ECLI:NL:RBUTR:2000:AA4924, Rechtbank Utrecht, 25-01-2000, SBR 98/847
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2000-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: -

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT 
    
    Reg. nr: SBR 98/847 
     
    UITSPRAAK van de arrondissements-rechtbank te Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen: 
     
    
      A, 
      wonende te B, 
      e i s e r, 
    
     
    en 
     
    
      het Ministerie van Defensie, Directie Personeel Koninklijke Luchtmacht,
      v e r w e e r d e r. 
    
    
    1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE.
    
    Eiser heeft op 24 april 1998 deze rechtbank verzocht uitspraak te doen ten aanzien van de handelwijze van "Defensie" jegens hem met betrekking tot de opheffing van de Regeling vrijwillig vervroegd uittreden (Vut-regeling) en de overgang naar de Regeling Flexibel pensioen en uittreden (Fpu-regeling).
    
    Verweerder heeft op 17 en 29 juni 1998 de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. 
    
    Desgevraagd heeft verweerder bij brief van 17 juni 1999 schriftelijke inlichtingen verstrekt. 
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 14 december 1999, alwaar eiser in persoon is verschenen en verweerder, ambtshalve opgeroepen, zich heeft doen vertegen-woordigen door mr A.H. Beijer, werkzaam bij het Ministerie van Defensie.
    
    2. OVERWEGINGEN.
    
    a. Ontvankelijkheid van het beroep
    
    
      De rechtbank staat in dit geding allereerst voor de beantwoording van de vraag of eiser ontvankelijk is in zijn beroep. 
      De rechtbank gaat daarbij uit van de volgende feiten.
    
    
    Aan eiser, voorheen burgermedewerker bij het Depot Elektronisch Materieel (DELM) van de Koninklijke Luchtmacht, is in verband met een reorganisatie op 31 maart 1993 met toepassing van artikel 96, eerste lid, onder b en derde lid, onder a, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement eervol ontslag verleend. Dit ontslag is verleend met toepassing van de voorwaarden die zijn opgenomen in het "Sociaal Beleidskader Defensie" (hierna: SBK), in werking getreden op 1 november 1991. Eiser kwam hiermee in aanmerking voor een uitkering ingevolge het Rijkswacht-geldbe-sluit 1959 terwijl hem tevens een uitkering ingevolge de Vut-wet in het vooruit-zicht werd gesteld, zodra hij voldeed aan de bij of krachtens die wet gestelde voorwaar-den met betrekking tot leeftijd en/of diensttijd. 
    
    
      Naar aanleiding van een brief van eiser van 14 maart 1994 in verband met de weigering van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) om eiser als Vut-gerechtigde aan te merken, is bij brief van 23 maart 1994 namens de Directeur Personeel van de Koninklijke Luchtmacht aan eiser het volgende meegedeeld.
      " In het SBK heeft de Minister van Defensie gegarandeerd dat ambtenaren aan wie een 55+ wachtgeld-Vut ontslag is verleend geen nadeel zullen ondervinden van een na de ontslagdatum eventueel gewijzigde of afgeschafte Vut-regeling. Concreet betekent dit dat u zich geen zorgen behoeft te maken over uw uitkering vanaf 1 april 1995. U komt met ingang van deze datum hoe dan ook in aanmerking voor de Vut-uitkering of een equivalent daarvan. Gelet op de problematiek met betrekking tot de toekomst van de Vut-wet, waaraan het ABP in zijn brief aan u refereert, is het op dit moment alleen nog onduidelijk wie de uitkerende instantie van uw Vut-uitkering zal zijn. U wordt hierover op termijn, in ieder geval voor 1 april 1995, nog nader geïnformeerd."
    
      
    
      Bij brief van 17 september 1997 is namens verweerder aan eiser onder meer bericht dat met de invoering van de Fpu-regeling voor burgerlijk overheidspersoneel voorzieningen zijn getroffen die de overgang van de Vut naar het nieuwe systeem voor flexibel vervroegd uittreden mogelijk maken. Het gaat hierbij met name om een overgangsregel voor de in het SBK genoemde wachtgeld/Vut-regeling. De overgangsmaatregel betekent voor de ambtenaar die met toepassing van de wachtgeld/Vut-regeling is ontslagen dat voor hem het Fpu-regime geldt, waarbij recht wordt gedaan aan de voor hem bestaande vooruitzichten op het niveau van de vroegere Vut-uitkering. 
      Het van toepassing worden van de Fpu-regeling heeft met name consequenties voor de wijze waarop het ouderdomspensioen wordt opgebouwd. Vanaf het moment dat aanspraak bestaat op een Fpu-uitkering, vindt geen opbouw voor het ouderdoms- en nabestaandenpensioen meer plaats. Op dat moment is de gewezen ambtenaar evenmin pensioenpremie meer verschuldigd. Pensioenopbouw tijdens de Fpu-uitkering is wel mogelijk, via een aanvullende verzekering van de (gewezen) ambtenaar. De lopende wachtgeld- en Vut-uitkeringen behouden, voor de duur van de uitkering, ook na 1 april 1997 de geldende pensioenopbouw.
      Degene die vóór 1 oktober 1995 (zijnde de datum waarop de wachtgeld/Vut-maatregel is vervallen) met toepassing van die regeling is ontslagen en die ná 1 april 1997 de voorheen geldende wettelijke Vut-leeftijd van 61 jaar bereikt, kan niet meer toetreden tot de Vut-regeling maar heeft aanspraak op de Fpu-regeling. Er vindt voor die ambtenaar dan ook geen pensioenopbouw meer plaats. Eiser valt onder laatstgenoemde regeling. 
      Voorts heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij er begrip voor heeft dat eiser het voor eigen rekening voortzetten van de pensioenopbouw als een nadeel ondervindt. Verweerder stelt echter dat de gevolgen van de Fpu-regeling voor de pensioenop-bouw alle burgerlijke ambtenaren die voorheen van de Vut-regeling gebruik konden maken raakt.  
    
    
    
      Eiser heeft op 25 september 1997 tegen de inhoud van deze brief bezwaar gemaakt.
      Bij brief, ingekomen bij eiser op 2 november 1997, heeft het Hoofd van de Afdeling Personeelsplannen en - Beleid van de Directie Personeel van de Koninklijke Luchtmacht, namens de bevelhebber luchtstrijdkrachten, op eisers bezwaren gereageerd. Daarbij is het standpunt van verweerder gehandhaafd. 
    
    
    
      Daarop heeft eiser op 14 november 1997 een brief gezonden aan de Minister van Defensie, waarin hij wederom bezwaar heeft gemaakt tegen de voor hem verslech-terde financiële regeling. Bij brief van 6 april 1998 heeft de Staatssecretaris van Defensie op laatstgenoemde brief gereageerd en daarbij het standpunt zoals verwoord in de brief van 2 november 1997 herhaald. Voorts is, onder meer, uiteengezet dat de bruto-uitkeringsgarantie op basis van de Vut-regeling zoals die ten tijde van het ontslag voor eiser gold geen betrekking heeft op andere delen van de rechtspositie zoals de mate waarin men na het ontslag nog recht zou hebben op een gedeeltelijke opbouw van de aanspraken in verband met ouderdomspensioen. Bovendien is verwezen naar de afspraken gemaakt in het arbeidsvoorwaarden-overleg 1997-1999 in de sector Defensie in verband waarmee het niet voor de hand ligt dat het Ministerie van Defensie alsnog separate voorzieningen treft die de pensioenopbouw na het Fpu-ontslag zouden repareren.  
      Vervolgens heeft eiser zich tot de rechtbank gewend. 
    
    
    Desgevraagd is namens verweerder meegedeeld dat de brief van 17 september 1997 dient te worden aangemerkt als het primaire besluit, dat de brief van 2 november 1997 alleen informatie aan eiser bevat en dat de brief van 8 april 1998 als besluit op bezwaar dient te worden aangemerkt. 
    
    
      De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Zij is van oordeel dat voormelde brief van 2 november 1997 dient te worden aangemerkt als het besluit op bezwaar en de brief van 6 april 1998 als een nadere toelichting daarop. Aangezien de termijn voor het indienen van een beroep 6 weken bedraagt, is het beroep van eiser te laat bij de rechtbank binnengekomen. De rechtbank is echter van oordeel dat dit eiser niet kan worden toegerekend. 
      In de eerste plaats heeft verweerder nagelaten zowel op het primaire besluit als op het besluit op bezwaar de bezwaar- c.q. beroepsclausule te vermelden en daarmee het bepaalde in artikel 3:45 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschonden. Voorts heeft verweerder nagelaten eisers brief van 14 november 1997 met toepassing van artikel 6:15, eerste en tweede lid, van de Awb als beroepschrift door te zenden naar de rechtbank. 
      Door zijn handelwijze heeft verweerder eiser volledig op het verkeerde been gezet. Voorts kan de rechtbank zich niet aan de indruk onttrekken dat verweerder zich zelfs niet heeft gerealiseerd dat de bezwaren van eiser dienden te worden behandeld conform de daarvoor in de Awb neergelegde procedures. 
    
    
    Het vorenoverwogene heeft de rechtbank tot de conclusie gebracht dat het beroep van eiser geacht moet worden te zijn gericht tegen het door hem op 2 november 1997 ontvangen besluit en dat eiser in zijn beroep kan worden ontvangen.
      
    b. Bevoegdheid
    
    Het primaire besluit is genomen door de Waarnemend Commandant DELM. Het besluit op bezwaar is namens de Bevelhebber der Luchtstrijd-krachten ondertekend door het Hoofd van de Aldeling Personeelsplannen en -beleid. 
    
    
      Ingevolge Bijlage 1 van de Delegatiebeschikking Burgerpersoneel Klu nr. 43.525/41.700 is de Commandant van het DELM bevoegd ten aanzien van besluiten met betrekking tot genoemd depot. Uit Bijlage 2 bij genoemde Beschikking blijkt dat deze bevoegd-heid onder meer omvat het ontslaan van ambtenaren tot schaal 11. Aangezien de onderhavige kwestie nauw samenhangt met het aan eiser verleende reorganisatieontslag moet de Commandant van het DELM bevoegd worden geacht het primaire besluit te nemen. De rechtbank neemt aan dat de waarnemend commandant over dezelfde bevoegdheden beschikt. 
      Echter, de rechtbank is niet gebleken dat het beslissen op bezwaar aan de Bevelhebber Luchtstrijdkrachten is gemandateerd. Ter zitting heeft de gemachtig-de van verweerder verklaard dat de staatssecretaris ten tijde in geding bevoegd was op een bezwaar als het onderhavige te beslissen. Derhalve is het besluit op bezwaar onbevoegd genomen en komt het om die reden voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van eiser dient dan ook gegrond te worden verklaard. 
    
    
    De rechtbank is echter tevens van oordeel dat, in aanmerking genomen dat de staatssecreta-ris bij zijn brief van 6 april 1998, die als een nadere motivering van het bestreden besluit kan worden aangemerkt, het door de Bevelhebber ingenomen standpunt onverkort heeft gehand-haafd, kan worden aangenomen dat de staats-secreta-ris het thans bestreden besluit voor zijn rekening heeft genomen. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om het besluit van 2 november 1997 ook naar zijn inhoud te beoordelen. 
    
    c. Het beroep ten gronde
    
    
      Eiser heeft in beroep aangevoerd dat het feit dat de Vut-regeling voor hem vervalt en hij is aangewezen op de Fpu-regeling voor hem een behoorlijke financiële verslechtering inhoudt. Bij de Vut is hem 50% pensioenopbouw beloofd welke bij de Fpu-regeling is vervallen. Zijn pensioen wordt nu berekend naar het laatste verdienjaar. Eiser stelt dat verweerder hem bij zijn ontslag heeft gegarandeerd dat hij geen nadeel zou ondervinden van een na de onstlagdatum eventueel afschaffen van de Vut-regeling. Met die regeling is eiser accoord gegaan. Eiser meent dat Defensie contractbreuk heeft gepleegd en stelt verweerder hiervoor aansprakelijk alsmede voor de kosten van de rechtsgang.
      Voorts heeft eiser hangende de procedure nog stukken overgelegd waaruit blijkt dat twaalf Ministeries, die met een vergelijkbare situatie werden geconfron-teerd, met het ABP een overeenkomst hebben gesloten waarbij onder meer is afgesproken dat ten aanzien van de desbetreffende gewezen ambtenaren gedurende de periode van het 61e tot het 65e levensjaar nog voor de helft pensioenopbouw plaatsvindt.
    
    
    
      Verweerder heeft zijn standpunt gehandhaafd en voorts erop gewezen dat de Vut-regeling geen zelfstandige pensioenbepalingen bevatte, want die waren opgenomen in de ABP-wet en later in het ABP-reglement. Beide regelingen konden en kunnen zich in principe zelfstandig, dus los van elkaar ontwikkelen zonder rekening met elkaar te moeten houden. Verweerder is van mening dat de garantiebepalingen als vastgelegd in het SBK zich beperken tot het wachtgeld. De Vut- en Fpu-regeling kunnen niet zodanig worden opgerekt dat deze zich eveneens uitstrekken over de bepalingen in het ABP-reglement met betrekking tot de pensioenopbouw in de postactieve periode. Verweerder meent dat het partijen nooit voor ogen kan hebben gestaan alle bepalingen die denkbaar zijn met consequenties voor de Vut, zoals de pensioenbepalingen, onder de garantiebepalingen te brengen. Was dat wel het geval geweest, dan zou dat hebben betekend dat alle ingevolge de wet FVP, de wet TBA, respectievelijk de Algemene nabestaandenwet per 1 augustus 1993, 1 mei 1994, 1 januari 1995 en 1 juli 1996 ingevoerde pensioenaan-scherpingen voor ambtenaren aan wie een 55+ wachtgeld-Vut ontslag is verleend door defensie gecompenseerd hadden moeten worden. Op geen van de met de genoemde regelingen samenhan-gende punten is door de centrales voor overheids-personeel een relatie gelegd met de garantiebepalingen zoals die zijn neergelegd in het SBK. 
      Voorts heeft verweerder erop gewezen dat sinds het SBK de omstandigheden op het terrein van pensioenen dusdanig zijn gewijzigd dat iedereen, zowel actief als postactief personeel, op pensioenterrein heeft moeten inleveren. 
    
    
    De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
    
    
      Vaststaat dat de Vut-regeling is vervangen door de Fpu-regeling. 
      In artikel D.3 van de ABP-wet was bepaald dat de tijd met recht op een Vut-uitkering voor de helft als diensttijd voor pensioen meetelde. De ratio hiervan was dat de Vut was gelijkgesteld aan wachtgeld. Deze pensioenregeling is met de inwerkingtreding van de Fpu-regeling op 1 april 1997 vervallen. 
      Niet is bestreden dat eiser door het vervallen van deze regeling nadeel ondervindt. 
    
     
    
      Inge-volge artikel 8 van het SBK Defensie wordt gegarandeerd dat ambtenaren aan wie een 55+ wachtgeld-Vut ontslag is verleend geen nadeel zullen ondervinden van een nà de ontslagdatum eventueel gewijzigde of afgeschafte Vut-regeling. 
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder met zijn opvatting dat deze bepaling alleen garandeert dat wijziging of afschaffing van de Vut-regeling geen invloed heeft op het wachtgeld aan deze bepaling een te beperkte interpretatie geeft. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de tekst eenduidig aangeeft dat ambtenaren als eiser van afschaffing van de Vut-regeling geen nadeel zullen ondervinden. Niet is in te zien dat deze bepaling alleen betrekking zou hebben op degenen die een wachtgelduitkering ontvingen. 
      Voorts kan de rechtbank verweerder niet volgen in diens stelling dat de pensioenre-geling buiten de garantiebepaling zou vallen. In de ABP-wet was immers uitdrukkelijk een verband gelegd tussen die wet en de Vut-regeling. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid niet de speciale pensioenrege-ling voor voormalige Vut-gerechtigden als eiser van de garantie zoals gegeven in artikel 8 van het SBK Defensie kan uitzonderen.  
    
      
    Ten aanzien van de vraag of verweerder door terug te komen op deze garantie een regel van geschreven of ongeschreven recht heeft geschonden overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat artikel 8 van het SBK Defensie een beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij belangen van derden zich hiertegen verzetten.
      Gelet op de wettelijke regeling is verweerder gehouden een beleidsregel als de onderhavige op de betrokken ambtenaar toe te passen. In beginsel verzet het vertrouwensbeginsel zich ertegen dat van toepassing van een dergelijke regel wordt teruggekomen. Dit is slechts anders indien er zeer zwaarwegende redenen op grond waarvan  van verweerder niet kan worden gevergd dat hij die regel toepast. Van dergelijke omstandigheden is de rechtbank niet gebleken.
    
    
    Anders dan verweerder lijkt te doen kan de rechtbank de Fpu-regeling en de daarin getroffen overgangsregeling niet als een zodanige omstandigheid aanmerken. De rechtbank overweegt in dat verband dat de meeste andere Ministeries de nieuwe regeling kennelijk niet als een onoverkomelijke reden hebben gezien om voor de desbetreffende ambtenaren met het ABP een overeenkomst te sluiten waardoor de Fpu-jaren voor die groep van gewezen ambtenaren wel voor de helft bij de pensioenopbouw meetellen. De omstandigheid dat de garantiebepaling als consequentie kan hebben dat verweerder zelf voorzieningen treft waardoor eiser alsnog in een positie vergelijkbaar met die van de gewezen Vut-gerechtigde wordt gebracht ziet de rechtbank eveneens niet als voldoende zwaarwegend.
     
    Het vorenoverwogene heeft de rechtbank tot de conclusie gebracht dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren de garantie zoals neergelegd in artikel 8 van het SBK Defensie ten aanzien van eiser toe te passen. Gelet daarop is het bestreden besluit niet alleen onbevoegd genomen doch tevens in strijd met het vertrouwensbeginsel en met het bepaalde in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. 
    
    Aangezien met het besluit op bezwaar het primaire besluit in essentie is gehand-haafd, dient ook het primaire besluit als onrechtmatig te worden aangemerkt. De rechtbank zal dit besluit dan ook met toepasing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb herroepen.
          
    
      In hetgeen hiervoor is overwogen ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroorde-len in de kosten die eiser in verband met de behande-ling van het beroep redelijker-wijs heeft moeten maken.
      Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op f 18,-- als reiskosten.
    
    
    De rechtbank beslist als volgt.    
    
    3. BESLISSING.
    
    De arrondissementsrechtbank te Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit;
    
    herroept het besluit van 17 september 1997;
    
    
      bepaalt dat het Ministerie van Defensie het door eiser betaalde griffie-recht ad 
      f 210,-- aan hem vergoedt;
    
    
    veroordeelt verweerder in de kosten van eiser in dit geding ten bedrage van f 18,-- te betalen door het Ministerie van Defensie.
    
    Aldus vastgesteld door mr M.S.E. Wulffraat-van Dijk, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 25 januari 2000.
    
    
      de griffier:het lid van de 
      enkelvoudige kamer:
    
    
    E.W.F. BotengaM.S.E. Wulffraat-van Dijk
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.