ECLI:NL:RVS:2010:BN6139, Raad van State, 08-09-2010, 200905802/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juni 2009 heeft de raad het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Antwerpen & Eikenderveld" vastgesteld.

200905802/1/R3.
      Datum uitspraak: 8 september 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Heerlen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juni 2009 heeft de raad het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Antwerpen & Eikenderveld" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 augustus 2009, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellanten] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2010, waar [appellanten], bijgestaan door mr. J.B.Th. van 't Grunewold, advocaat te Roermond, en de raad, vertegenwoordigd door B.L.J. Cremers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan is in hoofdzaak een zogenoemd conserverend plan voor het handelsterrein Antwerpen, het terrein van de Nederlandse Spoorwegen ten noorden van de Parallelweg (hierna: het NS-terrein) en de woonomgeving Eikenderveld, waarin de bestaande, feitelijke situatie wordt vastgelegd, met enkele uitbreidingsmogelijkheden.
    
    2.2. Het betoog van [appellanten] dat ten onrechte geen publicatie in de Staatscourant heeft plaatsgevonden van de terinzagelegging van het ontwerpplan en van de vaststelling van het plan, mist feitelijke grondslag. Beide besluiten zijn bekend gemaakt in de Staatscourant.
    
    2.3. [appellanten] betogen dat het plan onzorgvuldig is vastgesteld, omdat in de toelichting bij het plan staat dat tegen het ontwerpplan bedenkingen kunnen worden ingediend bij het college van gedeputeerde staten en tegen het besluit omtrent goedkeuring beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling. Verder is in de toelichting ten onrechte niet ingegaan op de door hen ingediende zienswijze op het ontwerpplan, aldus [appellanten].
    
    2.3.1. In de publicaties van de terinzagelegging van het ontwerpplan en van de vaststelling van het plan, staat geen onjuiste informatie over de mogelijkheden om rechtsmiddelen aan te wenden tegen voormelde besluiten. Voorts bestaat geen wettelijke verplichting om in de toelichting bij het plan in te gaan op de ingediende zienswijzen. De raad heeft de zienswijze betrokken bij de vaststelling van het plan, hetgeen blijkt uit de uitdrukkelijke vermelding in het besluit tot vaststelling dat de zienswijze ongegrond wordt verklaard.
    
    Gelet hierop kunnen aan de onjuiste vermelding in de toelichting bij het plan over de te volgen procedure en aan het niet vermelden van de ingediende zienswijze in de toelichting, die overigens geen deel uitmaakt van het plan, niet die gevolgen worden verbonden, die [appellanten] daaraan willen verbinden.
    
    2.4. [appellanten] stellen zich op het standpunt dat de wijzigingen in het plan ten opzichte van het voorgaande plan zo groot zijn dat het plan ten onrechte als een conserverend plan wordt aangeduid. Zij betogen dat de raad ten onrechte aan het NS-terrein de bestemmingen "Railverkeer Vr", "Railverkeer Vr(bs) (bebouwingsgrens spoorweg)", "Dagrecreatie Rd", "Gemeenschapsvoorzieningen Mg" en "Groen G" heeft toegekend. Volgens hen bieden deze bestemmingen te ruime bouwmogelijkheden en is onduidelijk waar gebouwen met een bouwhoogte van 10 meter gebouwd mogen worden. Verder leidt de toekenning van de differentiatie 'XII-spw verkeersdoeleinden (spoorwegdoeleinden)' aan deze gronden er volgens hen toe dat de bestemming feitelijk wordt gewijzigd in een verkeersbestemming, omdat overal parkeerplaatsen aangelegd kunnen worden. Dit gebied had beter in een afzonderlijk bestemmingsplan opgenomen kunnen worden, samen met het P&R-terrein dat ernaast ligt en nu buiten het plan is gelaten, aldus [appellanten].
    
    2.4.1. Gelet op de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening komt de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
    
    In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat het NS-terrein niet zodanig op zichzelf staat dat hiervoor een apart bestemmingsplan noodzakelijk is. Verder biedt het plan voor deze gronden geen mogelijkheden voor gebruik die in zo sterke mate afwijken van het huidige gebruik dat deze niet in een conserverend bestemmingsplan geregeld zouden kunnen worden. In dit kader is van belang dat uit het begrip conserverend bestemmingsplan niet volgt dat alle bestemmingen gelijk moeten blijven aan de bestemmingen in het voorgaande plan en dat het plan geen enkele ruimte voor nieuwe ontwikkelingen mag bieden. Met de verbeelding en de regels van het bestemmingsplan wordt de bestaande regeling voor de gronden in het plangebied geactualiseerd en worden geen grote nieuwe ontwikkelingen toegestaan. Derhalve bestaat geen bezwaar tegen het gebruik van het begrip conserverend bestemmingsplan.
    
    2.4.2. Volgens de regels van het plan zijn gebouwen met een maximale hoogte van 10 meter toegestaan op de gronden met de bestemming "Railverkeer Vr" tot een maximale oppervlakte van 450 m2 voor zover de 0%-regeling niet van toepassing is. Op deze gronden zijn eveneens bouwwerken, niet zijnde gebouwen, toegestaan tot een maximale hoogte van 10 meter. Zowel de gebouwen als de bouwwerken moeten bij de bestemming passen. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat gedacht kan worden aan overkappingen. In vergelijking met het voorgaande plan, waarin op de gronden met de bestemming ODX slechts binnen de bouwvlakken mocht worden gebouwd, is gekozen voor iets ruimere bouwmogelijkheden om flexibeler in te kunnen spelen op eventuele bouwplannen voor deze gronden. Deze keuze is niet onredelijk.
    
    Voorts zijn gebouwen met een maximale hoogte van 10 meter toegestaan binnen het bouwvlak op de gronden met de bestemming "Dagrecreatie Rd". Hier staat een loods, die met dit plan als zodanig is bestemd. Deze bebouwing ligt aan de rand van het NS-terrein op ruime afstand van de woning van [appellanten]. Ter zitting hebben zij te kennen gegeven hiertegen geen bezwaar te hebben.
    
    Een groot deel van de gronden met de bestemming "Dagrecreatie Rd" buiten het bouwvlak heeft de aanduiding 0%, hetgeen betekent dat hier niet gebouwd mag worden. Ook op de gronden met de bestemming "Railverkeer Vr(bs) (bebouwingsgrens spoorweg)" mag ingevolge artikel 34, tweede lid, van de regels niet gebouwd worden. Op de overige gronden van het NS-terrein mag gebouwd worden tot een maximale hoogte van 5, 4 of 4,5 meter. Hieruit volgt dat in het plan is vastgelegd wat de bouwmogelijkheden zijn en niet met vrucht kan worden staande gehouden dat het plan op dit punt onduidelijk is.
    
    2.4.3. Ten aanzien van de differentiatie 'XII-spw verkeersdoeleinden (spoorwegdoeleinden)' volgt uit de regels van het plan dat, waar deze differentiatie op de verbeelding is aangegeven, de gronden op de begane grond tevens zijn bestemd voor verkeersdoeleinden (spoorwegdoeleinden). De differentiatie is toegekend aan de gronden met de bestemmingen "Gemeenschapsvoorzieningen Mg", "Groen G" en "Dagrecreatie Rd" ter plaatse van het NS-terrein. Gelet op het woord "tevens" in de toepasselijke artikelen houdt deze planregeling niet in dat de differentiatie in de plaats komt van de toegekende bestemmingen. Het vormt een aanvulling op deze bestemmingen. Het betoog van [appellanten] dat met de toekenning van deze differentiatie de bestemmingen feitelijk worden gewijzigd in een verkeersbestemming, kan dan ook niet worden gevolgd.
    
    Voorts volgt niet reeds uit deze differentiatie dat op de betreffende gronden verhardingen ten behoeve van parkeren aangelegd kunnen worden. De verhardingen zijn mogelijk op grond van het tweede lid van de artikelen 19, 23 en 31, waarin voor de bestemmingen "Gemeenschapsvoorzieningen Mg", respectievelijk "Dagrecreatie Rd", respectievelijk "Groen G" is bepaald wat op de gronden met deze bestemmingen is toegestaan. Voor zover voor deze toegestane verhardingen geen maximum oppervlak is vastgelegd, heeft de raad ter zitting toegelicht dat gekozen is voor enige flexibiliteit, zodat niet voor iedere parkeerplaats een nieuwe procedure gevolgd hoeft te worden. Dit standpunt is niet onredelijk. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de percelen volledig voor parkeervoorzieningen gebruikt zullen gaan worden en, zo dit wel het geval zou zijn, dat het gebruik van de percelen voor parkeervoorzieningen tot onaanvaardbare overlast voor hen zal leiden.
    
    Het betoog van [appellanten] ten aanzien van de planregeling voor het NS-terrein faalt.
    
    2.5. [appellanten] betogen dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de geluidhinder vanwege de Parallelweg. Omdat de weg smaller is geworden, dient de gewijzigde situatie volgens hen te worden onderzocht. Ook de geluidhinder vanwege de spoorweg en de industriële activiteiten op het rangeerterrein dient volgens hen onderzocht te worden, alsmede de cumulatie van geluid die deze bronnen veroorzaken.
    
    2.5.1. Uit de toelichting bij het plan volgt, hetgeen ook ter zitting door de raad is bevestigd, dat de Parallelweg een reeds aanwezige weg is en de woningen langs de Parallelweg reeds aanwezige woningen. Het plan brengt hierin geen verandering en heeft geen wezenlijke invloed op de hoeveelheid verkeer op de Parallelweg. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat de verwijdering van de grondwal naast deze weg tot een feitelijke verandering van de weg heeft geleid. Hieruit volgt, gelet op artikel 76, derde lid, van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) dat de situatie niet nieuw is, als bedoeld in de Wgh en dat daarom geen akoestisch onderzoek nodig is teneinde vast te stellen of aan de wettelijke voorkeursgrenswaarden wordt voldaan.
    
    Ook ten aanzien van de spoorweg geldt dat deze reeds aanwezig is. [appellanten] hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat de intensiteit waarmee van dit spoor feitelijk gebruik wordt gemaakt, wezenlijk is veranderd. Hieruit volgt, gelet op artikel 4.1, derde lid, van het Besluit geluidhinder, dat de situatie niet nieuw is als bedoeld in dit Besluit en voor de geluidsbelasting vanwege de spoorweg eveneens geen akoestisch onderzoek hoeft te worden gedaan.
    
    Omdat het plan niet toelaat dat op de gronden van het NS-terrein inrichtingen worden gevestigd die in belangrijke mate geluidhinder veroorzaken als bedoeld in artikel 41 van de Wgh in samenhang met artikel 2.4 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, zijn de wettelijke normen met betrekking tot zonering van industrieterreinen niet van toepassing.
    
    Omdat het plan geen relevante wijzigingen aanbrengt in de feitelijke dan wel de planologische situatie en er voorts geen aanknopingspunten zijn dat de bestaande situatie onaanvaardbaar is, acht de Afdeling het standpunt van de raad dat het niet nodig is om expliciet onderzoek te doen naar de cumulatie van geluid vanwege de verschillende bronnen, niet onredelijk.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellanten] betogen dat ten onrechte geen onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit is gedaan. De nieuwe bestemmingen die het plan toestaat, brengen volgens hen een toename van het aantal verkeersbewegingen en daardoor een verdergaande overschrijding van de grenswaarden met zich.
    
    2.6.1. Volgens de toelichting bij het plan heeft de raad, omdat slechts sprake is van een conserverend plan en geen grote nieuwe ontwikkelingen worden toegestaan, geen geheel nieuw onderzoek naar de luchtkwaliteit gedaan, maar gebruik gemaakt van de jaarlijkse rapportages, in het bijzonder het "Rapport luchtkwaliteit 2003" van 28 juli 2004. Uit dit rapport volgt dat in 2003 enkele overschrijdingen zijn geconstateerd, waarvoor een aantal maatregelen zou worden getroffen, zoals verkeersregulerende maatregelen. Volgens het verweerschrift is in 2007 een luchtkwaliteitsplan gereed gekomen en in 2009 een actieplan luchtkwaliteit. Volgens de berekeningen doen de overschrijdingen zich thans niet meer voor. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat desondanks moet worden verwacht dat het plan een zodanige toename van het aantal verkeersbewegingen veroorzaakt dat de grenswaarden worden overschreden en het plan niet vastgesteld had kunnen worden. Voor zover zij betogen dat het P&R-terrein voor extra verkeersbewegingen zorgt, wordt opgemerkt dat dit terrein niet in dit plan is opgenomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellanten] betogen dat onvoldoende onderzoek naar de externe veiligheid in verband met het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is verricht, omdat het rapport van TNO waarop de raad zich heeft gebaseerd, dateert uit 2005. Omdat de feitelijke situatie inmiddels is veranderd, kan volgens hen niet met dit onderzoek worden volstaan.
    
    2.7.1. Bij de voorbereiding van het plan heeft de raad gebruik gemaakt van het rapport "Externe veiligheid spoorzone Heerlen" van juli 2005, opgesteld door TNO in opdracht van het gemeentebestuur. Volgens dit rapport treedt in Heerlen in de spoorzone geen 10-6-contour op, vanwege de betrekkelijk lage kans op een ongeval met brandbare gassen en toxische vloeistoffen. Dit betekent dat het plaatsgebonden risico geen beperkingen oplegt aan eventuele ruimtelijke ontwikkelingen. De oriënterende waarde voor het groepsrisico wordt in de huidige situatie niet overschreden, maar zal bij enkele projecten in de toekomst wel worden overschreden. Dit betreft projecten buiten het plangebied. Omdat het voorliggende plan een conserverend karakter heeft en slechts beperkt nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat met dit plan geen ruimtelijke ontwikkelingen binnen de 10-6 contour mogelijk worden gemaakt en de oriënterende waarde voor het groepsrisico niet wordt overschreden. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat in het rapport van TNO reeds rekening is gehouden met een toename van het vervoer van gevaarlijke stoffen in de toekomst.
    
    De feitelijke veranderingen die volgens [appellanten] aanleiding moeten geven tot een nieuw onderzoek, betreffen de aanleg van een P&R-terrein en de aanpassing van een gedeelte van de berm langs de Parallelweg. Deze veranderingen hebben geen invloed op het plaatsgebonden risico, omdat het bij dit risico gaat om de kans per jaar dat een persoon dodelijk wordt getroffen door een ongeval met een gevaarlijke stof indien deze zich permanent en onbeschermd op een bepaalde plaats bevindt. Deze kans is afhankelijk van de aard van de activiteit en bij de berekening hiervan speelt de aanwezigheid van personen geen rol. De vragen in hoeverre door voormelde feitelijke veranderingen het groepsrisico wordt vergroot en of een eventuele vergroting aanvaardbaar is, kunnen aan de orde komen in de procedure over het bestemmingsplan waarin een regeling wordt getroffen voor het P&R-terrein.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.C. van Sloten, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Kooijman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2010
    
    350.