ECLI:NL:RVS:2010:BO4828, Raad van State, 24-11-2010, 201003414/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 augustus 2009 heeft het college [appellant] op straffe van een dwangsom gelast om de omzetting van de woning aan de [locatie] te [plaats] in onzelfstandige woonruimte ongedaan te maken.

201003414/1/H3.
      Datum uitspraak: 24 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht van 30 maart 2010 in zaak nrs. 10/290 en 10/289 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 augustus 2009 heeft het college [appellant] op straffe van een dwangsom gelast om de omzetting van de woning aan de [locatie] te [plaats] in onzelfstandige woonruimte ongedaan te maken.
    
    Bij besluit van 3 maart 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 maart 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 20 april 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2010, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door G. Boukich en B.B.A. de Bruijn, beiden werkzaam bij het Servicecentrum Drechtsteden, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, eerste volzin, van de Algemene wet op het binnentreden (hierna: de Awbi) is voor het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner een schriftelijke machtiging vereist, tenzij en voor zover bij wet aan rechters, rechterlijke colleges, leden van het openbaar ministerie, burgemeesters, gerechtsdeurwaarders en belastingdeurwaarders de bevoegdheid is toegekend tot het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner.
    
    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
    
    Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder h, van de Huisvestingsverordening gemeente Dordrecht (hierna: de Verordening) wordt in deze verordening onder huishouden verstaan een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren.
    
    Ingevolge die aanhef en onder l, wordt in deze verordening onder onzelfstandige woonruimte verstaan woonruimte, niet zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, die geen eigen toegang heeft en die niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
    
    Ingevolge artikel 3.1.1 is het bepaalde in paragraaf 3.1 van toepassing op gebouwen die woonruimte bevatten.
    
    Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, is het verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1, van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte om te zetten of om te laten zetten.
    
    Ingevolge artikel 3.1.4, eerste lid, verlenen burgemeester en wethouders de vergunning, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
    
    Ingevolge het negende lid kunnen burgemeester en wethouders besluiten binnen de gemeente gebieden aan te wijzen waar het aantal vergunningen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte ten behoeve van kamerverhuur in verband met te vrezen aantasting van de woonkwaliteit en het leefmilieu aan een maximum is gebonden.
    
    Ingevolge het elfde lid stellen burgemeester en wethouders het maximaal toegestane percentage kamerverhuurpanden binnen de aangewezen gebieden als bedoeld in lid 9 vast.
    
    Ingevolge het twaalfde lid, aanhef en onder a, weigeren burgemeester en wethouders de vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte ten behoeve van kamerverhuur indien het maximum als genoemd in lid 11 is bereikt.
    
    Ingevolge het dertiende lid is het bepaalde in het achtste tot en met twaalfde lid niet van toepassing op woonruimte van corporaties.
    
    2.2. Het college heeft aan het besluit van 3 maart 2010, voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat bij inspecties op 1 oktober 2009, 4 februari 2010 en 22 februari 2010 is vastgesteld dat de woning, waarvan [appellant] eigenaar is, is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder dat daarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Verordening is verleend of aangevraagd.
    
    2.3. [appellant] betoogt allereerst dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het besluit van 3 maart 2010 niet zonder vooringenomenheid tot stand is gekomen, aangezien het is voorbereid door de personen die het besluit van 11 augustus 2009 hebben voorbereid.
    
    In laatstgenoemd besluit is echter vermeld dat dit besluit is voorbereid door een inspecteur van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid en in het besluit van 3 maart 2010 is vermeld dat dat besluit is voorbereid door het Juridisch Kenniscentrum Drechtsteden. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze vermeldingen onjuist zijn. Het betoog mist feitelijke grondslag en faalt reeds hierom.
    
    2.4. [appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college bij zijn besluitvorming geen gebruik mocht maken van de bevindingen van voormelde inspecties. Hij voert daartoe aan dat deze inspecties onrechtmatig zijn verricht, aangezien de betrokken inspecteurs daarbij zonder machtiging en zonder toestemming van hem of van de bewoners in de woning zijn binnengetreden.
    
    2.4.1. Gelet op artikel 2, eerste lid, van de Awbi, is voor het binnentreden in een woning in beginsel een machtiging vereist indien toestemming van de bewoner ontbreekt. Niet in geschil is dat [appellant] ten tijde van de inspecties niet in de woning woonde. Reeds daarom stond het ontbreken van zijn toestemming er niet aan in de weg dat zonder machtiging in de woning werd binnengetreden. Verder heeft het college uiteengezet dat de bewoners, met wie in het Engels en Duits is gecommuniceerd, desgevraagd met de binnentreding hebben ingestemd. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] betoogt verder dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college tot oplegging van de last onder dwangsom heeft mogen besluiten. Hij voert daartoe aan dat de woning niet is omgezet in onzelfstandige woonruimte, maar een zelfstandige woonruimte vormt aangezien de bewoners tezamen een huishouden vormen. De kwalificatie van de woning als onzelfstandige woonruimte strookt niet met de definitie van kamergewijze verhuur in het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (hierna: het Gebruiksbesluit), aldus [appellant].
    
    Hij voert verder aan dat het college in vijf vergelijkbare zaken de daarin opgelegde lasten onder dwangsom heeft ingetrokken, dat het college niet handhavend optreedt tegen het bewonen van panden door krakers en kraakwachten en dat het college de regelgeving omtrent de omzetting in onzelfstandige woonruimte niet toepast ten aanzien van woningcorporatie Woonbron.
    
    2.5.1. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, dient de vraag of de woning is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte te worden beantwoord aan de hand van de Huisvestingswet en de Verordening en niet aan de hand van het Gebruiksbesluit. Het Gebruiksbesluit behelst voorschriften voor het brandveilig gebruik van bouwwerken en dient daarmee een ander doel dan de Huisvestingswet en de Verordening, die strekken tot een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte.
    
    2.5.2. Bij de inspectie op 1 oktober 2009 hebben de inspecteurs hun bevindingen aan de hand van een checklist kamerverhuur vastgelegd. Volgens die checklist bevonden zich tijdens die inspectie in de woning zeven bedden en heeft de op dat moment aanwezige bewoner verklaard dat door zeven personen in het pand wordt geslapen. Blijkens de bij de inspecties op 1 oktober 2009 en 22 februari 2010 gemaakte foto's van identiteitsbewijzen hadden de aangetroffen bewoners de Poolse nationaliteit. Van de gesprekken die de inspecteurs bij de inspectie van 4 februari 2010 met zeven bewoners hebben gevoerd, zijn verslagen opgesteld. Volgens deze verslagen hebben vijf bewoners verklaard dat zij geen familie van elkaar zijn maar collega's, hebben twee bewoners verklaard dat zij met elkaar gehuwd zijn en hebben alle bewoners verklaard dat zij geen gezamenlijke bankrekening hebben. Zij hebben voorts verklaard dat zij via hun werkgever, een uitzendbureau, dat de woning van [appellant] huurt, in de woning zijn gehuisvest en dat zij niet weten hoelang zij daar zullen blijven wonen. Uit de verklaringen volgt ten slotte dat twee van de zeven bewoners een echtgenoot en/of kinderen hebben die elders verblijven. Volgens een afdruk van het gemeentelijke basisadministratiesysteem waren de aangetroffen bewoners niet in de gemeentelijke basisadministratie ingeschreven. Volgens het verslag van een gesprek dat de inspecteurs op 22 februari 2010 met een op dat moment aanwezige bewoner hebben gevoerd, heeft die bewoner verklaard dat hij met collega's in het pand woont, dat hij geen gezamenlijke bankrekening met de andere bewoners heeft, dat hij via zijn werkgever in de woning is gehuisvest en dat hij niet weet hoe lang hij daar zal blijven wonen.
    
    Zoals de voorzieningenrechter met juistheid heeft overwogen, volgt uit deze bevindingen, in onderlinge samenhang bezien, dat de groep bewoners van de woning geen vaste samenstelling heeft, alsmede dat de bewoners niet de intentie hebben om bestendig voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. Gelet hierop, heeft de voorzieningenrechter terecht geconcludeerd dat de bewoners geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren, zodat zij geen huishouden in de zin van artikel 1.1, aanhef en onder h, van de Verordening vormen. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, biedt geen grond voor een ander oordeel. Dat geen huurovereenkomst met iedere bewoner afzonderlijk is afgesloten, doet niet af aan de wijze waarop de bewoners feitelijk in de woning samenleven, zoals bij de inspecties is vastgesteld.
    
    2.5.3. Aangezien de bewoners van de woning geen huishouden in de zin van artikel 1.1, aanhef en onder h, van de Verordening vormen, heeft de voorzieningenrechter met juistheid overwogen dat het college er terecht van is uitgegaan dat de woning is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Verordening was daarvoor een vergunning vereist. Bij gebreke van een dergelijke vergunning is de omzetting van de woning in strijd met deze bepalingen. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, kan [appellant] in dat verband als overtreder worden aangemerkt, nu hij de woning verhuurt aan het uitzendbureau dat de bewoners in de woning huisvest.
    
    2.5.4. Nu de woning in strijd met de Huisvestingswet en de Verordening in onzelfstandige woonruimte is omgezet, was het college bevoegd om ter zake handhavend op te treden, hetgeen de voorzieningenrechter met juistheid heeft overwogen. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.5. Het college heeft in het besluit van 11 augustus 2009 het standpunt ingenomen dat de woning zich bevindt in een op grond van artikel 3.1.4, negende lid, van de Verordening aangewezen gebied waarin het aantal vergunningen voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte aan een maximum is gebonden en dat dit maximum van 5 procent van het aantal panden per straat zich ertegen verzet dat een vergunning wordt verleend voor een woning aan de Markettenweg aangezien aan die weg minder dan twintig panden zijn gelegen. Dat op een door het college opgesteld overzicht van onttrekkingsvergunningen geen woning voorkomt die is gelegen aan de Markettenweg, doet niet af aan het standpunt dat door verlening van een vergunning het maximum zou worden overschreden. Derhalve bestaat, zoals de voorzieningenrechter heeft overwogen, reeds wegens het genoemde maximum geen concreet zicht op legalisatie.
    
    De voorzieningenrechter heeft met juistheid ook overigens geen omstandigheden aanwezig geacht die aan oplegging van een last onder dwangsom in de weg staan. Dat het college in vijf andere zaken de opgelegde lasten onder dwangsom heeft ingetrokken, levert niet een dergelijke omstandigheid op. Het college heeft toegelicht dat het in die gevallen daartoe heeft besloten omdat, bij gebreke van toestemming van de bewoners, in de betrokken woningen geen zorgvuldige inspectie heeft kunnen plaatsvinden.
    
    Dat het college, naar gesteld, niet tegen de bewoning van panden door krakers en kraakwachten optreedt en leegstaande school- en kantoorgebouwen ten behoeve van de exploitatie als antikraakpand verhuurt aan Stichting Camelot, verzet zich evenmin tegen oplegging van een last onder dwangsom, nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat in deze panden de Huisvestingswet en de Verordening worden overtreden. Voorts heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt en heeft het college betwist dat het college van woningcorporatie Woonbron niet eist dat een vergunning wordt aangevraagd voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Dat het maximum voor het aantal vergunningen niet van toepassing is op Woonbron, vindt zijn grondslag in artikel 3.1.4, dertiende lid, van de Verordening. Het college heeft daarbij aangevoerd dat ten aanzien van woningcorporaties zoals Woonbron andere instrumenten beschikbaar zijn en ook worden gebruikt om het doel van het instellen van het maximum, te weten het beperken van de overlast van kamerverhuur, te bereiken. Aangezien [appellant] geen woningcorporatie is, is hij niet te vergelijken met Woonbron en is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
    Het betoog van [appellant] ten slotte dat het college de Verordening niet op juiste wijze in acht neemt omdat niet elk half jaar een evaluatierapport wordt opgesteld, mist feitelijke grondslag, nu de Verordening geen verplichting bevat tot het opstellen van een dergelijk rapport.
    
    2.5.6. Gezien het voorgaande, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het college tot oplegging van de last onder dwangsom heeft mogen besluiten.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Bijloos w.g. De Leeuw-van Zanten
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2010
    
    97-640.