ECLI:NL:RBAMS:2011:BU6628, Rechtbank Amsterdam, 07-10-2011, AWB 11/41 VEROR
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bedrijf functioneert mede als hawala bankier. Verband tussen bedrijfsvoering en aantreffen veel contant geld; geldstromen met onduidelijke herkomst; overvallen op medewerkers; en vermoeden van witwassen.

RECHTBANK AMSTERDAM			 
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 11/41 VEROR
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      [X] Telecommunications B.V.,
      gevestigd te Amsterdam,
      eiseres,
      gemachtigde mr. A.R. Kolthof,
    
    
    en
    
    
      de burgemeester van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigden mrs. A. Berends en J. Pot.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij primair besluit van 17 mei 2010 heeft verweerder de onmiddellijke sluiting voor onbepaalde tijd bevolen van de voor publiek toegankelijke inrichting van eiseres (hierna: de inrichting).
    
    Bij besluit van 23 november 2010 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2011. 
      Namens eiseres is verschenen [persoon 1] (hierna: [persoon 1]), bijgestaan door de gemachtigde van eiseres. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. 
    
    
    
    Overwegingen
    
    1.	Feiten en omstandigheden 
    
    1.1.	De inrichting, een groothandel in telefoonkaarten, is gevestigd aan de [A-straat nrs] te Amsterdam. Bestuurder en enig aandeelhouder van de inrichting is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [X] Holding B.V. (hierna: [X] Holding). [persoon 2] (hierna: [persoon 2]) en [persoon 1] zijn, via hun houdstermaatschappijen, bestuurder en aandeelhouder van [X] Holding. 
    
    1.2.	Naast [persoon 2] en [persoon 1] is ook [persoon 3] (hierna: [persoon 3]) betrokken bij de exploitatie van de inrichting. [persoon 3] is (indirect) enig aandeelhouder en bestuurder van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Empyrean Fields B.V. (hierna: Empyrean Fields).
    
    1.3.	De Regiopolitie Amsterdam-Amstelland is in 2009 onder de naam 13Teberio een opsporingsonderzoek gestart, omdat uit bevindingen van de Finance Intelligence Unit (FIU) van het Korps Landelijke Politiediensten het vermoeden is gerezen dat de inrichting wordt gebruikt voor het witwassen van vermoedelijk crimineel verkregen gelden. Het onderzoek heeft zich gericht op [persoon 2], [persoon 1] en [persoon 3]. De verdenking richt zich kort gezegd op valsheid in geschrifte, witwassen en ondergronds bankieren (ook wel hawala bankieren genoemd). 
     
    1.4.	Op 27 januari 2010 heeft de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland [persoon 2], [persoon 1] en [persoon 3] aangehouden en doorzoekingen verricht op het adres van de inrichting.
     
    1.5.	Bij brief van 17 februari 2010, ondersteund door het proces-verbaal van bevindingen van dezelfde datum, heeft de Regiopolitie Amsterdam-Amstelland verweerder verzocht de inrichting voor onbepaalde tijd te sluiten. Het voorstel is gebaseerd op verschillende processen-verbaal van de politie. 
    
    
      1.6.	In tussen 26 september 2006 en 17 februari 2010 op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte processen-verbaal van de politie is, kort weergegeven, onder meer het volgende vermeld. 
      -	Er zijn stromen contant geld van en naar de inrichting vastgesteld waarvan de herkomst niet is aangetoond. Zo blijkt uit onderzoek dat in de periode van 2 november 2002 tot en met 4 december 2008 voor een bedrag van € 21.426.630,- aan verdachte transacties op naam van de inrichting, [persoon 2], [persoon 1] en [persoon 3] zijn geregistreerd. Daarnaast is geconstateerd dat de inrichting een onwaarschijnlijk hoge omzet van circa € 125.000,- per dag heeft, die niet overeenstemt met de in de winkel aanwezige voorraad.
      -	Op 25 september 2006 is een geldloper van eiseres met € 168.500,- in zijn rugzak overvallen. De geldloper was per brommer onderweg van de inrichting naar een bank. Op 11 juni 2007 zijn medewerkers van een leverancier van belkaarten in hun bestelauto overvallen, nadat zij een contant geldbedrag van € 100.000,- bij de inrichting hadden opgehaald. Op 28 maart 2008 is een geldloper van Empyrean Fields beroofd van een partij belkaarten ter waarde van € 35.000,-.
      -	De douane heeft op 26 april 2009 bij de Bazaar (zwarte markt) in Beverwijk in een bestelauto op naam van de inrichting een kartonnen doos aangetroffen, met daarin een bedrag van € 152.335,- in diverse coupures. De bestuurder verklaarde dat zij onderweg waren naar de inrichting om het geld daar in de kluis doen.
      -	In de inrichting zijn zeer grote bedragen contant geld aanwezig (deels in kluizen en deels onbeveiligd op andere plaatsen). Tijdens de doorzoeking van de inrichting op 27 januari 2010 zijn contante geldbedragen van € 275.305,- in de kluis en € 699.315,- buiten de kluis aangetroffen. 
      -	Er bestaat een ernstig vermoeden van betrokkenheid met het criminele circuit, aangezien de inrichting werd bezocht door personen die verdacht worden van het op grote schaal leveren van verdovende middelen en het bezit van vuurwapens.
      -	Uit tapverslagen en inbeslaggenomen interne camerabeelden uit januari 2010 blijkt dat er verschillende gesprekken worden gevoerd die betrekking hebben op financiële transacties, het maken van afspraken in de inrichting en/of hawala bankieren en dat ook feitelijk in de inrichting geld werd gewisseld en grote geldbedragen werden ingenomen, geteld en bewaard, zonder dat een vergunning voor het verrichten van financiële transacties aanwezig is.
      -	[persoon 1] is op 31 december 2008 beroofd in de portiek van zijn woning, direct nadat hij van de inrichting naar huis was gereden. Voorts is op 4 augustus 2009 en 19 september 2009 een poging tot inbraak gedaan in de woning van [persoon 2]. 
    
    
    1.7.	Bij brief van 15 april 2010 heeft eiseres haar zienswijze op het voorgenomen besluit ingediend. 
    
    1.8.	Bij het primaire besluit heeft verweerder de inrichting gesloten op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: APV). 
    
    
      1.9.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren tegen de sluiting van de inrichting ongegrond verklaard. Daaraan legt verweerder, kort weergegeven het volgende ten grondslag. 
      Verweerder heeft, gebaseerd op verschillende processen-verbaal van de politie, onder meer het navolgende redengevend geacht voor de sluiting van de inrichting. Er was sprake van aanwezigheid van zeer grote bedragen contant geld in de inrichting, stromen contant geld van en naar de inrichting waarvan de herkomst niet was aangetoond, een ernstig vermoeden van betrokkenheid met het criminele circuit, berovingen van medewerkers van de inrichting en berovingen van de exploitanten en (poging tot) inbraak in de woning van de exploitanten. Verweerder acht aannemelijk dat deze feiten en omstandigheden direct aan de bedrijfsactiviteiten van de inrichting kunnen worden toegerekend. Verweerder acht hierdoor de vrees gewettigd dat het geopend blijven van de inrichting ernstig gevaar oplevert voor de openbare orde. Het leidt tot een verhoogd risico op berovingen, overvallen en inbraken, zowel in de directe omgeving van de inrichting als elders, die rechtstreeks verband houden met de exploitatie. Verweerder heeft om die reden besloten de inrichting voor onbepaalde tijd te sluiten en hecht daarbij zwaarder gewicht aan het belang bij handhaving dan aan het belang van eiseres bij voortzetting van de exploitatie. 
    
    
    1.10.	Bij besluit van 12 april 2011 heeft de burgemeester de sluiting van de inrichting opgeheven. 
    
    1.11.	Er heeft nog geen zitting bij de strafrechter plaatsgevonden. [persoon 2], [persoon 1] en [persoon 3] zitten niet meer in voorlopige hechtenis. 
    
    1.12.	Eiseres is in beroep gemotiveerd opgekomen tegen het bestreden besluit.
    
    2.	Juridisch kader
    
    2.1.	In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de APV is bepaald dat de burgemeester de sluiting kan bevelen van een voor publiek toegankelijk gebouw, inrichting of ruimte indien zich daar andere feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het geopend blijven van het gebouw, de inrichting of de ruimte ernstig gevaar oplevert voor de openbare orde.
    
    2.2.	Bij toepassing van deze sluitingsbevoegdheid hanteert verweerder beleid, dat is neergelegd in de Notitie inzake het sluitings- en heropeningsbeleid met betrekking tot artikel 13b van de Opiumwet en artikel 2.7 (thans artikel 2.10) van de APV (hierna: de Notitie). In de Notitie is wat betreft artikel 2.7 van de APV onder punt 2 opgenomen, kort samengevat, dat een inrichting kan worden gesloten als sprake is van heling, illegaal gokken, aanwezigheid van wapens, discriminatie of andere ernstige feiten die de openbare orde ernstig verstoren of dreigen te verstoren. Het geven van een bestuurlijke waarschuwing voorafgaand aan sluiting druist in tegen de noodzaak om onmiddellijk en effectief op te treden tegen verstoringen van de openbare orde.
    
    3.	Procedurele beoordeling
    
    Geanonimiseerde stukken
    
    3.1.	Ter zitting is aan de orde gekomen dat verweerder de rechtbank een aantal geanonimiseerde stukken heeft toegezonden. Dit betreft de processen-verbaal uit het strafdossier, waarin de namen van (sommige) verdachten, getuigen en andere betrokkenen zijn weggelakt. De rechtbank heeft deze stukken doorgezonden aan eiseres. De rechtbank heeft verweerder voorafgaande aan de zitting verzocht om de niet-geanonimiseerde versies van deze stukken toe te zenden. Verweerder heeft geen gevolg gegeven aan dit verzoek. Verweerder heeft aangegeven dat hij niet over de niet-geanonimiseerde versies beschikt, omdat het openbaar ministerie deze weigert te verstrekken. Verweerder heeft daarnaast de rechtbank verzocht om geheimhouding van de namen als genoemd in de processen-verbaal op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    3.2.	De rechtbank overweegt dat sprake is van een weigering om stukken te overleggen. De rechtbank heeft dus te beslissen of deze weigering gerechtvaardigd is. De brief van het openbaar ministerie, die verweerder heeft ingebracht, biedt onvoldoende houvast voor het oordeel dat sprake is van gewichtige redenen in de zin van artikel 8:29 van de Awb. De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat verweerder niet volledig heeft voldaan aan zijn verplichting om stukken te overleggen. De rechtbank ziet evenwel onvoldoende aanleiding om gebruik te maken van de bevoegdheid neergelegd in artikel 8:31 van de Awb. Met partijen is de rechtbank van oordeel dat het feit dat er namen in de stukken zijn weggelakt niet aan de behandeling van het onderhavige beroep in de weg staat. De rechtbank doet dus uitspraak op grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken en het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
    
    Ontvankelijkheid van het beroep 
    
    3.3.	De rechtbank ziet zich, ambtshalve, gesteld voor de vraag of eiseres voldoende procesbelang heeft bij een beoordeling van haar beroep, nu de sluiting van de inrichting inmiddels is opgeheven. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd gesteld schade te hebben geleden door de sluiting van de inrichting en dat zij bij vernietiging van het bestreden besluit in een afzonderlijke gerechtelijke procedure om vergoeding van haar schade zal verzoeken. 
    
    3.4.	Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) kan procesbelang bestaan indien wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van bestuurlijke besluitvorming. Hiertoe dient eiseres tot op zekere hoogte aannemelijk te maken dat dergelijke schade is geleden door het besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2010, LJN: BN2662). De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat eiseres gederfde inkomsten heeft en dus schade heeft geleden door de sluiting van de inrichting, zodat zij een belang heeft bij inhoudelijke behandeling van het beroep.  
    
    Zienswijze
    
    3.5.	Eiseres stelt in beroep dat verweerder haar geen redelijke termijn heeft gegund voor het indienen van een zienswijze, waardoor de hoorplicht is geschonden. Deze beroepsgrond kan niet slagen. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
    
    3.6.	Eiseres is op 2 april 2010 van het voornemen op de hoogte gesteld en heeft op 7 april 2010 op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen. Zij heeft, desgevraagd, tot en met 15 april 2010 de gelegenheid gekregen om haar zienswijze schriftelijk in te dienen. Dit heeft eiseres op 15 april 2010 ook gedaan. Gesteld noch gebleken is dat de gegeven termijn voor het indienen van een zienswijze zo kort was dat eiseres hierdoor in haar belangen is geschaad. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiseres voldoende in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze op het voornemen tot sluiting van de inrichting kenbaar te maken, zodat geen sprake is van schending van de in artikel 4:8 van de Awb neergelegde hoorplicht. 
    
     
    4.	Inhoudelijke beoordeling
    
    4.1.	Ter beoordeling ligt voor de vraag of verweerder bevoegd was om tot sluiting van de inrichting over te gaan en of hij in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De rechtbank stelt voorop dat zij het hierover in de Notitie neergelegde beleid van verweerder niet kennelijk onredelijk of anderszins onjuist acht.
    
    4.2.	De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder de sluiting van de inrichting heeft gebaseerd op artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de APV en niet op artikel 13b van de Opiumwet. Hieruit volgt dat voor de sluiting van de inrichting voldoende is, dat de vrees is gewettigd dat het geopend blijven van de inrichting ernstig gevaar oplevert voor de openbare orde. Niet relevant is of de verstoring van de openbare orde strafrechtelijk wederrechtelijk is. Anders dan eiseres stelt, hoeft dus geen rekening te worden gehouden met de omstandigheid dat [persoon 2] en [persoon 1] in hun strafzaken betrokkenheid bij drugsgerelateerde feiten ontkennen of dat de officier van justitie een of meer feiten niet langer ten laste zou leggen. Evenmin is voor de sluiting een strafrechtelijke veroordeling voor het witwassen van crimineel verkregen gelden vereist. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling speelt bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van het lokaal noopt de persoonlijke verwijtbaarheid van de exploitant geen rol (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 juli 2010, LJN: BN2646). Bepalend zijn de effecten voor het gemeenschapsleven in de openbare ruimte. 
     
    4.3.	Tussen partijen is niet in geding en ook voor de rechtbank staat vast dat verweerder zich mocht baseren op het door de politie verrichte onderzoek, zoals neergelegd in verschillende, op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte en ondertekende processen-verbaal. Ter zitting heeft eiseres nader toegelicht dat zij in deze procedure niet de juistheid van de processen-verbaal betwist maar de uitleg die verweerder geeft aan de resultaten van het onderzoek. 
    
    4.4.	De rechtbank is van oordeel dat verweerder uit de bevindingen uit de processen-verbaal, in onderlinge samenhang bezien, heeft mogen afleiden dat eiseres een inrichting exploiteert die een ernstig gevaar oplevert voor de openbare orde. Met verweerder acht de rechtbank daartoe relevant dat uit die processen-verbaal blijkt dat zich grote hoeveelheden contant geld (deels buiten de aanwezige kluizen) in de inrichting bevinden, dat stromen contant geld van en naar de inrichting lopen waarvan de herkomst onduidelijk is, dat betrokkenen bij de inrichting meermalen zijn overvallen en dat er een ernstig vermoeden bestaat dat het criminele circuit de inrichting bezoekt en gebruikt voor het witwassen van gelden. 
    
    4.5.	Voorts acht de rechtbank – anders dan eiseres – het verband tussen enerzijds (de bedrijfsvoering van) de inrichting en anderzijds de op 26 april 2009 aangetroffen grote som contant geld, de overvallen op geldlopers en de beroving van [persoon 1] voldoende aannemelijk. De auto waarin op 26 april 2009 € 152.335,- is aangetroffen, stond op naam van de inrichting en een van de berijders van de auto heeft verklaard dat hij werkzaam was voor eiseres en dat hij onderweg was naar de inrichting. Daarnaast acht de rechtbank relevant dat [persoon 1] op 31 december 2008 is beroofd in de portiek van zijn woning, direct nadat hij van de inrichting naar huis was gereden. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat tweemaal geldlopers zijn overvallen, op 25 september 2006 en op 11 juni 2007, nadat zij bij de inrichting een grote som contant geld hadden opgehaald. De omstandigheid dat de overval in 2007 plaatsvond op werknemers van een belkaartenleverancier, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze overval niet kan worden meegewogen bij de beslissing tot sluiting van de inrichting. De overval vond immers plaats direct nadat de geldlopers € 100.000,- bij de inrichting hadden opgehaald. Ook bij de derde overval, op 28 maart 2008, werd het slachtoffer overvallen nadat hij bij de inrichting was geweest. Dat het slachtoffer een werknemer zou zijn van Empyrean Fields, het bedrijf van [persoon 3], en dat geen geld maar telefoonkaarten zijn ontvreemd, maakt niet dat deze overval niet kan worden toegerekend aan de inrichting. Telefoonkaarten vertegenwoordigen immers een financiële waarde. [persoon 3] was daarnaast (nagenoeg) dagelijks in de inrichting aanwezig en het slachtoffer heeft bovendien bij de politie verklaard dat hij ’s morgens in de inrichting was geweest om zijn werkvoorraad op te halen en dat die voorraad aan de inrichting toebehoorde en dat [persoon 2] zijn werkgever was en [persoon 3] bedrijfsleider. Ook heeft het slachtoffer bij de politie verklaard dat hij vanaf de inrichting werd gevolgd door een blauwe Ford Focus en dat het de overvallers om geld te doen was. Het enkele feit dat deze overvallen enige tijd voor de daadwerkelijke sluiting van de inrichting hebben plaatsgevonden, maakt niet dat verweerder deze niet mocht meewegen. 
    
    4.6.	De rechtbank is dan ook van oordeel dat, gelet op de ernst van de hiervoor geschetste incidenten, aan de vereisten van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder e, van de APV is voldaan en dat verweerder in redelijkheid de sluiting van de inrichting mocht bevelen. Niet gebleken is dat verweerder die bevoegdheid, zoals eiseres stelt, heeft aangewend voor een ander doel (de bestrijding van vermeende criminele activiteiten) dan waarvoor deze is verleend. De rechtbank is verder met verweerder van oordeel dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden die verweerder noopten tot afwijking van zijn hiervoor genoemde beleid ten aanzien van de toepassing van de sluitingsbevoegdheid. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat verweerder in strijd met zijn beleid aan eiseres eerst een waarschuwing of een begunstigingstermijn diende te geven. 
    
    4.7.	Eiseres voert verder aan dat verweerder, door niet op 17 februari 2010, maar eerst op 17 mei 2010 de sluiting te bevelen, van die bevoegdheid geen gebruik meer mocht maken. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat in dit geval tussen het verzoek van de politie en de sluiting enige tijd is verstreken, omdat verweerder op eerstgenoemde datum nog niet beschikte over de onderliggende processen-verbaal. Gezien de omvang van die onderliggende stukken en gelet op het ingrijpende karakter van de bevoegdheid, heeft de zorgvuldige voorbereiding van het primaire besluit enige tijd in beslag genomen, aldus verweerder. Bovendien heeft verweerder eiseres nog de gelegenheid geboden om een zienswijze in te dienen. Gelet op deze uitleg van verweerder ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder door tijdsverloop geen gebruik meer mocht maken van zijn bevoegdheid. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat niet is gebleken dat zich gedurende het tijdsverloop een wezenlijke verandering heeft voorgedaan in de feiten en de omstandigheden, waardoor verweerder in redelijkheid tot de conclusie had moeten komen dat sluiting niet meer opportuun was. 
    
    4.8.	Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft verweerder bij de belangenafweging een zwaarder gewicht mogen toekennen aan de belangen gediend met handhavend optreden, dan aan het belang van eiseres bij het voortzetten van de bedrijfsvoering van de inrichting.
    
    4.9.	Hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
    
    4.10.	De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht dan wel een proceskostenveroordeling.
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Bakker, voorzitter,
      mrs. L.H. Waller en N.R. Docter, leden, in aanwezigheid van 
      mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 oktober 2011.
    
    
    
    
    de griffier	de voorzitter
    
    is verhinderd te tekenen
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB