ECLI:NL:CBB:2012:BX7880, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-09-2012, AWB 10/1105
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2012-09-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing door NZa van bouwimpuls (Beleidsregel bouwimpuls AWBZ). Sale-and-lease-back constructie. Het College is van oordeel dat uit de Beleidsregel invulling bouwimpuls volgt dat deze uitsluitend geldt voor eigendomssituaties. Deze beleidskeuze is niet onredelijk.

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
      AWB 10/1105				14 september 2012
      13950 Wet marktordening gezondheidszorg
    
    
    
     
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      Stichting Zorgcombinatie “Noorderboog”, te Meppel, appellante,
      gemachtigde: mr. J.G. Sijmons, advocaat te Zwolle,
      tegen
      de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
      gemachtigden: mr. G.R.J. de Groot en mr. H.C. Schutrops, advocaten te Den Haag.
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Appellante heeft bij brief van 21 oktober 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 9 september 2010.
      Bij dit besluit heeft verweerster de bezwaren, die appellante had ingediend tegen de afwijzing van haar aanvraag op grond van de Beleidsregel CA-399 Invulling bouwimpuls (AWBZ), ongegrond verklaard.
      Bij brief van 10 december 2010 heeft appellante haar beroep aangevuld.
      Bij brief van 25 februari 2011 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
      Op 29 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Partijen hebben zich ter zitting doen vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Ter zitting zijn verder verschenen: voor appellante A, werkzaam bij appellante als concern controller, en voor verweerster L.G. Fresen en drs. G.J. Verschoor, senior-beleidsmedewerkers Zorgmarkten Care, M. van Baggum, unitmanager Care, mr. I.A. van Houten en mr. M.G. van Horzen, juristen bij de Unit Bezwaar, Beroep en Boetes, en A. Klein, senior-projectmanager bij TNO-centrum zorg en bouw.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	Verweerster heeft in de Staatscourant van 17 september 2009 nr. 13881 mededeling gedaan van de vaststelling van de Beleidsregel CA-399 “Invulling bouwimpuls (AWBZ)” (hierna: Beleidsregel invulling bouwimpuls). In deze beleidsregel is het volgende bepaald: 
    
    
    
      “1. Algemeen
      a. Deze beleidsregel is van toepassing op de zorg of dienst als omschreven bij of krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en wordt geleverd door zorgaanbieders die zijn toegelaten voor de functie verblijf en behandeling, eventueel in combinatie met één of meer van de functies persoonlijke verzorging, verpleging of begeleiding als bedoeld in het Besluit zorgaanspraken AWBZ.
      b. Deze beleidsregel treedt in werking op 1 september 2009. (…)
      c. De termijn waarvoor deze beleidsregel geldt loopt tot en met 31 december 2010.
      d. Deze beleidsregel kan worden aangehaald als 'Beleidsregel invulling bouwimpuls’.
    
    
    
      2. Doel van de beleidsregel
      Met deze beleidsregel wordt vastgesteld:
      Het beleid dat wordt gehanteerd bij de beoordeling van aanvragen die worden ingediend in het kader van de zogenaamde incidentele bouwimpuls AWBZ-instellingen zoals verwoord in de brief van de staatssecretaris d.d. 17 augustus 2009 met kenmerk DLZ/KZ-4-2947743.
    
    
    
      3. Doel van de bouwimpuls
      Het doel van de bouwimpuls is het stimuleren van daadwerkelijke, fysieke bouw door de zorgaanbieder in de periode vanaf 25 maart 2009 tot en met 31 december 2010, die vertraagd is door terughoudend opstellen van externe financiers door boekwaardeproblematiek, voor het zo snel mogelijk wegwerken van plaatsen in drie- of meerbedskamers in verpleeghuizen en van de als rood of oranje aangemerkte plaatsen in de gehandicaptenzorg, door het oplossen van (een deel van) de boekwaardeproblematiek en de bekostiging van bijbehorende interim-voorzieningen waarbij de €160 miljoen zo efficiënt mogelijk wordt ingezet.
    
    
    
      4. Definities
      a. Privacy-plaatsen: door TNO-Centrum Zorg en Bouw(CZB) aangemerkt als plaatsen in drie- of meerbedskamers in verpleeghuizen óf aangemerkt als rode of oranje plaatsen in de gehandicaptenzorg.
      b. Boekwaardeproblematiek: de resterende boekwaarde bij renovatie of vervanging van onroerend goed die naar verwachting niet of onvoldoende wordt gedekt door huidige of toekomstige inkomsten.
      (…)
      d. Bouwimpuls: versnelde afschrijving van de resterende boekwaarde van te renoveren of te vervangen privacy-plaatsen en bijbehorende kosten van interimvoorzieningen.
    
    
    
      5. Door welke zorgaanbieders kan een aanvraag worden ingediend
      Een aanvraag kan uitsluitend worden ingediend door een zorgaanbieder die voldoet aan de volgende voorwaarden:
      a. de zorgaanbieder beschikt over een toelating met bouw voor de renovatie of vervangende nieuwbouw voor de privacy-plaatsen en;
      b. de zorgaanbieder is door TNO-CZB aangemerkt als instelling met rood en/of oranje plaatsen voor gehandicaptenzorg óf door TNO-CZB aangemerkt als instelling met drie- of meerbedskamers voor verpleeghuiszorg en;
      c. De in onderdeel 3 bedoelde bouw is gestart tussen 25 maart 2009 en 31 december 2010.
    
    
    
      6. Voorwaarden waaraan een aanvraag dient te voldoen
      Indien een aanbieder voldoet aan de voorwaarden op grond van artikel 5 van deze beleidsregel kan een aanvraag worden ingediend die voldoet aan de volgende formele voorwaarden:
      a. Een aanvraag dient uiterlijk 1 november 2009 bij de NZa te worden ingediend;
      b. Een aanvraag wordt ingediend met het NZa-formulier “Aanvraag bouwimpuls” waarin wordt aangegeven:
      - de eenmalige afschrijvingskosten van de resterende boekwaarde en;
      - de kosten van de bijbehorende interimvoorzieningen en;
      - het totaal aantal huidige plaatsen waarvan de privacyproblemen worden aangepakt en;
      - het totaal aantal gerenoveerde privacy-plaatsen dat na de uitvoering van het plan zal zijn gerealiseerd.
      (…)
      d. Bij een aanvraag dienen de volgende documenten gevoegd te worden:
      1. Afschrift rapport TNO-CZB, waaruit blijkt dat er sprake is van locaties met privacyproblemen als bedoeld in onderdeel 4 onder a van deze beleidsregel óf een verklaring van TNO- dat sprake is van geïnventariseerde drie of meerbeds-kamers eveneens als bedoeld in onderdeel 4 onder a van deze beleidsregel,
      2. Onherroepelijke schriftelijke verklaring van externe financier(s) waaruit blijkt dat deze bereid is (zijn) krediet te verstrekken aan de zorgaanbieder indien de aanvraag voor een bouwimpuls wordt gehonoreerd;
      3. Afschrift toelating/vergunning voor de bouwplannen waarin het privacy-vraagstuk wordt aangepakt, inclusief het totale investeringsbedrag (bouwsom);
      4. Accountantsverklaring over de juistheid van de resterende boekwaarde.
      (…) ”
    
    
    In de toelichting bij de Beleidsregel invulling bouwimpuls is onder meer vermeld:
    
    
      “Doel van de beleidsregel
      Op 28 maart 2009 is in het kader van het Aanvullend beleidsakkoord € 320 miljoen ter beschikking gesteld als investeringsimpuls voor zorginstellingen. In de brief van 26 juni 2009 aan de Tweede Kamer hebben vervolgens de bewindslieden van VWS aangegeven dat dit incidentele middelen zijn voor 2009 en 2010 en aangegeven hoe deze middelen verdeeld worden. Van de incidentele middelen is € 160 miljoen bestemd voor de care-instellingen. Dit bedrag dient ingezet te worden om zoveel mogelijk van drie- of meerbedskamers in de verpleeghuizen en de rode/oranje plaatsen in de gehandicaptensector en zo snel mogelijk weg te werken. Hoewel voor deze projecten al toelatingen zijn afgegeven, wordt de uitvoering hiervan ernstig vertraagd of zelfs stilgelegd vanwege boekwaardeproblematiek. Externe financiers zijn vanwege deze problemen terughoudend in het verstrekken van kredieten en daarom liggen deze projecten stil. Deze beleidsregel is bedoeld om het bouwproces van zoveel mogelijk meerbedskamers en rode/oranje plaatsen te versnellen of zo snel mogelijk weer op gang te krijgen. (…)
    
    
    
      Voorwaarden
      Uitsluitend projecten waarvan de fysieke bouw is gestart vóór 25 maart 2009, de datum waarop het Aanvullend beleidsakkoord bekend is gemaakt, of ná 31 december 2010, komen niet in aanmerking voor een bouwimpuls. Dit vanwege het uitgangspunt van de inzet van de € 160 miljoen. De extra middelen zijn bedoeld om de impasse te doorbreken die is ontstaan omdat financiers boekwaardeproblemen als aanzienlijke financiële risico’s zien en zich daardoor terughoudend opstellen bij het beschikbaar stellen van financiële middelen. (…)
      De aanvragen voor een bouwimpuls dienen bij de NZa ingediend te worden door invulling van het speciaal hiervoor opgestelde formulier “Aanvraag bouwimpuls”. (…) Daarnaast dient aan dit formulier toegevoegd te worden:
      (…)
      c. Een onherroepelijke schriftelijke verklaring van een of meerdere externe financiers waaruit blijkt dat men bereid is het voor de bouw noodzakelijke krediet te verstrekken indien de aanvraag voor een bouwimpuls wordt gehonoreerd;
      (…)	
      Door deze gestelde voorwaarden komen alleen eigendomssituaties in aanmerking voor de bouwimpuls. Huursituaties komen niet in aanmerking voor de bouwimpuls. Voor boekwaardeproblematiek die niet door de bouwimpuls wordt opgelost wordt in de overgangsregeling bij de invoering van de integrale ZZP-tarieven een oplossing geboden.”
    
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Bij brief van 17 augustus 2009 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) aan verweerster om medewerking gevraagd bij de verdeling van de zogenoemde “bouwimpulsmiddelen”. Deze brief luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
    
      “1. Inleiding
      Het kabinet wil, gelet op de huidige situatie, investeren in bouwactiviteiten. In het aanvullend Beleidsakkoord bij “Samen werken, samen leven” (TK 2008-2009, 31070, nr. 24) is € 320 miljoen ter beschikking gesteld als bouwimpuls voor zorginstellingen. Daarvan is € 160 miljoen bestemd voor de langdurige zorg. (…) Belangrijk hierbij is dat het om incidenteel geld gaat dat alleen in 2009/2010 beschikbaar is en derhalve niet gebruikt kan worden voor structurele verplichtingen (…). Graag vraag ik uw medewerking bij de verdeling van de beschikbare middelen en de uitvoering van mijn plan. (…)”
    
    
    
      - Naar aanleiding van voormelde brief van de staatssecretaris van VWS heeft verweerster de Beleidsregel invulling bouwimpuls vastgesteld. Verweerster heeft de besturen van AWBZ-zorgaanbieders over deze beleidsregel geïnformeerd bij circulaire van 4 september 2009.
      - Op 30 oktober 2009 heeft verweerster van appellante een aanvraag voor bouwimpuls ontvangen.
      - Bij besluit van 6 januari 2010 heeft verweerster afwijzend op de aanvraag beslist. 
      - Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 6 januari 2010.
      - Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerster
      Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerster heeft daartoe – voor zover van belang – ten aanzien van de eigendomssituatie als volgt overwogen.
    
    
    "De eerste bezwaargrond betreft de eigendomssituatie. Uit de beleidsregel en de daarbij behorende toelichting wordt duidelijk dat de bouwimpuls bedoeld is voor die situaties waarin er sprake is van een belemmering voor de oplossing van de problematiek van de meerbedskamers. Deze belemmering bestaat uit de combinatie van de bestaande boekwaardeproblematiek en de financiering van de nieuwbouw. Uit de beleidsregel en de toelichting volgt dat er bij huur van de nieuwbouw geen sprake is van een dergelijke gecombineerde problematiek. De zorginstelling hoeft zelf geen zorg te dragen voor de nieuwbouw, aangezien de nieuwbouw niet in eigendom is, maar wordt gehuurd. Dat er sprake is van een sale-and-lease back constructie doet hier niet aan af, immers ook in een dergelijke constructie is er voor wat betreft de nieuwbouw sprake van een (in juridische termen) huursituatie. (…)
    
    
      In het verweerschrift heeft verweerster in dit verband uiteengezet dat er geen sprake is van een financieringsprobleem. Volgens verweerster heeft appellante geen onherroepelijke schriftelijke verklaring van een externe financier overgelegd, waaruit blijkt dat deze bereid is krediet te verstrekken indien de aanvraag voor een bouwimpuls wordt gehonoreerd. In de opvatting van verweerster volgt uit de verklaring van Woonconcept van 1 oktober 2009 niet dat de financiering afhankelijk is gesteld van de toekenning van de bouwimpuls.
      In het bestreden besluit heeft verweerster voorts het volgende overwogen:
    
    
    “Een tweede bezwaargrond heeft betrekking op de vermeende schending van het vertrouwensbeginsel. Ook deze grond kan niet slagen. (…)
    
    De derde grond betreft de prioritering. (…) Deze bezwaargrond is (…) inhoudelijk onjuist, al leidt de afwijzing van de overige bezwaargronden er al toe dat deze bezwaargrond geen doel meer kan treffen.
    
    Op grond van het voorgaande is de NZa van oordeel dat de aanvraag conform het bepaalde in de beleidsregel is afgewezen.
    
    Resteert de vraag of ingevolge artikel 4:84 Awb sprake is van bijzondere omstandigheden die de NZa noodzaken om af te wijken van de beleidsregel (de vierde bezwaargrond). (…) Concluderend ziet de NZa in de door de zorgaanbieder aangevoerde omstandigheden geen reden om, in afwijking van haar beleid, de door de zorgaanbieder op 30 oktober 2009 ingediende aanvraag alsnog te honoreren. Voor zover de primaire beslissing niet voldoende is gemotiveerd wordt dit gebrek in deze beslissing op bezwaar hersteld met bovenstaande overwegingen.” 
    
    
      4.	Het standpunt van appellante
      Appellante heeft in beroep het volgende aangevoerd.
      4.1	Met het bouwproject waarvoor de bouwimpuls is aangevraagd wordt het probleem van de meerbedskamers van twee panden, te weten De Schiphorst en Reggersoord, opgelost. De nieuwbouw wordt gepleegd op grond die thans nog aan appellante toebehoort. De grond wordt aan woningcorporatie Woonconcept verkocht en de nieuwbouw wordt op kosten van Woonconcept gebouwd. Vervolgens huurt appellante het gebouw tegen rente en afschrijving van de bouwkosten terug van Woonconcept.
      Verweerster heeft zich onder verwijzing naar de toelichting bij de Beleidsregel invulling bouwimpuls ten onrechte op het standpunt gesteld dat uitsluitend eigendomssituaties voor een bouwimpuls in aanmerking komen. In de beleidsregel wordt geen onderscheid gemaakt tussen eigendomssituaties en huursituaties. Slechts in de toelichting bij de beleidsregel is vermeld dat huursituaties niet in aanmerking komen voor een bouwimpuls, maar zodanige toelichting mag geen zelfstandige normen bevatten. Ook uit de onderliggende wet- en/of regelgeving en uit de brief van de staatssecretaris van 17 augustus 2009 blijkt niet dat bouwimpuls slechts kan worden toegekend in eigendomssituaties.
      Subsidiair is appellante van mening dat de sale-and-lease-back situatie, waarvan in haar geval sprake is, beantwoordt aan de eigendomssituatie die de beleidsregel eist. Het verschaffen van eigendom aan de financier is een vorm van het verschaffen van zekerheidsrechten als een element van commerciële risicobeheersing ter facilitering van de bouw. Dat zodanige constructie niet gelijk wordt gesteld met een eigendomssituatie kan appellante niet rijmen met de onlangs door verweerster afgegeven beleidsregel CA-300-493, waarin nu juist géén onderscheid wordt gemaakt tussen financial lease en eigendom.
      De afwijzing van de aanvraag van appellante strookt voorts niet met de ratio van de bouwimpuls, welke immers is bedoeld om de belemmering voor de oplossing van de meerbedskamerproblematiek, bestaande uit resterende boekwaarde enerzijds en financiering van de nieuwbouw anderzijds, weg te nemen. Ook appellante ondervindt deze belemmering.
      4.2	Uit de verklaring van Woonconcept van 1 oktober 2009 volgt wel degelijk dat de investeringssom afhankelijk is gesteld van de toekenning van de bouwimpuls. Bovendien is sprake van het verstrekken van krediet aan appellante: appellante betaalt namelijk door middel van de huurpenningen een financieringsvergoeding aan Woonconcept.
      4.3	Appellante heeft voorafgaand aan de indiening van de aanvraag in herhaald telefonisch contact met verweerster de eigendomssituatie toegelicht. Van de zijde van verweerster is volgens appellante steeds uiteengezet dat de gekozen constructie geen beletsel zou zijn voor toekenning van bouwimpulsmiddelen. Appellante heeft gehandeld in het vertrouwen dat de aanvraag aan de daaraan gestelde eisen voldeed. Als haar eerder te verstaan was gegeven dat de sale-and-lease-back in een opvolgend stadium – na de bouw – diende plaats te vinden, had appellante daarvoor gekozen. Appellante heeft door toedoen van verweerster die optie niet overwogen en dientengevolge daarmee in de aanvraag geen rekening gehouden. Door vervolgens de aanvraag af te wijzen omdat niet aan een eigendomssituatie wordt voldaan, heeft verweerster in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel en appellante onevenredig benadeeld.
      4.4	Verweerster heeft ten onrechte overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. De bijzondere omstandigheden zijn gelegen in het feit dat de sale-and-lease-back constructie van appellante geen reguliere huur behelst. De externe financier van het project is Woonconcept en niet een reguliere, locale bank, omdat deze niet bereid waren om in de nieuwbouw te investeren. Door de afwijzing van de aanvraag zullen de afschrijvingskosten ad € 4 miljoen ten koste van het eigen vermogen van appellante moeten komen en zal haar financiële situatie zodanig verslechteren dat externe financiering niet langer tot de mogelijkheden behoort. Appellante zal derhalve niet (tijdig) kunnen voldoen aan de door de minister van VWS gestelde privacy-eisen aan de woonvoorzieningen. Het tekort aan verpleeghuisbedden in Drenthe zal hierdoor verder toenemen.
      4.5	Het bestreden besluit berust, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), niet op een deugdelijke motivering, nu daarin niet op alle bezwaargronden van appellante is ingegaan. Het bestreden besluit is tevens in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb) en het evenredigheidsbeginsel (3:4 Awb), nu verweerster bij de vaststelling van alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot een ongegrondverklaring van het bezwaar heeft kunnen komen.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Het voornaamste geschilpunt dat partijen verdeeld houdt betreft de vraag of verweerster zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uitsluitend eigendomssituaties voor een bouwimpuls in aanmerking komen.
      Hieromtrent wordt het volgende overwogen.
      Het College is van oordeel dat uit de Beleidsregel invulling bouwimpuls voldoende duidelijk blijkt deze uitsluitend geldt voor eigendomssituaties. Zo volgt uit onderdeel 5 van de beleidsregel dat de bouwimpuls uitsluitend kan worden aangevraagd door een zorgaanbieder die beschikt over een toelating met bouw voor de renovatie of vervangende nieuwbouw voor de privacy-plaatsen, terwijl in onderdeel 3 is bepaald dat het doel van de bouwimpuls is: het stimuleren van daadwerkelijke, fysieke bouw door de zorgaanbieder, die vertraagd is door terughoudend opstellen van externe financiers als gevolg van een bestaande boekwaardeproblematiek. In onderdeel 6.d.2 is voorts bepaald dat bij een aanvraag onder meer een onherroepelijke schriftelijke verklaring van een externe financier moet worden gevoegd, waaruit blijkt dat deze bereid is krediet te verstrekken aan de zorgaanbieder indien de aanvraag voor een bouwimpuls wordt gehonoreerd. In deze bepalingen, in hun onderlinge samenhang bezien, ligt besloten dat de zorgaanbieder eigenaar en opdrachtgever is voor de nieuwbouw, alsmede dat deze zorgaanbieder daartoe financiering behoeft van een externe financier. 
      In de toelichting bij de beleidsregel wordt naar het oordeel van het College daarom op goede gronden het standpunt ingenomen dat door de gestelde voorwaarden alleen eigendomssituaties in aanmerking komen voor de bouwimpuls.
      5.2	Voor zover appellante heeft bedoeld te betogen, dat verweerster in redelijkheid de zorgaanbieders, die gekozen hebben voor een sale-and-lease-back constructie, niet van de bouwimpuls mocht uitsluiten, overweegt het College het volgende.
      Appellante heeft aangevoerd dat de sale-and-lease-back constructie een gebruikelijke vorm is voor de realisering van zorgvastgoed en dat verweerster in andere beleidsregels, zoals de beleidsregel Afschrijving (CA-337) en de met ingang van 1 januari 2012 in werking tredende beleidsregel Compensatie vaste activa AWBZ en GGZ in verband met invoering normatieve huisvestingscomponent (CA-300-493) geen onderscheid maakt tussen huur als onderdeel van een zogenoemde sale-and-lease-back constructie en eigendom.
      Dat in andere beleidsregels een sale-and-lease-back constructie niet in de weg staat aan het toekennen van vergoedingen voor kapitaalslasten, betekent naar het oordeel van het College niet dat het onderscheid dat in de onderhavige beleidsregel wordt gemaakt ongerechtvaardigd zou zijn. Verweerster heeft in dit verband toegelicht dat de beperking tot eigendomssituaties bewust is aangebracht, omdat uitsluitend voor zorgaanbieders, die eigenaar van de gebouwen zijn, geldt dat zij verantwoordelijk zijn voor de financiering van de bouw. Verweerster wenst de bouwimpulsmiddelen niet aan te wenden om financieringsproblemen van derden op te lossen.
      Het College acht in dit verband van belang dat de bouwimpulsregeling wordt gefinancierd uit incidentele middelen die bij het beleidsakkoord van 25 maart 2009 in verband met de kredietcrisis voor de jaren 2009 en 2010 zijn toegekend voor zorg- en awbz-instellingen. Gegeven de beperkte tijd waarbinnen de bouwimpulsmiddelen dienden te worden ingezet, is gekozen voor een eenvoudig uitvoerbare regeling. Tegen deze achtergrond acht het College de keuze om uitsluitend (eenvoudig te beoordelen) eigendomssituaties onder de werkingssfeer van de regeling te laten vallen niet onredelijk. Daarbij neemt het College in aanmerking dat in het geval van appellante de nieuwbouw wordt gerealiseerd voor rekening en risico van een derde (Woonconcept).
      5.3	Het College verwerpt het beroep op het vertrouwensbeginsel en overweegt daartoe het volgende.
      Appellante heeft aangevoerd dat verweerster steeds heeft verklaard dat de gekozen sale-and-lease-back constructie geen beletsel zou zijn voor toekenning van de aanvraag. Op de hoorzitting in bezwaar heeft appellante haar stelling, dat door medewerkers van verweerster toezeggingen zijn gedaan, desgevraagd nader geconcretiseerd, waartoe zij heeft verklaard dat na het indienen van de aanvraag telefonisch aan L.G. Fresen (hierna: Fresen) is gevraagd of de aanvraag compleet en ook voldoende was ten aanzien van de eigendomssituatie, en dat Fresen daarop bevestigend heeft geantwoord.
      Verweerster heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de beleidsregel duidelijk volgt dat geen aanspraak op bouwimpuls kan bestaan wanneer de zorgaanbieder de gebouwen huurt. Voorts heeft verweerster meegedeeld dat uit navraag bij de betrokken medewerkers is gebleken dat geen van hen heeft toegezegd dat in het geval van appellante in afwijking van de beleidsregel zou worden gehandeld. Verweerster heeft voorts verklaard dat Fresen slechts heeft geconstateerd dat het dossier volledig was, waarmee hij niet heeft gezegd of heeft beoogd te zeggen dat de aanvraag van appellante aan alle voorwaarden van de bouwimpulsregeling voldeed.
      Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat appellante haar stelling, dat namens verweerster is toegezegd dat de sale-and-lease-back constructie geen beletsel zou zijn voor toekenning van de aanvraag, tegenover de uitdrukkelijke ontkenning door verweerster, onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt. 
      5.4	Op grond van artikel 4:84 Awb dient een bestuursorgaan overeenkomstig een beleidsregel te handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is naar het oordeel van het College niet gebleken. Het feit dat appellante door de afwijzing van haar aanvraag niet (tijdig) zal kunnen voldoen aan de door de minister van VWS gestelde privacy-eisen, maakt haar niet tot een bijzonder geval. Blijkens de brief van de minister en de staatssecretaris van 26 juni 2009 aan de Tweede Kamer (TK 2008-2009, 29248, nr. 88) is de verwachting dat met de aanwending van de bouwimpulsmiddelen zo’n 45 à 50% van de meerbedskamers in verpleeghuizen en oranje-/roodplaatsen in de gehandicaptensector kunnen worden weggewerkt. Voor zover appellante als gevolg van de afwijzing van haar aanvraag niet (tijdig) kan voldoen aan de door de minister gesteld privacy-eisen is die omstandigheid derhalve uitdrukkelijk verdisconteerd in het beleid. Het argument dat door de afwijzing van de aanvraag de afschrijvingskosten ad € 4 miljoen ten koste van het eigen vermogen van appellante zullen komen en dat externe financiering volgens appellante dientengevolge niet meer tot de mogelijkheden behoort, levert evenmin een bijzondere omstandigheid op in de hierbedoelde zin. Dat appellante, voorafgaand aan de beslissing op haar aanvraag, reeds financiële verplichtingen met woningcorporatie Woonconcept is aangegaan, komt voor haar eigen risico. 
      5.5	Appellante heeft ten slotte aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin niet op alle bezwaargronden is ingegaan, en dat verweerster heeft gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel, maar zij heeft deze beroepsgronden niet met feiten onderbouwd, zodat daaraan wordt voorbijgegaan. 
      5.6	Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
      5.7	Voor een veroordeling in de proceskosten ziet het College geen aanleiding. 
    
    
    
      6. De beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. G.P. Kleijn en mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 september 2012.
    
    w.g. B. Verwayen				w.g. J.M.M. Bancken