ECLI:NL:RVS:2012:BV7272, Raad van State, 29-02-2012, 200905244/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2007 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 64.000,00 wegens overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200905244/1/V6.
      Datum uitspraak: 29 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats] (Polen), handelend onder de naam [bedrijf 1],
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 juni 2009 in zaak nr. 08/1260 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 november 2007 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 64.000,00 wegens overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluit van 19 februari 2008 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 17 juni 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 9 november 2007 herroepen, de boete vastgesteld op € 60.800,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 juli 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 30 juli 2009. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2010, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. M. Lewandowski, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    Bij brief van 8 maart 2010 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat de behandeling van deze zaak wordt aangehouden in afwachting van de antwoorden van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: het Hof van Justitie van de Europese Unie; hierna: het Hof) op de door de Afdeling bij onder meer de verwijzingsuitspraak van 29 juli 2009 in zaak nr. 200801014/1 gestelde prejudiciële vragen.
    
    Bij arrest van 10 februari 2011 in de gevoegde zaken C-307/09 tot en met C-309/09 (Vicoplus e.a.; www.curia.europa.eu), hierna: het Vicoplus-arrest, heeft het Hof de door de Afdeling gestelde vragen beantwoord.
    
    [appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2011, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.J.W.J. van der Linden, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef, onderdeel b en onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, is het verbod bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen, vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning niet mag worden verlangd.
    
    Ingevolge artikel 1e, eerste lid, van het Besluit uitvoering Wav, voor zover thans van belang, is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverrichting tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere lidstaat van de Europese Unie, mits
    
    a. de vreemdeling gerechtigd is als werknemer van deze werkgever de arbeid te verrichten in het land alwaar de werkgever gevestigd is,
    
    b. de werkgever de arbeid in Nederland voor de aanvang daarvan schriftelijk aan de Centrale organisatie voor werk en inkomen heeft gemeld, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken als bedoeld in het tweede lid, en
    
    c. er geen sprake is van dienstverrichting die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten.
    
    Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge artikel 19d, derde lid, stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.
    
    Ingevolge artikel 39, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), thans, na wijziging, artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), is het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap vrij.
    
    Ingevolge artikel 49, eerste alinea, van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 56, eerste alinea, van het VWEU, zijn in het kader van de volgende bepalingen de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der Lid-staten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
    
    Ingevolge artikel 50, laatste alinea, van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 57, laatste alinea, van het VWEU, voor zover thans van belang, kan degene die de diensten verricht, daartoe zijn werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van richtlijn 96/71 EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (hierna: de richtlijn) is de richtlijn van toepassing op in een Lid-Staat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen, overeenkomstig lid 3, werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een andere Lid-Staat.
    
    Ingevolge het derde lid is de richtlijn van toepassing voor zover de in lid 1 bedoelde ondernemingen een van de volgende transnationale maatregelen nemen:
    
    a) een werknemer voor hun rekening en onder hun leiding op het grondgebied van een andere Lid-Staat ter beschikking stellen, in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst die in deze Lid-Staat werkzaam is, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
    
    b) een werknemer op het grondgebied van een andere Lid-Staat ter beschikking stellen van een vestiging of een tot hetzelfde concern behorende onderneming, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
    
    c) als uitzendbedrijf of als onderneming van herkomst, een werknemer ter beschikking stellen van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een andere Lid-Staat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen het uitzendbureau of de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat.
    
    Ingevolge Bijlage XII Lijst bedoeld in artikel 24 van de Toetredingsakte: Polen, onderdeel 2, punt 1, zijn wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van de richtlijn tussen, voor zover thans van belang, Polen en Nederland, artikel 39 en de eerste alinea van artikel 49 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 45 en de eerste alinea van artikel 56 van het VWEU, slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14.
    
    Ingevolge punt 2, voor zover thans van belang, zullen de lidstaten, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Polen, nationale maatregelen toepassen om de toegang van Poolse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen.
    
    Nederland heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ingevolge voormelde Bijlage XII het recht op het vrij verkeer van werknemers zoals neergelegd in artikel 39 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 45 van het VWEU, tijdelijk te beperken en heeft door voortzetting van de overgangsperiode de vergunningplicht ingevolge de Wav tot 1 mei 2007 gehandhaafd (Kamerstukken II 2003/04, 29 407, nr. 1 e.v.). In Bijlage XII is tussen Polen en Nederland geen overgangsregeling getroffen voor het vrij verkeer van diensten.
    
    2.2. Het door inspecteurs van de Arbeidsinspectie op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 15 maart 2007 houdt in dat op 1 juni 2006 bij gelijktijdige controles op bouwlocaties in Roermond en Swalmen zestien vreemdelingen, waaronder [vreemdeling sub 1], [vreemdeling sub 2] en [vreemdeling sub 3], [vreemdeling sub 4], [vreemdeling sub 5], [vreemdeling sub 6], [vreemdeling sub 7] en [vreemdeling sub 8], allen van Poolse nationaliteit, zijn aangetroffen, terwijl zij ijzervlechtwerkzaamheden verrichtten, gericht op de aanleg van een tunnelbak dan wel daarop of daarbij geplaatste dienstgebouwen, zonder dat daarvoor tewerkstellingsvergunningen waren verleend. De werkzaamheden maakten deel uit van een project dat door Rijkswaterstaat was uitbesteed aan [bedrijf 2], die de uitvoering daarvan had uitbesteed aan de vennootschap onder [bedrijf 3] [bedrijf 3] had het verrichten van de werkzaamheden in onderaanneming uitbesteed aan [bedrijf 4], die op haar beurt de werkzaamheden had uitbesteed aan [bedrijf 5]. [bedrijf 5] had de werkzaamheden vervolgens uitbesteed aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [bedrijf 6] had voor de uitvoering van de werkzaamheden de vreemdelingen ingeleend van [appellant], aldus het boeterapport.
    
    2.3. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vreemdelingen de werkzaamheden als zelfstandige hebben verricht, kan niet leiden tot gegrondverklaring van het hoger beroep. Blijkens het daarvan opgemaakte proces-verbaal heeft [appellant] ter zitting bij de rechtbank zijn eerder in de procedure ingenomen standpunt dat de vreemdelingen als zelfstandige werkzaam waren, uitdrukkelijk laten vallen. De rechtbank is daarom terecht ervan uitgegaan dat niet in geschil is dat de vreemdelingen de werkzaamheden niet als zelfstandigen hebben uitgevoerd. Onder die omstandigheden kan dit punt in hoger beroep niet opnieuw aan de orde worden gesteld.
    
    2.4. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister ten onrechte niet per individuele vreemdeling heeft beoordeeld of sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Hiertoe voert hij aan dat hij, zoals hij ook ten opzichte van de inspecteurs heeft verklaard, niets met de tewerkstelling van [vreemdeling sub 1], [vreemdeling sub 2] en [vreemdeling sub 3] van doen heeft gehad. Daarbij wijst hij erop dat voormelde vreemdelingen rechtstreeks hebben gefactureerd aan [bedrijf 6] en dat uit hun verklaringen niet naar voren komt dat zij via hem werkzaam zijn geweest. Ook uit de verklaring van [vreemdeling sub 4] en [vreemdeling sub 8] kan volgens [appellant] niet worden afgeleid dat zij via hem werkzaam zijn geweest. Voorts voert hij aan dat de inlichtingen- en verhoorformulieren van [vreemdeling sub 5], [vreemdeling sub 7] en [vreemdeling sub 6] niet zijn ondertekend. Verder kan wat betreft [vreemdeling sub 7] niet worden gecontroleerd of, zoals handmatig is aangegeven op het hem betreffende inlichtingen- en verhoorformulier, een tolk in de Poolse taal is ingeschakeld, aldus [appellant].
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802975/1), dient in beginsel te worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport. Dit is slechts anders, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt.
    
    Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 augustus 2008 in zaak nr. 200800658/1), dienen juist omdat een boete als hier bedoeld een punitieve sanctie betreft, aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen te worden gesteld.
    
    Wat betreft de tewerkstelling van [vreemdeling sub 1], [vreemdeling sub 2] en [vreemdeling sub 3], heeft [appellant] weliswaar blijkens pagina 6 van het op ambtseed opgemaakte en ondertekende rapport van horen ten overstaan van de inspecteurs verklaard dat hij niets met hun tewerkstelling te maken had, maar blijkens pagina 2 van dit rapport heeft hij tijdens dit gehoor in eerste instantie verklaard dat alle 16 personen die tijdens de controle zijn aangetroffen, in opdracht van hem op de in het boeterapport genoemde bouwlocaties ijzervlechtwerkzaamheden hebben verricht. Voorts is in een bij het boeterapport gevoegde ambtsedige verklaring van inspecteurs van de Belastingdienst, die bij de controle op 1 juni 2006 in Roermond, waar hierbedoelde vreemdelingen zijn aangetroffen, aanwezig waren, vermeld dat alle aanwezige Poolse arbeidskrachten verklaarden via [appellant] aan de werkzaamheden te zijn gekomen. Verder heeft [vreemdeling sub 2], blijkens zijn bij het boeterapport gevoegde verklaring, verklaard dat hij wordt gehuisvest door [appellant], hetgeen er niet op wijst dat [appellant] niets met zijn tewerkstelling te maken heeft gehad. Gezien het voorgaande bestaat voldoende grond voor het door de minister ingenomen standpunt dat ook ten aanzien van [vreemdeling sub 1], [vreemdeling sub 2] en [vreemdeling sub 3] door [appellant] artikel 2, eerste lid, van de Wav is overtreden. Dit geldt evenzeer voor [vreemdeling sub 4] en [vreemdeling sub 8], nu zij blijkens bij het boeterapport gevoegde facturen hun werkzaamheden rechtstreeks hebben gefactureerd aan [appellant], zodat er vanuit moet worden gegaan dat ook zij via hem werkzaam waren. Voorts betoogt [appellant] ten onrechte dat het inlichtingen- en verhoorformulier betreffende [vreemdeling sub 7] niet is ondertekend. [appellant] heeft daarnaast geen bijzondere omstandigheden aannemelijk gemaakt op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat geen tolk in de Poolse taal is ingeschakeld. Ten slotte kan aan de omstandigheid dat [vreemdeling sub 5] en [vreemdeling sub 6] hun verklaring niet hebben ondertekend, niet de door [appellant] gewenste betekenis worden gehecht, nu de inhoud van hun verklaringen die ertoe strekt dat zij via [appellant] werkzaam waren, ook wordt bevestigd door de hiervoor weergegeven verklaring van [appellant] en de inspecteurs van de Belastingdienst.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is geweest van grensoverschrijdende dienstverrichting, anders dan het louter ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Hiertoe voert hij, samengevat weergegeven en voor zover thans van belang, aan dat niet is voldaan aan de daarvoor gestelde criteria in het Vicoplus-arrest. Volgens [appellant] was de aanleg van de tunnelbakken het doel van de dienstverrichting en was hij stelselmatig op het bouwterrein aanwezig om de voortgang van de werkzaamheden te inventariseren.
    
    2.5.1. In het Vicoplus-arrest heeft het Hof de haar voorgelegde prejudiciële vragen over grensoverschrijdende dienstverrichting als volgt beantwoord.
    
    "1) De artikelen 56 VWEU en 57 VWEU verzetten zich er niet tegen dat een lidstaat, gedurende de overgangsperiode die is voorzien in hoofdstuk 2, punt 2, van bijlage XII bij de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Tsjechische Republiek, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Slowaakse Republiek en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, vereist dat voor de terbeschikkingstelling in de zin van artikel 1, lid 3, sub c, van richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten, op zijn grondgebied, van werknemers die Pools onderdaan zijn, een tewerkstellingsvergunning wordt verkregen. 2) De terbeschikkingstelling van werknemers in de zin van artikel 1, lid 3, sub c, van richtlijn 96/71 is een dienstverrichting tegen vergoeding waarbij de ter beschikking gestelde werknemer in dienst blijft van de dienstverrichtende onderneming en er geen arbeidsovereenkomst tot stand komt met de inlenende onderneming. Zij wordt erdoor gekenmerkt dat de verplaatsing van de werknemer naar de lidstaat van ontvangst het doel op zich van de dienstverrichting door de dienstverlenende onderneming vormt en dat deze werknemer zijn taken onder toezicht en leiding van de inlenende onderneming vervult."
    
    2.5.2. Uit hetgeen hiervoor onder 2.3 is overwogen, volgt dat de vreemdelingen de werkzaamheden niet als zelfstandigen hebben verricht. Uit de bij het boeterapport gevoegde verklaringen van de vreemdelingen, de bij de controle aanwezige belastinginspecteurs, de vertegenwoordiger van [bedrijf 6] en [appellant] zelf, in onderlinge samenhang bezien, komt naar voren dat [appellant] de vreemdelingen heeft geworven, dat de uitbetaling voor hun werkzaamheden vrijwel volledig via hem liep en dat hij hun huisvesting en administratieve zaken hier te lande regelde. Gelet hierop moeten de vreemdelingen worden geacht de werkzaamheden in dienst van [appellant] te hebben verricht.
    
    2.5.3. Voorts hebben blijkens het boeterapport de inspecteurs van de Arbeidsinspectie waargenomen dat de werkzaamheden werden verricht onder toezicht en leiding van voormannen van [bedrijf 5]. Dit wordt bevestigd door de verklaringen van vrijwel alle vreemdelingen en de vertegenwoordiger van [bedrijf 6]. De omstandigheid dat, naar gesteld, [appellant] stelselmatig op het bouwterrein aanwezig was om de voortgang van de werkzaamheden te inventariseren, is onvoldoende om af te doen aan de hiervoor weergegeven waarnemingen en verklaringen.
    
    2.5.4. Ten slotte moet de verplaatsing van de vreemdelingen naar Nederland het doel op zich van de dienstverrichting door [appellant] worden geacht. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in een bij het boeterapport gevoegd uittreksel van het Poolse Landelijk Gerechtsregister ten aanzien van [appellant]'s onderneming Krisbau onder meer is vermeld dat recrutering en uitzending van arbeidskrachten tot de bedrijfsactiviteiten behoren. Voorts blijkt uit de verklaringen van de vertegenwoordiger van [bedrijf 6] en [appellant] zelf dat [appellant] slechts de mensen leverde voor het te verrichten vlechtwerk. Dat ook afspraken zijn gemaakt over een totale aanneemsom, is niet gebleken.
    
    2.5.5. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de dienstverrichting door [appellant] heeft bestaan uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten in de zin van artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de boete. Hiertoe voert hij aan dat, samengevat weergegeven, de werkzaamheden van groot publiek belang waren en dat er destijds een groot tekort aan ijzervlechters was op de arbeidsmarkt.
    
    2.6.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn door de Afdeling als zodanig niet onredelijk bevonden (zie onder meer de uitspraak van 23 juni 2010 in zaak nr. 200908558/1/V6). Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
    
    De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    2.6.2. De omstandigheid dat, naar gesteld, de werkzaamheden een groot publiek belang dienden, leidt niet tot matiging van boete, nu deze omstandigheid niet afdoet aan de ernst van de overtredingen. Verder vormt het begaan van een beboetbaar feit geen redelijk alternatief voor de gestelde bedrijfsmatige problemen, bestaande uit het niet voorhanden zijn van voldoende personeel op het moment dat dit voor een goede bedrijfsvoering noodzakelijk is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat op deze gronden geen aanleiding bestaat voor matiging van de boete.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. den Dulk, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Parkins-de Vin w.g. Den Dulk
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 februari 2012
    
    565.