ECLI:NL:RVS:2021:1485, Raad van State, 14-07-2021, 202002751/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-07-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vlissingen de aanvraag van [wederpartij] om een ligplaatsvergunning afgewezen. [wederpartij] is een bedrijf dat zich onder meer toelegt op het organiseren van rondvaarten in Vlissingen. De rederij heeft een ligplaats in Middelburg en wil een ligplaats in de binnenhavens van Vlissingen om van daaruit rondvaarten te organiseren en partyverhuur en vistochten te faciliteren. Op 9 april 2014 heeft [wederpartij] bij de havenmeester een ligplaatsvergunning aangevraagd voor een ligplaats in de Binnenhaven van Vlissingen voor de periode van september 2014 tot en met april 2015. Bij brief van 15 september 2015 heeft [wederpartij] het college bericht dat de termijn om een besluit te nemen over de aanvraag van 9 april 2014 ruimschoots is verstreken en het college verzocht de van rechtswege verleende ligplaatsvergunning bekend te maken. Ook heeft [wederpartij] het college in gebreke gesteld.

202002751/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 juli 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Vlissingen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 maart 2020 in zaak nr. 18/7863 in het geding tussen:
    [wederpartij], gevestigd te Vlissingen,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] om een ligplaatsvergunning afgewezen.
    Bij besluit van 25 september 2017 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 25 september 2018 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 25 september 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Bij besluit van 7 november 2018 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] gegrond verklaard, het besluit van 21 maart 2017 herroepen en voor de periode van oktober 2014 tot en met april 2015 een ligplaatsvergunning geweigerd.
    Bij uitspraak van 27 maart 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 november 2018 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 1 mei 2020 heeft het college naar aanleiding van de rechtbankuitspraak van 27 maart 2020 het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 21 maart 2017 herroepen en een ligplaatsvergunning verleend voor een ligplaats in de Binnenhaven van Vlissingen voor de periode van oktober 2014 tot en met april 2015.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [wederpartij] heeft een zienswijze gegeven op het besluit van 1 mei 2020.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2021, waar het college, vertegenwoordigd door E. van der Mark L.L.B. en mr. M.A.M. de Baar, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda en [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] is een bedrijf dat zich onder meer toelegt op het organiseren van rondvaarten in Vlissingen. De rederij heeft een ligplaats in Middelburg en wil een ligplaats in de binnenhavens van Vlissingen om van daaruit rondvaarten te organiseren en partyverhuur en vistochten te faciliteren. Op 9 april 2014 heeft [wederpartij] bij de havenmeester een ligplaatsvergunning aangevraagd voor een ligplaats in de Binnenhaven van Vlissingen voor de periode van september 2014 tot en met april 2015. Bij brief van 15 september 2015 heeft [wederpartij] het college bericht dat de termijn om een besluit te nemen over de aanvraag van 9 april 2014 ruimschoots is verstreken en het college verzocht de van rechtswege verleende ligplaatsvergunning bekend te maken. Ook heeft [wederpartij] het college in gebreke gesteld. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van 27 oktober 2015, ECLI:NL:RBZWB:2015:6883, overwogen dat het college het verzoek van [wederpartij] terecht heeft opgevat als een verzoek om, vooruitlopend op een aanvraag, te onderzoeken of een kansrijke aanvraag om een ligplaatsvergunning kan worden ingediend. Omdat [wederpartij] geen aanvraag heeft ingediend was het college niet in gebreke een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken of tijdig een besluit te nemen. De voorzieningenrechter heeft het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:235, geoordeeld dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college in gebreke was tijdig een besluit te nemen, omdat het college het verzoek van [wederpartij] om een ligplaatsvergunning als aanvraag in behandeling had genomen. De Afdeling heeft de uitspraak van de voorzieningenrechter vernietigd, het beroep van [wederpartij] tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd en het college opgedragen een besluit te nemen op de aanvraag van [wederpartij].
    Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017 heeft het college bij besluit van 21 maart 2017 de aanvraag van [wederpartij] om een ligplaatsvergunning afgewezen. Bij besluit van 25 september 2017 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Bij de uitspraak van 25 september 2018 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 25 september 2017 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Ter uitvoering van die rechtbankuitspraak heeft het college bij het besluit van 7 november 2018 het door [wederpartij] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 21 maart 2017 herroepen en de aanvraag om een ligplaatsvergunning afgewezen. Volgens het college waren er geen ligplaatsen meer beschikbaar omdat alle ligplaatsen in de Binnenhaven waren ingenomen door andere schepen. De ligplaatsen in de Dokhaven konden vanwege de slechte staat van de kades niet vergeven worden. Langszij gaan zou ten koste gaan van de goede orde in de haven en was dus ook niet mogelijk. [wederpartij] heeft tegen het besluit van 7 november 2018 beroep ingesteld.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag van [wederpartij] niet op goede gronden heeft afgewezen. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat de in het beheersgebied gelegen schepen daar lagen zonder rechtsgrond, omdat geen ligplaatsvergunning of privaatrechtelijke toestemming was verleend. Daarmee heeft het college volgens de rechtbank erkend dat het handhavend had kunnen optreden. Door daarvan af te zien heeft het college een ongerechtvaardigde voorrangspositie gecreëerd voor deze schepen ten opzichte van de rondvaartboot van [wederpartij]. Het college heeft aan de afwijzing ten onrechte ten grondslag gelegd dat er geen ligplaats beschikbaar was, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep van het college
    3.       Het college betoogt dat de uitspraak van de rechtbank een motiveringsgebrek heeft. De rechtbank is er ten onrechte aan voorbijgegaan dat de in het beheersgebied gelegen schepen sinds lange tijd een ligplaats hebben ingenomen in de Binnenhaven van Vlissingen en hierom oudere rechten hebben dan [wederpartij]. Voor [wederpartij] was geen ligplaats meer beschikbaar. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2434, onderschreven dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat er geen ligplaatsen meer beschikbaar waren. Op voorhand was duidelijk dat handhavend optreden tegen de al liggende schepen onevenredig zou zijn omdat er een concreet zicht op legalisatie was. Het ontbreken van een geldige ligplaatsvergunning voor deze schepen had te maken met een administratief verzuim van de gemeente. Handhavend optreden tegen deze schepen zou ook onevenredig zijn omdat de schiphouders een groot belang hebben bij een vergunning gelet op het feit dat de schepen al lange tijd feitelijk een ligplaats hebben ingenomen. Daar komt bij dat handhavend optreden ten opzichte van deze schepen niet tot een ligplaatsvergunning voor [wederpartij] had geleid.
    Verder heeft de rondvaartboot van [wederpartij] afwijkende maten. Dit heeft tot gevolg dat verlening van een ligplaatsvergunning aan haar ten koste zou gaan van meer dan één van de schepen die nu feitelijk al lange tijd een ligplaats innemen. Dit komt het college onredelijk voor.
    De rechtbank is op geen van de drie genoemde argumenten ingegaan, aldus het college.
    Beoordeling
    4.       Op grond van artikel 1.3 van de Havenverordening Vlissingen 2009 (hierna: verordening) kan het college vergunningen en toestemmingen verlenen alsmede aanwijzingen doen en/of geven en aan deze vergunningen, toestemmingen of aanwijzingen in de zin van artikel 9.1 beperkingen en voorschriften verbinden. Op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de verordening is het verboden met een schip ligplaats te nemen of zich met het schip op een ligplaats te bevinden, tenzij daarvoor uitdrukkelijke instemming van de eigenaar, huurder of erfpachter van een aan de ligplaats gelegen terrein of toestemming van het college is verkregen.
    5.       In geschil is of het college de aanvraag van [wederpartij] op goede gronden heeft afgewezen.
    5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college heeft erkend dat het handhavend had kunnen optreden tegen de schepen in de havens en door daarvan af te zien een ongerechtvaardigde voorrangspositie heeft gecreëerd voor deze schepen ten opzichte van de rondvaartboot van [wederpartij]. De Afdeling volgt de rechtbank hierin niet, omdat het college niet heeft erkend dat het handhavend had kunnen optreden. De Afdeling is echter, zij het op andere gronden, van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de aanvraag van [wederpartij] niet op goede gronden heeft afgewezen.
    Volgens het college waren ten tijde van belang aan de kades in de Binnenhaven sinds geruime tijd, variërend van jaren tot decennia, schepen gelegen met toestemming van ofwel Zeeland Seaports, ofwel het college. Toen de gemeente de ligplaatsen overnam van Zeeland Seaports heeft het college nagelaten ligplaatsvergunningen te verlenen of te verlengen ten behoeve van de desbetreffende schiphouders. Het college heeft gesteld er ten tijde van belang niet van bewust te zijn geweest dat de schepen in de Binnenhaven daar niet legaal gelegen waren. Voor [wederpartij] was geen plaats meer; honorering van de aanvraag van [wederpartij] zou volgens het college in ieder geval ten koste van de ligplaats van één ander schip gaan dat al geruime tijd daar met toestemming gelegen was en dus oudere rechten had. De Afdeling is van oordeel dat het college dit onvoldoende heeft onderbouwd. Het college stelt ten onrechte dat de Afdeling in haar uitspraak van 18 juli 2018 heeft onderschreven dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat er ten tijde van belang geen ligplaatsen meer beschikbaar waren. De zinsneden waarop het college doelt, zijn een weergave van de in die zaak aangevallen uitspraak in het kader van de beantwoording van de vraag of de rechtbank een besluit ten onrechte niet naar de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van het besluit had getoetst. Daarin is geen oordeel van de Afdeling over het standpunt van het college over de beschikbaarheid van ligplaatsen vervat. De stelling dat andere schepen al geruime tijd een ligplaats innamen, heeft het college niet met stukken onderbouwd. Op de zitting is gebleken dat het ontbreekt aan duidelijkheid over de feitelijke situatie en de belangen van de afzonderlijke schiphouders. Onduidelijk is hoe lang de schiphouders ten tijde van belang een ligplaats innamen, wie toestemming heeft gekregen van het college of zijn rechtsvoorganger en wat die toestemming inhield. Het college heeft er in dit kader onder verwijzing naar de Archiefwet op gewezen dat de relevante informatie inmiddels vernietigd is. Wanneer het college feiten aan de besluitvorming ten grondslag legt, ligt het echter op zijn weg om de juistheid hiervan aan te tonen. Dat het college daar niet in is geslaagd, komt voor risico van het college en niet van [wederpartij].
    Niet in geschil is dat [wederpartij] de eerste aanvrager van een ligplaatsvergunning was. Haar eerste aanvraag dateert van 9 april 2014. Toen was aan de schiphouders van de schepen die de ligplaatsen feitelijk innamen nog geen vergunning verleend. Over hun individuele situatie was (en is) weinig informatie voorhanden. In dergelijke omstandigheden kan het college een aanvraag die is gedaan conform de daarvoor geldende verordening niet afwijzen op de grond dat er geen ligplaatsen meer beschikbaar zijn.
    Gelet op het bovenstaande heeft het college de aanvraag van [wederpartij] op onjuiste gronden afgewezen. De afwijzing van de aanvraag van [wederpartij] is onzorgvuldig voorbereid en daarmee in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    5.2.    Het betoog faalt.
    6.       Het college betoogt dat de rondvaartboot van [wederpartij] afwijkende maten heeft en daardoor meer ruimte in beslag neemt dan de ten tijde belang in de Binnenhaven gelegen schepen. Vergunningverlening aan [wederpartij] zou volgens het college tot gevolg hebben dat minstens twee schepen hun ligplaats verliezen. De Afdeling volgt het college niet in dit standpunt alleen al omdat het onvoldoende is onderbouwd. Het had op de weg van het college gelegen om met behulp van concrete informatie over afmetingen van relevante boten of foto’s aan te tonen dat de rondvaartboot van [wederpartij] afwijkende afmetingen heeft. Uit het dossier blijkt niet meer dan dat de rondvaartboot van [wederpartij] 27,20 m lang, 5,13 m breed en 1,28 m diep was en uit ligplaatsvergunningen voor andere boten, voor een andere periode dan de in het geding zijnde periode van september 2014 tot en met april 2015, blijkt dat ook boten met grotere afmetingen vergund zijn. Verder ontbreekt informatie over de afmetingen van de ligplaatsen.
    6.1.    Het betoog faalt.
    Beroep van rechtswege van [wederpartij] tegen het besluit van 1 mei 2020
    7.       Bij besluit van 1 mei 2020 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van 27 maart 2020 het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 21 maart 2017 herroepen en een ligplaatsvergunning verleend voor een ligplaats in de Binnenhaven van Vlissingen voor de periode van oktober 2014 tot en met april 2015. [wederpartij] kan zich niet verenigen met het besluit van 1 mei 2020. Volgens haar had het college alleen het besluit van 21 maart 2017 moeten herroepen onder vermelding van het feit dat de aanvraag ten onrechte is afgewezen. Het college had niet alsnog een ligplaatsvergunning moeten verlenen voor bovengenoemde periode, waar zij niets aan heeft vanwege het zijn verstreken daarvan. [wederpartij] wil de vanwege de onrechtmatige afwijzing van haar aanvraag geleden schade verhalen op de gemeente en voorkomen dat in dat kader onder verwijzing naar het besluit van 1 mei 2020 wordt gesteld dat de schadeoorzaak is weggenomen.
    8.       De Afdeling ziet in wat [wederpartij] heeft aangevoerd geen aanleiding om het besluit van 1 mei 2020 te vernietigen. De onrechtmatigheid van de afwijzing van de aanvraag is, nadat deze in beroep was vastgesteld met de rechtbankuitspraak, met deze uitspraak ook in hoger beroep komen vast te staan. Wanneer [wederpartij] een procedure start om de vanwege de onrechtmatige besluiten door haar geleden schade op de gemeente te verhalen, kan zij ter onderbouwing van de onrechtmatigheid verwijzen naar deze uitspraak van de Afdeling.
    8.1.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep van het college en het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 1 mei 2020 zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    10.     Het college moet proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van rechtswege tegen het besluit van 1 mei 2020 ongegrond;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Vlissingen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00 (zegge: veertienhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Vlissingen een griffierecht van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2021
    176-898.