemen door één huishouden.

201109410/1/A1.
      Datum uitspraak: 25 april 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 21 juli 2011 in zaak nrs. 11/2966 en 11/2968 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 november 2010 heeft het dagelijks bestuur [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van de woningen aan de [locatie 1 en 2] te Amsterdam (hierna: het perceel) als hotel/short stay appartement te (laten) staken en gestaakt te houden en de woningen wederom als zelfstandige woonruimte in gebruik te (laten) nemen door één huishouden.
    
    Bij besluit van 10 mei 2011 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 juli 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 26 september 2011 en 23 december 2011.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift en een nadere reactie ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2012, waar [appellant], bijgestaan door T. Snijder en mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. R.M.P. Clarijs, werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor zover hier van belang, is het verboden zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Burgwallen" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Gemengde doeleinden".
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de gronden, die op de plankaart zijn bestemd voor gemengde doeleinden, aangewezen voor woningen.
    
    Ingevolge artikel 17, eerste lid, is het verboden om gronden of bebouwing in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de bestemming.
    
    Volgens de Nota Hotelbeleid 2007-2010 van de gemeente Amsterdam, Economische Zaken, (hierna: de Nota Hotelbeleid 2007-2010) wordt onder Bed & Breakfast (hierna: B&B) verstaan het aanbieden van logies en ontbijt onder de volgende voorwaarden:
    
    - B&B mag uitsluitend worden aangeboden in woonruimte en er mag aan maximaal vier personen logies worden verschaft;
    
    - de woning dient te worden bewoond door de hoofdbewoner en het pand moet officieel de bestemming 'wonen' hebben;
    
    - maximaal 40% van de woning mag worden gebruikt voor een B&B;
    
    - een B&B dient te worden gemeld bij het stadsdeel en er moet een hotelregister worden bijgehouden.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het dagelijks bestuur niet bevoegd was om handhavend op te treden. Daartoe voert hij aan dat de Nota Hotelbeleid 2007-2010 ten tijde van de start van de B&B nog niet gold, zodat het dagelijks bestuur ten onrechte heeft getoetst aan dit beleid. Bovendien wordt volgens [appellant] niet gehandeld in strijd met dit beleid, zodat van handelen in strijd met het bestemmingsplan geen sprake is. Volgens [appellant] wordt de gehele woning aan de [locatie 1] onderverhuurd aan [huurder]. Zij is hoofdbewoonster van deze woning en zij exploiteert niet meer dan 40% van het vloeroppervlak van deze woning voor B&B, aldus [appellant]. In de woning aan de [locatie 2] wordt volgens [appellant] ook niet meer dan 40% van het vloeroppervlak gebruikt voor B&B. De door het dagelijks bestuur uitgevoerde berekening is volgens [appellant] onjuist.
    
    2.2.1. Met de voorzieningenrechter begrijpt de Afdeling het beleid van het dagelijks bestuur aldus dat het gedeeltelijk gebruiken van een woning als B&B is toegestaan, mits wordt voldaan aan de voorwaarden gesteld in de Nota Hotelbeleid 2007-2010. Anders dan [appellant] betoogt, heeft het dagelijks bestuur terecht getoetst aan de Nota Hotelbeleid 2007-2010, nu dat het geldende beleid was ten tijde van de last onder dwangsom.
    
    Niet in geschil is dat tijdens een inspectie op 17 maart 2009 zeven toeristen zijn aangetroffen in de woning aan de [locatie 1]. De voorzieningenrechter heeft reeds daarom terecht overwogen dat het dagelijks bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in de woning aan de [locatie 1] niet wordt voldaan aan de Nota Hotelbeleid 2007-2010.
    
    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het gebruik van de woning aan de [locatie 2] in strijd is met de Nota Hotelbeleid 2007-2010. Het dagelijks bestuur heeft metingen verricht, welke zijn neergelegd in een memo van 8 maart 2011. Uit deze memo volgt dat het dagelijks bestuur voor de berekening van de totale gebruiksoppervlakte van de woning heeft aangesloten bij de definitie van gebruiksoppervlakte als bedoeld in het Bouwbesluit 2003 en NEN 2580. Het dagelijks bestuur heeft het deel dat gebruikt wordt als woning berekend op 46,2% en het deel dat gebruikt wordt als B&B berekend op 53,8%, waarbij gemeenschappelijke ruimtes gedeeltelijk aan de woonfunctie en gedeeltelijk aan de logiesfunctie zijn toegerekend. Voor de maatvoering van de woning is het dagelijks bestuur uitgegaan van de bij het besluit van 17 oktober 2003 behorende bouwtekeningen. Bij dit besluit is een bouwvergunning verleend voor het veranderen van de indeling van de woningen en dit besluit is in rechte onaantastbaar. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de voorzieningenrechter terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de door het dagelijks bestuur gemaakte berekeningen op een onjuiste wijze tot stand zijn gekomen. Het betoog van [appellant] dat verblijfsruimtes in monumentale panden zich vaak bevinden onder een schuin dak van niet hoger dan 1,5 m, en het niet redelijk is om deze ruimtes niet mee te nemen in de berekening van de totale gebruiksoppervlakte, leidt niet tot een ander oordeel. Conform NEN 2580 heeft het dagelijks bestuur de oppervlakte van delen van vloeren waarboven de netto-hoogte kleiner is dan 1,5 m, niet meegenomen in de berekening van de totale gebruiksoppervlakte.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het dagelijks bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in de woning aan de [locatie 2] niet wordt voldaan aan de voorwaarde uit de Nota Hotelbeleid 2007-2010 dat maximaal 40% van de woning mag worden gebruikt voor B&B.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het dagelijks bestuur heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel door handhavend op te treden. Daartoe voort hij aan dat hij, gelet op de verklaringen van diverse ambtenaren van het stadsdeel, erop mocht vertrouwen dat de wijze waarop de woningen aan de [locatie 1 en 2] voor B&B worden gebruikt, in overeenstemming is met het door het dagelijks bestuur gevoerde beleid.
    
    2.4.1. Dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    De toezegging van de heer Gellekom, destijds werkzaam bij het stadsdeel, dat een B&B is toegestaan, mits wordt voldaan aan bepaalde voorwaarden, evenals de tijdens de inspecties door de heer Ponne, de heer Lechner en mevrouw Hewitt, eveneens destijds werkzaam bij het stadsdeel, gedane toezeggingen dat de situatie akkoord is, kunnen niet worden gezien als ondubbelzinnige toezeggingen namens het dagelijks bestuur waaraan [appellant] het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat niet handhavend zal worden opgetreden. Hetzelfde geldt voor het uitblijven van een reactie van het dagelijks bestuur na een uitgevoerde controle. De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Graaff-Haasnoot
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2012
    
    531-736.