ECLI:NL:RVS:2011:BU3756, Raad van State, 09-11-2011, 201011046/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2008 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van de dienst-/bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Zeewolde (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.

201011046/1/H1.
      Datum uitspraak: 9 november 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 13 oktober 2010 in zaak nr. 09/2310 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 november 2008 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast de bewoning van de dienst-/bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Zeewolde (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 10 maart 2009 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 oktober 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 10 maart 2009 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, en bepaald dat het college opnieuw op het bezwaar dient te beslissen.
    
    Bij besluit van 18 november 2009 heeft het college opnieuw op het bezwaar beslist.
    
    Bij uitspraak van 13 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, en verweerder opgedragen met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen de uitspraak van 13 oktober 2010 heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 november 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2011, waar het college, vertegenwoordigd door T. van Zoonen, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. C. Kuipers, advocaat te Zeewolde, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Schepenveld 1994" rust op het perceel de bestemming "bedrijfsdoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 1, onder m, van de planvoorschriften wordt onder dienst-/bedrijfswoning verstaan: een woning, in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bestemd voor de huisvesting van een persoon (en diens/haar gezin of naar de aard daarmee gelijk te stellen samenlevingsvorm) wiens huisvesting daar, met het oog op de bestemming van het gebouw of terrein noodzakelijk is.
    
    Ingevolge artikel 3, onder A, eerste lid, voor zover thans van belang, zijn de op de kaart met "bedrijfsdoeleinden" aangewezen gronden bestemd voor kantoren, alsmede voor ambachtelijke, groothandels-, nijverheids-, industriële en/of dienstverlenende bedrijven.
    
    Ingevolge artikel 3, onder B, eerste lid, mogen op de tot "bedrijfsdoeleinden" bestemde gronden uitsluitend worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat:
    
    1. voor gebouwen geldt dat:
    
    […]
    
    g. per bedrijf ten hoogste 1 bedrijfswoning is toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 10, onder a, is het verboden gronden of opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
    2.2. Niet in geschil is dat ten tijde van het besluit van 21 november 2008 ter plaatse geen bedrijfsactiviteiten werden uitgeoefend, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden ten aanzien van het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning.
    
    2.3. In de uitspraak van 9 oktober 2009 heeft de rechtbank overwogen dat in de last, zoals deze is gehandhaafd bij het besluit van 10 maart 2009, niet is weergegeven wat het college bedoelt en wat [wederpartij] kan doen om aan de overtreding een einde te maken en de dwangsom te ontlopen. De rechtbank heeft daarbij vastgesteld dat het college een gewijzigd standpunt heeft ingenomen over de inhoud van de last door te stellen, dat [wederpartij] aan de last kan voldoen door het verrichten van bedrijfsactiviteiten die aan de woning zijn gerelateerd maar dat het niet duidelijk heeft gemaakt op welke wijze en in welke omvang bedrijfsmatige activiteiten moeten worden verricht om aan de last te voldoen. De rechtbank heeft het besluit van 10 maart 2009 wegens strijd met artikel 5:32a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de rechtszekerheid vernietigd.
    
    2.4. Bij het besluit op bezwaar van 18 november 2009 heeft het college als volgt besloten:
    
    "Wij besluiten[wederpartij] een last onder dwangsom op te leggen om vóór 1 april 2010 het gebruik, in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften, van de dienst-/bedrijfswoning aan het [locatie] te Zeewolde te staken en gestaakt te houden. Het voorgaande houdt in ieder geval in dat de dienst-/bedrijfswoning niet, zoals ten tijde van het nemen van het primaire besluit het geval was, gebruikt mag worden voor enkel burgerbewoning. Bewoning is alleen toegestaan in de vorm van een dienst-/bedrijfswoning (bedrijfsbewoning). Het moet noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering van het, (gevestigde) bedrijf dat [wederpartij] woonachtig is in de dienst-/bedrijfswoning op het perceel [locatie] te Zeewolde."
    
    2.5. Het college betoogt dat de rechtbank in de uitspraak van 13 oktober 2010 ten onrechte heeft overwogen dat de last onder dwangsom in het besluit van 18 november 2009 onvoldoende duidelijk en concreet is geformuleerd. Het college voert hiertoe aan dat het [wederpartij] vrij moet staan om een keuze te kunnen maken om aan de last te voldoen en daarmee verbeuring van de dwangsom te voorkomen.
    
    2.5.1. Het betoog slaagt. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college in het besluit van 18 november 2009 de last onder dwangsom onvoldoende duidelijk en concreet heeft geformuleerd. Uit de last, zoals hiervoor onder 2.4 weergegeven, blijkt dat het gebruik van het pand aan de [locatie] als burgerwoning moet worden gestaakt. Dit gebruik is in strijd met artikel 10, onder a, gelezen in verbinding met artikel 3, onder b, eerste lid, punt 1, onder g, en artikel 1, onder m, van de planvoorschriften. Hieruit volgt dat het pand enkel als bedrijfswoning mag worden gebruikt, mits de huisvesting van een persoon en diens/haar gezin of naar de aard daarmee gelijk te stellen samenlevingsvorm daar, met het oog op de bestemming van het gebouw of terrein, noodzakelijk is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, valt niet in te zien dat het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom niet zodanig duidelijk en concreet is geformuleerd, dat niet in het duister hoefde te worden getast over hetgeen gedaan of nagelaten moest worden om de toepassing van een dwangmaatregel te voorkomen. In dit verband heeft het college terecht naar voren gebracht dat voor [wederpartij] duidelijk is dat er twee mogelijkheden zijn om aan de last te voldoen. [wederpartij] zou kunnen verhuizen, waardoor het gebruik als burgerwoning in ieder geval wordt gestaakt. Daarnaast bestaat de mogelijkheid bedrijfsactiviteiten te starten in verband waarmee het gebruik van de bedrijfswoning noodzakelijk is voor de uitoefening daarvan, zoals bedoeld in artikel 1, onder m, van de planvoorschriften. Op welke wijze [wederpartij] die noodzaak aantoont heeft het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet dwingend in de last hoeven neerleggen. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank het besluit ten onrechte in strijd met de rechtszekerheid geacht.
    
    2.6. Verder betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bij het besluit van 18 november 2009 het besluit van 21 november 2008 heeft herroepen, nu het enkel een aanvulling van de motivering heeft beoogd. Gelet hierop heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte overwogen dat de feiten en omstandigheden na het besluit van 21 november 2008 dienden te worden betrokken bij het besluit van 18 november 2009.
    
    2.6.1. In het besluit van 18 november 2009 staat:
    
    "Ter voldoening aan de uitspraak van de rechtbank d.d. 9 oktober 2009, hebben wij besloten het bestreden besluit te herroepen en hiervoor in de plaats een nieuw besluit te nemen, in zoverre dat de last onder dwangsom concreter wordt omschreven."
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat daarmee het besluit van 21 november 2008 in het besluit op bezwaar van 18 november 2009 is herroepen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de feiten en omstandigheden ten tijde van het besluit van 18 november 2009, waaronder de stelling van [wederpartij] dat voldoende bedrijfsactiviteiten zijn hervat in verband waarmee het gebruik van de bedrijfswoning noodzakelijk is, in zijn beoordeling diende te betrekken en niet kon volstaan met een beoordeling van de feiten en omstandigheden ten tijde van het besluit van 21 november 2008.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.6.1 is overwogen, heeft de rechtbank het besluit van 18 november 2009 terecht vernietigd. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.8. Bij besluit van 3 mei 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Dit houdt in dat van de zijde van [wederpartij] van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan, nu daarbij aan zijn bezwaren niet is tegemoetgekomen.
    
    2.8.1. Het college heeft in het besluit van 3 mei 2011 wederom geen rekening gehouden met feiten en omstandigheden ten tijde van dit besluit maar zich beperkt tot de feiten en omstandigheden ten tijde van het besluit van 21 november 2008. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.6.1 is overwogen, is het beroep van [wederpartij] tegen dit besluit reeds hierom gegrond. Het besluit van 3 mei 2011 dient te worden vernietigd. De Afdeling zal de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit van 3 mei 2011 in stand te laten.
    
    2.8.2. Bij besluit van 3 mei 2011 heeft het college [wederpartij] gelast om vóór 1 november 2011 het gebruik van de dienst-/bedrijfswoning, in strijd met de bestemmingsplanvoorschriften, aan het [locatie] te Zeewolde te staken en gestaakt te houden. Dit houdt volgens het college in ieder geval in dat de dienst-/bedrijfswoning niet gebruikt mag worden, zoals ten tijde van het nemen van het besluit van 21 november 2008, als enkel burgerbewoning. Bewoning is alleen toegestaan als dienst-/bedrijfswoning. Het moet noodzakelijk zijn voor een reëel bedrijf dat de heer [wederpartij] woonachtig is op het perceel. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.5.1, is deze last voldoende duidelijk en concreet omschreven.
    
    Nu [wederpartij] in bezwaar heeft gesteld dat sprake is van het gebruik als bedrijfswoning ten dienste van een aldaar door hem geëxploiteerd bedrijf ligt het op zijn weg de noodzaak van bewoning ter plaatse, als bedoeld in artikel 1, onder m, van de planvoorschriften, aan te tonen. Het college heeft ter zitting onweersproken gesteld meermaals [wederpartij] verzocht te hebben om concrete stukken, waaruit blijkt van werkzaamheden die van zodanige aard en omvang zijn, dat daarin de noodzaak van een bedrijfswoning op het perceel is gelegen. [wederpartij] is daarin niet geslaagd. Dat [wederpartij] zich in een huurovereenkomst heeft verplicht aanwezig te zijn op het perceel voor het laden en lossen van goederen en het in ontvangst nemen van poststukken voor de huurder, is onvoldoende voor het oordeel dat een bedrijfswoning op het perceel noodzakelijk is. Daarnaast heeft [wederpartij] geen stukken overgelegd, waaruit blijkt dat werkzaamheden ten behoeve van [bedrijf] aanleiding vormen voor een ander oordeel. Uit een aangifte omzetbelasting eerste kwartaal 2009 en een aantal facturen kan de noodzaak van een bedrijfswoning niet worden afgeleid. Niet is gebleken dat [wederpartij] ten behoeve van een bedrijfsvoering buiten normale werktijden op het perceel aanwezig dient te zijn. Gelet op het vorenstaande heeft [wederpartij] niet weerlegd dat sprake is van overtreding van artikel 10, onder a, gelezen in verbinding met artikel 3, onder b, eerste lid, punt 1, onder g, en artikel 1, onder m, van de planvoorschriften, zodat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    In hetgeen [wederpartij] voor het overige heeft aangevoerd zijn geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat sprake is van omstandigheden op grond waarvan het college in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien.
    
    2.8.3. Gezien het vorenstaande, ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 3 mei 2011 in stand blijven. Gelet op de in het besluit van 3 mei 2011 opgenomen begunstigingstermijn, ziet de Afdeling verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen zoals hierna opgenomen onder 3 (Beslissing).
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde van 3 mei 2011, kenmerk; 11U0003131 gegrond;
    
    III. vernietigt het onder II genoemde besluit;
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    V. treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn verbonden aan de bij het besluit van 3 mei 2011, kenmerk; 11U0003131, opgelegde last onder dwangsom loopt tot 1 mei 2012;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde een griffierecht van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Bijloos w.g. Van Driel
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2011
    
    357-700.