ECLI:NL:RBDOR:2004:AS4277, Rechtbank Dordrecht, 05-10-2004, AWB 02/1017
Rechtbank Dordrecht — Uitspraak 
Datum: 2004-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beoordeling reikwijdte van het verbod van reformatio in peius in het geval, dat een gedeeltelijke goedkeuring onherroepelijk is geworden maar de minister achteraf tot een ander inzicht komt. Kan dat nadere inzicht subsidiair aan de gedeeltelijke onthouding van goedkeuring ten grondslag worden gelegd als afdoend argument?
        Uitspraak in hoger beroep vernietigd; LJN AT7404.

RECHTBANK DORDRECHT
      Sector Bestuursrecht
    
    
    Reg.nr : AWB 02/1017 
    
    Uitspraak in de zaak van 
    
    
      [eiser], eiser,
      gemachtigden: J.F.J.M. Smits en J. Verkerk, respectievelijk coördinator en projectmedewerker
      van de Stichting Kavelruil Zuid-Holland,
    
    
    tegen  
    
    
      de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij te 's-Gravenhage, verweerder,
      gemachtigde: mr. M. Nagel, ambtenaar ten departemente.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
     
    Verweerder heeft bij besluit van 10 april 2002, bekendgemaakt bij brief van 19 april 2002, ingestemd met de ruilverkavelingsovereenkomst (kavelruil) "GrooteWaard", projectnummer 11259, met uitzondering van de transactie tussen partij 1 (eiser) en partij 2. Daarbij heeft verweerder bepaald dat de kosten van de notariële akte, die voor het goedgekeurde gedeelte voor rekening van het Rijk komen, alleen betrekking hebben op de grond- en erfpachtkosten die worden verrekend tussen partijen en dat de overdracht van gebouwen derhalve geen deel uitmaakt van de door het Rijk gesubsidieerde kavelruilovereenkomst.
    
    Tegen de gedeeltelijke goedkeuring volgens dit besluit heeft eiser bij brief van 18 mei 2002 bezwaar gemaakt bij verweerder.
    
    Bij besluit van 22 oktober 2002 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.  
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 1 december 2002 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
    
    
      De zaak is op 25 mei 2004 ter zitting van een meervoudige kamer behandeld.
       Eiser is ter zitting verschenen bij gemachtigden.
      Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Ingevolge artikel 17 van de Landinrichtingswet (hierna te noemen: de wet) is ruilverkaveling bij overeenkomst de vorm van landinrichting, waarbij drie of meer eigenaren zich verbinden bepaalde, hun toebehorende onroerende zaken samen te voegen, de verkregen massa op bepaalde wijze te verkavelen en onder elkaar bij notariële akte te verdelen (hierna te noemen: ruilverkavelingsovereenkomst of kavelruil).
    
    Ingevolge artikel 121 van de wet kan men mede tot een ruilverkavelingsovereenkomst toetreden, ten einde tegen inbreng van geld kavels of tegen inbreng van onroerende zaken een geldsom te bedingen.
    
    Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de wet, zoals luidende ten tijde hier in geding, treedt een beding in de overeenkomst, waarbij bepalingen van Hoofdstuk VI, VII en VIII toepasselijk worden verklaard, slechts in werking, indien en voor zover Onze Minister, de centrale commissie gehoord, daarmee heeft ingestemd (hierna aan te duiden als: de instemming). Aan de instemming kunnen voorwaarden worden verbonden.
    
    
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling kavelruil (hierna te noemen: de regeling) wordt, voor zover van belang, met inachtneming van het in het tweede lid bepaalde, instemming verleend aan een beding in een ruilverkavelingsovereenkomst, bedoeld in artikel 119 van de wet.  Ingevolge het tweede lid van voormeld artikel 1 wordt de in het eerste lid genoemde instemming verleend onder de voorwaarde, dat de directeur van de Dienst Landelijk Gebied (hierna te noemen: DLG) schriftelijk heeft verklaard met die overeenkomst in te stemmen.
      Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de regeling kan de minister op aanvraag een subsidie  verstrekken aan de eigenaren die een ruilovereenkomst hebben gesloten, ter zake waarvan de in artikel 1, tweede lid, bedoelde schriftelijke verklaring is verkregen (hierna te noemen: de subsidie). 
      Volgens de "Instructie voor kavelruilprojecten gebaseerd op hoofdstuk V van de Landinrichtingswet" (hierna te noemen: de instructie) heeft de Regeling kavelruil ten doel op een snelle en goedkope wijze via een eenvoudige procedure op basis van vrijwilligheid tot een betere verkaveling te komen. Een betere verkaveling dient in het belang te zijn van landbouw, natuur en/of landschap. 
      Om voor de ministeriële goedkeuring in aanmerking te komen dient een kavelruil minimaal te voldoen aan enkele criteria, ontleend aan artikel 17 en artikel 122, eerste lid, van de wet. De criteria zijn:
      - tenminste drie partijen dienen onroerende zaken in te brengen;
      - er dient in elke kavelruil ruiling van grond (hierna te noemen: ruiltransactie) plaats te vinden.
      Voorts is in de instructie aangegeven dat conform artikel 121 van de wet koop-verkooptransacties tussen eigenaren binnen een kavelruil mogelijk zijn. De strekking van de wet is evenwel niet om bij koop- verkooptransacties de notariskosten zonder meer te subsidiëren. Bij een kavelruilovereenkomst, waarin koop- en verkooptransacties zijn opgenomen die los staan van het ruilproces en die even goed plaats kunnen vinden buiten de kavelruil, zullen deze transacties niet gesubsidieerd worden. Van (grond)ruil is sprake wanneer een partij grond afstoot én terugkrijgt. Alleen de kosten van de in de overeenkomst opgenomen ruilingen en transacties komen in aanmerking voor subsidiëring.
      In bijlage 3 van de instructie staan enkele voorbeelden van minimale ruilschema's.
    
    
    
      2.Verweerder heeft in het bestreden besluit zijn standpunt gehandhaafd in te stemmen met de ruilverkavelingsovereenkomst GrooteWaard, met uitzondering van de transacties tussen eiser en partij 2. Daartoe heeft verweerder, samengevat en voor zover van belang, het volgende aangevoerd. 
      De kavelruil GrooteWaard is aangegaan door vijf (lees: vier) partijen. Eiser (partij 1) staat een kavel van 0.75.00 ha af aan partij 2 en een kavel van 3.49.00 aan partij 3. Eiser verkrijgt het volledige bedrijf, groot 23.19.90 ha, van partij 2, een kavel van 3.49 ha van partij 3 en een kavel van 6.45.70 ha van partij 4. Partij 3 ontvangt van eiser een kavel van eveneens 3.49.00 ha. Partij 4 verkrijgt voor zijn kavel een geldgedrag.  
      Naar de opvatting van verweerder betreft een van de transacties tussen eiser en partij 2 de verwerving door eiser van het gehele bedrijf van partij 2. Een dergelijke verwerving van een geheel bedrijf, hoe goed dat ook verkaveld moge zijn, is in feite de verwisseling van eigendom en derhalve geen samenvoeging van onroerende zaken en opnieuw verkaveling. Voorts meent verweerder dat het nut dat wordt bereikt door het verwerven van een ander, beter verkaveld bedrijf, geen nut is dat wordt beoogd met het stimuleren van ruilverkaveling bij overeenkomst. Het feit dat de transactie tot verwerving van het bedrijf van partij 2 gepaard gaat met vergroting en ruil maakt niet dat het totale complex aan transacties als een kavelruil kan worden aangemerkt. 
      Verweerder is voorts van opvatting dat de tweede transactie tussen eiser en partij 2 de verwerving door partij 2 betreft van een losse kavel op afstand, die geen verbetering inhoudt van de inrichting van het landelijk gebied doch veeleer de aankoop van een bouwkavel betreft voor de bouw van een burgerwoning.
      Verweerder meent dat eisers stelling dat de kavelruil GrooteWaard voldoet aan het rijksbeleid als neergelegd in de Nota Landelijke Gebieden en het Structuurschema Landinrichting niet impliceert dat kan worden afgeweken van bestaande regelgeving en dat onderdelen van een kavelruil in strijd daarmee moeten worden goedgekeurd. 
    
    
    Overigens meent verweerder dat hij in het primaire besluit ten onrechte de transactie tussen eiser en partij 4 (lees: 3) heeft geaccordeerd als onderdeel van de kavelruil. Aldus zouden slechts twee ruilende partijen resteren. Verweerders beleid is dat een kavelruil moet bestaan uit drie ruilende partijen. De goedkeuring volgens het primaire besluit is aldus ten onrechte verleend, maar daarop wordt niet teruggekomen in verband met het verbod van reformatio in peius. In feite is er naar de opvatting van verweerder sprake van oneigenlijk gebruik van kavelruil, aangezien verwerving van een bedrijf, vergroting daarvan en afstoten van een bouwkavel niets van doen heeft met verbetering van de inrichting van het landelijk gebied. Ook blijkens de wetsgeschiedenis dient dergelijk oneigenlijk gebruik te worden tegengegaan. 
    
    
      3. Eiser kan zich niet verenigen met de gedeeltelijke onthouding van goedkeuring van de kavelruil GrooteWaard en heeft daartoe, samengevat en voor zover van belang, het volgende aangevoerd. 
      Naar de opvatting van eiser is er bij de kavelruil GrooteWaard sprake van samenvoeging van onroerende zaken. Uit de door samenvoeging verkregen massa van onroerende zaken van de partijen 2, 3 en 4 verkrijgt eiser in de kavelruil een nieuw bedrijf. Een en ander vindt plaats op het moment van passeren van de notariële akte. Op dat moment heeft eiser de juridische eigendom verkregen van een nieuw bedrijf, dat op datzelfde tijdstip is ontstaan. 
      Deze verkrijging door eiser strekt naar zijn mening tot objectieve verbetering van de verkaveling en het gebruik van de betreffende gronden. Samen met de overige landbouwkundige verbeteringen strekt de kavelruil GrooteWaard aldus tot verbetering van de functie landbouw en daarmee tot objectieve verbetering van de inrichting van het landelijk gebied volgens artikel 4 van de wet. De kavelruil GrooteWaard voldoet volgens eiser aan de criteria om voor ministeriële goedkeuring in aanmerking te komen als vermeld in de instructie onder 1. Deze criteria houden in dat tenminste drie partijen onroerende zaken dienen in te brengen, alsmede dat er in elke kavelruil ruiling van grond dient plaats te vinden. Dit betekent volgens eiser dat weliswaar tenminste drie partijen grond dienen in te brengen, maar dat er minimaal slechts één ruiling behoeft plaats te vinden (en dus niet per se drie ruilingen). Volgens eiser is er bij de kavelruil GrooteWaard sprake van afstoten en verkrijgen van grond volgens het schema "ruil door opschuiving" als bedoeld in de voorbeelden van "minimale kavelruilen" in bijlage 3 onder a van de instructie. 
      Voorts is de kavelruil GrooteWaard naar de opvatting van eiser in overeenstemming met het begrip landinrichting als uitgewerkt in onder meer de Nota Landelijke Gebieden en het Structuurschema Landinrichting. 
      Verweerders opvatting dat achteraf bezien ten onrechte gedeeltelijke instemming is verleend met de kavelruil GrooteWaard, acht eiser niet van belang voor het onderhavige geschil en overigens onjuist.
    
    
    4. De rechtbank overweegt het volgende.
    
    
      Naar het oordeel van de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 oktober 2003, 200301156/1, is binnen een kavelruil een koop- en verkooptransactie waarbij een geheel bedrijf wordt overgenomen in beginsel mogelijk, indien deze onlosmakelijk is verbonden met het ruilproces. Eisers standpunt, zoals ook reeds in bezwaar naar voren gebracht, dient aldus te worden begrepen dat de verwerving door eiser van het gehele bedrijf van partij 2 een onlosmakelijk onderdeel uitmaakt van de kavelruil GrooteWaard. Daartoe heeft eiser onder meer benadrukt dat eiser uit het goedgekeurde deel van de kavelruil een aan het bedrijf van partij 2 grenzende kavel van partij 4 ontvangt tegen de inbreng van geld en voorts met partij 3 grond ruilt, kennelijk ten betoge dat beide laatstbedoelde transacties zonder de overname door eiser van het bedrijf van partij 2 niet strekken tot verbetering van de inrichting van het landelijk gebied. 
      Indien eisers standpunt inhoudelijk juist zou zijn, dan zou dat tegen de achtergrond van voormelde uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State kunnen betekenen dat de kavelruil voldoet aan de voorwaarden voor goedkeuring. 
      Verweerder had derhalve moeten onderzoeken of de verwerving door eiser van het bedrijf van partij 2 tegen de inbreng van geld, onlosmakelijk is verbonden met het ruilproces volgens de aan verweerder voorgelegde kavelruil. 
      Uit het bestreden besluit blijkt niet van een dergelijk onderzoek. Veeleer blijkt daaruit dat verweerder, naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte, van opvatting is dat de overname van een geheel bedrijf tegen de inbreng van geld per definitie niet mogelijk is binnen een kavelruil. 
    
    
    Aan het voorgaande kan niet afdoen verweerders betoog dat de kavelruil GrooteWaard bij nader inzien ook niet voor gedeeltelijke goedkeuring in aanmerking komt. Verweerder heeft in het bestreden besluit terecht opgemerkt dat het verbod op reformatio in peius hem verbiedt dat op deze goedkeuring wordt teruggekomen. Uit het hiervoor bedoelde criterium van onlosmakelijkheid vloeit alsdan voort dat verweerder, alvorens een van het primaire besluit afwijkend standpunt ten grondslag te leggen aan het bestreden besluit en daargelaten de juistheid van dat standpunt, de gevolgen daarvan dient te onderzoeken voor alle betrokken belangen en belanghebbenden. Het bestreden besluit geeft daarvan geen blijk. 
    
    Ten aanzien van de tweede transactie tussen eiser en partij 2 heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de transactie waarbij partij 2 van eiser een perceel grond op afstand verwerft voor de bouw van een burgerwoning, niet bijdraagt aan de verbetering van de inrichting van het landelijk gebied als bedoeld in de instructie. De rechtbank begrijpt dat eiser, stellende dat de kavelruil GrooteWaard in overeenstemming is met onder meer de Nota landelijke gebieden, onder meer wil betogen dat burgerbewoning van het landelijk gebied een belang van landinrichting vormt als bedoeld in artikel 5 van de wet en dat voormelde transactie in die zin kan bijdragen tot verbetering van de inrichting van het landelijk gebied. Nog daargelaten of dit betoog - gelet op het in deze zaak aan de orde zijnde wettelijke kader - het door eiser beoogde gevolg zou kunnen hebben dient dit betoog te worden verworpen, reeds omdat eiser desgevraagd geen passage in de door hem genoemde nota's van rijksbeleid heeft genoemd waarin burgerbewoning wordt geduid als een belang van landinrichting.
    
    Dit laatste neemt echter niet weg dat het beroep gegrond dient te worden verklaard. Het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende bijstand zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op ? 644,= (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van ? 322,= en wegingsfactor 1).    
    
    De rechtbank is niet gebleken dat eiser nog andere kosten heeft moeten maken die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
    
    III. BESLISSING
    
    De rechtbank Dordrecht:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden;
     
    - bepaalt dat de Staat der Nederlanden, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van ? 109,= vergoedt;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op ? 644,= ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;  
     
    - wijst de Staat der Nederlanden, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, aan als de rechtspersoon die voormelde proceskosten aan eiser moet vergoeden.
    
    Aldus gegeven door mr. J. Brand, voorzitter en mrs. W.M.P.M. Weerdesteijn en R.P. Broeders, leden, en door de voorzitter en C. Groenewegen, griffier, ondertekend.
    
    De griffier,						De voorzitter,
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2004.
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende beroep instellen. Het instellen van beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag, binnen zes weken na dagtekening van verzending van deze uitspraak.