ECLI:NL:RBUTR:2002:AD8204, Rechtbank Utrecht, 11-01-2002, SBR 01/319
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2002-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Probleem land Nigeria.
        Wijziging koppelingsbeleid. Legalisatie van een verklaring omtrent de burgerlijke staat wordt niet langer geweigerd vanwege redenen die aan legalisatie van het geboortebewijs in de weg staan, maar niet van directe invloed zijn op de persoonsgegevens van betrokkene. Niet onredelijk beleid.
      
      
      
        Weigering legalisatie geboortebewijs en verklaring van ongehuwd zijn. Ingevolge de werkwijze van verweerder, als weergegeven in de in de Stcrt. van 30 augustus 2000 gepubliceerde instructie, is thans een gelegaliseerde geboorteakte geen voorwaarde voor legalisatie van een document met betrekking tot de burgerlijke staat. Verweerder heeft hieromtrent aangegeven dat voor legalisatie van een verklaring omtrent de burgerlijke staat nog steeds wel voldaan moet zijn aan de voorwaarde dat de persoonsgegevens van betrokkene zijn vastgesteld aan de hand van een na verificatie in orde bevonden geboortebewijs. 
        Legalisatie van een verklaring omtrent de burgerlijke staat wordt niet langer geweigerd vanwege redenen die aan legalisatie van het geboortebewijs in de weg staan, maar niet van directe invloed zijn op de persoonsgegevens van betrokkene. Hierbij kan worden gedacht, aldus verweerder, aan een verkeerde registratiedatum van de geboorte of twijfel aan de identiteit van de aangever van de geboorte aangezien deze gegevens niet direct van belang zijn voor de vaststelling van de persoonsgegevens van de desbetreffende persoon. Dit beleid is niet onredelijk of anderszins onjuist. 
      
      
      Nu de geboortedatum een onmisbaar gegeven is voor de vaststelling van de identiteit van de betrokkene treft de niet-geslaagde verificatie daarvan ook de verklaring van ongehuwd zijn, zodat verweerder op goede grond niet tot legalisatie van de akte van ongehuwd zijn is overgegaan.

RECHTBANK TE UTRECHT 
    
    
    Reg. nr.: SBR 01/319
    
     
    
    UITSPRAAK van de rechtbank te Utrecht, enkelvoudige kamer voor de behandeling van bestuursrechtelijke zaken, in het geding tussen: 
    
    
      [eiser],
      wonende te Utrecht, 
      e i s e r,
    
    
    en 
     
    
      de minister van Buitenlandse Zaken te 
      's-Gravenhage, 
      v e r w e e r d e r. 
    
    
    
    
    1. INLEIDING
    
    Bij besluit van 17 november 1999 heeft verweerder geweigerd het door eiser bij de Ambassade van het Koninkrijk der Nederlanden te Lagos in Nigeria aangeboden geboortebewijs alsmede een verklaring van ongehuwd zijn te legaliseren.
    
    Bij brief van 11 december 1999 heeft eiser tegen dit besluit bij verweerder bezwaar aangetekend. 
    
    Op 6 september 2000 heeft verweerder eiser een afschrift gezonden van het departementale dossier, met uitzondering van de stukken die betrekking hebben op het door de ambassade ingestelde onderzoek. Wel zijn de conclusies van dat onderzoek aan eiser medegedeeld. 
    
    Na een op 2 november 2000 gehouden hoorzitting heeft verweerder bij besluit van 16 januari 2001 de bezwaren tegen het besluit van 17 november 1999 ongegrond verklaard.
     
    Op 20 februari 2001 heeft eiser tegen dat besluit beroep bij deze rechtbank ingesteld. Bij schrijven van 22 maart 2001 zijn de gronden van dit beroep aangevoerd.
    
    Op 9 april 2001 heeft verweerder de op het geding betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van een aantal stukken die betrekking hebben op het door de Nederlandse Ambassade in Nigeria verrichte verificatieonderzoek heeft verweerder de rechtbank met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verzocht te bepalen dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis zal nemen.
    
    Bij schrijven van 13 september 2001 heeft de rechtbank eiser medegedeeld dat de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is en heeft de rechtbank eiser verzocht zijn toestemming te geven om mede op grond van de bedoelde stukken uitspraak te doen.
    
    Bij brief van 1 oktober 2001 heeft eiser de rechtbank toestemming verleend om mede op de grondslag van de stukken waarvan hij geen kennis heeft kunnen nemen uitspraak te doen.
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van 7 januari 2002, waar eiser in persoon is verschenen bijgestaan door zijn gemachtigde mr. H.K. Jap-A-Joe, advocaat te Utrecht.
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. H.C. van Scherpenseel,  werkzaam bij verweerders Afdeling Bezwaar en Beroep Consulaire Zaken van de directie Personenverkeer, Migratie en Consulaire Zaken.
    
    
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    Eiser heeft op [september 1999] bij de Nederlandse ambassade te Lagos in Nigeria een zogeheten 'To whom it may concern' verklaring van de National Population Commission ten name van: [eiser], geboren [[1966]], ref.nr. [X], registratiedatum [september 1999], afgegeven op basis van de door [A]  (eisers vader) afgelegde 'Statutory Declaration of Age' gedateerd [september 1999] alsmede een verklaring van ongehuwd zijn 'bachelor certificate', ref.nr. [Y], gedateerd [augustus 1999], afgelegd door [J], Principal Administrative Officer, namens de Chairman van de Enugu East Local Government te Enugu, Nigeria, ter legalisatie aangeboden.
    
    Bij besluit op bezwaar van 16 januari 2001 heeft verweerder de door eiser aangevoerde bezwaren tegen het primaire besluit van 17 november 1999 ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat legalisatie van het geboortebewijs is geweigerd aangezien de juistheid van de in de documenten vermelde geboortedatum niet aan de hand van betrouwbare, onafhankelijke bronnen vastgesteld kon worden.  Aangezien de juistheid van de opgegeven personalia niet is aangetoond kan ook de verklaring van ongehuwd zijn niet worden gelegaliseerd.
    
    
      In beroep heeft eiser aangevoerd dat verweerder eigen regels van bewijsrecht hanteert, waarbij bewijsmiddelen worden uitgesloten. Verweerder had aandacht dienen te besteden aan de afgelegde getuigenverklaringen. Eiser acht het voorts discriminatoir dat aan personen uit de zogeheten probleemlanden de eis wordt gesteld dat de exacte geboortedatum moet worden vastgesteld. Eiser is voorts van mening dat het rechtsfeit van zijn ongehuwde staat, los staat van zijn geboortegegevens en verwijst daartoe naar verweerders beleid als gepubliceerd in de Staatscourant van 30 augustus 2000.
      Eiser is daarnaast van mening dat hij inzage dient te verkrijgen in zijn gehele dossier. 
    
    
    De rechtbank overweegt het volgende. 
    
    Zoals onder het procesverloop vermeld, heeft de rechtbank beperking van de kennisneming van een aantal stukken gerechtvaardigd geacht aangezien deze stukken gegevens bevatten waaruit de identiteit van de informant(en) kan worden afgeleid. De rechtbank verwijst in deze naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 13 mei 1996, nr. H01.95.0112, gepubliceerd in AB 99/189 en is van oordeel dat aan de noodzaak tot bronbescherming, meer gewicht kan worden toegekend dan aan het belang van eiser om van deze stukken integraal kennis te nemen.
    
    
      De rechtbank overweegt in dit verband voorts, onder verwijzing naar de jurisprudentie van de ABRS, zoals onder meer weergegeven in de uitspraak van 14 september 2000, gepubliceerd in ABkort 2000/682, en in het midden latend of er kan worden gesproken van vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen, dat artikel 6 van het EVRM minimumnormen bevat voor een eerlijke procesvoering, doch dat deze normen niet absoluut zijn. De nationale wetgever mag met het oog op een goede procesorde of ter bescherming van het publieke belang of van de belangen van derden, bepaalde procedurevoorschriften en beperkingen stellen, mits het eerlijke karakter van de procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt aangetast. 
      Het eerste lid van artikel 8:29 van de Awb betreffende het achterhouden of geheimhouden van inlichtingen of stukken, houdt een beperking in van het beginsel van de openbaarheid en dat van de 'equality of arms'. Het artikel bepaalt evenwel, dat deze beperking slechts om 'gewichtige redenen' kan worden aangebracht, terwijl het derde lid de toetsing daarvan aan de rechter opdraagt. Acht de rechter de beperking gerechtvaardigd, dan is ingevolge het vijfde lid aan de andere partij overgelaten te beslissen of de rechter mede op grondslag van de achtergehouden of geheim gehouden stukken uitspraak kan doen. De rechtbank is van oordeel dat de beperkingsmogelijkheid op deze wijze met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijke procesvoering daarmee niet in zijn essentie wordt aangetast. Van schending van artikel 6 van het EVRM is dan ook geen sprake. De rechtbank heeft mede in aanmerking genomen dat verweerder bij zijn op 9 april 2001 ingezonden stukken alleen om geheimhouding van persoonsgegevens en/of functies van de geraadpleegde informanten heeft verzocht. De persoonsgegevens van de ondervraagde personen uit de directe familieomgeving zijn openbaar gemaakt evenals de conclusies en overige feitelijke constateringen van het verificatieonderzoek.
    
     
    Eiser heeft de rechtbank toestemming verleend om mede op basis van de hem niet volledig toegezonden stukken uitspraak te doen. De rechtbank zal derhalve de volledige versie van de stukken, die betrekking hebben op het verificatieonderzoek, in haar oordeel betrekken.
    
    Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Bij legalisatie van een buitenlands document  - waaronder dient te worden verstaan het door een bevoegde Nederlandse autoriteit voor echt verklaren van dat document, opdat het kan worden toegelaten tot de Nederlandse rechtsorde -  gaat het om de vaststelling van de echtheid van de (uitwendige) vorm van het document.
    
    
      Verweerder volgt vanaf 1 april 1996 het beleid dat voor aangeboden documenten afkomstig uit een vijftal landen (te weten: de Dominicaanse Republiek, Ghana, India, Nigeria en Pakistan) naar aanleiding van een legalisatieverzoek te allen tijde verificatie van de inhoud van de documenten plaatsvindt alvorens tot legalisatie kan worden overgegaan. Als blijkt dat de inhoudelijke juistheid van het ter legalisatie aangeboden document niet kan worden aangetoond, gaat verweerder niet over tot legalisatie van het document, hoezeer ook wordt voldaan aan de uitwendige voor legalisatie vereiste kenmerken. 
      Bij dit beleid geldt dat op de aanvrager de last rust aan te tonen dat de inhoud van een document deugdelijk is. De aanvrager dient in beginsel met ondersteunende, uit objectieve bronnen afkomstige gegevens de juistheid van de inhoud van de ter legalisatie aangeboden documenten aannemelijk te maken. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan gegevens uit de administratie van een ziekenhuis, school of kerk. Indien het verificatieonderzoek reden geeft om te twijfelen aan de juistheid van het document of een onderdeel daarvan, wordt legalisatie geweigerd.
      Verweerder heeft van dit beleid kennis gegeven bij circulaire van 7 maart 1996, kenmerk DAZ/JZ/WvA/66671, gepubliceerd in de Staatscourant van 8 maart 1996 zoals gewijzigd bij circulaire van 12 januari 2000 (kenmerk 5001966/99/6). Verweerder heeft voorts in de Staatscourant van 30 augustus 2000 kennisgegeven van zijn werkwijze (24 augustus 2000, nr. DPC/CJ 221) inzake de legalisatie en verificatie van documenten afkomstig uit Ghana, Nigeria, India, Pakistan en de Dominicaanse Republiek, met ingang van 1 september 2000. 
    
    
    
      De ABRS heeft in haar uitspraak van 11 mei 2000, 199900131/01, gepubliceerd in JB 2000/165, dit beleid niet kennelijk onredelijk of anderszins rechtens onjuist geacht.
      De ABRS heeft daarbij overwogen dat de negatieve ervaringen uit het recente verleden met betrekking tot documenten uit de genoemde landen een benadering rechtvaardigen die uitgaat van twijfel aan de juistheid van ter legalisatie overgelegde documenten. Die twijfel kan door onderzoek, dat naar aanleiding van door de aanvrager verstrekte gegevens door de Nederlandse ambassade in het desbetreffende land onder verantwoordelijkheid van verweerder plaatsvindt, geheel of gedeeltelijk worden weggenomen.
    
    
    
      Met betrekking tot de door eiser aangevoerde discriminatoire behandeling is de rechtbank van oordeel dat niet gesteld kan worden dat verweerder discriminatoir handelt door documenten afkomstig van personen uit de vijf zogeheten probleemlanden alleen te aanvaarden nadat deze inhoudelijk zijn geverifieerd door de daartoe bevoegde Nederlandse vertegenwoordiging.  Immers gebleken is, zoals de ABRS ook heeft overwogen in onder meer de voornoemde uitspraken, dat een aanzienlijk deel van de uit die genoemde landen afkomstige documenten vals, vervalst of inhoudelijk onjuist zijn.  Dit gegeven heeft voor verweerder aanleiding gevormd de maatregel tot verplichte verificatie te nemen. 
      Nu niet is gebleken dat de grondslag van dit beleid is ingegeven door een onderscheid naar etnische afkomst of nationaliteit van de aanvragers van legalisatie terwijl het beleid evenmin een direct onderscheid maakt, kan de rechtbank eiser niet volgen in zijn stelling dat verweerders beleid discriminatoir is.
    
    
    
      Voor zover eiser nog een beroep heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel door te stellen dat de vermelding van enkel het geboortejaar voor personen afkomstig uit bijvoorbeeld Marokko voldoende zou zijn, brengt dit de rechtbank niet tot een ander oordeel. Eerstens behoort een land als Marokko niet tot de aangewezen vijf probleemlanden als hiervoor genoemd en daarnaast vindt in Nigeria, in tegenstelling tot (voorheen) in Marokko, de registratie van de volledige geboortedatum plaats.
      Het kan voorts niet in strijd met enig rechtsbeginsel worden geacht indien verweerder eerst tot legalisatie van de aangeboden verklaringen overgaat nadat de in deze documenten genoemde geboortedatum op inhoudelijke juistheid is getoetst. 
      Het door de ambassade te Lagos uitgevoerde onderzoek heeft geen bevestiging van de door eiser opgegeven geboortedatum opgeleverd. De rechtbank merkt daarbij op dat eiser bij zijn aanvraag van [september 1999] heeft aangegeven dat hij niet is gedoopt en slechts de naam van één school die hij in 1988 heeft bezocht heeft vermeld. De rechtbank heeft geen aanleiding gevonden om te veronderstellen dat verweerder niet van de resultaten van dit verificatieonderzoek had mogen uitgaan.
    
    
    Als aangegeven is het ingevolge het door verweerder gevoerde beleid aan eiser om met ondersteunende, uit objectieve bronnen afkomstige gegevens de juistheid van de geboortedatum aannemelijk te maken. Eiser heeft dienaangaande geen nadere documenten of gegevens overgelegd doch zich beroepen op afgelegde getuigenverklaringen. 
    
    
      Met betrekking tot die getuigenverklaringen overweegt de rechtbank dat door eiser de door zijn vader afgelegde 'Statutory Declaration of Age', gedateerd [september 1999], in combinatie met de 'To whom it may concern' verklaring van de National Population Commission' ter legalisatie is aangeboden.
      Nu deze verklaring ter legalisatie is aangeboden kan deze verklaring bezwaarlijk eveneens worden aangemerkt als nader ondersteunend bewijs om de juistheid daarvan aannemelijk te maken. Los daarvan kan niet worden uitgesloten dat deze verklaring is afgelegd met het oog op wat eiser in deze procedure wenselijk acht, zodat deze verklaring niet kan worden beschouwd als een uit objectieve bron afkomstige gegeven. 
      Aangezien er verder geen getuigenverklaringen zijn afgelegd die de geboortedatum [[1966]] bevestigen, kan eiser niet worden gevolgd in zijn betoog dat bewijsmiddelen worden uitgesloten en dat verweerder op basis van de getuigenverklaringen had dienen over te gaan tot legalisatie van de aangeboden documenten.
      De rechtbank onderkent het probleem dat het in bepaalde gevallen moeilijk kan zijn om beschikking te krijgen over stukken die de inhoudelijke verificatie van documenten mogelijk maken. Dit neemt echter niet weg dat degene die om legalisatie van documenten heeft verzocht, mede gelet op het bepaalde in artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, dient te bewijzen dat de geboortedatum juist is en daartoe toereikende aanvullende/ondersteunende informatie of bewijsstukken dient over te leggen. Eiser heeft dit niet gedaan. Dat overlegging van documenten met ondersteunend bewijs op problemen kan stuiten komt voor eisers risico en niet kan worden gesteld dat in dit opzicht aan hem onredelijke eisen zijn gesteld. In dit verband acht de rechtbank van belang dat verweerders gemachtigde ter zitting heeft verklaard dat ook de gegevens van andere door eiser bezochte scholen ter verificatie van de geboortedatum kunnen dienen en dat niet vereist is dat de betreffende opleiding door het behalen van een diploma of een ander certificaat is afgerond.
    
    
    De rechtbank is voorts niet gebleken dat verweerder in het geval van eiser een uitzondering op zijn beleid had behoren te maken.
     
    
      Ten aanzien van verweerders weigering de akte van ongehuwd zijn te legaliseren op de grond als door verweerder aangegeven overweegt de rechtbank dat ingevolge de werkwijze van verweerder, als weergegeven in de in de Staatscourant van 30 augustus 2000 gepubliceerde instructie thans het ontbreken van een gelegaliseerde geboorteakte geen voorwaarde is voor legalisatie van een document met betrekking tot de burgerlijke staat. 
      Verweerder heeft in zijn schrijven van 19 december 2001 en ter zitting dit beleid nader toegelicht en aangegeven dat voor legalisatie van een verklaring omtrent de burgerlijke staat nog steeds wel voldaan moet zijn aan de voorwaarde dat de persoonsgegevens van de betrokkene zijn vastgesteld aan de hand van een na verificatie in orde bevonden geboortebewijs. Legalisatie van een verklaring omtrent de burgerlijk staat wordt niet langer geweigerd vanwege redenen die aan legalisatie van het geboortebewijs in de weg staan, maar niet van directe invloed zijn op de persoonsgegevens van de betrokkene. Hierbij kan gedacht worden, aldus verweerder, aan een verkeerde registratiedatum van de geboorte of twijfel aan de identiteit van de aangever van de geboorte aangezien deze gegevens niet direct van belang zijn voor de vaststelling van de persoonsgegevens van de desbetreffende persoon.
      De rechtbank ziet geen reden dit beleid onredelijk of anderszins rechtens onjuist te achten en is van oordeel dat nu de geboortedatum een onmisbaar gegeven is voor de vaststelling van de identiteit van de betrokkene, de niet-geslaagde verificatie daarvan ook de verklaring van ongehuwd zijn treft, zodat verweerder op goede grond niet tot legalisatie van de akte van ongehuwd zijn is overgegaan.
    
    
    Hetgeen eiser in beroep heeft aangevoerd kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.  De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep heeft moeten maken. 
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    3. BESLISSING
    
    De arrondissementsrechtbank te Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. drs. R. in 't Veld, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 11 januari 2002.
    
    
      de griffier:				het lid van de 
      				enkelvoudige kamer:
    
    
    
    
    
    mr. J.J.A.G. van der Bruggen			mr. drs. R. in 't Veld
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.