ECLI:NL:RBSHE:2006:BC6826, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 13-04-2006, AWB 05/485, AWB 05/486
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2006-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij gebreke van een omschrijving in het bestemmingsplan van het begrip 'huishouden' heeft verweerder op goede gronden aansluiting gezocht bij hetgeen daaronder in het dagelijks spraakgebruik wordt verstaan. Het gebruik van panden waarbij aan een telkens wisselende groep seizoensarbeiders kamers worden verhuurd, voldoet niet aan het vereiste van 'huisvesting van één afzondelijk huishouden', als bedoeld in de planvoorschriften. Niet gezegd kan worden dat seizoensarbeiders in een vast verband samenleven, terwijl van continuïteit van de bewoning en onderlinge verbondenheid tussen de seizoensarbeiders evenmin sprake is. Dat de seizoensarbeiders allen beschikken over dezelfde nationaliteit en de arbeid verrichten voor hetzelfde bedrijf, veelal familie van elkaar zijn, gezamenlijk de huishouding doen en gelijkelijk de kosten dragen, kan daar niet afdoen.

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH 
      Sector bestuursrecht
    
    
    
    
      Zaaknummers: AWB 05/485
      	AWB 05/486 
    
    
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer d.d. 13 april 2006 
    
    inzake
    
    
      [eiser 1 en 2], wonende te [woonplaats], eisers,
      gemachtigde mr. P.J.M. Boomaars
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond, 
      gemachtigden mr. P. Helmus en mr. E. Verhagen.
    
                                  
    
    
      Procesverloop
      Bij afzonderlijke besluiten van 10 juni 2004 heeft verweerder eisers gelast om vóór 15 juli 2004 het strijdige gebruik van de panden [straat] 67 en 79, respectievelijk [straat] 5 en 33 ten behoeve van huisvesting van seizoensarbeiders blijvend te laten beëindigen, bij gebreke waarvan eisers ieder een dwangsom verbeuren van € 10.500,-- per week dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 55.000,--.
    
    
    Tegen deze besluiten hebben eisers bij afzonderlijke brieven van 7 juli 2004 bezwaar gemaakt bij verweerder.
    
    Bij schrijven van 13 juli 2004 hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb. Deze verzoeken zijn geregistreerd onder de nummers AWB 04/1995 VV en AWB 04/1996 VV. Bij uitspraak van 2 september 2004 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen en de bestreden besluiten van 10 juni 2004 geschorst tot zes weken na de bekendmaking van het besluit op de bezwaren van eisers.
    
    Bij besluiten van 14 december 2004 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit in primo gehandhaafd. Verweerder heeft bij die besluiten eisers gelast om binnen drie maanden na verzending van de besluiten het strijdige gebruik van de panden [straat] 67 en 79, respectievelijk [straat] 5 en 33 ten behoeve van huisvesting van seizoensarbeiders blijvend te laten beëindigen, bij gebreke waarvan eisers ieder een dwangsom verbeuren van € 4.000,-- per maand per woning dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 55.000,--.
    
    Tegen deze besluiten hebben eisers bij brief van 21 februari 2005 afzonderlijk beroep ingesteld bij deze rechtbank.
    
    De beroepen zijn op 9 februari 2006 gevoegd ter zitting behandeld, waar eisers zijn verschenen  bij hun gemachtigde en [eiser 1] in persoon. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      Overwegingen
      1. 	In dit geding is de vraag aan de orde of de bestreden besluiten, waarbij verweerder eisers gelast heeft het illegale gebruik van de panden [straat] 67 en 79, respectievelijk [straat] 5 en 33 ten behoeve van huisvesting van seizoensarbeiders blijvend te laten beëindigen, in rechte stand kunnen houden   
    
    
    2. 	De rechtbank gaat hierbij uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
      3. 	Eisers zijn directeuren van een aantal werkmaatschappijen die onroerende zaken in eigendom hebben, en exploiteren tevens een tomatenkwekerij. Vanaf begin jaren ’90 hebben eisers problemen om personeel uit Nederland aan te trekken en vanaf 1995 hebben zij noodgedwongen buitenlandse seizoensarbeiders - veelal uit Polen - aan moeten trekken, steeds in overleg met de gemeente en met tussenkomst van uitzendorganisaties. Omdat huisvesting niet voorhanden was, hebben eisers zelf het initiatief genomen om de arbeiders op hun eigen terrein te huisvesten.
      In 1999 hebben eisers op verzoek van de gemeente een bedrijfsoriëntatieplan ontwikkeld waarin  - kort samengevat - het idee uiteen is gezet met betrekking tot de realisatie van een centraal gelegen overnachtingsgelegenheid ten behoeve van meerdere bedrijven in de omgeving.
      Bij besluit van 18 december 2003 heeft verweerder gelast om de voorzieningen gericht op tijdelijke bewoning van werknemers te verwijderen. Hierop hebben eisers besloten tot de aankoop van de thans in geding zijnde woningen in Helmond, waarmee zij aan de last van het besluit van 18 december 2003 hadden voldaan.
      Tijdens een van gemeentewege op 22 april 2004 - naar aanleiding van een op 19 maart 2004 ingekomen klacht van omwonenden - gehouden controle is geconstateerd dat in de panden [straat] 67 en 79 en in de panden [straat] 5 en 33 Poolse seizoensarbeiders gehuisvest zijn. Tijdens de controle zijn in zowel pand 67 als in pand 79 zes personen van buitenlandse herkomst aangetroffen en in de panden 5 en 33 elk zeven. 
      Bij brieven van 12 mei 2004 heeft verweerder aan eisers medegedeeld voornemens te zijn hiertegen handhavend op te treden. Bij brieven van 8 juni  2004 hebben eisers hun zienswijze aangaande dit voornemen aan verweerder kenbaar gemaakt. Verweerder heeft hierin geen aanleiding gezien om van dit voornemen af te zien en heeft eisers bij besluiten van 10 juni 2004 de onderhavige last onder dwangsom opgelegd.
    
    
    4. 	Aan de bestreden besluiten ligt het standpunt van verweerder ten grondslag dat het laten gebruiken van bedoelde panden ten behoeve van de huisvesting van seizoensarbeiders in strijd is met artikel 4 van het vigerende bestemmingsplan, legalisatie niet mogelijk is en er geen sprake is van overige bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving zou moeten worden afgezien. 
    
    5. 	Het wettelijk kader luidt als volgt.
    
    6. 	Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
    7. 	Ingevolge artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder bestuursdwang verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met, bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    8. 	Ingevolge artikel 5:32, eerste lid van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    9. 	De eerste vraag die naar het oordeel van de rechtbank in de onderhavige procedure dient te worden beantwoord is of de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang aanwezig is. Van een dergelijke bevoegdheid kan eerst sprake zijn indien gehandeld wordt in strijd met een wettelijk voorschrift.
    
    10. 	Ingevolge het ter plaatse vigerende bestemmingsplan ‘Rijpelberg’ rust op het onderhavige perceel de bestemming ‘woondoeleinden’. 
    
    
      11. 	Ingevolge artikel 4, lid A van de planvoorschriften zijn de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor (onder meer) woningen, bestaande uit eengezinshuizen, benedenwoningen en bovenwoningen. 
      Ingevolge lid C moeten burgemeester en wethouders de onder A genoemde bestemming uitwerken met inachtneming van het bepaalde in artikel 22 van deze voorschriften.
      Ingevolge lid D, onder 1 van de planvoorschriften is het verboden de als zodanig bestemde gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de bestemming.
    
    
    12. 	Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, wordt onder ‘woning’ verstaan een complex van ruimten, dat blijkens zijn indeling en inrichting is bestemd voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    
    
      13. 	Anders dan eisers hebben betoogd, stelt de rechtbank vast staat dat verweerder aan de in lid C van voormeld artikel 4 opgenomen uitwerkingsplicht niet heeft voldaan. Mede gelet op hetgeen verweerder ter zitting hierover heeft verklaard, acht de rechtbank het in het geheel niet aannemelijk dat het door eisers overgelegde faxberichten van 15 april 2005 als uitwerkingsvoorschriften van artikel 4 van de planvoorschriften dienen te gelden, zodat, anders dan eisers hebben gesteld, geconcludeerd moet worden dat de bepalingen van het bestemmingsplan ‘Rijpelberg’ niet zijn komen te vervallen.
      Mitsdien heeft verweerder het in geding zijnde gebruik derhalve terecht getoetst aan het bestemmingsplan ‘Rijpelberg’. 
    
    
    14. 	De rechtbank overweegt voorts, onder verwijzing naar hetgeen de voorzieningenrechter dienaangaande in de uitspraak geregistreerd onder de nummers Awb 04/1995 VV en Awb 04/1996 VV heeft overwogen, dat verweerder, bij gebreke van een omschrijving in het bestemmingsplan van het begrip ‘huishouden’ als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder g van de planvoorschriften, voor de uitleg van dit begrip op goede gronden aansluiting heeft kunnen zoeken bij hetgeen onder ‘huishouden’ in het dagelijks spraakgebruik wordt verstaan. Zoals de rechtbank reeds eerder, bij uitspraak van 25 november 2003, nr. AWB 03/523, heeft overwogen, heeft het begrip ‘huishouden’  volgens dagelijks spraakgebruik de betekenis van ‘in vast verband samenlevende partners (eventueel met (hun) kinderen)’. Anders dan eisers hebben betoogd gaat de rechtbank er hierbij vanuit dat naast bewoning van een woonhuis door een gezin ook aan minder traditionele woonvormen kan worden gedacht. Daarentegen moet blijkens de betekenis volgens het spraakgebruik van het begrip ‘huishouden’ wel sprake zijn van continuïteit en onderlinge verbondenheid van de desbetreffende groep personen.
    
    
      15. 	De rechtbank is van oordeel dat het onderhavige gebruik van de panden, waarbij aan een telkens wisselende groep seizoensarbeiders kamers worden verhuurd, niet voldoet aan het vereiste van ‘huisvesting van één afzonderlijk huishouden’, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder g van de vigerende planvoorschriften. 
      Immers, niet gezegd kan worden dat seizoensarbeiders in een vast verband samenleven, terwijl  van continuïteit van de bewoning en onderlinge verbondenheid tussen de seizoensarbeiders evenmin sprake is. Dat, zoals eisers in hun beroepschrift hebben aangevoerd, de seizoensarbeiders allen beschikken over dezelfde nationaliteit en hun seizoensarbeid verrichten voor hetzelfde bedrijf en, voor zover dat al moet worden aangenomen, de seizoensarbeiders veelal familie van elkaar zijn, gezamenlijk de huishouding doen en gelijkelijk de kosten dragen, kan daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan afdoen.
    
    
    16. 	Verweerder heeft zich dan ook terecht en op goede gronden op het standpunt gesteld dat het in geding zijnde gebruik van de onderhavige panden strijdig is met de bestemming die de percelen ingevolge het geldende bestemmingsplan hebben. 
    
    17. 	Ten aanzien van de grief van eisers dat zij in hun hoedanigheid als verhuurders niet kunnen worden aangeschreven, nu op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb enkel aan de overtreder een last onder dwangsom kan worden opgelegd, wijst de rechtbank erop dat het in artikel 4, lid D, onder 1 van de planvoorschriften neergelegde gebruiksverbod zich eveneens richt tot degene die de als zodanig bestemde gronden en opstallen laat gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de bestemming. Hieruit vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort dat eisers als verhuurders van de onderhavige panden, die immers de betreffende opstallen laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de bestemming, als overtreders in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kunnen aangemerkt worden.
    
    18. 	Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder in beginsel dan ook bevoegd eisers de onderhavige last onder dwangsom op te leggen. 
    
    19. 	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    20. 	Naar ook tussen partijen niet in geschil is, biedt het bestemmingsplan geen mogelijkheden om (binnenplans) vrijstelling te verlenen teneinde illegale bewoning alsnog te legaliseren. Voorts stelt de rechtbank vast dat verweerder niet bereid is - voor zover dit al mogelijk zou zijn - vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Een tijdelijke vrijstelling ex artikel 17 van de WRO is evenmin aan de orde nu geen sprake is van een tijdelijke situatie.
    
    
      21. 	Eisers hebben zich in dit kader beroepen op het vertrouwensbeginsel. Zij hebben daartoe aangevoerd dat de burgemeester van verweerders gemeente tijdens onderhandelingen heeft medegedeeld dat de huisvesting van seizoensarbeiders in wooncontainers op eigen terrein beëindigd diende te worden en dat de seizoensarbeiders in deugdelijke (eengezins)woningen gehuisvest dienden te worden. Eisers hebben hierop gereageerd door in 2004 de onderhavige panden privé te kopen. Naar nu blijkt zijn eisers volgens eigen zeggen door de burgemeester op het verkeerde spoor gezet en zijn tevergeefs grote investeringen gepleegd. 
      Verweerder heeft dienaangaande ter zitting bestreden dat verweerder dan wel de burgemeester toezeggingen jegens eisers hebben gedaan. Volgens verweerder hebben eisers op eigen initiatief de thans in geding zijnde woningen gekocht. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat hierover tussen partijen is nimmer gecorrespondeerd en dat de beweerde toezeggingen nimmer op schrift zijn gesteld.
    
    
    22. 	Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers hun stellingen aangaande het beroep op het vertrouwensbeginsel onvoldoende onderbouwd. Eisers hebben nagelaten om met geobjectiveerde bewijsstukken aannemelijk te maken dat van gemeentewege toezeggingen zijn gedaan. De rechtbank stelt dan ook vast dat van de zijde van verweerder geen rechtens te honoreren verwachtingen zijn gewekt dat tegen het in geding zijnde gebruik van de panden niet zou worden opgetreden.
    
    23. 	Evenmin kan het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel slagen. De rechtbank overweegt daarbij dat het geval betreffende de gehuisveste asielzoekers aan de Leeuwenborchweide te Helmond niet met dat van eisers vergelijkbaar is, reeds om reden dat - zoals verweerder heeft aangegeven - terzake sprake is van huisvesting van asielzoekers die in gezinsverband samenleven.
    
    24. 	Met betrekking tot eisers’ beroep op de notitie ‘Huisvesting van tijdelijke buitenlandse werknemers ten behoeve van agrarische bedrijven’, opgesteld door het Samenwerkingsverband regio Eindhoven’, overweegt de rechtbank dat verweerder op goede gronden heeft vastgesteld dat deze notitie niet op het onderhavige geval van toepassing is. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de notitie geen betrekking heeft op de huisvesting van structureel, gedurende het hele jaar benodigde arbeidskrachten, zoals thans in geding, maar op tijdelijke (behoefte aan) huisvesting.
    
    25. 	De rechtbank acht derhalve geen van de overigens door eisers genoemde omstandigheden een reden voor verweerder om van handhaving door middel van dwangsomoplegging af te zien. De omstandigheid dat eisers - zoals zij stellen - forse investeringen hebben gepleegd en mogelijkerwijs aanzienlijke schade lijden, kan in dit verband niet van doorslaggevende betekenis zijn. Deze belangen van eisers kunnen niet opwegen tegen het belang dat verweerder heeft bij wetshandhaving en het voorkomen van ongewenste precedentwerking. 
    
    26. 	Voorts staat naar het oordeel van de rechtbank het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder de hoogte van de dwangsom heeft bepaald aan de hand van de huuropbrengst in relatie tot het aantal bewoners van de panden.
    
    27. 	Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot het gebruik van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft kunnen komen.
    
    28. 	De rechtbank overweegt tenslotte nog geen reden te zien om het onderzoek te heropenen, waarbij de rechtbank mede in aanmerking neemt dat de gemachtigde van eisers, die om uitstel van de behandeling ter zitting had verzocht in verband met een - zijns inziens - te korte voorbereidingsperiode, ter zitting heeft beaamd dat de beroepen op een aanvaardbare wijze ter zitting door de rechtbank zijn behandeld.
    
    29. 	De rechtbank komt aldus tot het oordeel dat de bestreden besluiten in rechte stand kunnen houden en dat de daartegen gerichte beroepen ongegrond zullen worden verklaard.
    
    30. 	De rechtbank acht onder de gegeven omstandigheden geen termen aanwezig voor toepassing van de artikelen 8:74, tweede lid, en 8:75 van de Awb.
    
    31. 	Mitsdien wordt als volgt beslist.
    
    
    
      Beslissing
      De rechtbank,
    
    
    verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    Aldus gedaan door mr. A.A.H. Schifferstein, in tegenwoordigheid van mr. A.F. Hooghuis als griffier en uitgesproken in het openbaar op 13 april 2006.
    
    
    
    
    
    
    Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    Afschriften verzonden: