ECLI:NL:RVS:2006:AY0358, Raad van State, 05-07-2006, 200506659/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een vleeskuikenstal en een loods op het perceel [locatie] te Haaksbergen.

200506659/1.
      Datum uitspraak: 5 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en tweeëntwintig anderen, allen wonend te Haaksbergen,
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 04/1187  van de rechtbank Almelo van 17 juni 2005 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 mei 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een vleeskuikenstal en een loods op het perceel [locatie] te Haaksbergen.
    
    
      Bij besluit van 2 november 2004 heeft het college [drie van de appellanten], niet-ontvankelijk verklaard in hun daartegen gemaakte bezwaar en het bezwaar van de twintig overige appellanten ongegrond verklaard. 
      Bij uitspraak van 17 juni 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Almelo (hierna: de rechtbank) [vier van de appellanten], niet-ontvankelijk verklaard in hun daartegen ingestelde beroep en het beroep van de negentien overige appellanten ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 28 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 augustus 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 22 september 2005 heeft [vergunninghoudster], die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 26 september 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2006, waar van [een van de appellanten], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.H. Willems en drs. P.G.H. Vaanholt, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Deventer.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    [vier van de appellanten] betogen dat de rechtbank hen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun beroep. Zij voeren aan dat het bouwplan zo’n grote invloed heeft op de woon- en leefomgeving dat niet slechts op grond van het zicht-criterium kan worden bepaald of hun belang rechtstreeks betrokken is bij de oprichting van de vleeskuikenstal.
    
    2.1.1.    Dit betoog slaagt ten dele. Ter zitting is gebleken dat [drie van de appellanten] op een afstand van 280 tot 300 meter van de locatie wonen waarop het bouwplan betrekking heeft. Ook zijn hun woningen gelegen buiten de verschillende hindercirkels behorende bij de op 26 juni 2001 aan [vergunninghoudster] verleende milieuvergunning voor het oprichten en in werking nemen van een vleeskuikenbedrijf aan de [locatie] te Haaksbergen. De rechtbank heeft derhalve terecht [drie van de appellanten] niet-ontvankelijk geacht in hun bezwaar. Aangezien zij echter wel rechtstreeks belang hadden bij de niet-ontvankelijkverklaring door het college van hun bezwaar, heeft de rechtbank hen ten onrechte niet in hun beroep ontvangen. Zij had het beroep ongegrond moeten verklaren. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte [een van de appellanten] niet-ontvankelijk verklaard in haar beroep, nu ter zitting is gebleken dat de reële mogelijkheid bestaat dat zij weer haar intrek zal nemen bij [een andere appellant] na een tijdelijk verblijf elders.
    
    2.1.2.    Het hoger beroep van [vier van de appellanten] is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [drie van de appellanten] ongegrond verklaren. De Afdeling zal het beroep van [een van de appellanten] zelf afdoen. Mede daartoe strekken de navolgende overwegingen.
    
    2.2.    Appellanten (hieronder worden in het vervolg niet begrepen: [drie van de appellanten]) wijzen op het verslag van het gesprek van 14 september 2004 tussen [vergunninghoudster] en het college. Zij betogen dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het feit dat het college dit verslag, waaruit volgens hen blijkt dat [vergunninghoudster] de beoogde stal wil gebruiken voor het houden van scharrelkippen, niet vóór de hoorzitting van 27 september 2004 aan de bezwaarschriftencommissie heeft overgelegd.
    
    2.2.1.    Uit voormeld verslag blijkt dat het de uiteindelijke wens van [vergunninghoudster] is te groeien naar een bedrijfsomvang van 75.000 scharrelkippen. Geconcludeerd is dat [vergunninghoudster] daartoe een aanvraag voor een nieuwe milieuvergunning zal moeten indienen. Voorts blijkt dat, eerst wanneer het college een ontvankelijke aanvraag heeft ontvangen, het wil beoordelen wat de gevolgen zijn voor de bouwvergunning en de vrijstelling. Het gesprek van 14 september 2004 had derhalve betrekking op een nieuwe aanvraag voor milieuvergunning die, indien nodig, zou leiden tot een nieuwe bouwaanvraag. Hoewel de bezwaarschriftencommissie het verslag van dit gesprek niet kende, heeft zij in haar advies wel aandacht besteed aan de toekomstplannen die in meergenoemd gesprek aan de orde zijn geweest. Uit het advies blijkt dat [vergunninghoudster] tijdens de hoorzitting heeft verklaard dat hij de stal wil gebruiken voor vleeskuikens en dat hij, als de plannen wijzigen, een wijziging van de verleende milieuvergunning en bouwvergunning zal aanvragen.
    
        De rechtbank heeft derhalve terecht geen consequenties verbonden aan het feit dat het college het verslag van het gesprek van 14 september 2004 niet aan de bezwaarschriftencommissie heeft overgelegd.
    
    2.3.    Appellanten betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de beslissing op bezwaar rekening had moeten houden met de omstandigheid dat toen duidelijk was dat het voorgenomen gebruik door [vergunninghoudster] van het vergunde bouwwerk niet in overeenstemming is met het gebruik dat bij de aanvraag is beoogd.
    
    2.3.1.    Vergunning is verleend voor een vleeskuikenstal en loods. Zoals hiervoor reeds is overwogen heeft [vergunninghoudster] op de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie verklaard vleeskuikens te willen houden. Voor het college bestond geen reden daar bij de beslissing op bezwaar aan te twijfelen.
    
        Voor zover appellanten met hun betoog bedoelen dat in afwijking van de bouwvergunning wordt gebouwd, betreft dat de feitelijke uitvoering van het bouwplan welke in deze procedure niet aan de orde is. Dat geldt evenzeer voor het betoog van appellanten dat het gebruik dat [vergunninghoudster] zal maken van de in aanbouw zijnde vleeskuikenstal zal afwijken van het in de aanvraag vermelde gebruik. 
    
    2.4.    Voorts betogen appellanten dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag op grond van artikel 52 van de Woningwet had moeten worden aangehouden, omdat de milieuvergunning inmiddels was vervallen.
    
        Bedoelde milieuvergunning is, zoals reeds vermeld, op 26 juni 2001 verleend en op 10 april 2002 onherroepelijk geworden. In die vergunning is bepaald dat deze vervalt indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
    
        De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 2 november 2004 er een milieuvergunning gold en er dus geen grond was om de aanvraag voor een bouwvergunning aan te houden.
    
    2.5.    Appellanten betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke ordening niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. In de eerste plaats voldoet volgens appellanten de keuze van de locatie waarop het bouwplan betrekking heeft niet aan de eisen die daaraan in het provinciaal beleid, zoals dat is neergelegd in het Reconstructieplan Salland-Twente (hierna: het reconstructieplan), worden gesteld. In de tweede plaats is volgens appellanten geen sprake van noodzaak tot nieuwvestiging, nu de locatie waar [vergunninghoudster] nu haar bedrijf voert voldoende groeimogelijkheden biedt. In de derde plaats, zo voeren zij aan, is geen sprake van een volwaardig agrarisch bedrijf. 
    
    2.5.1.    Niet in geschil is dat het perceel waarop het bouwplan is voorzien, is gelegen in wat in het reconstructieplan wordt aangemerkt als landbouwontwikkelingsgebied. Nieuwvestiging van intensieve veehouderij is daar toegestaan. Wel moet volgens het reconstructieplan bij nieuwvestiging eerst worden nagegaan of het gebruik van vrijkomende agrarische bebouwing c.q. bouwpercelen tot de mogelijkheden behoort. Ter zitting is gebleken dat in 2003 zonder resultaat is gezocht naar alternatieve locaties. Voorts is het besluit om vrijstelling te verlenen, anders dan appellanten betogen, niet gebaseerd op het ontbreken van groeimogelijkheden op de bestaande locatie, maar op de wens van [vergunninghoudster] een nieuw stalsysteem te gebruiken dat in de bestaande bedrijfsgebouwen niet mogelijk is.
    
        Ten slotte blijkt uit de provinciale richtlijnen "Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen" dat agrarische bedrijven met een omvang van meer dan circa 70 nge’s goede perspectieven hebben. Het bedrijf van [vergunninghoudster] heeft een omvang van 80 nge’s. Ook het college van gedeputeerde staten van Overijssel stelt zich in zijn besluit tot verlening van de verklaring van geen bezwaar op het standpunt dat sprake is van een volwaardig en duurzaam agrarisch bedrijf. Voorts heeft het college de ruimtelijke onderbouwing gebaseerd op cijfers van het Landbouw Economisch Instituut, volgens welke bij een bedrijf met 58.000 mestkuikens, zoals [vergunninghoudster] beoogt op te richten, 1,43 volwaardige arbeidskracht een volledige dagtaak zou hebben.
    
        De rechtbank heeft op grond van deze gegevens terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat sprake is van een volwaardig agrarisch bedrijf. De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat er voor het college geen reden was om aan te nemen dat niet van deze cijfers kan worden uitgegaan, omdat het aantal nge’s en het aantal arbeidskrachten op lange termijn in het algemeen bepalend zijn voor de levensvatbaarheid van een bedrijf. De Afdeling is derhalve met de rechtbank von oordeel dat de vrijstelling is gebaseerd op een voldoende ruimtelijke onderbouwing.
    
    2.6.    Voorts betogen appellanten dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen gebruik had mogen maken van de door het college van gedeputeerde staten van Overijssel afgegeven verklaring van geen bezwaar, omdat deze verklaring uitgaat van een andere situatie dan die waarvan ten tijde van het besluit op bezwaar sprake was. Voor zover appellanten hiermee bedoelen te betogen dat het college wist dat [vergunninghoudster] ten tijde van het besluit op bezwaar de stal niet meer voor vleeskuikens, maar voor scharrelkippen wilde gebruiken, slaagt dit betoog niet, zoals hiervoor reeds is overwogen.
    
    2.7.    Appellanten betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met artikel 186, eerste lid, van het Bouwbesluit gelezen in samenhang met artikel 193, eerste lid, van dat besluit, omdat niet wordt voldaan aan de daarin aan de brandveiligheid te stellen eisen. Zij betogen dat volgens jurisprudentie van de Afdeling inzake de uitleg van die bepalingen betreffende de brandveiligheid, de te bouwen stal, gelet op de vloeroppervlakte, gecompartimenteerd behoort te worden. 
    
    2.8.    Blijkens de beslissing op bezwaar is het college bij het bepalen van de brandveiligheid uitgegaan van de rapporten van DLV Bouw, milieu en techniek (hierna: DLV) en van het Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampbestrijding (hierna: het NIBRA) van respectievelijk 23 juli 2004 en 14 oktober 2004. In het rapport van DLV wordt berekend dat de vergunde compartimentsgrootte van 3445 m² op grond van het concept "Beheersbaarheid van Brand" van het Ministerie van Binnenlandse Zaken van oktober 1995 kan worden toegestaan. De juistheid van de door DLV uitgevoerde berekening wordt door het NIBRA in zijn rapport bevestigd, waarbij wordt opgemerkt dat de berekening zelfs aan de ruime kant is. Appellanten hebben geen deskundig tegenadvies in procedure gebracht. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college op grond van genoemde rapporten het standpunt mocht innemen dat het bouwplan voldoet aan de in artikel 193 van het Bouwbesluit gestelde eis dat de mate van veiligheid van het gebouw ten minste gelijk is aan de mate van veiligheid die is beoogd met het desbetreffende bij of krachtens artikel 186 gegeven voorschrift. 
    
    2.9.       Ten slotte beroepen appellanten zich op richtlijn 1999/30/EG van de Raad van de Europese Unie (hierna: de richtlijn). Zij baseren zich rechtstreeks op de richtlijn en achten zich dienaangaande temeer ontvankelijk omdat het Besluit luchtkwaliteit geen volledige en/of juiste implementatie van de richtlijn zou inhouden. Zij voeren aan, dat niet is getoetst of door het bouwplan de normen voor fijn stof worden overschreden.
    
    2.9.1.    Ingevolge artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht vult de rechtbank ambtshalve de rechtsgronden aan.
    
         De luchtkwaliteit als gevolg van het uitgevoerde bouwplan was geen onderwerp van geschil in beroep. Derhalve was er geen feitelijke grondslag voor de rechtbank om op basis daarvan met aanvulling van de rechtsgronden de richtlijn en het Besluit luchtkwaliteit in haar beoordeling van het geschil te betrekken. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom de luchtkwaliteit niet reeds bij de rechtbank ter sprake had kunnen worden gebracht en nu appellanten dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen, gelet op de functie van het hoger beroep, hadden behoren te doen, dient de stelling, dat niet is getoetst of de normen voor fijn stof worden overschreden, buiten beschouwing te blijven.
    
    2.10.    Het hoger beroep van de andere appellanten dan [vier van de appellanten] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd. Het beroep van [een van de appellanten] zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.11.    De Afdeling acht, nu het besluit op bezwaar rechtmatig wordt geoordeeld, geen grond aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.12.    De Secretaris van de Raad van State zal aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht terugbetalen.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [vier van de appellanten] gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Almelo van 17 juni 2005, 04/1187, voor zover daarbij [vier van de appellanten] niet-ontvankelijk zijn verklaard in hun beroep;
    
    III.    verklaart het beroep van [vier van de appellanten] ongegrond;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V.    bepaalt dat de Secretaris van de Raad van State aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 207,00 (zegge: tweehonderdenzeven euro) terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. J.C.K.W. Bartel en mr. G.J. van Muijen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.W. Schortinghuis, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Schortinghuis
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2006
    
    66-488.