ECLI:NL:RBAMS:2010:BO1039, Rechtbank Amsterdam, 19-10-2010, AWB 10-2960 WET
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2010-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Mediazaak. Aanwijzing verzorgen media-aanbod geestelijk terrein hoofdstroming Islam. Toepasselijk beleid is niet gepubliceerd. De eis van publicatie van (nieuw) beleid hangt samen met het beginsel van rechtszekerheid. Alle aanvragers waren bekend met het beleid 2008 nu dit vooraf aan hen was toegestuurd en wisten dat hun aanvragen aan de hand van dat beleid zouden worden beoordeeld. Vormvoorschrift is geschonden, maar dit gebrek wordt gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. 
        De term representativiteit uit het beleid 2008 kan duiden op een getalsmatig zo groot mogelijke groep. Die grootst mogelijke groep kan worden bereikt door samenwerking van verschillende (sub)stromen, maar niet valt uit te sluiten dat die grootste groep bestaat uit aanhangers van één substroom. In die zin corresponderen artikel 2.42 Mediawet en artikel 3 van het beleid 2008.
        Bij gebreke aan objectieve argumenten heeft verweerder bezien welke aanvrager de meeste 2e en 3e generatie moslims vertegenwoordigt. Deze groep zou onbetwist getalsmatig groter zijn dan de eerste generatie. Dit criterium is niet onredelijk ter nadere invulling van verweerders beleid. Verweerder heeft niet kenbaar gemotiveerd waarom in zijn optiek de combinatie SMON/SAI als het meest representatief moet worden beschouwd met betrekking tot de vertegenwoordiging van de 2e en 3e generatie. Gelet op de doorslaggevende betekenis die verweerder aan die vertegenwoordiging heeft toegekend, is sprake van een gebrekkige motivering.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 10/2960 WET
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      stichting Stichting Moslimomroep (SMO),
      gevestigd in Hilversum, 
      eiseres,
      gemachtigde mr. S.M.C. Nuyten,
    
    
    en
    
    
      het Commissariaat voor de Media,
      verweerder, 
      gemachtigde mr G.H.L. Weesink.
    
    
    
      Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen:
      de Stichting Samenwerkende Moslim Organisatie Nederland (SMON),
      gevestigd in Hilversum, 
      gemachtigde mr. W. van der Meer de Walcheren.
    
     
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 december 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder SMON voor de periode van 1 september 2010 tot 31 december 2015 aangewezen voor het verzorgen van het media-aanbod op geestelijk terrein van de hoofdstroming Islam, onder gelijktijdige afwijzing van de aanvragen van eiseres en van de Stichting Verenigde Moslim Omroep (VMO). 
    
    Bij besluit van 8 juni 2010 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard (bestreden besluit I).
    
    Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld op 25 juni 2010.
    
    Verweerder heeft bij besluit van 23 augustus 2010 (bestreden besluit II) bestreden besluit I en het primaire besluit ingetrokken en bepaald dat alle in september 2009 ingediende aanvragen voor een aanwijzing opnieuw in behandeling zullen worden genomen.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2010. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [naam 1] secretaris van eiseres. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en door [naam 2], beleidsmedewerker van verweerder. Namens SMON zijn verschenen haar gemachtigde en [naam 3].
    
    
     
    Overwegingen
    
    1.1	Verweerder heeft hangende het beroep tegen bestreden besluit I dat besluit bij bestreden besluit II ingetrokken. Eiseres heeft gemotiveerd betoogd dat met bestreden besluit II niet geheel is tegemoetgekomen aan haar beroep. Gelet hierop zal het onderhavige beroep van eiseres, gelet op het bepaalde in artikel 6:18 in samenhang met artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), worden geacht mede te zijn gericht tegen bestreden besluit II. 
    
    1.2	De rechtbank is van oordeel dat eiseres een resterend belang heeft bij een oordeel over het ingetrokken bestreden besluit I, nu eiseres stelt schade te hebben geleden doordat de SMON en - dus - niet eiseres is aangewezen. Indien komt vast te staan dat eiseres in de initiële besluitvorming had moeten worden aangewezen, dan had zij reeds vanaf december 2009 voorbereidingen voor uitzendingen kunnen treffen, waarvoor haar de financiële middelen zouden zijn toegekend en zou zij vervolgens per 1 september 2010 hebben kunnen gaan uitzenden. Door de grote vertraging die is ontstaan, als alsnog blijkt dat zij had moeten worden aangewezen, heeft zij substantiële schade geleden, aldus eiseres. 
    
    2.	Ten aanzien van bestreden besluit I
    
    	Gelet op hetgeen door eiseres is aangevoerd en gelet op hetgeen ter zitting is besproken zal de rechtbank bij de beoordeling van bestreden besluit I achtereenvolgens ingaan op de vragen aan wie is toegekend, welk beleid van toepassing is, hoe het beleid zich verhoudt tot de Mediawet en hoe representativiteit en de tweede en derde generatie Moslims zich tot elkaar verhouden. Daarna zal de rechtbank het bestuursmodel behandelen.
    
    2.1	Aan wie is toegekend?
    
    Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder met de afkorting SMON Stichting Moslim Omroep Nederland aanduidt en niet Stichting Samenwerkende Moslim Organisaties. Als gevolg daarvan zou geen organisatie op geestelijke grondslag zijn aangewezen. Ter zitting is door verweerder en SMON erkend dat er in de primaire besluitvormingsfase verwarring is ontstaan door de op elkaar lijkende afkortingen en door verschrijvingen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat Stichting Samenwerkende Moslimorganisatie Nederland is aangewezen. De rechtbank leidt, uit de aanvraag van 30 september 2009, ondertekend door [naam 3], af dat het bestuur van de Stichting Moslim Omroep Nederland de aanvraag feitelijk heeft ingediend. De aanvraag vermeldt voorts dat de Stichting Moslim Omroep Nederland handelt nadat een delegatieovereenkomst is gesloten met de SMON. In bestreden besluit I is SMON, zijnde een organisatie op geestelijke grondslag, tezamen met SAI als de partij vermeld op wie de aanwijzing betrekking heeft. De rechtbank is van oordeel dat de onduidelijkheden en gebrekkige duiding van partijen in de primaire besluitvorming na de integrale heroverweging op grond van artikel 7:11 van de Awb, in bestreden besluit I zijn hersteld. De beroepsgronden van eiseres met betrekking tot de betekenis van de afkorting SMON, dat Stichting Moslim Omroep Nederland geen geestelijke organisatie is, en dat SMON geen eigen aanvraag meer had lopen, falen, gelet op het voorgaande. 
    
     
    2.2	Welk beleid is van toepassing?
    
    2.2.1	Verweerder heeft bij zijn besluitvorming in de primaire fase en in de bezwaarfase zijn beleidsregels “Regels 2008 aanwijzing kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag 2010-2015” van 23 december 2008 (het beleid 2008) gehanteerd.  
    
    2.2.2	Eiseres heeft gemotiveerd betoogd dat nu dit beleid 2008 niet was gepubliceerd, verweerder bij zijn besluitvorming zijn oude beleid, te weten, beleidslijn zendtijdaanvragen van kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag 2005-2010 (het beleid 2004) had dienen te hanteren. Dit beleid 2004 wijkt met name van het beleid 2008 af ten aanzien van de wijze waarop het begrip “representativiteit” wordt ingevuld. Verweerder heeft in bestreden besluit I erkend dat het beleid 2008 niet was gepubliceerd op het moment dat de aanvragen werden ingediend. Anderzijds heeft eiseres erkend dat alle aanvragers bekend waren met het beleid 2008, nu dit aan hen was toegestuurd voorafgaande aan het indienen van de aanvraag en dat zij wisten dat hun aanvragen aan de hand van dat beleid zouden worden beoordeeld door verweerder. Uit de inhoud van de aanvraag van eiseres leidt de rechtbank ook af dat eiseres met gebruikmaking van hetgeen is vermeld in het beleid 2008 haar aanvraag heeft opgesteld. Ook de overige aanvragers hebben het beleid 2008 vooraf toegezonden gekregen en dit bij hun aanvraag betrokken. De rechtbank overweegt dat de eis van publicatie van (nieuw) beleid samenhangt met het beginsel van rechtszekerheid. Een partij dient immers op voorhand te weten welk toetsingskader een bestuursorgaan hanteert. Anders dan eiseres heeft betoogd, is de rechtbank van oordeel dat in de onderhavige kwestie geen sprake is van schending van het rechtszekerheidsbeginsel, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen. De te late publicatie van het beleid 2008 heeft om die reden niet voor enige onzekerheid over het toepasselijke beleid kunnen leiden. De rechtbank is dan ook met eiseres van oordeel dat verweerder een vormvoorschrift heeft geschonden, maar is voorts van oordeel dat nu het met dit voorschrift te beschermen belang, te weten de rechtszekerheid voor betrokken partijen, door dit gebrek niet is geschonden, dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. 
    
    2.2.3	De rechtbank zal in het navolgende beoordelen of verweerder het beleid 2008 op juiste wijze heeft toegepast. De beroepsgronden van eiseres die zien op de waardering van partijen in het licht van het beleid 2004 en de invulling van de representativiteit van eiseres in dat verband, behoeven, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen bespreking meer. 
    
    2.3	Het beleid 2008 in relatie tot de Mediawet 
    
    2.3.1	Artikel 2.42 van de Mediawet luidt als volgt: 
    
    
      1. Het Commissariaat kan eens in de vijf jaar kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag of rechtspersonen waarin twee of meer van deze genootschappen samenwerken, aanwijzen voor het verzorgen van media-aanbod op kerkelijk of geestelijk terrein voor de landelijke publieke mediadienst volgens de bepalingen van deze afdeling.
      2. Voor aanwijzing komen slechts in aanmerking kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag die representatief geacht kunnen worden voor een in Nederland aanwezige kerkelijke of geestelijke hoofdstroming.
    
    
    
     
    2.3.2	Artikel 3 van het beleid 2008 luidt als volgt:
    
    
      1. 	(…)
      2.	 De aanvrager toont ten genoegen van het Commissariaat aan dat hij representatief is en voor zover nodig meer representatief is dan de andere aanvragers, voor de hoofdstroming waarvoor hij de aanwijzing krachtens artikel 2.42, eerste lid, van de Mediawet aanvraagt.
      3. 	De aanvrager doet zijn aanvrage vergezeld gaan van een gemotiveerde, zo nauwkeurig mogelijke, betrouwbare en valide opgave van het aantal personen dat in Nederland redelijkerwijs gedacht kan worden te behoren tot de hoofdstroming waarvoor de aanwijzing krachtens artikel 2.42, eerste lid, van de Mediawet wordt aangevraagd.
      4 t/m 8 (…)
    
    
    2.3.3	Tussen partijen is niet in geschil dat in het beleid 2008 doorslaggevende betekenis wordt toegekend aan de getalsmatige grootte van de achterban van de aanvrager. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat het element “grootte” van de achterban niet past binnen het kader dat artikel 2.42 van de Mediawet schept. Zij leest in voornoemd artikel dat het gaat om de vertegenwoordiging van zo veel mogelijk verschillende (sub)stromingen. De rechtbank is, anders dan eiseres, van oordeel dat de term representativiteit kan duiden op een getalsmatig zo groot mogelijke groep. Die grootst mogelijke groep kan worden bereikt door samenwerking van verschillende (sub)stromen, maar niet valt uit te sluiten dat die grootste groep bestaat uit aanhangers van één substroom. In die zin corresponderen artikel 2.42 Mediawet en artikel 3 van het beleid 2008 en faalt de beroepsgrond. 
    
    2.4	Representativiteit en de 2e en 3e generatie moslims
    
    2.4.1	De rechtbank stelt voorop dat zij verweerders beleid 2008 niet onredelijk acht. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de regelgeving verweerder een beoordelingsruimte biedt ten aanzien van de afhandeling en beoordeling van aanvragen, welke door verweerder met een geobjectiveerd criterium nader is ingevuld.
    
    2.4.2	De rechtbank overweegt dat verweerder in bestreden besluit I en voorts ter zitting gemotiveerd heeft uiteengezet dat de (resterende) aanvragers SMO, SMON en VMO alle representatief worden geacht voor de geestelijke hoofdstroom die zij vertegenwoordigen, maar dat VMO, vanwege een te kleine achterban, al in de primaire besluitvormingsfase is afgevallen. Omdat verweerder geen objectieve argumenten had om vast te stellen of SMO, dan wel SMON, overeenkomstig het beleid 2008, de grootste achterban heeft en daarmee de aanwijzing diende te verkrijgen, heeft verweerder bezien welke van deze twee aanvragers de meeste 2e en 3e generatie moslims vertegenwoordigt. Deze groep zou onbetwist getalsmatig groter zijn dan de eerste generatie. 
    
    
      2.4.3	Ter zitting is door verweerder nog verduidelijkt dat hiermee wordt gedoeld op de 
      2e en 3e generatie inwoners die voortkomen uit immigrantengroepen met een moslim-achtergrond. Verweerder heeft vervolgens SMON, die door haar samenwerking met de Stichting Academica Islamica (SAI) werd geacht de grootste groep 2e en 3e generatie te vertegenwoordigen, aangewezen, onder gelijktijdige afwijzing van SMO. 
    
    
    2.4.4	De rechtbank overweegt dat zij het hanteren van dit criterium bij het maken van een keuze tussen de aanvragers niet onredelijk acht ter nadere invulling van verweerders beleid, nu verweerder heeft toegelicht dat geen van de aanvragers afdoende valide en geobjectiveerd heeft kunnen aantonen hoeveel moslims, dat wil zeggen, getalsmatig, zij vertegenwoordigen, terwijl dit ook overigens niet met voldoende zekerheid is vast te stellen. 
    
    2.4.5	De rechtbank is evenwel met eiseres van oordeel dat verweerder in het primaire besluit, noch in bestreden besluit I kenbaar heeft gemotiveerd waarom in zijn optiek de combinatie SMON/SAI als het meest representatief moet worden beschouwd met betrekking tot de vertegenwoordiging van de 2e en 3e generatie. Gelet op de doorslaggevende betekenis die verweerder aan die vertegenwoordiging heeft toegekend, moet worden geconcludeerd dat bestreden besluit I op dit punt onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd. Bestreden besluit I zal dan in rechte ook geen stand kunnen houden.
    
    2.5	Bestuursmodel
    
    	De rechtbank overweegt met betrekking tot het bestuursmodel van SMO nog het volgende. Verweerder heeft het bestuursmodel van eiseres als - kort gesteld - risicovol aangemerkt. Eiseres heeft daartegen gronden aangevoerd. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd evenwel uitdrukkelijk aangegeven dat het bestuursmodel van eiseres en de motivering van verweerder op dat onderdeel niet dragend of van doorslaggevende betekenis is geweest voor de afwijzing van de aanvraag van SMO en de keuze voor SMON, noch richtinggevend bij de beoordeling van de bezwaren in bestreden besluit I. Volgens verweerder zou het bestuursmodel van eiseres in overleg immers kunnen worden aangepast. Verweerder heeft in het bestuursmodel van eiseres (vooralsnog) dus geen beletsel gezien om eiseres aan te wijzen. Daarmee behoeven de gronden die door eiseres in dit verband zijn aangevoerd ten aanzien van de gedragscode van NPS en het gelijkheidsbeginsel, geen bespreking door de rechtbank meer. 
    
    3. 	Ten aanzien van bestreden besluit II 
    
    3.1	Verweerder heeft in bestreden besluit II, onder punt 35, overwogen dat de intrekking van de aanwijzing van SMON geen grond vormt om anders te oordelen over de aanvraag van eiseres, in het bijzonder waar het gaat om de vraag of deze de doelgroep van 2e en 3e generatie moslims in Nederland afdoende vertegenwoordigt. Op grond daarvan wordt ook thans nog vastgehouden aan de afwijzing van die aanvraag, aldus verweerder.
    
    3.2	Eiseres heeft - zakelijk weergegeven - aangevoerd dat nu de aanwijzing van SMON is ingetrokken, de toewijzing aan haar de enig resterende mogelijkheid is. Zij heeft de rechtbank om die reden verzocht om na vernietiging van de bestreden besluiten zelf in de zaak te voorzien en de zendtijd aan eiseres toe te wijzen. Subsidiair heeft eiseres verzocht om toepassing te geven aan artikel 8:51a van de Awb (de bestuurlijke lus).
    
    3.3	De rechtbank overweegt, gelet op hetgeen zij ten aanzien van bestreden besluit I heeft geoordeeld, dat onvoldoende vaststaat dat niet SMON maar eiseres had moeten worden aangewezen, zoals eiseres betoogt. Daaruit volgt voorts dat evenmin is gegeven dat verweerder bij bestreden besluit II, na intrekking van de aanwijzing van SMON, eiseres had moeten aanwijzen. Verweerder zal zich eerst nader dienen te beraden op de consequenties van het te vernietigen bestreden besluit I. Daar zal verweerder, gelet op het ex nunc karakter ook bestreden besluit II, dat nog niet in rechte vaststaat en door SMON in rechte wordt bestreden, dienen te betrekken. De rechtbank zal dan ook het beroep van eiseres tegen bestreden besluit II ongegrond verklaren. 
    
    4.	Conclusie
    
    4.1	De rechtbank zal het beroep tegen bestreden besluit I gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12 van de Awb. Gelet op de ruime discretionaire bevoegdheid die verweerder toekomt bij zijn beoordeling, ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien.
    
    
      4.2	De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres heeft gemaakt (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de behandeling ter zitting, 
      € 437,- per punt). Gelet op de complexiteit van de zaak acht de rechtbank een wegingsfactor van 1,5 in dit geval aangewezen Tevens dient verweerder het griffierecht aan eiseres te vergoeden.
    
    
    4.3	De rechtbank zal het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond verklaren.
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep tegen bestreden besluit I gegrond; 
      -	vernietigt bestreden besluit I;
      -	draagt verweerder op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van €298,- vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 1.311,- (zegge: eenduizend driehonderd en elf euro) te betalen aan eiseres;
      -	verklaart het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, mrs. L.C. Bachrach en S.J. Riem, leden, in aanwezigheid van mr. M. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 oktober 2010.
    
    
    de griffier	de voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB