ECLI:NL:RBROE:2010:BO4805, Rechtbank Roermond, 19-11-2010, AWB 10 / 769
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2010-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Samenvatting AWB 10 / 769
      
      De aanvraag van eiseres voor een Wmo-pas is afgewezen met toepassing van artikel 29 van de Verordening. Dat artikel bepaalt dat bij een inkomen boven de genoemde inkomensgrenzen, het bezit van een personenauto algemeen gebruikelijk wordt geacht, waardoor in een dergelijke situatie meerkosten voor vervoer ontbreken en kan worden aangenomen dat een vervoerskostenvoorziening niet noodzakelijk is. Niet duidelijk is of is bedoeld de inkomensgrens enkel te hanteren ten aanzien van personen die gebruik kunnen maken van een auto of dat iedereen met een inkomen boven de gestelde grens geacht wordt zelf te kunnen voorzien in de kosten van het vervoer in zijn directe leefomgeving. Door het hanteren van het begrip vervoerskostenvoorziening, terwijl in de overige bepalingen van de Verordening melding wordt gemaakt van vervoersvoorzieningen is voorts onduidelijk of enkel wordt gedoeld op een voorziening in de kosten van het vervoer of tevens op deelname aan het collectieve vervoerssysteem tegen een gereduceerd tarief. Daar komt nog bij dat collectief vervoer naar zijn aard niet gelijkgesteld kan worden aan een met een auto vergelijkbare voorziening (CRvB van 12 oktober 2010, LJN BO1038). Artikel 29 van de Verordening is dan ook onvoldoende duidelijk geformuleerd en ook de toelichting bij die bepaling brengt geen helderheid, zodat moet worden geconcludeerd dat deze bepaling in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en derhalve onverbindend is.

RECHTBANK ROERMOND
      Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
    
    
    Procedurenummer: AWB 10 / 769
    
    Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    inzake
    
    
      [naam] te Sint Odiliënberg, eiseres,
      gemachtigde mr. M.F. Vermaat,
    
    
    tegen
    
    het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Roerdalen, verweerder.
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 mei 2010, verzonden op 25 mei 2010, heeft verweerder beslist op het bezwaar van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag om een vervoersvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), in de vorm van deelname aan het collectieve vervoerssysteem tegen het gereduceerde tarief. Tegen eerstgenoemd besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
    
    De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseres gezonden.
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 23 september 2010, waar eiseres 
      is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door A.J.G.M. Kuijpers.
    
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1.	Eiseres heeft een voorziening op grond van de Wmo, in de vorm van deelname aan het collectief vervoer tegen gereduceerd tarief, de zogenaamde Wmo-pas, aangevraagd. Die aanvraag is afgewezen bij besluit van 21 januari 2010 (hierna het primaire besluit). Tegen dat besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt, welk bezwaar na advies door de bezwarencommissie, bij besluit van 20 mei 2010, verzonden op 25 mei 2010 (hierna het bestreden besluit), deels niet ontvankelijk, namelijk wat betreft de bezwaargrond dat de hulpbehoevendheiduitkering van 15% van het inkomen niet als inkomen mocht worden meegeteld, en voor het overige ongegrond is verklaard. 
    
    2.2.	In beroep voert eiseres ten eerste aan dat het bezwaar niet deels niet-ontvankelijk mocht worden verklaard, gelet op het karakter van de behandeling van een bezwaar. 
    
    
      2.3.	De rechtbank overweegt als volgt.
      Verweerder heeft het bezwaar van eiseres deels niet-ontvankelijk verklaard, ten aanzien van de bezwaargrond dat bij het bepalen van het inkomen de hulpbehoevendheiduitkering niet mag worden meegenomen. Verweerder verwijst daarbij naar een eerdere aanvraag door eiseres voor een Wmo-voorziening, in welke procedure dezelfde bezwaargrond is aangevoerd en tegen de beslissing op bezwaar, waarbij de bezwaargrond is verworpen, geen beroep is ingesteld. Volgens verweerder mag dit bezwaar daarom in deze procedure niet meer worden aangevoerd en behoeft die bezwaargrond geen beoordeling. De eerdere procedure waar verweerder naar verwijst betrof evenwel een andere aanvraag en een ander besluit. Er is geen rechtsregel die zich ertegen verzet dat een eerder aangevoerde bezwaargrond tegen een ander besluit opnieuw wordt aangevoerd. Het is op grond van wet en jurisprudentie bovendien niet mogelijk een bezwaargrond niet-ontvankelijk te verklaren; beoordeeld moet worden of het bezwaar op zichzelf ontvankelijk is. Verweerder heeft het bezwaar gelet op het voorgaande ten onrechte in zoverre niet-ontvankelijk geacht en had de bezwaargrond bij de heroverweging op grond van artikel 7:11 van de Awb (opnieuw) moeten meenemen bij de beoordeling van het bezwaar tegen het primaire besluit. Het beroep is in zoverre gegrond. 
    
    
    
      2.4.	Eiseres voert in beroep verder onder meer het volgende aan.
      Een auto is voor eiseres niet algemeen gebruikelijk, nu zij niet van een auto gebruik kan maken en is aangewezen op een rolstoeltaxi. Er is sprake van meerkosten voor het gebruik van de rolstoeltaxi ten opzichte van een reguliere taxi. In artikel 29 van de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning gemeente Roerdalen (hierna de Verordening) is enkel aangegeven dat bij een inkomen van meer dan 1,5 maal de inkomensgrens, kan worden aangenomen dat een auto algemeen gebruikelijk is en een vervoerskostenvoorziening niet noodzakelijk is. Eiseres wil echter deelnemen aan het collectieve vervoerssysteem. In de toelichting bij artikel 29 van de Verordening is aangegeven dat een relatie bestaat tussen de kosten van het vervoer en het begrip algemeen gebruikelijk ten aanzien van de auto, waardoor indirect de kosten van vervoer in relatie tot het inkomen algemeen gebruikelijk wordt geacht. Verweerder mag de aanvraag niet weigeren op grond van de toelichting, maar moet de artikelen van de Verordening toepassen. Uit die artikelen blijkt niet dat de aanvraag van eiseres met een verwijzing naar de inkomensgrens kon worden afgewezen. 
    
    
    
      2.5.	Verweerder heeft in reactie op voormelde beroepsgrond het volgende standpunt ingenomen.
      Eiseres heeft een inkomen dat ruim, bijna € 10.000,00, boven de gestelde grens ligt. Zij kan gebruik maken van de regiotaxi tegen een, weliswaar niet het laagste, gereduceerd tarief, met de speciale pas die reeds aan haar is verstrekt, de zogenaamde nulpas. Er zijn speciaal uitgevoerde regiotaxi’s die rolstoelen kunnen vervoeren, dit hoeft eiseres alleen maar te vermelden bij het bestellen van de taxi. Voor bovenregionaal vervoer maakt eiseres gebruik van Valys tegen een gereduceerd tarief, daarvoor is haar een standaard kilometerbudget van 750 kilometer per jaar verstrekt. Zij kan daarmee voor 18 eurocent per kilometer reizen. Als de 750 kilometer wordt overschreden, kan zij gebruik maken van Valys tegen een vergoeding van € 1,13 per kilometer. Daarnaast kan zij een aanvraag doen voor een budget van 2.250 kilometer, daarvoor dient zij zich te wenden tot Valys. Of eiseres wel of niet in het bezit is van een auto, speelt voor de toepassing van artikel 29 van de Verordening geen rol. Indirect worden de kosten van het vervoer in relatie tot het inkomen algemeen gebruikelijk geacht. Het gebruik maken van het collectief vervoer tegen het gereduceerde tarief betreft voor eiseres algemeen gebruikelijke kosten. Gelet hierop wordt eiseres geacht, ook met haar extra ziektegerelateerde kosten, gelet op de hoogte van haar inkomen, zelf te kunnen voorzien in de kosten van het vervoer in haar directe leefomgeving en heeft verweerder als zodanig voldaan aan zijn compensatieplicht op grond van de Wmo.
    
    
    2.6.	De rechtbank dient te beoordelen of verweerder de aanvraag van eiseres om een vervoersvoorziening op grond van de Wmo, in de vorm van deelname aan het collectief vervoer tegen (het laagste) gereduceerd tarief met een Wmo-pas, terecht heeft afgewezen. 
    
    
      2.7.	De rechtbank overweegt als volgt.
      In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, sub 6, van de Wmo is bepaald dat onder maatschappelijke ondersteuning wordt verstaan het verlenen van voorzieningen aan personen met een beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem, ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijk verkeer. Artikel 4 van de Wmo verplicht verweerder aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Het is, gelet op de artikelen 3, 4 en 5 van de Wmo, in beginsel aan de gemeenteraad en aan verweerder om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. Artikel 4 van de Wmo legt verweerder de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. 
    
    
    2.8.	Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Wmo vermeldt de motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem. In het tweede lid van artikel 26 is bepaald dat het eerste lid van overeenkomstige toepassing is bij, onder meer, een besluit op bezwaar als bedoeld in artikel 7:12 van de Awb. Het voorgaande betekent dat onder de Wmo de beslissing op een aanvraag om een vervoersvoorziening als thans aan de orde vol moet worden getoetst, waarbij de vraag dient te worden beantwoord of het resultaat van de besluitvorming een goede compensatie van verminderde zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie is. Op verweerder rust de onderzoeksplicht naar individuele beperkingen, persoonskenmerken, vervoersbehoeften en eventueel de financiële draagkracht van de aanvrager, tegen de achtergrond van de vraag welke voorziening in het concrete individuele geval leidt tot het behouden of bevorderen van de zelfredzaamheid en deelname aan het maatschappelijk verkeer door de aanvrager. 
    
    
      2.9.	In artikel 5, eerste lid, van de Wmo is aan de gemeente (ruime) beleidsvrijheid toegekend ten aanzien van de verstrekking van compenserende voorzieningen. De gemeenteraad heeft aan voornoemd artikel uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening. In deze zaak staat niet ter discussie dat de voorziening voor de beperkingen van eiseres bij het zich lokaal verplaatsen medisch noodzakelijk is. Ingevolge artikel 26 van de Verordening kan de te verstrekken voorziening bestaan uit:
      a. een algemene voorziening waaronder een collectieve vervoersvoorziening;
      b. een individuele vervoersvoorziening in natura;
      c. een financiële tegemoetkoming in de kosten van een individuele vervoersvoorziening;
      d. een persoonsgebonden budget te besteden aan een vervoersvoorziening.
    
    
    2.10.	Ter invulling van de in artikel 4 van de Wmo vervatte compensatieplicht om een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel g, onder 4, 5 en 6, van de Wmo in staat te stellen zich lokaal per vervoermiddel te verplaatsen, is binnen de gemeente van verweerder een systeem van collectief vervoer in de vorm van regiotaxi’s ingevoerd. Eiseres kan door de verstrekking van de nulpas tegen een gereduceerd tarief van € 1,90 per zone gebruik maken van het collectieve vervoerssysteem (in tegenstelling tot het reguliere tarief van € 3,00). Met een Wmo-pas kan gebruik worden gemaakt van het vervoerssysteem tegen het laagste tarief van € 0,51 per zone. 
    
    2.11.	Verweerders gemachtigde heeft ter zitting toegelicht dat aan iedere burger binnen de gemeente met een medische indicatie de nulpas wordt verstrekt. De kosten van de nulpas worden, blijkens de toelichting ter zitting, waarschijnlijk betaald vanuit het Wmo-budget van de gemeente. De toewijzingscriteria voor de nulpas zijn niet vastgelegd in de Verordening of in enige andere (gemeentelijke) regelgeving. Ter zitting is aan de orde gekomen dat de toewijzingscriteria en -procedure ten aanzien van de verstrekking van de nulpas in beginsel hadden moeten worden verankerd in gemeentelijke regels. Dit omdat de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid in het geding kunnen komen op het moment dat geweigerd wordt aan een inwoner van de gemeente de nulpas te verstrekken. De burger kan zich dan immers niet beroepen op eenduidige regelgeving waarin de criteria zijn neergelegd. De rechtbank heeft ter zitting echter opgemerkt dat toewijzing van de nulpas in deze procedure niet ter discussie staat, zodat daarover in deze zaak niet kan worden geoordeeld.
    
    2.12.	De aanvraag van eiseres voor een Wmo-pas is afgewezen met toepassing van artikel 29 van de Verordening, omdat het inkomen van eiseres te hoog zou zijn. Artikel 29 van de Verordening bepaalt dat, indien het inkomen van een ongehuwde persoon of het gezamenlijk inkomen van gehuwde personen of samenwonende partners meer bedraagt dan 1,5 maal de in het Besluit / Verstrekkingenboek voor de verschillende categorieën genoemde inkomensgrenzen, het bezit van een personenauto algemeen gebruikelijk wordt geacht, waardoor in een dergelijke situatie meerkosten voor vervoer ontbreken en kan worden aangenomen dat een vervoerskostenvoorziening niet noodzakelijk is. Artikel 29 van de Verordening verwijst aldus naar de inkomensgrens zoals vastgelegd in het Besluit/ Verstrekkingenboek. De volgens artikel 2.1, eerste lid, sub a van het Besluit maatschappelijke ondersteuning gemeente Roerdalen (hierna Bmo) geldende inkomensgrens bedraagt in 2010 voor een alleenstaande jonger dan 65 jaar € 20.821,68. Het inkomen van eiseres, inclusief de hulpbehoevendheiduitkering van € 4.390,99, bedraagt € 29.273,27. 
    
    2.13.	De Centrale Raad van Beroep (CRvB) achtte een inkomensgrens als voorwaarde om in aanmerking te komen voor deelname aan het collectieve vervoerssysteem tegen een gereduceerd tarief aanvaardbaar onder de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg), mits deze strookte met het aan de Wvg ten grondslag liggende uitgangspunt dat een gehandicapte met een inkomen boven de gestelde grens geacht werd zelf te kunnen voorzien in de kosten van het vervoer in zijn directe leefomgeving (zie onder meer CRvB 18 juni 2008, LJN: BD6238). Zoals hiervoor overwogen bepaalt artikel 29 van de Verordening dat bij een inkomen boven de genoemde inkomensgrenzen, het bezit van een personenauto algemeen gebruikelijk wordt geacht, waardoor in een dergelijke situatie meerkosten voor vervoer ontbreken en kan worden aangenomen dat een vervoerskostenvoorziening niet noodzakelijk is. De rechtbank is van oordeel dat door de formulering van artikel 29 van de Verordening niet duidelijk is of is bedoeld de inkomensgrens enkel te hanteren ten aanzien van personen die gebruik kunnen maken van een auto of dat is beoogd het uitgangspunt te hanteren dat iedereen met een inkomen boven de gestelde grens geacht wordt zelf te kunnen voorzien in de kosten van het vervoer in zijn directe leefomgeving. In het laatste geval zou de inkomensgrens tevens gelden ten aanzien van onder meer rolstoelgebruikers, zoals eiseres, waarvoor een auto niet algemeen gebruikelijk kan zijn, omdat het niet mogelijk is zelf een (onaangepaste) auto te besturen. Uit de bewoordingen van artikel 29 van de Verordening blijkt niet eenduidig welk uitgangspunt is beoogd. Daarnaast staat in voormelde bepaling het begrip vervoerskostenvoorziening, terwijl in de overige bepalingen van de Verordening enkel melding wordt gemaakt van vervoersvoorzieningen. Daarmee is onduidelijk of enkel wordt bedoeld dat een voorziening in de kosten van het vervoer, bij het overstijgen van de inkomensgrens, niet noodzakelijk is, of dat dit tevens geldt ten aanzien van de deelname aan het collectieve vervoerssysteem tegen een gereduceerd tarief. Daar komt nog bij dat collectief vervoer naar zijn aard niet gelijkgesteld kan worden aan een met een auto vergelijkbare voorziening, zodat het feit dat een auto algemeen gebruikelijk wordt geacht niet zonder meer de conclusie kan dragen dat dit ook voor collectief vervoer geldt. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de CRvB van 12 oktober 2010 (LJN BO1038). Voornoemd artikel van de Verordening is dan ook onvoldoende duidelijk geformuleerd en ook de toelichting bij die bepaling brengt geen helderheid, zodat moet worden geconcludeerd dat deze bepaling geen rechtszekerheid voor de burger biedt. Gelet op het voorgaande heeft verweerder bij de vaststelling van het artikel in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel gehandeld. Artikel 29 van de Verordening is om die reden onverbindend. 
    
    2.14.	Op grond van het hiervoor overwogene zal het beroep van eiseres gegrond worden verklaard en zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank komt niet meer toe aan de beoordeling van de overige beroepsgronden. Er is geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, nu het bezwaar ten onrechte deels niet-ontvankelijk is verklaard en artikel 29 van de Verordening waar het besluit op is gebaseerd, onverbindend is verklaard. Verweerder dient een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag van eiseres te nemen, met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
    
    2.15.	De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten (indienen beroepschrift en verschijnen ter zitting) toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
    
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    
    veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 874,00 (wegens kosten van rechtsbijstand), te betalen aan eiseres;
    
    bepaalt dat verweerder aan eiseres het door of namens deze betaalde griffierecht  ten bedrage van € 41,00 volledig vergoedt.
    
    
    Aldus gedaan door mr. T.M. Schelfhout in tegenwoordigheid van M.B.G. Cox-Vorage als griffier en in het openbaar uitgesproken op 19 november 2010.
    
    
    
      w.g. M.B.G. Cox-Vorage,
      griffier	w.g. mr. T.M. Schelfhout,
      rechter
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de griffier,
    
    
    
    
    verzonden op: 19 november 2010.
    
    
    
      Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
      Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer gronden tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.