ECLI:NL:RVS:2003:AL3358, Raad van State, 01-10-2003, 200301003/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 januari 2001 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Den en Rust B.V." (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een begraafplaats en crematorium op het perceel Frans Halsstraat 25-27 te Bilthoven, kadastraal bekend gemeente De Bilt, sectie A, nummers 1949, 2697 en 2718.

200301003/1.
      Datum uitspraak: 1 oktober 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1] en anderen,
      2.    de vereniging "Bewonersvereniging Bilthoven-Noord",
      3.    [appellant sub 3],
      allen wonend dan wel gevestigd te [plaats],
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van De Bilt,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 januari 2001 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Den en Rust B.V." (hierna: vergunninghoudster) een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een begraafplaats en crematorium op het perceel Frans Halsstraat 25-27 te Bilthoven, kadastraal bekend gemeente De Bilt, sectie A, nummers 1949, 2697 en 2718.
    
    
      Bij uitspraak van 6 november 2002, nummer 200100524/1, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak dit besluit vernietigd voorzover daarin geen voorschriften zijn opgenomen die waarborgen dat het proces van reiniging van de rookgassen in de nageschakelde techniek op zodanige wijze wordt ingericht dat wordt voldaan aan de minimalisatieverplichting voor de emissie van dioxinen, als bedoeld in paragraaf 2.3.7 van het algemene gedeelte van de NeR.
      Bij besluit van 7 januari 2003 heeft verweerder daartoe aanvullende voorschriften met betrekking tot het crematieproces en de crematie-installatie verbonden aan de bij het besluit van 9 januari 2001 verleende vergunning. Dit besluit is op 23 januari 2003 ter inzage gelegd.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 13 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 18 februari 2003, appellante sub 2 bij brief van 14 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 28 februari 2003, en appellante sub 3 bij brief van 3 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 25 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en appellante sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2003, waar appellanten sub 1, van wie [appellant] in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door B. Drenth en Y.C.Y. Mayr-van Schaijk, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. P.J.L.J. Duijsens, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.2.    Appellanten sub 1, 2 en 3 hebben diverse beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de voorschriften die verweerder heeft gesteld ter voorkoming dan wel beperking van de emissie van dioxinen die kunnen ontstaan in de nageschakelde techniek. Zij menen, kort weergegeven, dat de voorschriften niet toereikend zijn, aangezien de minimalisatieverplichting voor de emissie van dioxinen als bedoeld in paragraaf 2.3.7 van het algemene gedeelte van de Nederlandse Emissierichtlijnen Lucht (hierna: de NeR) daarin niet (juist) is opgenomen. Voorts zijn zij van mening dat metingen naar de uitstoot van dioxinen jaarlijks dienen plaats te vinden.
    
    2.3.    Verweerder heeft in het bestreden besluit de voorschriften a tot en met i aan de vergunning van 9 januari 2001 verbonden teneinde de uitstoot van dioxinen in voldoende mate te beperken. Bij de vaststelling van de voorschriften heeft verweerder zich gebaseerd op de NeR. Daarin is een bijzondere regeling voor crematoria opgenomen. In de bijzondere regeling is vooropgesteld dat voorzover emissies hierin niet uitdrukkelijk zijn verbijzonderd, het algemene gedeelte van de NeR geldt. Aangezien in de bijzondere regeling geen specifieke eisen zijn gesteld aan de emissie van dioxinen die kunnen ontstaan in de nageschakelde techniek heeft verweerder het algemene gedeelte van de NeR toegepast.
    
        In paragraaf 3.2.1 van het algemene gedeelte van de NeR worden dioxinen aangemerkt als extreem risicovolle stoffen, waarvoor een zogenoemde minimalisatieverplichting geldt. Dit houdt in dat bij deze stoffen moet worden gestreefd naar een nulemissie. Indien nulemissie niet mogelijk is en alternatieve grondstoffen of processen niet voorhanden zijn, moet de emissie minimaal worden gehouden. Voor extreem risicovolle stoffen geldt dat bij een emissievracht van meer dan 20 mg per jaar een emissie-eis geldt van 0,1 ng TEQ/m3. Volgens de paragrafen 2.3.7 en 3.2.1 van de NeR dient er, ook als wordt voldaan aan de grenswaarde, een continu streven te bestaan naar vermindering van de emissie. Door middel van een onderzoeksverplichting dient aan dit streven nader invulling te worden gegeven. De bestaande informatie en mogelijkheden dienen vijfjaarlijks te worden geëvalueerd en aangevuld.
    
        Voorzover appellanten aanvoeren dat metingen naar de uitstoot van dioxinen jaarlijks dienen plaats te vinden, overweegt de Afdeling dat deze verplichting verder gaat dan hetgeen in de NeR wordt aanbevolen. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift h van het bestreden besluit waarin staat dat elke vier jaar een emissiemeting met betrekking tot dioxinen wordt uitgevoerd, toereikend is.
    
        Met betrekking tot de minimalisatieverplichting voor de emissie van dioxinen heeft verweerder ter zitting erkend dat deze in de voorschriften niet volledig tot uitdrukking komt. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met de vereiste zorgvuldigheid.
    
        De beroepsgrond treft doel.
    
    2.4.    Appellanten sub 1 en 3 zijn van mening dat binnen zes maanden na ingebruikname van de installatie een emissierapport aan het college van burgemeester en wethouders dient te worden toegezonden waaruit onder meer duidelijk wordt wat de concentratie van dioxinen is direct na de rookgasreinigingsinstallatie.
    
        Blijkens de stukken beschikte verweerder ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds over deze gegevens, die zijn neergelegd in het “Rapport emissiemeting 2002”, nummer 02 086 versie 22 van 22 mei 2002, uitgevoerd door Umweltanalytik Saalfeld. Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door appellanten sub 1 en 3 voorgestelde voorschrift niet nodig is.
    
        De beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.5.    Appellanten sub 1 en 3 kunnen zich niet verenigen met de wijze van meting van de emissie van dioxinen zoals voorgeschreven in het bestreden besluit. In dat kader voeren zij aan dat voorschrift g niet uitvoerbaar is en dat had moeten worden voorgeschreven dat de wijze van meting dient te voldoen aan hoofdstuk 3.7 van de NeR.
    
        De Afdeling overweegt dat de wijze van meting geregeld is in voorschrift 7.31 van de bij besluit van 9 januari 2001 verleende vergunning. Dit besluit staat thans niet ter beoordeling. De beroepsgrond kan reeds hierom niet slagen.
    
    2.6.    Appellante sub 3 voert aan dat voorschrift d niet duidelijk is, aangezien daaruit niet volgt dat daadwerkelijk service kan worden geboden tijdens het in werking zijn van het crematorium.
    
        Verweerder stelt dat in de vergunningaanvraag staat beschreven dat het servicecentrum ter beschikking staat van het crematorium en dat met voorschrift d wordt bewerkstelligd dat het servicecentrum bij storingen rechtstreeks toegang tot het systeem van het crematorium heeft.
    
        De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
    
        De beroepsgrond slaagt niet.
    
    2.7.    Appellante sub 3 is van mening dat voorschrift e niet toereikend is voor het te allen tijde verhelpen van storingen in de oven. Voorts stelt zij dat voorschrift b in strijd is met voorschrift 7.44, onder b, van de bij besluit van 9 januari 2001 verleende vergunning.
    
        Verweerder voert met betrekking tot voorschrift e aan dat in verband met de naleving daarvan als uitgangspunt wordt genomen dat het personeel volgens opdracht handelt en goed opgeleid en geïnstrueerd is. Gelet op dit uitgangspunt en de in de aanvraag genoemde maatregelen om een goed verloop van het crematieproces te waarborgen, is verweerder van mening dat voorschrift e toereikend is. Ten aanzien van voorschrift b wijst verweerder erop dat dit voorschrift waarin het minimale zuurstofgehalte wordt voorgeschreven niet in strijd is met, maar een aanvulling vormt op voorschrift 7.44, onder b, aangezien het in laatstgenoemd voorschrift gaat om de minimale verblijftijd van gassen in de naverbrandingsruimte.
    
        De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften e en b toereikend zijn.
    
        De beroepsgronden treffen geen doel.
    
    2.8.    Appellanten sub 1 betogen dat bepaalde voorschriften ontbreken met betrekking tot kwik. Voorts betogen zij en appellante sub 2 dat de limiet voor de emissie van kwik zou moeten worden aangescherpt. De Afdeling overweegt dat deze gronden geen betrekking hebben op in het bestreden besluit neergelegde voorschriften, terwijl verweerder voorts gelet op voormelde uitspraak van de Afdeling van 6 november 2002 niet gehouden was met betrekking tot kwik voorschriften op te nemen in het bestreden besluit. Ook deze grond faalt derhalve.
    
    2.9.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
    
        De Afdeling ziet, gelet op het verhandelde ter zitting, aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het bestreden besluit in zoverre zelfvoorziend aan te passen.
    
    2.10.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 1, 2 en 3 gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 7 januari 2003, voorzover het voorschrift g betreft;
    
    III.    bepaalt dat het volgende voorschrift in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd:
    
    ”g. Voor de emissies van dioxinen geldt dat de concentratie wordt beperkt tot minder dan 0,1 ng TEQ/m3 met inachtneming van de minimalisatieverplichting.
    
    Bij de berekening van de emissieconcentratie moet deze worden betrokken op een zuurstofgehalte van 11% onder normaalcondities en voor droog rookas.”
    
    IV.    verklaart de beroepen van appellanten sub 1, 2 en 3 voor het overige ongegrond;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 35,07; het bedrag dient door de gemeente De Bilt te worden betaald aan appellanten sub 1;
    
    VI.    gelast dat de gemeente De Bilt aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00 voor appellanten sub 1, € 218,00 voor appellante sub 2 en € 109,00 voor appellante sub 3) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Overdijk
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2003
    
    320-441.