ECLI:NL:RBALK:2000:AA9226, Rechtbank Alkmaar, 16-11-2000, AWB 00/644
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2000-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Legalisatie en verificatie; grondslag. Geen grond voor door verweerder toegepaste koppeling waarbij het ontbreken van een gelegaliseerde geboorteakte ook aan legalisatie van de ongehuwdverklaring en de huwelijksakte in de weg staat. 
      
      
        Weigering legalisatie huwelijksakte, ongehuwdverklaring en geboorteakte. 
        Legalisatie strekt ertoe om door vergelijking van de op het stuk geplaatste handtekening(en) met een daartoe gedeponeerd specimen, een bevestiging te verkrijgen van de authenticiteit van de instantie die het stuk heeft afgegeven, en de bevoegdheid van degenen die het stuk namens de betreffende instantie heeft ondertekend. Legalisatie levert geen garantie op ten aanzien van de juistheid van de inhoud van een stuk. Indien twijfel bestaat omtrent de inhoud van een stuk kan het Ministerie van Buitenlandse Zaken worden verzocht te bewerkstelligen dat de autoriteiten van het land van herkomst het stuk verifiëren. Hierin zijn twee fasen te onderscheiden; de fase waarin de betrokkene de door de ambassade gevraagde stukken overlegt en de daarop volgende fase waarin de ambassade zelf onderzoek instelt. Een (expliciete) nationaal-wettelijke grondslag voor legalisatie en verificatie van buitenlandse documenten ontbreekt. 
      
      
      Verweerder ontleent zijn bevoegdheid tot verificatie aan de Circulaire en aan de Aanwijzing probleemlanden, zijnde beleidsregels ex art. 4:81 Awb. De wijze waarop aan de procedure toepassing wordt gegeven, is niet aan regels gebonden. Met name is niet geregeld aan welke maatstaven een verificatie-onderzoek moet voldoen, noch is vastgelegd aan welke criteria de resultaten van dat onderzoek moeten voldoen wil - al dan niet - tot legalisatie kunnen worden overgegaan. In zoverre ontbreekt ter zake kenbaar beleid. In aanmerking genomen dat de besluitvorming in dat opzicht niet inzichtelijk is, dienen, ter vermijding van een vermoeden van willekeur, aan de motivering van de besluitvorming op het individuele geval toegespitste geval hoge eisen te worden gesteld.  
      
      Het bestreden besluit berust op de grond dat de in de geboorteakte opgenomen geboortedatum niet kon worden bevestigd aan de hand van objectieve bronnen en dat het verificatie-onderzoek heeft uitgewezen dat die geboortedatum onjuist is. Het ontbreken van een gelegaliseerde geboorteakte staat, gelet op het door verweerder gevoerde koppelingsbeleid, ook aan legalisatie van de ongehuwdverklaring en de huwelijksakte in de weg.
      
      De rechtbank is van oordeel dat voor de hier toegepaste koppeling geen rechtvaardiging bestaat. De akte van ongehuwd zijn en de huwelijksakte kunnen slechts dienen als bewijs van de burgerlijke staat van eiseres. Ten aanzien van hetgeen in deze aktes ten bewijze van de burgerlijke staat van eiseres is neergelegd bestaat geen twijfel. Niet valt dan ook in te zien dat de huwelijksakte niet als bewijs van het rechtsgeldig gehuwd zijn in de Nederlandse rechtsorde kan worden opgenomen. 
      
      De weigering om de huwelijksakte te legaliseren dient dan ook geen enkel, in dit kader relevant, doel. Met betrekking tot de weigering de geboorteakte te legaliseren stelt de rechtbank vast dat er ook in dat opzicht geen grond is om de legalisering van de door eiseres aangeboden documenten te weigeren. 
      
      Gegrond beroep.
      
      
      
        De Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder.
        Mr. M. Zijp

Arrondissementsrechtbank Alkmaar
      Sector Bestuursrecht
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
      	UITSPRAAK
      	op grond van artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
    
    	Reg.nr:	AWB 00/644
    
    	Inzake:	A, wonende te B, eiseres
    
    	tegen:	de Minister van Buitenlandse Zaken, verweerder.
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluit.
    
    Besluit van verweerder van 27 maart 2000.
    
    
    2. Zitting.
    
    
      Datum: 7 november 2000.
      Eiseres is, daartoe ambtshalve opgeroepen, in persoon verschenen, bijgestaan door mr. E.P.A. Zwart, advocaat te Beverwijk, als haar raadsvrouw.
      Verweerder heeft zich, ondanks daartoe ambtshalve te zijn opgeroepen en zonder bericht van verhindering, niet ter zitting laten vertegenwoordigen.
    
    
    
    3. Feiten welke als vaststaande worden aangenomen.
    
    Eiseres, afkomstig uit Nigeria, is op [¼] [¼] 1997 in C, Nigeria, in het huwelijk getreden met haar Nederlandse partner X. Uit dit huwelijk is op [¼] [¼] 1999 een dochter geboren.
    
    
      Eiseres heeft zich op 1 augustus 1997 tot de Nederlandse ambassade te Lagos gewend met het verzoek de door haar overgelegde huwelijksakte en geboorteakte te legaliseren. Van de zijde van de ambassade is aan eiseres te kennen gegeven dat de ter legalisatie aangeboden documenten niet konden worden gelegaliseerd omdat tijdens verificatie was gebleken dat het geboortedocument inhoudelijk onjuist was. Dit vormde voor de gemeente Akersloot aanleiding om de gegevens met betrekking tot de huwelijksvoltrekking in Nigeria niet op te nemen in de gemeentelijke basisadministratie. In de daarop volgende procedure is gebleken dat de grondslag voor de weigering aanvankelijk was gelegen in veronderstelde tegenstrijdigheden met betrekking tot de naam; naderhand, nadat op dit punt duidelijkheid was verkregen, heeft de ambassade eiseres erop gewezen dat zij niet de juiste documenten had afgegeven.
      Daarop zijn namens eiseres opnieuw op 1 juli 1999 een -door de bevoegde instantie afgegeven- geboorteakte, ongehuwdverklaring en huwelijksakte, voorzien van ondersteunde documenten en gegevens, bij de ambassade ter legalisatie aangeboden.
    
    
    Bij besluit van 18 augustus 1999 heeft verweerder eiseres doen weten dat uit het verificatieonderzoek is gebleken dat de juistheid van de gegevens uit de aanvraag niet bevestigd kan worden; de gegevens zijn onderling tegenstrijdig, niet naspeurbaar en/of controleerbaar en kunnen ook niet bevestigd worden door de ingeleverde ondersteunende documenten, om welke reden het niet mogelijk is tot legalisatie over te gaan, aldus verweerder.
    
    Tegen dit besluit is namens eiseres een bezwaarschrift van 31 augustus 1999 ingediend.
    
    
      Bij schrijven van 9 december 1999 heeft de secretaris van de Bezwaarschriftencommissie de gemachtigde van eiseres, naar aanleiding van het verzoek om toezending van het dossier, bericht dat met een beroep op artikel 7:4, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de stukken die betrekking hebben op het door de ambassade ingestelde onderzoek, niet worden verstrekt.
      In dat schrijven zijn wel de conclusies van het onderzoek weergegeven.
    
    
    De gemachtigde van eiseres heeft bij brief van 30 december 1999 een aanvulling op het bezwaarschrift gegeven. 
    
    Op 6 maart 2000 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
    
    Bij besluit van  27 maart 2000 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. 
      Daarbij is ten aanzien van de stukken die betrekking hebben op het verificatieonderzoek aan de rechtbank verzocht toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:29, lid 1 van de Awb. Dit verzoek is gehonoreerd.
    
    
    Vervolgens is namens eiseres verzocht om een versnelde behandeling als bedoeld in artikel 8:52 van de Awb. Ook dit verzoek is gehonoreerd, waarna de zaak op 7 november 2000 ter zitting is behandeld.
    
    
    4. Bewijsmiddelen.
    
    De gedingstukken, alsmede het verhandelde ter zitting.
    
    
    5. Motivering.
    
    
      1. De rechtbank stelt vast dat namens eiseres toestemming is gegeven als bedoeld in artikel 8:29, lid 5 van de Awb. 
      Dit leidt ertoe dat de rechtbank mede op grondslag van de stukken ter zake waarvan verweerder heeft verzocht om de kennisneming aan eiseres te onthouden, uitspraak zal doen.
    
    
    
      2. Ter toetsing ligt verweerders weigering om de door eiseres overgelegde documenten, bestaande uit een huwelijksakte, een ongehuwdverklaring en een geboorteakte te legaliseren; eiseres beoogt met haar verzoek om legalisatie de registratie van haar huwelijk met de heer X in de gemeentelijke basisadministratie mogelijk te maken.
      Dit besluit is de uitkomst van de door verweerder toegepaste zogenaamde legalisatieprocedure.
    
    
    Met betrekking tot die procedure heeft de rechtbank het volgende in beschouwing genomen:
    
    
      2.1. In het kader van de legalisatieprocedure dient onderscheid te worden gemaakt tussen legalisatie en verificatie. Legalisatie strekt ertoe om door vergelijking van de op het stuk geplaatste handtekening(en) met een daartoe gedeponeerd specimen, een bevestiging te verkrijgen van de authenticiteit van de instantie die het stuk heeft afgegeven, en de bevoegdheid van degene die het stuk namens de betreffende instantie heeft ondertekend. Legalisatie levert geen garantie op ten aanzien van de juistheid van de inhoud van een stuk.
      Indien twijfel bestaat omtrent de inhoud van een stuk kan het Ministerie van Buitenlandse Zaken worden verzocht te bewerkstelligen dat de autoriteiten van het land van herkomst het stuk verifiëren.
      Op grond van de Circulaire van de staatssecretaris van Justitie d.d. 8 mei 1996 (hierna; de Circulaire) is -onder meer- Nigeria ingaande 1 april 1996 aangewezen als zogenaamd probleemland: stukken afkomstig uit dergelijke landen die vanaf 1 april 1996 ter legalisatie worden aangeboden dienen in beginsel alle inhoudelijk door de Nederlandse ambassade in het land van herkomst te worden geverifieerd (hierna: de Aanwijzing probleemlanden). 
      In het verificatie-onderzoek zijn twee fasen te onderscheiden; de fase waarin de betrokkene de door de ambassade gevraagde stukken overlegt en de daarop volgende fase waarin de ambassade zelf onderzoek instelt. 
    
    
    2.2. De rechtbank stelt vast dat een (expliciete) nationaal-wettelijke grondslag voor de bevoegdheid tot legalisatie en verificatie van buitenlandse documenten ontbreekt. Verweerder ontleent zijn bevoegdheid tot verificatie aan de Circulaire en aan de Aanwijzing probleemlanden, welke regelingen -in onderlinge samenhang- als beleidsregels in de zin van artikel 4:81 Awb kunnen worden gekwalificeerd.
    
    
      2.3. Wel moet worden geconstateerd dat de wijze waarop aan de procedure toepassing wordt gegeven niet aan regels is gebonden. Met name is niet geregeld aan welke maatstaven een verificatie-onderzoek moet voldoen, noch is vastgelegd aan welke criteria de resultaten van dat onderzoek moeten voldoen wil -al dan niet- tot legalisatie kunnen worden overgegaan.
      In zoverre ontbreekt ter zake (kenbaar) beleid.
    
    
    2.4. In aanmerking genomen dat de besluitvorming in dat opzicht niet inzichtelijk is, dienen, ter vermijding van een vermoeden van willekeur, aan de motivering van de besluitvorming op het individuele geval toegespitste geval hoge eisen te worden gesteld. Dit geldt temeer nu verweerder met een beroep op onder meer bronbescherming de praktijk hanteert dat de stukken die op het verificatieonderzoek betrekking hebben doorgaans niet ter kennis van betrokkenen worden gebracht en de gerechtvaardigdheid daarvan eerst in de fase van een beroepsprocedure kan worden getoetst.
    
    3. Thans ingaande op de vraag of het bestreden besluit de rechterlijke toetsing kan doorstaan overweegt de rechtbank als volgt:
    
    
      3.1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder handhaving van zijn primaire besluit, geweigerd de aangeboden documenten, na verificatie, te legaliseren.
      Verweerder heeft zijn besluit -eerst na bezwaar- geconcretiseerd en voorzien van een op het individuele geval van eiseres toegespitste motivering, inhoudende dat legalisatie van de geboorteakte is geweigerd omdat de daarin opgenomen persoonsgegevens niet konden worden bevestigd aan de hand van objectieve bronnen. De geboorteakte kan daarom niet worden gelegaliseerd omdat volgens verweerder in geen enkel authentiek document de geboortedatum van eiseres is opgenomen.
      In dat verband heeft verweerder verwezen naar een Primary school testimonial nr. [¼], gedateerd [¼] [¼] 1977, waarop is aangetekend dat eiseres van 1971 tot 1977 deze school heeft bezocht, 12 jaar is, en in 1967 is geboren. In het schoolregister is het geboortejaar is echter zichtbaar veranderd van 1965 in 1967, terwijl indien wordt uitgegaan van het door eiseres aangegeven geboortejaar 1967 zij op 3 1/2 -jarige leeftijd naar de lagere school zou zijn gegaan, hetgeen onwaarschijnlijk is.
    
    
    
      3.2. De rechtbank stelt voorop van oordeel te zijn dat het primaire besluit in geen enkel opzicht voldoet aan de daaraan te stellen motiveringseisen. Niet is gesteld of gebleken dat zich één van de uitzonderingen als bedoeld in artikel 3:48 Awb voordoet.
      Aangezien verweerder dit verzuim - zij het eerst geruime tijd- het indienen van na bezwaar heeft hersteld zal de rechtbank hieraan echter geen consequenties verbinden, hetgeen niet wegneemt dat de rechtbank deze handelwijze laakbaar acht, temeer daar eiseres aldus, gezien de aard van het geschil, aanzienlijk in haar processuele belangen is geschaad.
    
    
    
      3.3. Ten aanzien van de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering de aangeboden documenten te legaliseren, stelt de rechtbank in de eerste plaats vast dat deze niet is gebaseerd op mogelijke twijfel omtrent de identiteit of de burgerlijke staat van eiseres. Dat daarover geen twijfel bestaat wordt ook bevestigd door de resultaten van het verificatieonderzoek.
      Voorts staat vast dat de ter legalisatie aangeboden documenten door de bevoegde autoriteiten zijn afgegeven.
      In zoverre is er dan ook geen grond de documenten niet te legaliseren.
      Niettemin is de legalisering van de geboorteakte geweigerd op de grond dat de in de geboorteakte opgenomen geboortedatum niet kon worden bevestigd aan de hand van objectieve bronnen en dat het verificatie onderzoek heeft uitgewezen dat die geboortedatum onjuist is. Het ontbreken van een gelegaliseerde geboorteakte staat, gelet op het door verweerder gevoerde koppelingsbeleid, aan legalisatie van de ongehuwdverklaring en de huwelijksakte in de weg, om welke reden de weigering ook die documenten treft.
    
    
    
      3.3.1. De rechtbank is met betrekking tot de door verweerder hier toegepaste koppeling -welke volgens verweerder op beleid zou berusten- van oordeel dat daarvoor geen rechtvaardiging bestaat.
      Daartoe heeft zij het volgende overwogen:
    
    
    
      3.3.2. Als uitgangspunt geldt dat legalisatie en verificatie ten doel hebben te voorkomen dat onjuiste buitenlandse documenten in de Nederlandse rechtsorde worden opgenomen op basis waarvan rechtshandelingen in Nederland worden verricht. 
      De akte van ongehuwd zijn, de huwelijksakte en de geboorteakte gelden als brondocumenten.
      Brondocumenten dienen als bewijs van het feit dat daarin is vastgelegd; verder strekkend bewijs kan daaraan echter niet worden ontleend, respectievelijk toegekend.
    
    
    
      3.3.3. Dit uitgangspunt toepassend op de akte van ongehuwd zijn en de huwelijksakte stelt de rechtbank vast dat deze aktes slechts kunnen dienen als bewijs van de burgerlijke staat van eiseres. 
      Uit de stukken volgt dat er ten aanzien van hetgeen in deze aktes ten bewijze van de burgerlijke staat van eiseres is neergelegd (bij verweerder) geen twijfel bestaat.
      Niet valt dan ook in te zien dat de huwelijksakte niet als bewijs van het rechtsgeldig gehuwd zijn in de Nederlandse rechtsorde kan worden opgenomen. De weigering om de huwelijksakte te legaliseren dient naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen enkel, in dit kader relevant, doel.
      Het argument dat het feit dat de in de huwelijksakte opgenomen geboortedatum niet vast zou staan, respectievelijk onjuist zou zijn, zich tegen legalisatie van de huwelijksakte zou verzetten, acht de rechtbank niet steekhoudend. De huwelijksakte dient en kan immers slechts dienen als bewijs van het feit dat het huwelijk tussen eiseres en de heer X daadwerkelijk op [¼] [¼] 1997 in C, en op rechtsgeldige wijze heeft plaatsgevonden, en niet als bewijs dat eiseres op een bepaalde datum geboren is.
    
    
    3.4. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogene kan verweerders besluit, waar dit strekt tot de weigering de ongehuwdverklaring en de huwelijksakte te legaliseren, niet in stand blijven.
    
    
      3.5. Met betrekking tot de weigering de geboorteakte te legaliseren overweegt de rechtbank dat Nigeria tot 1979 geen centrale geboorteregistratie, noch een met dat doel door de centrale overheid uitgevaardige wettelijke regeling kende. Bewijs van een geboorte die -zoals in dit geval- heeft plaatsgevonden vóór 1979- kan derhalve niet uit een objectieve registratiebron worden geput.
      Dit leidt er -uiteraard- toe dat het bewijs van geboorte langs andere weg dient te worden verkregen.
      Van een betrokkene mag onder deze omstandigheden worden verlangd dat hij de nodige informatie verstrekt op basis waarvan de voor het geboortebewijs relevante gegevens aannemelijk kunnen worden gemaakt.
      Wat dat betreft stelt de rechtbank vast dat eiseres ter ondersteuning van hetgeen in de door de National Population Commission afgegeven geboorteakte is vastgelegd, onder meer verklaringen van haar moeder en van haar oudere zuster heeft overgelegd.
      De rechtbank stelt vast dat deze verklaringen waar het gaat om voor een geboortebewijs relevante naamsgegevens, afstammingsgegevens en geboorteplaats, geheel corresponderen met de uitkomsten van het door verweerder verrichte verificatieonderzoek.
      Daarop gelet is er in beginsel ook geen aanleiding om aan de juistheid van het door betrokkenen opgegeven geboortejaar te twijfelen. Dit zou anders kunnen zijn indien de resultaten van het verificatieonderzoek uitwijzen dat het opgegeven geboortejaar apert onjuist is.
      Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank echter geen sprake.
      Het verificatieonderzoek wijst immers uit dat het geboortejaar 1967 door een jongere zuster van eiseres wordt bevestigd en door andere familieleden niet als onjuist wordt bestempeld. Ook de overige uit het verificatieonderzoek blijkende gegevens en verstrekte informatie stroken met het in de geboorteakte neergelegde geboortejaar 1967, met uitzondering van de informatie die blijkt uit de registratie van de [¼] Primary School.
      Naar het oordeel van de rechtbank kan het enkele feit dat de aantekeningen in een schoolregister onderling niet consistent blijken te zijn, niet tot de conclusie leiden dat er derhalve gegronde aanleiding is om van het overigens consistent gebleken geboortejaar 1967 af te wijken. Met name kan naar het oordeel van de rechtbank op die grond niet worden gesteld dat als vaststaand moet worden aangenomen dat het geboortejaar 1967 onjuist zou zijn.
    
    
    3.6. Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank tot de slotsom gekomen dat er geen grond is om de legalisering van de door eiseres aangeboden documenten te weigeren. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking.
    
    3.7. In aanmerking genomen dat verweerder bij deze stand van zaken geen andere beslissing kan nemen dan het legaliseren van de door eiseres aangeboden documenten ziet de rechtbank, mede gelet op het aanmerkelijke belang dat eiseres daarbij in rechtspositioneel opzicht heeft, aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:72, vierde en vijfde lid, van de Awb.
    
    Proceskosten.
    
    Ingevolge het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb is de rechtbank bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken en worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld. Deze nadere regels zijn vastgesteld bij Koninklijk Besluit van 22 december 1993, Staatsblad 763 (het Besluit proceskosten bestuursrecht).
    
    
      Gelet op het hiervoor overwogene is er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het genoemde Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op ¦ 2130,- als kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
      De genoemde kosten dienen, aangezien eiser met een toevoeging krachtens de Wet op de rechtsbijstand heeft geprocedeerd, ingevolge artikel 8:75, lid 2, van de Awb te worden voldaan door betaling aan de griffier van deze rechtbank.
    
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    6. Beslissing. 
    
    	De rechtbank,
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      verklaart het bezwaar alsnog gegrond en herroept het in bezwaar bestreden besluit;
      draagt verweerder op de door eiseres ter legalisatie aangeboden stukken binnen twee weken na verzending van deze uitspraak te legaliseren;
      bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het griffierecht ad ¦ 60,00 vergoedt;
      veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiseres redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van ¦ 1420,-;
      wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die de proceskosten moet vergoeden;
      bepaalt dat de betaling van ¦ 1420,- dient te worden gedaan aan eiseres.
    
    
    
      Aldus gewezen door mr. M. Zijp, lid van de enkelvoudige kamer,
      in tegenwoordigheid van L.T.C.J. Krijff, als griffier.
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op: 16 november 2000
    
    door voornoemd lid, in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    
    De griffier,		Het lid van de enkelvoudige kamer,
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open. Indien u daarvan gebruik wenst te maken, dient u binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak een beroepschrift en een kopie van de uitspraak te zenden aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  's Gravenhage.
      In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.