ECLI:NL:CBB:2021:936, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-10-2021, 19/1868
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Geen geslaagd beroep op artikel 72 van de Uitvoeringsregeling. De door appellant overgelegde Hinderwetvergunning is niet aan appellant verleend, maar aan zijn vader. Verder is er ook geen sprake van een individuele en buitensporige last. Niet gebleken is dat appellant op de peildatum over een omgevingsvergunning beschikte voor de voorgenomen bedrijfsvoering. Toekenning schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 19/1868 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 oktober 2021 in de zaak tussen
    
      
        [naam 1] , h.o.d.n. [naam onderneming], te Alphen aan de Rijn, appellant,
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. H.S. de Lint),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 11 oktober 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden ontvangen. 
    
    
    
      Bij besluit van 11 januari 2019 (het primaire besluit I) heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen. 
    
    
    
      Bij besluit van 6 maart 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 13 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard, het bezwaar tegen primair besluit II gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant opnieuw vastgesteld.  
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2021. 
    
    
    
      Namens appellant zijn verschenen [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72, eerste lid van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf (de startersregeling).
      
      
        Op grond van het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.
      
      
      
        Op grond van het zesde lid wordt, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf.
      
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      
        Appellant exploiteert een bedrijf voor dienstverlening voor de akkerbouw en tuinbouw, een melkveehouderij en een jongvee opfokbedrijf. Voorheen werden de melkveehouderij en het opfokbedrijf geëxploiteerd door de vader van [naam 1] . In 2014 heeft [naam 1] de melkveehouderij en het opfokbedrijf overgenomen. Uit de gecombineerde opgave van 1 april 2014 blijkt dat op die datum 12 vleeskalveren werden gehouden en geen melk- en kalfkoeien. 
        Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellant 6 stuks jongvee jonger dan één jaar (diercategorie 101). 
      
      
    
    
      2.2
      Op 11 oktober 2018 heeft appellant een melding nieuw gestart bedrijf gedaan. Ter onderbouwing van de melding heeft appellant een factuur overgelegd van 6 april 2015 voor een melkinstallatie, ter hoogte van € 5.858,-, een offerte van 2 mei 2015 voor de verbouw van de melkstal en hygiëneruimte, ter hoogte van € 25.500,-, twee creditnota’s van Kaasboerderij Van Harten en een verklaring van 8 december 2016 dat Kaasboerderij Van Harten bereid is vanaf 1 januari 2017 bereid is melk af te nemen van appellant.    
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit I heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden afgewezen. Bij het primaire besluit II heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 48 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 5 stuks jongvee jonger dan één jaar (diercategorie 101).  
      
    
    
      3.2
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard, het bezwaar tegen primair besluit II gedeeltelijk gegrond verklaard, dat besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant hoger vastgesteld op 58 kg. Hij is daarbij uitgegaan van 6 stuks jongvee jonger dan één jaar. Bovendien heeft verweerder een proceskostenvergoeding toegekend en een dwangsom wegens niet tijdig beslissen.   
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellant voert aan dat zijn melding nieuw gestart bedrijf ten onrechte door verweerder is afgewezen. Appellant heeft in 2014 het bedrijf van zijn vader overgenomen en was voornemens een zorg- en educatieboerderij met melkvee te gaan exploiteren. Vanaf 2006 zijn er geen melkkoeien meer gemolken op het bedrijf. Bovendien had appellant de beschikking over een Hinderwetvergunning, afgegeven vóór 2015. Appellant voldoet aan de voorwaarden om als starter te worden aangemerkt ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit.
      
    
    
      4.2
      Verder voert appellant, onder verwijzing naar de hiervoor opgenomen bedrijfsspecifieke omstandigheden, aan dat sprake is van een individuele en buitensporige last waardoor sprake is van schending van artikel 1 EP EVRM.  
      
    
    
      4.3
      Appellant heeft ter zitting verzocht om een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep op de knelgevallenregeling terecht is afgewezen omdat niet is voldaan aan sub a en c van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. De overgelegde Hinderwetvergunning is verleend aan [naam 5] en niet aan appellant. Verder heeft er voor 1 januari 2014 melkproductie plaatsgevonden op het bedrijf van de rechtsvoorganger van appellant. Verweerder merkt op dat het bij nieuw gestarte bedrijven uitsluitend gaat om nieuw gestarte bedrijven en niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf. Er is geen voor 2 juli 2015 aan appellant verleende omgevingsvergunning of een door hem ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer overgelegd voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee.  
      
    
    
      5.2
      Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Er doen zich in het geval van appellant geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een dergelijke last. Het bedrijf van appellant is daarmee niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Ten aanzien van het beroep van appellant op artikel 72 van de Uitvoeringsregeling overweegt het College als volgt. Appellant had op 2 juli 2015 nog niet de beschikking over een aan hem verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt is de door appellant overgelegde Hinderwetvergunning in 1987 verleend aan [naam 5] , de vader van appellant, en niet aan appellant. Appellant heeft ter zitting weliswaar een kopie van een recentelijk door hem ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer (melding) overgelegd, echter betreft dit een melding die ruim na de peildatum van 2 juli 2015 door appellant is gedaan. Dit betekent dat appellant niet voldoet aan de voorwaarde genoemd in artikel 72, tweede lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit. Ook voldoet appellant niet aan de voorwaarde genoemd onder c, omdat hij niet tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk. Appellant heeft namelijk in de Melding bijzondere omstandigheden aangegeven dat sprake is geweest van melkproductie op het ouderlijk bedrijf. Dit heeft appellant ter zitting bevestigd. Zijn vader is rond 2006 gestopt met het produceren van melk. Op 29 december 2014 heeft appellant besloten om het ouderlijk bedrijf uit de erfenis van zijn vader te kopen met als doel de melkveehouderij weer op te starten en daarnaast een zorgboerderij te starten. Naar het oordeel van het College gaat het in onderhavig geval dan ook om een voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf (met een wisselende bedrijfsvoering) onder een andere naam dan wel een andere eigendomsstructuur. Nu – zoals uit vorenstaande blijkt – appellant niet kan worden aangemerkt als starter in zin van artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit, komt het College niet toe aan het beroep van appellant op artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit. 
      
    
    
      6.2
      Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
      
        6.3.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.3.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.3.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.3.4
        In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 63 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de Melding) en de vastgestelde 58 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (6 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel fors financieel wordt geraakt, in de zin dat de bedrijfsvoering daardoor vrijwel onmogelijk wordt gemaakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden, in dit geval: het melkveebedrijf van zijn vader te herstarten, in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
        
      
      
        6.3.5
        In dat verband is van belang dat appellant in 2014 het bedrijf van zijn vader heeft overgenomen en vervolgens per 2015 heeft geïnvesteerd in de transformatie van het bedrijf naar een zorgboerderij met melkvee. Niet gebleken is dat appellant op de peildatum over een omgevingsvergunning beschikte voor de voorgenomen bedrijfsvoering. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl appellant op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar, omdat hij daarmee op het verkrijgen van één of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft ook voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dat geldt ook wanneer dat, zoals in dit geval, voor appellant aanzienlijke financiële consequenties heeft.
        
      
      
        6.3.7
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
      
    
    
      6.4
      Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn voor de behandeling van het bezwaar en beroep, die in dit geval op twee jaar moet worden gesteld, is overschreden. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het bezwaarschrift op 20 februari 2019 en de dag van deze uitspraak heeft appellant recht op € 1.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandelingsduur van het beroep is overschreden met 7 maanden. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van de schadevergoeding. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 1.000,-.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 oktober 2021.
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.