ECLI:NL:RVS:2012:BX8966, Raad van State, 03-10-2012, 201107422/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2009 heeft het college het verzoek van [appellant] van 23 juli 2009, strekkende tot het wijzigen van de voorschriften van de aan Stichting Kinderboerderij "De Loi" verleende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer ten behoeve van de kinderboerderij aan de Schaak 4 te Wellerlooi, gemeente Bergen, opgevat als een verzoek tot het stellen van maatwerkvoorschriften als bedoeld in het Besluit landbouw milieubeheer en dat verzoek afgewezen.

201107422/1/A4.
      Datum uitspraak: 3 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Bergen (L),
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Bergen (L),
      verweerder.
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 november 2009 heeft het college het verzoek van [appellant] van 23 juli 2009, strekkende tot het wijzigen van de voorschriften van de aan Stichting Kinderboerderij "De Loi" verleende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer ten behoeve van de kinderboerderij aan de Schaak 4 te Wellerlooi, gemeente Bergen, opgevat als een verzoek tot het stellen van maatwerkvoorschriften als bedoeld in het Besluit landbouw milieubeheer en dat verzoek afgewezen.
    
    Bij besluit van 14 juni 2011 heeft het college het bezwaar van [appellant] alsnog gegrond verklaard en het besluit van 11 november 2009 herroepen. Voorts heeft het college het verzoek om wijziging op grond van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer van voorschriften, verbonden aan de milieuvergunning, alsnog afgewezen en bepaald dat het besluit in zoverre in de plaats treedt van het herroepen besluit.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2012, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, werkzaam bij de Stichting Achmea Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door ing. J.Y.IJ. Wattjes, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is Stichting Kinderboerderij "De Loi", vertegenwoordigd door T.L.J. Verhaegh, daar als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Toepasselijk recht Wabo
    
    1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat het verzoek om wijziging van de vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    Achtergrond
    
    2. Stichting Kinderboerderij "De Loi" exploiteert op het perceel een kinderboerderij. Deze bestaat uit dierweides, dierenverblijven, volières en een natuurvijver. Voorts behoort tot de inrichting een kantine met een terras van ongeveer 100 m² en een speelveld met speeltoestellen. De kinderboerderij heeft 25 parkeerplaatsen. Ten behoeve van de kinderboerderij is op 27 maart 2007 een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend.
    
    [appellant] heeft het college verzocht om aanpassing van voorschrift 2.1.1 van de verleende milieuvergunning. Het college heeft dit verzoek afgewezen en dat besluit vervolgens bij het besluit op bezwaar van 16 maart 2010 gehandhaafd, omdat de kinderboerderij volgens hem niet langer vergunningplichtig is, aangezien het Besluit landbouw milieubeheer op de kinderboerderij van toepassing is. Bij uitspraak van 15 december 2010 in zaak nr. 201004062/1/M2 heeft de Afdeling overwogen dat dit niet het geval is en genoemd besluit op bezwaar vernietigd.
    
    Bij het bestreden besluit heeft het college vervolgens het besluit van 11 november 2009 herroepen en het verzoek om wijziging op grond van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer van voorschriften, verbonden aan de milieuvergunning, alsnog afgewezen. Voorts heeft het college bepaald dat het geen dwangsom verschuldigd is wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om aanpassing van de vergunningvoorschriften.
    
    Toetsingskader
    
    3. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan een belanghebbende, met uitzondering van de vergunninghouder, het bevoegd gezag verzoeken een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu met toepassing van het eerste lid te wijzigen.
    
    Ingevolge het derde lid van dit artikel zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van de beperkingen en voorschriften de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
    
    Artikel 8.10, eerste lid, bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Openingstijden
    
    4. [appellant] kan zich niet verenigen met het bestreden besluit voor zover het college daarbij heeft geweigerd met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.1 te wijzigen. Hij betoogt dat de vergunningvoorschriften geen toereikende bescherming bieden tegen geluidhinder, zodat een wijziging van voorschrift 2.1.1 in het belang van de bescherming van het milieu is aangewezen. Daartoe stelt hij dat gedurende de openingstijden van de inrichting de geldende geluidgrenswaarde van 40 dB(A) niet kan worden nageleefd. Volgens [appellant] heeft het college erkend dat de geluidgrenswaarde niet naleefbaar is. Daarbij wijst [appellant] in het bijzonder op het besluit van het college van 16 september 2008, op schrift gesteld op 23 september 2008, waarbij in het kader van een verleende vrijstelling en bouwvergunning voor het realiseren van de kinderboerderij met bijbehorende horecavoorzieningen en dierenverblijven beperktere openingsdagen en -tijden zijn gesteld en op de door het college bij de rechtbank Roermond in het kader van het beroep tegen het besluit van 16 september 2008 overgelegde verweerschrift en pleitnota.
    
    4.1. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat de vergunningvoorschriften in het belang van de bescherming van het milieu te wijzigen. Het college acht de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden, die overeenkomen met hetgeen ter zake in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening wordt aanbevolen, toereikend om onaanvaardbare geluidhinder te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Volgens het college kan aan de geluidgrenswaarden worden voldaan. Het college stelt daarnaast dat geen betekenis toekomt aan de ingenomen standpunten in het kader van de vrijstellingsprocedure, omdat deze niet zijn gebaseerd op een juiste uitleg van de Handreiking.
    
    4.2. In voorschrift 7.1.2 van de vergunning van 27 maart 2007 is bepaald dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten binnen de grenzen van de inrichting, gedurende de dagperiode niet meer mag bedragen dan 40 dB(A). Voorschrift 1.1.2. luidt als volgt:
    
    "De inrichting mag op de volgende tijdstippen geopend zijn:
    
    Tijdens de vakantieperiode:
    
    Alle dagen: 10.00 - 18.00 uur
    
    Buiten de schoolvakanties:
    
    Woensdag: 10.00 - 18.00 uur
    
    Vrijdag: 10.00 - 18.00 uur
    
    Zaterdag: 10.00 - 18.00 uur
    
    Zondag: 10.00 - 18.00 uur
    
    Maandag, dinsdag en donderdag alleen op afspraak.
    
    Van 1 november tot 1 april is de inrichting gesloten.
    
    Deze openingstijden gelden uitsluitend voor het ontvangen van bezoekers. De overige werkzaamheden die te maken hebben met de verzorging en het houden van dieren mogen het gehele jaar door uitgevoerd worden."
    
    4.3. Het college heeft aan zijn besluit een akoestisch rapport noch anderszins gegevens ten grondslag gelegd waaruit kan worden afgeleid dat gedurende de toegestane openingstijden van de inrichting de in voorschrift 7.1.2 opgenomen geluidgrenswaarde van 40 dB(A) naleefbaar is. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het geluidniveau op geluidgevoelige objecten, veroorzaakt door het in werking zijn van de inrichting, kan worden beperkt door bijvoorbeeld de speelgoedtractoren te voorzien van luchtbanden of rubberbanden of bestrating te vervangen door rubbertegels. Verder kunnen overdrachtsmaatregelen als een geluidscherm worden aangebracht of de bedrijfsduur worden beperkt door de openingstijden van de inrichting te beperken, aldus het college. Door te overwegen dat geluidhinder kan worden beperkt door aanpassing van de openingstijden heeft het college geen draagkrachtige motivering gegeven voor de weigering de openingstijden van de inrichting aan te passen. Daarnaast wordt overwogen dat, anders dan waarvan het college is uitgegaan, de geluidgrenswaarde niet alleen geldt voor geluidgevoelige objecten maar ook op de erfgrens. Gelet op het vorenoverwogene is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 en 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ontoereikend gemotiveerd en niet zorgvuldig voorbereid.
    
    Dwangsom
    
    5. [appellant] betoogt dat het college het bestreden besluit, voor zover daarbij is beslist op zijn bezwaar van 27 november 2009, niet tijdig heeft genomen. Volgens [appellant] is het college na het verstrijken van de beslistermijn van twaalf weken als bedoeld in artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, gerekend vanaf voornoemde uitspraak van de Afdeling van 15 december 2010, en de in de door hem op 14 maart 2011 verzonden ingebrekestelling gestelde termijn een dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb verschuldigd.
    
    5.1. Het college heeft zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het geen dwangsom verschuldigd is nu niet alleen een besluit op bezwaar is genomen, maar ook alsnog met toepassing van de uniforme voorbereidingsprocedure een nieuwe beslissing op het verzoek om aanpassing van de vergunningvoorschriften. In verband hiermee kon niet eerder op het bezwaar worden beslist, aldus het college.
    
    5.2. Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het college binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    
    Ingevolge artikel 7:10, derde lid, kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
    
    Ingevolge artikel 7:10, vierde lid, aanhef en onder c, is verder uitstel mogelijk voor zover dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
    
    Ingevolge artikel 7:10, vijfde lid, doet het bestuursorgaan, indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
    
    Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, verbeurt het bestuursorgaan indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
    
    Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
    
    Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
    5.3. Het bestreden besluit bestaat uit zowel een nieuw besluit op bezwaar als een nieuwe beslissing op het verzoek van [appellant] om toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer. De termijn voor het beslissen op het bezwaar van [appellant] is na de uitspraak van de Afdeling op 16 december 2010 begonnen. Het college heeft de beslissing niet verdaagd. Evenmin heeft het college in de omstandigheid dat het met toepassing van afdeling 3.4 een nieuwe beslissing op het verzoek diende te nemen, aanleiding gezien om deze ingevolge artikel 7:10, vierde lid, onder c, van de Awb uit te stellen. Derhalve gold ingevolge het eerste lid een beslistermijn van twaalf weken. Vaststaat dat deze beslistermijn en de in de ingebrekestelling gestelde termijn van twee weken ten tijde van het bestreden besluit waren verstreken.
    
    In de omstandigheid dat het college de nieuwe beslissing op het verzoek wel binnen de daarvoor ingevolge artikel 3:18, eerste lid, van de Awb geldende termijn van zes maanden heeft genomen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 is verschuldigd. Als van de door de wet geboden mogelijkheid van uitstel geen gebruik wordt gemaakt, dienen de voor de te onderscheiden besluiten geldende beslistermijnen te worden nageleefd.
    
    Gelet op het vorenoverwogene heeft het college door niet tijdig een besluit op bezwaar te nemen ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb voor elke dag dat het in gebreke is een dwangsom verbeurd.
    
    5.4. Nu de in de door het college op 14 maart 2011 ontvangen ingebrekestelling gestelde termijn van twee weken is begonnen op 15 maart 2011 en heeft gelopen tot en met 28 maart 2011, is ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb 29 maart 2011 de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is. Gelet op het feit dat sinds die datum meer dan 42 dagen zijn verstreken voordat het bestreden besluit is genomen, moet worden vastgesteld dat de door het college verbeurde dwangsom het maximale bedrag van € 1.260,00 bedraagt.
    
    Slotoverwegingen
    
    6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover het college daarbij het verzoek van [appellant] strekkende tot het wijzigen van de voorschriften van de aan Stichting Kinderboerderij "De Loi" verleende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer ten behoeve van de kinderboerderij heeft afgewezen. Voorts wordt het bestreden besluit vernietigd voor zover het college heeft beslist dat het geen dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb in zoverre zelf in de zaak te voorzien en de verbeurde dwangsom vast te stellen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit.
    
    7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 14 juni 2011, kenmerk RB6422 RB13045, RB13569, RB13635, RB13760, voor zover daarbij:
    
    1. het verzoek van [appellant] strekkende tot het wijzigen van de voorschriften van de aan Stichting Kinderboerderij "De Loi" verleende vergunning ingevolge de Wet milieubeheer ten behoeve van de kinderboerderij aan de Schaak 4 te Wellerlooi, gemeente Bergen, is afgewezen, en
    
    2. is beslist dat geen dwangsom verschuldigd is wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar;
    
    III. stelt de door het college van burgemeester en wethouders van Bergen verbeurde dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht vast op € 1.260,00 (zegge: twaalfhonderdzestig euro);
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen van 14 juni 2011, kenmerk RB6422 RB13045, RB13569, RB13635, RB13760, voor zover dit is vernietigd onder II.2;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen in de door [appellant] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 921,32 (zegge: negenhonderdeenentwintig euro en tweeëndertig cent), waarvan een bedrag groot € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,00 (zegge: honderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Wortmann w.g. Van Heusden
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2012
    
    163-742.