ECLI:NL:RBBRE:2010:BL4066, Rechtbank Breda, 17-02-2010, 09/3080
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2010-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vrijstelling van bestemmingsplan voor vestiging van bouwmarkt. Duurzame ontwrichting van het plaatselijk voorzieningenniveau? Adviseur baseert conclusies op onjuist criterium. Nieuw onderzoek noodzakelijk. Toepassing bestuurlijke lus. Verwijzing naar ABRvS 16 december 2009, LJN: BK6695, ABRvS 2 december 2009, LJN: BK5082, en ABRvS 7 oktober 2009, LJN: BJ9465.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 09 / 3080 BSTPL 
    
    tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      de vennootschap “[naam vennootschap]”,
      gevestigd te Rucphen, eiseres,
      gemachtigde mr. D.H.J. Kochx,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rucphen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    In zijn aan verweerder gerichte brief van 8 november 2005 (aanvraag) heeft [naam aanvrager] gevraagd om op het perceel [adres] (perceel) een bouwmarkt onder de naam “[naam bouwmarkt]” te mogen exploiteren. [naam aanvrager] plan kan slechts worden gerealiseerd na toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid in artikel 3, dertiende lid van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bedrijventerrein Nijverhei” (bestemmingsplan). Daarom heeft verweerder de aanvraag opgevat als een verzoek om een dergelijke (binnenplanse) vrijstelling.
    
    Bij besluit van 31 oktober 2006 (primair besluit) heeft verweerder geweigerd de door [naam aanvrager] gevraagde vrijstelling te verlenen, onder verwijzing naar artikel 3 van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften (planvoorschriften) en het hierop betrekking hebbende advies van MKB adviseurs B.V. (MKB) van 15 september 2006.
    
    Bij besluit van 15 mei 2007 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van [naam aanvrager] ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, onder verwijzing naar de adviezen van MKB van 15 september 2006 en 4 mei 2007.
    
    In zijn uitspraak van 13 september 2007 met de zaaknummers 07 / 2625 BSTPL VV en 07 / 2626 BSTPL heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (voorzieningenrechter) het hiertegen gerichte beroep van [naam aanvrager] ongegrond verklaard.
    
    In haar uitspraak van 30 juli 2008 met zaaknummer 200707499/1 (LJN: BD8905) heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) het hiertegen gerichte hoger beroep gegrond verklaard, en zowel de uitspraak van 13 september 2007 als het besluit van 15 mei 2007 vernietigd.
    
    Bij besluit van 27 mei 2009 met kenmerk BR/BE/UA09/04429 (bestreden besluit), bekendgemaakt op 29 mei 2009, heeft verweerder – onder herroeping van het primaire besluit – de aanvraag alsnog gehonoreerd, door vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen ten behoeve van een bouwmarkt in de door [naam aanvrager] voorgestane zin. Verweerder is gemotiveerd afgeweken van de adviezen van MKB van 15 september 2006, 4 mei 2007 en 21 januari 2009.
    
    Op 6 juli 2009 heeft eiseres beroep tegen het bestreden besluit ingesteld. Dit beroep staat bij de rechtbank bekend onder zaaknummer 09 / 3080 BSTPL.
    
    Eiseres heeft op 14 december 2009 ook verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek staat bij de voorzieningenrechter bekend onder zaaknummer 09 / 5312 BSTPL VV.
    
    Het verzoek van 14 december 2009 is door de voorzieningenrechter behandeld ter zitting van 5 februari 2010. De gemachtigde van verzoekster was daarbij aanwezig; hij werd vergezeld door [naam eigenaar] en [naam commercieel directeur], respectievelijk eigenaar en commercieel directeur van verzoekster. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerders verweerder]. Daarnaast is verschenen [naam senior adviseur], senior adviseur bij MKB; hij is door verweerder als deskundige meegebracht. Verder is het woord gevoerd door [naam aanvrager] en zijn gemachtigde, mr. M.A. Breewel-Witteveen.
    
    Ter zitting van 5 februari 2010 heeft de voorzieningenrechter met partijen ook gesproken over de wijze waarop het vooronderzoek in het beroep van 6 juli 2009 kan worden ingericht. Bij deze gelegenheid hebben partijen verklaard geen bezwaar te hebben tegen toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) door de rechtbank.
    
    In zijn mondelinge uitspraak van 5 februari 2010 heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit geschorst.
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank kan het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    Ingevolge artikel 8:80a, eerste lid, van de Awb doet de rechtbank een tussenuitspraak als zij artikel 8:51a toepast.
    
    2.2 [naam aanvrager] heeft betoogd dat het beroep niet-ontvankelijk is, met het argument dat de in het beroepschrift aangeduide wettelijke voorschriften niet strekken tot bescherming van de belangen van verzoekster bij vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank verwerpt dit betoog, en overweegt daartoe het volgende.
    
    Partijen zijn het erover eens – en de rechtbank constateert – dat het beroepschrift voldoet aan alle eisen die artikel 6:5 van de Awb daaraan stelt, en dat eiseres moet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Daarmee is de ontvankelijkheid van het beroep een gegeven, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) en de andere hogerberoepsrechters inmiddels meermalen hebben overwogen.
     
    Er valt niet te wijzen op een regel van geschreven of ongeschreven recht die eist dat een wettelijk voorschrift waarop een partij zich in een bestuursrechtelijke procedure beroept, moet strekken tot bescherming van de belangen van die partij. Dit wordt niet anders doordat momenteel plannen voor invoering van een relativiteitsvereiste in het bestuursprocesrecht bestaan.
    
    Gelet op een en ander hebben de stellingen van [naam aanvrager] over het rechts- en procesbelang van eiseres – wat daarvan ook zij – niet de betekenis die [naam aanvrager] eraan gehecht wil zien. De rechtbank komt dan ook toe aan een inhoudelijke toetsing van het bestreden besluit.
    
    2.3 De rechtbank deelt het oordeel van de voorzieningenrechter dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Daarom kan zij het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    2.4 De rechtbank ziet in dit geval aanleiding tot toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb, en overweegt daartoe het volgende.
    
    Een vernietiging van het bestreden besluit leidt tot de plicht voor verweerder om het primaire besluit wederom volledig te heroverwegen op grondslag van het daartegen door [naam aanvrager] gemaakte bezwaar. Dit heeft echter het risico van een langdurige rechtsonzekerheid voor partijen, en meer in het bijzonder voor [naam aanvrager], die zijn plan voor de vestiging van een bouwmarkt op het perceel immers reeds op 8 november 2005 aan verweerder heeft voorgelegd.
    
    Hierbij neemt de rechtbank allereerst in aanmerking dat verweerder bijna twaalf maanden heeft gebruikt om op de aanvraag van 8 november 2005 te beslissen, ruim zeven maanden voor de eerste beslissing op het bezwaar van [naam aanvrager] en bijna tien maanden voor de tweede beslissing op het bezwaar van [naam aanvrager]. Aldus heeft verweerder de voor hem geldende beslistermijnen – van respectievelijk acht weken, tien weken en tien weken – meermalen aanzienlijk overschreden. Deze omstandigheid rechtvaardigt een actieve bijdrage van de rechtbank aan een voortvarende afwikkeling van het tussen partijen bestaande geschil, zeker nu de ABRvS reeds op 30 juli 2008 een inhoudelijk oordeel over dit geschil heeft geveld.
    
    Verder acht de rechtbank relevant dat geen van partijen bezwaren tegen toepassing tegen toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb koestert. Daarom vertrouwt de rechtbank erop dat verweerder zich zal inspannen om tijdig te voldoen aan de hieronder nader aangeduide maatregelen ter herstel van het geconstateerde gebrek.
    
    2.5 Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming “Bedrijfsdoeleinden - B”. Nadere regels omtrent het gebruik van gronden en gebouwen met deze bestemming zijn neergelegd in artikel 3 van de planvoorschriften.
    
    Ingevolge artikel 3, tweede lid, onderdeel b, van de planvoorschriften is het niet toegestaan om de tot “Bedrijfsdoeleinden B” bestemde gronden en gebouwen te gebruiken voor detailhandel als voornaamste bedrijfsactiviteit.
    
    
      Ingevolge artikel 3, dertiende lid, aanhef en sub 6, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 2 onder b ten behoeve van bouwmarkten, mits:
      a. door middel van onderzoek is aangetoond dat de distributie-planologische ruimte hiervoor aanwezig is en er geen onevenredige aantasting van de distributieve voorzieningen in de gemeente Rucphen zal plaatsvinden; en
      b. door middel van onderzoek is aangetoond dat het vanwege ruimtebeslag en/of (verkeers)overlast onmogelijk of ongewenst is de desbetreffende vestiging in te passen in één van de kernen van de gemeente Rucphen. 
    
    
    2.6 Artikel 3, dertiende lid, onderdeel a, van de planvoorschriften bevat twee – met elkaar verweven, maar niettemin – van elkaar te onderscheiden criteria, namelijk (1) de aanwezigheid van distributie-planologische ruimte en (2) geen onevenredige aantasting van de distributieve voorzieningen in de gemeente Rucphen.
    
    Uit de gedingstukken, de uitspraak van de ABRvS van 30 juli 2008 en de behandeling van de zaak ter zitting van 5 februari 2010 leidt de rechtbank af dat volgens verweerder is voldaan aan beide criteria indien de vestiging van de bouwmarkt in kwestie niet leidt tot een duurzame ontwrichting van het distributie-planologisch voorzieningenniveau. De rechtbank acht deze uitleg van artikel 3, dertiende lid, onderdeel a, van de planvoorschriften rechtens houdbaar. Hierbij neemt zij in aanmerking dat de formulering van dit voorschrift aan verweerder een zekere, door de bestuursrechter terughoudend te toetsen, beoordelingsruimte laat.
    
    
      Volgens inmiddels gevestigde jurisprudentie van de ABRvS komt voor het antwoord op de vraag of sprake is van een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau:
      - géén doorslaggevende betekenis toe aan het antwoord op de vraag of sprake is van overaanbod in het verzorgingsgebied en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen,
      - maar slechts aan het antwoord op de vraag of voor de inwoners van een bepaald gebied een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft, in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats van de desbetreffende detailhandelsvoorzieningen gebruik kunnen maken.
      In zoverre verwijst de rechtbank naar de uitspraken van de ABRvS van onder meer 16 december 2009 met zaaknummer 200901761/1 (LJN: BK6695), 2 december 2009 met zaaknummer 200901438/1 (LJN: BK5082) en 7 oktober 2009 met zaaknummer 200807997/1 (LJN: BJ9465).
    
    
    De rechtbank constateert dat de adviezen van MKB van 15 september 2006 (gedingstuk 11), 4 mei 2007 (gedingstuk 15) en 21 januari 2009 (gedingstuk 23) geen antwoord geven op de vraag of voor de inwoners van de diverse dorpskernen in de gemeente Rucphen een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft, in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats gangbare doe-het-zelf-artikelen kunnen blijven kopen. Daarom kunnen de tot op heden door MKB geproduceerde adviezen niet aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd, ook niet als deze adviezen in onderlinge samenhang worden bezien.
    
    
      Om dezelfde reden kunnen de adviezen van [naam adviseurs] van 27 maart 2006 (gedingstuk 7) en 23 juni 2006 (gedingstuk 10) niet aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd. Bovendien is in deze adviezen ten onrechte geen rekening gehouden met de omzet die het bedrijf van eiseres genereert.
      Een en ander heeft tot gevolg dat verweerder nieuw onderzoek moet laten verrichten, met inachtneming van het vorenstaande, en op basis van actuele gegevens. Hierbij zal verweerder – al dan niet na raadpleging van een adviseur – moeten aangeven wat in dit geval voor hem een aanvaardbare afstand is, waarbij het in ogenschouw te nemen verzorgingsgebied niet noodzakelijkerwijs beperkt moeten blijven tot de gemeente Rucphen.
    
    
    Blijkens de behandeling van de zaak ter zitting wil verweerder dit onderzoek uitbesteden aan MKB. De rechtbank acht dit aanvaardbaar. In dit kader gaat zij ervan uit dat MKB voldoende deskundigheid bezit, en onafhankelijk en onpartijdig is om het te verrichten onderzoek neer te leggen in een advies waaraan een rechtens relevante bewijskracht toekomt.
    
    2.7 Artikel 3, dertiende lid, onderdeel b, van de planvoorschriften noodzaakt tot beantwoording van de vraag of vestiging van een bouwmarkt in de door [naam aanvrager] voorgestane zin in één van de dorpskernen van de gemeente Rucphen zal leiden tot een redelijkerwijs niet te accepteren mate van verkeersoverlast en/of andere vorm van planologisch relevante hinder.
    
    De rechtbank constateert dat nog geen onderzoek in de zojuist bedoelde zin heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft tot nu toe slechts een antwoord gegeven op de vraag of honorering van de aanvraag zou leiden tot (verkeers- en/of parkeer)overlast op en rondom het perceel. Dit antwoord is echter niet relevant bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan het in artikel 3, dertiende lid, onderdeel b, van de planvoorschriften genoemde criterium.
    
    Een en ander heeft tot gevolg dat verweerder nader onderzoek moet laten verrichten, met inachtneming van het vorenstaande, en op basis van actuele gegevens. Op zichzelf ziet de rechtbank onvoldoende grond voor het oordeel dat verweerder in dit kader niet kan volstaan met een intern onderzoek. De rechtbank plaatst hierbij echter de kanttekening dat een onderzoek naar vestigingsmogelijkheden van een bouwmarkt een specifieke deskundigheid vereist, en dat – naar moet worden aangenomen – een adviseur als MKB over deze deskundigheid beschikt.
    
    2.8 Indien verweerder concludeert dat is voldaan aan alle in artikel 3, dertiende lid, van de planvoorschriften, dient hij na te gaan of de belangen bij vestiging van een bouwmarkt in de door [naam aanvrager] voorgestane zin zwaarder wegen dan andere rechtens relevante belangen, zoals het belang bij leefbaarheid van de diverse dorpskernen in de gemeente Rucphen. Het bestreden besluit geeft geen blijk van zo’n belangenafweging.
    
    2.9 De rechtbank neemt thans geen beslissing over de vergoeding van het betaalde griffierecht en de gemaakte proceskosten. Zij wacht hiermee tot de einduitspraak op het beroep. 
     
    3. Beslissing
    
    De rechtbank: 
    
    
      stelt verweerder in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze uitspraak:
      - nader onderzoek – met inachtneming van de in rechtsoverweging 2.6 geschetste randvoorwaarden – te verrichten of te laten verrichten naar de vraag:
      - of distributie-planologische ruimte aanwezig is voor de exploitatie van een bouwmarkt op het perceel in de door [naam aanvrager] voorgestane zin, en zo ja,
      - of wegens de betreffende exploitatie onevenredige aantasting van de distributieve voorzieningen in de gemeente Rucphen zal plaatsvinden;
      - nader onderzoek – met inachtneming van de in rechtsoverweging 2.7 geschetste randvoorwaarden – te verrichten of te laten verrichten naar de vraag:
      - of vestiging van een bouwmarkt in de door [naam aanvrager] voorgestane zin in één van de dorpskernen van de gemeente Rucphen zal leiden tot een redelijkerwijs niet te accepteren mate van verkeersoverlast en/of andere vorm van planologisch relevante hinder;
      - indien verweerder concludeert dat is voldaan aan alle in artikel 3, dertiende lid, van de planvoorschriften genoemde criteria:
      - aan de hand van een deugdelijk feitenonderzoek het belang bij vestiging van een bouwmarkt in de door [naam aanvrager] voorgestane zin af te wegen tegen andere rechtens relevante belangen, en
      - de gemaakte keuze op een voor derden kenbare wijze te verantwoorden;
      - met inachtneming van het vorenstaande een nieuwe beslissing op het bezwaar van [naam aanvrager] te nemen en te verzenden.
    
    
    Aldus gedaan door mr. Th. Peters, rechter, en door deze en mr. L.M. Koenraad, griffier, ondertekend.
    
    De griffier,	De rechter,
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2010.
    
    Ingevolge artikel 37, derde lid, van de Wet op de Raad van State kunnen partijen en andere belanghebbenden tegen deze tussenuitspraak nog geen hoger beroep instellen.
    
    Afschrift verzonden op: 17 februari 2010