ECLI:NL:RVS:2010:BL9649, Raad van State, 31-03-2010, 200905557/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 september 2007 heeft het college [appellant] onder oplegging van een last onder dwangsom van € 1.000,00 per week met een maximum van € 10.000,00 gelast de zonder bouwvergunning aangebrachte aanpassingen aan het pand op het perceel [locatie] te Hellevoetsluis (hierna: het perceel), waarmee het voor bewoning geschikt is gemaakt, te (laten) verwijderen alsmede het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te (laten) beëindigen.

200905557/1/H1.
      Datum uitspraak: 31 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 22 juni 2009 in zaak nr. 08/1156 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis (hierna: het college).
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 september 2007 heeft het college [appellant] onder oplegging van een last onder dwangsom van € 1.000,00 per week met een maximum van € 10.000,00 gelast de zonder bouwvergunning aangebrachte aanpassingen aan het pand op het perceel [locatie] te Hellevoetsluis (hierna: het perceel), waarmee het voor bewoning geschikt is gemaakt, te (laten) verwijderen alsmede het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te (laten) beëindigen.
    
    Bij besluit van 6 februari 2008 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 26 januari 2009 heeft het college het besluit van 6 februari 2008 herzien, de last onder dwangsom voor zover het betreft het in strijd met het bestemmingsplan laten gebruiken van het perceel ingetrokken en deze last in stand gelaten wat betreft het zonder bouwvergunning realiseren van een burgerwoning in het buitengebied.
    
    Bij uitspraak van 22 juni 2009, verzonden op 23 juni 2009, heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 6 februari 2008 ingestelde beroep, voor zover dat ziet op het in strijd met het bestemmingsplan laten gebruiken van het perceel, gegrond verklaard, het besluit van 6 februari 2008 in zoverre vernietigd en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 8 september 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2010, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.J. van Es-Bel en ing. R. Ketelaar, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het geding heeft slechts betrekking op de last onder dwangsom voor zover het de zonder bouwvergunning aangebrachte aanpassingen betreft aan het pand op het perceel, zodat het voor bewoning geschikt is.
    
    2.2. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat enkele van de door hem aangebrachte aanpassingen niet vergunningplichtig zijn, faalt.
    
    Vast staat dat [appellant] zonder bouwvergunning de in 1992 vergunde veldschuur annex garage op het perceel heeft verbouwd tot woning. Reeds omdat met de door hem aangebrachte aanpassingen is beoogd het gebruik van het pand te wijzigen, kan het aanbrengen van deze aanpassingen niet worden aangemerkt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet gelezen in verband met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken, zodat daarvoor een bouwvergunning is vereist. Daarmee wordt aangesloten bij vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 11 februari 2009 in zaak nr. 200802850/1).
    
    2.3. Nu vaststaat dat geen bouwvergunning is verleend voor de desbetreffende aanpassingen, is derhalve gehandeld in strijd met artikel 40 van de Woningwet, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aan hem opgelegde last onduidelijk is, nu daaruit niet blijkt welke maatregelen hij moet treffen om aan de last te voldoen.
    
    2.4.1. Dit betoog faalt. Uit het besluit van 5 september 2007 alsmede het advies van de Vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften van 30 januari 2008, waarnaar in het besluit van 6 februari 2008 wordt verwezen, volgt dat [appellant] het pand op het perceel in overeenstemming dient te brengen met de op 24 juli 1992 aan [vergunninghouder] verleende bouwvergunning voor een veldschuur annex garage op het perceel overeenkomstig de daarbij behorende gewaarmerkte tekening. Nu hieruit duidelijk naar voren komt dat het pand op het perceel moet worden teruggebracht van woning tot de veldschuur annex garage, die is weergegeven op voormelde tekening, was voor [appellant] voldoende kenbaar wat er gedaan moest worden om verbeurte van de dwangsom te voorkomen. Dat het college niet nader heeft gepreciseerd welke aanpassingen [appellant] heeft aangebracht en welke aanpassingen hij dient te verwijderen, leidt, gezien het vorenstaande, niet tot het oordeel dat sprake is van een onduidelijke last.
    
    2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college nimmer medewerking heeft willen verlenen aan de bewoning van de veldschuur, faalt.
    
    Vast staat dat aan het perceel ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming agrarische doeleinden met landschappelijke waarden is toegekend. De voorzieningen aan het pand op het perceel zijn aangebracht ten behoeve van de realisering van een tweede woning op het perceel. Hieraan wenst het college evenwel niet mee te werken, nu dit niet binnen de planologische uitgangspunten van het bestemmingsplan past. Van concreet zicht op legalisatie is derhalve geen sprake. De omstandigheid dat het college volgens [appellant] nooit heeft beslist op door hem ingediende revisietekeningen voor de verbouw van de veldschuur annex garage, wat hier van zij, leidt, nu het college niet wenst mee te werken aan legalisatie, niet tot een ander oordeel.
    
    2.7. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat hij erop mocht vertrouwen dat het pand op het perceel als woning kon worden opgericht, nu aan dit pand een huisnummer is toegekend en aan hem een aanslag in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ) is opgelegd alsmede reinigings- en waterschapslasten worden geheven, faalt.
    
    2.7.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is immers nodig dat het college terzake concrete en ondubbelzinnige mededelingen doet waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 februari 2005 in zaak nr. 200403412/1) betekent de omstandigheid dat aan een pand een huisnummer is toegekend niet dat daardoor een zelfstandige woning is ontstaan. [appellant] kon derhalve aan de toekenning van het huisnummer niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het college tegen de verbouwing van de veldschuur naar woning niet handhavend zou optreden. Voorts kan, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 15 juli 2009 in zaak nr. 200900462/1/H1, aan aanslagen die in het kader van de Wet WOZ zijn opgelegd evenmin een dergelijk vertrouwen worden ontleend. Dat geldt ook voor een heffing van reinigings- en waterschapslasten. Ook anderszins is niet aannemelijk geworden dat het college jegens [appellant] op enigerlei wijze heeft toegezegd dat tegen de verbouwing van de veldschuur naar woning niet handhavend zou worden opgetreden dan wel dat de door hem aangebrachte wijzigingen alsnog zouden worden vergund dan wel gedoogd.
    
    2.8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt. Hij wijst daartoe op gevallen in de gemeente Hellevoetsluis waarbij volgens hem dezelfde soort bouwwerken wel zijn toegestaan.
    
    2.8.1. Dit betoog faalt evenzeer. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de door [appellant] genoemde gevallen situaties betreffen waarbij gebouwd is in overeenstemming met een bouwvergunning dan wel waarvoor een ander planologisch regime geldt. Wat betreft de woningen gelegen aan de [locaties] wordt overwogen dat aan deze percelen de bestemming "woondoeleinden" is toegekend en dat slechts vanwege de omvang van de woningen een vrijstellingsprocedure is doorlopen en bouwvergunning is verleend. [appellant] heeft het standpunt van het college onvoldoende weerlegd. De rechtbank is op goede gronden tot het oordeel gekomen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door hem vermelde situaties gelijk zijn aan de situatie op het perceel.
    
    2.9. Ook anderszins is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in redelijkheid niet tot het opleggen van de last onder dwangsom heeft kunnen overgaan.
    
    2.9.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de dwangsom van € 1.000,00 per week of een gedeelte van een week met een maximum van € 10.000,00 buitenproportioneel is. Hij voert daartoe aan dat het college in strijd met artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (oud; hierna: de Awb) de hoogte van de dwangsom, na intrekking van de last voor zover deze zag op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, niet heeft aangepast.
    
    2.9.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 21 november 2007 in zaak nr. 200701534/1) heeft het opleggen van een dwangsom tot doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels, waarbij het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding moet staan tot het geschonden belang. Bij het opleggen van een last onder dwangsom bestaat geen aanleiding voor een indringende toetsing aan de evenredigheidsmaatstaf die in artikel 3:4 van de Awb besloten ligt, ook niet wat de toetsing betreft van de hoogte van het bedrag waarop de dwangsom is vastgesteld. Niet staande kan worden gehouden dat de dwangsom van € 1.000,00 per week of een gedeelte van een week met een maximum van € 10.000,00 voor het zonder bouwvergunning realiseren van een burgerwoning in het buitengebied, zodanig onevenwichtig is dat moet worden geoordeeld dat het college daar in redelijkheid niet toe heeft kunnen besluiten. Het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten de hoogte van de dwangsom ongewijzigd te laten, omdat van de dwangsom voldoende financiële prikkel dient uit te gaan om [appellant] te bewegen aan de last gevolg te geven. Van strijd met artikel 5:32, vierde lid, van de Awb is geen sprake. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog faalt.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van der Spoel w.g. Montagne
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010
    
    374.