ECLI:NL:RVS:2002:AE2849, Raad van State, 22-05-2002, 200001649/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200001649/1.
      Datum uitspraak: 22 mei 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.        [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.        [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.        de vereniging "Vereniging Geen S-101", gevestigd te Arnhem,
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 28 juni 1999 heeft de gemeenteraad van Arnhem, op voorstel van burgemeester en wethouders van 1 juni 1999, vastgesteld het bestemmingsplan "Schuytgraaf".
      Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    
      Verweerders hebben bij hun besluit van 8 februari 2000, nr. RE1999.65714, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 28 maart 2000, bij de Raad van State ingekomen op 4 april 2000, appellant sub 2 bij brief van 13 april 2000, bij de Raad van State ingekomen op 14 april 2000, en appellante sub 3 bij brief van 28 april 2000, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 28 november 2000 hebben verweerders medegedeeld dat de beroepschriften hun geen aanleiding geven tot het maken van opmerkingen.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2002, waar appellant sub 1, in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], appellante sub 3, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. I. Smeenk, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts zijn de gemeenteraad van Arnhem, vertegenwoordigd door mr. S.W. Knoop, advocaat te Zutphen, en mr. A.G.A.M. Meijers en ing. A. Miggelenbrink, ambtenaren van de gemeente, en GEM Schuytgraaf Beheer B.V., vertegenwoordigd door ing. K. Blom, gemachtigde, daar gehoord. Appellant sub 2 is niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
    
        Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
    
    planbeschrijving
    
    2.2.    Het plan heeft betrekking op een gebied aan de zuidwestzijde van Arnhem, ten westen van de bestaande wijken Elderveld en De Laar-west en voorziet in de aanleg van de nieuwe woonwijk “Schuytgraaf”. Met het plan wordt onder meer beoogd de bouw van ongeveer 6.500 woningen mogelijk te maken. Daarnaast voorziet het plan in een verbreding van de Burgemeester Matsersingel, de enige externe ontsluitingsweg van het plangebied, die een gedeelte zal vormen van de N837, welke Arnhem zal verbinden met de rijksweg A50 bij Heteren. Bij het bestreden besluit hebben verweerders het plan goedgekeurd.
    
    ontvankelijkheid
    
    2.3.    Appellant sub 2 heeft tegen het plan geen bedenkingen ingebracht bij verweerders. Gesteld noch gebleken is dat appellant daartoe redelijkerwijs niet in staat is geweest.
    
    In het stelsel, neergelegd in artikel 28, zevende lid, gelezen in samenhang met artikel 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten, indien tegen het plan bedenkingen zijn ingebracht bij gedeputeerde staten.
    
    Dit is slechts anders voor zover het besluit van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een bedenking in te brengen.
    
    Deze uitzonderingen doen zich hier niet voor.
    
    Het beroep van appellant sub 2 is dan ook niet-ontvankelijk.
    
    toetsingskader
    
    2.4.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
    
    beroepen van appellanten sub 1 en 3
    
    2.5.    Appellante sub 3 heeft aangevoerd dat verweerders ten onrechte het plan hebben goedgekeurd. Zij stelt zich hierbij op het standpunt dat onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van de bewoners die wonen nabij de Burgemeester Matsersingel. Zij kan zich niet vinden in de wijze waarop de ontsluiting van de geplande woonwijk is voorzien. Het doortrekken en verbreden van de Burgemeester Matsersingel, waardoor 24 bestaande woningen gesloopt dienen te worden, acht zij onjuist. Zij meent dat ten onrechte niet is voorzien in een tweede ontsluitingsweg. Voorts heeft appellante bezwaren tegen de inspraakprocedure en stelt zij zich op het standpunt dat in het plan moet worden aangegeven hoe de dreigende isolatie van kruipende dieren (padden, salamanders) ten gevolge van de voorziene geluidwerende voorzieningen langs het spoor zal worden opgelost. Tot slot vreest zij een cumulatief effect van spoorweg- en verkeerslawaai ten oosten van het spoor.
    
    2.6.    De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van het plan alle betrokken belangen in overweging genomen en, na afweging van verschillende opties, gekozen voor een ontsluiting van de nieuwe wijk uitsluitend via de Burgemeester Matsersingel. De sloop van woningen ten zuiden van de Burgemeester Matsersingel wordt noodzakelijk geacht voor een verantwoorde ruimtelijke inpassing van de wijkontsluitingsweg. Beoogd wordt langs de Burgemeester Matsersingel realisering van een attractieve en geluidsafschermende bebouwingsrand mogelijk te maken, die in schaal en functie moet aansluiten bij de te handhaven woonbebouwing. In de eindversie van het milieu-effectrapport (hierna: MER) en de aanvulling daarop is rekening gehouden met de ingebrachte bezwaren.
    
    2.7.    Verweerders hebben in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en hebben het plan goedgekeurd. Zij stellen dat in het plan voldoende aandacht is besteed aan de relatie van het plan met de omgeving en in het bijzonder de verkeersgevolgen voor Arnhem-Zuid. Gezien de terzake uitgevoerde onderzoeken en de daarop gebaseerde conclusies, achten verweerders de keuze van de gemeenteraad voor de Burgemeester Matsersingel als enige ontsluitingsweg aanvaardbaar. Zij erkennen dat het ontwikkelen van Schuytgraaf, het doortrekken van de Burgemeester Matsersingel als ontsluitingsweg en de bouw van een NS-station gevolgen hebben voor de bestaande wijken en dat deze ontwikkelingen leiden tot een toeneming van de geluids- en milieubelasting in de omgeving. Dit is echter inherent aan het proces van voortgaande verstedelijking. De nadelige gevolgen voor de bestaande wijken zullen worden voorkomen door verschillende maatregelen, waarbij het uitgangspunt is dat wettelijke milieunormen niet zullen worden overschreden. In de plantoelichting is op het vorenstaande uitvoerig en afdoende ingegaan, aldus verweerders. Voorts is van gemeentewege een aankoopregeling voorgesteld voor woningen die een belemmering vormen voor het realiseren van geluidwerende voorzieningen langs de Burgemeester Matsersingel en verbreding van deze weg.
    
    2.8.    Omtrent het bezwaar over de inspraak hebben verweerders in het bestreden besluit gesteld dat dit reeds uitvoerig aan de orde is geweest in het kader van de vaststellingsprocedure.
    
    Ingevolge artikel 6a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening worden ingezetenen van de gemeente en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke personen en rechtspersonen bij de voorbereiding van ruimtelijke plannen of herziening daarvan betrokken op de wijze zoals voorzien in de vastgestelde inspraakverordening.
    
    Door de gemeenteraad van Arnhem is een dergelijke verordening vastgesteld waarin een regeling is getroffen voor het doen van beklag over de uitvoering van de verordening.
    
    De Afdeling is niet gebleken dat appellante van dit klachtrecht ten aanzien van de inspraak betreffende het voorliggende plan gebruik heeft gemaakt.
    
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat het bezwaar betreffende de inspraak geen aanleiding geeft tot onthouding van goedkeuring aan het bestemmingsplan.
    
    2.9.    Ten aanzien van de ontsluiting van Schuytgraaf voor het autoverkeer overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.9.1.    Het MER dat betrekking heeft op de desbetreffende woningbouwlocatie is op 2 maart 1998 vastgesteld door de gemeenteraad van Arnhem. Mede op advies van de Commissie voor de milieu-effectrapportage (hierna Commissie m.e.r.) is een aanvulling op dit MER opgesteld, waarin nader wordt ingegaan op de externe ontsluiting van de woningbouwlocatie. Daarin zijn een aantal ontsluitingsvarianten onderzocht: ontsluiting uitsluitend via de Burgemeester Matsersingel/N837, ontsluiting via de Burgemeester Matsersingel/N837 en een noordelijke ontsluitingsweg, ontsluiting via de Burgemeester Matsersingel/N837 en een zuidelijke ontsluitingsweg, en een ontsluiting uitsluitend via een zuidelijke ontsluitingsweg. In (de aanvulling op) het MER wordt geen voorkeur uitgesproken voor één van de varianten. De Commissie m.e.r. is blijkens haar toetsingsadvies van mening dat de essentiële informatie in het MER en de aanvulling daarop aanwezig is om het milieubelang een volwaardige plaats te kunnen geven in de besluitvorming.
    
    2.9.2.    Blijkens paragraaf 5.3.7 van de plantoelichting is tijdens de ontwikkeling van het plan gekozen voor de eerste ontsluitingsvariant, ontsluiting uitsluitend via de Burgemeester Matsersingel/N837. Doorslaggevend voor deze keuze is geweest dat de effecten op ecologie, landschap en recreatie bij deze variant het minst ongunstig zijn en dat de nadelige effecten aanmerkelijk kunnen worden beperkt door geluidafschermende voorzieningen en tunneltjes voor langzaam verkeer. Daarbij is overwogen dat de hinder langs de Burgemeester Matsersingel door de aanleg van een tweede ontsluitingsweg slechts in geringe mate zal worden beperkt, omdat ook in dat geval rekening moet worden gehouden met een hoge verkeersintensiteit op die singel. Door te kiezen voor de eerste variant wordt voorkomen dat de onvermijdelijke nadelige effecten over een omvangrijker gebied worden verspreid.
    
    2.9.3.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is ten aanzien van de gekozen ontsluitingsvariant, ontsluiting uitsluitend via de Burgemeester Matsersingel/N837, het volgende gebleken.
    
    Om inzicht te verkrijgen in de verkeerskundige gevolgen van de nieuwe wijk Schuytgraaf zijn verschillende onderzoeken verricht. Daarbij is uitgegaan van 6.500 nieuwe woningen (15.300 inwoners), 50.000 m2 bruto-vloeroppervlak (hierna: bvo) kantoren (1.650 arbeidsplaatsen), 20.000 m2 bvo ten behoeve van onderwijs (400 arbeidsplaatsen), 8.100 m2 bvo ten behoeve van winkels en overige voorzieningen (250 arbeidsplaatsen) en bovendien nog 25.000 m2 bvo nieuwe kantoren grenzend aan het plangebied in de wijken De Laar en Elderveld aan het einde van de planperiode.
    
    In de plantoelichting is hieromtrent gesteld dat uit een analyse van de verkeersafwikkeling is gebleken dat één ontsluiting via de Burgemeester Matsersingel mogelijk is. De gekozen ontsluitingsvariant leidt evenwel tot een aanzienlijke toeneming van de verkeersintensiteit op deze weg (ongeveer 3.600 motorvoertuigen per uur in de spits), zodat de capaciteit en de inrichting van deze weg moeten worden aangepast. Hiervoor zijn op de Burgemeester Matsersingel in beginsel twee keer twee doorgaande rijstroken noodzakelijk, in combinatie met op het verkeersaanbod afgestemde kruispuntoplossingen ter plaatse van de Hollandweg en de Batavierenweg.
    
    Uit het rapport “Onderzoek ontsluiting Schuytgraaf“ van het bureau DHV van juli 1998 blijkt dat de Burgemeester Matsersingel, als Schuytgraaf is voltooid, geen restcapaciteit meer heeft in de spits.
    
    Bij een verdere stijging van de intensiteit op de Burgemeester Matsersingel ten opzichte van de prognose zullen problemen ontstaan. De gekozen ontsluitingsvariant vraagt daarom volgens de gemeenteraad om zogenoemd flankerend beleid (stimuleren fiets- en openbaar vervoergebruik) om het autoverkeer terug te dringen. Hieromtrent hebben verweerders in het bestreden besluit gesteld dat bij de thans gekozen ontsluitingsvariant een flankerend beleid dient te worden ontwikkeld.
    
    Voorts blijkt uit het bestreden besluit dat verweerders na de planperiode problemen met de verkeersafwikkeling verwachten bij de thans gekozen ontsluitingsvariant. Hierbij achten zij de noodzaak van een tweede ontsluiting niet ondenkbeeldig en achten zij voorts op de lange termijn de noodzaak van een derde ontsluiting niet uitgesloten. Hoewel verweerders hebben ingestemd met de in het plan voorziene ontsluiting uitsluitend via de Burgemeester Matsersingel, blijkt uit het bestreden besluit dat ook zij knelpunten in de doorstroming en vertragingen op deze weg verwachten.
    
    2.9.4.    In het licht van het vorenstaande rijst de vraag of niet reeds binnen de planperiode problemen in de verkeersafwikkeling zullen ontstaan.
    
    Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de gekozen ontsluitingsvariant aanzienlijke toeneming van de verkeersintensiteit op de Burgemeester Matsersingel meebrengt, waarbij, zoals genoemd, in de spits enige restcapaciteit ontbreekt. Bovendien zijn er geen gegevens bekend omtrent de autonome groei van het autoverkeer in de planperiode. Verder wordt zowel door de gemeenteraad als verweerders een groot gewicht toegekend aan de meergenoemde flankerende maatregelen, terwijl deze, zoals verweerders in het bestreden besluit ook toegeven, in geen enkel opzicht zijn gekwantificeerd. Hieromtrent heeft bovendien de Commissie m.e.r. in het kader van (de aanvulling op) het MER opgemerkt dat de geprognotiseerde verkeersintensiteit van Schuytgraaf waarschijnlijk met flankerende maatregelen (op het gebied van openbaar vervoer, langzaam verkeer, voorlichting, sturing van verkeersgedrag) niet zodanig verminderd kan worden dat daardoor op termijn zogenoemde congestieproblemen uitblijven.
    
    Meer in het algemeen is de Afdeling gebleken dat de gekozen ontsluitingsvariant zowel in de plantoelichting als in het bestreden besluit, mede gelet op het ontbreken van cijfers, een deugdelijke verkeerskundige onderbouwing ontbeert. In het licht hiervan wordt, hoewel geen wettelijke verplichting tot het opstellen van een verkeerscirculatieplan kan worden aangewezen, in dit geval een dergelijk plan node gemist.
    
    Voorts is niet zonder belang dat de Burgemeester Matsersingel niet alleen dient als enige ontsluitingsweg voor de wijk Schuytgraaf naar Arnhem maar bovendien, als deel van de N837, dient ter ontsluiting van de Arnhemse woonwijken ten westen van de A325 op de rijksweg A50.
    
    Gelet op al het vorenoverwogene is niet zonder twijfel of de ontsluiting van Schuytgraaf voor het autoverkeer, zoals deze in het plan is voorzien, op een adequate wijze kan worden gerealiseerd, zodat de Afdeling aanleiding ziet voor het oordeel dat in het kader van het voorliggende plan onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat met een ontsluiting uitsluitend via de Burgemeester Matsersingel/N837 kan worden volstaan. Mitsdien is het bestreden besluit in dit opzicht onvoldoende gemotiveerd.
    
    2.9.5.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van appellante sub 3 is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeft hetgeen overigens in beroep is aangevoerd geen bespreking meer.
    
    2.10.    Gelet op het vorenstaande is het beroep van appellant sub 1 reeds hierom eveneens gegrond. Een inhoudelijke behandeling van de gronden van zijn beroep kan derhalve achterwege blijven.
    
    2.11.    Verweerders dienen in de proceskosten van appellanten sub 1 en 3 te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en 3 gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Gelderland van 8 februari 2000, nr. RE1999.65714;
    
    IV.    veroordeelt gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellanten sub 1 en 3 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten, wat betreft appellant sub 1 tot een bedrag van € 470,85, waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en wat betreft appellante sub 3 tot een bedrag van € 146,85; het totale bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten;
    
    V.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (appellant sub 1: € 102,10 en appellante sub 3: € 204,20) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. D.A.C. Slump, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lauwaars    w.g. Kooijman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2002
    
    177-357.