ECLI:NL:GHSGR:2010:BN2503, Gerechtshof 's-Gravenhage, 27-07-2010, 200.050.571-01
Gerechtshof 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Vergoeding verlaten woonvorm; door gemeente opgewekt vertrouwen; wijziging beleid gemeente en compensatieregeling.

GERECHTSHOF 's-GRAVENHAGE
      Sector handel
    
    
    
    
      Uitspraak: 27 juli 2010
      Zaaknummer hof: 200.050.571/01 
      Zaaknummer rechtbank: 331512
    
    
    Arrest van de eerste civiele kamer 
    
    in de zaak van:
    
    
      de gemeente 's-Gravenhage,
      zetelende te 's-Gravenhage,
      appellante,
      hierna: de Gemeente,
      advocaat: mr. A.R. de Jonge te 's-Gravenhage,
    
    
    tegen:
    
    
      [Naam],
      wonende te [plaats],
      geïntimeerde,
      hierna: [geïntimeerde], 
      advocaat: mr. R.B. van Heijningen te 's-Gravenhage.
    
    
    Het geding
    
    Bij exploot van 30 november 2009 is de Gemeente in hoger beroep gekomen van het vonnis van 28 oktober 2009, door de rechtbank 's-Gravenhage tussen partijen gewezen. In haar appeldagvaarding (met producties) heeft de Gemeente drie grieven tegen het vonnis aangevoerd. [geïntimeerde] heeft de grieven bij memorie van antwoord (met producties) bestreden. Vervolgens hebben partijen hun standpunten ter zitting van het hof van 28 juni 2010 door hun raadslieden doen bepleiten. Ter gelegenheid hiervan heeft de Gemeente nog een productie in het geding gebracht. Tot slot hebben partijen het hof gevraagd aan de hand van een kopie van hun procesdossiers arrest te wijzen.
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    uitgangspunten
    
    1. In hoger beroep kan van de onder 2 in het vonnis vastgestelde feiten worden uitgegaan nu hiertegen geen concrete grieven zijn gericht. 
    
    2. Het gaat in deze zaak om de vraag, kort weergegeven, of [geïntimeerde] in aanmerking komt voor een vergoeding wegens het noodgedwongen verlaten van de woonvorm woonwagen overeenkomstig de daarover in het Sociaal Plan woonwagenlocatie Escamplaan (het sociaal plan) van de Gemeente opgenomen regels.
    
    
      3. De rechtbank heeft de vraag bevestigend beantwoord en heeft de Gemeente veroordeeld tot betaling van € 15.000 aan [geïntimeerde]. 
      grieven en weren
    
    
    
      4. De grieven zijn gericht tegen de oordelen van de rechtbank in 4.6 tot en met 4.9. 
      In haar toelichting op de grieven heeft de Gemeente, samengevat en voor zover van belang, de volgende standpunten ingenomen:
    
    
    a. De rechtbank is bij haar beoordeling van de vraag of er aanleiding is om [geïntimeerde], in het licht van alle omstandigheden van het geval, op een lijn te stellen met personen die een brief van de Gemeente hebben ontvangen, uitgegaan van een te ruime maatstaf. Zij is hierbij voorbijgegaan aan het door de Gemeente gevoerde (rechtmatige) beleid en aan het hierbij gehanteerde beleidsmatige onderscheid tussen de groep van 56 en de groep van zes. Dit onderscheid sluit aan bij de verwachtingen die bij de groep van 56 kunnen zijn gewekt over het innemen van een alternatieve standplaats bij de herstructurering van de locatie Escamplaan, door een aan hen gerichte brief van februari 1999, oktober 2000 of juni 2003. 
    
    b. Aan de groep van zes, waartoe [geïntimeerde] kan worden gerekend, is een dergelijke brief niet geschreven, zodat bij hen op deze wijze geen verwachtingen over een alternatieve standplaats kunnen zijn gewekt. Indien van het door de Gemeente gevoerde (objectieve) beleid wordt uitgegaan kan [geïntimeerde] niet op een lijn worden gesteld met de groep van 56.
    
    c. Alleen als de Gemeente langs een andere weg bij [geïntimeerde] gelijke verwachtingen heeft gewekt als bij de groep van 56, zou zij aanspraak op een vergoeding voor het verlaten van de woonvorm kunnen maken, doch hiervoor geldt niet de door de rechtbank gehanteerde (veel te) ruime maatstaf 'in het licht van alle omstandigheden van het geval'. Bij deze maatstaf kunnen ook allerlei andere subjectieve verwachtingen een rol spelen die niet te rechtvaardigen zijn ten aanzien van anderen die naar de door de Gemeente gehanteerde objectieve maatstaf zijn beoordeeld. 
    
    d. Aan [geïntimeerde] is nooit enige mededeling gedaan, schriftelijk noch mondeling, die naar aard of inhoud kan worden gelijkgesteld aan de schriftelijke mededelingen die aan de groep van 56 zijn gedaan. Tussen de groep van 56 en de groep van zes, waartoe [geïntimeerde] behoort, bestaat een doorslaggevend verschil waardoor een verschil in behandeling tussen de beide groepen gerechtvaardigd is. Bij de groep van 56 zijn verwachtingen gewekt over een vervangende standplaats en bij de groep van zes niet. Hierdoor is [geïntimeerde] geen ongelijke of onredelijke behandeling ten deel gevallen.
    
    e. [geïntimeerde] kan geen aanspraken ontlenen aan de aan haar moeder, [naam], gerichte brieven van 23 en 25 februari 1999. Het gaat hierbij om mededelingen en toezeggingen die aan de persoon van [de moeder], als hoofdbewoner van de standplaats, zijn gebonden en niet aan het object van de woonwagen. Het feit dat [geïntimeerde] in 2003 de positie van haar moeder als hoofdbewoner van de woonwagen heeft ingenomen, heeft niet tot gevolg dat de toezeggingen aan haar moeder op [geïntimeerde] zijn overgegaan. De bij de moeder gewekte verwachtingen over een alternatieve standplaats worden via de familieband niet automatisch aan [geïntimeerde] overgedragen. Alleen de hoofdbewoner kreeg uitzicht op een vervangende standplaats elders. Hetzelfde geldt voor de brief van 12 juni 2003 aan de zuster van [geïntimeerde], [naam], waarin haar is meegedeeld dat zij op de deconcentratielijst van standplaatszoekenden werd geplaatst. Haar zuster was toen de hoofdbewoner van de standplaats, als opvolger van haar moeder. De overige leden van het huishouden hebben deze brieven niet ontvangen en kunnen hieraan dan ook geen aanspraken ontlenen.
    
    f. De Gemeente heeft niets gedaan waaraan [geïntimeerde] het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat zij op dezelfde manier zou worden behandeld als haar moeder. Dat [geïntimeerde] na het vertrek van haar moeder (omstreeks 1999) en haar zuster (omstreeks 2003) precario aan de Gemeente is gaan betalen, betekent niet dat de Gemeente hierdoor aan [geïntimeerde] te kennen heeft gegeven dat zij hiermee in alle rechten en plichten van haar moeder is getreden en meer in het bijzonder niet dat [geïntimeerde] hieraan de verwachting heeft kunnen ontlenen dat ook aan haar bij herstructurering van de locatie Escamplaan een vervangende standplaats zou worden aangeboden. Deze persoonsgebonden toezegging aan [de moeder] gaat niet over op een ander die in de woonwagen verblijft en in verband hiermee een gebruiksvergoeding aan de Gemeente betaalt. Als [geïntimeerde] had gewild dat de rechten van haar moeder op haar zouden overgaan nadat zij meerderjarig was geworden, dan had zij dit bij de Gemeente moeten melden en had de Gemeente kunnen bezien of zij haar medewerking aan een dergelijke overdracht van de rechtsverhouding had kunnen of willen verlenen. [geïntimeerde] heeft zich ook niet als hoofdbewoner van de standplaats laten inschrijven en de Gemeente heeft haar nooit bevestigd dat zij in de rechten en aanspraken van haar moeder zou treden en heeft nooit verwachtingen ten aanzien hiervan bij [geïntimeerde] gewekt.
    
    g. Dit vertrouwen kan [geïntimeerde] evenmin ontlenen aan de bewoordingen van het sociaal plan. Weliswaar wordt hierin op verschillende plaatsen van huishoudens gesproken, maar dit betekent niet dat hiermee aan ieder individueel lid van dat huishouden een perspectief is geboden op een vervangende standplaats. Individuele leden van huishoudens kunnen aan het sociaal plan dan ook geen zelfstandig recht op een standplaatsvervangende compensatie ontlenen. Het sociaal plan stelt buiten twijfel dat alleen individuele bewoners in verband met de eerder aan hen verzonden brieven verwachtingen over een alternatieve standplaats konden koesteren.
    
    h. Dit vertrouwen kan [geïntimeerde] ook niet ontlenen aan de Woonwagenkrant van maart 1999. Alleen de hoofdbewoners van een standplaats konden aanspraak maken op een vervangende standplaats op grond van een aan hen persoonlijk gerichte brief. Voor alle overige leden van het huishouden geldt dat zij mochten meeverhuizen naar een nieuwe standplaats. Dit geldt temeer voor [geïntimeerde] die toen nog minderjarig was. Bovendien maakt de betrokken Woonwagenkrant geen melding van een recht op een standplaats elders maar van een uitzicht hierop ofwel van een mogelijkheid om een recht op een vervangende standplaats uit te oefenen. De realiteit was nu eenmaal dat er ook in 1999 al een groot tekort aan standplaatsen was.
    
    i. Van schending van het gelijkheidsbeginsel is geen sprake. De Gemeente handelt niet onredelijk of onrechtmatig door [geïntimeerde] niet in aanmerking te laten komen voor een alternatieve standplaats of voor de hiervoor in de plaats komende financiële vergoeding, in weerwil van het juridisch significante verschil tussen haar positie en die van de groep van 56. Het beleidsmatig onderscheid tussen de bewoners van de locatie Escamplaan bij wie wel en bij wie geen verwachtingen zijn gewekt over een alternatieve standplaats, is rechtmatig. Bij [geïntimeerde] zijn ingevolge dit beleid of op enig andere wijze geen gerechtvaardigde verwachtingen gewekt.
    
    5. [geïntimeerde] heeft tegenover de grieven, samengevat en voor zover van belang, het volgende verweer gevoerd:
    
    a. Het staat de Gemeente in beginsel vrij om nieuw beleid te ontwikkelen en rechtmatig te besluiten tot vermindering van het aantal standplaatsen. Als een dergelijk rechtmatig beleid echter benadeling voor burgers meebrengt dan dienen deze schadeloos te worden gesteld.
    
    b. Door de beleidswijziging in 2006 om geen vervangende standplaatsen aan te leggen lijdt [geïntimeerde] schade. Zij wordt hierdoor genoodzaakt een gewone woning te betrekken. Zij verliest hierdoor haar culturele identiteit. Dit heeft de Gemeente onderkend door de betrokken woonwagenbewoners een vergoeding toe te kennen wegens het verlies van hun bijzondere woonvorm. Voor de groep van 56 geldt dat hun geen vervangende standplaats is aangeboden en dat zij hiervoor als compensatie een schadevergoeding van € 15.000 hebben ontvangen. Aan [geïntimeerde] is echter geen vervangende standplaats aangeboden en zij ontvangt ook geen schadevergoeding als compensatie. Hierin zit de onredelijke en ongelijke behandeling van [geïntimeerde].
    
    c. De Gemeente meent voor [geïntimeerde] een uitzondering te moeten maken alleen omdat zij in het verleden niet een aan haar persoonlijk gerichte mededeling heeft ontvangen over een vervangende standplaats. Het huishouden van [geïntimeerde] heeft een dergelijke mededeling echter wel ontvangen. Omdat de betrokken brieven van 23 en 25 februari 1999 aan de moeder van [geïntimeerde], [naam], zijn gericht, meent de Gemeente dat bij [geïntimeerde] geen verwachtingen zijn gewekt. [geïntimeerde] heeft echter vanaf haar geboorte bij haar moeder ingewoond en heeft haar verdere leven, tot haar gedwongen vertrek, op de locatie Escamplaan gewoond. In de brief van de Gemeente aan [de moeder]  van 23 februari 1999 wordt een vervangende standplaats toegezegd. Deze brief dient aldus te worden verstaan dat de toezegging voor het huishouden van [de moeder] geldt en niet voor het individu [de moeder]. Ook aan de zuster van [geïntimeerde] is een vervangende standplaats toegezegd nadat zij het huishouden [de moeder] had verlaten. Zij is later eveneens opgenomen in de groep van 56.
    
    d. De vergoeding is gebaseerd op het sociaal plan. Ook dit plan heeft het oog op huishoudens en niet op individuele personen. Volgens het sociaal plan wordt de vergoeding wegens verlies van de woonvorm per huishouden bepaald en dienen de inwonende gezinsleden de vergoeding zo nodig onderling te verdelen.
    
    e. Door de mededeling die de Gemeente via de Woonwagenkrant van maart 1999 aan [geïntimeerde] heeft gedaan, zijn bij [geïntimeerde] eveneens verwachtingen gewekt. Hierin staat vermeld dat inwonende gezinsleden van de persoon die op een standplaats staat ingeschreven en die een zelfstandig huishouden gaan voeren, recht op een vervangende standplaats hebben. Het aanbieden van een vervangende standplaats is dus niet beperkt tot huishoudens die een schriftelijke toezegging hebben ontvangen. [geïntimeerde] heeft het huishouden in de woonwagen voortgezet nadat haar moeder en haar zuster deze in 1998 respectievelijk 2003 hadden verlaten en zij hoofdbewoonster van de woonwagen werd. Een aparte mededeling hiervan aan de Gemeente was niet nodig omdat anderen het huishouden verlieten waaraan de brieven en de Woonwagenkrant van de Gemeente waren gericht en [geïntimeerde] dit huishouden voortzette. Ook de Gemeente heeft haar als hoofdbewoner van de standplaats beschouwd. Vanaf 2003 heeft [geïntimeerde] op haar naam de aanslag in de precariobelasting van de Gemeente ontvangen.
    
    f.  De Gemeente handelt alleen dan niet onrechtmatig als zij bij de uitvoering het nieuwe (gewijzigde) beleid zorgvuldig rekening houdt met de belangen en gewekte verwachtingen van de bewoners door onder meer een financiële compensatie voor het verlies van de woonvorm. De persoonlijke situatie van [geïntimeerde] wijkt niet of zo weinig af van degenen die wel een compensatie voor het verlies van de woonvorm hebben ontvangen dat de Gemeente onrechtmatig handelt door haar niet op gelijke wijze te behandelen. De rechtbank heeft deze conclusie ook getrokken en gebaseerd op de feitelijke situatie en woongeschiedenis van [geïntimeerde] en niet op een ongefundeerde persoonlijke en subjectieve verwachting bij [geïntimeerde]. De afweging van deze feitelijke omstandigheden voor de beoordeling van de vraag of [geïntimeerde] een gelijke behandeling verdient als de anderen die de vergoeding hebben ontvangen, is objectief, begrijpelijk, redelijk en billijk. 
    
    beoordeling grieven en weren
    
    6. Het hiervoor onder 5 weergegeven verweer tegen de grieven is gegrond. Het hof onderschrijft dit verweer en de rechtsoverwegingen 4.6 tot en met 4.9 van de rechtbank waartegen de grieven zich richten. Het hof neemt bij dit oordeel de volgende feiten en omstandigheden in het bijzonder in aanmerking:
    
    a. Tussen partijen is niet in geschil dat [geïntimeerde] vanaf haar geboorte woonachtig is geweest in de betrokken woonwagen op de locatie Escamplaan en deel heeft uitgemaakt van het huishouden van haar moeder aan wie de schriftelijke mededelingen van de Gemeente van februari 1999 zijn gericht. De mededelingen bevatten de toestemming voor het innemen van een standplaats op de locatie Escamplaan en het recht op een vervangende standplaats op een nieuw te vormen locatie als gevolg van de voorgenomen deconcentratie van de locatie Escamplaan. De mededelingen dienen aldus te worden verstaan dat [de moeder] het recht verkreeg om met haar huishouden een standplaats op de locatie Escamplaan in te nemen of in plaats hiervan op een nieuw te vormen locatie bij de voorgenomen deconcentratie van de locatie Escamplaan.
    
    b. Na het vertrek van haar moeder en haar zuster is [geïntimeerde] in 2003 hoofdbewoner van de standplaats op de locatie Escamplaan geworden en gebleven tot haar als gevolg van het gemeentelijke beleid gedwongen vertrek naar een reguliere woning in 2008. Als hoofdbewoner is [geïntimeerde] na het vertrek van haar zuster precariobelasting voor de standplaats gaan betalen, nadat zij van de Gemeente de betrokken aanslagen op haar naam had ontvangen.
    
    c. De vergoeding wegens het gedwongen verlaten van de woonvorm (de vergoeding) is opgenomen in het sociaal plan van de Gemeente dat op het zogenoemde Plan van Aanpak uit 2006 is gebaseerd. Zowel het Plan van Aanpak als het sociaal plan heeft het oog op de huishoudens die de betrokken standplaatsen innemen en is erop gericht om de nadelige gevolgen van de wijziging van het beleid van de Gemeente in 2006 voor deze huishoudens te compenseren, onder meer door het betalen van de vergoeding. 
    
    d. Ook uit de door [geïntimeerde] in het geding gebrachte Woonwagenkrant van maart 1999 kan worden afgeleid dat bij het gemeentelijke beleid ten aanzien van de deconcentratie van de grote woonwagencentra en vermindering van het aantal standplaatsen binnen de Gemeente, de huishoudens centraal staan en niet de individuele hoofdbewoner van de woonwagen. In deze Woonwagenkrant wordt de aandacht gevestigd op de positie van de inwonende gezinsleden bij en kinderen van de hoofdbewoner.
    
    f. Tussen partijen is eveneens niet in geschil dat de moeder van [geïntimeerde] na haar vertrek uit de woonwagen, geen aanspraak op een vervangende standplaats of de hiervoor in de plaats tredende vergoeding heeft geldend gemaakt.
    
    7. Op grond van dit een en ander is de rechtbank terecht en op goede gronden in rechtsoverweging 4.7 tot het oordeel gekomen dat [geïntimeerde] op grond van het gemeentelijke beleid en de hiermee verband houdende mededelingen van de zijde van de Gemeente, erop mocht vertrouwen dat zij op dezelfde manier zou worden behandeld als haar moeder zou zijn behandeld, nadat zij de positie van haar moeder als hoofdbewoner had ingenomen, en op gelijke wijze als degenen die wel een financiële compensatie (de vergoeding) voor het verlies van de woonvorm hebben ontvangen.
    
    8. Het hof passeert het bewijsaanbod van de Gemeente nu partijen niet over de feiten twisten, naar de Gemeente zelf reeds terecht heeft aangevoerd.
    
    slotsom
    
    9. De grieven en hetgeen de Gemeente ter ondersteuning hiervan heeft aangevoerd, stuiten op voormelde oordelen af. Het bestreden vonnis dient te worden bekrachtigd.
    
    10. De Gemeente zal de kosten van het geding in hoger beroep hebben te dragen, nu zij hierbij in het ongelijk wordt gesteld.
    
    Beslissing
    
    Het gerechtshof:
    
    - bekrachtigt het bestreden vonnis;
    
    - veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding, tot aan deze uitspraak aan de zijde van [geïntimeerde] vastgesteld op € 313 aan griffierechten en € 2.682 aan salaris, uit te betalen aan de griffier van het hof die hiermee zal handelen overeenkomstig artikel 243 Rv;
    
    - verklaart deze kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
    
    Dit arrest is gewezen door mrs. J.Kramer, M.L. Vierhout, en F. Waardenburg, en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 27 juli 2010 in het bijzijn van de griffier.