ECLI:NL:RVS:2010:BL3339, Raad van State, 10-02-2010, 200906224/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2008 heeft het bestuur van de stichting Stichting Nederlands Fonds voor de Film (hierna: het bestuur) een aanvraag van [appellante] om subsidieverlening krachtens de Suppletieregeling filminvesteringen Nederland (hierna: de Suppletieregeling) voor het project "Seperation (lees: Separation) City" (hierna: het project) afgewezen.

200906224/1/H2.
      Datum uitspraak: 10 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 juli 2009 in zaak nr. 08/2598 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het bestuur van de stichting Stichting Nederlands Fonds voor de Film.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 maart 2008 heeft het bestuur van de stichting Stichting Nederlands Fonds voor de Film (hierna: het bestuur) een aanvraag van [appellante] om subsidieverlening krachtens de Suppletieregeling filminvesteringen Nederland (hierna: de Suppletieregeling) voor het project "Seperation (lees: Separation) City" (hierna: het project) afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 mei 2008 heeft het bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 augustus 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 200906371/1/H2, ter zitting behandeld op 17 december 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.H.L. Weesing, advocaat te Amsterdam, en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.H.A. van der Grinten, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 10, vierde lid, van de Wet op het specifiek cultuurbeleid (hierna: de Wsc), voor zover thans van belang, stelt het bestuur van een fonds één of meer reglementen vast waarin in ieder geval worden vastgelegd de werkwijze, de procedures en de criteria die het bestuur bij het verstrekken van subsidies hanteert, alsmede de verplichtingen die aan de subsidieontvanger worden opgelegd. In deze reglementen kunnen voorts regels worden gesteld met betrekking tot de vaststelling van een subsidieplafond en de wijze van verdeling daarvan, de betaling en terugvordering van de subsidie, alsmede de verlening van voorschotten op de subsidie. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) kan met betrekking tot deze onderwerpen het bestuur van een fonds voorschrijven ter zake een reglement te wijzigen. Een besluit tot vaststelling van een reglement of een wijziging daarvan treedt slechts in werking na goedkeuring door de minister.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de krachtens die bepaling vastgestelde Suppletieregeling heeft deze het bevorderen van de totstandkoming van bioscoopfilms die een culturele waarde hebben ten doel, omdat zij bijdragen aan de diversiteit van cultuuruitingen in Nederland en door hun toegankelijkheid in staat zijn grotere groepen van de bevolking te bereiken. Daartoe hanteert deze regeling als graadmeter voor toegankelijkheid de door marktpartijen in deze bioscoopfilms toegezegde investeringen, voor zover die, gelet op het taalgebied waarop deze bioscoopfilms zijn gericht, onvoldoende zijn om de met de voortbrenging en bioscoopuitbreng gemoeide filmkosten vooraf te dekken.
    
    Ingevolge het tweede lid heeft een bioscoopfilm een culturele waarde, indien deze over ten minste drie van de volgende zeven kenmerken beschikt:
    
    - het scenario waarop de film is gebaseerd speelt zich in overwegende mate af in Nederland, of in een andere Lidstaat van de Europese Unie, of in een Staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, of in Zwitserland;
    
    - ten minste één van de hoofdpersonages behoort tot de Nederlandse cultuur of het Nederlandse taalgebied;
    
    - het scenario waarop de film is gebaseerd is in hoofdzakelijk de Nederlandse taal geschreven;
    
    - het scenario is gebaseerd op een van origine Nederlandstalig literair werk;
    
    - het hoofdthema heeft betrekking op kunst, dan wel kunstenaars;
    
    - het hoofdthema heeft betrekking op historische figuren of gebeurtenissen;
    
    - het hoofdthema heeft betrekking op voor de Nederlandse bevolking relevante actuele, culturele, maatschappelijke dan wel politieke kwesties.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, voor zover thans van belang, verleent het bestuur op basis van een daartoe door de aanvrager gedaan verzoek subsidie ter dekking van de begrote filmkosten van een bioscoopfilm, wanneer deze naar het oordeel van het bestuur aan de volgende criteria voldoet:
    
    […]
    
    b. de investeringen van marktpartijen ten minste 25 procent bedragen van de begrote filmkosten, zoals opgenomen in het filmplan, waarin is begrepen een bedrag gelijk aan ten minste 10 procent van de begrote filmkosten, dat op marktconforme voorwaarden is toegezegd als investering door een filmdistributeur, of daarmee gelijkgestelde marktpartij, als garantieopbrengst of als bijdrage in de kosten van de voorgenomen bioscoopuitbreng in Nederland.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, voor zover thans van belang, beslist het bestuur afwijzend op een aanvraag tot verlening van subsidie op grond van deze regeling, indien naar het oordeel van het bestuur:
    
    […]
    
    b. de bioscoopfilm waarvoor subsidie wordt aangevraagd geen culturele waarde heeft, als bedoeld in artikel 1, tweede lid; of:
    
    […]
    
    i. de aanvraag overigens niet aan deze regeling voldoet.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het krachtens artikel 10, vierde lid, van de Wsc vastgestelde Huishoudelijk reglement heeft het Adviescollege tot taak gemotiveerde adviezen te formuleren ten behoeve van het bestuur over de door het bestuur voorgelegde aanvragen voor een financiële bijdrage. Tevens kan het het bestuur desgevraagd of uit eigen beweging adviseren over de hoofdlijnen of specifieke deelgebieden van het beleid.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het krachtens artikel 10, vierde lid, van de Wsc vastgestelde Bijdragenreglement kan het bestuur een aanvraag ter advisering voorleggen aan het Adviescollege.
    
    2.2. Aan het besluit van 23 mei 2008 heeft het bestuur ten grondslag gelegd dat het project niet aan ten minste drie kenmerken van culturele waarde voldoet. Volgens hem volgt uit het filmscenario niet dat de scènes zich in overwegende mate in Nederland afspelen. Dat enkele scènes zich in Nederland afspelen, is daarvoor volgens het bestuur onvoldoende. Het scenario speelt zich volgens hem evenmin in overwegende mate af in de in artikel 1, tweede lid, van de Suppletieregeling vermelde andere landen. Het hoofdthema van de film heeft geen betrekking op kunst, dan wel kunstenaars. Dat twee van de hoofdpersonages kunstenaar zijn, betekent volgens hem niet zonder meer dat aan dit vereiste voor subsidieverlening is voldaan. Voorts heeft [appellante] aan zijn besluit van 9 oktober 2007 niet de gerechtvaardigde verwachting kunnen ontlenen dat het project aan de kenmerken van culturele waarde voldeed. Ten slotte voldoet het volgens het bestuur niet aan het in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Suppletieregeling voor subsidieverlening gestelde vereiste, nu de bijdragen van New Zealand On Air en van het New Zealand Filmfund ingevolge de Suppletieregeling niet als marktgeld worden aangemerkt.
    
    2.3. [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat de afwijzing slechts rust op de motivering dat het project niet aan ten minste drie van de zeven kenmerken van culturele waarde voldoet en niet op de motivering dat niet voldaan is aan het vereiste dat de investeringen van marktpartijen ten minste 25 procent van de begrote filmkosten bedragen.
    
    2.3.1. Dit betoog faalt. Aan de afwijzing is ten grondslag gelegd dat het project niet aan ten minste drie van de zeven in artikel 1, tweede lid, van de Suppletieregeling vermelde kenmerken van culturele waarde voldoet en niet aan het in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Suppletieregeling gestelde vereiste. In het besluit van 23 mei 2008 heeft het bestuur zich evenzeer op het standpunt gesteld dat het project niet voldoet aan het in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Suppletieregeling gestelde vereiste. De opmerking van het bestuur dat doorslaggevend blijft dat het project niet aan de kenmerken van culturele waarde voldoet, maakt dat niet anders. Uit artikel 6, eerste lid, van de Suppletieregeling volgt dat het bestuur een subsidieaanvraag dient af te wijzen, indien zich naar zijn oordeel een van de in die bepaling vermelde weigeringsgronden voordoet. De in onderdeel b en onderdeel i opgenomen weigeringsgronden vormen dan ook ieder afzonderlijk een dwingende grond voor afwijzing van de subsidieaanvraag.
    
    2.4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de door het bestuur aan de kenmerken van culturele waarde gegeven toepassing strijdig is met de bedoeling van de regelgever om die kenmerken ruimhartig op te vatten. Het bestuur had volgens haar slechts daarom marginaal te beoordelen of aan die kenmerken was voldaan. Voorts was voor de invulling van die normen een deskundigenoordeel vereist en heeft het bestuur ter zake daarvan geen beoordelingsruimte. Het bestuur heeft haar aanvraag dan ook ten onrechte niet aan het Adviescollege voorgelegd, aldus [appellante].
    
    2.4.1. De rechtbank heeft [appellante] terecht niet gevolgd in het betoog dat het bestuur de beoordeling of aan een kenmerk van culturele waarde is voldaan, niet voldoende terughoudend heeft uitgevoerd. Uit artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Suppletieregeling volgt dat die regeling voor het verlenen van subsidie aan films zonder culturele waarde geen grondslag biedt. Weliswaar wordt volgens de nota van toelichting op de Suppletieregeling (blz. 6; Stcrt. 2007, 106) de aanwezigheid van culturele waarde door het bestuur marginaal getoetst, maar deze vorm van toetsing wordt in de toelichting gesteld tegenover een artistiek-inhoudelijke toets, die niet wordt verricht. De marginale toetsing moet derhalve in deze context worden opgevat als een niet-artistiek-inhoudelijke beoordeling aan de hand van de objectieve maatstaven van artikel 1, tweede lid, van de Suppletieregeling. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Suppletieregeling kan voorts niet worden afgeleid dat de regelgever een ruimhartige opvatting van de kenmerken van culturele waarde, als door [appellante] voorgestaan, heeft beoogd, te minder nu in de toelichting een aantal kenmerken gedetailleerd is toegelicht.
    
    De rechtbank heeft voorts evenzeer terecht overwogen dat de Suppletieregeling, noch de reglementen of enige andere rechtsregel, het bestuur ertoe noopten omtrent de toepassing van de kenmerken van culturele waarde een deskundigencommissie te raadplegen. Uit artikel 9, eerste lid, van het Bijdragenreglement volgt slechts dat het bestuur een aanvraag aan het Adviescollege kan voorleggen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het bestuur niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de door [appellante] ingediende aanvraag niet aan het Adviescollege voor te leggen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de kenmerken van culturele waarde objectieve maatstaven inhouden die geen betrekking hebben op de artistiek-inhoudelijke kwaliteit van de desbetreffende film.
    
    Voor zover de kenmerken van culturele waarde nadere uitleg behoeven, heeft het bestuur daarbij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, beoordelingsvrijheid. Dit volgt reeds uit de in artikel 6, eerste lid, van de Suppletieregeling opgenomen passage "naar het oordeel van het bestuur". De uitoefening van deze bevoegdheid wordt door de rechter terughoudend getoetst.
    
    2.5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het hoofdthema van de film geen betrekking heeft op kunst of kunstenaars, nu het gaat om een film waarin kunstenaars een rol spelen en de Suppletieregeling voor subsidieverlening niet eist dat niet alleen de kunstenaars, maar ook hun kunst, hoofdthema van de film vormen. Voorts heeft zij miskend dat het bestuur ten onrechte het in het marketing- en promotieplan vermelde hoofdthema van doorslaggevende betekenis heeft geacht.
    
    2.5.1. Artikel 1, tweede lid, van de Suppletieregeling eist niet dat het hoofdthema van een bioscoopfilm betrekking heeft op, zowel kunst, als kunstenaars. Het bestuur heeft zich echter op het standpunt gesteld dat het hoofdthema van de film op geen van beide onderwerpen betrekking heeft.
    
    Niet valt in te zien dat het bestuur bij het beoordelen van het hoofdthema niet op het marketing- en promotieplan dat [appellante] als bijlage bij de aanvraag heeft gevoegd, mocht afgaan. Met het betoog, onder verwijzing naar hetgeen in de zogenoemde trailers van de films "Oorlogswinter" en "Zwartboek" is vermeld, dat in een marketing- en promotieplan niet zonder meer het daadwerkelijke thema van een film wordt weergegeven, miskent [appellante] dat het bestuur bij zijn beoordeling of een project aan de kenmerken van culturele waarde voldoet, van de bij de aanvraag overgelegde stukken diende uit te gaan. In het marketing- en promotieplan staat dat het project een "feel good" romantische komedie is, waarbij het thema "scheiding", zowel het scheiden tussen personen als gescheiden worden van eigen land, centraal staat.
    
    Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bestuur zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het enkele feit dat de hoofdpersonages een kunstschilder en een celliste zijn, niet doorslaggevend is voor het hoofdthema. Nu voorts in het scenario geen aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor het oordeel dat het hoofdthema van de film kunst of kunstenaars is, heeft zij met juistheid geen grond gevonden voor het oordeel dat het bestuur zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is voldaan aan het in artikel 1, tweede lid, van de Suppletieregeling als vijfde voor subsidieverlening gestelde vereiste.
    
    2.6. Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de toepassing door het bestuur van het in artikel 1, tweede lid, van de Suppletieregeling als eerste vermelde kenmerk arbitrair is, faalt ook dat betoog. Volgens de nota van toelichting (blz. 7; Stcrt. 2007, 106) wil de in het eerste kenmerk gebruikte term "in overwegende mate" zeggen dat de hoofdlocatie of -locaties waar het filmscenario zich afspeelt, zich in één of meer van de vermelde landen moet of moeten bevinden, waarbij het op basis van het scenario aannemelijk moet zijn dat de bioscoopfilm zich op die locatie of locaties voor meer dan 75 procent van de vertoningsduur afspeelt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] niet, althans niet gemotiveerd heeft betwist dat het scenario zich niet in overwegende mate afspeelt in Nederland of in de in artikel 1, tweede lid, van de Suppletieregeling vermelde andere landen.
    
    Uit het vorenoverwogene volgt voorts dat, anders dan [appellante] betoogt, geen grond bestaat voor het oordeel dat de door het bestuur aan de kenmerken van culturele waarde gegeven toepassing onredelijk of in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is.
    
    2.7. [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat zij aan het besluit van het bestuur van 9 oktober 2007, waarbij ten aanzien van hetzelfde project op een aanvraag om subsidie in het kader van de Uitvoeringsregeling Lange Speelfilm (hierna: de Uitvoeringsregeling) is besloten, de gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen dat het project aan het vereiste van culturele waarde voldeed. Hiertoe voert zij aan dat in die procedure de desbetreffende subsidieaanvraag ter advisering aan het Adviescollege is voorgelegd en het project moet worden geacht aan de - ook in het kader van de Uitvoeringsregeling geldende - kenmerken van culturele waarde te voldoen, nu die aanvraag slechts op inhoudelijke gronden is afgewezen.
    
    2.7.1. De rechtbank heeft met juistheid in het besluit van het bestuur van 9 oktober 2007 geen aanknopingspunten gevonden om aan te nemen dat het bestuur het project aan de kenmerken van culturele waarde heeft getoetst. Evenmin houdt het besluit een mededeling in over de vraag of aan die kenmerken is voldaan. Anders dan [appellante] betoogt, kan uit het enkele feit dat het Adviescollege blijkens dat besluit het project artistiek-inhoudelijk heeft beoordeeld, niet worden afgeleid dat het project geacht kon worden te voldoen aan de kenmerken van culturele waarde. Voor zover [appellante] in dit verband heeft verwezen naar uitlatingen van het bestuur in de procedure met zaak nr. 200906371/1/H2, leidt dit niet tot een ander oordeel. Het bestuur heeft onweersproken gesteld dat het Adviescollege slechts wordt geraadpleegd ter verkrijging van een advies over de artistiek-inhoudelijke kwaliteit van een project en dat aanvankelijk alle aanvragen om subsidie in het kader van de Uitvoeringsregeling eerst ter verkrijging van een dergelijk advies aan het Adviescollege werden voorgelegd, doch gaandeweg het inzicht is gegroeid dat de relatief eenvoudige beoordeling op kenmerken van culturele waarde aan de arbeidsintensievere beoordeling van de artistiek-inhoudelijke kwaliteit vooraf zou moeten gaan.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat [appellante] aan het besluit van 9 oktober 2007 niet de gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen dat het project voldeed aan de kenmerken van culturele waarde.
    
    2.8. Uit het vorenoverwogene volgt dat de rechtbank terecht tot de slotsom is gekomen dat het bestuur op goede gronden heeft geoordeeld dat het project niet aan het vereiste van culturele waarde voldoet. Gelet hierop en op het hiervoor onder 2.3.1 overwogene heeft de rechtbank evenzeer terecht niet onderzocht of het project voldoet aan het vereiste dat de investeringen van marktpartijen ten minste 25 procent van de begrote filmkosten bedragen.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H.M. Kessels, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb w.g. Kessels
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010
    
    505.