ECLI:NL:CRVB:2018:973, Centrale Raad van Beroep, 05-04-2018, 16/4706 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Terughoudende toets van het onderliggende reorganisatiebesluit bij de beoordeling van een besluit tot boventalligverklaring. Bestreden besluiten berusten op een ontoereikende grondslag. Na meerdere verzoeken is vereiste onderbouwing door minister niet gegeven, daarom besluiten van 12 december 2014 herroepen. De minister zal zich nader moeten beraden over de rechtspositie van appellanten in het kader van de reorganisatie. Minister heeft verklaard dat besluiten die in vervolg zijn genomen op de bestreden besluiten in lijn worden gebracht met de uitspraak van de Raad.

16/4706 AW, 16/4707 AW, 16/4708 AW
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland 
    van 1 juni 2016, 15/4252, 15/4254 en 15/4258 (aangevallen uitspraken)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellante 1] te [woonplaats 1] (appellante 1)
    
      [appellante 2] te [woonplaats 2] (appellant 2)
    
      [appellante 3] te [woonplaats 3] (appellante 3)
    (appellanten)
  
  
    de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
  
  
    Datum uitspraak: 5 april 2018
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens appellanten heeft mr. M. Hille Ris Lambers, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    De minister heeft verweerschriften ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met zaak 16/2048 AW, plaatsgevonden op 
    22 juni 2017. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Hille Ris Lambers. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. S.V. Nascimento en M.S. Rothof.
  
  
    Na de behandeling van de zaken ter zitting van de Raad is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband waarmee de Raad heeft besloten het onderzoek te heropenen.
  
  
    Bij brief van 14 september 2017 heeft de minister een reactie gegeven op door de Raad gestelde vragen. Namens appellanten heeft mr. Hille Ris Lambers hierop bij brief van 
    18 oktober 2017 gereageerd. 
  
  
    Bij brief van 8 december 2017 heeft de Raad nogmaals vragen gesteld aan de minister. Hierop heeft de minister bij brief van 11 januari 2018 een reactie gegeven.
  
  
    Op 25 januari 2018 heeft een nadere zitting plaatsgevonden, waarbij de zaken, samen met zaak 16/2048 AW, gevoegd zijn behandeld. Appellanten (1 en 3) zijn verschenen, bijgestaan door mr. Hille Ris Lambers. Appellant 2 is niet verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. Nascimento en J. Biever. Na de zitting zijn deze zaken gesplitst van zaak 16/2048 AW. In die zaak is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      
        Appellanten zijn in de periode 2007-2009 aangesteld bij het ministerie van Justitie en Veiligheid in de functie van [functie 1 ] (salarisschaal 8) op de locatie 
        
          [locatie] van het [Instituut] .
      
      
    
    
      1.2.
      
        In 2012 is sprake geweest van een tekort aan groepsleiding. In dat verband is in 
        maart 2012 besloten om de verhouding van 50-50% tussen [functie 2] (salarisschaal 7) en [functie 1 ] tijdelijk aan te passen naar 25-75%. Met deze maatregel is beoogd medewerkers te behouden en instroom te stimuleren. In een e-mail van het hoofd groepsleiding van 14 maart 2012, gericht aan onder andere de [medewerkers in functie 1 en 2] , is meegedeeld dat het een tijdelijke maatregel betreft, die zal gelden tot aan de verhuizing van het [locatie] naar [plaatsnaam] . Daarna zal de verdeling niveau I en niveau II mogelijk worden aangepast en via natuurlijk verloop worden hersteld. De te verlenen individuele inschalingen zijn echter permanent.
      
      
    
    
      1.3.
      
        Op 27 maart 2014 heeft de adjunct-directeur van het [locatie] een e-mail gestuurd aan 
        (onder andere) de groepsleiding niveau I en II. Daarin is vermeld dat geen sprake meer is van een tekort aan groepsleiding en dat het streven nu juist is bevordering van de mobiliteit. Verder is meegedeeld dat de tijdelijke aanpassing van de verhouding niveau I en niveau II per 1 april 2014 wordt beëindigd. Vanaf die datum geldt weer de reguliere verhouding 50-50%. Medewerkers die in het kader van de tijdelijke maatregel zijn bevorderd naar schaal 8 behouden die schaal.
      
      
    
    
      1.4.
      
        Begin 2014 is besloten het [Instituut] te reorganiseren. In het concept van het Organisatie&Formatie [Instituut] (O&F)-rapport van augustus 2014 is een was/wordt-lijst opgenomen. Daarin is vermeld dat in de nieuwe organisatie 21 fte wordt opgenomen voor 
        de functie van [functie 1 ] , terwijl de feitelijke bezetting 30,35 fte bedraagt. Voor [functie 2] is eveneens 21 fte opgenomen, terwijl de feitelijke bezetting 8,56 fte bedraagt. Op 11 december 2014 is het definitieve O&F-rapport vastgesteld. In de daarin opgenomen was/wordt-lijst is vermeld dat de formatieruimte op de peildatum 
        11 december 2014 voor de functie van [functie 1 ] 21 fte bedraagt. Hierbij is 
        niet de feitelijke personele bezetting van die functie op de peildatum genoemd.
      
      
    
    
      1.5.
      
        Bij een e-mail van 12 december 2014 heeft de adjunct-directeur van het [locatie] de [medewerkers in functie 1 en 2] meegedeeld dat de formatieve verdeling tussen niveau I en II onevenredig is 
        (de groep niveau II is groter) en dat daarom, in het licht van de reorganisatie, aan een aantal [functie 1 ] de A-status wordt toegekend. 
      
      
    
    
      1.6.
      
        Bij besluiten van 12 december 2014 is de uitgangspositie van appellanten voor de reorganisatie vastgesteld op [functie 1 ] (schaal 8) en is aan hen de A-status toegekend, wat inhoudt dat zij boventallig zijn geworden. Bij besluiten van 7 juli 2015 (bestreden besluiten) zijn, in afwijking van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden van (thans) het Ministerie van Justitie en Veiligheid, de bezwaren daartegen ongegrond verklaard. Op grond van de Regeling vaststellen overtolligheid bij het van werk naar werk beleid voor 
        de sector Rijk 2013-2015 (Stcrt. 2014, nr. 36764) wordt bij het afspiegelen de formatieruimte 
        in de nieuwe organisatie afgezet tegen de feitelijke bezetting op de peildatum 
        11 december 2014. In de nieuwe organisatie komt de functie [functie 1 ] terug 
        voor 21,0 fte, terwijl de feitelijke bezetting op de peildatum 28,57 fte bedroeg, zodat sprake 
        is van een noodzakelijke krimp van 7,57 fte. Toepassing van de desbetreffende regeling, die inhoudt dat per leeftijdscohort wordt bezien wie de minste overheidsdienstjaren heeft, leidt volgens de minister tot vaststelling van overtolligheid van appellanten. Er doet zich niet één van de drie limitatieve situaties voor op basis waarvan een uitzondering kan worden gemaakt. Gelet op een en ander is aan appellanten volgens de minister terecht de A-status toegekend.
      
      
    
    
      1.7.
      Appellanten zijn bij besluiten van 27 maart 2015 per 1 april 2015 geplaatst in de functie van groepsleider I. Zij hebben tegen deze besluiten geen rechtsmiddelen aangewend.
      
      
        2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
      
      
    
    
      3.1.
      Appellanten hebben de aangevallen uitspraken op hierna te bespreken gronden bestreden. 
      
    
    
      3.2.
      De minister heeft bevestiging van de aangevallen uitspraken bepleit.
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
    
    
      4.1.
      
        Appellanten hebben in de eerste plaats naar voren gebracht dat het reorganisatiebesluit van 11 december 2014 onzorgvuldig tot stand is gekomen en geen grondslag kan bieden 
        voor de bestreden besluiten. Daarbij hebben zij zich op het standpunt gesteld dat de Ondernemingsraad (OR) onvoldoende op de hoogte is gesteld van de overtolligheid en de daaruit voortvloeiende personele consequenties. Volstaan is met een was/wordt-lijst die bij de conceptversie van het O&F-rapport was gevoegd, zonder dat hierop wat betreft de functies van [medewerkers in functie 1 en 2] enige toelichting is gegeven. Verder hebben appellanten erop gewezen dat in het definitieve reorganisatiebesluit van 11 december 2014 enkel is vermeld 
        dat de formatieruimte op de peildatum 11 december 2014 voor de functie van [functie 1 ] 21 fte bedraagt. Daarbij is de feitelijke bezetting op die datum niet vermeld, zodat het besluit geen grondslag biedt voor de vaststelling van overtolligheid.
      
      
    
    
      4.2.
      Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4819) kan bij de beoordeling van een besluit tot boventalligverklaring het onderliggende reorganisatiebesluit worden getoetst, maar enkel met inachtneming van een grotere terughoudendheid dan bij de gebruikelijke wijze van toetsen. Een reorganisatiebesluit kan slechts dan buiten toepassing worden gelaten als evident sprake is van strijd met een algemeen verbindend voorschrift of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
      
    
    
      4.3.
      
        Bij de onder 1.3 vermelde e-mail van 27 maart 2014, gericht aan onder meer de voorzitter van de OR, heeft de adjunct-directeur van het [locatie] bericht dat de verhouding 25-75% per 
        1 april 2014 wordt beëindigd, dat doorstroom naar niveau II de komende jaren niet of nauwelijks zal plaatsvinden en dat er geen financiële dekking is voor het verschil in niveaus. De conceptversie van het O&F-rapport bevat een was/wordt-lijst voor de functie van [functie 1 ] , zoals weergegeven onder 1.4. Uit een zich onder de gedingstukken bevindende e-mail van 16 december 2014 van de voorzitter van de OR blijkt dat de OR op de hoogte was van het voornemen tot aanpassing van de verhouding 25-75%. Dat de minister voorafgaand aan het besluit van 11 december 2014 niet expliciet heeft gewezen op de consequenties die de wijziging van de verdeling 25-75% naar 50-50% voor de betrokken ambtenaren heeft, levert niet een zodanig gebrek op dat het besluit van 11 december 2014 in zoverre buiten toepassing moet worden gelaten. Ook de omstandigheid dat niet al in het besluit van 11 december 2014 is vermeld wat op dat moment de feitelijke bezetting was van de functie van [functie 1 ] levert niet een dergelijk gebrek op. In het kader van het nemen van de nu in geding zijnde besluiten tot boventalligverklaring is bezien wat de feitelijke bezetting op de peildatum was en is beoordeeld welke ambtenaren die de functie van [functie 1 ] vervullen boventallig zijn geworden.
      
      
    
    
      4.4.
      
        Verder hebben appellanten aangevoerd dat zij niet overtollig zijn geworden in de zin van artikel 49w van het Algemeen rijksambtenarenreglement (ARAR), althans dat de minister onvoldoende heeft onderbouwd dat daarvan sprake is. Daarbij hebben zij onder meer naar voren gebracht dat de bestreden besluiten op de aanname berusten dat op de peildatum 
        11 december 2014 sprake was van 28,57 fte aan in de functie van [functie 1 ] geplaatste ambtenaren. Die aanname heeft de minister volgens appellanten echter niet afdoende onderbouwd.
      
      
    
    
      4.5.
      
        Artikel 49w, eerste lid, van het ARAR bepaalt dat van overtolligheid sprake is indien binnen het te reorganiseren onderdeel van de sector Rijk, meer ambtenaren een uitwisselbare functie vervullen en het totale aantal van die functies zodanig wordt verminderd dat onvoldoende van die functies voor de betrokken ambtenaren resteren. In het tweede lid van 
        dit artikel is bepaald dat de overtolligheid door het bevoegd gezag wordt vastgesteld per leeftijdsgroep binnen de categorie uitwisselbare functies. Hierbij wordt het eerst als overtollig aangewezen de ambtenaar die het geringste aantal jaren overheidswerknemer is als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet privatisering ABP. In bijzondere gevallen kan het bevoegd gezag van deze volgorde afwijken. In de Regeling vaststellen overtolligheid bij het van werk naar werk beleid voor de sector Rijk 2013-2015 (Stcrt. 2014, nr. 36764) zijn op basis van 
        artikel 49w, zesde lid, van het ARAR nadere regels gesteld over de toepassing van artikel 49w van het ARAR.
      
      
    
    
      4.6.
      
        Bij de onder procesverloop vermelde brief van 14 september 2017 heeft de minister 
        een formatie- en bezettingsoverzicht gevoegd dat betrekking heeft op de peildatum 
        11 december 2014. Op verzoek van de Raad heeft de minister hierop bij brief van 
        11 januari 2018 een toelichting gegeven. Op basis van het genoemde overzicht en 
        de nadien gegeven toelichting kan niet worden vastgesteld dat op 11 december 2014 daadwerkelijk sprake was van 28,57 fte aan in de functie van [functie 1 ] geplaatste ambtenaren. In de eerste plaats staan meerdere ambtenaren in het overzicht in de ene kolom als [functie 2] vermeld en in een andere kolom als [functie 1 ] . De minister heeft hier geen overtuigende verklaring voor kunnen geven. Verder is van belang dat door de minister als [functie 1 ] zijn meegeteld de ambtenaren die in 2012 zijn bevorderd naar salarisschaal 8 in het kader van de als tijdelijk bedoelde maatregel. De minister heeft, ondanks meerdere verzoeken daartoe, geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat die ambtenaren niet alleen zijn bevorderd naar salarisschaal 8 maar ook dat zij daadwerkelijk zijn geplaatst in de functie van [functie 1 ] . Van slechts één ambtenaar van die groep zijn gegevens beschikbaar, namelijk appellante in zaak 16/2048 AW. Uit die gegevens blijkt dat aan haar salarisschaal 8 is toegekend onder verwijzing naar 
        artikel 5 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren. Dat zij is geplaatst in de functie van [functie 1 ] en deze functie in volle omvang is gaan vervullen is, mede gelet op haar eigen verklaring hierover, niet komen vast te staan. Van de overige ambtenaren van de bewuste groep zijn naar aanleiding van de in vervolg op de zitting van 22 juni 2017 gestelde vragen geen stukken overgelegd. Ook ter zitting van 25 januari 2018 heeft de minister over die groep geen concrete, verifieerbare informatie kunnen geven. Een en ander brengt mee dat niet kan worden vastgesteld dat sprake is geweest van daadwerkelijke plaatsing van de betrokken ambtenaren in de functie van [functie 1 ] en het door hen in volle omvang gaan vervullen van die functie. Dit betekent dat evenmin kan worden vastgesteld of en, zo ja, in welke mate op de peildatum 11 december 2014 sprake is geweest van overtolligheid in de functiegroep van [functie 1 ] .
      
      
    
    
      4.7.
      
        Uit 4.4 tot en met 4.6 volgt dat de bestreden besluiten op een ontoereikende grondslag berusten. Met vernietiging van de aangevallen uitspraken en doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en die besluiten wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. Aangezien de minister er ook na meerdere verzoeken daartoe van de Raad niet in is geslaagd de vereiste onderbouwing te geven, zal de Raad ook de besluiten van 12 december 2014 herroepen. De minister zal zich nader moeten beraden over de rechtspositie van appellanten in het kader van de reorganisatie. Daarbij wijst de Raad erop 
        dat namens de minister ter zitting is verklaard dat als de hoger beroepen slagen, het voor de hand ligt dat de besluiten die in vervolg zijn genomen op de bestreden besluiten in lijn worden gebracht met de uitspraak van de Raad.
      
      
      
        5. Het voorgaande geeft aanleiding de minister te veroordelen in de kosten van appellanten. De zaken worden als samenhangend aangemerkt in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten voor verleende rechtsbijstand voor appellante 1 en appellant 2 worden begroot op € 835,- voor beroep en hoger beroep, en voor appellante 3 
        op € 1.336,- voor bezwaar, beroep en hoger beroep.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraken;
    - verklaart de beroepen tegen de besluiten van 7 juli 2015 gegrond en vernietigt die besluiten;
    - herroept de besluiten van 12 december 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt
      van de besluiten van 7 juli 2015;
    - veroordeelt de minister in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 835,- voor
      appellante 1, € 835,- voor appellant 2 en € 1.336,- voor appellante 3;
    - bepaalt dat de minister aan appellanten het in beroep en in hoger beroep door elk van hen
      betaalde griffierecht van in totaal € 418,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.A. Kooijman en 
      J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. 
      De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 april 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) K.J. Kraan
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.V. van Donk 
    
    
    
    
    
    
    
  
  LO