ECLI:NL:RVS:2007:BA6486, Raad van State, 06-06-2007, 200600868/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 oktober 2003 heeft appellant sub 1 (hierna: de staatssecretaris), voor zover thans van belang, het verzoek van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Energetic Cleaning Technologies B.V." en "Jowenko Explosieve Demolitie B.V." (hierna: ECT en Jowenko) om handhavend op te treden tegen appellante sub 2 (hierna: ARN) afgewezen.

200600868/1.
      Datum uitspraak: 6 juni 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
      (thans: de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),
      2.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      "Arn B.V.", gevestigd te Weurt,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. WET 04/3706 van de rechtbank Rotterdam van 12 december 2005 in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      "Energetic Cleaning Technologies B.V.", gevestigd te Barendrecht, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Jowenko Explosieve Demolitie B.V.", gevestigd te Veere
    
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 oktober 2003 heeft appellant sub 1 (hierna: de staatssecretaris), voor zover thans van belang, het verzoek van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Energetic Cleaning Technologies B.V." en "Jowenko Explosieve Demolitie B.V." (hierna: ECT en Jowenko) om handhavend op te treden tegen appellante sub 2 (hierna: ARN) afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 november 2004 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, het door ECT en Jowenko daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 december 2005, verzonden op 20 december 2005, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het door ECT en Jowenko daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris met inachtneming van deze uitspraak en binnen een termijn van tien weken na verzending van de uitspraak een nieuwe beslissing neemt op het bezwaar van ECT en Jowenko. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2006, en ARN bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 januari 2006, hoger beroep ingesteld. ARN heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 24 februari 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brieven van 11 juli 2006 en 17 juli 2006 hebben ECT en Jowenko, respectievelijk ARN, de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Bij brief van 31 juli 2006 heeft de staatssecretaris een nadere reactie en stukken ingediend.
    
    Bij brief van 30 augustus 2006 hebben ECT en Jowenko van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 februari 2007, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boorsma en mr. V.C.A. Lindijer, beiden advocaat te Den Haag, en door A. Rijnsent, werkzaam bij het ministerie, ARN, vertegenwoordigd door ing. P. Drewes, werkzaam bij ARN, en ECT en Jowenko, vertegenwoordigd door mr. drs. J.C. Ozinga, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voor ECT en Jowenko is verder verschenen E.G. de Jong, werkzaam bij TNO.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Op verzoek van de Afdeling hebben partijen nadere reacties ingezonden, die naar de andere partijen zijn gestuurd.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 4.8, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit), zoals dit artikelonderdeel gold tot 25 februari 2004, wordt arbeid waarbij explosieve stoffen worden gebruikt voor demolitie, zijnde het springen van objecten of materialen, of voor onderhoud, verricht volgens een vooraf opgesteld springplan of bij de verkenning naar, opsporing of winning van delfstoffen, een vooraf opgesteld programma. De inhoud van het springplan of programma bevat een deugdelijke beschrijving van de uit te voeren werkzaamheden, de daaraan verbonden gevaren en de wijze waarop deze gevaren zoveel mogelijk zullen worden voorkomen of beperkt.
    
        Bij het Besluit van 7 februari 2004 tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit ter vervanging van de bepalingen met betrekking tot de arbeidsveiligheidsrapportage door aanvullende voorschriften met betrekking tot de risico-inventarisatie en -evaluatie en enige andere wijzigingen (hierna: het Wijzigingsbesluit) is het eerste lid van artikel 4.8 van het Arbobesluit gewijzigd.
    
        Ingevolge artikel 4.8, eerste lid, van het Arbobesluit, zoals dat artikel luidt vanaf 25 februari 2004, wordt arbeid waarbij voor demolitie, zijnde het springen van objecten of materialen, of voor onderhoud, gebruik wordt gemaakt van stoffen die op grond van de Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: de Wms) voldoen aan de criteria voor indeling in de categorie «ontplofbaar», bedoeld in artikel 34, tweede lid, onder a, van die wet, verricht volgens een vooraf opgesteld springplan of, bij de verkenning naar, opsporing of winning van delfstoffen, een vooraf opgesteld programma. De inhoud van het springplan of programma bevat een deugdelijke beschrijving van de uit te voeren werkzaamheden, de daaraan verbonden gevaren en de wijze waarop deze gevaren zoveel mogelijk zullen worden voorkomen of beperkt.
    
        Ingevolge artikel 4.8, tweede lid, van het Arbobesluit worden demolitie- en onderhoudswerkzaamheden als bedoeld in het eerste lid verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid springmeester met betrekking tot de soort arbeid die wordt verricht dat is afgegeven door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of een certificerende instelling.
    
        Ingevolge het vijfde lid van dit artikel worden ten aanzien van de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, bij ministeriële regeling nadere regels gesteld.
    
        In artikel 34, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wms staat als categorie vermeld de categorie ontplofbaar.
    
        Ingevolge het derde lid van dit artikel worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur de criteria en methoden aangewezen volgens welke moet worden bepaald of een stof behoort tot een categorie als bedoeld in het tweede lid.
    
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten zijn de criteria volgens welke een stof moet worden ingedeeld in de categorie ontplofbaar: stoffen en preparaten in vaste, vloeibare, pasta- of gelatine-achtige toestand, die ook zonder de inwerking van zuurstof in de lucht exotherm kunnen reageren, hierbij snel gassen ontwikkelen en onder bepaalde voorwaarden ontploffen, snel explosief verbranden of door verhitting bij gedeeltelijke afsluiting ontploffen.
    
    2.2.    ECT en Jowenko zijn bedrijven die zich onder meer bezighouden met het schoonmaken van in bedrijf zijnde industriële installaties, zoals ketels en vuilverbrandingsovens. Daarvoor gebruiken zij explosieven in de vorm van zogenoemde slurry- en emulsiespringstoffen, volgens een gepatenteerde methode. Op deze werkzaamheden is artikel 4.8 van het Arbobesluit van toepassing. ARN gebruikt voor dezelfde werkzaamheden de Rüegg-methode, waarbij een zogenoemde ballonzak aan een lans in de te reinigen installatie wordt geplaatst en vervolgens wordt gevuld met een gasmengsel van ethaan en zuurstof, dat binnen enkele seconden tot ontploffing wordt gebracht.
    
        ECT en Jowenko hebben de staatssecretaris verzocht handhavend op te treden tegen ARN, omdat dit bedrijf zich volgens hen niet houdt aan artikel 4.8 van het Arbobesluit en sprake is van oneerlijke concurrentie, omdat ECT en Jowenko aan zware veiligheidseisen moeten voldoen en ARN niet.
    
    2.3.    Bij besluit van 31 oktober 2003 heeft de staatssecretaris het verzoek om handhavend op te treden tegen ARN afgewezen. Volgens de staatssecretaris is artikel 4.8 van het Arbobesluit in dit geval niet van toepassing, omdat, kort gezegd, het explosieve gasmengsel dat door ARN wordt gebruikt niet onder de definitie van explosieve stoffen valt. Dit laat volgens de staatssecretaris overigens onverlet dat er wel degelijk eisen worden gesteld aan de werkmethode. Naar aanleiding van onderzoek bij ARN is echter geconstateerd dat ARN maatregelen heeft genomen ter voorkoming van ongewilde gebeurtenissen, dat de werknemers een gedegen opleiding genieten voordat ze de werkzaamheden mogen uitvoeren en dat men werkt volgens de vastgestelde veilige werkprocedures, hetgeen vergelijkbaar is met werken conform een werkplan. Er zijn volgens de staatssecretaris geen overtredingen van het Arbobesluit geconstateerd, zodat hij het verzoek om handhavend op te treden afwijst.
    
        Bij besluit van 2 november 2004 heeft de staatssecretaris het besluit van 31 oktober 2003 gehandhaafd op grond van de overweging dat met de begrippen "springstoffen" en "explosieve stoffen" in de artikelen 4.8, 4.16 en 4.17 van het Arbobesluit wordt gedoeld op stoffen die zonder de inwerking van zuurstof kunnen ontploffen. Om elk misverstand omtrent de begrippen "explosief" en "ontplofbaar" en de reikwijdte van artikel 4.8 van het Arbobesluit uit te sluiten, is artikel 4.8 bij het Wijzigingsbesluit van 7 februari 2004 redactioneel gewijzigd en is expliciet tot uitdrukking gebracht dat dit artikel uitsluitend van toepassing is op stoffen die zonder inwerking van zuurstof in de lucht tot explosie kunnen komen. Van een overtreding van dit artikel is volgens de staatssecretaris in dit geval geen sprake. Verder zijn naar aanleiding van de klachten van ECT en Jowenko de nodige bezoeken afgelegd bij en gesprekken gevoerd met ARN. Op grond van de informatie die daaruit is voortgekomen concludeert de staatssecretaris dat ARN de werkzaamheden laat verrichten conform de wel op de werkzaamheden van dit bedrijf van toepassing zijnde verschillende Arbobesluitbepalingen.
    
    2.4.    De rechtbank heeft voorop gesteld dat uitsluitend de toepasselijkheid van artikel 4.8 van het Arbobesluit in geschil is. De rechtbank heeft voorts overwogen dat door ECT en Jowenko een aantal documenten van TNO is overgelegd, waarin beargumenteerd tot de conclusie wordt gekomen dat de bewuste reinigingsmethode wel degelijk onder het begrip "explosieve stoffen" en daarmee onder de werking van artikel 4.8 van het Arbobesluit valt. De staatssecretaris heeft deze conclusie naar het oordeel van de rechtbank niet deugdelijk onderbouwd bestreden. Hij heeft ter zitting weliswaar gesteld dat zijn standpunt voortvloeit uit vastgesteld beleid dat is gefundeerd op eigen wetenschappelijk onderzoek, maar dit onderzoek is naar het oordeel van de rechtbank niet nader onderbouwd. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris geen onderzoek heeft gedaan naar de inhoud en de implicaties van Richtlijn 1999/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1999 betreffende minimumvoorschriften voor de verbetering van de gezondheidsbescherming en van de veiligheid van werknemers die door explosieve atmosferen gevaar kunnen lopen (hierna: de Richtlijn), welke richtlijn door TNO in een advies van 25 februari 2003 in relatie tot artikel 4.8 van het Arbobesluit aan de orde is gesteld, waarbij TNO heeft gesteld dat de Richtlijn uiterlijk op 30 juni 2003 door Nederland diende te zijn geïmplementeerd. De rechtbank is niet gebleken dat deze implementatie inmiddels heeft plaatsgevonden. Op grond van beide omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid, zodat dit besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb dient te worden vernietigd.
    
    2.5.    In zijn hoger-beroepschrift heeft de staatssecretaris onder meer betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de definities van de relevante wet- en regelgeving en de wetsgeschiedenis duidelijk volgt dat artikel 4.8 van het Arbobesluit betrekking heeft op het gebruik van stoffen die zonder de inwerking van zuurstof kunnen exploderen, hetgeen tot gevolg heeft dat deze bepaling niet relevant is voor de Rüegg-methode. Voorts heeft de staatssecretaris betoogd dat de rechtbank in strijd heeft gehandeld met artikel 8:69, tweede lid, van de Awb door de Richtlijn ambtshalve in de beoordeling van het beroep te betrekken, maar daar geen inhoudelijk oordeel over te geven.
    
        ARN betoogt in hoger beroep, samengevat weergegeven, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het mengsel waarmee zij werkt niet onder de werking van artikel 4.8 van het Arbobesluit valt. Ten aanzien van de interpretatie van dit artikel sluit ARN zich geheel aan bij de opvatting van de staatssecretaris.
    
    2.5.1.    Anders dan de staatssecretaris heeft betoogd, heeft de rechtbank terecht met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb de Richtlijn, waarnaar door de door ECT en Jowenko ingeschakelde deskundige was verwezen, betrokken bij haar oordeel omtrent de interpretatie van artikel 4.8 van het Arbobesluit. De rechtbank heeft evenwel niet onderkend dat de Richtlijn inmiddels door Nederland was omgezet bij het Besluit van 19 juni 2003 tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit houdende regels betreffende explosieve atmosferen (Stb. 2003, 268). Nu dit Besluit op 30 juni 2003 in werking is getreden, was ten tijde van de onderhavige besluitvorming reeds sprake van in het nationale recht omgezette regels.
    
    2.5.2.    Ten aanzien van de toepasselijkheid van artikel 4.8 van het Arbobesluit overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting in hoger beroep en in de nadien op verzoek van de Afdeling uitgebrachte nadere reactie heeft de staatssecretaris uiteengezet dat het werken met gasvormige stoffen, zoals bij het Rüegg-procédé geschiedt, niet onder de reikwijdte van artikel 4.8 van het Arbobesluit valt, omdat met deze bepaling reeds sinds de inwerkingtreding op 1 juli 1997 enkel is beoogd een voorschrift te geven voor werkzaamheden waarbij gebruik wordt gemaakt van stoffen die zijn te kwalificeren als springstoffen, dat wil zeggen stoffen die naar hun aard alleen in een vaste of vloeibare vorm voorkomen. Aangezien bij de reinigingsmethode van ARN gebruik wordt gemaakt van gassen, geldt dit voorschrift niet voor deze methode. Daarmee is, aldus de staatssecretaris, niet gezegd dat aan deze methode geen veiligheidseisen worden en zijn gesteld. Daarbij is erop gewezen dat het Arbobesluit tal van andere voorschriften behelst die de veiligheid van de werknemers van ARN waarborgen en waaraan dit bedrijf moet voldoen. Met betrekking tot de door ECT en Jowenko in onder meer hun nadere reactie geciteerde toelichting bij het Arbobesluit uit 1997 heeft de staatssecretaris erop gewezen dat het hier gaat om een toelichting bij hoofdstuk 4 van het Arbobesluit inzake het werken met gevaarlijke stoffen in het algemeen, ongeachte de fysieke hoedanigheid van een gevaarlijke stof. De staatssecretaris stelt terecht dat deze toelichting onverlet laat dat artikel 4.8 van het Arbobesluit een specifiek voorschrift betreft voor het werken met bepaalde gevaarlijke stoffen.
    
    2.5.3.    Nu bij het Wijzigingsbesluit van 7 februari 2004 in artikel 4.8 de verwijzing is opgenomen naar de categorie-indeling van stoffen in de Wms juist om duidelijk te maken dat dit voorschrift niet geldt voor gasvormige stoffen, maar alleen op stoffen en preparaten in vaste, vloeibare, pasta- of gelatine-achtige toestand, is de Afdeling gelet op het vorenoverwogene van oordeel dat met de staatssecretaris dient te worden geconcludeerd dat artikel 4.8 van het Arbobesluit niet op de werkzaamheden van ARN van toepassing is. De hoger beroepen zijn in zoverre gegrond.
    
        De staatssecretaris heeft aan het besluit op bezwaar echter bovenstaande motivering niet ten grondslag gelegd, maar heeft zich daarin op het standpunt gesteld dat het mengsel niet onder de werking van artikel 4.8 van het Arbobesluit valt omdat dit artikel uitsluitend van toepassing is op stoffen die zonder inwerking van zuurstof in de lucht tot explosie kunnen komen. Het besluit op bezwaar komt derhalve naar het oordeel van de Afdeling op grond van artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking, zodat de rechtbank het besluit terecht, zij het niet op de juiste gronden, heeft vernietigd. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling echter ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand gelaten, nu in dat besluit derhalve terecht, doch op onjuist gronden, is geconcludeerd dat artikel 4.8 van het Arbobesluit niet op de werkzaamheden van ARN van toepassing is.
    
    2.6.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover is nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, bepaalt de Afdeling alsnog dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Voor het overige komt de aangevallen uitspraak, zij het met verbetering van de gronden waarop deze berust, voor bevestiging in aanmerking.
    
    2.7.    Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling aanleiding de staatssecretaris te veroordelen in de kosten die ECT en Jowenko in verband met de behandeling van het hoger beroep hebben moeten maken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 december 2005 in zaak no. WET 04/3706, voor zover daarbij is nagelaten de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten;
    
    III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V.    veroordeelt de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Energetic Cleaning Technologies B.V." en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Jowenko Explosieve Demolitie B.V." in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Energetic Cleaning Technologies B.V." en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Jowenko Explosieve Demolitie B.V." onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Arn B.V." het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 414,00 (zegge: vierhonderdveertien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak		w.g. Van der Smissen
      Voorzitter    	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2007
    
    419