ECLI:NL:RVS:2009:BK3667, Raad van State, 18-11-2009, 200901260/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Cuijk (hierna: het college) aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een varkenshouderij op het perceel [locatie 1] te [plaats].

200901260/1/M2.
      Datum uitspraak: 18 november 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Cuijk,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 december 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Cuijk (hierna: het college) aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een varkenshouderij op het perceel [locatie 1] te [plaats].
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 februari 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 23 februari 2009.
    
    Bij besluit van 20 augustus 2009 heeft het college op grond van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer de geluidvoorschriften van bovengenoemde vergunning aangepast. Dit besluit is op 27 augustus 2009 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 oktober 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. H.B.J. Reijnders, en het college, vertegenwoordigd door M. Pijnenburg en E.D.M. van Grinsven, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is [vergunninghouder], in persoon en bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. In artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt bepaald dat het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering brengt in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
    Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
    Gelet hierop dient het onderhavige beroep geacht te worden mede te zijn gericht op het besluit van 20 augustus 2009.
    
    Het besluit van 22 december 2008
    
    2.2. [appellant] voert aan zich op geen enkele wijze te kunnen verenigen met de weerlegging door het college van zijn over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen. [appellant] heeft noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de reactie van het college onjuist zou zijn. Ook voor het overige zijn daarvoor geen gronden. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.3. [appellant] vreest voor aan de ammoniakuitstoot gerelateerde stankhinder. Met een andere invulling van het bouwblok en een ander type huisvesting zou de hinder verder beperkt kunnen worden. Volgens hem is hier onvoldoende onderzoek naar verricht.
    
    2.3.1. Het college stelt de aanvraag te hebben getoetst aan de emissiefactoren van de geldende wet- en regelgeving. Daaruit is gebleken dat aan de normen kan worden voldaan.
    
    2.3.2. Uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat het bevoegde gezag dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Voor nader onderzoek naar een andere invulling van het bouwblok of een ander type huisvesting is binnen het kader van de toetsing van de Wet milieubeheer geen ruimte. Uit hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over stankhinder is niet gebleken dat niet aan de geldende wet- en regelgeving op het onderhavige punt wordt voldaan. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.4. [appellant] vreest voor ammoniakschade aan laanbomen die hij aangrenzend aan de inrichting kweekt. Hij stelt genoodzaakt te zullen zijn speciale soorten laanbomen te kweken om zodoende de schade te kunnen beperken.
    
    2.4.1. Het college heeft bij de beoordeling van de effecten van de ammoniakemissie uit de stallen van de inrichting op gewassen in de omgeving het rapport "Stallucht en Planten" uit juli 1981, opgesteld door het Instituut voor Plantenziektenkundig Onderzoek (IPO) tot uitgangspunt genomen. Naar het oordeel van het college staat dit rapport niet aan vergunningverlening in de weg, omdat laanbomen worden gekweekt die niet gevoelig zijn voor directe ammoniakschade.
    
    2.4.2. Uit het rapport "Stallucht en Planten" uit 1981 blijkt dat directe schade door de uitstoot van ammoniak zich in de praktijk kan voordoen bij intensieve kippen- en varkenshouderijen. Ter voorkoming van dergelijke schade wordt een afstand van minimaal 50 meter aanbevolen tussen stallen en meer gevoelige planten en bomen en een afstand van 25 meter tussen stallen en minder gevoelige planten en bomen.
    
    Uit de stukken blijkt dat op 10 meter van de inrichting een perceel is gelegen waar laanbomen worden gekweekt. Deze bomen zijn niet opgenomen in het rapport "Stallucht en Planten" als gevoelig of minder gevoelig gewas. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat ten aanzien van deze bomen niet gevreesd hoeft te worden voor directe schade door de uitstoot van ammoniak. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.5. Inzake de risicoanalyse voor de opslag van propaan voert [appellant] aan dat de berekening van het plaatsgebonden risico niet juist is uitgevoerd omdat zijn woning op de bijgevoegde situatietekening onjuist staat aangegeven.
    
    2.5.1. Het college stelt dat uit het rapport 'Risicoanalyse propaantank bij [varkenshouderij] te [plaats]' blijkt dat de plaatsgebonden risicocontour op 25 meter van de tank is gelegen. De woning van [appellant] ligt op ruim 92 meter van de tank. Volgens het college wordt daarmee ruimschoots aan de afstand voldaan.
    
    2.5.2. De Afdeling overweegt dat uit hetgeen [appellant] aanvoert niet blijkt dat de onderhavige propaantank niet voldoet aan de daarvoor geldende afstands- en veiligheidseisen. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.6. [appellant] voert aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat fijnstof geen probleem oplevert met betrekking tot de luchtkwaliteit. In dit verband stelt hij dat het aspect luchtkwaliteit ten onrechte niet is getoetst aan de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (Stb. 2007, 414).
    
    2.6.1. Het college stelt dat uit het overgangsrecht volgt dat de nieuwe Wet luchtkwaliteit niet van toepassing is op een vastgesteld besluit of ontwerpbesluit van voor het tijdstip van inwerkingtreding van die wet op 15 november 2007. Het eerste ontwerpbesluit is opgesteld op 21 november 2006 zodat, volgens het college, het Besluit luchtkwaliteit 2005 nog op de inrichting van toepassing is.
    
    Tevens stelt het college dat uit het bij de aanvraag gevoegde luchtkwaliteitsonderzoek blijkt dat een verbetering van de luchtkwaliteit optreedt. Bovendien blijkt dat zowel aan de oude als de nieuwe normering wordt voldaan, aldus het college.
    
    2.6.2. Op 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Bij deze wet is het Besluit luchtkwaliteit 2005 ingetrokken en is titel 5.2 van de Wet milieubeheer over luchtkwaliteitseisen in werking getreden. Op grond van artikel V van de Wijzigingswet Wet milieubeheer is het Besluit luchtkwaliteit van toepassing op besluiten vastgesteld vóór de inwerkingtreding van de Wijzigingswet milieubeheer.
    
    2.6.3. De Afdeling overweegt dat het tweede ontwerpbesluit waarop het bestreden besluit is gebaseerd op 27 mei 2008 is vastgesteld en dat het bestreden besluit op 22 december 2008 is genomen. Uit het overgangsrecht van de Wet van 11 oktober 2007 volgt dat deze wet van toepassing is. Het college heeft dit in het bestreden besluit miskend. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.6.4. De Afdeling ziet aanleiding te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht in stand kunnen worden gelaten.
    
    2.6.5. Artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, bepaalt dat bestuursorganen de bevoegdheid te beslissen op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer, waarvan de uitoefening gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, uitoefenen in gevallen waarin bij uitoefening aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
    
    2.6.6. De Afdeling stelt vast dat deze in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden gelijk zijn aan de tot 15 november 2007 ingevolge het Besluit luchtkwaliteit 2005 geldende grenswaarden. Tevens stelt de Afdeling vast dat uit het bij de aanvraag gevoegde luchtkwaliteitsonderzoek blijkt dat aan die grenswaarden kan worden voldaan. Anders dan [appellant] meent is er naar het oordeel van de Afdeling geen grondslag om het luchtkwaliteitsonderzoek onvoldoende te achten. De Afdeling verenigt zich met de conclusies van dat onderzoek hetgeen ertoe leidt dat naar het oordeel van de Afdeling de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven.
    
    2.7. [appellant] voert aan dat de geluidvoorschriften op onjuiste gegevens zijn gebaseerd.
    
    2.7.1. Het college geeft toe dat de plaats van de woning van [appellant] in het oude geluidonderzoek onjuist was bepaald en dat van een incorrect bronniveau voor het laden van varkens was uitgegaan. Naar aanleiding van de beroepsgronden ten aanzien van geluid heeft het college bij besluit van 20 augustus 2009 een geheel nieuw pakket geluidvoorschriften aan de vergunning verbonden.
    
    2.7.2. Uit het vorenstaande volgt dat het besluit tot stand is gekomen in strijd met de in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vereiste zorgvuldigheid. Deze beroepsgrond treft doel en het besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
    Het besluit van 20 augustus 2009
    
    2.8. Voor zover [appellant] zich in het beroepschrift heeft beperkt tot het verwijzen naar de over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen overweegt de Afdeling dat het college zijn reactie daarop in het bestreden besluit heeft gegeven. [appellant] heeft noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.9. [appellant] voert aan te betwijfelen of bij een representatieve bedrijfssituatie wel aan de geluidnormen kan worden voldaan. Volgens hem is er daardoor mogelijk sprake van een impliciete weigering van de vergunning.
    
    2.9.1. Het college stelt dat uit het akoestisch rapport van 21 april 2009 blijkt dat bij geluidgevoelige objecten in de representatieve bedrijfssituatie voldaan wordt aan de gestelde geluidnormen voor een landelijke omgeving.
    
    2.9.2. De Afdeling overweegt dat uit hetgeen [appellant] aanvoert niet blijkt dat het akoestisch rapport van 21 april 2009 onjuist is. Het is derhalve niet aannemelijk geworden dat niet aan de geluidnormen kan worden voldaan. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.10. [appellant] voert aan dat het college het eens in de twee weken in de nachtperiode laden van varkens ten onrechte beschouwd als een regelmatige afwijking van de representatieve bedrijfssituatie op grond van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van het Ministerie van VROM uit 1998 (hierna: de Handreiking). Tevens stelt hij dat onduidelijk blijft welke afweging het college heeft gemaakt bij de beoordeling van de kosten van mogelijke maatregelen.
    
    2.10.1. Het college stelt dat het akoestisch rapport behorend bij de vergunning van 22 december 2008 onjuistheden bevat. Uit het verbeterde akoestisch rapport van 21 april 2009 blijkt dat in de representatieve bedrijfssituatie voldaan wordt aan de gestelde geluidnormen voor een landelijke omgeving. Bij het eens in de twee weken laden van varkens in de nachtperiode kan echter niet aan de normen worden voldaan. De in het akoestisch rapport voorgestelde maatregelen om aan de geluidnormen te kunnen voldoen zijn zo kostbaar dat het college het in relatie tot het geringe milieurendement niet billijk acht om deze maatregelen op te leggen. Bovendien leiden de overschrijdingen volgens het college niet tot onacceptabele hinder. Het college is van mening dat in paragraaf 1.3 van de milieuvergunning dan ook een afwijkende normstelling voor regelmatig terugkerende afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie kon worden opgenomen.
    
    2.10.2. Het college heeft ter beoordeling van de geluidaspecten de Handreiking toegepast. Omdat in de gemeente geen gemeentelijk beleid als bedoeld in de Handreiking is vastgesteld, heeft het college overeenkomstig het bepaalde in de Handreiking de in hoofdstuk 4 van de Handreiking aanbevolen beoordelingswijze tot uitgangspunt genomen. Hierbij heeft het de streefwaarden voor een landelijke omgeving tot uitgangspunt genomen.
    
    Volgens paragraaf 5.3 van de Handreiking kan voor regelmatige afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie, waarbij in principe wordt uitgegaan van een frequentie van maximaal circa één dag-, avond- of nachtperiode per week, na een bestuurlijk afwegingsproces een hogere grenswaarde worden gesteld.
    
    Nu het laden en lossen is beperkt tot eenmaal per twee weken en een kortstondig karakter heeft, alsmede gezien de hoogte van de gestelde geluidgrenswaarden en de relatief geringe overschrijding van de streefwaarden, is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften van paragraaf 1.3 aan de vergunning konden worden verbonden. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.11. [appellant] stelt niet te begrijpen waarom bij de woning aan de [locatie 2] alleen een uitzondering wordt gemaakt voor het langtijd gemiddelde beoordelingsniveau en voor de [locatie 3] alleen voor het maximale geluidsniveau.
    
    2.11.1. Het college stelt dat uit het akoestisch rapport van 21 april 2009 blijkt dat bij de woning aan de [locatie 2] bij het in de nacht laden van varkens niet aan de streefwaarden voor het langtijd gemiddelde beoordelingsniveau kan worden voldaan, maar wel aan de streefwaarden voor het maximale geluidniveau. Voor de [locatie 3] kan alleen niet aan het maximale geluidniveau worden voldaan. Ter zitting heeft het college toegelicht dat een en ander het gevolg is van de ligging van de betrokken woningen.
    
    2.11.2. Uit hetgeen [appellant] heeft aangevoerd blijkt niet dat het akoestisch rapport van 21 april 2009 op even vermelde punten onjuist is. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.12. [appellant] voert aan dat onvoldoende rekening is gehouden met het aan- en afrijden van auto's. Hij wijst hierbij met name op de inrit naar het bedrijf.
    
    2.12.1. Het college stelt de geluidhinder, veroorzaakt door het verkeer van en naar de inrichting beoordeeld te hebben aan de hand van de circulaire van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 29 februari 1996, nr. MBG 96006131, inzake "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer". Uit het akoestisch rapport van 21 april 2009 blijkt dat aan de hierin gestelde normen kan worden voldaan. Het verkeer over de inrit is meegenomen bij de beoordeling van het direct door de inrichting veroorzaakte geluid.
    
    2.12.2. Uit hetgeen [appellant] heeft aangevoerd blijkt niet dat het akoestisch rapport van 21 april 2009 onjuist is en dat het college bovengenoemde circulaire onjuist heeft toegepast. Uit de stukken blijkt dat het verkeer over de inrit, anders dan [appellant] meent, bij de toetsing van de directe geluidhinder is meegenomen. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.13. Volgens [appellant] staat niet vast dat het laden in de nachtperiode slechts eens in de twee weken zal plaatsvinden. Dit valt volgens hem niet te controleren. Deze beroepsgrond ziet op handhaving en heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen.
    
    2.14. Het beroep tegen het besluit van 22 december 2008 is gegrond wat betreft het aspect geluid en het aspect luchtkwaliteit. Het besluit van 22 december 2008 komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dit besluit wat betreft het aspect luchtkwaliteit in stand blijven. Het beroep tegen dit besluit is voor het overige ongegrond. Het beroep tegen het besluit van 20 augustus 2009 is ongegrond.
    
    2.15. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep voor zover het het aspect geluid en luchtkwaliteit betreft gegrond;
    
    II. vernietigt in zoverre het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Cuijk van 22 december 2008;
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven voor zover het het aspect luchtkwaliteit betreft;
    
    IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    V. verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 20 augustus 2009 ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Cuijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 668,99 (zegge: zeshonderdachtenzestig euro negenennegentig), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Cuijk aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van drs. G.K. Klap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Klap
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2009
    
    315.