ECLI:NL:RVS:1996:ZF2116, Raad van State, 06-05-1996, H01.95.0326
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 1996-05-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tracébesluit niet op rechtsgevolg gericht.

RAAD VAN STATE
    
    
      No. H01.95.0326.
      Datum uitspraak: 6 mei 1996
    
    
    AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoqer beroep van:
    
    Stichting 'Damsigt-Park Leeuwensteyn' te Voorburg (appellante) 
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Den Haag van 12 mei 1995 in het geschil tussen 
    
    
      1.    appellante en 
      2.    A en anderen, allen handelend ten behoeve van het Platform tegen de Verlengde Landscheidingsweg, kantoorhoudend te Leiden
    
    
    en
    
    de Minister van Verkeer en Waterstaat.
    
    
    Procesverloop
    
    
      Bij schrijven van - naar moet worden aangenomen - 29 april 1994 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat, hierna: de Minister, de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal - onder meer - medegedeeld het tracebesluit, inhoudende de aanleg van een deels verdiepte stadsrandweg tussen rijksweg 4 en rijksweg 44, te hebben vastgesteld.
      Voorts zijn de Minister, het provinciaal bestuur van Zuid-Holland en het gemeentebestuur van Den Haag op 29 april 1994 in het Protocol Noordelijke Randweg Haagse regio (NORAH), hierna: het protocol, overeengekomen - beknopt weergegeven -:
      - dat NORAH volgens de variant deels verdiepte stadsrandweg zal worden gerealiseerd;
      - dat nadere afspraken over de financiering en aanleg van NORAH zulen worden gemaakt;
      - dat het ontwerp van NORAH zal worden uitgewerkt tot een definitief ontwerp;
      - dat juridisch-planologische procedures die noodzakelijk zijn om tijdige realisering van NORAH mogelijk te maken in gang zullen worden gezet en dat hierover in overleg zal worden getreden met de gemeenten Leidschendam, Voorburg en Wassenaar;
      - dat partijen streven naar een gecoordineerde uitvoering van de realisatie van NORAH en - dat partijen nader afspraken zullen maken over het beheer van NORAH en daarbij zonodig de gemeenten Leidschendam, Voorburg en Wassenaar zullen betrekken.
    
    
    
      Bij schrijven van 7 juni 1994 hebben A en anderen bezwaar gemaakt bij de Minister tegen het tracebesluit en het protocol.
      Bij schrijven van 9 juni 1994 heeft appellante hetzelfde gedaan.
    
    
    Bij besluit van 15 augustus 1994 heeft de Minister A en anderen niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaren. Bij besluit van 16 augustus 1994 heeft de Minister ook appellante niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaren. Dit besluit is aan deze uitspraak gehecht.
    
    Bij schrijven van 23 september 1994 hebben A en anderen beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Den Haag, hierna: de rechtbank, tegen het besluit van de Minister van 15 augustus 1994.
    
    Bij schrijven van 25 september 1994 heeft appellante beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het besluit van de Minister van 16 augustus 1994.
    
    Bij uitspraak van 12 mei 1995 heeft de rechtbank zowel het beroep van A en anderen als het beroep van appellante ongegrond verklaard. De uitspraak van de rechtbank is aan deze uitspraak gehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij schrijven van 27 juni 1995, aangevuld bij schrijven van 31 juli 1995, hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hoger-beroepschrift en het aanvullend hoger-beroepschrift zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    Op 7 december 1995 heeft de Minister een memorie ingediend.
    
    Het hoger beroep is op 18 maart 1996 behandeld in een openbare vergadering van een Meervoudige Kamer van de Afdeling waarin appellante, vertegenwoordigd door mr A.M.C. Marius-van Eeghen, advocaat te Den Haag, en de Minister, vertegenwoordigd door mr A. van der Luit, ambtenaar ten departemente, hun standpunten nader hebben toegelicht. Namens gedeputeerde staten van Zuid-Holland is verschenen R.A. K., ambtenaar der provincie. Het standpunt van burgemeester en wethouders van Den Haag is toegelicht door ing A.J.H.T. E., ambtenaar der gemeente, verschenen.
    
    
    Overwegingen
    
    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het tracebesluit en het protocol geen besluiten zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, wat met zich brengt dat daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt en dat de Minister appellante derhalve terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaren.
    
    Appellante kan zich hier niet in vinden. Volgens appellante moeten het tracebesluit en het protocol wel worden aangemerkt als besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    De Afdeling overweegt het volgende.
    
    
      Niet in geschil is dat hier sprake is van een tracebesluit waarop de op 1 januari 1994 in werking getreden Tracewet, gelet op het bepaalde in artikel 26 van deze wet, niet van toepassing is, zodat in dit geval niet de rechtsmiddelen openstonden die op grond van de Tracewet openstaan ten aanzien van een ingevolge die wet genomen tracebesluit.
      Dit neemt niet weg dat, indien het tracebesluit moet worden beschouwd als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, in beginsel de in die wet bedoelde mogelijkheid van bezwaar en beroep openstond ten aanzien van dat besluit.
    
    
    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Vaststaat dat een tracebesluit als thans in geding, er niet toe strekt dat, op grond van dat besluit, de aanleg van een weg is toegestaan. Ook overigens schept een dergelijk besluit rechten noch verplichtingen; noch een provinciaal, noch een gemeentebestuur is op grond van een dergelijk besluit gehouden om het vastgestelde trace op te nemen in plannen als bedoeld in de Wet op de Ruimtelijke ordening.
    
    De door appellante aangevoerde omstandigheden dat aan het thans in geding zijnde tracebesluit een uitvoerige voorbereiding is voorafgegaan, dat dit besluit, anders dan andere tracebesluiten die dateren van voor de inwerkingtreding van de Tracewet, meer omvat dan alleen een stippellijn die de ligging van het trace aangeeft, en dat reeds in 1956 een dergelijk 'oud' tracebesluit was genomen voor de in geding zijnde weg, acht de Afdeling bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling niet relevant. Van belang is slechts of uit het besluit rechten en verplichtingen voortvloeien, en dat is hier niet het geval.
    
    De Afdeling is voorts, anders dan appellante, van oordeel dat het in geding zijnde tracebesluit niet te vergelijken is met een aanwijzing van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, als bedoeld in artikel 37 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Een dergelijke aanwijzing verplicht de gemeenteraad een bestemmingsplan vast te stellen of te herzien, terwijl hier, zoals hiervoor reeds is vastgesteld, geen sprake is van enige verplichting voor provinciale of gemeentebesturen.
    
    Ook de opvatting van appellante dat het tracebesluit, nu inzake de ligging van de stadsrandweg een milieu-effectrapport is opgesteld, moet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 7.27 van de Wet milieubeheer wordt door de Afdeling niet gedeeld. Deze bepaling ziet immers alleen op besluiten waarop deze wet van toepassing is, en dat is bij het in geding zijnde tracebesluit niet het geval.
    
    De Afdeling wijst er in dit verband ook op dat ook de Voorzitter van de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 29 juli 1977, no. A-1.0584 (1977) heeft vastgesteld dat een besluit tot tracevaststelling als zodanig geen rechtsgevolgen in het leven roept. De Afdeling rechtspraak heeft hieromtrent bij uitspraak van 24 september 1985, no. R01.84.1684, een gelijkluidend oordeel gegeven. De omstandigheid dat deze uitspraken zijn gedaan onder de gelding van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, terwijl het rechtskarakter van het thans in geding zijnde tracebesluit moet worden beoordeeld aan de hand van de Algemene wet bestuursrecht, maakt in dit verband, anders dan appellante meent, geen verschil. Wanneer wordt vastgesteld dat een tracebesluit als thans in geding niet is gericht op rechtsgevolg, betekent dat dat een dergelijk besluit geen publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt.
    
    De Afdeling komt op grond van het vorenstaande tot de conclusie dat het onderhavige tracebesluit geen publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt, en dat het daarom, ondanks zijn benaming, niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat appellante niet door de Minister kon worden ontvangen in haar bezwaren tegen het tracebesluit.
    
    Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of het protocol een besluit is als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is dit niet het geval. Het protocol brengt niet met zich dat op grond daarvan de aanleg van de in geding zijnde randweg zou zijn toegestaan. Dat de partijen die het protocol hebben vastgesteld zich door middel daarvan jegens elkaar hebben verbonden om de publiekrechtelijke juridisch-planologische procedures in gang te zetten die moeten leiden tot besluiten op grond waarvan de in geding zijnde randweg kan worden aangelegd, brengt nog niet met zich dat het protocol een op enig publiekrechtelijk rechtsgevolg gerichte rechtshandeling inhoudt. Het kan dan dus ook niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank is derhalve terecht tot de conclusie gekomen dat appellante door de Minister evenmin kon worden ontvangen in haar bezwaren tegen het protocol.
    
    Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep van appellante ongegrond is, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht acht de Afdeling geen termen aanwezig.
    
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van state;
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    Aldus vastgesteld te Den Haag op 6 mei 1996.