ECLI:NL:RVS:2005:AU8738, Raad van State, 28-12-2005, 200502940/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-12-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 augustus 2003 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) onder oplegging van een last onder dwangsom appellante sub 2 gelast binnen zestien weken na betekening van het besluit een einde te maken aan de illegale situatie op het perceel, plaatselijk bekend [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel). Dit dient te gebeuren door de terreinverhardingen van stalconplaten (lees: stelconplaten) en betontegels, alsmede de daarop geplaatste zeecontainers, gelegen achter de bestaande bebouwing op het betreffende perceel, te verwijderen en verwijderd te houden.

200502940/1.
      Datum uitspraak: 28 december 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland,
      2.    [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    
    
    tegen de uitspraak in de zaken nos. AWB 05/354 en 05/355 van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 februari 2005 in het geding tussen:
    
    appellante sub 2
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 augustus 2003 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) onder oplegging van een last onder dwangsom appellante sub 2 gelast binnen zestien weken na betekening van het besluit een einde te maken aan de illegale situatie op het perceel, plaatselijk bekend [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel). Dit dient te gebeuren door de terreinverhardingen van stalconplaten (lees: stelconplaten) en betontegels, alsmede de daarop geplaatste zeecontainers, gelegen achter de bestaande bebouwing op het betreffende perceel, te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 12 januari 2005 heeft appellant het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 februari 2005, verzonden op 24 februari 2005, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter) voor zover hier van belang het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat het college binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in voornoemde uitspraak is bepaald.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief van 31 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op 5 april 2005, en appellante sub 2 bij brief van 7 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 2 mei 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 7 juni 2005 heeft het college van antwoord gediend. Appellante sub 2 heeft dat gedaan bij brieven van 12 mei 2005 en 2 juni 2005.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college en appellante sub 2. Deze zijn aan beide partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 november 2005, waar het college, vertegenwoordigd door M. Jutte, ambtenaar van de gemeente, en appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. A. van Diermen en P. van der Sar, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het geschil heeft uitsluitend betrekking op de aangebrachte terreinverharding en de keuze van het college voor de oplegging van een last onder dwangsom. Het college heeft appellante sub 2 aangeschreven om de terreinverharding te verwijderen omdat daarvoor geen aanlegvergunning is verleend en deze, gelet op de strijdigheid van de verharding met de aan de grond gegeven bestemming, ook niet kon worden verleend. De voorzieningenrechter heeft het daartegen door appellante sub 2 ingestelde beroep gegrond verklaard en daarbij overwogen dat het college onvoldoende heeft onderzocht of de verharding op grond van het overgangsrecht in stand zou kunnen worden gelaten.
    
    2.2.    Op het gedeelte van het perceel waarop de verharding zich bevindt rust volgens de plankaart van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Agrarische doeleinden met subbestemming veehouderijbedrijf op open grond (Av)".
    
        Voorts is met betrekking tot het perceel in artikel 13, negende lid, aanhef en sub II, onder i, van de planvoorschriften bepaald dat behoudens het bepaalde in lid 12 het verboden is op of boven de gronden met de subbestemming "Anl" dan wel "Av" de hierna te noemen werken of werkzaamheden aan te leggen of uit te voeren, zonder vergunning (aanlegvergunning) van burgemeester en wethouders of in afwijking van de voorwaarden bij zodanige vergunning gesteld. Deze werken en werkzaamheden zijn:
    
    het op of boven gronden met de subbestemmingen "Av" en "Anl" aanleggen van bestratingen of andere oppervlakteverhardingen.
    
        Artikel 13, tweede lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften bepaalt dat verhardingen alleen toelaatbaar zijn in verband met de bestemming van gronden.
    
        Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de planvoorschriften mag het gebruik dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, worden voortgezet, met uitzondering van dat gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan - daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan - waartegen opgetreden kon worden en ook werd of wordt opgetreden.
    
    2.2.1.    Op het betrokken perceelsgedeelte rustte ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied", dat tot 25 februari 2003 van kracht was voor het gedeelte van het perceel waarop de verharding is gelegen, de bestemming "(Glas)tuinbouw, landbouw en veeteelt (T zbt)"
    
    Ingevolge artikel 15, lid 21, van de planvoorschriften, is het behoudens het bepaalde in lid 23 verboden op de in lid 1 bedoelde gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de navolgende werken die geen bouwwerken zijn of werkzaamheden uit te voeren: (…)
    
    b. het aanleggen van andere oppervlakteverhardingen, met uitzondering van erfverhardingen; (…)
    
    Artikel 15, lid 23, van de planvoorschriften bepaalt, voor zover hier van belang, dat het voorschrift van lid 21 buiten toepassing blijft met betrekking tot werken en werkzaamheden die zijn aan te merken als een normaal bestanddeel van een doelmatige agrarische bedrijfsvoering.
    
    2.3.    Uit het vorenstaande volgt dat zowel ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied" als het huidige bestemmingsplan "Buitengebied" voor de verharding die is aangebracht een aanlegvergunning was vereist. Deze is noch op enig moment door appellante sub 2 aangevraagd, noch op enig moment door het college verleend. Gezien hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 januari 2000, no. 199900260/1 (Gst. 2000, 7130, 7) is derhalve, anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, het overgangsrecht hier niet van toepassing, daar het uitsluitend van betekenis is voor die vormen van gebruik die niet onder het aanlegvergunningstelsel vallen. Het college was derhalve bevoegd om appellante sub 2 wegens het ontbreken van een aanlegvergunning aan te schrijven tot het verwijderen van de verharding. Het hoger beroep van het college is gegrond.
    
    2.4.    Nu, gelet op het vorenstaande, het overgangsrecht in het geheel niet van toepassing is, behoeven de vragen die met de toepasselijkheid daarvan verband houden, geen beantwoording meer. Aangezien het aanbrengen van de verharding op grond van het oude plan niet was geoorloofd zonder aanlegvergunning, slaagt het betoog van appellante sub 2 tegen het op zichzelf juiste oordeel van de voorzieningenrechter, dat het aanbrengen van de verharding ook onder het oude plan niet was geoorloofd, niet. Het hoger beroep van appellante sub 2 is ongegrond.
    
    2.5.    Gezien het hiervoor onder 2.3. overwogene dient de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze betrekking heeft op de terreinverharding, te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het inleidende beroep zelf afdoen.
    
    2.6.    Appellante sub 2 betoogt dat door het college in strijd met artikel 7:13, tweede lid, van de Awb is gehandeld door zonder motivering af te wijken van het advies van de bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie).
    
    2.6.1.    Dit betoog kan geen doel treffen. De commissie heeft het college  geadviseerd het bezwaar van appellante sub 2 gegrond te verklaren teneinde nader onderzoek te verrichten naar de mogelijkheid van een grondruil. Het college heeft naar aanleiding van dit advies, maar voorafgaand aan de beslissing op bezwaar, het nader onderzoek verricht.
    
    Nu dit onderzoek erin resulteerde, dat een grondruil was uitgesloten, heeft het college onder vermelding van de betrokken uitkomst de bezwaren van appellante sub 2 ongegrond verklaard. Hiermee heeft het college naar het oordeel van de Afdeling afdoende gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de commissie.
    
    2.7.    Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.1.    Naar het oordeel van de Afdeling bestaat er geen concreet zicht op legalisatie van de door appellante sub 2 aangelegde verharding op het perceel. Het college is niet voornemens tot legalisatie over te gaan. De weigering van het college om daartoe over te gaan kan niet op voorhand onredelijk worden geacht. Ook de door appellante sub 2 ter sprake gebrachte, in de planvoorschriften opgenomen zogenoemde toverformule biedt geen uitkomst. Deze ziet niet op vormen van gebruik waarvoor een aanlegvergunning is vereist. Voorts wordt in hetgeen appellante sub 2 overigens heeft betoogd geen aanleiding gevonden om te oordelen dat concreet zicht op legalisatie bestaat.
    
    2.7.2.    Niet is gebleken van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan door het college van handhaving diende te worden afgezien.
    
    2.8.    Tot slot kan het betoog van appellante sub 2 dat de door het college vastgestelde dwangsom in strijd is met artikel 5:32, derde lid, van de Awb geen doel treffen. Voor de keuze voor het opleggen van een van een dwangsom in plaats van het aanzeggen van bestuursdwang is in de regel geen afzonderlijke motivering vereist. Ook in dit geval bestond daartoe geen noodzaak.
    
    2.9.    De Afdeling ziet daarom aanleiding het beroep bij de rechtbank, voor zover betrekking hebbende op de terreinverharding, alsnog ongegrond te verklaren.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 februari 2005, AWB 05/354 en 05/355 GEMWT, voor zover deze betrekking heeft op de terreinverharding;
    
    II.    verklaart het inleidende beroep, voor zover betrekking hebbende op de terreinverharding, alsnog ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.W. Schortinghuis, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink    w.g. Schortinghuis
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2005
    
    66-503.