ECLI:NL:RVS:2009:BJ6649, Raad van State, 02-09-2009, 200901184/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juli 2008 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister; lees: het college van gedeputeerde staten van Limburg; hierna: het college) het door [appellante] tegen een besluit van 28 november 2005 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

200901184/1/H2.
      Datum uitspraak: 2 september 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], beiden wonend te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 6 januari 2009 in zaak nr. 2007/1922 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Limburg (als rechtsopvolger van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juli 2008 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister; lees: het college van gedeputeerde staten van Limburg; hierna: het college) het door [appellante] tegen een besluit van 28 november 2005 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 januari 2009, verzonden op 7 januari 2009, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 februari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 maart 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juli 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar maten [maat A], en [maat B], bijgestaan door mr. H.G.S. de Groot, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniëls, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, vergezeld van P.C.M. van Kleef, werkzaam bij de Dienst landelijk gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en J.T.F.J. op het Veld, taxateur, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 20 december 1999, zoals gewijzigd bij besluit van 21 september 2004 (Stcrt. 29 september 2004, nr. 187, p. 14) heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, onder meer gelet op de artikelen 2 en 4 van de Kaderwet LNV-subsidies, de Subsidieregeling natuurbeheer 2000 (hierna: de SN 2000) vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van de SN 2000 kan de minister aan beheerders en aan anderen dan beheerders als bedoeld in artikel 5 en 6 ter bevordering van de duurzame ontwikkeling en instandhouding van bossen en natuurterreinen, mede met het oog op de recreatieve functie daarvan, wegens inkomstenderving als gevolg van het verminderde productierendement van landbouwgronden, alsmede ter bevordering van de duurzame instandhouding van landschappelijke elementen, op aanvraag subsidie verstrekken ten behoeve van de functieverandering van landbouwgronden naar natuur en bos door de ontwikkeling van basis- of pluspakketten.
    
    Ingevolge artikel 44, eerste lid, wordt de subsidie voor functieverandering bepaald aan de hand van het bedrag waarmee het desbetreffende terrein in waarde daalt als gevolg van de omvorming van landbouwgrond in bos of natuurterrein.
    
    Ingevolge het tweede lid, bepaalt de minister het bedrag, bedoeld in het eerste lid, aan de hand van een door de Dienst landelijk gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit uitgevoerde taxatie.
    
    2.1.1. [appellante] is eigenaar van een perceel landbouwgrond in De Grote Peel, ter grootte van 4,84 hectare. In verband met de omvorming van dit perceel tot een bosperceel heeft [appellante] bij brief van 4 november 2004, voor zover thans nog van belang, een subsidie functieverandering aangevraagd.
    
    Bij besluit van 28 november 2005, gehandhaafd bij besluit van 19 april 2006, heeft de minister, voor zover thans nog van belang, aan [appellante] een subsidie functieverandering verleend van € 106.480,00. De waardevermindering van het perceel, die bepalend is voor de hoogte van de subsidie, is door de minister vastgesteld op de verkeerswaarde van het perceel op de peildatum, minus de restwaarde van het perceel na omvorming daarvan tot een bosperceel. Ter bepaling van de verkeerswaarde heeft de minister het perceel laten taxeren. Daarbij is het informatiesysteem Infogroma, waarin een groot aantal grondtransacties in het landelijk gebied is opgenomen, als uitgangspunt genomen. De taxateur heeft in een taxatierapport van 29 maart 2005 het perceel aan de hand van de terreinkenmerken vergeleken met in Infogroma opgenomen referentiepercelen. Op grond daarvan is gekomen tot een verkeerswaarde op de peildatum 1 november 2004 van € 2,75 per vierkante meter. Omdat er, naar de minister stelt, geen markt is voor natuurgrond is de restwaarde van het perceel niet vastgesteld aan de hand van een taxatie, maar wordt deze afgeleid van de getaxeerde verkeerswaarde. De restwaarde van percelen die zijn omgevormd tot bos is bepaald op 20% van de verkeerswaarde. In dit geval komt dat neer op een restwaarde van € 0,55 per vierkante meter. Het vorenstaande betekent dat een waardevermindering van € 2,20 per vierkante meter wordt vergoed.
    
    Bij uitspraak van 19 juni 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het tegen het besluit van 19 april 2006 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, en bepaald dat de minster een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van het in de uitspraak bepaalde. De rechtbank heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de minister de vaststelling van de verkeerswaarde van het perceel niet voldoende heeft onderbouwd. Volgens de rechtbank geeft de door de minister aan het besluit mede ten grondslag gelegde lijst 'prijsanalyse per grondmarktgebied' van 2 maart 2006, waarin 49 grondtransacties in De Grote Peel in de periode van 1 januari 2004 tot 1 december 2004 zijn opgenomen, geen inzicht in de terreinkenmerken van de daarin opgenomen percelen, zodat niet duidelijk is waarom een prijs van € 2,75 per vierkante meter een reële prijs is in vergelijking met de in die lijst genoemde grondprijzen. Ten aanzien van de twee uit Infogroma gehaalde referentiepercelen heeft de rechtbank overwogen dat elk inzicht in de vergelijkbaarheid van die percelen wat betreft ligging en kwaliteit ontbreekt en dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat het op de referentiepercelen rustende kettingbeding geen invloed heeft gehad op de verkoopprijzen. Evenmin heeft de minister de rechtbank ervan kunnen overtuigen dat de in een door [appellante] overgelegde taxatie uit 2000 genoemde grondprijs van € 3,29 per vierkante meter niet reëel is. Verder heeft de rechtbank aan de vernietiging van het besluit van 19 april 2006 ten grondslag gelegd dat de minister de vaststelling van de restwaarde onvoldoende heeft onderbouwd. De rechtbank acht weliswaar het vaststellen van de restwaarde als procentuele afgeleide van de verkeerswaarde als uitgangspunt aanvaardbaar, maar nu [appellante] onder meer een taxatie van 14 augustus 2006 heeft overgelegd waarin de restwaarde is vastgesteld op € 0,43 per vierkante meter heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank de reële restwaarde onvoldoende zorgvuldig onderzocht.
    
    2.2. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 2 juli 2008 is genomen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank van 19 juni 2007. Zij voert daartoe in de eerste plaats aan dat het oordeel van de rechtbank, dat de minister in het besluit van 2 juli 2008 de vaststelling van de verkeerswaarde voldoende heeft onderbouwd, onbegrijpelijk is. Volgens [appellante] is de rechtbank er ten onrechte aan voorbij gegaan dat in de bij het taxatierapport van 29 maart 2005 overgelegde lijst 'prijsanalyse per grondmarktgebied' nog 67 transacties in het gebied De Grote Peel in de periode 1 januari 2004 tot 1 december 2004 zijn vermeld, terwijl in de bij het besluit van 2 juli 2008 overgelegde lijst 'prijsanalyse grondmarktgebied' nog maar 49 transacties in hetzelfde gebied en in dezelfde periode zijn vermeld en dat van de lijst met dertien referentiepercelen die de minister aan het besluit van 28 november 2005 ten grondslag heeft gelegd, nog maar twee referentiepercelen zijn terug te vinden in het besluit van 2 juli 2008. Verder heeft de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat de in de door haar in beroep overgelegde rapportage van de Dienst Landelijk Gebied uit 2005 genoemde gemiddelde grondprijs van € 3,64 per vierkante meter in het Zuidelijk Veehouderijgebied niet als uitgangspunt kan gelden voor het bepalen van de reële grondprijs van het perceel en dat uit die rapportage slechts kan worden afgeleid dat de grondprijzen na 2000 zijn gedaald.
    
    2.2.1. In het besluit van 2 juli 2008 heeft de minister ter onderbouwing van het standpunt dat € 2,75 per vierkante meter een reële prijs is, uiteengezet dat de waarde van het perceel wordt bepaald door de terreinkenmerken van het desbetreffende perceel, specifieke transacties van vergelijkbare percelen en actuele prijsontwikkeling op de grondmarkt. De minister heeft gemotiveerd uiteengezet dat de grondkwaliteit en de waterhuishouding van het onderhavige perceel verre van optimaal zijn. De minister heeft vervolgens het perceel vergeleken met tien, op een kaart aangegeven, referentiepercelen. Deze percelen zijn geselecteerd van de lijst 'prijsanalyse per grondmarktgebied' van 2 maart 2006 op basis van vergelijkbaarheid met het onderhavige perceel voor wat betreft ligging, terreinkenmerken en periode waarin ze zijn verkocht. Dat op de lijst van 2 maart 2006 49 percelen zijn vermeld, terwijl op de bij het taxatierapport van 29 maart 2005 overgelegde lijst 'prijsanalyse per grondmarktgebied' 67 percelen zijn vermeld, kan volgens de minister worden verklaard doordat in eerstgenoemde lijst alleen transacties zijn opgenomen waarbij de verkrijger van het perceel agrariër is, terwijl op de laatst genoemde lijst ook transacties zijn opgenomen waarbij de verkrijger niet-agrariër is. Dit onderscheid blijkt uit het voorblad van beide lijsten, zodat de rechtbank daar, anders dan [appellante] betoogt, niet expliciet naar heeft hoeven vragen. De actuele waarde van de in het besluit van 2 juli 2008 genoemde referentiepercelen varieert van € 2,25 tot € 3,00 per vierkante meter, zodat dit als uitgangspunt kan worden genomen bij het vaststellen van de reële grondprijs. Dat in de in beroep door [appellante] overgelegde rapportage van de Dienst Landelijk Gebied uit 2005 een hogere grondprijs is opgenomen, maakt dat niet anders, nu die grondprijs de gemiddelde grondprijs in het Zuidelijk Veehouderijgebied betreft, welk gebied ongeveer de helft van de provincie Limburg beslaat en derhalve omvangrijker is dan alleen De Grote Peel. Dat betekent dat op grond van de rapportage van de Dienst Landelijk Gebied niet zonder meer uitspraken kunnen worden gedaan over de reële grondprijs per perceel. De in De Grote Peel gelegen percelen, waarvan er door de minister tien op basis van hun vergelijkbaarheid zijn geselecteerd als referentiepercelen, dienen te worden beschouwd als voldoende representatief, zodat de grondprijs van die percelen kunnen gelden als uitgangspunt voor de vaststelling van de reële grondprijs. Gelet op het vorenstaande kan een grondprijs van € 2,75 per vierkante meter als een reële prijs worden beschouwd.
    
    Ten aanzien van het op twee van de referentiepercelen rustende kettingbeding - dat bepaalt dat de gebruiksgerechtigde van de grond ingeval van plaatsing van een windmolen in de eerste tien jaar na aankoop van de gronden een vergoeding aan de staat verschuldigd is - heeft de minister zich in het besluit van 2 juli 2008 op het standpunt gesteld dat de grond ten tijde van de verkoop een reguliere agrarische bestemming had, op basis waarvan de prijs van de grond is bepaald en dat het kettingbeding geen relevante factor is geweest bij de transactie. Verder staat het ter plaatse geldende bestemmingsplan het rechtstreeks plaatsen van een windmolen niet toe, zodat geen sprake is van een aanvullende beperking ten aanzien van het gebruik van de grond en dit aspect geen waardedalend effect heeft gehad op de twee in het besluit van 28 november 2005 bedoelde referentiepercelen. [appellante] heeft daar in hoger beroep niets meer tegen aangevoerd.
    
    Tot slot heeft de minister zich in het besluit van 2 juli 2008 ten aanzien van de door [appellante] overgelegde taxatie uit 2000, waarin de grond is getaxeerd op € 3,29 per vierkante meter, op het standpunt gesteld dat uit de hem ter beschikking staande gegevens blijkt dat de grondprijzen in 2000 een hoogtepunt hebben bereikt, waarna een daling heeft plaatsgevonden die tot eind 2004 heeft geduurd. Nu voorts, naar de minister stelt, die taxatie in de familiesfeer heeft plaatsgevonden, er fiscale aspecten bij de taxatie speelden en niet slechts landbouwgrond is getaxeerd, is de taxatie voor het vaststellen van de verkeerswaarde van landbouwgrond op de peildatum niet relevant.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat de minister de vaststelling van de verkeerswaarde van het perceel bij besluit van 2 juli 2008 voldoende heeft onderbouwd.
    
    2.3. [appellante] voert ter onderbouwing van het betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 2 juli 2008 is genomen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank van 19 juni 2007 verder aan dat zij het oordeel van de rechtbank dat de minister in het besluit van 2 juli 2008 de vaststelling van de restwaarde eveneens voldoende heeft onderbouwd, niet kan volgen. Volgens [appellante] is een restwaarde van € 0,55 per vierkante meter te hoog, omdat een dergelijke prijs wordt betaald voor een perceel met oogstbaar hout, terwijl het hier gaat om natuurbos. Verder is het volgens [appellante] merkwaardig dat, nu het voortbrengend vermogen van een perceel natuurgrond bij de bepaling van de restwaarde daarvan geen rol speelt, de minister bij het bepalen van de restwaarde twee verschillende percentages hanteert. Aldus maakt de minister volgens [appellante] een ongerechtvaardigd onderscheid. Verder voert [appellante] aan dat uit het door haar in beroep overgelegde taxatierapport van P.H.G. Nouwen van 14 augustus 2006, blijkt dat een restwaarde van het perceel van € 0,43 per vierkante meter, reëel is.
    
    2.3.1. In het besluit van 2 juli 2008 heeft de minister zich ten aanzien van de restwaarde van het perceel op het standpunt gesteld dat de markt voor natuurgronden klein is en sterk wisselende prijsniveaus te zien geeft en dat bovendien taxatie van de restwaarde tot op zekere hoogte een fictieve aangelegenheid is omdat niet de feitelijke situatie wordt getaxeerd, maar een veronderstelde toekomstige situatie. Restwaardebepaling door middel van taxatie blijft daarom discutabel, zodat er voor is gekozen de waarde van de grond als natuurterrein af te leiden van de getaxeerde waarde van de grond als landbouwgrond. Bij de bepaling van de restwaarde spelen de gebruiksmogelijkheden van de grond na realisatie van de natuur een rol. Graslandpakketten, akker, bospakketten en natuurlijke eenheid worden geacht meer gebruiksmogelijkheden te hebben dan heide, hoogveen, verlandingspakketten en open water, zodat aan de eerste groep een restwaarde wordt toegekend van 20% en aan de tweede groep een restwaarde van 15%. Deze wijze van restwaarde bepaling en het daarbij gemaakte onderscheid ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden van de grond, komen de Afdeling niet ongerechtvaardigd voor. De minister heeft in het besluit van 2 juli 2008 uiteengezet dat bij de waardering van de restwaarde op € 0,55 per vierkante meter niet is uitgegaan van een perceel waarbij de opstand enige bijkomende waarde heeft, zoals bij productiebos het geval is. Uit de bij het besluit overgelegde lijst 'prijsanalyse per grondmarktgebied' van 13 september 2006 blijkt dat in de periode van 1 januari 2004 tot 31 december 2004 de prijzen die in De Grote Peel voor bosgrond zijn betaald, liggen tussen € 0,36 en € 1,17 per vierkante meter, met een gemiddelde prijs van € 0,85 per vierkante meter. Het gaat hierbij niet om percelen productiebos, waarop oogstbaar hout staat en waarvoor een hogere grondprijs wordt betaald, maar om natuurbos. Gelet hierop heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat de minister bij besluit van 2 juli 2008 voldoende heeft gemotiveerd waarom de restwaarde van € 0,55 per vierkante meter niet te hoog is voor het perceel van [appellante]. Het door [appellante] overgelegde taxatierapport van P.H.G. Nouwen van 14 augustus 2006, waarin de restwaarde van het perceel is vastgesteld op € 0,43 per vierkante meter kan daaraan niet afdoen, reeds omdat, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, in dat rapport slechts een andere restwaarde wordt genoemd dan de restwaarde die de minister als percentage heeft afgeleid van de in het aan het besluit van 2 juli 2008 ten grondslag gelegde taxatierapport van 29 maart 2005 bepaalde restwaarde, zonder dat is aangegeven waarom de restwaarde die is afgeleid uit het door de minister aan het besluit van 2 juli 2008 ten grondslag gelegde taxatierapport niet reëel zou zijn.
    
    2.4. De rechtbank is gelet op het vorenstaande terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat het besluit van 2 juli 2008 is genomen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank van 19 juni 2007. Het betoog faalt.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Mouton w.g. Bindels
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2009
    
    85-502.