ECLI:NL:RVS:2011:BU3116, Raad van State, 02-11-2011, 201105460/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De raad van de gemeente Heemskerk heeft naar aanleiding van het voorstel van het college van 23 september 2008 tot het voortzetten van de procedure krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) inzake de vestiging van een grootschalige supermarkt in het plangebied De Waterwegen, op 30 oktober 2008 besloten: - dat de ingediende zienswijzen geen aanleiding geven tot het niet voortzetten van deze procedure; - de procedure te vervolgen en bij het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college van gs) een verklaring van geen bezwaar aan te vragen; - reeds nu te besluiten de vrijstelling te verlenen zodra deze verklaring is verleend; - de zienswijzennota en de ruimtelijke ordening als integraal onderdeel van dit besluit te beschouwen; - de indieners van zienswijzen dienovereenkomstig te berichten en betrokkenen aan te geven hoe de procedure wordt voortgezet.

201105460/1/H1.
      Datum uitspraak: 2 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 1 april 2011 in zaken nrs. 09/5574 en 09/5575 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk.
    
    1. Procesverloop
    
    De raad van de gemeente Heemskerk heeft naar aanleiding van het voorstel van het college van 23 september 2008 tot het voortzetten van de procedure krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) inzake de vestiging van een grootschalige supermarkt in het plangebied De Waterwegen, op 30 oktober 2008 besloten: - dat de ingediende zienswijzen geen aanleiding geven tot het niet voortzetten van deze procedure; - de procedure te vervolgen en bij het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college van gs) een verklaring van geen bezwaar aan te vragen; - reeds nu te besluiten de vrijstelling te verlenen zodra deze verklaring is verleend; - de zienswijzennota en de ruimtelijke ordening als integraal onderdeel van dit besluit te beschouwen; - de indieners van zienswijzen dienovereenkomstig te berichten en betrokkenen aan te geven hoe de procedure wordt voortgezet.
    
    Bij besluit van 23 februari 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor het bouwen van een supermarkt boven een parkeergarage, en een parkeerterrein op het perceel Rijksstraatweg tegenover 39 te Heemskerk.
    
    Het college van gs Holland heeft op 16 december 2008 een verklaring van geen bezwaar afgegeven.
    
    Bij besluit van 25 augustus 2009, verzonden op 29 september 2009, heeft het college het door [appellante] tegen de verleende bouwvergunning eerste fase gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het heeft daarin tevens verklaard dat de raad in zijn vergadering van 24 september 2009 het door [appellante] tegen de verleende vrijstelling gemaakte bezwaar ongegrond heeft verklaard.
    
    Bij tussenuitspraak van 16 december 2010 (hierna: de tussenuitspraak), verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak alsnog een besluit te nemen op de bezwaren gericht tegen het vrijstellingsbesluit van 23 februari 2009.
    
    Bij besluit van 4 januari 2011 heeft het college het door [appellante] tegen het vrijstellingsbesluit van 23 februari 2009 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 april 2011 (hierna: de einduitspraak), verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] het tegen het besluit van 25 augustus 2009 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 10 juni 2011.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.C.S. Leiss, B. de Bie, en T.H.M.J. van der Geest, allen werkzaam bij de gemeente, en F.A. Aalbers en R.J. de Graaf, beiden werkzaam bij adviesbureau Goudappel Coffeng B.V., zijn verschenen. Voorts is daar vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. H.J.G. Dudink, advocaat te Beverwijk, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 4 januari 2011 in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is genomen, omdat zij volgens haar niet in de gelegenheid is gesteld op het advies van 19 augustus 2009 van de vakafdeling RO te reageren, faalt reeds, omdat het advies van de commissie bezwaarschriften haar bij brief van 24 juli 2009 is toegestuurd, en het advies van de afdeling Ruimtelijke Ordening van de gemeente Heemskerk (hierna: de vakafdeling) bij brief van 19 augustus 2009, en artikel 7:9 van de Awb niet op ambtelijke adviezen van toepassing is.
    
    2.2. [appellante] betoogt voorts tevergeefs dat het besluit van 4 januari 2011 niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, omdat daarin slechts wordt verwezen naar de bezwaarschriften, het advies van de commissie bezwaarschriften en het advies van de vakafdeling. Het college heeft in beginsel het advies van de commissie bezwaarschriften gevolgd, met uitzondering van die onderdelen ten aanzien waarvan de vakafdeling een afwijkend advies heeft verstrekt. Voorts volgt duidelijk uit het advies van de vakafdeling op welke onderdelen het advies van de commissie bezwaarschriften niet is gevolgd, nu hierin expliciet op deze punten is ingegaan. Ook de rechtbank is hier terecht van uitgegaan.
    
    2.3. Hetgeen [appellante] voor het overige betoogt over de overwegingen van de rechtbank dat het besluit van 4 januari 2011 niet in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb is genomen, en dat daaraan ook overigens geen gebreken kleven, is een herhaling van hetgeen hij in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. In hoger beroep heeft [appellante] geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende grond in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Er bestaat derhalve in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. Het betoog van [appellante] dat de commissie bezwaarschriften en de vakafdeling in hun adviezen haar bezwaren niet zorgvuldig hebben behandeld, omdat deze de bezwaren niet stuk voor stuk hebben besproken, leidt niet tot een andere conclusie. Niet valt in te zien waarom de commissie en de vakafdeling bezwaren die met elkaar in verband staan, niet naar onderwerp gegroepeerd zouden mogen behandelen.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak en in de einduitspraak heeft miskend dat ten tijde van de verlening van de bouwvergunning, geen vrijstellingsbesluit was genomen, zodat geen bouwvergunning kon worden verleend. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank in de tussenuitspraak het bevoegdheidsgebrek in het besluit van 23 februari 2009 ten onrechte voor gedekt heeft verklaard. Tevens betoogt zij dat de rechtbank in de tussenuitspraak het college ten onrechte in de gelegenheid heeft gesteld alsnog een besluit te nemen op de bezwaren tegen het vrijstellingsbesluit van 23 februari 2009. Zij voert daartoe aan dat artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb niet de mogelijkheid biedt voor het geven van een opdracht van deze strekking.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, voor zover hier van belang, van de Awb, kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het besteden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    2.4.2. Daargelaten het antwoord op de vraag hoe de onderscheiden door het gemeentebestuur genomen besluiten moeten worden geduid, stelt de Afdeling vast dat de raad heeft besloten vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan. Reeds hierom faalt het betoog dat geen vrijstellingsbesluit is genomen. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van het college van 4 januari 2011 niet op de juiste wijze is bekendgemaakt, omdat de begeleidende brief van 5 januari 2011 alleen door de secretaris van de gemeente Heemskerk is ondertekend, treft evenmin doel, nu ter zitting is gebleken dat deze ondertekening is geschied in overeenstemming met de Regeling Mandaten 2011 van de gemeente Heemskerk. Voorts valt niet in te zien waarom de beslissing van de rechtbank het college in de gelegenheid te stellen alsnog op de bezwaren tegen de vrijstelling te beslissen, in strijd zou zijn met artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb. Doordat het college bij zijn besluit van 25 augustus 2009 ten onrechte had verzuimd in te gaan op de bezwaren tegen de door de raad verleende vrijstelling, kleefde aan dat besluit een motiveringsgebrek. Dit gebrek kon met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb worden hersteld.
    
    2.5. Het bouwplan voorziet in het oprichten van een zogeheten Albert Heijn XL-supermarkt, waarvan de bruto-vloeroppervlakte 3.750 m2 zal bedragen en de winkelvloeroppervlakte 3.050 m2. Onder de winkelruimte is een halfverdiepte parkeergarage met minimaal 113 parkeerplaatsen voorzien. Bij het pand wordt voorts een parkeerterrein aangelegd met minimaal 107 parkeerplaatsen.
    
    2.6. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Waterakkers-Lunetten" rust op het perceel de uit te werken bestemming "Kantoren+Bedrijven (UK+B)". Het bouwplan is daarmee in strijd, omdat een grootschalige supermarkt niet kan worden geschaard onder de volumineuze detailhandel, waarvoor ingevolge de uitwerkingsregels vrijstelling kan worden verleend als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO. Om realisering van het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college vrijstelling van het bestemmingsplan verleend op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
    
    2.7. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit het besluit van 25 augustus 2009 en dat van 4 januari 2011 niet valt af te leiden waarom in het kader van de verleende vrijstelling aan haar belangen minder gewicht is toegekend dan aan de belangen van vergunninghoudster, mist feitelijke grondslag. Nu uit deze besluiten en de daaraan ten grondslag gelegde stukken, blijkt op welke wijze de bij het bouwplan betrokken belangen tegen elkaar zijn afgewogen, heeft de rechtbank in hetgeen [appellante] in dit verband in beroep heeft aangevoerd, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de verleende vrijstelling niet had mogen handhaven.
    
    2.8. [appellante] betoogt terecht dat de rechtbank, door bij haar oordeel dat niet is gebleken van duurzame ontwrichting van het bestaande voorzieningenniveau door de vestiging van de supermarkt op het perceel, te verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2008 in zaak nr. 200801926/1 die wordt aangehaald in het door het gemeentebestuur aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegde rapport van 11 augustus 2009 van Goudappel Coffeng, niet heeft onderkend dat de Afdeling in dit verband thans een ander criterium hanteert.
    
    2.8.1. Het betoog leidt echter niet tot het ermee beoogde doel. In de bedoelde uitspraak heeft de Afdeling, voor zover van belang, als volgt overwogen: "Uit de structuurvisie blijkt niet dat vestiging van een derde supermarkt of een tweede discounter leidt tot een ruimtelijk relevante duurzame ontwrichting van het bestaande voorzieningenniveau in het winkelcentrum. Ook overigens is dit niet aannemelijk geworden. Dat de komst van een extra supermarkt of discounter mogelijk tot gevolg heeft dat sommige bedrijven minder zullen omzetten en wellicht de bedrijfsvoering zullen moeten beëindigen, met leegstand als gevolg, is daartoe onvoldoende.". In de uitspraak van 24 juni 2009 in zaak nr. 200806342/1/H1, heeft de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 juni 2009, in zaak nr. 200808122/1, overwogen dat voor de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in een bepaalde sector geen doorslaggevende betekenis toekomt aan de vraag of er sprake is van overaanbod en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen, maar aan de vraag of voor de inwoners van de gemeente een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaarbare afstand van hun woonplaats hun geregelde inkopen kunnen doen.
    
    Uit de stukken in het dossier, en de toelichting die het college daarop ter zitting aan de hand van een plattegrond van Heemskerk heeft gegeven, is niet aannemelijk geworden dat, ook indien als gevolg van realisering van het bouwplan een van de twee in Heemskerk gevestigde [supermarkten] de bedrijfsvoering zou moeten beëindigen, het bestaande voorzieningenniveau duurzaam zal worden ontwricht, gelet op het aantal supermarkten dat in Heemskerk is gevestigd en de ligging daarvan, alsmede de omstandigheid dat met de vestiging van de Albert Heijn XL-supermarkt het supermarktaanbod ter plaatse wordt vergroot.
    
    2.9. [appellante] betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de gekozen locatie voor het bouwplan de voorkeur heeft boven het oprichten van de supermarkt in het centrum van Heemskerk. In de documenten die het gemeentebestuur aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, daaronder begrepen de ruimtelijke onderbouwing, zijn verschillende locaties voor de voorziene supermarkt met elkaar vergeleken, waarbij het gemotiveerd heeft aangegeven waarom de thans aan de orde zijnde locatie de voorkeur geniet. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.8.1. is overwogen, zijn, anders dan [appellante] betoogt, de marktverdringingseffecten die als gevolg van realisering van het bouwplan vermoedelijk zullen optreden, voor de rechtbank terecht geen aanleiding geweest voor het oordeel dat het gemeentebestuur zijn keuze voor de onderhavige locatie onvoldoende heeft gemotiveerd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan [appellante] betoogt, niet behoeft te worden aangetoond dat een duurzame ontwrichting van het bestaande voorzieningenniveau is uitgesloten, maar dat als gevolg van realisering van het bouwplan, een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau redelijkerwijs niet te verwachten is. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat het college het besluit van 4 januari 2011 in zoverre voldoende heeft gemotiveerd.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Lodder
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2011
    
    17-619.