ECLI:NL:RVS:2009:BH4635, Raad van State, 04-03-2009, 200804772/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) Café-Restaurant
        Visafslag B.V. (hierna: Café-Restaurant Visafslag) onder oplegging van een dwangsom gelast alle activiteiten aan de Visafslagweg 1 te 's-Gravenhage (hierna: het perceel) die gericht zijn op het in gebruik nemen van een kantine als café-restaurant (recreatie-inrichting) te staken en gestaakt te houden.

200804772/1.
      Datum uitspraak: 4 maart 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Café-Restaurant Visafslag B.V., gevestigd te 's-Gravenhage,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 9 mei 2008 in zaak nr. 07/4019 in het geding tussen:
    
    Café-Restaurant Visafslag B.V.
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    1. Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 oktober 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) Café-Restaurant
      Visafslag B.V. (hierna: Café-Restaurant Visafslag) onder oplegging van een dwangsom gelast alle activiteiten aan de Visafslagweg 1 te 's-Gravenhage (hierna: het perceel) die gericht zijn op het in gebruik nemen van een kantine als café-restaurant (recreatie-inrichting) te staken en gestaakt te houden.
    
    
    Bij besluit van 25 maart 2007 heeft het college het door Café-Restaurant Visafslag daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last aldus gewijzigd dat Café-Restaurant Visafslag wordt gelast het laten plaatsvinden van openbare voor publiek toegankelijke activiteiten in de middag- en avonduren waarbij de kantine gebruikt wordt als café-restaurant dan wel recreatie-inrichting te staken en gestaakt te houden, waarbij als uitzondering gelden activiteiten rondom grote havengerelateerde evenementen als Vlaggetjesdag/Nieuwe Haring en de North Sea Regatta.
    
    Bij uitspraak van 9 mei 2008, verzonden op 15 mei 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door Café-Restaurant Visafslag daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Café-Restaurant Visafslag bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juni 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 6 augustus 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Café-Restaurant Visafslag heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2009, waar Café-Restaurant Visafslag, vertegenwoordigd door mr. A.M.C. Marius-van Eeghen, advocaat Den Haag, en R.R. Arias de Bles, en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Hegie, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Scheveningen-Haven" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden, bestemmingsvlak II differentiatievlak c".
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor "Bedrijfsdoeleinden" aangewezen gronden, onverminderd het bepaalde in artikel 4 en 5, bestemd voor:
    
    a. bedrijven waaronder groothandelsbedrijven en laboratoria begrepen worden;
    
    b. een havenkantoor;
    
    c. verkeersvoorzieningen waaronder een parkeervoorziening en laad- en losvoorzieningen;
    
    d. detailhandel, met uitzondering van een supermarkt in de foodsector, tenzij vermeld op kaart S9463, en zakelijke dienstverlening;
    
    e. recreatie-inrichtingen;
    
    f. voorzieningen ten behoeve van een watersportvereniging;
    
    g. voorzieningen ten behoeve van het reddingswezen.
    
    Ingevolge artikel 6, derde lid, zijn op de op de kaart als "Bedrijfsdoeleinden" aangewezen gronden toegestaan:
    
    a. Detailhandel in goederen die ter plaatse worden vervaardigd, bewerkt of hersteld als nevenactiviteit bij de bedrijfsactiviteiten, alsmede detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke stoffen.
    
    b. Detailhandelsvestigingen, recreatie-inrichtingen en overige vestigingen, die zijn opgenomen op kaart S9463 als bestaand afwijkende functies.
    
    c. De functies welke zijn vermeld in de navolgende indeling volgens de op de kaart aangegeven bestemmingsvlakken.
    
    (…)
    
    In bestemmingsvlak II zijn, voor zover thans van belang, toegestaan bedrijven die zijn opgenomen op de kaart S9463 als bestaand afwijkend bedrijf op de op de kaart S9463 aangegeven locatie.
    
    Volgens de kaart S9463, waarop zijn aangegeven de bestaande afwijkende bedrijven en vormen van gebruik die zijn toegestaan, in samenhang met de bijlage (Lijst bestaande afwijkingen, zoals aangegeven op kaart S9463), is het perceel aangeduid als "kantine visafslag."
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, is het, behoudens het bepaalde in artikel 22, tweede lid, verboden de in het plan begrepen gronden en de zich daarop bevindende opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de bestemming of met voorschriften van het plan.
    
    Ingevolge artikel 22, tweede lid, mag op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestaand gebruik van de in het plan begrepen gronden en/of daarop staande opstallen dat in strijd is met het plan, worden voortgezet, of worden gewijzigd in een ander gebruik indien door deze wijziging de afwijking van het plan naar de aard niet wordt vergroot.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder ae, wordt in deze voorschriften onder recreatie-inrichtingen verstaan:
    
    - recreatie-inrichtingen categorie 1: elk gebouw of een gedeelte van een gebouw, alsmede de daarbij behorende terrassen, tuinen, erven of terreinen of gedeelten daarvan, waar de bedrijfsvoering hoofdzakelijk is gericht op de verkoop en het gebruik ter plaatse van eten en/of al dan niet alcoholhoudende dranken;
    
    - recreatie-inrichtingen categorie 2: elk gebouw of een gedeelte van een gebouw alsmede de daarbij behorende terrassen, tuinen, erven of terreinen of gedeelten daarvan, die geheel of gedeeltelijk zijn ingericht of worden gebruikt voor het houden van recreatieve bijeenkomsten en/of voor het bieden van amusement en/of voor het dansen en/of voor het beoefenen van sport dan wel muziek, al dan niet met de mogelijkheid tot het gebruiken van consumpties.
    
    2.2. Café-Restaurant Visafslag betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van de kantine van de Visafslag als gewone recreatie-inrichting in strijd is met het bestemmingsplan.
    
    2.2.1. Daartoe voert zij, onder verwijzing naar een rapport van het Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS van 22 juli 2003, allereerst aan dat een redelijke uitleg van de planvoorschriften met zich brengt dat op het perceel zowel de hoofd- als de afwijkende bestemmingen zijn toegestaan.
    
    2.2.1.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik als gewone recreatie-inrichting in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat, gelet op artikel 6, derde lid, aanhef en onderdeel b, van de planvoorschriften, op de als "Bedrijfsdoeleinden" bestemde gronden uitsluitend zijn toegestaan recreatie-inrichtingen die zijn opgenomen op de kaart S9463 als bestaand afwijkende functies. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2002, in zaak nr. E01.99.0237, waarbij de tegen het besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan van gedeputeerde staten van Zuid Holland van 9 februari 1999 ingestelde beroepen ongegrond zijn verklaard. Daarbij is onder meer overwogen dat binnen het gebied met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" slechts zijn toegestaan de recreatie-inrichtingen die op de kaart S9463 als zodanig zijn aangeduid.
    
    Volgens de kaart S9463, bezien in samenhang met de bijlage (Lijst bestaande afwijkende bedrijven, zoals aangegeven op kaart S9463) is het perceel aangeduid als "kantine visafslag", zodat op het perceel niet is toegestaan een recreatie-inrichting die verdergaande activiteiten ontplooit dan zijn toegestaan onder de maatbestemming "kantine visafslag".
    
    2.2.2. Voorts betoogt Café-Restaurant Visafslag dat, zo ter vaststelling van de op het perceel toegelaten bestemming al van de kaart S9463 dient te worden uitgegaan, de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de maatbestemming "kantine visafslag" kon invullen, zoals het dat in het besluit van 25 maart 2007 heeft gedaan. De kantine visafslag is op deze kaart op een onjuiste locatie aangeduid en dient bovendien in zijn historische context te worden bezien, aldus Café-Restaurant Visafslag.
    
    2.2.2.1. Dit betoog faalt. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het in gebouw waarin de kantine visafslag is gevestigd, ook de visafslag, een zeemanshuis en het productschap voor vis en visproducten zijn gehuisvest. Deze zijn op kaart S9463 alle op dezelfde locatie aangeduid. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de kantine visafslag op de kaart onjuist is aangeduid.
    
    Voorts heeft het college bij de invulling van de maatbestemming "kantine visafslag" in het besluit van 25 maart 2007 aansluiting gezocht bij de exploitatie van de kantine zoals deze plaatsvond ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan en zich aldus rekenschap gegeven van de historische context van het gebruik ter plaatse.
    
    2.2.3. Voorts betoogt Café-Restaurant Visafslag dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik als kantine in het verleden niet ondergeschikt is geweest aan het gebruik ten behoeve van andere activiteiten.
    
    2.2.3.1. Anders dan Café-Restaurant Visafslag betoogt, heeft de rechtbank niet overwogen dat het gebruik als kantine in het verleden ondergeschikt is geweest aan het gebruik ten behoeve van andere activiteiten, maar slechts weergegeven wat het college in het besluit van 25 maart 2007 daarover heeft uiteengezet. Het college heeft zich blijkens dat besluit op het standpunt gesteld dat ten tijde daarvan niet vast stond dat het gebruik als kantine ondergeschikt was aan het gebruik van deze ruimte voor niet-reguliere en besloten kantineactiviteiten, zodat onvoldoende reden bestond tegen deze andere activiteiten handhavend op te treden. Dit aspect is in deze procedure evenwel niet aan de orde. Het betoog faalt.
    
    2.2.4. Het betoog van Café-Restaurant Visafslag dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het in beroep aangevoerde betoog dat het gebruik van de kantine voor openbare evenementen overgangsrechtelijke bescherming geniet, mist feitelijke grondslag. De rechtbank heeft overwogen dat de kantine, anders dan voorheen, ten tijde van het besluit van 25 maart 2007 en derhalve eerst na het van kracht worden van het bestemmingsplan werd gebruikt ten behoeve van voor publiek toegankelijke activiteiten en diners, met name in de avonduren, waarbij de kantine mede werd gebruikt als café-restaurant dan wel recreatie-inrichting.
    
    Voorts heeft Café-Restaurant Visafslag niet aannemelijk gemaakt dat de kantine ten tijde van de peildatum structureel voor openbare evenementen werd gebruikt, zodat haar beroep op het overgangsrecht faalt.
    
    2.3. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 21, eerste lid, van de planvoorschriften, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4. Café-Restaurant Visafslag betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat. Daartoe verwijst zij naar de te verwachten planologische ontwikkelingen in het plangebied.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 2 februari 2005 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200404732/1&verdict_id=9585&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200404732/1&utm_term=200404732/1"&gt;200404732/1&lt;/a&gt;) is voor het bestaan van concreet zicht op legalisering in het algemeen niet voldoende dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar een voorontwerp van een bestemmingsplanherziening ter inzage is gelegd. Ten tijde van het bestreden besluit was voor het desbetreffende gebied zelfs nog geen voorontwerp van een nieuw bestemmingsplan ter visie was gelegd. Reeds hierom faalt het betoog.
    
    2.5. Café-Restaurant Visafslag betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 25 maart 2007 in strijd met het gelijkheidsbeginsel is genomen. Daartoe verwijst zij naar het restaurant "Water en Brood", waar, naar zij stelt, een openbaar restaurant wordt geëxploiteerd, terwijl op deze locatie eveneens een kantine was gevestigd.
    
    2.5.1. Het college heeft ter zitting toegelicht dat en waarom van gelijke gevallen geen sprake is. De kantine van "Water en Brood" heeft een besloten karakter, aangezien deze slechts te bezoeken is in samenhang met de aldaar voor een besloten publiek georganiseerde maatschappelijke en culturele activiteiten, aldus het college. Café-Restaurant Visafslag is er niet in geslaagd het tegendeel aannemelijk te maken. Overigens heeft het college te kennen gegeven dat indien mocht blijken dat op de locatie van "Water en Brood" openbaar voor publiek toegankelijke activiteiten plaatsvinden, daartegen zal worden opgetreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Ten slotte betoogt Café-Restaurant Visafslag dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet kon worden geoordeeld dat het college niet tot de gestelde dwangsom van € 5000,00 voor elke volgende overtreding had kunnen komen. De hoogte van deze dwangsom is volgens Café-Restaurant Visafslag buitenproportioneel, nu de last in het besluit op bezwaar minder ver strekt dan de in het primaire besluit vervatte last, zodat ook de dwangsom diende te worden is verminderd.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen, ondermeer in de uitspraak van 25 juli 2007 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200607858/1&verdict_id=17767&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200607858/1&utm_term=200607858/1"&gt;200607858/1&lt;/a&gt;, heeft het opleggen van een dwangsom tot doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels, waarbij het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding moet staan tot het geschonden belang. Bij het opleggen van een last onder dwangsom bestaat geen aanleiding voor een indringende toetsing aan de evenredigheidsmaatstaf die in artikel 3:4 van de Awb besloten ligt, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van het bedrag waarop de dwangsom is vastgesteld. De rechtbank heeft in de omstandigheid dat de bij het besluit van 6 oktober 2004 opgelegde last, waaraan overigens eveneens een dwangsom van € 5000,00 per overtreding was verbonden, verder strekte dan de in het besluit op bezwaar vervatte last, terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de hoogte van de per overtreding gestelde dwangsom evenredig had dienen te verminderen. Daarbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat de last ziet op het voorkomen van een herhaling van de overtreding.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Dorst
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2009
    
    357-476.