ECLI:NL:RBSGR:2010:BO6758, Rechtbank 's-Gravenhage, 03-11-2010, 358104 / HA ZA 10-393
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Staat aansprakelijk voor strafrechtelijk optreden (onrechtmatig bevel tot sluiting van een horeca-inrichting).

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    zaaknummer / rolnummer: 358104 / HA ZA 10-393
    
    Vonnis van 3 november 2010
    
    in de zaak van
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
      advocaat mr. F.J.H.M. Berndsen te Breda,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN JUSTITIE),
      zetelend te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      advocaat mr. A.Th.M. ten Broeke te 's-Gravenhage.
    
    
    Partijen worden hierna [eiser] en de Staat genoemd.
     
    
    
      1.De procedure
      1.1.Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -de dagvaarding van 15 januari 2010 (met producties genummerd 1-8);
      -de conclusie van antwoord (met producties genummerd 1-7) van 12 mei 2010;
      -het tussenvonnis van 26 mei 2010, waarbij de rechtbank een comparitie van partijen heeft bevolen;
      -het proces-verbaal van comparitie van 19 oktober 2010, met de daarin vermelde brief van 1 oktober 2010 van de advocaat van [eiser].
    
    
    1.2.Ten slotte is vonnis bepaald. Het wordt heden bij vervroeging uitgesproken.
    
    
      2.De feiten
      2.1.[eiser] heeft in 2005 een horeca-inrichting in Papendrecht geëxploiteerd. Deze inrichting werd gedreven onder enkele namen: Evenementencentrum Cultura (hierna kortweg: Cultura), Restaurant Knabbel en Babbel en café Xie je zo.  Deze namen hadden betrekking op verschillende onderdelen van één onderneming, die in diverse onderling verbonden lokaliteiten waren gehuisvest. De voor deze inrichting verleende horecavergunning, die is verleend op 17 juli 2003, stond op naam van [eiser]. Als leidinggevenden vermeldde de vergunning [eiser] en drie andere personen. 
    
    
    2.2.Op 21 mei 2005 is tegen [eiser], als de vermoedelijke verantwoordelijke ondernemer/uitbater van deze horeca-inrichting, proces-verbaal opgemaakt wegens overschrijding van de toepasselijke geluidsnormen. Hij heeft zich dienaangaande verweerd met de stelling dat niet hij de verantwoordelijke ondernemer/uitbater was, maar een zekere [A] (hierna: [A]). Volgens een inschrijving op 24 mei 2005 was [A] met ingang van 18 mei 2005 de eigenaar van Cultura. Op 25 juli 2005 is deze inschrijving gewijzigd. Van dat moment af stond deze zaak weer op naam van [eiser].
    
    2.3.Het gegeven dat, volgens deze inschrijvingen, Cultura enige tijd is gedreven door een persoon ([A]) zonder dat de desbetreffende mutatie was gemeld aan de Milieudienst Zuid-Holland, zoals is voorgeschreven in artikel 6 lid 4 van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer, heeft reden gegeven tot een onderzoek van de Politieregio Zuid-Holland-Zuid (Regionaal Milieuteam) naar de aan [eiser] verleende drank- en horecavergunning. Op 8 september 2005 heeft in dit kader een controleonderzoek plaatsgevonden. Hierbij is vastgesteld dat in twee van de drie lokaliteiten (Restaurant Knabbel en Babbel en café Xie je zo) geen van de vier leidinggevenden aanwezig was die in de onder 2.1 bedoelde drank- en horecavergunning waren genoemd. Dit heeft geleid tot de verdenking van een overtreding op grond van artikel 24 van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW).
    
    
      2.4.De bevindingen in dit onderzoek omtrent de tijdelijke overschrijving van een gedeelte van de horeca-inrichting op een derde, [A], hebben geleid tot de verdenking dat de inrichting in strijd met de artikelen 3 en 25 DHW werd gedreven zonder geldige drank- en horecavergunning. Bij het onderzoek is voorts vastgesteld dat de vergunning in 2003 was verleend voor een café annex biljart- en zalencentrum met een totale oppervlakte van 
      650 m², maar dat deze omschrijving niet meer voldeed na de overschrijving van Cultura op naam van [A].
    
    
    
      2.5.Het ambtsedige proces-verbaal van het onderzoek op 8 september 2005 houdt onder meer het volgende in:
      "Overleg met de officier van justitie:
      Op donderdag 1 september 2005, is er [...] overleg geweest, met de officier van justitie van het functioneel parket van het arrondissement Rotterdam, [...], over de wijze van optreden.
      Door de gemeenteambtenaar, [...], van de gemeente Papendrecht, was mij, [een van de verbalisanten, toevoeging rechtbank], meegedeeld bestuursrechtelijk niet op te kunnen treden.
      Met voornoemde officier van justitie, werd afgesproken het onderzoek bij de horeca-inrichting te zullen aanvangen op donderdag 8 september 2005. Tevens werd door en met de officier van justitie, besloten de horeca-inrichting te sluiten vanwege het feit dat de drank- en horecavergunning van 17 juli 2003, op 18 mei 2005 was komen te vervallen. [...]",
      en voorts, als beschrijving van het gebeurde op 8 september 2005:
      "Vordering tot sluiting:
      Naar aanleiding van onze bevindingen (het van rechtswege vervallen zijn van de drank- en horecavergunning), tijdens ons ingestelde onderzoek in de horeca-inrichting(en) "Knabbel&Babbel", "Cultura" en "Xiejezo", en het feit dat er daardoor bij het langer geopend houden voor publiek van de horeca-inrichting(en) en tijdens het uitoefenen van het cafébedrijf in strijd zou worden gehandeld met artikel 3 en 25 van de Drank- en Horecawet, vorderde/beval ik [zijnde een van de verbalisanten, toevoeging rechtbank] de ondernemer, dhr [eiser] op donderdag 8 september 2005, omstreeks 16.45 uur, de totale horeca-inrichting(en) zoals hiervoor genoemd, te sluiten voor publiek. Hieraan gaf hij gevolg door daartoe opdracht te geven aan de voor hem werkende personen."
    
    
    2.6.Zoals in dit proces-verbaal is vermeld, heeft [eiser] op 8 september 2005 de gehele horeca-inrichting gesloten. Met goedvinden van de gemeente Papendrecht en van de officier van justitie is de inrichting daarna nog op één dag, 17 september 2005, voor het publiek geopend geweest. Dit betrof een al eerder afgesproken Marokkaans bruiloftsfeest. Een van de voorwaarden voor deze toestemming was dat bij deze gelegenheid geen alcoholhoudende drank zou worden geschonken. Afgezien van deze opening voor één dag is de horeca-inrichting ononderbroken gesloten geweest, in elk geval tot en met 13 maart 2007.
    
    2.7.[eiser] is mede naar aanleiding van het genoemde onderzoek strafrechtelijk vervolgd. Hij is gedagvaard voor de economische politierechter van de rechtbank Dordrecht. Hem is in de eerste plaats ten laste gelegd dat hij een voorschrift uit het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen niet had nageleefd. Dit betrof, kort gezegd, de geluidsoverlast. Het tweede verwijt dat hem blijkens de telastelegging is gemaakt betrof primair het uitoefenen van het horecabedrijf zonder vergunning ingevolge artikel 3 DHW en subsidiair het voor het publiek geopend houden van een horecalokaliteit zonder dat in de inrichting een leidinggevende aanwezig was die vermeld stond in de drank- en horecavergunning. In zijn pleidooi voor de economische politierechter heeft de raadsman van [eiser] onder meer aangevoerd dat het uitgangspunt (vermeld in het onder 2.5 genoemde proces-verbaal) dat de drank- en horecavergunning van [eiser] "van rechtswege is komen te vervallen", onjuist is, immers geen steun vindt in de DHW of in de jurisprudentie. De economische politierechter heeft op 26 april 2006 - kennelijk in een mondeling vonnis - [eiser] vrijgesproken van het eerste hem ten laste gelegde feit. De economische politierechter heeft het in de tweede plaats primair ten laste gelegde feit bewezen verklaard en [eiser] daarvoor een geldboete opgelegd.
    
    2.8.In het hoger beroep van dit vonnis van de economische politierechter heeft het gerechtshof 's-Gravenhage bij arrest van 5 januari 2007 [eiser] vrijgesproken van het onder 2 primair ten laste gelegde feit. Deze vrijspraak is geschied in overeenstemming met de vordering van de advocaat-generaal. Het hof heeft het onder 2 subsidiair ten laste gelegde feit bewezen verklaard en [eiser] daarvoor veroordeeld tot een geldboete. 
    
    2.9.Na dit arrest van het gerechtshof hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Papendrecht (hierna: B&W), bij besluit van 13 maart 2007, de onder 2.1 vermelde drank- en horecavergunning van [eiser], uit 2003, ingetrokken. Deze intrekking is onherroepelijk geworden.
    
    2.10.[eiser] had inmiddels op 20 juni en 27 juli 2005 nieuwe exploitatie- en drank- en horecavergunningen aangevraagd. Deze aanvragen betroffen twee horeca-inrichtingen onder de naam Xie je zo (een café en een eetcafé), een inrichting onder de naam Eetcafé Kabbel en Babbel en een inrichting onder de naam Evenementencentrum Cultura. In de aanvragen is vermeld dat de desbetreffende lokaliteiten wijzigingen hebben ondergaan, waardoor niet langer sprake is van één horeca-inrichting, zoals bedoeld in de vergunning van 17 juli 2003. 
    
    2.11.De burgemeester van Papendrecht (hierna: de burgemeester) en B&W hebben bij gezamenlijk besluit van 19 januari 2006 de gevraagde vergunningen geweigerd. De burgemeester en B&W hebben hierbij onder meer acht geslagen op een advies van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Bibob). [eiser] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Tegen de verwerping daarvan door de burgemeester en door B&W, bij hun besluiten (beslissingen op bezwaar) van 6 juni 2006, hebben [eiser] en de burgemeester en B&W over en weer rechtsmiddelen aangewend. Dit heeft geleid tot de uitspraak van 30 juni 2006 van de voorzieningenrechter (sector bestuursrecht) van de rechtbank Dordrecht, waarbij de beroepen gegrond zijn verklaard, de bestreden besluiten zijn vernietigd en aan de burgemeester en aan B&W de opdracht is gegeven om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren van [eiser]. Dit laatste is gebeurd bij (nader) besluit van 24 oktober 2006 van de burgemeester en van B&W.
    
    2.12.De burgemeester en B&W hebben tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Bij haar uitspraak van 18 juli 2007 heeft de Afdeling het hoger beroep gegrond verklaard, de bestreden uitspraak van de voorzieningenrechter vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond verklaard en het besluit van 24 oktober 2006 van de burgemeester en van B&W vernietigd.
    
    2.13.Verzoeken van [eiser] aan het College van procureurs-generaal, orgaan van de Staat, om vergoeding van zijn schade als gevolg van het (volgens hem) onrechtmatige bevel van 8 september 2005 tot sluiting van zijn horeca-inrichting, zijn afgewezen.
    
    
      3.Het geschil
      3.1.[eiser] vordert:
      a.de verklaring voor recht dat de Staat aansprakelijk is voor de schade die hij ten gevolge van het onrechtmatige strafvorderlijke optreden heeft geleden en zal lijden;
      b.de veroordeling van de Staat om aan hem, [eiser], als schadevergoeding wegens onrechtmatige daad te voldoen een bedrag nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet,
      met de veroordeling van de Staat in de kosten van het geding.
    
    
    3.2.[eiser] legt hieraan, samengevat, ten grondslag dat het op 8 september 2005 aan hem gegeven bevel tot sluiting van de horeca-inrichting onrechtmatig was, immers niet op enige rechtsgrond was gebaseerd en dat hij hierdoor aanzienlijke schade heeft geleden.
    
    3.3.De Staat voert verweer. 
    
    3.4.Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
      4.De beoordeling
      4.1.Het staat vast dat op 8 september 2005 aan [eiser] het - van de officier van justitie afkomstige - bevel is gegeven de horeca-inrichting te sluiten. Dit betrof de gehele ("totale") inrichting, dus met alle lokaliteiten die daartoe toen feitelijk behoorden. Uit de wijze waarop het bevel is meegedeeld en in het aangehaalde proces-verbaal is vastgelegd, blijkt niet dat het aan enige tijdsduur is verbonden. Het lag ook niet voor de hand dat dit toen de bedoeling was en er is evenmin grond om aan te nemen dat [eiser] toen heeft moeten begrijpen dat de hem aangezegde sluiting slechts van tijdelijke aard was. De daarvoor opgegeven reden, het verval van rechtswege van de tot dan toe geldende vergunning, was naar haar aard immers niet aan een bepaalde periode gebonden. 
    
    
    4.2.[eiser] heeft direct gevolg gegeven aan hem tot hem gerichte bevel. Vast staat ook dat de horeca-inrichting - afgezien van de incidentele opening op 17 september 2005 - in elk geval tot 13 maart 2007 niet opnieuw geopend is geweest. Ook dit betrof de inrichting in haar geheel. 
    
    4.3.Het bevel tot sluiting was gebaseerd op de zienswijze dat de drank- en horecavergunning uit 2003 van rechtswege was vervallen. De Staat stelt thans dat deze zienswijze onjuist was en dat het bevel niet had mogen worden gegeven. Volgens de Staat kan een dergelijk bevel alleen berusten op artikel 28 van de Wet op de economische delicten (Wed) en dan hooguit tijdelijk van aard zijn. In dit geval heeft de officier van justitie - naar op zichzelf tussen partijen vaststaat - geen toepassing gegeven aan artikel 28 Wed. 
    
    4.4.Het staat ook vast dat het openbaar ministerie (OM) niet eerder dan bij het requisitoir in het hoger beroep van de strafzaak tegen [eiser] kenbaar heeft gemaakt dat het tot het (nadere) inzicht was gekomen dat voor het bevel tot sluiting geen deugdelijke grond aanwezig is geweest.
    
    4.5.Uit het voorgaande volgt - en tussen partijen is op zichzelf ook niet (langer werkelijk) in geschil - dat het bevel van 8 september 2005 onrechtmatig was. Het lijdt geen twijfel dat [eiser] door dit bevel, waaraan hij heeft voldaan door de prompte sluiting van de inrichting, schade heeft geleden. Hieruit volgt reeds dat de door hem gevorderde verklaring voor recht toewijsbaar is. 
    
    4.6.Voor zover de Staat heeft aangevoerd dat [eiser] al aanstonds of vrij kort na de sluiting had moeten beseffen dat het bevel geen deugdelijke grondslag had, slaagt dit verweer niet. Aan [eiser] kan in redelijkheid niet het verwijt worden gemaakt dat hij het (naar aard en vorm voor onbepaalde tijd luidende) bevel direct heeft opgevolgd en van hem kan in redelijkheid ook niet worden verlangd dat hij het op dit punt "beter wist" dan het OM. Ook het betoog van de Staat dat [eiser], blijkens het standpunt van zijn raadsman in het pleidooi voor de economische politierechter, in elk geval toen tot het inzicht was gekomen dat er geen grond was voor de zienswijze dat de vergunning van 2003 van rechtswege was vervallen, kan niet leiden tot de conclusie dat [eiser] wist of behoorde te weten dat hij in elk geval vanaf dat tijdstip de horeca-inrichting zonder bezwaar had kunnen heropenen. Het OM heeft hem daarin tot aan de behandeling van het hoger beroep in 2007 niet gesteund en ook de economische politierechter heeft, blijkens de bewezenverklaring van het ten laste gelegde feit onder 2 primair, geoordeeld dat de horeca-inrichting zonder geldige vergunning werd gedreven. En juist op deze zelfde, eerder al door de officier van justitie ingenomen, zienswijze was het bevel gebaseerd. 
    
    4.7.Op gelijke grond verwerpt de rechtbank het verweer van de Staat dat inhoudt dat [eiser] een rechtsoordeel van de gemeente zou hebben kunnen uitlokken, met zo nodig de mogelijkheid van toetsing door de bestuursrechter, of een verbod in een civielrechtelijk kort geding had kunnen voeren indien de politie opnieuw een ambtelijk bevel tot sluiting zou hebben gegeven na heropening van de inrichting. Het gaat hier om de vraag of [eiser] dergelijke acties had behoren uit te voeren, op straffe van verval van zijn recht op schadevergoeding jegens de Staat. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. [eiser] wist dat de gemeente niet handhavend zou optreden, zodat een actie van hem tegen de gemeente niet aan de orde was. Van hem kon, zoals overwogen, in redelijkheid niet worden verwacht dat hij het bevel van 8 september 2005 zou negeren.
    
    4.8.De rechtbank verwerpt ook de stelling van de Staat dat het bevel er niet aan in de weg stond dat [eiser] in de horeca-inrichting niet-alcoholhoudende dranken schonk. De Staat heeft bij deze stelling verwezen naar de goedkeuring voor de opening voor 17 september 2005 (zie onder 2.6). Ook dit betoog kan niet worden aanvaard voor zover het ertoe strekt dat de Staat niet aansprakelijk is voor de gevolgen van het bevel. Het bevel, zoals kenbaar uit het aangehaalde proces-verbaal, was immers heel algemeen van aard en hield geen uitzonderingen in. De gegeven goedkeuring zag ook slechts op die ene dag en bevatte evenmin enige aanwijzing voor de toelaatbaarheid (in de toenmalige zienswijze van het OM) van een beperkte opening. Gelet op dit een en ander kan in het midden blijven of [eiser] wezenlijk gebaat zou zijn geweest met een opening onder de voorwaarde dat hij geen alcoholhoudende dranken zou schenken. Overigens zou het bevel dan in elk geval ten dele onrechtmatig zijn geweest. 
    
    4.9.Tijdens de comparitie heeft de Staat zijn verweer uitgebreid met een subsidiaire stelling. Deze stelling houdt in dat [eiser] in elk geval na 19 januari 2006, toen zijn aanvraag om een nieuwe vergunning was afgewezen (zie onder 2.11), had kunnen - en moeten - onderzoeken wat er zou gebeuren als hij de inrichting weer zou openen. Als hij dit zou hebben gedaan, zou de gemeente volgens de Staat in elk geval handhavend zijn getreden. Dit verweer leidt tot de stelling dat er geen causaal verband is tussen het onrechtmatige bevel van 8 september 2005 en de schade die na 19 januari 2006 is opgetreden.
    
    4.10.Ook dit verweer faalt voor zover daarin opnieuw van [eiser] wordt verlangd dat hij uit het oogpunt van schadebeperking actie zou hebben ondernomen om tot heropening te geraken. Op 19 januari 2006 was, zoals eerder in dit vonnis is vastgesteld, het standpunt van het OM, dat de sluiting had bevolen, onveranderd. De door het OM ingezette strafvervolging was toen ook nog niet afgesloten. [eiser] heeft, zo bezien, niets anders gedaan dan gevolg geven aan het bevel, dat hij in redelijkheid mocht opvatten zoals hij heeft gedaan.
    
    4.11.Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de gevraagde verklaring voor recht op de hierna te bepalen wijze dient te worden uitgesproken, evenals de veroordeling van de Staat om de schade te vergoeden die voor [eiser] door het sluitingsbevel is ontstaan. Verdere vragen over de omvang van de schade en het causale verband tussen het onrechtmatige bevel en die schade komen in de schadestaatprocedure aan de orde.
    
    4.12. De Staat zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de proceskosten. De kosten aan de zijde van [eiser] worden begroot op € 73,89 wegens de kosten van de dagvaarding, op € 263 wegens griffierecht en op € 904 (twee punten à € 452, volgens tarief II) wegens salaris van de advocaat, in totaal derhalve € 1.240,89.
      
    
      5.De beslissing
      De rechtbank:
    
    
    5.1.verklaart voor recht dat de Staat jegens [eiser] aansprakelijk is voor de schade die [eiser] heeft geleden en nog zal lijden door het onrechtmatige strafvorderlijke optreden, meer in het bijzonder: het op 8 september 2005 aan hem gegeven bevel tot sluiting van zijn horeca-inrichting;
    	
    5.2.veroordeelt de Staat om aan [eiser] bij wijze van schadevergoeding uit onrechtmatige daad te voldoen een bedrag dat nader dient te worden opgemaakt bij staat en te worden vereffend volgens de wet;
    
    5.3.veroordeelt de Staat in de proceskosten, aan de zijde van [eiser] tot op heden begroot op € 1.240,89;
    
    5.4.verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad.
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en in het openbaar uitgesproken op 3 november 2010.