ECLI:NL:RBBRE:2006:AY8790, Rechtbank Breda, 22-09-2006, 06/1713 WRO
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2006-09-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: 1. Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting heeft de gemeenteraad afwijzend beslist op het verzoek om binnenplanse vrijstelling, door in het bestreden besluit aan te geven dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder 3, van de planvoorschriften. De gemeenteraad was hiertoe echter niet bevoegd. Immers, nu in voornoemd planvoorschrift de bevoegdheid tot vrijstelling exclusief is toegekend aan het college van b&w, mag slechts dit bestuursorgaan bindend bepalen of aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan.
      
      2. Naar het oordeel van de rechtbank mag de gemeenteraad eerst beslissen op het verzoek om toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO indien en nadat het college van b&w heeft bepaald dat een binnenplanse vrijstelling niet tot de mogelijkheden behoort. In de ogen van de rechtbank vloeit dit voort uit de systematiek van de WRO en - in samenhang hiermee - de verdeling van bevoegdheden tussen de gemeenteraad en het college van b&w.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 06 / 1713 WRO 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaak van
    
    
      [naam eiseres],
      gevestigd te Laren, eiseres,
      gemachtigde [gemachtigde eiseres],
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Breda,
      verweerder,
    
    
    1. Het procesverloop
    
    Eiseres heeft op 3 april 2006 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 16 februari 2006 met kenmerk 1.2004.0249.1 (bestreden besluit), bekend gemaakt op 21 februari 2006, inzake een verzoek om vrijstelling van een bestemmingsplan. Verweerder heeft een verweer-schrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 8 september 2006. De gemachtigde van eiseres was daarbij aanwezig; hij werd bijgestaan door [naam persoon] en [naam persoon]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde verweerder].
    
    2. De beoordeling
    
    2.1 In haar aan burgemeester en wethouders van Breda gerichte brief van 24 maart 2004 (aanvraag) heeft eiseres gevraagd om toestemming voor het gebruik van een nader aangeduid gebouw op de woon-boulevard aan de Kruisvoort te Breda (gebouw) als filiaal van een zogeheten “Megablokker”. De aanvraag is door verweerder aangemerkt als een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de wet op de ruimtelijke ordening (WRO), van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Heilaar-Steenakker herziening 1998, plandeel Heilaar” (bestemmingsplan).
    
    Bij besluit van 29 september 2004 (primair besluit), bekend gemaakt op 7 oktober 2004, heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Per brief van 16 november 2004 (bezwaar) is hiertegen door eiseres bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het be-zwaar ongegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten.
     
    2.2 Eiseres staat op het standpunt dat verweerder de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen. Ter ondersteuning van dit standpunt is in hoofdzaak betoogd dat het voor de gemeente Breda geldende detailhandelsbeleid geen belemmering voor afwijzing van de aanvraag vormt.
    
    Eiseres heeft de rechtbank gevraagd om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, en om zelf in de zaak te voorzien althans een termijn te noemen waarin verweerder wederom op het bezwaar zal moeten beslissen. Verder is verzocht om een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder uit te spreken.
    
    
      2.3 Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd zijn:
      (a) van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen;
      (b) ten opzichte van in het plan omschreven punten nadere eisen te stellen.
    
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voorzover hier relevant,  kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben.
    
    2.4 Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel waar het gebouw is gesitueerd, de bestemming “Bedrijfsdoeleinden I (BI)”.
    
    
      Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften (planvoorschriften), voorzover hier relevant, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor:
      (a) bedrijven met uitzondering van categorie A-inrichtingen en met uitzondering van detailhandelsbedrijven voorzover voorkomend in de milieucategorieën 1,2 en 3 van de als bijlage opgenomen Staat van bedrijven en inrichtingen;
      (b) detailhandel in meubelen en woninginrichting aan de Ettensebaan, met een omvang van maximaal 40.000 m2 bedrijfsvloeroppervlakte.
    
    
    Ingevolge artikel 4, vierde lid, onder 3, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wet-houders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 1, onder b, voor de uitoefening van perifere detailhandel onder de voorwaarde dat het past binnen de uitgangspunten zoals verwoord binnen de nota ‘Het perifere detailhandelsbeleid voor de jaren negentig’, laatstelijk gewijzigd op 26 januari 1995.
    
    2.5 Verweerder huldigt de opvatting dat de aanvraag in strijd komt het bestemmingsplan. Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting deelt eiseres deze opvatting. In zoverre wordt met name verwezen naar de punten 9 en 13 van de pleitnota die ter zitting door de gemachtigde van eiseres is voorgedragen. Reeds hierom neemt ook de rechtbank als vaststaand aan dat het in de aanvraag genoemde gebruik van het gebouw zich niet verdraagt met hetgeen is bepaald in artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften.
    
     Daarom concludeert de rechtbank dat de aanvraag moet worden gekwalificeerd als een verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan. In dit kader overweegt zij dat een andere visie leidt tot de vraag of de aanvraag wel is te beschouwen als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, en daarmee of het primaire besluit wel is te beschouwen als een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb.
    
    2.6 De rechtbank constateert dat de aanvraag in ieder geval moet worden aangemerkt als een verzoek om vrijstelling op grond van artikel 15, eerste lid, van de WRO (hierna ook wel aan te duiden als “binnenplanse vrijstelling”), en in het bijzonder om toepassing van ar-tikel 4, vierde lid, aanhef en onder 3, van de planvoorschriften.
    
    Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek om binnenplanse vrijstelling, door in het bestreden besluit aan te geven dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder 3, van de planvoorschriften.
    
    Verweerder was hiertoe echter niet bevoegd. Immers, nu in voornoemd planvoorschrift de bevoegdheid tot vrijstelling exclusief is toegekend aan het college van b&w, mag slechts dit bestuursorgaan bindend bepalen of aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan. In dit kader overweegt de rechtbank dat het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende raadsvoorstel met registratienummer 27391 niet kan worden aangemerkt als een beslissing op het verzoek om binnenplanse vrijstelling, aangezien het hier slechts gaat om een aan verweerder gericht advies.
    
    Een en ander leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit, voorzover hierin is beslist op het verzoek om binnenplanse vrijstelling, geen stand kan houden. In zoverre zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Naar het oor-deel van de rechtbank betekent dit dat het college van b&w alsnog een uitdrukkelijke beslissing op het verzoek om binnenplanse vrijstelling moet nemen, en dat deze beslissing vatbaar is voor bezwaar.
    
    2.7 De rechtbank oordeelt dat verweerder de aanvraag op zichzelf redelijkerwijs tevens heeft mogen aanmerken als een verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO (hierna ook wel aan te duiden als “buitenplanse vrijstelling”). Eiseres heeft voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit nimmer met zoveel woorden aangegeven dat zij slechts prijs stelt op toepassing van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder 3, van de planvoorschriften. Hierbij komt nog dat de ruime uitleg die verweerder aan de aanvraag heeft gegeven, zijn oorzaak vindt in een poging om eiseres zoveel mogelijk tegemoet te komen, en in het bijzonder om alle mogelijkheden tot legalisering van het door eiseres gewenste gebruik van het pand te onderzoeken. Aldus bezien, heeft verweer-der de belangen van eiseres niet geschaad.
    
    
      Naar het oordeel van de rechtbank mag verweerder echter eerst beslissen op het verzoek om buitenplanse vrijstelling indien en nadat het college van b&w heeft bepaald dat een binnenplanse vrijstelling niet tot de mogelijkheden behoort. In de ogen van de rechtbank vloeit
      dit voort uit de systematiek van de WRO en - in samenhang hiermee - de verdeling van be-voegdheden tussen verweerder en het college van b&w.
    
    
     Het is immers verweerder zelf die in het bestemmingsplan de bevoegdheid tot afwijking van het in artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften welbewust aan het college van b&w heeft toegekend. Gelet hierop zou het ongerijmd - want in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel - zijn als verweerder deze bevoegdheid nadien via een omweg naar zich toe zou kunnen trekken door de beslissing van het college van b&w omtrent de toepasbaarheid van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder 3, van de planvoorschriften niet af te wachten of niet te respecteren. De rechtbank acht zich in deze visie gesteund door de parlementaire geschiedenis van artikel 19 van de WRO - in het bijzonder: Kamerstukken TK 1997-1998, 25 311, nummer 7, bladzijde 13 - en door de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 januari 2004 (LJN: AO1988) en 28 januari 2000 (LJN: AA4833).
    
    Een en ander leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit, voorzover hierin de beslissing op het verzoek om buitenplanse vrijstelling volledig is heroverwogen, evenmin stand kan houden. Ook in zoverre zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat verweerder met het wederom beslissen op bezwaar moet wachten totdat het college van b&w op het verzoek om binnenplanse vrijstelling heeft beslist.
    
    Uit een oogpunt van efficiënte rechtsbescherming verdient het de voorkeur om de eventuele bezwaarprocedures op elkaar af te stemmen, zodanig dat de rechtbank in staat is om de heroverwogen beslissingen op de aanvraag in hun onderlinge samenhang te toetsen.
    
    2.8 Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseres, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
    
    3. De rechtbank: 
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    gelast dat de gemeente aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 281 vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644, te betalen door de gemeente Breda.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.L. Woerdeman, rechter, en in aanwezigheid van
      mr. L.M. Koenraad, griffier, in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 te 2500 EA ‘s-Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    Afschrift verzonden op: