ECLI:NL:RVS:2008:BG4708, Raad van State, 19-11-2008, 200802348/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 december 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (hierna: het college) het Apeldoorns Congres- en Evenementencentrum (hierna: het ACEC) onder oplegging van een dwangsom gelast de clustering van detailhandelsactiviteiten op het perceel Laan van Erica 50 te Apeldoorn (hierna: het perceel) op en na 2 december 2006 geen doorgang te laten vinden.

200802348/1.
      Datum uitspraak: 19 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Apeldoorns Congres- en Evenementencentrum BV, gevestigd te Apeldoorn,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/1069 van de rechtbank Zutphen van 3 maart 2008 in het geding tussen:
    
    Apeldoorns Congres- en Evenementencentrum BV
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 december 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (hierna: het college) het Apeldoorns Congres- en Evenementencentrum (hierna: het ACEC) onder oplegging van een dwangsom gelast de clustering van detailhandelsactiviteiten op het perceel Laan van Erica 50 te Apeldoorn (hierna: het perceel) op en na 2 december 2006 geen doorgang te laten vinden.
    
    Bij besluit van 4 juni 2007 heeft het college het door het ACEC daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 maart 2008, verzonden op 6 maart 2008, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) het door het ACEC daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het ACEC bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 april 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 29 april 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2008, waar het ACEC, vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Deventer, en het college, vertegenwoordigd door J. Groeneveld, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 29 november 2006 heeft het college Hema onder oplegging van een dwangsom gelast de magazijnverkoop in het pand van Eljans, genaamd de Americahal, dat het ACEC exploiteert, op en na 1 december 2006 geen doorgang te laten vinden.
    
    In een persbericht van het ACEC van 30 november 2006 wordt aangekondigd dat tijdens de weekenden 2 en 3 december en 8, 9 en 10 december 2006 een grote landelijke kerstmarkt zal worden georganiseerd in de Americahal. In dit bericht is vermeld dat op de kerstmarkt onder meer bloemen, bloemopmaak, bloemstukjes, wintersportartikelen, kleding en huishoudelijke artikelen verkrijgbaar zullen zijn. Voorts is in dit bericht vermeld dat op de kerstmarkt kerstgerelateerde hobbyartikelen en kerstartikelen als kerstkaarten, kerstballen, kerstverlichting en kerstbomen aanwezig zullen zijn. Aan het college heeft mr. Kobossen bij brief van 1 december 2006 laten weten dat het ACEC met diverse partijen overleg heeft gevoerd over een eventuele opzet van een kerst-/wintermarkt ter vervanging van de magazijnverkoop.
    
    2.2. Het betoog van het ACEC omtrent hetgeen feitelijk heeft plaatsgevonden, behoeft geen bespreking omdat het in deze procedure geen onderwerp van geschil is.
    
    2.3. Het ACEC betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn grond dat het vóór het nemen van het besluit van 1 december 2006 niet in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) stelt een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Awb, voor zover thans van belang, kan het bestuursorgaan toepassing van artikel 4:8 achterwege laten voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet.
    
    2.3.2. De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op deze beroepsgrond. Dit leidt, gezien het nu volgende, evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Aangezien het college pas kort vóór de aanvang van de clustering van detailhandelsactiviteiten daarvan op de hoogte raakte, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt mocht stellen dat in dit geval de vereiste spoed zich verzette tegen de toepassing van art. 4:8 van de Awb.
    
    2.4. Het ACEC betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden. Daartoe voert het aan dat de rechtbank ten onrechte heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Sportpark De Voorwaarts". Volgens hem is het in strijd met de rechtszekerheid dat niet is getoetst aan het bestemmingsplan "De Voorwaarts", nu de Afdeling bij uitspraak van 3 januari 2007 in zaak nr. 200605309/4 slechts vanwege een formaliteit het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college van gedeputeerde staten) heeft vernietigd.
    
    2.4.1. Bij besluit van 27 oktober 2005 heeft de raad van de gemeente Apeldoorn (hierna: de gemeenteraad) het bestemmingsplan "De Voorwaarts" vastgesteld. Gedeputeerde staten hebben bij besluit van 13 juni 2006 over de goedkeuring van het bestemmingsplan beslist. De voorzitter van de Afdeling heeft dit besluit bij uitspraak van 30 oktober 2006 in zaak nr. 200605309/2 bij wijze van voorlopige voorziening geschorst. Bij voormelde uitspraak van 3 januari 2007 heeft de Afdeling het besluit vernietigd en goedkeuring aan het bestemmingsplan "De Voorwaarts" onthouden, in essentie omdat verschillende stukken niet met het ontwerpplan ter inzage hebben gelegen.
    
    2.4.2. Aangezien het goedkeuringsbesluit was geschorst ten tijde van het besluit van 1 december 2007, was het bestemmingsplan "De Voorwaarts" niet in werking getreden. Er bestaat derhalve geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte aan het bestemmingsplan "Sportpark De Voorwaarts" heeft getoetst.
    
    2.5. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de clustering van detailhandelsactiviteiten in strijd is met artikel 3.1, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Sportpark De Voorwaarts", zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. Het ACEC betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisatie bestond. Daartoe voert het aan dat de clustering van detailhandelsactiviteiten past binnen het bestemmingsplan "De Voorwaarts".
    
    2.6.1. Volgens het bestemmingsplan "De Voorwaarts" rust op het perceel de bestemming "Sport en gemengde doeleinden".
    
    Blijkens artikel 1, aanhef en onder 30, van de voorschriften van bestemmingsplan wordt onder detailhandel verstaan: het bedrijfsmatig te koop of te huur aanbieden, hieronder begrepen de uitstalling ten verkoop of verhuur, het verkopen, verhuren en/of leveren van goederen en diensten aan degenen die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
    
    Blijkens artikel 1, aanhef en onder 36, van de voorschriften van het bestemmingsplan wordt onder evenementen verstaan: periodieke en/of incidentele manifestaties zoals sportmanifestaties, concerten, bijeenkomsten, voorstellingen, shows, tentoonstellingen, thematische beurzen.
    
    Blijkens artikel 2.4, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor sport en gemengde doeleinden aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. sport- en recreatievoorzieningen, congressen en evenementen;
    
    b. onderwijsdoeleinden, educatieve doeleinden, religie, verenigingsleven, maatschappelijke dienstverlening, gezondheidszorg, en culturele doeleinden;
    
    c. horeca (met uitzondering van nachtclubs, bar-dancings en discotheken) voor zover deze een geïntegreerd en ondergeschikt deel uitmaken van de toegestane functies;
    
    d. uitsluitend in het bebouwingsvlak met de aanduiding "gd" tevens grootschalige detailhandel, kantoordoeleinden, zakelijke dienstverlening en zelfstandige horeca;
    
    e. uitsluitend in het bebouwingsvlak met de aanduiding "mb" is tevens één multiplexbioscoop toegestaan;
    
    f. groenvoorzieningen en vijvers en water(gangen);
    
    g. parkeervoorzieningen;
    
    h. ontsluitingswegen;met de daarbij behorende bouwwerken.
    
    2.6.2. De clustering van detailhandelsactiviteiten, zoals onder 2.1 omschreven, kan niet worden aangemerkt als een evenement als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder 36, van de voorschriften van het bestemmingsplan, maar moet worden aangemerkt als grootschalige detailhandel. Aangezien de daarvoor blijkens artikel 2.4, eerste lid, van de voorschriften van bestemmingsplan "De Voorwaarts" benodigde aanduiding op de plankaart ontbreekt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de clustering van detailhandelsactiviteiten, in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat reeds hierom geen concreet zicht op legalisatie bestond.
    
    2.7. Het ACEC betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in deze situatie behoort te worden afgezien. Daartoe voert het aan dat het college bij brief van 7 januari 1993 aan hem te kennen heeft gegeven dat in afwachting van bestemmingsplanherzieningen in sociaalculturele- en sportaccommodaties het houden van evenementen met een commercieel karakter zal worden gedoogd. Voorts voert het ACEC aan dat hem bij besluit van 22 december 2005 een evenementenvergunning is verleend voor het houden van evenementen, zoals bijvoorbeeld vlooienmarkten, beurzen en besloten bedrijfsfeesten op het pand op het perceel. Het ACEC voert ten slotte aan dat handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, aangezien niet handhavend is opgetreden tegen de in het pand op het perceel gehouden concerten, Piet Zoomers modeshows, onroerend goed beurzen en vakbeurzen, de in de gemeente gehouden markten en de in het pand op het perceel gehouden boekenbeurzen en computerbeurzen.
    
    2.7.1. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2004 in zaak nr. 200401207/1, terecht overwogen dat het voeren van een gedoogbeleid ten aanzien van met het bestemmingsplan strijdig gebruik, zonder dat concreet zicht op legalisatie bestaat, zich niet verdraagt met de WRO. Aan de brief van 7 januari 1993 van het college aan het ACEC komt reeds daarom niet de betekenis toe die het ACEC daaraan gehecht wenst te zien.
    
    Bij de beslissing omtrent de evenementenvergunning was niet aan de orde de vraag of de clustering van detailhandelsactiviteiten in het pand op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan "Sportpark De Voorwaarts". Daarom komt aan de op 22 december 2005 aan het ACEC verleende evenementenvergunning evenmin de betekenis toe die het daaraan gehecht wenst te zien.
    
    De concerten, Piet Zoomers modeshows, onroerend goed beurzen en vakbeurzen betreffen geen detailhandel, dus gaat het niet om gelijke of rechtens vergelijkbare gevallen. De in de gemeente gehouden markten vinden plaats op plaatsen waar detailhandel in de openbare ruimte past, zodat het reeds daarom niet om gelijke of rechtens vergelijkbare gevallen gaat. Het college heeft te kennen gegeven vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de WRO te hebben verleend voor het houden van boekenbeurzen in het pand op het perceel. Het gaat volgens het college om detailhandel met een andere ruimtelijke uitstraling dan de clustering van detailhandelsactiviteiten, zoals door het ACEC voorgenomen. Derhalve kan ook het houden van boekenbeurzen niet als een gelijk of rechtens vergelijkbaar geval worden beschouwd. Ten aanzien van de computerbeurzen heeft het college onweersproken te kennen gegeven dat het daartegen handhavend is opgetreden, zodat niet gebleken is dat het college dat geval anders heeft behandeld dan het onderhavige.
    
    2.8. Voorts betoogt het ACEC dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel de ondernemers die hun goederen in het pand op het perceel zouden verkopen geen last onder dwangsom heeft opgelegd.
    
    2.8.1. De door het ACEC bedoelde ondernemers hadden het niet in hun macht de clustering van detailhandelsactiviteiten geen doorgang te laten vinden. Het college mocht er derhalve voor kiezen het ACEC daartoe te gelasten.
    
    2.9. Het ACEC heeft voor het overige de gronden die het in bezwaar en beroep heeft aangevoerd gehandhaafd. De rechtbank heeft hierin terecht geen aanleiding gezien voor vernietiging van het besluit van 4 juni 2007.
    
    2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Lodder
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2008
    
    17-499.