ECLI:NL:RBROT:2007:BA8626, Rechtbank Rotterdam, 14-06-2007, TELEC 05/4429-WILD, TELEC 06/1690-WILD en TELEC 06/3223-WILD
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2007-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestemming van 450-470 Mhz-band in het nationaal frequentieplan als ‘openbaar’.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige kamer
    
    
    
      Reg.nrs.: TELEC 05/4429-WILD, TELEC 06/1690-WILD 
      	   en TELEC 06/3223-WILD
    
    
    Uitspraak in de gedingen tussen
    
    
      Vodafone Libertel N.V. (hierna: Vodafone), gevestigd te Maastricht, eiseres,
      gemachtigde mr. J.S. Pennings, advocaat te Amsterdam,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Economische Zaken, verweerder,
      gemachtigde mr. G. Sepers, werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken,
    
    
    
    
      met als derde-partij in geding TELEC 06/3223-WILD:
      KPN B.V. (KPN), gevestigd te Den Haag,
      gemachtigde: advocaat mr. J.A. Tempelman, in dienst van KPN.
    
    
    
    1.1	Ontstaan en loop van de procedure TELEC 05/4429
    
    Op 4 februari 2005 heeft verweerder het Nationaal Frequentieplan 2005 (hierna: NFP 2005) vastgesteld.
    
    Hiertegen heeft eiseres bij brief van 17 maart 2005 bezwaar gemaakt. Bij brief van 25 april 2005 heeft eiseres de gronden van bezwaar ingediend. 
    
    Bij besluit van 12 augustus 2005 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit (hierna: Besluit I) heeft eiseres bij brief van 22 september 2005 beroep ingesteld. Bij brief van 24 oktober 2005 heeft eiseres de beroepsgronden ingediend.
    
    1.2 	Ontstaan en loop van de procedure TELEC 06/1690
    
    Op 22 augustus 2005 heeft verweerder bekendgemaakt dat frequentieruimte zal worden uitgegeven voor Public Access Mobile Radio (PAMR) (hierna: het Bekendmakingsbesluit).
    
    Hiertegen heeft eiseres bij brief van 30 september 2005 bezwaar gemaakt. Bij brief van 31 oktober 2005 heeft eiseres de gronden van bezwaar ingediend.
    
    Bij besluit van 13 maart 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    Tegen dit besluit (hierna: Besluit II) heeft eiseres bij brief van 20 april 2006 beroep ingesteld. Bij brief van 19 juni 2006 heeft eiseres de beroepsgronden ingediend.
    
    1.3	Ontstaan en loop van de procedure TELEC 06/3223
    
    Bij besluit van 17 november 2005 heeft verweerder aan Nozema Services N.V. (thans KPN) vergunning verleend voor het gebruik van frequentieruimte: 451,76875 – 454,76875 MHz / 461,76875 – 464,76875 MHz (verder: 450-470 MHz-band) ten behoeve van een PAMR netwerk.
    
    Hiertegen heeft eiseres bij brief van 28 december 2005 bezwaar gemaakt. Bij brief van 21 februari 2006 heeft eiseres de gronden van bezwaar ingediend.
    
    Bij besluit van 26 juni 2006 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit (hierna: Besluit III) heeft eiseres bij brief van 4 augustus 2006 beroep ingesteld.  
    
    Daartoe door de rechtbank in de gelegenheid gesteld heeft KPN als derde-partij aan dit geding deelgenomen.
    
    1.4	Vervolg van de loop van de procedures 
    
    Verweerder heeft bij fax-bericht van 6 november 2006 ter zake van de onderhavige procedures één geïntegreerd verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft op de voet van artikel 8:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) besloten de zaken gevoegd te behandelen. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2007.  Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door drs. J. Voorthuizen. Namens verweerder is zijn gemachtigde verschenen, bijgestaan door ir. P.A. Mandersloot, P. Anker en mr. M.A.B. Ohoioeloen. KPN heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door R. van Erp en J.C. van Berkhout. 
    
    2	Overwegingen
    
    2.1 	Wettelijk kader
    
    Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Telecommunicatiewet (verder: Tw) stelt onze Minister, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad een frequentieplan vast, dat in ieder geval de verdeling van frequentieruimte over te onderscheiden bestemmingen alsmede over categorieën van gebruik bevat. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld ten aanzien van de inrichting van het frequentieplan.
    
    
      Artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, van de Tw luidt - voor zover te dezen van belang - als volgt:
      “1. Voor het gebruik van frequentieruimte is een vergunning vereist van Onze Minister welke op aanvraag kan worden verleend.
      4. De verlening van vergunningen in andere gevallen dan bedoeld in het tweede lid geschiedt:
      a. op volgorde van binnenkomst van de aanvragen;
      b. door middel van een vergelijkende toets, al dan niet met inbegrip van een financieel bod, of
      c. door middel van een veiling.
      5. De keuze voor toepassing van een van de procedures, bedoeld in het vierde lid, geschiedt door Onze Minister (...).”  
    
    
    Ingevolge artikel 3.5, eerste lid, van de Tw kan een vergunning in het belang van een goede verdeling van frequentieruimte, alsmede in het belang van een ordelijk en doelmatig gebruik van frequentieruimte onder beperkingen worden verleend. In die belangen kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld terzake van de beperkingen waaronder een vergunning kan worden verleend en de voorschriften die op grond van het eerste of tweede lid aan een vergunning kunnen worden verbonden.
    
    De algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, en artikel 3.5, derde lid, van de Tw is het Frequentiebesluit (hierna: Fb).
    
    
      Artikel 3, eerste, derde en vijfde lid, van het Fb luidt als volgt:
      “1. De procedure voor het verlenen van een vergunning die door middel van een veiling of een vergelijkende toets zal worden verleend, vangt aan op een door Onze Minister te bepalen tijdstip. Hiervan wordt in de Staatscourant mededeling gedaan alsmede van het besluit van Onze Minister welke van beide procedures zal worden toegepast.
      3. Uiterlijk zeven dagen nadat de mededeling, bedoeld in het eerste lid, is gedaan, maakt Onze Minister bekend:
      a. de regels, bedoeld in de artikelen 4, 6, eerste lid en 8, eerste lid;
      b. de regels, bedoeld in artikel 3.3a, eerste lid, van de wet, en
      c. voor zover dit redelijkerwijs mogelijk is, de vergunning zoals die zal worden verleend en de voorschriften en beperkingen die aan die vergunning zullen worden verbonden.
      5. De bekendmaking, bedoeld in het derde lid, onderdeel c, geschiedt hetzij in de Staatscourant, hetzij op een andere wijze die door Onze Minister is aangegeven in de mededeling, bedoeld in het eerste lid.”
    
    
    2.2 	NFP 2005 (Besluit I) 
    
    Bij besluit van 4 februari 2005, gepubliceerd in de Staatscourant van 11 februari 2005 (Stcrt. 2005, 30), heeft verweerder het NFP 2005 vastgesteld. Daarbij is onder meer de 450-470 MHz-band bestemd voor openbare en private besloten netten, respectievelijk ook genoemd Public Access Mobile Radio (PAMR) en Private Mobile Radio (PMR). Volgens de woordenlijst NFP 2005 (p. 87) wordt onder een “besloten net” het volgende verstaan: “Radiocommunicatienet voor communicatie binnen een bedrijf. Een dergelijk net kan in eigen beheer of door een derde partij worden geëxploiteerd.” Zowel PAMR als PMR betreffen toepassingen voor de zakelijke markt voor mobiele communicatie van een bedrijf of organisatie met zijn mobiele medewerkers. Voorts is in het NFP 2005 ten aanzien van de 450-470 MHz-band de in de NFP 1999 en 2002 gestelde technische eis om Terrestrial Trunked Radio (TETRA) te gebruiken, waarmee geen breedbandige mobiele communicatie mogelijk is, komen te vervallen. 
        
    De grieven van eiseres tegen de beslissing om in het NFP 2005 de 450-470 MHz-band voor PAMR te bestemmen zijn door verweerder bij Besluit I ongegrond verklaard. 
    
    Eiseres heeft, kort en zakelijk weergegeven, in beroep aangevoerd dat, doordat in het NFP 2005 aan de 450-470 MHz-band zonder enige noodzaak de bestemming “openbare netten” is gegeven, de (toekomstige) PAMR-operator ter zake van ongeveer 20% van de totale zakelijke markt in Nederland een netwerk kan uitrollen dat (vanwege de geringe infrastructuurkosten) kostenefficiënt concurrerend is met een UMTS-aanbieder. Aangezien eiseres als UMTS-aanbieder tegen een zeer hoog bedrag een UMTS-licentie heeft verworven, meent zij hierdoor onevenredig te worden benadeeld. Van een evenwichtige belangenafweging is volgens haar geen sprake. Eiseres meent verder dat zij er op mocht vertrouwen, dat met de IMT-2000 veiling de markt voor openbare breedbandige mobiele communicatie was bepaald. Dat in het NFP 2005 op de 450-470 MHz-band breedbandig gebruik mogelijk wordt gemaakt, was ten tijde van de IMT-2000 veiling niet voorzienbaar, temeer niet omdat PAMR een besloten karakter heeft. Wat precies onder een “besloten gebruikersgroep” moet worden verstaan is naar de mening van eiseres volstrekt onduidelijk. Bovendien meent eiseres dat de bestemming van de 450-470 MHz- band geenszins technologieneutraal is, daar met het NFP 2005 slechts 4,4 MHz beschikbaar wordt gesteld, waardoor UMTS-technologie bij voorbaat is uitgesloten. 
    
    Verweerder heeft de beroepsgronden van eiseres in het verweerschrift en ter zitting uitvoerig gemotiveerd weersproken.
    
    De rechtbank overweegt allereerst dat, nu in het NFP 2005 (in ieder geval) de verdeling van frequentieruimte over te onderscheiden bestemmingen alsmede over categorieën van gebruik wordt vastgelegd, het NFP 2005 – in elk geval in zoverre – volgens vaste jurisprudentie als een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift dient te worden aangemerkt. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 18 juli 2001, LJN: AB3007, gepubliceerd in AB 2002, 261 en JB 2001/236. Verweerder heeft eiseres bij Besluit I derhalve terecht in haar bezwaren ontvangen.       
    
    Ter zake van de grieven van eiseres onderschrijft de rechtbank in de eerste plaats het standpunt van verweerder, dat al sedert 1992 (analoog) PAMR wordt aangeboden en dat reeds sedert 1999 het NFP voorziet in een bestemming voor PMR/PAMR, zij het met gebruikmaking van de techniek TETRA. Daarnaast constateert de rechtbank dat eiseres niet betwist dat de 450-470 Mhz-band ook in internationaal dan wel Europees verband voor PAMR bestemd is. De stelling van eiseres dat er geen noodzaak bestaat om ten aanzien van deze band het woord openbaar op te nemen, volgt de rechtbank niet. Met openbaar wordt immers bedoeld “openbaar” in de zin van artikel 1.1, onderdelen g en h van de Tw. Ingevolge onderdeel g van artikel 1.1 van de Tw is een openbare elektronische communicatiedienst beschikbaar voor het publiek en is ingevolge onderdeel h een elektronisch communicatienetwerk openbaar als dit geheel of hoofdzakelijk wordt gebruikt om openbare elektronische communicatiediensten aan te bieden. Daarmee wordt bedoeld dat de dienst in beginsel aan eenieder (derden) wordt aangeboden en beschikbaar is voor eenieder die van dat aanbod gebruik wil maken. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat het feit dat een onderneming een dienst aanbiedt aan een bepaalde groep van gebruikers onder bijzondere condities, niet maakt dat de dienst niet openbaar is (MvT, Kamerstukken II 2002-2003, 25 851, nr. 3, p. 89). Bij PAMR zijn mobiele communicatiediensten beschikbaar voor alle besloten gebruikersgroepen die daar gebruik van willen maken. Indien de term ‘openbaar’ niet zou worden opgenomen, zou de mogelijkheid worden uitgesloten de PAMR-dienst aan derden (onbepaalde besloten gebruikersgroepen) aan te bieden, hetgeen nu juist is beoogd. 
    
    De rechtbank merkt aansluitend op dat uit de rapporten van Verdonck, Klooster & Associates BV (hierna: VKA) van 17 maart 2004 en 15 februari 2005 is gebleken dat er organisaties en bedrijven zijn die behoefte hebben aan en gebruik willen maken van PAMR-diensten. De door VKA vastgestelde behoefte aan PAMR is door eiseres niet gemotiveerd weersproken. Hoewel in de NFP van 1999 en 2002 de 450-470 MHz-band al voor PAMR bestemd was, is de 450-470 Mhz-band ongebruikt gebleven omdat de techniek TETRA niet tot ontwikkeling is gekomen. Artikel 9 van de Kaderrichtlijn vereist echter dat het frequentiespectrum efficiënt wordt beheerd. Daar TETRA niet werd gebruikt, terwijl er een reële vraag bestaat naar PAMR kan een liberalisering van de bestemming noodzakelijk worden geacht, in die zin dat de betreffende frequentiebanden wel in gebruik kunnen worden genomen voor PAMR-dienstverlening. De rechtbank kan zich dan ook niet verenigen met de stelling van eiseres dat verweerder zonder enige noodzaak aan de 450-470 MHz-band de bestemming openbare besloten netten heeft gegeven. 
    
    Het betoog van eiseres dat de 450-470 MHz-band niet technologieneutraal zou zijn, kan de rechtbank evenmin onderschrijven. In dit verband merkt de rechtbank allereerst op dat zowel in overweging 18 als in artikel 8, eerste lid, van de Kaderrichtlijn is aangegeven dat de regelgeving het gebruik van een bepaald type technologie niet mag voorschrijven of bevoordelen. De norm houdt in dat niet één techniek mag worden voorgeschreven of bevoordeeld, maar stelt daarentegen niet dat een generiek voorschrift voor alle technieken even gunstig of ongunstig moet uitpakken. Daar zou een wetgever immers nooit aan kunnen voldoen, omdat elke techniek zijn eigen karakteristieken heeft, waardoor er in de praktijk verschillen ontstaan. Het NFP 2005 staat het gebruik van elke technologie toe, mits een vergunninghouder de vergunningvoorwaarden in acht neemt. Er kunnen verschillende technieken worden gebruikt. Het NFP 2005 bestemt maximaal 2 x 4,44 MHz voor PMR/PAMR. Het feit dat de UMTS-techniek vanwege de beperkte omvang van het kavel niet mogelijk is voor PAMR, maakt echter niet dat niet is voldaan aan de norm van technologieneutraliteit.
    
    Het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel treft naar het oordeel van de rechtbank net zo min doel. Het NFP 2005 verschilt van zijn voorgangers op het punt dat niet langer wordt voorgeschreven welke techniek voor PAMR moet worden gebruikt. Ten tijde van de IMT-2000 veiling was het evenwel reeds duidelijk dat frequentieruimte in het NFP 1999 was bestemd voor PAMR. Daarnaast is bij de veiling, waarbij eiseres haar UMTS-vergunning heeft bemachtigd, expliciet gekozen voor IMT-2000, een verzamelnaam van een set technologieën, in plaats van voor de specifieke technologie UMTS. De IMT-2000 bestaat uit een familie van mobiele telecommunicatiesystemen. UMTS is een van die familieleden, maar er zijn ook anderen, zoals CDMA-2000. Aan de IMT-2000 vergunningverlening voor het gebruik van frequentieruimte voor mobiele communicatiediensten, kan eiseres geen vertrouwen ontlenen over een afbakening van de markt voor breedbandige mobiele communicatie. De vergunning voor IMT-2000 geeft immers geen beschrijving van de markt. De veiling van IMT-2000 zag enkel op het gebruik van frequentieruimte in de ruimte tussen 1900 en 2200 MHz en was internationaal afgestemd. Hieruit kon niet worden afgeleid dat er in de toekomst in andere banden geen vergunningen meer voor het gebruik van frequentieruimte ten behoeve van breedbandige mobiele communicatie zouden worden uitgegeven. Het vergunnen van frequentieruimte voor een bepaalde toepassing betekent in elk geval niet dat een andere toepassing (in een andere frequentieband) waarmee (gedeeltelijk) dezelfde diensten kunnen worden aangeboden, uitgesloten wordt of zou moeten worden. 
    
    Daarnaast staat vast dat door de voortschrijding van de techniek het inmiddels mogelijk is om met de lage PAMR-frequenties breedbandige mobiele communicatie aan te bieden. Middels de nieuwe techniek CDMA-450, een variant van CDMA-2000, is het mogelijk om in een lager gelegen frequentieruimte meer breedbandige diensten toe te passen. Aangezien de bestemming in de 450-470 MHz-band technologieneutraal is, kan deze variant van CDMA-2000/IMT-2000 door de PAMR-vergunninghouder gebruikt worden. Voortschrijding van de techniek is, met name op de markt voor telecommunicatie, een gegeven waar de marktdeelnemers rekening mee dienen te houden. Het kan niet zo zijn dat verweerder gedurende de looptijd van de UMTS-vergunningen alle innovaties die kunnen leiden tot een concurrentie op de markt voor breedbandige mobiele communicatie in andere banden dan de UMTS-band zou dienen tegen te houden. Ten tijde van de IMT-2000 veiling kon worden voorzien dat PAMR ook een overgang naar breedbandig gebruik zou doormaken, omdat anders PAMR niet meer zou kunnen voorzien in de behoefte van bepaalde gebruikers. Het behoort dan ook tot het normale ondernemingsrisico dat er in de toekomst concurrentie zal gaan plaatsvinden door andere toepassingen en technieken. 
    
    Gelet op alle relevante feiten en omstandigheden en hetgeen eiseres dienaangaande heeft aangevoerd kan derhalve niet de conclusie worden getrokken dat eiseres er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat de markt voor breedbandige mobiele communicatie zou zijn afgegrendeld vanaf het moment van de IMT-2000 veiling. 
    
    Vervolgens heeft de rechtbank in hetgeen eiseres heeft aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten gevonden om te oordelen dat sprake is van een onevenredige belangenafweging door verweerder. In dit verband overweegt de rechtbank dat eiseres haar er niet van heeft kunnen overtuigen dat verweerder haar belangen had moeten laten prevaleren boven de vastgestelde maatschappelijke behoefte aan PAMR-diensten, die mede is gebaseerd op de zeer hoge werkingsbetrouwbaarheid, zoals volgt uit de eerdergenoemde nationale marktonderzoeken van VKA van 17 maart 2004 en 15 februari 2005. Gebruikers hebben - zo is vastgesteld - behoefte aan dienstverlening met een veelal groter tot landelijk geografisch bereik, omdat de leden van een besloten gebruikersgroep zich door heel Nederland kunnen begeven. De kosten van de aanleg zijn hoog voor bedrijven die zelf een dergelijk netwerk zouden moeten aanleggen voor eigen gebruik (PMR). Dus bestaat er behoefte aan een aanbieder die aan deze besloten gebruikersgroepen landelijk dekkende PAMR-diensten aanbiedt. In dit kader merkt de rechtbank verder op dat PAMR een doelmatiger ethergebruik, zijnde een van de uitgangspunten van het frequentiebeheer, mogelijk maakt dan PMR. In plaats van één bedrijf dat op grond van een eigen vergunning gebruik maakt van de frequentieruimte (PMR), kunnen nu meerdere bedrijven gebruik maken van de frequentieruimte via de vergunning van de PAMR-aanbieder. 
    
    Naast de vastgestelde behoefte en een doelmatiger ethergebruik volgt bovendien uit het rapport van TNO van 19 januari 2005 dat bij een massale aanbieding van PAMR met gebruikmaking van de CDMA-450 techniek, het kostenvoordeel omslaat in een kostennadeel ten opzichte van UMTS. Gelet hierop is het niet waarschijnlijk dat de PAMR-aanbieder zich zal gaan richten op de massamarkt voor mobiele communicatiediensten. PAMR is bedoeld voor de zakelijke markt, voor kwalitatief hoogwaardige communicatie, door besloten gebruikersgroepen en dus niet voor de massamarkt voor mobiele communicatiediensten. Voor het oordeel dat de concurrentie die de UMTS-vergunninghouder eventueel zal kunnen ondervinden van de PAMR-bestemming als oneerlijk moet worden gekenschetst, ziet de rechtbank geen aanleiding. Dat de kosten van de PAMR-vergunning beduidend lager zijn dan de kosten van de UMTS-vergunning van eiseres is juist, doch de prijs van de vergunning is niet bepaald door verweerder, maar is tot stand gekomen door een marktmechanisme bestaande uit een veiling, waaraan destijds zes partijen hebben deelgenomen.
    
    Niet staande kan worden gehouden dat er sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat verweerder in redelijkheid niet tot diens gemaakte keuze heeft kunnen komen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de bij Besluit I gehandhaafde beslissing om in het NFP 2005 de 450-470 MHz-band te bestemmen voor openbare besloten netten kan standhouden.
    
    2.3 	Bekendmakingsbesluit (Besluit II)
    
    Bij het Bekendmakingsbesluit van 22 augustus 2005 is bepaald dat in overeenstemming met het NFP 2005 er één vergunning wordt uitgegeven voor PAMR, dat deze zal worden verleend door middel van de procedure van een veiling en dat de veilingprocedure aanvangt op 12 september 2005. 
    
    De rechtbank stelt vast dat de door eiseres zowel in bezwaar als in beroep ingediende grieven tegen het Bekendmakingsbesluit grotendeels overeen komen met die tegen het NFP 2005, zoals deze kort en zakelijk onder rubriek 2.2 zijn weergegeven. 
    
    De rechtbank is mede gelet op artikel 3, eerste lid, van het Fb van oordeel dat deze grieven zien op zowel het afwegingskader van het NFP 2005 als de (ontwerp)vergunning, doch niet zijn gericht tegen de rechtsgevolgen van het Bekendmakingsbesluit. Verweerder heeft, nu de door eiseres in bezwaar aangevoerde grieven niet kunnen leiden tot herziening van het Bekendmakingsbesluit, bij Besluit II dan ook op goede gronden het Bekendmakingsbesluit kunnen handhaven. 
    
    2.4 	Vergunningverlening (Besluit III) 
    
    Bij besluit van 17 november 2005 is ten behoeve van een PAMR netwerk aan Nozema Services N.V. (thans KPN) vergunning verleend voor het gebruik van frequentieruimte in de 450-470 MHz-band. Het hiertegen ingediende bezwaarschrift is bij Besluit III ongegrond verklaard. 
    
    Ook de door eiseres in beroep tegen Besluit III aangevoerde grieven komen in de kern overeen met die tegen het NFP 2005, zoals deze kort en zakelijk in rubriek 2.2 zijn weergegeven. De rechtbank merkt in dit verband op dat ter zake van de vergunningverlening in beginsel (slechts) de grieven van eiseres omtrent de omvang van de kavel en de definitie van een besloten gebruikersgroep zien op Besluit III, daar de overige grieven van eiseres vallen binnen het afwegingskader van het NFP 2005.  
    
    Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting uitvoerig aandacht besteed aan het in zijn ogen zeer beperkte afwegingskader ter zake van de aan KPN verleende vergunning. KPN heeft ter zitting het standpunt van verweerder in essentie ondersteund.
    
    De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 3, derde lid, van het Fb separaat van het Bekendmakingsbesluit bij besluit van 22 augustus 2005 (Stcrt 2005, 169) de Regeling aanvraagprocedure en veiling gebruiksrecht frequentieruimte voor PAMR (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld. Bij de Regeling is als Bijlage 1 tevens gepubliceerd de te verlenen (ontwerp)vergunning voor gebruik van frequentieruimte voor PAMR (hierna: de Ontwerpvergunning). Dit laatste behelst de uitwerking van artikel 3, derde lid, onderdeel c, van het Fb. 
    
    Daarnaast stelt de rechtbank vast dat in de aan KPN verleende vergunning voor gebruik van frequentieruimte voor PAMR de voorschriften en beperkingen die zijn opgenomen in de Ontwerpvergunning één op één zijn overgenomen. Tegen (de  bekendmaking van) de Ontwerpvergunning heeft eiseres geen bezwaar gemaakt. 
    
    De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat tegen de Ontwerpvergunning de mogelijkheid van bezwaar openstond, omdat de Ontwerpvergunning naar haar oordeel in ieder geval voor zover daarin de omvang van het kavel en de definitie van de besloten gebruikersgroep is vastgelegd, als besluit van algemene strekking niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift moet worden gekenschetst. Hoewel moet worden toegegeven dat de wijze waarop verweerder de Ontwerpvergunning, als een bijlage bij de Regeling, heeft bekendgemaakt geenszins de schoonheidsprijs verdient en niet is uit te sluiten dat eiseres hierdoor in verwarring is gebracht, heeft het nalaten (ook in een later stadium van de procedure) daartegen bezwaar te maken tot gevolg dat deze formele rechtskracht heeft gekregen. Dat bij de Ontwerpvergunning evenmin is vermeld dat daartegen bezwaar kon worden gemaakt, maakt het voorgaande niet anders, temeer nu van eiseres, die zich heeft laten laat bijstaan door een professionele rechtshulpverlener, mag worden aangenomen dat zij, mede gelet op de door haar gestelde aanzienlijke belangen, adequaat zal reageren en dat het haar, eventueel eerst na de wettelijk voorgeschreven bezwaartermijn van zes weken, duidelijk had kunnen en moeten zijn dat zij tegen de Ontwerpvergunning (anders dan tijdens de consultatie) bezwaar diende te maken.    
    
    Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat, hoewel de op 17 november 2005 verleende vergunning van KPN op zichzelf op rechtsgevolg is gericht in die zin dat KPN het recht krijgt om gebruik te maken van frequentieruimte voor PAMR, de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen in dit geval reeds bij de Ontwerpvergunning in rechte zijn komen vast te staan en op die punten de aan KPN verleende vergunning derhalve niet op rechtsgevolg is gericht. De grieven van eiseres daartegen kunnen dan ook niet leiden tot een gegrond beroep.
    
    Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat, om ervoor te zorgen dat de PAMR-vergunning ook daadwerkelijk de beoogde doelgroep zal gaan bedienen, verweerder naar het oordeel van de rechtbank afdoende maatregelen heeft genomen, waaronder het opnemen in de vergunningvoorwaarden van een definitie van de besloten gebruikersgroep. Deze definitie biedt voldoende aanknopingspunten om een besloten gebruikersgroep af te bakenen van het aanbieden aan niet-besloten gebruikersgroepen, zoals gelegenheidsgroepen en individuele klanten. Door deze definitie richt PAMR zich op een specifiekere en beperktere doelgroep dan de IMT-2000 vergunning van eiseres. Bovendien is de hoeveelheid frequentieruimte die de PAMR-vergunninghouder mag gebruiken beperkt. 
    
    Gelet op het vorenstaande kunnen de beroepsgronden van eiseres niet leiden tot aantasting van de bij Besluit III gehandhaafde vergunningverlening. 
    
    2.5 	Slotoverwegingen 
    
    Gelet op hetgeen hiervoor in de rubrieken 2.2, 2.3 en 2.4 is overwogen kunnen de besluiten I, II en III in rechte stand houden en dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.              
    
    Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
    
    3	Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, voorzitter en mr. M. Schoneveld en 
      mr. M.F.J.M. de Werd, leden.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier, in het openbaar uitgesproken op 14 juni 2007.
    
    
    De griffier: 					De voorzitter:
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.