ECLI:NL:RVS:2011:BQ1858, Raad van State, 20-04-2011, 201008830/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2009 heeft het college geweigerd aan [appellant] ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen voor het legaliseren van de verkoop aan particulieren van groenten en fruit op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

201008830/1/H1.
      Datum uitspraak: 20 april 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 28 juli 2010 in zaak nr. 09/4575 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen op Zoom.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 maart 2009 heeft het college geweigerd aan [appellant] ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen voor het legaliseren van de verkoop aan particulieren van groenten en fruit op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 10 september 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 juli 2010, verzonden op 29 juli 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 september 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 6 oktober 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.E. Goedegebuur, advocaat te Bergen op Zoom, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van den Berg, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De aanvraag om ontheffing van het bestemmingsplan betreft de verkoop van groenten en fruit op vrijdag van 12.00 tot 18.00 uur vanuit de opslagruimte voor aardappelen, groenten en fruit op het perceel.
    
    2.2. Anders dan [appellant] betoogt, betreft de onjuiste datering door de rechtbank van de door [appellant] ingediende aanvraag om ontheffing van de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan, een kennelijke verschrijving, die niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak kan leiden.
    
    2.3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Meilust 2" rust op het perceel de bestemming "Kleine bedrijven met bijbehorende erven, klasse A, B (BK.A, BK.B)".
    
    Ingevolge artikel 12, onder I van de planvoorschriften zijn de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsgebouwen ten behoeve van verzorgende bedrijven met de daarbij behorende dienstwoningen, andere bouwwerken en open terreinen.
    
    Ingevolge artikel 12, onder II, eerste lid, aanhef en onder a, is het verboden de in lid I bedoelde gronden, alsmede de daarop gestichte of te stichten bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of in gebruik te doen nemen voor: de uitoefening van detailhandel met uitzondering van detailhandel van dienstverlenende aard ten gunste van werkgever en werknemers van de krachtens dit artikel toegelaten bedrijven, zoals de verkoop van etenswaren in bedrijfscantines.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder t, wordt onder detailhandel verstaan het bedrijfsmatig aan particulieren te koop aanbieden, verkopen en/of afleveren van goederen.
    
    Ingevolge artikel 12, onder II, derde lid, aanhef en onder a, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in artikel 12, onder II, eerste lid, onder a, indien de detailhandel betreft
    
    1. de verkoop van ter plaatse geproduceerde en vervaardigde goederen, of
    
    2. als een niet zelfstandig onderdeel van ondergeschikte aard van de bedrijfsvoering wordt aangemerkt.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet bevoegd was op grond van artikel 12, onder II, derde lid, aanhef en onder a van de planvoorschriften ontheffing te verlenen. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte de uitleg die het college in bezwaar heeft gegeven aan die bepaling, te weten dat van ondergeschikte detailhandel sprake is wanneer de omzet die hiermee wordt gegenereerd, minder dan 10% van de totale omzet van het bedrijf bedraagt, niet bij haar oordeel als uitgangspunt genomen.
    
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ook overigens van een onjuiste uitleg van voormeld planvoorschrift uitgaat, omdat volgens hem uit dit voorschrift niet blijkt dat sprake moet zijn van ondergeschiktheid van de detailhandelsactiviteiten aan een groothandelsfunctie.
    
    2.4.1. Gelet op de bewoordingen van artikel 12, onder II, derde lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften, dient bij de beantwoording van de vraag of het college aan deze bepaling toepassing kan geven, te worden beoordeeld of het gebruik waarvoor vrijstelling is gevraagd, als een niet zelfstandig onderdeel van de bedrijfsvoering kan worden aangemerkt.
    
    Uit de stukken en hetgeen ter zitting aan de orde is gekomen, is gebleken dat de bedrijfsvoering van [appellant] grotendeels bestaat uit de verkoop van aardappelen, groenten en fruit op markten in Bergen op Zoom en Roosendaal, welke activiteit als ambulante detailhandel dient te worden aangemerkt. Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip 'niet zelfstandig onderdeel'. De Afdeling overweegt dat daaronder dient te worden verstaan detailhandel die voortvloeit uit de andere bedrijfsactiviteiten. Nu de verkoop op vrijdagmiddag van groenten en fruit aan particulieren voortvloeit uit de ambulante verkoop, betreft dat een niet zelfstandig onderdeel daarvan.
    
    Daarnaast dient te worden beoordeeld, of het bedoelde gebruik van ondergeschikte aard is. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting komt naar voren dat het college het uitgangspunt hanteert dat sprake is van ondergeschikte detailhandel wanneer de daarmee behaalde omzet minder dan 10% bedraagt van de totale omzet van het bedrijf. [appellant] heeft aannemelijk gemaakt dat de omzet die wordt behaald met de verkoop vanaf het perceel, 6% van het totaal bedraagt. Hieruit volgt dat de detailhandelsactiviteiten die op het perceel plaatsvinden, als van ondergeschikte aard kunnen worden beschouwd. Dat het college, zoals het ter zitting heeft toegelicht, voormeld planvoorschrift zo interpreteert dat dit voornamelijk is bedoeld voor situaties waarbij de hoofdactiviteit uit groothandel bestaat, leidt niet een andere conclusie, nu deze interpretatie niet valt af te leiden uit de bewoordingen van het planvoorschrift en, naar het college eveneens ter zitting heeft toegelicht, evenmin uit de toelichting op het bestemmingsplan.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, wordt voldaan aan de twee voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 12, onder II, derde lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1 van de planvoorschriften. De rechtbank heeft derhalve, door in navolging van het college, bij haar oordeel ten onrechte te betrekken dat de verkoop vanaf het perceel niet ondergeschikt is aan een groothandelsfunctie, ten onrechte geoordeeld dat het college niet bevoegd was op grond van dit artikel vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. [appellant] heeft deze grond in zoverre terecht voorgedragen.
    
    2.5. Het betoog leidt echter niet tot het ermee beoogde doel. Hiertoe wordt overwogen dat het besluiten op een verzoek om ontheffing een discretionaire bevoegdheid van, in dit geval, het college betreft, waarbij de rechter de daarbij gemaakte belangenafweging terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag, of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de vrijstelling te weigeren heeft kunnen komen.
    
    Uit de stukken en hetgeen ter zitting aan de orde is gekomen, blijkt dat het college geen planologische medewerking wenst te verlenen aan het bedoelde gebruik van het perceel, omdat dit gebruik in strijd is met het provinciale beleid dat is neergelegd in de "Handleiding voor ruimtelijke plannen. Bedrijventerreinen, kantoren, voorzieningen en detailhandel". Op grond van dit beleid is de vestiging van detailhandel in een aantal limitatief opgesomde branches buiten bestaande of nieuw te ontwikkelen winkelconcentratiegebieden toegestaan, omdat de aard en de omvang van de desbetreffende goederen zich niet lenen voor vestiging in winkelconcentratiegebieden. De verkoop van groenten en fruit behoort niet tot een van deze branches. Het gebruik van het perceel is eveneens in strijd met het gemeentelijke beleid dat is neergelegd in de "Nota Detailhandel 2003", op grond waarvan detailhandel bij voorkeur dient te worden gevestigd binnen het kernwinkelgebied. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in het voorontwerp van het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan detailhandelsbedrijven niet zijn toegestaan op het bedrijventerrein.
    
    Voorts is niet gebleken dat het college in vergelijkbare gevallen ontheffing van het bestemmingsplan heeft verleend.
    
    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten te weigeren ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen met toepassing van artikel 12, onder II, derde lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 1 van de planvoorschriften en te weigeren ontheffing te verlenen krachtens artikel 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening, dan wel een projectbesluit te nemen als bedoeld in artikel 3.10 van die wet. Dat [appellant], zoals hij heeft gesteld, het college niet heeft verzocht ontheffing te verlenen dan wel een projectbesluit te nemen op grond van die wet, maakt dit niet anders, nu het college aannemelijk heeft gemaakt dat het geen planologische medewerking wenst te verlenen aan het bedoelde gebruik van het pand op het perceel.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Bijloos w.g. Van Dorst
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2011
    
    357-619.