ECLI:NL:RVS:2009:BG9798, Raad van State, 14-01-2009, 200802413/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 mei 2006 heeft het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs (hierna: het Vervangingsfonds) de stichting Stichting Beroepsonderwijs Volwasseneneducatie en Voortgezet Onderwijs (hierna: de stichting) medegedeeld dat uit een controle op de premieafdracht en de vervanging van afwezig onderwijspersoneel over het kalenderjaar 2005 is gebleken dat over de periode april 2003 tot en met december 2005 een bedrag van € 1.887,83 te weinig aan premie Vervangingsfonds is afgedragen, dat ingaande het schooljaar 2003/2004 nog een bedrag van € 142.687,22 aan WAO is verschuldigd, en dat met betrekking tot de ingediende vervangingsdeclaraties tot een bedrag van € 111.975,41 onrechtmatigheden zijn geconstateerd. Het Vervangingsfonds heeft deze bedragen van de stichting teruggevorderd.

200802413/1.
      Datum uitspraak: 14 januari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 21 februari 2008 in zaak nr. 06/1589 in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Beroepsonderwijs Volwasseneneducatie en Voortgezet Onderwijs, gevestigd te Groningen
    
    en
    
    het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 mei 2006 heeft het bestuur van de stichting Stichting Vervangingsfonds en Bedrijfsgezondheidszorg voor het Onderwijs (hierna: het Vervangingsfonds) de stichting Stichting Beroepsonderwijs Volwasseneneducatie en Voortgezet Onderwijs (hierna: de stichting) medegedeeld dat uit een controle op de premieafdracht en de vervanging van afwezig onderwijspersoneel over het kalenderjaar 2005 is gebleken dat over de periode april 2003 tot en met december 2005 een bedrag van € 1.887,83 te weinig aan premie Vervangingsfonds is afgedragen, dat ingaande het schooljaar 2003/2004 nog een bedrag van € 142.687,22 aan WAO is verschuldigd, en dat met betrekking tot de ingediende vervangingsdeclaraties tot een bedrag van € 111.975,41 onrechtmatigheden zijn geconstateerd. Het Vervangingsfonds heeft deze bedragen van de stichting teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 20 oktober 2006 heeft het Vervangingsfonds het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 februari 2008, verzonden op 25 februari 2008, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het daartegen door de stichting ingestelde beroep gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard, het beroep voor het overige gegrond verklaard en bepaald dat het Vervangingsfonds een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het Vervangingsfonds bij brief, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 3 april 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 mei 2008.
    
    De stichting heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      Bij besluit van 23 juni 2008 heeft het Vervangingsfonds, gevolg gevend aan de rechtbankuitspraak, een nieuw besluit op bezwaar genomen en het bezwaar van de stichting wederom ongegrond verklaard.
      De stichting heeft bij brief van 16 juli 2008 op dit besluit gereageerd.
      Het Vervangingsfonds heeft hierop bij brief van 21 augustus 2008 gereageerd.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2008, waar het Vervangingsfonds, vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter, advocaat te Den Haag, en de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], beiden aldaar werkzaam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 98a, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO), zoals dat luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, is het bevoegd gezag van bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen scholen aangesloten bij een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten van vervanging bij afwezigheid van personeel.
    
    Ingevolge het tweede lid is het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de in het eerste lid bedoelde scholen voorts verplicht aan de in dat lid bedoelde rechtspersoon jaarlijks een door die rechtspersoon vast te stellen bijdrage te voldoen in verband met de kosten van vervanging.
    
    Ingevolge het vierde lid kan de rechtspersoon regels vaststellen ter uitvoering van het eerste lid.
    
    Het Vervangingsfonds is de in artikel 98a van de WVO bedoelde rechtspersoon. Het Vervangingsfonds heeft voor het schooljaar 2005-2006 het "Reglement Vervangingsfonds Voortgezet Onderwijs schooljaar 2005-2006" (hierna: het Reglement) vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 4 van het Reglement wordt de verschuldigde premie uitgedrukt in een percentage van het coördinatieloon sociale verzekering van het onderwijspersoneel verbonden aan scholen en onderdelen van scholen voor voortgezet onderwijs. Deze premie wordt vermeerderd met een toeslag dan wel verminderd met een restitutie vastgesteld per bevoegd gezag conform het bepaalde in de artikelen 4A tot en met 4J van dit reglement.
    
    Ingevolge artikel 4A, eerste lid, voor zover hier van belang, is de hoogte van de eventuele toeslag of restitutie bedoeld in artikel 4 afhankelijk van de trede waarin de bevoegde gezagsorganen ter zake van alle door hen in stand gehouden scholen en onderdelen van scholen voor voortgezet onderwijs door het bestuur van het Vervangingsfonds worden ingedeeld op basis van de verhouding tussen de in het voorgaande schooljaar verschuldigde premie (exclusief eventuele toeslag of restitutie) en de aan datzelfde schooljaar toe te rekenen gedeclareerde netto-loonkosten in verband met vervanging wegens ziekte.
    
    Ingevolge artikel 4C, eerste lid, voor zover hier van belang, bedraagt de toeslag bedoeld in artikel 4 voor bevoegde gezagsorganen met scholen of onderdelen van scholen voor voortgezet onderwijs of speciaal voortgezet onderwijs bij indeling in trede 3: 1,59%.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het bestuur van het Vervangingsfonds besluiten de toeslag te mitigeren in verband met de financiële positie van het fonds.
    
    Ingevolge artikel 4D vindt indeling in treden plaats op basis van de per 31 oktober 2005 beschikbare gegevens in de administratie van het vervangingsfonds over het schooljaar 2004-2005. Deze indeling is bepalend voor de mate waarin in het schooljaar 2005-2006 toeslag op de vervangingsbijdrage verschuldigd is dan wel aanspraak bestaat op een restitutie.
    
    Ingevolge artikel 4J beslist het bestuur in afwijking van het bepaalde in de artikelen 4A tot en met 4H indien de onverkorte toepassing van deze artikelen dan wel van enige afzonderlijke bepaling naar het oordeel van het bestuur een situatie van bijzondere hardheid oplevert voor het betreffende bevoegd gezag. Het bestuur van het Vervangingsfonds neemt een dergelijke beslissing slechts op verzoek van het bevoegd gezag en alleen indien het bevoegd gezag ten gerieve van het bestuur kan aantonen dat de situatie van bijzondere hardheid een gevolg is van niet aan het bevoegd gezag toe te rekenen feiten of omstandigheden. Een verzoek om toepassing van de hardheidsbepaling dient het bevoegd gezag in te dienen binnen zes weken na de dagtekening van de in artikel 4G bedoelde beslissing tot oplegging van de toeslag.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, vordert het bestuur van het Vervangingsfonds in gevallen waarin door het niet of niet tijdig voldoen aan de verplichtingen door het bevoegd gezag dan wel door een onjuiste toepassing van dit reglement ten onrechte bekostiging van vervanging ten laste van het Vervangingsfonds heeft plaatsgevonden, het ten onrechte betaalde bedrag terug als onverschuldigde betaling.
    
    Ingevolge artikel 21, voor zover hier van belang, kan het bestuur van het Vervangingsfonds afwijken van hetgeen in het Reglement gesteld is.
    
    2.2. Bij besluit van 22 december 2005 heeft het Vervangingsfonds op basis van de bij hem bekende gegevens over het schooljaar 2004-2005 de stichting een overzicht doen toekomen met betrekking tot de trede-indeling en toeslag in het kader van de vervangingsbijdrage differentiatiesysteem, zoals bedoeld in artikel 4A van het Reglement. Dit overzicht bevat per school een opgave van de gegevens die het uitgangspunt vormen voor het bepalen van de verhouding tussen de in het voorgaande schooljaar verschuldigde premie en de aan datzelfde schooljaar toe te rekenen gedeclareerde kosten in verband met vervanging wegens ziekte en de premie. Blijkens dit overzicht is de stichting in trede 3 ingedeeld en is de door haar verschuldigde toeslag gesteld op € 146.998,00.
    
    2.3. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit op bezwaar van 20 oktober 2006 niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het is gericht tegen hetgeen daarin ten aanzien van het besluit van 22 december 2005 is vermeld. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het Vervangingsfonds het bezwaar van de stichting heeft opgevat als een verzoek om het besluit van 22 december 2005 te wijzigen en dat op een dergelijk verzoek in een afzonderlijk primair besluit had moeten worden beslist. De rechtbank heeft het beroep voor het overige gegrond verklaard wegens schending van de in artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vervatte hoorplicht. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het Vervangingsfonds het bezwaar van de stichting ten onrechte niet heeft opgevat als een beroep op een hardheidsclausule.
    
    2.4. Het Vervangingsfonds betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet in het besluit op het bezwaar tegen het besluit van 30 mei 2006, maar in een afzonderlijk primair besluit diende te beslissen op hetgeen in het bezwaarschrift tegen het besluit van 30 mei 2006 is aangevoerd ten aanzien van het besluit van 22 december 2005. Volgens het Vervangingsfonds kon bij het besluit op bezwaar worden volstaan met het standpunt dat ten aanzien van dat in rechte onaantastbare besluit geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden die tot wijziging ervan nopen. Er bestond dan ook geen aanleiding om het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren, aldus het Vervangingsfonds.
    
    2.4.1. De stichting heeft in haar bezwaarschrift tegen het besluit van 30 mei 2006 aangevoerd dat bij de vaststelling van het nog verschuldigde bedrag van € 111.975,41 wegens onrechtmatige vervangingsdeclaraties geen rekening is gehouden met de eventuele consequenties voor het premiedifferentiatiesysteem. Daarbij heeft de stichting verzocht het door haar te veel gedeclareerde bedrag van € 111.975,41 alsmede de extra premieafdracht van € 1887,83 alsnog mee te nemen in het premiedifferentiatiesysteem voor schooljaar 2004-2005, zoals vastgesteld bij besluit van 22 december 2005, en de daaraan ten grondslag liggende berekeningen te herzien.
    
    Met dit bezwaar, heeft de stichting, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, slechts beoogd te betogen dat in haar geval aanleiding bestond om in deze procedure, die de terugvordering betreft, de onaantastbaarheid in rechte van het besluit van 22 december 2005 niet tegen te werpen en aan de hand van nieuwe berekeningen de bij het besluit van 30 mei 2006 teruggevorderde bedragen te herzien in voor de stichting gunstige zin. Aldus is het bezwaar gericht tegen het besluit van het Vervangingsfonds van 30 mei 2006 en houdt het geen daarvan te onderscheiden verzoek in om terug te komen op het besluit van 22 december 2005. Er bestond voor het Vervangingsfonds derhalve geen aanleiding om naar aanleiding van het bezwaar nog ten aanzien van het besluit van 22 december 2005 in een afzonderlijk primair besluit te beslissen. De rechtbank heeft het beroep dan ook ten onrechte in zoverre niet-ontvankelijk verklaard. Het betoog slaagt.
    
    2.5. Het Vervangingsfonds bestrijdt niet het oordeel van de rechtbank dat de stichting naar aanleiding van haar bezwaar ten onrechte niet is gehoord, maar betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren dan wel met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand te laten. Daartoe voert het Vervangingsfonds aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het het bezwaarschrift als een beroep op een hardheidsclausule had moeten opvatten alsmede dat daarin grond is gelegen hem op te dragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het Reglement voorziet volgens het Vervangingsfonds niet in een hardheidsclausule voor het voorliggende geval.
    
    2.5.1. Gezien de formulering van het bezwaar van de stichting, zoals vermeld onder 2.4.1., valt op voorhand niet uit te sluiten dat zij daarmee beoogde ook een beroep te doen op enige hardheidsclausule waarin het Reglement voorziet. De stichting had haar bezwaar op dit punt nader kunnen toelichten tijdens een hoorzitting. Nu het Vervangingsfonds van het houden van een hoorzitting, zoals niet is bestreden ten onrechte, heeft afgezien, onderschrijft de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat het Vervangingsfonds het bezwaar ten onrechte niet heeft opgevat als een beroep op een hardheidsclausule en dat het besluit van 30 oktober 2006 om die reden niet zorgvuldig is voorbereid en een deugdelijke motivering ontbeert. Hetgeen het Vervangingsfonds in dit verband verder heeft aangevoerd, behoeft daarom geen verdere bespreking.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.4.1. is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep niet-ontvankelijk is verklaard. Aangezien de stichting zelf verantwoordelijk is voor de in strijd met het Reglement ingediende declaraties welke ten grondslag liggen aan het besluit van 30 mei 2006, heeft het Vervangingsfonds zich in het besluit op bezwaar van 20 oktober 2006 terecht op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestond om de onaantastbaarheid van het besluit van 22 december 2005 niet aan de stichting tegen te werpen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep om die reden alsnog in zoverre ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    2.7. Bij besluit van 23 juni 2008 heeft het Vervangingsfonds, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door de stichting gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2.8. De Afdeling stelt vast dat het Vervangingsfonds in het besluit op bezwaar van 23 juni 2008, dat is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, ook is ingegaan op hetgeen de stichting in haar bezwaarschrift heeft aangevoerd ten aanzien van het besluit van 22 december 2005. Gezien hetgeen is overwogen onder 2.4.1., hoefde het Vervangingsfonds dienaangaande niet meer te beslissen en is aan het besluit van 23 juni 2008 in zoverre de grondslag komen te ontvallen. Het beroep tegen dit besluit is in zoverre gegrond.
    
    2.9. Ten behoeve van het nieuwe besluit op bezwaar is de stichting op 22 mei 2008 gehoord, waarbij haar beroep op een hardheidsclausule aan bod is gekomen. Het Vervangingsfonds heeft zich in het besluit van 23 juni 2008 terecht op het standpunt gesteld dat artikel 4C van het Reglement, dat ziet op de premieberekening in het kader van de premiedifferentiatieregeling, noch artikel 4J, dat vereist dat in het kader van de premiedifferentiatieregeling sprake is van nieuwe feiten en/of omstandigheden, hier toepassing kunnen vinden. Hetgeen de stichting ten aanzien van de toepasselijkheid van die artikelen heeft aangevoerd, behoeft om die reden geen verdere bespreking. Het Vervangingsfonds heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestaat om toepassing te geven aan de in artikel 21 van het Reglement vervatte hardheidsclausule. Het indienen van de onjuiste declaraties die hebben geleid tot het besluit van 30 mei 2006, en de financiële gevolgen daarvan, komen voor rekening en risico van de stichting. Verder heeft het Vervangingsfonds zich op het standpunt kunnen stellen dat de stichting niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar financiële positie zodanig slecht is, dat een faillissement zonder toepassing van artikel 21 van het Reglement onafwendbaar is. Hetgeen de stichting heeft aangevoerd ten aanzien van het risico-egalisatie karakter van de gelden die het Vervangingsfonds beheert, kan haar evenmin baten, omdat risico-egalisatie in het voorliggende geval niet inhoudt dat de financiële consequenties van de door haar onjuist ingediende declaraties worden afgewenteld op andere onderwijsinstellingen die gelden afdragen aan het Vervangingsfonds.
    
    2.10. Het beroep tegen het besluit van 23 juni 2008 is gegrond, voor zover het Vervangingsfonds daarbij heeft beslist ten aanzien van het besluit van 22 december 2005. Het besluit van 23 juni 2008 dient in zoverre te worden vernietigd, doch het Vervangingsfonds hoeft te dien aanzien geen nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.11. Het Vervangingsfonds dient op na te melden wijze in de proceskosten van de stichting te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 21 februari 2008 in zaak nr. 06/1589, voor zover daarbij het beroep niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre ongegrond;
    
    IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    V. verklaart het beroep tegen het besluit van het Vervangingsfonds van 23 juni 2008 gegrond, voor zover bij dat besluit is beslist ten aanzien van het besluit van het Vervangingsfonds van 22 december 2005;
    
    VI. vernietigt het besluit van het Vervangingsfonds van 23 juni 2008, kenmerk BRS VF1564/6, voor zover daarbij is beslist ten aanzien van het besluit van het Vervangingsfonds van 22 december 2005;
    
    VII. verklaart het beroep tegen het besluit van het Vervangingsfonds van 23 juni 2008 voor het overige ongegrond;
    
    VIII. veroordeelt het Vervangingsfonds tot vergoeding van bij de Stichting Beroepsonderwijs Volwasseneneducatie en Voortgezet Onderwijs in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 23 juni 2008 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 89,56 (zegge: negenentachtig euro en zesenvijftig cent); het dient door het Vervangingsfonds aan de Stichting Beroepsonderwijs Volwasseneneducatie en Voortgezet Onderwijs onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Van Meurs-Heuvel
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2009
    
    47-496.