ECLI:NL:RBAMS:2007:BB9220, Rechtbank Amsterdam, 12-09-2007, 360196
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2007-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Uitleg van erfpachtbepalingen, strijd met gelijkheidsbeginsel? strijd met redelijkheid en billijkheid?  
      
      De Gemeente Amsterdam handelt niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel door door middel van erfpachtbepalingen eisen te stellen aan het assortiment van winkeliers aan de Bloemenmarkt. Niet is in te zien dat de door de Gemeente Amsterdam gehanteerde erfpachtbepalingen naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zijn. Een onvoorwaardelijke boete van tweemaal de jaarlijkse canon voor overtreding van de erfpachtsbepalingen is gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval niet onbillijk.

vonnis
      RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 360196 / HA ZA 07-70
    
    Vonnis van 12 september 2007
    
    in de zaak van
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      DE GEMEENTE AMSTERDAM,
      gevestigd te Amsterdam,
      eiseres,
      procureur mr. B.R. ter Haar,
    
    
    tegen
    
    
      A,
      wonende te,
      gedaagde,
      procureur mr. I.M.C.A. Reinders Folmer.
    
    
    
    Partijen zullen hierna de Gemeente en A genoemd worden.
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	de dagvaarding van 22 december 2006 met bewijsstukken;
      -	de conclusie van antwoord met bewijsstukken;
      -	het ambtshalve gewezen tussenvonnis van 4 april 2007, waarbij een comparitie van partijen is bepaald;
      -	het proces-verbaal van de op 9 mei 2007 gehouden comparitie van partijen. 
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis gevraagd.
    
    
      2.	De feiten
      2.1.	Op 25 oktober 1999 heeft A een perceel aan het Singel te Amsterdam in erfpacht gekregen. Op dit perceel drijft A een onderneming die deel uitmaakt van de Bloemenmarkt.
    
    
    2.2.	Op dit recht van erfpacht zijn van toepassing de Algemene Bepalingen voor voortdurende erfpacht 1994 (verder: de Algemene Bepalingen). In artikel 28 staat – voor zover relevant – het volgende:
    
    1.	Wegens het niet, niet tijdig of niet behoorlijk voldoen aan enige verplichting uit de algemene of de bijzondere bepalingen, kunnen Burgemeester en Wethouders besluiten de erfpachter een boete op te leggen van ten hoogste tienmaal het bedrag van de alsdan geldende canon. [...]
    
    2.3.	Op het recht van erfpacht van A zijn tevens de Bijzondere Bepalingen (verder: Bijzondere Bepalingen) van toepassing. Op 19 september 2005 heeft A, die daarbij werd bijgestaan door zijn toenmalige raadsman, een verklaring ondertekend waarbij hij zijn instemming verleent aan wijziging van artikel 4 van de Bijzondere Bepalingen (verder: artikel 4). De nieuwe tekst van artikel 4 luidt – voor zover relevant – als volgt:
    	
    
      4.1	Het terrein met kademuur [...] zijn op maaiveldniveau bestemd tot het houden van een opstal voor uitsluitend winkelruimte bestaande uit tenminste 75% van het bruto bedrijfsvloeroppervlak ten behoeve van de verkoop van (droog)bloemen, planten, struiken, bomen, zaken, bollen, potterie. Maximaal 5% van dit percentage mag eveneens worden gebruikt ten behoeve van de verkoop van zijde-bloemen.
      4.2	Maximaal 25% van het bruto bedrijfsvloeroppervlak op maaiveldniveau mag worden bestemd ten behoeve van de verkoop van branche-gerelateerde producten (waaronder zijden bloemen) en souvenirs. Alleen souvenirs zijn toegestaan in het teken van nationale en Amsterdamse symbolen. Uitdrukkelijk uitgesloten is de verkoop van textiel (kleding/schoeisel, m.u.v. klompen) etens- en drinkwaren en aan de sexbranche gerelateerde producten.
    
    	
    2.4.	Omdat door ondernemers op de Bloemenmarkt steeds meer souvenirs werden verkocht en daardoor het groene karakter van de Bloemenmarkt dreigde te verdwijnen, heeft de Gemeente in december 2005 besloten om tot handhaving van artikel 4 over te gaan. De Gemeente heeft vervolgens geconstateerd dat A in strijd handelde met de gewijzigde bepaling. Bij brief van 16 januari 2006 van de Gemeente is hem dit meegedeeld en is hij gesommeerd om de bepaling vóór 13 februari 2006 alsnog na te komen, bij gebreke waarvan een boete zou worden opgelegd. In overleg met A is in februari 2006 een vooropname uitgevoerd door de heer B, vastgoedmedewerker van Stadsdeel Centrum van de Gemeente. A is er door B op gewezen dat zijn assortiment niet in overeenstemming met artikel 4 was. Vervolgens is A verschillende malen mondeling en schriftelijk door de Gemeente gewaarschuwd dat hem een boete boven het hoofd hing als hij zijn assortiment niet zou aanpassen.
    
    2.5.	Op 6 april 2006 is een proces-verbaal van de opname van 17 maart 2006 opgesteld door de heren B en C van de Gemeente. Door de Gemeente is geconstateerd dat A zich niet had gehouden aan de in de erfpachtovereenkomst door de genoemde percentages voor toegestane en niet toegestane goederen te overschrijden en door textiel en andere niet-toegestane artikelen in zijn assortiment op te nemen.
    
    2.6.	Bij brief van 13 april 2006 heeft de Gemeente A wegens handelen in strijd met het bepaalde in artikel 4 een boete opgelegd van vier maal de geldende canon, waarvan de helft (EUR 25.248,00) voorwaardelijk.
    
    2.7.	De Gemeente heeft tot verhaal van de aan A opgelegde boete conservatoire beslagen doen leggen ten laste van A. De beslagen hebben geen doel getroffen.
    
    
      3.	De vordering
      3.1.	De Gemeente vordert   samengevat - bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
    
    
    
      1.	A te veroordelen tot betaling van EUR 25.248,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 13 mei 2006;
      2.	te verklaren voor recht dat de door de Gemeente ten laste van A gelegde beslagen rechtmatig zijn gelegd;
      3.	A te veroordelen in proceskosten, waaronder begrepen het nasalaris van de procureur ter hoogte van EUR 131,00 en de beslagkosten.
    
    
    3.2.	De Gemeente legt aan haar vordering ten grondslag, kort gezegd, dat A artikel 4 heeft overtreden met als gevolg dat de Gemeente hem op grond van artikel 28 van de Algemene Bepalingen een boete van viermaal de jaarlijkse canon heeft opgelegd waarvan tweemaal voorwaardelijk. De overtreding door A bestaat eruit dat hij op meer dan 25% van het bruto bedrijfsvloeroppervlak brancherelateerde producten en souvenirs heeft verkocht en dat hij in strijd met de Bijzondere Bepalingen textiel heeft verkocht. A is indertijd akkoord gegaan met de gewijzigde tekst van artikel 4, maar heeft geweigerd zijn assortiment met die bepaling in overeenstemming te brengen. De hoogte van de opgelegde boete is redelijk. De Gemeente vordert de kosten van de conservatoire beslagen die zij tot verhaal van de onderhavige vordering ten laste van A heeft doen leggen. Het feit dat de beslagen geen doel hebben getroffen staat niet aan toewijzing van de kosten daarvan in de weg. 
    
    
      4.	Het verweer
      4.1.	A voert samengevat het volgende verweer. A betwist de gestelde overtredingen. Voorts past de Gemeente artikel 4 op willekeurige wijze toe. Het is namelijk niet duidelijk wat de Gemeente onder souvenirs verstaat en hoe zij tot de conclusie komt dat A op meer dan 25% van het bruto bedrijfsvloeroppervlak branchegerelateerde producten en souvenirs heeft verkocht. Bovendien gelden er voor de overkant van de Bloemenmarkt kennelijk andere regels ten aanzien van het verkoopassortiment, hetgeen schending van het gelijkheidsbeginsel oplevert. Ten slotte is de opgelegde boete onredelijk hoog. A verzoekt de rechtbank subsidiair de hoogte van de boete te matigen, nu A na aanpassing van zijn assortiment omzetverlies heeft geleden.  
    
    
    
      5.	De beoordeling
      5.1.	Overtreding assortimentsbepaling
    
    
    5.1.1.	Partijen zijn het erover eens dat A met de wijziging van artikel 4 heeft ingestemd en dat artikel 4 van toepassing is op het onderhavige geschil. Het feit dat van deze wijziging nog geen notariële akte is opgemaakt doet aan de verbindende werking van de bepaling tussen partijen niet af. 
    
    5.1.2.	A betwist de vordering allereerst door te stellen dat onvoldoende duidelijk is welke producten er wel en welke niet tot zijn assortiment mogen behoren. In artikel 4 is bepaald dat textiel niet mag worden verkocht. Van een aantal van de producten in A’s assortiment is echter te zeggen dat ze weliswaar als textiel zijn aan te merken, doch dat het in ieder geval ook souvenirs zijn, aldus A. Toch verbiedt de Gemeente A deze in het assortiment te behouden. Er ontbreekt dan ook een uitleg van wat moet worden verstaan onder “souvenirs” zoals genoemd in artikel 4. De Gemeente stelt dat de vraag welke producten gekwalificeerd kunnen worden als souvenirs niet ter zake doet. A is immers door ambtenaren van de Gemeente geïnformeerd over welke souvenirs mogen worden verkocht. 
    
    5.1.3.	Ten aanzien van wat artikel 4 bepaalt over de verkoop van textiel kan geen twijfel bestaan: zij is “uitdrukkelijk uitgesloten”. Bovendien heeft A niet betwist dat hij textiel in de vorm van, onder andere, t-shirts en ondergoed heeft verkocht. Als onvoldoende weersproken staat dan ook vast dat A ten aanzien van de verkoop van textiel handelde in overtreding van artikel 4. 
    
    5.1.4.	Wat voorts moet worden verstaan onder “souvenirs” zoals genoemd in artikel 4 is minder duidelijk en dient te volgen uit de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan artikel 4 mochten toekennen en hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Een zuiver taalkundige uitleg van de bepaling volstaat in dit geval niet. Ter comparitie heeft A erkend dat toen was geconstateerd dat hij in overtreding van artikel 4 was, hem verschillende malen door ambtenaren van de Gemeente is uitgelegd welke producten door de Gemeente niet zijn toegestaan. Door de heer B is vervolgens verklaard, hetgeen niet door A is weersproken, dat tijdens die gesprekken met A bleek dat A heel goed begreep welke producten niet door hem verkocht mochten worden. A wilde er echter opnieuw met de Gemeente over onderhandelen. Uit het voorgaande volgt dat A in de gegeven omstandigheden op de hoogte was van de uitleg die de Gemeente aan artikel 4 geeft. Zulks temeer daar A heeft erkend onmiddellijk na het opleggen van de boete zijn assortiment in overeenstemming met het bepaalde in artikel 4 te hebben gebracht. A had zijn assortiment dan ook tijdig kunnen aanpassen en het opleggen van een boete aldus kunnen voorkomen. Het verweer wordt verworpen.
    
    5.2.	Overschrijding toegestane percentage bruto bedrijfsvloeroppervlak
    
    5.2.1.	Uit het voorgaande volgt reeds dat A in overtreding van artikel 4 heeft gehandeld. Toch zal de rechtbank zijn verweer ten aanzien van de toegestane percentages bruto bedrijfsvloeroppervlak bespreken. A betwist immers dat hij dat percentage heeft overschreden. Hij stelt dat dit niet uit het proces-verbaal met bijbehorende foto’s kan worden afgeleid. 
    
    5.2.2.	Allereerst is niet door de Gemeente gesteld dat deze foto’s gebruikt zijn om de overtreding vast te stellen. In het proces-verbaal is slechts neergelegd wat bij de opname ter plaatse door de gemeentelijke ambtenaren is geconstateerd.	Voorts heeft de heer B ter comparitie verklaard dat de in het proces-verbaal genoemde percentages het vloeroppervlak betreffen dat werd gebruikt voor het verkopen van souvenirs en dergelijke. In het proces-verbaal is vermeld dat het percentage bloemen, planten, bollen, zaden en potterie circa 50% bedraagt. Souvenirs en niet-toegestane artikelen vormen de overige 50% van het vloeroppervlak. A beroept zich op zijn eigen berekeningen van het gebruikte vloeroppervlak. A stelt in totaal over 159,4 m2 bruto bedrijfsvloeroppervlak te beschikken waarvan op 21,44 m2 souvenirs worden uitgestald en op 18,6 m2 planten en dergelijke. Uit deze gegevens volgt dus ongeveer dezelfde verhouding tussen souvenirs (53%) en planten en dergelijke (47%) als door de Gemeente in het proces-verbaal vastgesteld. 
    
    5.2.3.	Nu is in artikel 4 bepaald dat 75% van het bruto bedrijfsvloeroppervlak bestemd is voor bloemen, planten en dergelijke en dat de rest uit branchegerelateerde producten en souvenirs mag bestaan. Daargelaten of met het in het proces-verbaal genoemde percentage hetzelfde wordt bedoeld als het in artikel 4 genoemde percentage bruto bedrijfsvloeroppervlak, is uit de verhouding tussen souvenirs (25%) en planten en dergelijke (75%) af te leiden dat het assortiment voor het overgrote gedeelte uit planten en dergelijke moet bestaan. Dit volgt overigens ook uit de stelling van de Gemeente dat het doel van artikel 4 is de Bloemenmarkt een groene uitstraling te laten behouden. Dat betekent dat de verhouding van A’s assortiment zoals uit de opname is gebleken niet overeenkomt de verhouding die in artikel 4 wordt gehanteerd. Daarmee staat vast dat A ook ten aanzien van het percentage bruto bedrijfsvloeroppervlak het bepaalde in artikel 4 heeft overtreden. Het verweer wordt verworpen.
    
    5.3.	Strijd met het gelijkheidsbeginsel
    
    5.3.1.	A voert tegen de vordering van de Gemeente voorts aan dat zij heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door niet dezelfde eisen te stellen met betrekking tot de verkoop van souvenirs aan de winkeliers aan de huizenkant van de Bloemenmarkt. De Gemeente brengt hiertegen in dat de percelen aan de huizenkant van de Bloemenmarkt niet in eigendom van de Gemeente zijn en dat zij derhalve niet door middel van erfpachtbepalingen eisen aan het assortiment van de daar opererende winkeliers kan stellen. 
    
    5.3.2.	In gevallen van toetsing aan het gelijkheidsbeginsel dient te worden bekeken of in gelijke gevallen een uitzondering wordt gemaakt die een ongelijke behandeling tot gevolg heeft. De Gemeente ontkent niet dat zij een verschillend beleid hanteert ten aanzien van beide zijden van de Bloemenmarkt (huizenkant en waterkant). Het gaat dan ook om twee verschillende situaties. De Gemeente heeft echter gesteld, hetgeen overigens niet is weersproken, dat zij ten aanzien van ieder van de winkeliers aan de waterkant van de Bloemenmarkt dezelfde bijzondere erfpachtbepaling hanteert en dezelfde boete oplegt in geval van overtreding. De rechtbank oordeelt dan ook dat ten aanzien van de winkeliers aan de Bloemenmarkt A niet ongelijk is behandeld.
     
    5.4.	Beperkende werking van de redelijkheid en billijkheid
    
    5.4.1.	Voor zover de verweren van A gezamenlijk moeten worden opgevat als een beroep op de beperkende werking van de redelijkheid en billijkheid, overweegt de rechtbank het volgende. Beoordeeld moet worden of het beroep van de Gemeente op artikel 4, nu de Gemeente A op grond van overtreding daarvan een boete heeft opgelegd, in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar was. Bij deze beoordeling worden tevens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in aanmerking genomen.
    
    5.4.2.	Ten aanzien van de totstandkoming van de tekst van artikel 4 heeft de Gemeente gesteld, hetgeen onweersproken is gebleven, dat de formulering van artikel 4 heeft plaatsgevonden in samenspraak met de ondernemersvereniging Bloemenmarkt. Bij het opstellen van de tekst zijn daardoor enerzijds de economische belangen van de ondernemers op de Bloemenmarkt en anderzijds het publieke belang van behoud van de groene uitstraling van de Bloemenmarkt zoveel mogelijk in acht genomen. Met handhaving van het gewijzigde artikel 4 kan de Gemeente immers bewerkstelligen dat de ondernemers voornamelijk planten en dergelijke verkopen, maar niettemin in de gelegenheid worden gesteld om hun inkomsten te vergroten door ook souvenirs te mogen verkopen. Voorts heeft de Gemeente gesteld, en is eveneens onweersproken gebleven, dat bij het vaststellen van de hoogte van de jaarlijkse canon van de percelen aan de waterkant van de Bloemenmarkt rekening is gehouden met de beperkingen die aan het recht van erfpacht zijn verbonden. De Gemeente heeft de jaarlijkse canon immers laag gehouden in verhouding tot de huren die de winkeliers aan de huizenkant van de Bloemenmarkt moeten betalen.
    
    5.4.3.	Bij het opstellen van de erfpachtbepalingen in kwestie heeft de Gemeente rekening gehouden met de belangen van de ondernemers aan de waterkant van de Bloemenmarkt in het algemeen, maar ook met die van A in het bijzonder. A is immers verzocht om in te stemmen met de gewijzigde tekst. Omdat A de wijziging heeft ondertekend nadat hij juridisch advies had ingewonnen, moet hij zich voorts in voldoende mate bewust zijn geweest van de strekking van artikel 4 en de gevolgen die de wijziging met zich mee zou brengen. Voorts zijn gemeentelijk ambtenaren meermalen in persoon bij A langs geweest om te bespreken met A wat er werd verstaan onder artikel 4 en waarom zij hem in overtreding van artikel 4 achtten. 
    
    5.4.4.	Gezien het voorgaande is niet in te zien dat de door de Gemeente gehanteerde erfpachtbepalingen naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zijn. Ook indien het verweer op deze grondslag geacht wordt te zijn gestoeld, zal het worden verworpen.
    
    5.5.	Hoogte van de boete
    
    5.5.1.	Als door de Gemeente ter comparitie gesteld en niet door A betwist is komen vast te staan dat artikel 28 van de Algemene Bepalingen de grondslag van de boete is. De Gemeente heeft ervoor gekozen A een boete van viermaal de jaarlijkse canon waarvan tweemaal voorwaardelijk op te leggen. A stelt dat de boete onredelijk hoog is. Hij verzoekt de rechtbank de boete te matigen en daarbij in overweging te nemen dat hij een aflossingsverplichting ten aanzien van zijn standplaats aan de Bloemenmarkt heeft. 
    
    5.5.2.	Matiging kan op grond van artikel 6:94 lid 1 van het Burgerlijk Wetboek als de billijkheid dat klaarblijkelijk eist. Of aan deze maatstaf is voldaan, is afhankelijk van de bijzondere omstandigheden van het geval. Bij beoordeling daarvan speelt een rol of sprake is van evenredigheid tussen de overtreding en de opgelegde boete. Namens de Gemeente is ter comparitie aangevoerd dat zij de bevoegdheid heeft tienmaal de jaarlijkse canon op te leggen, doch dat zij heeft besloten A met slechts tweemaal de jaarlijkse canon te beboeten. Daar is aan toegevoegd dat aan een andere ondernemer op de Bloemenmarkt die in strijd handelde met artikel 4 eveneens een boete van tweemaal de jaarlijkse canon was opgelegd. Door A is dit niet betwist. Nu de Gemeente één lijn trekt in de handhaving jegens de winkeliers op de Bloemenmarkt door een boete gelijk aan tweemaal de jaarlijkse canon op te leggen, is de hoogte van de boete niet onbillijk te noemen. Bovendien had A zelf, zoals hiervoor reeds is overwogen, het opleggen van de boete kunnen voorkomen door zijn assortiment op aanwijzing van de gemeentelijke ambtenaren tijdig aan te passen. Het feit dat hij een aflossingsverplichting heeft, doet hier niet aan af. Het verzoek tot matiging van de boete zal dan ook worden verworpen.
    
    5.6.	Conservatoir beslag
    
    5.6.1.	Als door de Gemeente voldoende gesteld en door A onvoldoende weersproken staat vast dat de door de Gemeente opgelegde beslagen ten laste van A rechtmatig zijn gelegd. De Gemeente vordert A te veroordelen tot betaling van de beslagkosten. A heeft deze kosten niet betwist. Gelet op het bepaalde in art. 706 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) is deze vordering dan ook toewijsbaar. De beslagkosten worden begroot op EUR 97,00 voor verschotten en EUR 579,00 voor salaris procureur (1 rekest x EUR 579,00). 
    
    5.6.2.	Aangezien de vordering van betaling van de kosten van de beslagen zal worden toegewezen, is niet in te zien welk ander belang er is bij de verklaring voor recht dat het beslag rechtmatig is gelegd. Deze vordering zal dan ook worden afgewezen. 
    
    5.7.	Nasalaris procureur
    
    5.7.1.	De gevorderde voorwaardelijke veroordeling in de nakosten wordt afgewezen. Dergelijke kosten dienen na afloop van de procedure te worden begroot volgens de bijzondere procedure die is voorgeschreven in artikel 237 lid 4 Rv.
    
    5.8.	Conclusie
    
    5.8.1.	A zal als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. Omdat een deel van het gevorderde bedrag wordt afgewezen, begroot de rechtbank de proceskosten aan de zijde van de Gemeente op basis van het toegewezen bedrag op: 
    
    
    
      - dagvaarding	EUR 	     84,87
      - vast recht		   458,00
      - salaris procureur	1.158,00 (2,0 punten × tarief III EUR 579,00)
      Totaal		EUR 	1.700,87
    
    
    
      6.	De beslissing
      De rechtbank
    
    
    6.1.	veroordeelt A om aan de Gemeente te betalen een bedrag van EUR 25.248,00 (vijfentwintig duizend tweehonderd achtenveertig euro), vermeerderd met de wettelijke rente over het nog niet betaalde deel van het bedrag van EUR 25.248,00 vanaf 13 mei 2006,
     
    6.2.	veroordeelt A in de beslagkosten, tot op heden begroot op EUR 676,00,
    
    6.3.	veroordeelt A in de proceskosten, aan de zijde van de Gemeente tot op heden begroot op EUR 1.700,87,
    
    6.4.	verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,
    
    6.5.	wijst het meer of anders gevorderde af.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. N.C.H. Blankevoort en in het openbaar uitgesproken op 12 september 2007.?