ECLI:NL:RVS:2012:BW8160, Raad van State, 13-06-2012, 201106143/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 maart 2010 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 9.000,00 wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet), gelezen in verbinding met artikel 7.23a, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).

201106143/1/A3.
      Datum uitspraak: 13 juni 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Tubbergen,
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 4 mei 2011 in
      zaak nr. 10/725 in het geding tussen:
    
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister (thans: de staatssecretaris) van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 maart 2010 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 9.000,00 wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet), gelezen in verbinding met artikel 7.23a, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
    
    Bij besluit van 25 juni 2010 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 mei 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 mei 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2012, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.M. Scheffer en mr. I. Beurmanjer-De Lange, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, voor zover thans van belang, zijn de werkgever en werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding. Ter zake van de overtredingen, bedoeld in de vorige zin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
    Ingevolge artikel 7.23a, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit wordt bij het gebruik van ladders en trappen het wegglijden van de voet van draagbare ladders en trappen tijdens het gebruik tegengegaan door de boven- of onderkant van de ladderbomen vast te zetten, of door middel van een antislipinrichting of een andere, even doeltreffende oplossing.
    
    Ingevolge artikel 9.1 is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.6, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
    
    Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder g, voor zover thans van belang, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 7.23a.
    
    Ter uitvoering van de bij of krachtens de Arbowet gestelde regels heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld.
    
    Volgens beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde verdubbelde normbedrag (hierna: de matigingsgronden):
    
    1°. indien de werkgever aantoont dat hij de risico's van de werkzaamheden waarbij de overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden gegeven, zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de bestuurlijke boete met een derde gematigd;
    
    2°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete met nog een derde gematigd;
    
    3°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
    
    Volgens het achtste lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, wordt voor een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname waarvoor een boete van de tweede categorie kan worden opgelegd bij een aantal werknemers van meer dan 40 maar minder dan 99 een boetebedrag opgelegd van € 9.000,00.
    
    2.2. De minister heeft aan het opleggen van de boete ten grondslag gelegd dat [appellante] artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in verbinding met artikel 7.23a, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit heeft overtreden, omdat op 14 januari 2010 een arbeidsongeval heeft plaatsgevonden waarbij [werknemer], een ingeleende werknemer van [appellante], met een zelfgemaakte houten ladder is uitgegleden tijdens werkzaamheden op een bouwlocatie aan het Westeinde te Vriezenveen. Tegen het wegglijden van de ladder waren geen maatregelen getroffen. Uit het boeterapport van 1 februari 2010 volgt dat op de plaats waar de ladder stond opgesteld sneeuw- en ijsresten lagen.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [werknemer] niet met de ladder is weggegleden, maar dat hij de ladder op de zijkant tegen de muur heeft gelegd en vervolgens onwel is geworden op de steiger. Voorts voert [appellante] aan dat de plaats waar de ladder stond opgesteld zorgvuldig sneeuwvrij was gemaakt. Verder was [werknemer] voldoende geïnstrueerd, omdat het afborgen van ladders uitvoerig is besproken tijdens een toolboxmeeting. De uitvoerder is bovendien naar de bouwlocatie geweest om te kijken of deze sneeuwvrij was gemaakt, aldus [appellante].
    
    2.3.1. Uit het boeterapport volgt dat [werknemer] een zware hersenschudding en twee gebroken rechterribben heeft opgelopen. Voorts volgt uit de verklaring van [persoon] van 15 januari 2010 dat hij een schreeuw hoorde en vervolgens [werknemer] op zijn rug op de eerste slag van de steigervloer zag liggen. Gelet op het letsel van [werknemer] en de aannemelijke verklaring van [persoon] heeft de minister aannemelijk gemaakt dat [werknemer] als gevolg van het wegglijden van de ladder ten val is gekomen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel.
    
    2.3.2. Gelet op hetgeen in 2.3.1. is overwogen, is de rechtbank terecht ervan uitgegaan dat het wegglijden van de voet van de ladder tijdens het gebruik niet is tegengegaan door de boven- of onderkant van de ladderbomen vast te zetten, of door middel van een antislipinrichting of een andere, even doeltreffende oplossing, zodat hiermee de overtreding als bedoeld in artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in verbinding met artikel 7.23a, tweede lid, van het Arbobesluit is gegeven.
    
    2.3.3. Artikel 7.23a, tweede lid, van het Arbobesluit bevat geen opzet of schuld als bestanddeel. Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2009 in zaak nr. 200807014/1 heeft overwogen, mag dan in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken zal dit door hem aannemelijk gemaakt moeten worden.
    
    2.3.4. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de risico's van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd. Uit de risico-inventarisatie volgt dat slechts op algemene wijze aandacht is besteed aan het werken op locatie. Daaruit valt niet af te leiden dat de risico's van het werken met ladders in de concrete weersomstandigheden zijn onderkend. Evenmin heeft [appellante] feiten aannemelijk gemaakt die meebrengen dat zij de nodige voorzorgsmaatregelen heeft getroffen en voldoende op de naleving daarvan heeft toegezien. Het enkel geven van voorlichting aan de uitvoerders over het juiste gebruik van ladders aan de hand van de 'Abomafoon', waarna deze de informatie mondeling hebben doorgegeven aan de werknemers, heeft de rechtbank terecht niet voldoende geacht. Derhalve kan niet worden aangenomen dat alle schuld aan de overtreding bij [appellante] heeft ontbroken.
    
    2.3.5. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat niet is voldaan aan de eerste matigingsgrond als bedoeld in beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels. Nu de matigingsgronden cumulatief staan opgesomd en reeds niet is voldaan aan het eerste vereiste voor matiging, hoefde de minister aan hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ten aanzien van de tweede en derde matigingsgrond geen gewicht toe te kennen. De boete is dan ook in overeenstemming met de Beleidsregels vastgesteld.
    
    2.4. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in verbinding met artikel 7.23a, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    2.4.1. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de Beleidsregels inzake de berekening van een boete wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in verbinding met artikel 7.23a, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbobesluit in hun algemeenheid niet onredelijk. Met de enkele stelling dat de hoogte van de boete niet in verhouding staat tot de begane overtreding, heeft [appellante] geen feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt die meebrengen dat zij door de opgelegde boete onevenredig wordt benadeeld. Voor matiging van de boete op grond van het evenredigheidsbeginsel bestaat daarom evenmin grond.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. M.W.C. Feteris, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2012
    
    176-697.