ECLI:NL:RVS:2006:AY8501, Raad van State, 20-09-2006, 200507852/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2005 heeft verweerder aan appellante voor de vestiging [Moerdijk] een vergunning verleend als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo), voor het lozen van afvalwater via de riolering van het Havenschap Moerdijk en de afvalwaterpersleiding voor Westelijk Noord-Brabant, op de rioolwaterzuiveringsinstallatie Bath, alsmede van regenwater op oppervlaktewater in kwaliteitsbeheer bij verweerder. Dit besluit is op 27 juli 2005 ter inzage gelegd.

200507852/1.
      Datum uitspraak: 20 september 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 juli 2005 heeft verweerder aan appellante voor de vestiging [Moerdijk] een vergunning verleend als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo), voor het lozen van afvalwater via de riolering van het Havenschap Moerdijk en de afvalwaterpersleiding voor Westelijk Noord-Brabant, op de rioolwaterzuiveringsinstallatie Bath, alsmede van regenwater op oppervlaktewater in kwaliteitsbeheer bij verweerder. Dit besluit is op 27 juli 2005 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 6 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 20 februari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 23 mei 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door ing. J.H. Goedhart en drs. ir. A.J.W. van Veldhuizen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. W.J. de Zeeuw en ing. N.J.M.C. Ceelen, ambtenaren van het waterschap, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het huidige geding.
    
        Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit. 
    
    2.2.    Eerst ter zitting heeft appellante betoogd dat verweerder voorschrift 9 niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellante deze niet eerder in de beroepsprocedure naar voren had kunnen brengen. Voornoemde grond kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.3.    Verweerder heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover dat zich keert tegen de in voorschrift 5.1 opgenomen lozingsnorm voor kwik.
    
        Ingevolge artikel 16 van de Wvo en artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals die luidden voor 1 juli 2005, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellante heeft de grond inzake de hoogte van de voorgeschreven lozingsnorm voor kwik niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo, worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer, zoals die luidden voor 1 december 2005, van overeenkomstige toepassing.
    
        Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat luidde voor 1 december 2005, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer, zoals die luidden voor 1 december 2005, komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.5.    Appellante kan zich met een aantal voorschriften dat aan de vergunning is verbonden niet verenigen.
    
    2.6.    In voorschrift 11.1 is bepaald dat uiterlijk 6 maanden na het van kracht worden van de vergunning door de vergunninghouder een onderzoek dient te zijn uitgevoerd naar de kwaliteit en de doelmatige verwerking van het spuiwater van de natte gaswasser en dat daarvan aan het dagelijks bestuur een rapport dient te zijn overgelegd.
    
        In voorschrift 11.2 is bepaald dat het vorenbedoelde onderzoek dient te worden opgezet in overleg met de afdeling vergunningen van het waterschap en de goedkeuring behoeft van het dagelijks bestuur.
    
    2.6.1.    Appellante betoogt dat het onredelijk is haar te verplichten tot nader onderzoek naar de mogelijkheden om het spuiwater op een doelmatige manier te verwerken. Volgens haar is het spuiwater schoon genoeg om te kunnen lozen op het riool, zoals thans gebeurt, en is nader onderzoek niet nodig. Als verweerder inzicht wil in de kwaliteit van het spuiwater kan dat bovendien ook worden verkregen door middel van bemonstering, aldus appellante.
    
    2.6.2.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat onderzoek naar de vraag welke stoffen in welke mate in het spuiwater aanwezig zijn nodig is om te kunnen bepalen of, en zo ja, welke maatregelen aan de bron noodzakelijk en mogelijk zijn. Volgens verweerder kan bij dit onderzoek gebruik worden gemaakt van steekmonsters en reeds beschikbare gegevens.
    
    2.6.3.    De Afdeling stelt op basis van de stukken vast dat per jaar ongeveer 200 m3 aan "overig afvalwater", waaronder ook het spuiwater is opgenomen, wordt geloosd op een totaal van 9.300 m3 aan te lozen afvalwater. Dit "overig afvalwater" wordt, voordat het wordt geloosd, door een meetvoorziening geleid en regelmatig bemonsterd en geanalyseerd. In het deskundigenbericht is vermeld dat van een significante hoeveelheid verontreinigende stoffen in het spuiwater geen sprake is en dat de hoeveelheid te lozen spuiwater naar verhouding klein is. Volgens het deskundigenbericht kan een maandelijkse bemonstering voldoende zijn om inzicht te krijgen in de samenstelling van het spuiwater en is nader onderzoek in zoverre niet nodig.
    
        Ter zitting heeft verweerder hierover naar voren gebracht dat bij nader inzien appellante geen volledig onderzoek hoeft te doen naar doelmatige verwerking van het spuiwater en dat zij kan volstaan met maandelijkse bemonstering. Verweerder zal vervolgens zelf op basis van die resultaten - al dan niet in overleg met appellante - beoordelen of de verwerking op een meer doelmatige wijze moet plaatsvinden en zo ja, met welke maatregelen dit kan worden gerealiseerd.
    
        Gezien het voorgaande is het bestreden besluit naar het oordeel van de Afdeling wat de voorschriften 11.1 en 11.2 betreft in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit op zorgvuldige wijze moet worden genomen. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.7.    In voorschrift 7.1 is bepaald dat uiterlijk zes maanden na het van kracht worden van de vergunning door de vergunninghouder een onderzoek dient te zijn uitgevoerd en daarvan aan het dagelijks bestuur een rapport dient te zijn overgelegd, dat erop is gericht de maximale hoeveelheid op de vuilwaterriolering te lozen afvalwater te verminderen volgens de best uitvoerbare technieken.
    
        In voorschrift 7.2 is bepaald dat het vorenbedoelde onderzoek dient te worden opgezet in overleg met de afdeling vergunningen van het waterschap en de goedkeuring behoeft van het dagelijks bestuur.
    
    2.7.1.    Appellante betoogt dat het onredelijk is dat zij onderzoek moet doen naar de mogelijkheden om de hoeveelheid te lozen regenwater te verminderen, omdat dit in de praktijk zal neerkomen op nieuw onderzoek naar de concentraties kwik in het regenwater. Volgens haar blijkt uit diverse onderzoeken die in haar opdracht al zijn uitgevoerd dat de kwikconcentraties, die zich in het regenwater bevinden, niet van haar inrichting afkomstig zijn, maar door atmosferische depositie in het regenwater terecht komen. Meer nader onderzoek zal dan ook niet tot het door verweerder beoogde doel leiden, aldus appellante.
    
    2.7.2.    Verweerder betoogt dat niet vaststaat dat de kwikconcentraties in het regenwater niet afkomstig zijn van bronnen binnen de inrichting van appellante. Hij wijst op een in zijn opdracht uitgevoerd onderzoek, waaruit volgens hem blijkt dat de kwikconcentraties bij naastgelegen bedrijven minder hoog zijn. Nader onderzoek is dan ook nog steeds nodig om vast te stellen hoe de kwikconcentraties in het regenwater kunnen worden verminderd, aldus verweerder. Eerst dan wordt volgens verweerder duidelijk of, en zo ja, welke maatregelen mogelijk zijn om de hoeveelheid op de vuilwaterriolering te lozen regenwater zoveel mogelijk te verminderen.
    
    2.7.3.    De Afdeling stelt vast dat in de aangevraagde situatie een groot deel van het binnen de inrichting opgevangen regenwater via de vuilwaterriolering moet worden geloosd omdat de kwikconcentraties in dat water dusdanig hoog zijn, dat lozing in het oppervlaktewater niet mogelijk is. Niet in geschil is dat de kwikconcentraties grotendeels door afspoeling van het buitenterrein van appellante in het regenwater terecht komen. Uit de Nota Wvo-vergunningenbeleid van mei 2002, die door verweerder bij de beoordeling van de aanvraag is gebruikt, volgt dat de emissie van kwik, nu sprake is van een zwarte-lijst stof, zoveel mogelijk moet worden verminderd met de beste bestaande technieken en op den duur zelfs moet worden beëindigd.
    
        Volgens het deskundigenbericht geven de onderzoeken die reeds door appellante en verweerder zijn opgesteld geen uitsluitsel over de herkomst van het kwik. Voorts is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk geworden dat de onderzoeken inzicht bieden in de vraag of, en zo ja, hoe de kwikconcentraties in het regenwater en derhalve de hoeveelheid te lozen regenwater op het riool kunnen worden verminderd.
    
    Gezien al het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat onderzoek naar de mogelijkheden van vermindering van kwikconcentraties in het regenwater en daarmee van de hoeveelheid te lozen regenwater op de vuilwaterriolering noodzakelijk moet worden geacht. Overigens kunnen de resultaten van de onderzoeken die reeds hebben plaatsgevonden wel meegenomen worden bij het onderzoek als bedoeld in voorschrift 7.1. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    2.8.    Voor zover appellante betoogt dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.3, voor zover daarbij een maximum van 300 m3 wordt verbonden aan de hoeveelheid te lozen bedrijfsafvalwater per jaar, te weinig ruimte laat voor ontwikkeling en groei van de inrichting, overweegt de Afdeling dat in de aanvraag is opgenomen dat 100 m3 laboratoriumwater en 200 m3 overig bedrijfsafvalwater zal worden geloosd. Daarmee is niet meer dan 300 m3 aan te lozen bedrijfsafvalwater aangevraagd. Verweerder heeft dan ook terecht niet meer vergund dan de aangevraagde 300 m3 te lozen bedrijfsafvalwater per jaar. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    2.9.    In voorschrift 4.4 is bepaald dat, voor zover thans van belang, 12 maanden na het van kracht worden van de vergunning het mogelijk verontreinigd regenwater, afkomstig van 3.702 m2 verhard terreinoppervlak, dient te worden geleid door een buffer van tenminste 395 m3 voordat het wordt geloosd.
    
    2.9.1.    Appellante voert aan dat het onredelijk is haar te verplichten tot het aanleggen van een bufferopslag voor regenwater met een capaciteit van 395 m3 teneinde de hydraulische belasting van de vuilwaterriolering te beperken. Volgens haar is het maximale lozingsdebiet van 5,75 m3/uur reeds voldoende waarborg tegen hydraulische overbelasting. Bovendien kunnen de binnen de inrichting aanwezige vloeistofdichte vloeren het overtollige regenwater tijdelijk opvangen, aldus appellante.
    
    2.9.2.    Volgens verweerder moet overbelasting van de vuilwaterriolering zoveel mogelijk worden voorkomen. Daarom is het volgens hem noodzakelijk dat voor opvang van overtollig regenwater binnen de inrichting een buffercapaciteit aanwezig is.
    
    2.9.3.    De Afdeling overweegt dat bij hevige regenval de vuilwaterriolering extra zal worden belast. Volgens het deskundigenbericht zal bij hevige regenval het maximale lozingsdebiet van 5,75 m3/uur onvoldoende zijn om al het afvalwater én het regenwater te verwerken en is een maatregel om overtollig water op te vangen noodzakelijk. Volgens appellante kunnen de vloeistofdichte- en kerende vloeren dienen als zodanige maatregel, omdat daarmee in elk geval 400 m3 water kan worden opgevangen. In het deskundigenbericht wordt dit niet onmogelijk geacht. Ter zitting heeft verweerder hierover naar voren gebracht dat hij het noodzakelijk acht dat maatregelen worden getroffen om overtollig regenwater op te vangen. Indien dit ook mogelijk is met de binnen de inrichting aanwezige vloeren, hoeft geen nieuwe buffer met een bepaalde capaciteit te worden aangelegd, aldus verweerder. Naar het oordeel van de Afdeling volgt dit niet afdoende uit het voorschrift. De Afdeling acht het bestreden besluit wat voorschrift 4.4. betreft dan ook in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat eist dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.10.    In voorschrift 15.2 is bepaald dat het te lozen laboratoriumafvalwater te allen tijde dient te kunnen worden bemonsterd. Daartoe dient het laboratoriumafvalwater via een controleput (CP laboratorium) te worden geleid, die geschikt is voor bemonsteringsdoeleinden en die de goedkeuring heeft van het dagelijks bestuur.
    
        In voorschrift 15.4 is bepaald dat, voor zover thans van belang, de controlevoorziening zoals bedoeld in voorschrift 15.2 zodanig dient te worden geplaatst dat deze voor inspectie goed bereikbaar en toegankelijk is.
    
    2.10.1.    Appellante voert voorts aan dat verweerder niet in redelijkheid de plaatsing van een controleput noodzakelijk heeft kunnen achten. Volgens appellante is deze voorziening onnodig en zeer kostbaar, omdat daarvoor de vloeistofdichte vloer moet worden opengebroken.
    
    2.10.2.    De Afdeling overweegt dat het volgens het deskundigenbericht moeilijk is de voorgeschreven controleput aan te leggen binnen de inrichting en voorts dat het aannemelijk is geworden dat het aanleggen van een controleput zeer kostbaar is in verhouding tot de te verwachten geringe concentraties waterbezwaarlijke chemicaliën in het laboratoriumwater. Verweerder heeft mede gelet hierop ter zitting naar voren gebracht dat, hoewel hij controle van het laboratoriumafvalwater wenselijk acht, de verplichting tot het aanleggen van een put volgens hem bij nader inzien een te vergaande verplichting is. Gelet hierop heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aanleg van een controleput noodzakelijk is in verband met de belangen van de bescherming van het milieu en heeft hij de verplichting daartoe in strijd met artikel 8.11 van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde voor 1 december 2005, aan de vergunning verbonden. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.11.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient, voor zover het de voorschriften 4.4, 11.1, 11.2, 15.2 betreft, als ook voorschrift 15.4, voor zover dat voorschrift betrekking heeft op de controlevoorziening als bedoeld in voorschrift 15.2, te worden vernietigd. Voor het overige is het beroep ongegrond.
    
    2.12.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het waterschap Brabantse Delta van 19 juli 2005, kenmerk 05U005435, voor zover het betreft de voorschriften 4.4, 11.1, 11.2, 15.2 en 15.4, voor zover dat voorschrift betrekking heeft op de controlevoorziening als bedoeld in voorschrift 15.2;
    
    III.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV.    gelast dat het waterschap Brabantse Delta aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J. Blok, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. Blok
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2006
    
    428.