ECLI:NL:RVS:2002:AE5044, Raad van State, 10-07-2002, 200103455/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200103455/1.
      Datum uitspraak: 10 juli 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.        [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.        [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.        [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
      4.    de besloten vennootschap Geertjesgolf B.V., gevestigd te Beuningen,
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 oktober 2000 heeft de gemeenteraad van Druten, op voorstel van burgemeester en wethouders van 19 oktober 2000, het bestemmingsplan “Deest, herziening 2000” gewijzigd vastgesteld. Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    Verweerders hebben bij besluit van 22 mei 2001, kenmerk RE2000.101093, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 9 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 10 juli 2001, appellanten sub 2 bij brief van 17 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 18 juli 2001, en appellanten sub 3 bij brief van 19 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 20 juli 2001, appellante sub 4 bij brief van 20 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2001, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 7 augustus 2001. Appellanten sub 3 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 4 september 2001. Appellante sub 4 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 16 augustus 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 26 oktober 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de Werkgroep Geertjesgolf en burgemeester en wethouders van Druten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2002, waar
      appellanten sub 2 in persoon, appellanten sub 3, vertegenwoordigd door   mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, appellante sub 4, vertegenwoordigd door mr. D.R. de Poorter, advocaat te Nijmegen en verweerders vertegenwoordigd door mr. H.E. Fris-de Groot en drs. W.J.A. van den Broek, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Tevens zijn de gemeenteraad van Druten, vertegenwoordigd door W. van Zwam, ambtenaar van de gemeente en de Werkgroep Geertjesgolf, vertegenwoordigd door J. Henderik, daar gehoord. Appellanten sub 1, [partij 1] en [partij 2], zijn niet verschenen.    
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat de aan verweerders toekomende beoordelingsmarges zijn overschreden, dan wel dat het recht anderszins onjuist is toegepast.
    
    2.2.    Het bestemmingsplan omvat een nieuwe planologische regeling voor de kern Deest. Naast een conserverend deel maakt het plan nieuwe ontwikkelingen mogelijk. Het plan voorziet in de bouw van woningen en de mogelijkheid om de regionale zandwinlocatie (Uivermeertjes) uit te breiden. Daarnaast omvat het plan voorzieningen (o.a. een voorhaven en een transportband) ten behoeve van een toekomstige landelijke zandwinlocatie.
    
    [appellanten sub 1]
    
    2.3.    Appellanten betogen dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben onthouden aan de woonbestemming op hun perceel dat aan de zuidzijde van de Van Heemstraweg ligt. Naar hun mening zien verweerders eraan voorbij dat het aangrenzende gebied niet langer een agrarische maar een recreatieve bestemming heeft. Verder zijn verweerders, naar appellanten stellen, ten onrechte voorbij gegaan aan de bijzondere omstandigheden die een woonbestemming op het perceel rechtvaardigen.
    
    2.3.1. De gemeenteraad heeft het voormalige koelhuis op het perceel van appellanten in het plan aangewezen voor “Woondoeleinden, categorie EO (eengezinshuizen in open bebouwing)”.
    
    2.3.2. Verweerders hebben in het bestreden besluit overwogen dat deze bestemming in strijd is met de in het Streekplan Gelderland 1996 neergelegde essentiële beleidsuitspraak dat het landelijk gebied zo veel mogelijk wordt gevrijwaard van functies die daar niet thuishoren. Nieuwbouw van woningen in het buitengebied is slechts in zeer uitzonderlijke situaties mogelijk (bijvoorbeeld in geval van vervanging van een woning die moet wijken voor de aanleg van infrastructurele werken). Verweerders zien geen aanleiding om in dit geval een uitzondering te maken op hun beleid.
    
    2.3.3. Gelet op de plankaart (nr. 5) en de ter zitting gegeven toelichting hebben verweerders het perceel van appellanten, waarvan de afstand tot de kern Deest ongeveer 600 meter bedraagt, terecht aangemerkt als behorend tot het buitengebied. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid hebben kunnen vasthouden aan hun beleid met betrekking tot het buitengebied. Hetgeen appellanten hebben gesteld omtrent de bestemming van het aangrenzende gebied noch het gegeven dat het koelhuis al vijf jaar in gebruik is als woning en de mededeling dat het koelhuis cultuur-historische waarde heeft, leveren een bijzondere omstandigheid op die verweerders aanleiding had moeten geven ten behoeve van appellanten een uitzondering te maken op hun beleid.
    
    [appellanten sub 3]
    
    2.4.  Appellanten betogen dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben onthouden aan de woonbestemming van hun perceel dat aan de zuidzijde van de Van Heemstraweg vlakbij de kruising met de Grotestraat ligt. Zij betwisten dat hun perceel deel uitmaakt van het buitengebied. Naar appellanten stellen hebben verweerders voorts geen rekening gehouden met het feit dat krachtens het geldende bestemmingsplan een, voor de omgeving meer belastende, bedrijfsbestemming op het perceel rust. Verder hebben appellanten erop gewezen dat het gemeentebestuur een ongeclausuleerde toezegging met betrekking tot het wijzigen in een woonbestemming heeft gedaan, waarvan zij dachten dat die de goedkeuring van het provinciebestuur kon wegdragen.
    
    2.4.1. De gemeenteraad heeft het perceel van appellanten in het plan aangewezen voor “Woondoeleinden, categorie EO (eengezinshuizen in open bebouwing)”. Ter plaatse mogen twee woningen worden gebouwd.
    
    2.4.2. Verweerders hebben aan de onthouding van goedkeuring van dit plandeel hetzelfde beleid ten grondslag gelegd als weergegeven in 2.3.2. Ook wat betreft het perceel van appellanten zien verweerders geen aanleiding om een uitzondering te maken op hun beleid.
    
    2.4.3. Gelet op de plankaart (nr. 4) en de ter zitting gegeven toelichting hebben verweerders het perceel van appellanten, waarvan de afstand tot de kern Deest ongeveer 200 meter bedraagt, terecht aangemerkt als behorend tot het buitengebied. Weliswaar is in de directe omgeving van het perceel enige bebouwing aanwezig, maar het gebied direct ten zuiden van de Van Heemstraweg is nagenoeg onbebouwd. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid hebben kunnen vasthouden aan hun beleid met betrekking tot het buitengebied. Hetgeen appellanten hebben gesteld omtrent de bedrijfsbestemming die hun perceel in het vorige bestemmingsplan had, betekent niet dat omzetting naar een woonbestemming te rechtvaardigen is. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat het perceel onbebouwd is en niet voor bedrijfsdoeleinden in gebruik is genomen. 
    
    2.4.4. Verweerders zijn, behoudens zeer bijzondere omstandigheden, niet gebonden aan de gestelde toezegging van gemeentewege in het kader van de totstandkoming van dat plan. Een ander oordeel zou betekenen dat de beoordelingsruimte van verweerders door toedoen van het bestuursorgaan dat het goed te keuren besluit heeft genomen, kan worden ingeperkt. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat in hun geval sprake is van zeer bijzondere omstandigheden. Verweerders hebben zich dan ook terecht niet gebonden acht aan de gestelde toezegging van gemeentewege.
    
    [appellanten sub 2]
    
    2.5.  Appellanten, die op het landgoed ‘De Ganzenkuil’ wonen, betogen dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben onthouden aan het plandeel dat de mogelijkheid opent tot de bouw van een viertal woningen op hun  grond. In een convenant met de gemeente Druten is vastgelegd dat zij bouwgrond zouden krijgen als compensatie voor het wijzigen van de bestaande recreatieve bestemming van het landgoed naar de bestemming  natuurmonument, aldus appellanten.
    
    2.5.1. De gemeenteraad van Druten heeft aan het landgoed “De Ganzenkuil” de bestemming “Natuurmonument” toegekend en aan het perceel waarop appellanten woningbouw beogen de bestemming “Groene ruimte ” met de aanduiding wijzigingsbevoegdheid I. Dit laatste betekent dat de bestemming “Groene ruimte” kan worden gewijzigd ten behoeve van de bestemmingen “Woondoeleinden, categorie EO” en  “Woondoeleinden, categorie tuin”.
    
    2.5.2. Verweerders hebben in het bestreden besluit overwogen dat op grond van het provinciale beleid, zoals verwoord in het Streekplan Gelderland 1996 en verder aangescherpt in de streekplanherziening 2000, zorgvuldig met de beschikbare ruimte dient te worden omgesprongen en een compacte stedelijke ontwikkeling wordt voorgestaan. Dit betekent ten aanzien van nieuwe stedelijke functies, zoals woningbouw, dat uitbreiding ten behoeve van deze functies pas aan bod komt nadat inbreidingslocaties zijn benut dan wel gemotiveerd is aangegeven dat deze inbreidingslocaties niet tijdig in ontwikkeling kunnen worden genomen. In de gemeentelijke visie hieromtrent ontbreekt een afweging tussen de diverse locaties. Verweerders stellen zich dan ook op het standpunt dat het plandeel dat, na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid, voorziet in de door appellanten beoogde woningbouw in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.5.3. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid doorslaggevende betekenis hebben kunnen toekennen aan het provinciale beleid waarbij het uitgangspunt “inbreiding voor uitbreiding“ geldt. Daarbij is in aanmerking genomen dat ten tijde van het bestreden besluit een voldoende afgewogen en uitgewerkte gemeentelijke visie omtrent dit uitgangspunt ontbrak. In de inmiddels bij de provincie bekendgemaakte gemeentelijke visie is overigens aangegeven dat de door appellanten beoogde woningbouwlocatie (“wonen aan de pier”) pas op langere termijn is voorzien en dat de locatie niet is opgenomen in het faseringsschema dat loopt tot het jaar 2012.
    
    Hetgeen appellanten hebben gesteld omtrent een met de gemeente Druten gesloten convenant en de bestemming van het landgoed “De Ganzenkuil” kan dan ook niet tot het oordeel leiden dat verweerders redelijkerwijs een uitzondering hadden moeten maken op hun beleid.
    
    appellante Geertjesgolf BV
    
    2.6.  Appellante betwist de onthouding van goedkeuring van het plandeel dat voorziet in (een deel van) de voorhaven met bijbehorende voorzieningen en een ontsluitingsweg  ten behoeve van de ontzandingslocatie H1. Zij betoogt dat verweerders, vanwege de betekenis die zij toekennen aan het met de gemeente Beuningen gesloten convenant en met de nog op te stellen structuurschets, in strijd met de WRO goedkeuring hebben onthouden aan het plan. Naar haar mening gaan verweerders voorbij aan de overeenstemming van het plan met het Streekplan Gelderland 1996 (kaart 21) en het door hen gevoerde ontgrondingenbeleid. Tevens betoogt appellante dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben onthouden aan het plan vanwege het ontbreken op de plankaart van de dubbelbestemming “Waterstaatsdoeleinden“ voor de gronden gelegen in de uiterwaarden.
    
    Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat verweerders hebben miskend dat het plan niet het eerste ruimtelijke plan als bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 is dat de aanleg van de haven mogelijk maakt.
    
    2.6.1. De gemeenteraad van Druten heeft dit plandeel aangewezen voor “Doeleinden voor handel en bedrijf, categorie V (voorhaven)”. De voorhaven en bijbehorende voorzieningen zijn bedoeld voor de landelijke zandwinlocatie H1 die gelegen is op het grondgebied van de gemeente Beuningen. Provinciale staten hebben reeds in 1988 ingestemd met deze zandwinlocatie.
    
    2.6.2. Verweerders hebben dit plandeel in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening. Zij zijn van mening dat de recente ontwikkelingen in de vorm van bestuurlijke afspraken, die zijn vastgelegd in het met de gemeente Beuningen gesloten convenant, aanleiding zijn om niet in dit stadium al standpunten in te nemen omtrent de inrichting van het gebied. Het staat niet vast dat een deel van de voorhaven op Drutens grondgebied komt te liggen.
    
    2.6.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit onzekerheid bestond omtrent het antwoord op de vraag of de voorhaven en bijbehorende voorzieningen overeenkomstig het plan op het grondgebied van de gemeente Druten  zouden worden aangelegd. Gelet hierop en gelet op de ruimtelijke samenhang van het plan met de ontwikkelingen ten aanzien van de H1-locatie hebben verweerders aanleiding kunnen zien om niet in dit stadium reeds standpunten in te nemen omtrent de inrichting van het gebied. Anders dan appellante ziet de Afdeling geen grond voor de opvatting dat de onthouding van goedkeuring aan dit plandeel in strijd is met de WRO vanwege de betekenis die verweerders toekennen aan het convenant en de op te stellen structuurschets. Daarbij is in aanmerking genomen dat het convenant en de structuurschets niet de plaats innemen van een bestemmingsplan. Het convenant en de structuurschets hebben immers onder meer ten doel ruimtelijke keuzes te maken inzake de H1-locatie en de voorhaven welke keuzes vervolgens vertaald zullen worden in bestemmingsplannen.
    
    2.6.4. Het streekplan noch het provinciale ontgrondingenbeleid brengt met zich dat verweerders, ondanks het ontbreken van zekerheid omtrent de wijze van uitvoering van de H1-locatie en de plaatsbepaling van de voorhaven met bijbehorende voorzieningen, gehouden waren dit plandeel goed te keuren. In dit verband wijst de Afdeling erop dat op pagina 96 van het streekplan weliswaar wordt vermeld dat voor de nationale industriezandwinning de binnendijkse H1-locatie bij Beuningen is vastgelegd, maar dat deze locatie op de door appellante genoemde kaart 21 - met een zwart blokje - slechts indicatief is aangegeven. Noch in de tekst van het streekplan noch op deze kaart wordt een nadere omschrijving en een begrenzing van de H1-locatie  gegeven. Het streekplan is dan ook evenmin bepalend voor de keuze ten aanzien van de precieze ligging en inrichting van de voorhaven die een functie zal vervullen ten behoeve van de ontgrondingen op de H1-locatie.
    
    2.6.5.    De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de dubbelbestemming “Waterstaatsdoeleinden”, voor zover het de voorhaven en de klasseerinstallatie betreft, ontbreekt. Anders dan appellante kennelijk meent wordt met deze bestemming niet beoogd uitvoering te geven aan de Beleidslijn Ruimte voor de Rivier, maar aan het provinciale beleid dat is neergelegd in het Streekplan Gelderland 1996. Dit beleid houdt in dat het beheer van het winterbed zodanig is, dat een optimale vrije afstroming van water, ijs en sediment wordt gegarandeerd.
    
    2.6.6. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Daarbij worden een of meer besluiten van overheidsorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport (hierna: MER) moet worden gemaakt.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd bij het Besluit van 7 mei 1999 (hierna: Besluit m.e.r.), worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven. In onderdeel C van de bijlage is in categorie 4, voor zover hier van belang, bepaald dat een MER moet worden gemaakt – voor de aanleg van een haven voor civiel gebruik voor de binnenscheepvaart die bevaarbaar is voor schepen met een laadvermogen van 1350 ton of meer – bij de vaststelling van het besluit, dan wel bij het ontbreken daarvan, het ruimtelijke plan dat als eerste in de mogelijke aanleg van een haven voorziet.
    
    2.6.7. Uit de stukken is gebleken dat in 1993 een MER is opgesteld met het oog op het winnen van zand in de zogenoemde H1-locatie en de aanleg van een voorhaven aan de Waal. Bij besluit van 11 maart 1997 hebben verweerders, nadat de Commissie MER tot de conclusie was gekomen dat de gevraagde aanvullende gegevens met betrekking tot het MER op toereikende wijze in de aanvulling zijn uitgewerkt, een vergunning krachtens de Ontgrondingenwet verleend voor de aanleg van een voorhaven in de uiterwaarden bij Deest. Deze voorhaven omvat mede het thans in geding zijnde gedeelte van de voorhaven. Gelet hierop moet het besluit van verweerders van 11 maart 1997 worden aangemerkt als het besluit voor de aanleg van een haven als bedoeld in artikel 7.2., eerste lid, van de Wet milieubeheer in verbinding met artikel 2, eerste lid, van het Besluit m.e.r. en bijlage onderdeel C, categorie 4. Dit betekent dat de opvatting van verweerders dat daarnaast het plan, als het eerste ruimtelijke plan dat in de mogelijke aanleg van een haven voorziet, MER-plichtig is, niet juist is. De Afdeling ziet hierin echter geen aanleiding tot vernietiging, nu de onthouding van goedkeuring van het desbetreffende plandeel, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, reeds op andere gronden kan worden gedragen.
    
    2.7.    Gelet op het vorenstaande hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan, voor zover door appellanten bestreden, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij hebben daarom in zoverre terecht goedkeuring onthouden aan het plan. De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.H. Lauwaars, Voorzitter, en mr. R.J. Hoekstra en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lauwaars    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2002
    
    12.