ECLI:NL:RVS:2013:CA2087, Raad van State, 05-06-2013, 201207234/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om elf in het besluit nader aangeduide bouwwerken op het perceel [locatie] te Putten te verwijderen en verwijderd te houden.

201207234/1/A1.
      Datum uitspraak: 5 juni 2013
    
     
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
     
    Uitspraak op het hoger beroep van:
     
    [appellant], wonend te Putten,
     
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 20 juni 2012 in zaak nr. 12/211 in het geding tussen:
     
    [appellant]
     
    en
     
    het college van burgemeester en wethouders van Putten.
     
    Procesverloop
     
    Bij besluit van 28 maart 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om elf in het besluit nader aangeduide bouwwerken op het perceel [locatie] te Putten te verwijderen en verwijderd te houden.
     
    Bij besluit van 3 januari 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat het besluit van 28 maart 2011 wordt gewijzigd in die zin dat de bouwwerken 10 en 11 niet langer onderdeel uitmaken van de last.
     
    Bij besluit van 1 maart 2012 heeft het college beslist tot invordering van de verbeurde dwangsom ter hoogte van € 34.000,00.
     
    Bij uitspraak van 20 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 3 januari 2012 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
     
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
     
    Bij besluit van 3 oktober 2012 heeft het college de termijn voor betaling van de verbeurde dwangsom verlengd tot vier weken na vaststelling van het bestemmingsplan "Krachtighuizen 2012".
     
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellant] een reactie op de besluiten van het college van 1 maart 2012 en 3 oktober 2012 ingediend.
     
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
     
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.J. Spoelstra, werkzaam bij Pietersma & Spoelstra Ruimtelijke Ordening en Milieuadviseurs B.V. te Drogeham, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.J. Vooren en ing. P. Hennekeij, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
     
     Overwegingen
     
    1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat, nu de aangevallen uitspraak is bekendgemaakt vóór 1 januari 2013, deze moet worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dit gold vóór inwerkingtreding van deze wet.
     
    2. Het geding is beperkt tot de in het besluit van 28 maart 2011 met de nummers 2, 8 en 9 aangeduide bouwwerken. Bouwwerk 2 is een schuur die wordt gebruikt voor de opslag van gereedschap, hooi, stro en landbouwwerktuigen. Bouwwerk 8 is een oude hooiberg, die wordt gebruikt als paardenstal en voor de opslag van hooi. Bouwwerk 9 is het zogenoemde theehuisje en wordt gebruikt als omkleedruimte voor het naastgelegen zwembad en voor de opslag van stoelen.
     
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ter zake van de bouwwerken niet handhavend kon optreden. Hiertoe voert hij aan dat hij het perceel in 1985 heeft gekocht en genoemde bouwwerken op dat moment reeds aanwezig waren op het perceel. Hij stelt in dit verband dat niet kan worden vastgesteld of voor de bouwwerken al dan niet een bouwvergunning is verleend, nu deze reeds omstreeks 1850 zijn opgericht. Voorts voert hij aan dat de bouwwerken door het in de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Krachtighuizen" neergelegde bouwovergangsrecht worden beschermd.
     
    3.1. Het college heeft ter zitting aan de hand van foto's van de betreffende bouwwerken en luchtfoto's gemotiveerd gesteld dat de bouwwerken in 1985 wellicht op het perceel aanwezig waren, maar dat deze nadien zodanig ingrijpend zijn verbouwd, dat andere bouwwerken tot stand zijn gebracht ten opzichte van de bouwwerken die in 1985 op het perceel aanwezig waren. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Uit de door [appellant] overgelegde getuigenverklaringen kan niet worden afgeleid dat de bouwwerken in de huidige vorm in 1985 reeds aanwezig waren. Geen grond bestaat verder voor het oordeel dat niet kan worden afgegaan op de door het college ter zitting getoonde luchtfoto's, omdat de daarop vermelde jaartallen niet juist zouden zijn, zoals [appellant] ter zitting heeft betoogd. Vast staat dat de thans aanwezige na 1985 gebouwde bouwwerken zonder de daartoe vereiste bouw- of omgevingsvergunningen zijn opgericht.
     
     Het beroep op het overgangsrecht slaagt evenmin. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2011 in zaken nrs. 201103796/1/H1 en 201103796/2/H1 overweegt de Afdeling dat, ook als zou worden aangenomen dat de bouwwerken onder het bouwovergangsrecht vallen, zoals [appellant] betoogt, dit onverlet laat dat het overgangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel verschaft of anderszins de bouw legaliseert. Bovendien is uit voormelde luchtfoto’s op te maken dat de thans op het perceel aanwezige schuur, aangeduid als bouwwerk 2, in 2000 niet op de huidige locatie op het perceel aanwezig was en derhalve evenmin ten tijde van de terinzagelegging van het in 1991 vastgestelde bestemmingsplan "Krachtighuizen". Voorts hebben de uitgevoerde verbouwingen van bouwwerken 8 en 9 geresulteerd in geheel nieuwe bouwwerken en is derhalve geen sprake van gedeeltelijke verandering of vernieuwing als bedoeld in het in artikel 23 van de planvoorschriften neergelegde bouwovergangsrecht.
     
     Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden.
     
     Het betoog faalt.
     
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
     
    5. Het ter zitting naar voren gebrachte betoog dat de rechtbank heeft miskend dat voor het theehuisje concreet zicht op legalisering bestaat, faalt. Nog daargelaten dat het college onweersproken heeft gesteld dat de terinzagelegging van het ontwerp van het in voorbereiding zijnde nieuwe bestemmingsplan heeft plaats gevonden na de aangevallen uitspraak, heeft het perceel hierin de bestemming "Tuinen" gekregen, waarop bestaande gebouwen en overkappingen uitsluitend op dezelfde plaats en in ten hoogste dezelfde omvang worden gebouwd. Nu ingevolge de planregels onder bestaand bouwwerk wordt verstaan een bouwwerk dat rechtens bestaat of mag bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van dit plan, past het theehuisje niet in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.
     
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel tot handhavend optreden is overgegaan. Hiertoe voert hij aan dat het college naar aanleiding van de controles die het in de loop der jaren heeft uitgevoerd niet handhavend heeft opgetreden tegen de aanwezigheid van de bouwwerken op het perceel. Volgens hem heeft het college de bouwwerken jarenlang bewust gedoogd. Voorts voert hij aan dat de bouwwerken ingevolge het bouwovergangsrecht mogen worden vernieuwd en veranderd. Van hem kan derhalve niet worden gevergd de bouwwerken te verwijderen, aldus [appellant] .
     
    7. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 31 augustus 2011 in zaak nr. 201100003/H1/1), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het college bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat het niet tot handhavend optreden zou overgaan. Het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, vormt geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Niet gebleken is dat de door ambtenaren van de gemeente verrichte controles op het perceel betrekking hadden op de bouwwerken, zodat niet kan worden aangenomen dat het stilzitten van het college voortvloeide uit een bewust gedogen van de aanwezigheid van de bouwwerken op het perceel. De vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2005 in zaak nr. 200407931/1 (www.raadvanstate.nl) gaat bovendien niet op. Voor zover al uit de toelichting op het ontwerp van het bestemmingsplan "Krachtighuizen" kan worden afgeleid dat het college reeds voor de inwerkingtreding van het plan op de hoogte was van de aanwezigheid van bouwwerken op het perceel, bestaat gelet op hetgeen hierover in 3.1. is overwogen geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de thans op het perceel aanwezige bouwwerken 2, 8, en 9 tijdens de inventarisatiefase in 1986 nog niet waren opgericht.
     
     De rechtbank heeft, daargelaten of uit de redactie van de overgangsbepalingen volgt dat ook illegale bouwwerken mogen worden vernieuwd of veranderd, evenzeer terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het rechtszekerheidsbeginsel aan handhavend optreden in de weg stond. De gevolgen van het bouwen zonder de daartoe vereiste bouw- of omgevingsvergunningen dienen voor rekening en risico van [appellant] te blijven. Evenmin leiden de recente bestuurlijke ontwikkelingen met betrekking tot het handhavingsbeleid voor oude gevallen tot het oordeel dat het rechtzekerheidsbeginsel in de weg staat aan handhavend optreden. Uit de door [appellant] overgelegde stukken ter zake volgt niet dat moet worden aangenomen dat de bouwwerken zullen worden gelegaliseerd in het nieuwe bestemmingsplan of dat het handhavingsbeleid zal worden gewijzigd in die zin dat tegen oude gevallen als deze niet meer handhavend zal worden opgetreden.
     
     Het betoog faalt.
     
    8. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover belanghebbende deze beschikking betwist.
     
     Bij besluit van 1 maart 2012 heeft het college beslist tot invordering van de verbeurde dwangsom ter hoogte van € 34.000,00. Dit besluit is genomen hangende het beroep van [appellant] tegen het besluit van 3 januari 2012, waarbij de last onder dwangsom gewijzigd is gehandhaafd. Het college heeft dit besluit naar de rechtbank gestuurd.
     
     De rechtbank had het beroep van [appellant] moeten aanmerken als mede betrekking hebbend op het besluit van 1 maart 2012, hetgeen niet is geschied.
     
     Gelet op het voorgaande, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij niet is beslist op het van rechtswege ontstane beroep van [appellant] tegen het besluit van 1 maart 2012. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep alsnog beoordelen. De uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
     
    9. Het besluit van 3 oktober 2012 strekt tot wijziging van het besluit van 1 maart 2012. Nu met dit besluit niet is tegemoet gekomen aan de bezwaren van [appellant], wordt dit besluit gelet op het bepaalde in artikel 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van die wet, zoals die artikelen luidden ten tijde van belang, evenzeer geacht voorwerp van dit geding te zijn.
     
    10. [appellant] heeft ter zitting weliswaar te kennen gegeven zich niet te kunnen verenigen met het invorderingsbesluit van 1 maart 2012, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 3 oktober 2012, maar heeft tegen de besluiten geen afzonderlijke beroepsgronden ingediend. Gelet hierop bestaat aanleiding het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van 1 maart 2012, zoals dat is gewijzigd bij besluit van 3 oktober 2012, ongegrond te verklaren.
     
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
     
    12. Redelijke toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze wet ten tijde van belang luidde, brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan [appellant] wordt terugbetaald.
     
    Beslissing
     
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
     
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
     
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 20 juni 2012 in zaak nr. 12/211, voor zover daarbij is nagelaten te beslissen op het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 1 maart 2012;
     
    III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
     
    IV. verklaart het beroep tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 1 maart 2012, kenmerk 197499, en 3 oktober 2012, kenmerk 283530, ongegrond;
     
    V. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
     
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, ambtenaar van staat.
     
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Deen
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
     
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2013
     
    604.