ECLI:NL:RBAMS:2011:BV1057, Rechtbank Amsterdam, 21-12-2011, AWB 11-4078 AW
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Onvoorwaardelijk strafontslag onevenredig; wijziging van verweten gedragingen; inzichtelijkheid plichtsverzuim. Plichtsverzuim betreft het niet treffen van voldoende voorzorgsmaatregelen door eiser ter bewaking van zijn integriteit, en niet het actief in strijd handelen met evidente normen van een goed ambtenaarschap.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 11/4078 AW
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
      gemachtigde mr. I.L. Gerrits,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde mr. R.C.D. van der Linde.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juni 2010 (primair besluit I) heeft verweerder eiser een schorsing en verbod toegang werkplek opgelegd. 
    
    Bij besluit van 28 juli 2010 (primair besluit II) heeft verweerder eiser de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. 
    
    Eiser heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
    
    Bij uitspraak van 17 november 2010 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 28 juli 2010 geschorst.
    
    Bij besluit van 14 juli 2011 heeft verweerder, in afwijking van de adviezen van de bezwaaradviescommissie, het bezwaar van eiser tegen de beide primaire besluiten ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
    
    Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij uitspraak van 25 augustus 2011 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van verweerder tot opheffing van de voorlopige voorziening afgewezen.
    
    
      De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2011. 
      Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. 
    
    
    Overwegingen
    
    
      1.	Feiten en omstandigheden
      1.1.	Eiser is op 1 september 2002 in dienst getreden bij de Dienst Werk en Inkomen (DWI). Vanaf 1 januari 2006 is eiser werkzaam bij de DWI als klantmanager en consulent voor niet-uitkeringsgerechtigden (NUG’ers). 
    
    
    1.2.	Naar aanleiding van een melding van het UWV dat eiser mogelijk betrokken was bij het voor hem zwart laten werken van een klant van hem en van het UWV, heeft verweerder de Interne Accountants Dienst, Bureau Integriteit, van de DWI (verder: IAD), opdracht gegeven om onderzoek te doen naar mogelijke integriteitschending van eiser in relatie tot zijn klant [klant 1]. De IAD heeft op 11 maart 2010 rapport uitgebracht. Het rapport bevat een groot aantal bijlagen. In het kader van het onderzoek zijn [klant 1] en eiser gehoord. 
    
    1.3.	Bij besluit van 1 juni 2010 heeft verweerder eiser hangende nader onderzoek met onmiddellijke ingang en met behoud van bezoldiging geschorst en hem een verbod tot toegang werkplek opgelegd. 
    
    1.4.	Bij besluit van 28 juli 2010 heeft verweerder eiser de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat eiser alleen al door het benaderen van een klant om kluswerkzaamheden te verrichten bij vrienden of kennissen van hem, zich aan zodanig ernstig plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt dat de straf van ontslag als enige straf passend is. Voorts acht verweerder aannemelijk dat eiser de betreffende klant ook werkzaamheden bij hem thuis heeft willen laten verrichten en dat is beoogd een deel van de werkzaamheden zwart te laten verrichten. Verweerder baseert zich hierbij op de verklaring van [klant 1] en vindt de gedeeltelijke ontkenning van eiser ongeloofwaardig omdat hij geen volledige opening van zaken heeft gegeven. 
    
    1.5.	In het kader van de bezwaarprocedure heeft de bezwaaradviescommissie van de DWI verweerder geadviseerd het bezwaar van eiser tegen het besluit van 28 juli 2010, tot het opleggen van de straf van onvoorwaardelijk ontslag, gegrond te verklaren en dit besluit te herroepen.
    
    1.6.	Naar aanleiding van het advies van de bezwaaradviescommissie heeft de IAD een rapport “Aanvullende bevindingen” gedateerd 1 april 2011 opgesteld.
    
    1.7.	Gelet op de nieuwe bevindingen heeft de bezwaaradviescommissie op 28 juni 2011 een tweede advies uitgebracht nadat eiser in de gelegenheid is gesteld hierover een zienswijze te geven en op 21 juni 2011 een nadere hoorzitting is gehouden. De commissie komt in dit advies tot het oordeel dat er geen sprake is van (meermalen) gepleegd plichtsverzuim. 
    
    
      1.8.	Bij besluit van 14 juli 2011 heeft verweerder, in afwijking van de adviezen van de bezwaaradviescommissie, het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat de gedragingen van eiser, bestaande uit 
      1. het bij hem thuis ontvangen van een klant ([klant 1]);
      2. het (willen) laten verrichten van werkzaamheden door een klant ([klant 1]) bij goede vrienden c.q. bekenden van eiser ([kennis 1]), waarbij een van deze goede vrienden c.q. bekenden tevens een klant van DWI c.q. eiser was (mevrouw [kennis 1]-[vrouw van kennis 1]);
      3. het ook (minimaal) bij een andere klant ([klant 2]) bemiddelen om kluswerkzaamheden te verrichten bij een goede vriend c.q. bekende van eiser ([kennis 2]);
      4. het laten verrichten van een onrechtmatige (na)betaling;
      5. het betrokken zijn bij een, deels onrechtmatige, nabetaling van een vergoeding aan een klant van DWI, terwijl deze klant van hem tevens een goede vriendin c.q. bekende was (mevrouw [vrouw van kennis 1]), zijn aan te merken als ernstig plichtsverzuim. De gedragingen vermeld onder 1, 2, 3, en 5 zijn onder meer aan te merken als ongeoorloofde belangenverstrengeling. Het gedrag van eiser is verder aan te merken als misbruik van positie ten aanzien van zijn klanten. De straf van ontslag is dan ook gerechtvaardigd. Verweerder heeft bij zijn oordeel zwaar gewicht gehecht aan het bestrijden van niet integer gedrag binnen DWI.
    
    
    2.  	Ten aanzien van de schorsing en verbod toegang werkplek
    
    2.1.	Verweerder heeft eiser geschorst op grond van artikel 13.3, eerste lid, onder c, van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA), waarin is bepaald dat de ambtenaar kan worden geschorst als het voornemen bestaat hem onvoorwaardelijk stafontslag op te leggen. In afwijking van de hoofdregels in artikel 13.3 van de NRGA heeft verweerder besloten dat gedurende deze schorsing eisers bezoldiging wordt doorbetaald. Tevens heeft verweerder eiser op grond van artikel 13.1, eerste lid, onder b en/of c, van de NRGA een verbod toegang werkplek opgelegd.  
    
    2.2.	Een schorsing als deze is een ordemaatregel. Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder op 1 juni 2010 bevoegd om eiser op grond van het voornemen om hem onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen te schorsen. Er waren concrete en serieuze signalen binnengekomen over mogelijk plichtsverzuim. Verweerder kon naar het oordeel van de rechtbank dan ook in redelijkheid gebruik maken van zijn bevoegdheid tot schorsing met behoud van bezoldiging en bepalen dat de aanwezigheid van eiser op zijn werk in het belang van dit onderzoek niet gewenst was. Het beroep van eiser is in zoverre ongegrond. 
    
    3.	Ten aanzien van het onvoorwaardelijk strafontslag
    
    3.1.	Door eiser is erkend dat hij [klant 1] bij hem thuis heeft ontvangen en hem werkzaamheden heeft aangeboden bij zijn kennis [kennis 1]. Verder heeft eiser erkend dat hij [klant 2] werkzaamheden heeft aangeboden bij zijn kennis [kennis 2]. Eiser heeft echter betwist dat sprake is van tegenstrijdige belangen en dus van belangenverstrengeling. Met die aanbiedingen heeft hij een NUG’er mogelijk aan werk geholpen, en dat is juist een dienstbelang, aldus eiser.
    
    3.2.	Verweerder hanteert een strikt integriteitsbeleid, waarin essentieel is dat verweerder de schijn van belangenverstrengeling tussen de medewerker als privé persoon en als ambtenaar wenst te vermijden. Daarin past het absoluut niet dat een medewerker zakelijke relaties thuis ontvangt en daar werkzaamheden aanbiedt bij persoonlijke relaties.
    
    3.3.	De rechtbank onderschrijft dit standpunt van verweerder. Een ambtenaar dient distantie en onafhankelijkheid jegens een klant te bewaren. Eiser had zich behoren te realiseren dat hij als klantmanager van de DWI zijn werk zoveel mogelijk gescheiden diende te houden van zijn persoonlijke leefwereld en contacten. Eiser heeft ten onrechte niet ingezien dat klanten zich in een afhankelijke positie ten opzichte van hem bevinden en dat het daarom niet gepast is tussen klanten en eigen kennissen te bemiddelen. 
    
    3.4.	Eiser heeft gesteld dat zijn werkwijze bij de DWI bekend is en dat eiser door zijn leidinggevenden daarvoor juist is geprezen. Gebleken is dat eiser klanten niet alleen met behulp van ketenpartners naar werk begeleidt, maar ook veelvuldig andere mogelijkheden onderzoekt. Zo is eiser eens tijdens zijn lunchpauze een woning waar bouwwerkzaamheden werden verricht binnengestapt en heeft de aannemer aldaar gevraagd naar mogelijkheden voor werk voor NUG-klanten. Eiser benut elke kans die hij ziet om, ook buiten kantoortijden, contact te leggen en mogelijkheden te verkennen. 
    
    3.5.	De rechtbank overweegt dat eiser met de hiervoor onder rechtsoverweging 3.4 beschreven werkwijze wellicht anders dan zijn collega’s te werk is gegaan. Bij die handelwijze is echter (anders dan nu) niet gebleken van overschrijding van de integriteitsgrenzen.
    
    3.6.	Met betrekking tot de verweten gedragingen genoemd onder 4 en 5 in het bestreden besluit heeft eiser aangevoerd dat hij niet heeft geweten dat mevrouw [vrouw van kennis 1], die hij op zijn werk aan de telefoon heeft gesproken in verband met een taalvergoeding, dezelfde was als degene die hij slechts kende als [voornaam van vrouw van kennis 1]. Eiser heeft verklaard dat hij privé altijd Russisch sprak met [voornaam van vrouw van kennis 1], en aan de telefoon Nederlands, waardoor hij haar stem niet herkende. Verder heeft hij in het computersysteem niet doorgeklikt naar andere schermen, zodat hij niet de link heeft gezien tussen mevrouw [vrouw van kennis 1] en zijn kennis, de heer [kennis 1], als haar echtgenoot. [voornaam van vrouw van kennis 1] en eiser kenden elkaar ook slechts bij de voornaam en eiser gebruikt aan de telefoon alleen zijn achternaam, zodat mevrouw [vrouw van kennis 1] eiser ook niet heeft herkend. Voorts heeft eiser aangevoerd dat hij te goeder trouw de ingangsdatum van een reeds toegekende taalvergoeding administratief heeft gecorrigeerd van 1 mei 2009 naar 1 februari 2009.
    
    
      3.7.	Verweerder heeft een aantal indicaties genoemd op grond waarvan de stelling van eiser dat hij mevrouw [vrouw van kennis 1] niet herkende ongeloofwaardig wordt geacht. Verweerder is echter slechts afgegaan op dossieronderzoek en heeft eiser en mevrouw [vrouw van kennis 1] hierover niet gehoord. Hoewel de rechtbank het eveneens verwonderlijk vindt dat eiser niet heeft geweten dat hij met een bekende te doen had, is, bij gebreke aan nader onderzoek, toch onvoldoende komen vast te staan dat eiser haar wel heeft herkend of moet hebben herkend.
      Verweerder heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat eiser welbewust bemoeienis heeft gehad bij de toekenning van een onkostenvergoeding aan een bekende. 
    
    
    
      3.8.	Niet in geschil lijkt meer te zijn dat de juiste ingangsdatum van de taalvergoeding 1 maart 2009 moet zijn, zodat door eisers toedoen € 63,67 teveel aan taalvergoeding is betaald. Dat eiser zich hier schuldig heeft gemaakt aan belangenverstrengeling is echter niet aannemelijk, niet alleen vanwege hetgeen hiervóór onder 3.7 is overwogen, maar ook op grond van het navolgende.
      Onbetwist is geen sprake van een besluit van eiser tot toekenning van een taalvergoeding. Evenmin is in geschil dat het toekenningsbesluit met 1 mei 2009 een onjuiste ingangsdatum kende. Eisers stelling dat hij niet meer heeft gedaan dan het rechtzetten van een administratieve fout, is hiermee in lijn.
      Dat de door eiser gekozen ingangsdatum eveneens onjuist is, maakt nog niet dat aan zijn handelen de kwalificatie plichtsverzuim dient te worden gegeven. Eiser heeft gesteld dat hier sprake is van opnieuw een fout, maar nu van hem. De rechtbank ziet geen grond daaraan te twijfelen. De door eiser gekozen ingangsdatum wijkt minder af van de juiste datum, 1 maart 2009, dan de datum van 1 mei 2009, waar verweerder oorspronkelijk vanuit ging. Het betreft verder een korte periode (één maand) en een klein financieel belang.
    
    
    3.9.	Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het thuis ontvangen van [klant 1] en het bemiddelen van eiser tussen klanten en kennissen in strijd is met het bepaalde in artikel 11.1 van de NRGA en derhalve plichtsverzuim oplevert. Met betrekking tot de gedragingen genoemd onder 4 en 5 is geen sprake van plichtsverzuim.
    
    3.10.	De rechtbank dient vervolgens de vraag te beantwoorden of het onvoorwaardelijk strafontslag evenredig is aan het plichtsverzuim. 
    
    3.11.	Met betrekking tot de kenbaarheid van het integriteitsbeleid van de DWI overweegt de rechtbank dat dit beleid in september 2006 door een artikel op intranet en een e-mail aan alle medewerkers onder de aandacht van de medewerkers van de DWI is gebracht. De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat eiser de inhoud van het beleid had behoren te kennen. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om te oordelen dat het voornoemd plichtsverzuim eiser niet verweten kan worden.
    
    3.12.	Bij de conclusie dat sprake is van een integriteitschending, kan er echter niet aan worden voorbijgezien dat eiser daardoor geen persoonlijk voordeel heeft gehad. Anders dan bijvoorbeeld bij het voor een vriendenprijs laten verrichten van werkzaamheden door een klant voor zichzelf, of het, al dan niet tegen betaling, bemiddelen van goedekope(re) arbeidskrachten, is niet naar voren gekomen dat hier sprake is van verrijking van zichzelf of van zijn kennissen. Verweerder heeft een dergelijk verwijt aan eiser ook niet gemaakt.
    
    
      3.13.	De rechtbank overweegt voorts dat de aanleiding van het onderzoek naar eiser was gelegen in de melding van het UWV dat eiser mogelijk betrokken was bij het voor hem zwart laten werken van een klant van hem en van het UWV.
      In het primaire besluit heeft verweerder eiser ook verweten dat hij [klant 1] voor zichzelf heeft willen laten klussen en dat het klussen van [klant 1] voor eiser c.q. voor goede vrienden dan wel bekenden van eiser (deels) zwart zou plaatsvinden.
      Dat verweerder dergelijke gedragingen absoluut niet wenst te tolereren is begrijpelijk, enerzijds vanuit de belangen en de reputatie van de DWI, maar anderzijds ook omdat het bij dergelijke gedragingen voor de betrokken ambtenaar ook zonder integriteitsbeleid evident dient te zijn dat zij ernstig plichtsverzuim opleveren.
    
    
    3.14.	In de heroverweging in bezwaar heeft verweerder de zware verwijten dat eiser [klant 1] voor zichzelf heeft willen laten klussen en dat dit klussen (deels) zwart zou plaatsvinden echter niet langer gehandhaafd. Daarmee is het karakter van het aan eiser verweten plichtsverzuim veranderd. 
    
    
      3.15.	Weliswaar kan een andere vermenging van de privé en de zakelijke sfeer ook plichtsverzuim opleveren, maar dan komt meer het accent te liggen op het niet treffen van voldoende voorzorgsmaatregelen door eiser ter bewaking van zijn integriteit, dan op het actief in strijd handelen met evidente normen van een goed ambtenaarschap.
      In dergelijke gevallen zal voor een ambtenaar op voorhand minder inzichtelijk zijn wat precies van hem wordt verwacht, dan in een geval van zelfverrijking of facilitering van zwart werk, zelfs indien sprake is van een geformuleerd en uitgedragen integriteitsbeleid. Dat geldt eens te meer in een geval waarin de ambtenaar is geprezen voor zijn (ook niet geheel van integriteitsrisico’s vrije) onorthodoxe aanpak in het verleden.
    
    
    3.16.	Deze verminderde inzichtelijkheid, gevoegd bij het ontbreken van aannemelijkheid ten aanzien van een aantal aan eiser verweten gedragingen, brengt de rechtbank tot het oordeel dat het opgelegde onvoorwaardelijk strafontslag onevenredig is. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat uit de door verweerder overgelegde stukken niet blijkt dat eiser zich eerder schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. 
    
    3.17.	De rechtbank ziet er daarbij niet aan voorbij dat in bezwaar een nieuw verwijt aan eiser is gemaakt, te weten de bemiddeling van de klant [klant 2]. Niet is gebleken dat eiser na zijn bemiddeling van [klant 1] op zijn handelwijze is aangesproken of gecorrigeerd, zodat de bemiddeling van [klant 2] niet zozeer een nieuw feit oplevert, maar een herhaling is van dezelfde werkwijze. Daaraan komt daarom slechts een beperkt gewicht toe.
    
    3.18.	Het bestreden besluit, voor zover daarbij het onvoorwaardelijk ontslag is gehandhaafd, kan niet in stand blijven wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is in zoverre gegrond. 
    
    3.19.	De rechtbank zal niet zelf in de zaak voorziend het primaire ontslagbesluit herroepen. Verweerder dient op het bezwaarschrift van 6 september 2010 opnieuw te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    3.20.	In dat kader wijst de rechtbank verweerder erop dat eiser onderbouwd heeft gesteld forse gezondheidsschade te hebben geleden in verband met het aan hem opgelegde strafontslag. Verweerder zal zich dienen te beraden op de vraag of daarin aanleiding is gelegen om van verdere strafoplegging af te zien.
    
    3.21.	Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, zal de rechtbank voorts bepalen dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht dient te vergoeden. Tenslotte zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser in beroep, die forfaitair worden begroot op € 874.
    
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      - 	verklaart het beroep voor zover gericht tegen de schorsing en verbod toegang werkplek ongegrond;
      -	verklaart het beroep voor zover gericht tegen het onvoorwaardelijk strafontslag gegrond; 
      -	vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het onvoorwaardelijk strafontslag wordt gehandhaafd;
      -	draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      -	bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 152 vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van 
      	€ 874, te betalen aan de griffier van deze rechtbank.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, mrs. P.H.A. Knol en 
      M.C. Eggink, leden, in aanwezigheid van mr. J.E. Nicolai, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2011.
    
    
    
    de griffier	de voorzitter
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      D: B
      SB