ECLI:NL:RBLEE:2005:AU3905, Rechtbank Leeuwarden, 21-09-2005, 04/1176
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2005-09-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toepassing Subsidieregeling natuurbeheer 2000. Basispakket heide. Basispakket natte heide. Pluspakket heide. Beheersvoorschriften. Rapport veldonderzoek ondeugdelijk. Foutenmarge.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    Reg.nr.: 04/1176 
    
    
    Inzake het geding tussen
    
    
      Provinciale vereniging voor natuurbescherming "It Fryske Gea", gevestigd te Leeuwarden, eiseres,
      gemachtigde: mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.,
      gemachtigde: mr. I.M.W.P. Pustjens en mevrouw Daniels, werkzaam bij verweerders Ministerie. 
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 december 2000 heeft verweerder eiseres onder meer bericht dat haar aanvraag om subsidie voor het pluspakket natte heide ten behoeve van beheerseenheid 5, gedurende het tijdvak 1 januari 2000 tot 1 januari 2006, is goedgekeurd.
    
    Bij besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder onder meer voormelde beheerssubsidie met terugwerkende kracht gewijzigd in een subsidie voor het basispakket heide. Daarnaast heeft verweerder een bedrag van € 2.792,95 van eiseres teruggevorderd wegens onverschuldigde betaalde voorschoten, inclusief wettelijke rente, op de beheersubsidie voor het pakket "natte heide" en "midden bos" ten behoeve van de beheerseenheid 5 respectievelijk beheerseenheid 16. 
    
    Het tegen dit besluit door eiseres ingediende bezwaarschrift heeft verweerder bij besluit van 10 september 2004 ongegrond verklaard onder instandlating van het besluit van 15 januari 2004. 
     
    Tegen deze beslissing op bezwaar heeft eiseres bij brief van 14 oktober 2004 en aangevuld op 22 juli 2005, beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. 
    
    De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 11 augustus 2005. Namens eiseres is gemachtigde voornoemd verschenen, vergezeld door H.J. de Vries. Verweerder is verschenen bij gemachtigden voornoemd. 
    
    Motivering
    
    De rechtbank gaat bij haar oordeelsvorming uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    Bij een daartoe bestemd aanvraagformulier, op 29 juni 2000 door verweerder ontvangen, heeft eiseres onder meer subsidie op grond van de Subsidieregeling natuurbeheer 2000 (hierna: de Subsidieregeling) aangevraagd voor het pluspakket natte heide, beheerseenheid 5 en 23,53 hectare groot. 
    
    Bij besluit van 12 december 2000 is deze subsidieaanvraag goedgekeurd. 
    
    Bij besluit van 15 januari 2004 heeft verweerder onder meer de subsidie voor beheerseenheid 5, pakket natte heide, gewijzigd in een basispakket heide, omdat uit een op 11 juli 2001 door een ambtenaar van de Dienst Landelijk Gebied (DLG) uitgevoerd veldonderzoek is gebleken dat niet is voldaan aan de bij bijlage 32 van de Subsidieregeling gestelde vereiste dat tenminste 50% van de oppervlakte van de beheerseenheid is bedekt met één of meer van de volgende heidesoorten, struikhei, dopkei en kraaihei (hierna te noemen: bedekkingeis heide). 
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 16 februari 2004 bezwaar gemaakt. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gericht tegen de wijziging van de beheersubsidie voor het pakket natte heide in een basispakket heide ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat op 2 augustus 2004 nogmaals door een ambtenaar van de DLG veldonderzoek is uitgevoerd en dat wederom is gebleken dat de beheerseenheid niet voldoet aan het vereiste dat tenminste 50% van de oppervlakte moet bestaan uit heidesoorten. Aangegeven is dat via luchtfoto’s is bepaald dat 6,8% van de oppervlakte uit water bestaat, 15,8% uit bos en dat de overige 77,4% voor 50% bestaat uit pijpestrootje en voor 50% uit heide.
    
    In beroep heeft eiseres betwist dat zij niet heeft voldaan aan de bedekkingeis heide nu deze hoger is dan 50%. Aangegeven is dat horizontaal gezien het aandeel pijpestro hoog lijkt maar dat verticaal de bedekking heide groter is. In dit verband is erop gewezen dat dit het best te zien is in de winter en niet midden in de zomer, het moment waarop de DLG zijn controles heeft gedaan. Eiseres is van mening dat het erop lijkt dat verweerder een grove schatting heeft gedaan nu de verdeling tussen heide en pijpestrootje precies 50%-50% zou zijn. Ook overigens is eiseres van mening dat de onderzoeken niet voldoende deugdelijk en nauwkeurig zijn geweest. Voorts is eiseres van mening dat meegewogen dient te worden dat vele Rode Lijstsoorten in het gebied voorkomen, alsmede dat het gebied de status van Natuurbeschermingswet-gebied heeft. Voorts heeft eiseres erop gewezen dat verweerder een nieuwe definitie hanteert van het pluspakket Heide en dat het gebied hieraan in ruime mate voldoet. Voorts is gewezen op veldonderzoek door dr. R. van Diggelen, universitair docent Plantenoecologie van de Rijksuniversiteit Groningen van 16 augustus 2004, waarbij tot een percentage 66% dopheide is gekomen. Daarnaast heeft Van Diggelen bij schrijven van 7 december 2004 verklaard dat bij schattingen van bedekkingen van plantensoorten in het veld door een zeer ervaren waarnemer een foutenmarge van ten minste 10% moet worden aangehouden.
    
    In zijn verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat de controles voldoende zorgvuldig en kundig zijn uitgevoerd. De luchtfoto’s zijn gebruikt voor het bepalen van het percentage bos en water in de beheerseenheid en niet voor de verhouding pijpestrootje en heide. Ten aanzien van het tijdstip van de controle is erop gewezen dat de beheerseenheid gedurende het gehele jaar aan de pakketeisen zal moeten voldoen. Voorts is aangegeven dat de wijziging in de regelgeving per oktober 2004 niet van toepassing is op het onderhavige geval.
    
    In dit geding dient de rechtbank te beoordelen of het bestreden besluit in rechte in stand kan houden. Hieromtrent wordt het volgende overwogen.
    
    Ingevolge art. 4:48 lid 1 sub b van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het bestuursorgaan zolang de subsidie niet is vastgesteld de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
    
    
      Op grond van art. 33 lid 1 sub a van de Subsidieregeling is de subsidieontvanger verplicht het in de beschikking tot subsidieverlening vermelde doel onderscheidenlijk doelen bedoeld in art. 31 onderdeel b van de Subsidieregeling te realiseren.
      In art. 31 onderdeel b van de Subsidieregeling is bepaald dat als de beheerssubsidie wordt verleend voor de instandhouding van een of meerdere basis- of pluspakketten op een terrein, de beschikking tot subsidievermelding in elk geval het doel onderscheidenlijk de doelen vermeldt van de beheerssubsidie, bestaande uit het gedurende het tijdvak in stand houden van het natuurresultaat beschreven in onderdeel 1 van het desbetreffende basis- of pluspakket onderscheidenlijk de desbetreffende basis- of pluspakketten.
    
    
    
      Ingevolge onderdeel 1 van bijlage 32 van de Subsidieregeling moet ten minste 50% van de oppervlakte van de beheerseenheid bedekt zijn met één van de heidesoorten struikhei, dophei en kraaihei.
      In onderdeel 2 van deze bijlage zijn als beheersvoorschriften gegeven dat op ten minste 50% van de oppervlakte van de beheerseenheid vergrassing wordt bestreden door middel van begrazen; Of in het tijdvak wordt op tenminste 10% van de oppervlakte van de beheerseenheid waar vergrassing optreedt, vergrassing bestreden door middel van plaggen, chopperen, maaien en afvoeren.
    
    
    De rechtbank stelt vast, dat in het onderhavige geval de subsidie nog niet was vastgesteld, zodat verweerder in beginsel -in het geval niet voldaan is aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen- bevoegd was om tot wijziging van de subsidie over te gaan. Ten aanzien van de aan de subsidie verbonden verplichtingen houdt partijen met name verdeeld de vraag of eiseres voldaan heeft aan de hiervoor genoemde bedekkingseis heide voor de in geding zijnde beheerseenheid.
    
    Allereerst wordt in dit kader overwogen dat de omstandigheid dat met ingang van 1 oktober 2004 thans onder andere voorwaarden subsidie wordt verleend, dit niet betekent dat verweerder in het geval van eiseres met terugwerkende kracht van die gewijzigde voorwaarden dient uit te gaan. Aan eiseres is immers een subsidie voor het pluspakket natte heide verleend onder de bij besluit van 29 juni 2000 vastgestelde voorwaarden. De vraag of de aan eiseres verleende subsidie met ingang van 1 oktober 2004 gewijzigd kan en (ambtshalve) dient te worden verleend, kan reeds onbesproken blijven nu het bestreden besluit voor de wijziging is genomen.  
    
    Ten aanzien van de bedekkingseis voor de in geding zijnde beheerseenheid wordt het volgende overwogen. De rechtbank is, anders dan namens eiseres ter zitting is betoogd, van oordeel dat niet eerst aan het einde van het subsidievak voldaan moet zijn aan de bedekkingseis van 50% van de totale beheerseenheid, maar dat gedurende het gehele subsidietijdvak (zowel aan de beheersvoorschriften als) aan het omschreven doel moet zijn voldaan. In dat kader wijst de rechtbank erop dat in het besluit van 12 december 2000 het verstrekken van jaarlijkse voorschotten is verbonden aan de voorwaarde dat aan de regeling wordt voldaan en dat voorts aangegeven is, dat de subsidie wordt ingetrokken als op enig moment tijdens het tijdvak uit controle blijkt dat niet voldaan is aan de voorwaarden van de regeling. Dit betekent tevens dat de omstandigheid dat een deel van de beheerseenheid geplagd diende te worden om begrassing tegen te gaan niet betekent dat daarmee rekening dient te worden gehouden bij de vraag of voldaan is aan de Subsidieregeling. Zoals hiervoor reeds werd overwogen dient gedurende het gehele tijdvak zowel aan de beheersvoorschriften als aan de doelen te worden voldaan. De omstandigheid dat naleving van de beheersvoorschriften er toe zou leiden dat de doelen niet kunnen worden gerealiseerd, betekent alsdan dat betrokkene niet aan de voorwaarden voor subsidieverlening kan voldoen. 
    
    
      Vervolgens dient beoordeeld te worden of verweerder de conclusies van de controlerapporten dat niet voldaan is aan de bedekkingseis aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen. Daartoe wordt overwogen dat verweerder zich ingevolge art. 3:2 Awb er van dient te vergewissen dat de veldcontroles op deugdelijke en zorgvuldige wijze tot stand komen alsmede dat er een verslag van de bevindingen  is dat voldoende inzichtelijk is. 
      Uit de gedingstukken is gebleken dat op 11 juli 2001 en 24 augustus 2004 daadwerkelijk controles zijn uitgevoerd. Ten aanzien van de rapporten van 11 juli 2001 en 24 augustus 2004 constateert de rechtbank dat zich hierbij niet een verslag van bevindingen bevindt. Blijkens het verhandelde ter zitting is bij verweerder evenmin bekend of een dergelijk verslag is opgesteld. Het rapport van 11 juli 2001 bevat enkel de niet inzichtelijk gemaakte mededeling dat niet tenminste 50% van de oppervlakte van de beheerseenheid is bedekt met struikhei, dophei of kraaihei. Niet is aangegeven in hoeverre niet voldaan is aan de 50% bedekkingseis.
      Het rapport van 24 augustus 2004 heeft evenmin inzichtelijk gemaakt de conclusie dat, rekening houdend met 22,6% aan bos en water, de overige 77,4 % voor 50% bestaat uit pijpestro en voor 50% uit heide zodat niet voldaan is aan de eis dat 50% van de oppervlakte van de beheerseenheid bedekt moet zijn met heidesoorten. 
      Evenmin blijkt uit beide rapporten of rekening is gehouden met de omstandigheid dat in de zomer de heideplanten overdekt kunnen worden door het  pijpenstrootje. Weliswaar is gesteld dat een ambtenaar van de DLG verklaard zou hebben dat hiermee in het kader van de laatst uitgevoerde controle rekening is gehouden en dat, gelet op een percentage van 22,6 aan bos en water, een relatief groot oppervlakte met heide bedekt dient te zijn. In verband hiermee wordt het onwaarschijnlijk geacht dat in de winter het vereiste bedekkingspercentage wel gehaald zal worden. Nog daargelaten dat een dergelijke mondelinge verklaring niet op zijn juistheid beoordeeld kan worden en dergelijke bevindingen gemotiveerd in het rapport zouden moeten worden opgenomen, valt hieruit niet af te leiden of en zo ja welke foutmarge daarbij gehanteerd moet worden. Ook overigens is uit beide rapporten niet gebleken welke foutmarge bij de metingen wordt gehanteerd. Daarbij oordeelt de rechtbank het van belang dat het gaat om menselijke waarnemingen in een gebied van 23,53 hectare groot, terwijl voorts Van Diggelen in zijn rapport heeft gesteld dat bij dergelijke metingen een meetfout van tenminste 10% moet worden aangehouden. Een dergelijke foutmarge is van belang voor de onderhavige beoordeling als het dekkingspercentage iets minder dan 50% van de gehele beheerseenheid zou zijn of iets minder dan circa 65% van het deel van de beheerseenheid dat niet uit water en bos bestaat. Het vorenoverwogene leidt tot het oordeel dat bedoelde rapporten qua totstandkoming en inhoud onvoldoende inzichtelijk en zorgvuldig zijn en daarom onvoldoende deugdelijk om aan het bestreden besluit ten grondslag te leggen. Dat verweerder zijn veldcontroles (kennelijk) heeft uitgevoerd overeenkomstig de beleidsregels neergelegd in het document Objectivering doelpakketten doet hieraan op zich niet af.
    
    
    Uit het vorenstaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de wijziging van de subsidie voor het pluspakket natte heide in het basispakket heide in stand is gelaten, wegens strijd met art. 7:12 lid 1 Awb dient te worden vernietigd. 
    
    Nu het beroep gegrond is, dient de Staat der Nederlanden, gelet op het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb het door eiseres gestorte griffierecht van € 273,00 aan haar te vergoeden.
    
    Op grond van art. 8:75 Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht belopen de proceskosten van eiseres ter zake van door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand € 644,00 (indienen beroepschrift 1 punt; verschijnen ter zitting 1 punt; waarde per punt: € 322,00; gewicht van de zaak: gemiddeld). De rechtbank wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
    
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit, voorzover daarbij de wijziging van de subsidie voor het pluspakket natte heide in het basispakket heide in stand is gelaten;
      - bepaalt dat de Staat de Nederlanden het betaalde griffierecht van € 273,00 aan eiseres vergoedt.
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ad € 644,00 aan haar te betalen door de Staat der Nederlanden.
    
    
    Aldus gegeven door mr. E.M. Visser, rechter, en door haar in het openbaar uitgesproken op 21 september 2005, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier. 
    
    
    
      w.g. B.M. van der Doef
      w.g. E.M. Visser
    
    
    
      Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
      Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
    
      de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      Postbus 20019
      2500 EA Den Haag
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt. 
    
    Afschrift verzonden op: 22 september 2005