ECLI:NL:RBAMS:2011:BP6852, Rechtbank Amsterdam, 04-03-2011, AWB 09-4245 BOUWB, AWB 09-4260 BOUWB, AWB 09-4266 WW44, AWB 09-4277 BOUWB
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bouwvergunningen voor bebouwing ten dienste van golfbaan terecht getoetst aan oud herzieningsplan uit 1961. Geen beschrijving van de bestemming, dus voor de interpretatie aansluiten bij de toelichting op het herzieningsplan. Bij uitleg van de bestemming hoeft niet te worden uitgegaan van de destijds veronderstelde opvattingen van de planwetgever. Geen sprake van voorbereidingsbescherming in provinciale verordening. Aanvullende werking Bouwverordening over rooilijnen staat niet aan vergunningverlening in de weg.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummers: 	AWB 09/4245 BOUWB 
      AWB 09/4260 BOUWB 
      AWB 09/4266 WW44 
      AWB 09/4277 BOUWB 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
    
    
      de stichting Stichting Beschermers Amstelland,
      gevestigd te Ouder-Amstel,
      eiseres,
      gemachtigde mr. L.D.H. Hamer,
    
    
    
      de directeur-inspecteur Regio Noord-West van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (thans het Ministerie van Infrastructuur en Milieu),
      gevestigd te Den Haag,
      eiser,
      gemachtigde mr. J.J. Kerssemaker,
    
    
    
      [eisers 1],
      wonende te [woonplaats],
      eisers 1,
      gemachtigde  mr. D.Pool,
    
    
    
      [eisers 2],
      wonende te [woonplaats],
      eisers 2,
    
    
    allen samen ook eisers,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,
      verweerder,
      gemachtigde mr. J.C. van Oosten.
    
    
    
      Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
      de besloten vennootschap [vergunningshoudster],
      vergunninghoudster,
      gemachtigde mr. R. Ridder.
    
    
    Procesverloop
    
    
      Verweerder heeft bij besluiten van 1, 2 en 6 april 2009 vijf bouwvergunningen verleend voor de realisatie van een golfbaan in de Bovenkerkerpolder te Amstelveen. 
      Bij besluit van 4 augustus 2009, verzonden op 15 augustus 2009 heeft verweerder de daartegen door eisers gemaakte bezwaren ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
    
    
    Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2011. Namens eiseres is verschenen [naam 1], bijgestaan door mr. L.D.H. Hamer. Namens eiser zijn verschenen [naam 2] en [naam 3], bijgestaan door mr. J.J. Kerssemakers. Namens eisers 1 is verschenen [naam 4], bijgestaan door mr. D. Pool. Namens eisers 2 is verschenen [naam 5]. Namens verweerder zijn verschenen mr. A.J. Tielbeke, [naam 6] en [naam 7], bijgestaan door mr. J.C. van Oosten. Namens vergunninghoudster zijn verschenen de heer en mevrouw [naam 8], bijgestaan door mr. R. Ridder.
    
    Overwegingen
    
    1.	Besluiten van verweerder en uitspraken van de voorzieningenrechter
    
    
      1.1. 	Verweerder heeft bouwvergunningen afgegeven voor respectievelijk:
      -	het plaatsen van drie verdekte schuilhutten op het adres Ringdijk Bp4 te Amstelveen (besluit van 2 april 2009);
      -	het oprichten van (drie) afslaghutten met ecodaken op het adres Ringdijk Bp4 te Amstelveen (besluit van 2 april 2009);
      -	het plaatsen van verlichting op het adres Ringdijk Bp4 te Amstelveen (besluit van
      6 april 2009); 
      -	het plaatsen van straatverlichting op het adres Ringdijk Bp4 te Amstelveen (besluit van 1 april 2009);
      -	het gedeeltelijk vernieuwen van een boerderij naar ontvangstruimte golfterrein en bijgebouw (eerste fase) op het adres Ringdijk Bp4 te Amstelveen (besluit van 2 april 2009).
    
    
    1.2. 	Deze primaire besluiten zijn verleend ten behoeve van de realisatie van een golfbaan in de Bovenkerkerpolder te Amstelveen (hierna: het plangebied) door vergunninghoudster. Eisers hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. 
    
    1.3. 	Bij uitspraak van 4 juni 2009 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek van eiseres en eiser tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen. De voorzieningenrechter heeft daartoe de primaire besluiten geschorst tot zes weken na de beslissing op bezwaar. 
    
    1.4. 	Bij het bestreden besluit van 4 augustus 2009 heeft verweerder het advies van de commissie voor de bezwaarschriften overgenomen en de primaire besluiten gehandhaafd. Verweerder heeft – kort samengevat – overwogen dat uit de toelichting op het herzieningsplan en de totstandkomingsgeschiedenis daarvan kan worden afgeleid dat de planwetgever heeft beoogd dat op de gronden met de bestemming Recreatiedoeleinden grote oppervlakten aan sportvoorzieningen, waaronder golfbanen, worden gerealiseerd. Volgens verweerder is bebouwing ten behoeve van de golfbaan dan ook toegestaan. De rooilijnbepalingen uit de Bouwverordening van de gemeente Amstelveen vormen geen belemmering voor het bouwplan, nu de Amsteldijk geen onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplangebied en dus niet als basis kan dienen voor de ligging van de rooilijnen. De beoogde uitbreiding van de boerderij staat ten dienste van de bestemming en is dus toegestaan. Deze uitbreiding doet geen afbreuk aan het open en groene karakter van het gebied. De aanwezigheid van lichtmasten bij sportterreinen is gebruikelijk en gaat in dit geval niet ten koste van de beleving van het landschap. Gelet op het beperkte toetsingskader kunnen de door eisers gestelde belangen niet in de besluitvorming worden betrokken, aldus verweerder.
    
    
      1.5.	Bij uitspraak van 22 oktober 2009 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek van eiseres en eiser tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen. De rechter heeft daartoe de voornoemde primaire besluiten en het bestreden besluit van 
      4 augustus 2009, voor zover daarbij de genoemde besluiten zijn gehandhaafd, geschorst. 
    
     
    2.	Beoordeling
    
    2.1. 	Eisers hebben in beroep aangevoerd dat het gebruik als golfbaan in strijd is met de bestemming van het plangebied.
    
    
      2.2. 	Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Herziening van het uitbreidingsplan in hoofdzaak gemeente Nieuwer-Amstel 1958” (hierna: het herzieningsplan), vastgesteld op 
      28 maart 1961. De gronden waarop de bouwwerken zijn gesitueerd, hebben de bestemming “Recreatiedoeleinden”. In het herzieningsplan is geen nadere beschrijving van de bestemming opgenomen. De rechtbank zoekt daarom voor de interpretatie van de bestemming aansluiting bij de toelichting bij het herzieningsplan en het uitbreidingsplan.
    
    
    
      2.3.	In de toelichting op het herzieningsplan is in dit verband opgenomen: “Ten oosten van de stedelijke bebouwing is in overeenstemming met de genoemde structuurschets een recreatiegebied geprojecteerd. In het recreatiegebied zullen naast parken en plantsoenen verschillende sportterreinen kunnen worden aangelegd. Voorts zijn onder de bestemming ‘recreatie’ te begrijpen: een zwembad, kanovijver, skelterbaan enz. Het is niet ondenkbaar dat enkele fraaie boerderijen als accenten in het recreatiegebied gehandhaafd zullen blijven.”
      In de toelichting op het uitbreidingsplan is aangegeven dat Amstelveen wat betreft het inwonertal zal uitbreiden en dat het geen betoog behoeft dat bij een dergelijke uitbreiding meer behoefte zal ontstaan aan recreatiegebieden. De oppervlakte zal uiteraard vrij groot  moeten zijn, omdat ook het bestaande tekort aan dergelijke gebieden moet worden aangevuld, aldus de toelichting. In de gebieden die daarvoor bestemd zijn, “zullen terreinen voor verschillende takken van sport, volkstuinen, schoolwerktuinen etc. hun plaats vinden”.
    
    
    2.4.	Uit beide toelichtingen blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de planwetgever heeft beoogd om grote recreatiegebieden aan te leggen met daarin onder meer sportterreinen. Daarbij geldt dat de opsomming ‘zwembad, kanovijver, skelterbaan’ gelet op de toevoeging ‘enz.’ niet limitatief is bedoeld. De rechtbank is van oordeel dat golf als een tak van sport kan worden gekwalificeerd en een golfbaan als een sportterrein, zodat de golfbaan naar het oordeel van de rechtbank in overeenstemming is met de bestemming ”Recreatiedoeleinden”. 
    
    
      2.5.	Anders dan het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in haar uitspraak van 4 juni 2009, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 19 februari 1985 (gepubliceerd in AB 1985/508 en BR 1985/523), waarin de bouw van een tennishal in strijd werd geacht met de bestemming recreatie, niet vergelijkbaar is met de onderhavige zaak. 
      De Afdeling heeft in deze uitspraak vastgesteld dat in de toelichting op het uitbreidingsplan uit 1962 stond vermeld dat bij recreatie moest worden gedacht aan sportcomplexen (…) en dat de terreinen aangewezen voor het stichten van bijzondere bebouwing in aanmerking kwamen voor de bouw van (…) een tennishal. Gelet op de expliciete aanwijzing van terreinen voor een tennishal heeft de Afdeling destijds geoordeeld dat de planwetgever niet de bedoeling heeft gehad de bouw van een tennishal (ook) op gronden met de bestemming recreatie mogelijk te maken. In de onderhavige zaak ontbreekt een dergelijke expliciete aanwijzing. Dat de Afdeling in voornoemde uitspraak mede in aanmerking heeft genomen dat de bouw van een tennishal van enige omvang zich niet verdraagt met het open karakter van de recreatieve voorzieningen, zoals vermeld in eerdergenoemde toelichting, maakt niet dat de rechtbank in de onderhavige zaak anders oordeelt. De ruimtelijke uitstraling van een tennishal van enige omvang is naar het oordeel van de rechtbank immers niet vergelijkbaar met de ruimtelijke uitstraling van een golfbaan met bijbehorende bebouwing, zoals deze in deze zaak is beoogd.
    
    
    2.6.	De stelling van eisers dat de planwetgever met de bestemming Recreatiedoeleinden niet het oog kan hebben gehad op golfbanen, omdat golfterreinen destijds nog weinig voorkwamen en daarom expliciet bestemd werden, volgt de rechtbank niet. In navolging van de Afdeling, zoals bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 december 2008 (gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BG7184), is de rechtbank van oordeel dat de bestemming niet hoeft te worden uitgelegd volgens de veronderstelde heersende opvattingen van de planwetgever ten tijde van de totstandkoming van het uitbreidings- en herzieningsplan. Tegenwoordig is de aanwezigheid van golfbanen veel gebruikelijker. Er is geen grond voor het oordeel dat deze geen recreatieve functie hebben of expliciet in het plan moeten worden aangewezen.
     
    
      2.7.	De stelling van eisers dat het herzieningsplan sterk verouderd is en niet meer overeenkomt met huidige planologische inzichten, leidt niet tot het oordeel dat niet meer aan het herzieningsplan mag of kan worden getoetst. Vast staat dat de planwetgever sedert 1961 geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid een nieuw bestemmingsplan vast te stellen.
      De provinciale verordening Noord-Holland 2009 waar eisers naar verwijzen, legt verweerder de verplichting op om binnen 18 maanden na de inwerkingtreding op 1 januari 2009 van die verordening het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen met de ruimtelijke eisen van de provincie. In dit verband is relevant dat in de Bovenkerkerpolder geen golfbaan zou mogen worden toegestaan. Ten tijde van de hier voorliggende besluitvorming was die termijn van 18 maanden evenwel nog niet verstreken. De rechtbank stelt verder vast dat provinciale staten er blijkens de voordracht van 15 december 2008 bewust van hebben afgezien om gebruik te maken van de in artikel 4.1, derde lid, van de Wro geboden mogelijkheid van voorbereidingsbescherming. Door geen regels te stellen die noodzakelijk zijn ter voorkoming van gebruik van de gronden in strijd met het nog aan te passen bestemmingsplan, stond de verordening niet aan vergunningverlening in de weg. Dat verweerder heeft nagelaten om binnen de termijn van 18 maanden na de inwerkingtreding van de verordening het bestemmingsplan aan te passen aan de verordening, neemt niet weg dat geen wettelijke bepaling of algemeen rechtsbeginsel er aan in de weg staat een bouwvergunning te verlenen op grond van een verouderd bestemmingsplan. Dat eisers deze wijze van ruimtelijke besluitvorming onwenselijk vinden, baat hen evenmin.
    
    
    2.8.	Eisers hebben voorts aangevoerd dat de vergunde bouwwerken in strijd zijn met het herzieningsplan, omdat dit geen bebouwing toelaat. 
    
    2.9.	In het uitbreidingsplan was bepaald dat op de betreffende gronden, bestemd voor recreatiedoeleinden, geen gebouwen mochten worden opgericht. Met verweerder stelt de rechtbank vast dat dit bouwverbod in het herzieningsplan is komen te vervallen. Gelet hierop ziet de rechtbank dan ook geen reden om een algeheel bouwverbod aan te nemen. Gezien de bestemming Recreatiedoeleinden is de rechtbank van oordeel dat bebouwing ten dienste van recreatie in het plangebied in beginsel is toegestaan.
    
    2.10.	Verder hebben eisers aangevoerd dat de Bouwverordening van de gemeente Amstelveen (hierna: de Bouwverordening) en daarmee de in de Bouwverordening opgenomen rooilijnvoorschriften van toepassing zijn.
    
    2.11.	Gelet op artikel 9, tweede lid, van de Woningwet is de rechtbank van oordeel dat de Bouwverordening in dit geval aanvullende werking heeft, omdat het herzieningsplan zelf geen bebouwingsvoorschriften bevat. Met betrekking tot de toepasselijkheid van de rooilijnvoorschriften van de Bouwverordening in het onderhavige geval, overweegt de rechtbank echter het volgende. Ter zitting is gebleken dat de Ringdijk niet meer als doorgaande weg bestaat en dus niet kan dienen als basis voor het bepalen van de ligging van de rooilijnen. De wegzijde waarlangs de voorgevelrooilijn moet worden bepaald, is de Amsteldijk. Dat de Amsteldijk buiten het plangebied ligt, is daarbij niet van belang, nu de Bouwverordening niet gebonden is aan de grenzen van bestemmingsplannen. Gemeten vanuit de Amsteldijk blijkt echter zowel de voorgevelrooilijn als de achtergevelrooilijn, zoals deze volgen uit de Bouwverordening, buiten het plangebied te vallen. Deze rooilijnen hebben dus geen functie ten aanzien van het bouwplan in het plangebied. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de aanvullende werking van de Bouwverordening in dit geval niet leidt tot het oordeel dat de Bouwverordening in de weg staat aan het verlenen van de bouwvergunningen. 
    
    2.12.	Eisers hebben ook aangevoerd dat de baan- en straatverlichting een verstedelijkend effect hebben, hetgeen in strijd is met de recreatieve bestemming. Ook maken de lichtmasten volgens eisers inbreuk op het groene karakter van het gebied.
     
    2.13.	Onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.11 overweegt de rechtbank hieromtrent allereerst dat de rooilijnvoorschriften van de Bouwverordening niet in de weg staan aan het bouwen van de lichtmasten op de daarvoor geplande plaatsen. Verder heeft de planwetgever in het plangebied sportterreinen beoogd. De rechtbank overweegt dat het naar huidige maatstaven niet ongebruikelijk is dat sportterreinen, waaronder bijvoorbeeld de in de toelichting op het herzieningsplan genoemde zwembaden, zijn voorzien van lichtmasten. In het onderhavige geval staan de baan- en straatverlichting duidelijk ten dienste van de golfbaan, waardoor geen sprake is van strijd met de bestemming. Daarnaast hebben eisers, in het licht van de stelling van verweerder dat de lichtmasten gering van omvang zijn en slechts beperkt ontstoken zullen worden, niet afdoende aannemelijk gemaakt dat de lichtmasten een inbreuk maken op het groene karakter van het gebied.
    
    2.14.	Eisers hebben verder aangevoerd dat de bouwvergunning voor het vernieuwen van de boerderij naar ontvangstruimte en bijgebouw zowel in strijd is met het bestemmingsplan als met het overgangsrecht.
    
    2.15.	Vast staat dat het huidige woongebruik van de boerderij in strijd is met de vigerende bestemming, terwijl het voorgenomen gebruik ten dienste staat van de bestemming Recreatiedoeleinden. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het overgangsrecht met betrekking tot voortdurend met de bestemming strijdig gebruik, niet van toepassing is. Zoals de rechtbank reeds heeft geoordeeld, is bebouwing ter plaatse ten dienste van de bestemming toegestaan. Nu eisers onvoldoende hebben weersproken dat de hoogte van de boerderij vrijwel ongewijzigd blijft en dat het totaal bebouwde oppervlak van het perceel niet wordt vergroot, is onvoldoende aannemelijk dat de vernieuwde boerderij niet in de bestemming past en daarmee in strijd met het bestemmingsplan zou zijn.
    
    2.16.	De rechtbank overweegt dat in artikel 44 van de Woningwet een limitatieve opsomming is gegeven van de gronden waarop een bouwvergunning mag en moet worden geweigerd. Zoals hierboven is geoordeeld, zijn de bouwvergunningen niet in strijd met het bestemmingsplan of met de Bouwverordening. Niet in geschil is dat geen van de andere in artikel 44 genoemde weigeringsgronden zich in dit geval voordoet. Gelet op het gebonden karakter van de bouwvergunning bestaat er voor verweerder, anders dan wanneer een ontheffing van de vigerende bestemming aan de orde zou zijn, om die reden geen ruimte voor toetsing van de bouwvergunningen aan nationaal, provinciaal of gemeentelijk beleid, noch voor afweging van de belangen van eisers ten opzichte van die van vergunning-houdster. Aan een beoordeling van de beroepsgronden die zien op genoemd beleid en op de bedrijfseconomische aspecten en veiligheidsproblemen van de slagrichting op de golfbaan voor omwonenden, de lichthinder van de baan- en straatverlichting, de gestelde verkeershinder of de schade aan de natuur en de omgeving van de golfbaan, komt de rechtbank dan ook niet toe.
    
    2.17.	Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de beroepen ongegrond verklaren. Zij ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van de griffierechten. 
    
      
     
    Beslissing 
    
    De rechtbank 
    
    - verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, mrs. S.J. Riem en M.C. Eggink, leden, in aanwezigheid van mr. J.E. Nicolai, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2011.
      
    
    de griffier        						de voorzitter
    
      
    
       Rechtsmiddel 
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te ‘s-Gravenhage. 
    
    
    
      Afschrift verzonden op: 
      D: B 
      SB