ECLI:NL:RVS:2008:BC7647, Raad van State, 26-03-2008, 200705108/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2005 heeft verweerder (hierna: het college) [appellant] op straffe van een dwangsom van &#8364; 13.000,00 per vier weken dat de overtredingen geheel of gedeeltelijk voortduren, met een maximum van &#8364; 65.000,00 gelast op het perceel [locatie] (hierna: het perceel): a het stallen en/of parkeren van voertuigen binnen de bestemming "Agrarisch kernrandgebied" op het perceelsgedeelte met kadasternummers 2112 en 2115 te staken en gestaakt te houden; b het gebruik van de verharding op het perceelsgedeelte met kadasternummers 2112 en 2115 voor zover het verharding betreft binnen de bestemming "Agrarisch kernrandgebied" te staken en gestaakt te houden, en deze verharding te verwijderen en verwijderd te houden; c de opslag van zaken zoals bouwmaterialen, kratten en pallets binnen de bestemming "Agrarisch kernrandgebied" op het perceelsgedeelte met kadasternummers 2112 en 2115 te be&#235;indigen en be&#235;indigd te houden; d de buitenopslag van zaken die verband houden met bedrijfsmatige activiteiten binnen de bestemming "Kleinschalige handelsdoeleinden" op het perceelsgedeelte met kadasternummers 2113, 2114, 2115 en 2116 te be&#235;indigen en be&#235;indigd te houden; e de bouwwerken op de situatietekening aangegeven als de nummers 1 tot en met 10, en de nummers 12, 14, 17 en 18 te verwijderen en verwijderd te houden; f het bouwwerk met nummer 13 in overeenstemming te brengen met de bouwvergunning van 20 mei 1986; g de elektrische voorzieningen in/aan/bij de bouwwerken 8/9, 11 en 13 met de norm "NEN 1010" in overeenstemming te brengen en te houden.

200705108/1.
    
    Datum uitspraak: 26 maart 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 14 juni 2007 in zaak nr. 06/3194 in het geding tussen:
    
    appellant,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Aalburg,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 november 2005 heeft verweerder (hierna: het college) [appellant] op straffe van een dwangsom van € 13.000,00 per vier weken dat de overtredingen geheel of gedeeltelijk voortduren, met een maximum van € 65.000,00 gelast op het perceel [locatie] (hierna: het perceel): a het stallen en/of parkeren van voertuigen binnen de bestemming "Agrarisch kernrandgebied" op het perceelsgedeelte met kadasternummers 2112 en 2115 te staken en gestaakt te houden; b het gebruik van de verharding op het perceelsgedeelte met kadasternummers 2112 en 2115 voor zover het verharding betreft binnen de bestemming "Agrarisch kernrandgebied" te staken en gestaakt te houden, en deze verharding te verwijderen en verwijderd te houden; c de opslag van zaken zoals bouwmaterialen, kratten en pallets binnen de bestemming "Agrarisch kernrandgebied" op het perceelsgedeelte met kadasternummers 2112 en 2115 te beëindigen en beëindigd te houden; d de buitenopslag van zaken die verband houden met bedrijfsmatige activiteiten binnen de bestemming "Kleinschalige handelsdoeleinden" op het perceelsgedeelte met kadasternummers 2113, 2114, 2115 en 2116 te beëindigen en beëindigd te houden; e de bouwwerken op de situatietekening aangegeven als de nummers 1 tot en met 10, en de nummers 12, 14, 17 en 18 te verwijderen en verwijderd te houden; f het bouwwerk met nummer 13 in overeenstemming te brengen met de bouwvergunning van 20 mei 1986; g de elektrische voorzieningen in/aan/bij de bouwwerken 8/9, 11 en 13 met de norm "NEN 1010" in overeenstemming te brengen en te houden.
    
    Bij besluit van 9 mei 2006 heeft het college, onder aanpassing van de motivering ervan, het door [appellant] tegen dat besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 14 juni 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 juli 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 17 augustus 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nog nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2008, waar [appellant] in persoon en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Verweij en mr. M.C. van Doornik, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Spijk en Wielstraat" en "1e herziening van Spijk en Wielstraat" rusten op het perceel de bestemmingen "Agrarisch kernrandgebied" en "Kleinschalige handelsdoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "1e herziening van Spijk en Wielstraat" zijn de gronden, aangewezen voor agrarisch kernrandgebied, voor zover thans van belang, bestemd voor:
    
    - agrarische bedrijfsdoeleinden met de daarbij behorende bebouwing en voorzieningen;
    
    - beperkte ambulante handel.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, voor zover thans van belang, zijn de gronden, aangewezen voor kleinschalige handelsdoeleinden bestemd voor ambulante handel met uitzondering van verkoop ter plaatse, één en ander met de daarbij behorende bouwwerken, tuinen, erven en ontsluitingspaden.
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, is het verboden de gronden en bouwwerken in het plangebied in strijd met de bestemming of in strijd met een gebruik, waarvoor ingevolge de bepalingen van dit plan vrijstelling is verleend, te gebruiken.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt als een verboden gebruik, als bedoeld in het eerste lid, in ieder geval beschouwd het gebruik van de gronden:
    
    a. als staanplaats voor onderkomens, alsmede voor wagens, geschikt en bestemd voor de uitoefening van detailhandel, met uitzondering van stalling van marktkramen en ventwagens ten behoeve van kleinschalige handelsdoeleinden, met dien verstande dat geen verkoop ter plaatse mag plaatsvinden;
    
    c. als opslag-, stort-, lozings- of bergplaats van al dan niet afgedankte voorwerpen, stoffen en materialen, behoudens voor zover zulks noodzakelijk is in verband met het op de bestemming gerichte gebruik van de gronden, met dien verstande dat het gebruik van gronden voor buitenopslag ten behoeve van kleinschalige handelsdoeleinden eveneens als verboden gebruik wordt beschouwd;
    
    Ingevolge het vierde lid wordt onder het verboden gebruik in ieder geval niet verstaan het gebruik van gebouwen ten behoeve van ambulante handel in goederen, die in het kader van het agrarische bedrijf geproduceerd zijn of gewonnen worden, mits de ambulante handel een niet-zelfstandig onderdeel uitmaakt van het agrarisch bedrijf en het gebruik beperkt blijft tot een oppervlakte van 300 m².
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, voor zover thans van belang, mogen bouwwerken, welke bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp-plan, dan wel in uitvoering zijn of mogen worden opgericht krachtens een bouwvergunning en die afwijken van het plan,
    
    a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits de bestaande afwijkingen naar hun aard niet worden vergroot;
    
    b. gedeeltelijk worden uitgebreid, mits de uitbreiding niet meer bedraagt dan van het op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestaand oppervlak van een gebouw.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het gebruik van het perceel voor de onder a, b, c en d van de last begrepen bedrijfsmatige activiteiten in strijd is met artikel 16 van de planvoorschriften, heeft miskend dat artikel 16, tweede lid, aanhef en onder a, een zelfstandige norm bevat die gebruik van de desbetreffende grond ten behoeve van kleinschalige handel, in zijn geval ambulante kaashandel, ongeacht de bestemming, toestaat en voorts dat gebruik ten behoeve van beperkte ambulante handel ingevolge artikel 4 is toegestaan.
    
    2.2.1. Dat betoog faalt. De rechtbank heeft het eerste, tweede en vierde lid van artikel 16 met juistheid, zowel in hun onderlinge samenhang gelezen, als in verband met de voorschriften waarin is bepaald, voor welke doeleinden de in de bestemmingsplannen begrepen gronden zijn bestemd. [appellant] betoogt tevergeefs dat de uitzondering op het in artikel 16, tweede lid, aanhef en onder a, neergelegde gebruiksverbod ten behoeve van marktkramen en ventwagens niet beperkt is tot percelen, waaraan de bestemming "Kleinschalige handelsdoeleinden" is toegekend, omdat gebruik in strijd met de bestemming bij het eerste lid verboden is.
    
    Nu, gelet op de bepaling van artikel 4, gelezen in verband met artikel 16, vierde lid, van de planvoorschriften ambulante handel alleen is toegestaan als beperkt, niet-zelfstandig onderdeel van een agrarisch bedrijf en [appellant] geen agrarisch bedrijf uitoefent, zijn de onder a, b en c van de last omschreven activiteiten in strijd met artikel 16, tweede lid, aanhef en onder a en c van de planvoorschriften. Het gebruik van het perceel voor buitenopslag, waar onderdeel d op ziet, is, ook binnen de bestemming kleinschalige handelsdoeleinden, verboden ingevolge artikel 16, tweede lid, aanhef en onder c.
    
    2.3. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte door het college aannemelijk gemaakt heeft geacht dat de onder g van de last bedoelde elektrische voorzieningen ten tijde van belang niet voldeden aan de zogeheten "NEN 1010-norm", die is neergelegd in de artikelen 2.49, eerste lid en 2.55, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003, gelezen in samenhang met de artikelen 1.3, 1.4 van de regeling Bouwbesluit 2003. Daartoe stelt hij dat hij ten tijde van het besluit van 9 mei 2006 de nodige verbeteringen had laten aanbrengen door een erkend installateur.
    
    2.3.1. Ook dat betoog faalt. In bezwaar lag het besluit van 29 november 2005 ter heroverweging voor. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college door de verwijzing naar het door Transiënt B.V. opgestelde inspectierapport van 17 februari 2005 en het gemeentelijke inspectierapport van 6 oktober 2005 aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van het besluit van 29 november 2005 de onder g van de last vermelde elektrische voorzieningen niet aan de NEN 1010-norm voldeden. De stelling van [appellant] dat hij ten tijde van het besluit van 9 mei 2006 de nodige verbeteringen had laten aanbrengen door een erkend installateur, kan, wat daar ook van zij, aan de rechtmatigheid van het besluit van 29 november 2005 niet afdoen.
    
    2.4. Het college heeft zich verder, naar niet is weersproken, met recht op het standpunt gesteld dat de in onderdeel e en f van de last vermelde bouwwerken in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet zijn opgericht, nu daarvoor geen bouwvergunning is verleend.
    
    2.5. Er is derhalve gehandeld in strijd met artikel 16 van de planvoorschriften, de artikelen 2.49, eerste lid en 2.55, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003, gelezen in samenhang met de artikelen 1.3 respectievelijk 1.4 van de regeling Bouwbesluit 2003 en artikel 40 van de Woningwet, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. [appellant] betoogt ook dat de rechtbank, door niet aan te nemen dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar concreet zicht op legalisering bestond, heeft miskend dat voor de in de last begrepen bouwwerken op dat moment door hem bouwvergunning was aangevraagd en het overgangsrecht daarop van toepassing is.
    
    2.6.1. Ook dat betoog faalt. Het indienen van een aanvraag om bouwvergunning is, wanneer niet op voorhand duidelijk is dat daarop slechts verlening van de gevraagde vergunning mag volgen, onvoldoende om concreet zicht op legalisering aan te nemen. Het in het bestemmingsplan neergelegde overgangsrecht kan niet strekken tot legalisering van bouwwerken die zonder de vereiste bouwvergunning zijn opgericht en die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het geen medewerking wenst te verlenen aan vrijstelling van het bestemmingsplan, omdat ten aanzien van het agrarisch gebied een beleid wordt gevoerd dat erop is gericht de agrarische bestemming in stand te houden. Gelet hierop, heeft de rechtbank met juistheid geen concreet zicht op legalisering aangenomen.
    
    2.7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank door het besluit van 9 mei 2006 niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel te achten, heeft miskend dat de redactie van de last niet helder is.
    
    2.7.1. Dit betoog faalt ook. Uit de motivering van het besluit van 9 mei 2006 met de daarin opgenomen last en het daarvan deel uitmakende waarnemingsrapport met bijbehorende situatietekening en foto's is voldoende duidelijk, welke maatregelen [appellant] dient te nemen om aan de last te voldoen.
    
    2.8. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door de handelwijze van het college niet in strijd met het vertrouwensbeginsel te achten, heeft miskend dat uit een brief, die op 10 juli 1996 namens hem aan het college is verzonden, blijkt dat door de toenmalige wethouder toezeggingen zijn gedaan waaraan hij het vertrouwen mocht ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden.
    
    2.8.1. Dit betoog faalt. De brief van 10 juli 1996 houdt geen mededeling door of namens het college in dat tegen het in de last begrepen gebruik van het perceel niet handhavend zal worden opgetreden. Het door hem gestelde vertrouwen mocht [appellant] daaraan niet ontlenen.
    
    2.9. [appellant] betoogt tenslotte dat de rechtbank heeft miskend dat, nu niet nakoming van één van de lasten, verbeurte van de volledige dwangsom tot gevolg heeft, deze niet in redelijke verhouding staat tot het gewicht van het geschonden belang.
    
    2.9.1. Ook dat betoog faalt. Anders dan [appellant] stelt, bevat het besluit van 29 november 2005 géén zeven lasten onder dwangsom, doch één last in onderdelen ter zake van de samenhangende overtreding op het perceel van gebruiks- en bouwvoorschriften. De last is er op gericht dat die overtreding binnen de begunstigingstermijn door [appellant] wordt opgeheven. De rechtbank heeft in het beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan gediende belang.
    
    2.10. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last in het besluit op bezwaar ten onrechte ongewijzigd is gelaten, omdat hij een vervangende bedrijfslocatie heeft gekocht, is dat betoog tevergeefs voorgedragen. De gestelde aankoop van een andere locatie doet aan de rechtmatigheid van het besluit van 9 mei 2006 niet af. Nu [appellant] ook na deze gestelde aankoop, hoewel daartoe in staat, geen einde heeft gemaakt aan de in dat besluit vermelde overtredingen, heeft het college in deze gestelde omstandigheid geen aanleiding hoeven zien de last te wijzigen of in te trekken.
    
    2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Loeb w.g. Boermans
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2008
    
    429-543.