ECLI:NL:RVS:2006:AX2124, Raad van State, 17-05-2006, 200506280/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 september 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heumen (hierna: het college) appellant onder oplegging van een dwangsom gelast de zonder bouwvergunning op het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats] sectie […], nummer […], plaatselijk bekend [locatie] gebouwde overkapping/aanbouw af te breken en van het perceel te verwijderen.

200506280/1.
      Datum uitspraak: 17 mei 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/626 van de rechtbank Arnhem van 27 mei 2005 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heumen.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 september 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heumen (hierna: het college) appellant onder oplegging van een dwangsom gelast de zonder bouwvergunning op het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats] sectie […], nummer […], plaatselijk bekend [locatie] gebouwde overkapping/aanbouw af te breken en van het perceel te verwijderen.
    
    Bij besluit van 31 januari 2005 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 mei 2005, verzonden op 9 juni 2005, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 20 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 19 september 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2006, waar appellant in persoon, bijgestaan door ing. H.B.J. Berntzen, gemachtigde, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.P. Koeneman-Broersen en ir. R.E.M.M. Bolmers, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij besluit van 27 juli 2002 heeft het college op grond van de in artikel 41, derde lid, van de planvoorschriften van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1997" neergelegde overgangsrecht aan appellant bouwvergunning verleend voor de herbouw van een opstal (schuur) ter vervanging van een door brand verwoeste schuur/paardenstal. Appellant heeft vervolgens aan deze opstal het bouwwerk, waarop het dwangsombesluit ziet, gebouwd. Dat bouwwerk maakte geen deel uit van de bouwvergunning. Het bestaat uit drie wanden, waarvan één tot de opstal behoort, en een dak.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de Woningwet wordt onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijke oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk.
    
        Ingevolge artikel 1 van de bouwverordening wordt onder "bouwwerk" verstaan: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.
    
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Woningwet wordt onder "gebouw" verstaan elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    
        Ingevolge artikel 40, eerste lid, van die wet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
    
        Ingevolge artikel 43, eerste lid, onderdeel c, is in afwijking van artikel 40, eerste lid, geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gegeven omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats.
    
        Ingevolge artikel 2 van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb) wordt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onderdeel c, aangemerkt:
    
    a. het bouwen van een op de grond staande aan- of uitbouw van één bouwlaag aan een bestaande woning of een bestaand woongebouw, die strekt tot vergroting van het woongenot, (…)
    
    b. het bouwen van een op de grond staand bijgebouw van één bouwlaag of een op de grond staande overkapping van één bouwlaag bij een bestaande woning of bestaand woongebouw, dat of die strekt tot vergroting van het woongenot, (…).
    
    2.3.    Niet in geschil was en is dat het bestreden bouwwerk een bouwwerk betreft, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de bouwverordening. Daarop is, gelet op artikel 1, aanhef en onderdeel a, van de Woningwet, die wet van toepassing. De voorzieningenrechter heeft daarom in de omstandigheid dat het college in zijn besluiten niet uitdrukkelijk is ingegaan op de vraag of sprake is van een bouwwerk terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de beslissing op bezwaar een deugdelijke motivering ontbeert.
    
    2.4.    Partijen verschillen van mening over de vraag of sprake is van een bouwwerk waarvoor geen bouwvergunning is vereist. In beroep heeft appellant in dat verband uitdrukkelijk betoogd dat het standpunt van het college dat het als aanbouw/overkapping aangeduide bouwwerk een bouwvergunningplichtig bouwwerk betreft onjuist is. Gelet daarop kan niet worden geoordeeld dat de voorzieningenrechter met zijn overwegingen met betrekking tot de vraag of sprake is van een aan- of uitbouw dan wel een bijgebouw of overkapping aan of bij een bestaande woning of een bestaand woongebouw als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdelen a en b, van het Bblb buiten de in artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) opgenomen grenzen is getreden. Het terzake door appellant gevoerde betoog faalt derhalve. Het betoog van appellant dat de voorzieningenrechter zijn betoog dat het bestreden bouwwerk voldoet aan artikel 2, aanhef en onderdeel b, van het Bblb niet heeft weersproken, berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak en leidt evenmin tot het daarmee beoogde doel.
    
    2.5.    De Afdeling is met de voorzieningenrechter van oordeel dat de opstal, waar het bouwwerk aan is bevestigd, geen bestaande woning of een bestaand woongebouw is als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdelen a en b, van het Bblb. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college bij besluit van 27 juli 2002 bouwvergunning heeft verleend voor een "opstal (schuur)" ter vervanging van een door brand verwoeste schuur/voormalige paardenstal en, onder meer blijkens de eerder bij besluit van 5 juni 2002 geweigerde bouwvergunning, uitdrukkelijk aan appellant te kennen heeft gegeven geen medewerking te willen verlenen aan het oprichten van een woning ter plaatse. In dat verband kan dan ook geen geslaagd beroep worden gedaan op de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2002, no. 200103803/1 (Gst. 2002, 7168, 5). Ook kan daarom niet worden geoordeeld dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college ten onrechte een door appellant vervaardigde plattegrond van de opstal, waaruit kan worden afgeleid dat de opstal als woning in gebruik zou worden genomen, niet bij de bouwvergunning heeft willen betrekken. Het feit dat op grond van een persoonsgebonden gedoogbeschikking de opstal door [belanghebbende] evenals de door brand verloren gegane schuur voor woondoeleinden mocht worden gebruikt, kan niet tot een andere conclusie leiden, nog daargelaten dat de herbouwde opstal nimmer door [belanghebbende] is bewoond. De omstandigheid dat de opstal inpandig is verbouwd tot woning, doet aan het voorgaande niet af. De uitspraak van de Afdeling van 8 juni 2005 in zaak no. 200408735/1 (www.raadvanstate.nl en AB 2005, 287) kan evenmin tot een ander oordeel leiden. In die zaak was niet de thans voorliggende vraag aan de orde of sprake is van een woning.
    
        Omdat het bestreden bouwwerk aan de herbouwde opstal is gebouwd, sprake is van een doorlopende dakconstructie en het door een deur vanuit de opstal is te bereiken, is dat bouwwerk een bouwkundig onderdeel van de opstal. Reeds daarom is evenmin sprake van een bijgebouw of overkapping bij de woning aan de [locatie], zoals de voorzieningenrechter terecht heeft geoordeeld. De omstandigheid dat sprake is van een afgeknot dak en van een dilatatievoeg heeft hem terecht niet tot een ander oordeel gebracht.
    
        Het bestreden bouwwerk kan derhalve niet worden aangemerkt als een aan- of uitbouw aan of een bijgebouw of overkapping bij een bestaande woning of bestaand woongebouw als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdelen a en b, van het Bblb.
    
    2.6.    De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht geoordeeld dat voor het oprichten van het aan de opstal bevestigde bouwwerk een bouwvergunning is vereist. Omdat daarvoor geen bouwvergunning is verleend is gehandeld in strijd met artikel 40 van de Woningwet, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.    De voorzieningenrechter heeft terecht geoordeeld dat geen sprake is van een concreet uitzicht op legalisatie. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1997" heeft het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden I (agrarisch productiegebied)". In artikel 2, lid a, aanhef en onderdeel 1, van de planvoorschriften is bepaald dat gebouwen uitsluitend mogen worden opgericht binnen de op de plankaart aangeduide bebouwingsgrenzen met dien verstande dat bebouwing slechts is toegestaan indien deze noodzakelijk is voor en ten dienste staat van een doelmatige agrarische bedrijfsvoering. Niet in geschil is dat het in geding zijnde bouwwerk een gebouw betreft, dat niet ten dienste staat van de agrarische bedrijfsvoering. Het is derhalve in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft voorts gemotiveerd aangegeven dat het niet mogelijk is dan wel in strijd met het voor het buitengebied gevoerde beleid om vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te verlenen.
    
    Ook overigens heeft de voorzieningenrechter terecht geen aanleiding gezien om een bijzondere omstandigheid aan te nemen op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat er toezeggingen zijn gedaan waaraan hij de gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen dat niet tegen het bestreden bouwwerk zou worden opgetreden. De enkele (gestelde) mededeling van een lid van het college en een ambtenaar van de gemeente dat geen bouwvergunning was vereist, is daarvoor niet voldoende. 
    
    2.8.    Ingevolge artikel 3:49 van de Awb kan ter motivering van een besluit of een onderdeel daarvan worden volstaan met een verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt gegeven. De omstandigheid dat in de beslissing op bezwaar meerdere malen naar het advies van 1 december 2004 van de Adviescommissie bezwaarschriften wordt verwezen is daarom niet in strijd met de in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde motiveringseis. Evenmin is sprake van een schending van de in artikel 4:8, eerste lid, van die wet opgenomen hoorplicht. Appellant is in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Niet valt in te zien dat hij ten aanzien van de verlaging van de hoogte van de dwangsom in de beslissing op bezwaar afzonderlijk had moeten worden gehoord, nu aangenomen mocht worden dat appellant daar geen bedenkingen tegen zou hebben.
    
    2.9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Willems, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Willems
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2006
    
    378-412.