ECLI:NL:RVS:2010:BK9882, Raad van State, 20-01-2010, 200904613/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 maart 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leudal (hierna: het college) geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik dat [appellante] maakt van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

200904613/1/H1.
      Datum uitspraak: 20 januari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A], gevestigd te [plaats], [vennoot B], [vennoot C] en [vennoot D], allen wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 20 mei 2009 in zaak nr. 08/1930 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leudal.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 maart 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leudal (hierna: het college) geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik dat [appellante] maakt van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 14 oktober 2008 heeft het college het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en [appellante] gelast het strijdige gebruik op het perceel op te heffen.
    
    Bij uitspraak van 20 mei 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 juni 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 27 juli 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vennoot B], bijgestaan door mr. W.P.N. Remie, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door C. Dehing en Th. Alofs, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan " Buitengebied gemeente Hunsel" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Agrarisch bouwblok". [appellante] exploiteert op het perceel een recreatieverblijf voor gasten met bijbehorende minicamping.
    
    2.2. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 14 oktober 2008 geen last onder dwangsom is, maar slechts de vooraankondiging daarvan.
    
    2.2.1. In het dictum van dit besluit is, voor zover thans van belang, vermeld dat het college het volgende besluit:
    
    "[…]
    
    4. [appellante] voornoemd te gelasten, uiterlijk 1 jaar na het inwerking treden van dit besluit het strijdig gebruik op te heffen;
    
    5. als na deze termijn blijkt dat er strijdig gebruik geconstateerd wordt, een dwangsom op te leggen van € 1.500,= per onderdeel (a tot en met f) en per week(deel), met een maximum van € 15.000,= per onderdeel."
    
    In het besluit is onder het kopje "last onder dwangsom" het volgende vermeld: "Met inachtneming van het vorenstaande zullen wij, door toepassing van [een] dwangsom, een einde maken aan de strijdigheden c.q. overtredingen zoals hiervoor vermeld onder a tot en met f. Om deze reden stellen wij [appellante] i.c. [vennoot B], in de gelegenheid, binnen één jaar na het in werking treden van dit besluit, dit strijdig gebruik op te heffen." Hiermee wordt, overeenkomstig artikel 5:32, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), een termijn gegeven waarbinnen de last kan worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Nu voorts in het besluit, zowel in de overweging die volgt op de geciteerde als in het dictum, een bedrag is vermeld per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd en daaraan een maximum is gesteld, is tevens voldaan aan het bepaalde in artikel 5:32, vierde lid, van de Awb.
    
    De rechtbank heeft dan ook terecht het besluit van 14 oktober 2008 als een last onder dwangsom aangemerkt.
    
    2.3. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom een primair besluit is en dat haar, door de aanmerking daarvan als een besluit op bezwaar, ten onrechte de mogelijkheid tot het maken van bezwaar daartegen is ontzegd. Voorts heeft de rechtbank miskend dat zij in strijd met artikel 4:8 van de Awb niet is gehoord.
    
    2.3.1. Dit betoog slaagt niet. Het door [belanghebbende] tegen het besluit van 25 maart 2008 ingediende bezwaar hield in dat ten onrechte niet tegen het strijdige gebruik op het perceel werd opgetreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2005 in zaak nr. 200501156/1) geeft de bezwaarschriftenprocedure het bestuursorgaan gelegenheid een primair besluit te heroverwegen en eventueel bij beslissing op bezwaar daarvoor een beslissing met een andere inhoud in de plaats te stellen. De rechtbank heeft dan ook terecht het besluit van 25 maart 2008 aangemerkt als een besluit op bezwaar waartegen niet opnieuw bezwaar kon worden gemaakt.
    
    Nu sprake is van een besluit op bezwaar, is niet artikel 4:8 van de Awb, maar artikel 7:2 van die wet van toepassing. In het verslag van de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie van 14 augustus 2008 is vermeld dat namens [appellante] twee vennoten aanwezig waren bij de hoorzitting. Het betoog van [appellante] dat zij in strijd met artikel 7:2 van de Awb niet is gehoord, mist derhalve feitelijke grondslag.
    
    2.4. De rechtbank heeft volgens [appellante] miskend dat de last onduidelijk is en dat, voor zover de last zich richt tegen het gebruik, het college niet bevoegd was tot handhavend optreden, omdat geen sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Zij voert hiertoe aan dat het college bij besluit van 1999 bouwvergunning heeft verleend voor vijf recreatiewoonverblijven op het perceel en dat het gebruik op het perceel deels met die verleende bouwvergunning in overeenstemming is.
    
    2.4.1. In het besluit van 25 maart 2008 heeft het college de volgende strijdigheden met het bestemmingsplan vermeld:
    
    "a. boven een voormalige rundveestal zijn negen gastenkamers, in plaats van vijf appartementen, gerealiseerd;
    
    b. er is een kamer voor de zonnebank, een sauna en een berging gerealiseerd;
    
    c. er is een vergaderruimte in plaats van een atelier gerealiseerd;
    
    d. er is een schoonheidssalon in plaats van een hobbyruimte gerealiseerd;
    
    e. verspreid over het terrein zijn, in voormalige agrarische gebouwen, totaal zes appartementen en een recreatieruimte voor de campinggasten verwezenlijkt;
    
    f. een kookstudio is in gebruik genomen."
    
    De last, zoals hiervoor onder 2.3.1 is vermeld, ziet op het opheffen van het strijdig gebruik als opgesomd in de onderdelen a tot en met f van het besluit.
    
    2.4.2. Bij besluit van 27 juli 1999 heeft het college aan [appellante] bouwvergunning en vrijstelling krachtens artikel 2.02 van de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan verleend voor het geheel veranderen van een rundveestal in een wasunit en vijf recreatiewoonverblijven op het perceel.
    
    Bij besluit van 25 juli 2007 is aan [vennoot B] bouwvergunning verleend voor het bouwen van een ruimte op het perceel. Blijkens de van de bouwvergunning deel uitmakende tekeningen ziet de bouwvergunning op uitbreiding van een logieswoning op het perceel. Het college heeft ter zitting onweersproken gesteld dat deze bouwvergunning ziet op één van de zes in het besluit van 25 maart 2008 in onderdeel e vermelde appartementen.
    
    De vergunningen van 27 juli 1999 en 25 juli 2007 zijn in rechte onaantastbaar.
    
    2.4.3. Bij besluit van 27 juli 1999 is met de bouwvergunning van vijf appartementen ook het gebruik daarvan als zodanig vergund. Dat in plaats van vijf appartementen in dezelfde ruimte negen gastenkamers zijn gerealiseerd, is niet van invloed op het aldaar toegestane gebruik, nu het gebruik dat van een gastenkamer wordt gemaakt in principe niet verschilt van dat van een appartement. Derhalve was het college niet bevoegd handhavend op te treden tegen het in het besluit van 25 maart 2008 in onderdeel a vermelde strijdig gebruik. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
    Voorts is bij besluit van 25 juli 2007 bouwvergunning verleend voor één van de zes in het besluit van 25 maart 2008 in onderdeel e aangeduide appartementen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 oktober 2009 in zaak nr. 200809079/1/H1; www.raadvanstate.nl) kan een vrijstelling voor een gebruik van een pand dat in strijd is met het bestemmingsplan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het desbetreffende college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend. Die situatie doet zich in dit geval voor, nu op de desbetreffende bouwtekening is vermeld dat het gaat om de uitbreiding van een logieswoning en het college reeds bij brief van 3 augustus 2005 [appellante] erop heeft gewezen dat in strijd met het bestemmingsplan onder meer zes appartementen zijn gerealiseerd. Nu de vrijstelling voor het gebruik van het appartement als zodanig rechtstreeks uit de bouwvergunning van 25 juli 2007 voortvloeit, was het college niet bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik van dat appartement. De rechtbank heeft dit evenmin onderkend.
    
    2.4.4. Voor de overige in het besluit van 25 maart 2008 in onderdeel e genoemde strijdigheden, alsmede voor de strijdigheden genoemd in de onderdelen b, c, d en f, is - voor zover benodigd - geen bouwvergunning en derhalve evenmin een daaruit voortvloeiende vrijstelling verleend, noch is voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de in die onderdelen genoemde ruimten afzonderlijk vrijstelling verleend.
    
    2.5. De conclusie is dat ten aanzien van het gebruik van de in overweging 2.4.4 vermelde onderdelen is gehandeld in strijd met het bestemmingsplan, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van handhavend optreden had dienen af te zien. Zij voert hiertoe aan dat het college al jaren op de hoogte is van het gebruik dat door haar bedrijf van het perceel wordt gemaakt. Voorts zijn haar financiële belangen bij voortzetting van het gebruik veel groter dan die welke gemoeid zijn bij handhavend optreden, aangezien niet is aangetoond dat belangen van derden worden geschaad, aldus [appellante].
    
    2.6.1. Dit betoog slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 augustus 2009 in zaak nr. 200901487/1) is het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. De omstandigheid dat het college niet eerder handhavend heeft opgetreden brengt dan ook niet mee dat het college thans niet tegen met het bestemmingsplan strijdig gebruik op het perceel zou mogen optreden. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat in de financiële situatie van de overtreder evenmin een bijzondere omstandigheid is gelegen. Dat belangen van derden niet worden geschaad - wat hiervan zij - doet niet af aan de omstandigheid dat ook het algemeen belang dat is gediend bij handhaving dient te worden meegewogen. Het college heeft in het besluit op bezwaar vermeld dat het algemeen belang in dit geval dient te prevaleren. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat niet is gebleken van een onevenwichtige of onevenredige afweging van de bij het besluit betrokken belangen.
    
    2.7. Ten slotte betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de dwangsom onredelijk is, omdat deze niet is gemotiveerd, en eveneens heeft miskend dat onduidelijk is per welke tijdseenheid verbeurte plaatsvindt.
    
    2.7.1. Het college heeft in het besluit op bezwaar vermeld dat de hoogte van de dwangsom is gebaseerd op de leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen, uit het zakboek Handhaving Milieuwetgeving 2006-2007. Het college heeft ter zitting onweersproken gesteld dat het deze leidraad in alle handhavingszaken hanteert. Gelet op deze motivering en in aanmerking genomen dat [appellante] de hoogte van de dwangsom verder niet inhoudelijk betwist en voorts dat een dwangsom voldoende hoog moet zijn om afschrikkend te werken, is in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond te vinden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de hoogte van de dwangsom niet onredelijk heeft geacht.
    
    Voorts is voldoende duidelijk dat de dwangsom per week of deel van een week wordt verbeurd, hetgeen het college ter zitting ook heeft bevestigd. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd kan dan ook evenmin grond worden gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de aangeduide tijdseenheid voor verbeurte van de dwangsom voldoende duidelijk heeft geacht.
    
    2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is tot handhavend optreden tegen het gebruik van de negen gastenkamers in de voormalige rundveestal en tegen het gebruik van het appartement waarvoor bij besluit van 25 juli 2007 bouwvergunning is verleend. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 oktober 2008 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 20 mei 2009 in zaak nr. 08/1930, voor zover de rechtbank daarbij niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is tot handhavend optreden tegen het gebruik van de negen gastenkamers in de voormalige rundveestal en tegen het gebruik van het appartement waarvoor bij besluit van 25 juli 2007 bouwvergunning is verleend;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leudal van 14 oktober 2008 in zoverre;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leudal tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leudal aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 735,00 (zegge: zevenhonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2010
    
    488.