ECLI:NL:RVS:2021:2879, Raad van State, 21-12-2021, 202106851/1/R4, 202106852/1/R4, 202106853/1/R4 en 202106854/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2021 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur krachtens de artikelen 9 en 12 van de Verordening (EG) nr. 1013/2006, betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190: hierna: de EVOA) bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 50.000 ton teerhoudend asfaltgranulaat vanuit België naar Nederland (Moerdijk). Bij besluit van 21 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 10.000 ton teerhoudend asfaltgranulaat vanuit Luxemburg naar Nederland (Moerdijk). Bij besluit van 21 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 30.000 ton teerhoudend asfaltgranulaat vanuit Frankrijk naar Nederland (Moerdijk). Bij besluit van 23 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 1.500 ton afgewerkte bleekaarde vanuit België naar Nederland (Moerdijk).

202106851/1/R4, 202106852/1/R4, 202106853/1/R4 en 202106854/1/R4.
    Datum uitspraak: 21 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in de gedingen tussen:
    ATM B.V., gevestigd te Moerdijk,
    verzoekster,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de Verordening (EG) nr. 1013/2006, betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190: hierna: de EVOA) bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 50.000 ton teerhoudend asfaltgranulaat vanuit België naar Nederland (Moerdijk).
    Bij besluit van 21 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 10.000 ton teerhoudend asfaltgranulaat vanuit Luxemburg naar Nederland (Moerdijk).
    Bij besluit van 21 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 30.000 ton teerhoudend asfaltgranulaat vanuit Frankrijk naar Nederland (Moerdijk).
    Bij besluit van 23 september 2021 heeft de staatssecretaris krachtens de artikelen 9 en 12 van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de overbrenging van 1.500 ton afgewerkte bleekaarde vanuit België naar Nederland (Moerdijk).
    Tegen deze besluiten heeft ATM bezwaarschriften ingediend. ATM heeft bij de voorzieningenrechter verzoeken ingediend om een voorlopige voorziening te treffen.
    De staatssecretaris en ATM hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 9 december 2022, waar ATM, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, bijgestaan door drs. M. Omerović, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       ATM heeft kennisgeving gedaan van de overbrenging van 50.000 ton teerhoudend asfaltgranulaat (hierna: het TAG) vanuit België naar de inrichting van ATM in Nederland (Moerdijk) met het oog op een "nuttige toepassing". Daarbij gaat het om 60 transporten in de periode van 1 december 2021 tot en met 30 november 2023.
    Ook heeft ATM een kennisgeving gedaan van de overbrenging van 10.000 ton TAG vanuit Luxemburg naar de inrichting van ATM in Nederland (Moerdijk) met het oog op een "nuttige toepassing". Daarbij gaat het om 360 transporten in de periode van 1 april 2021 tot en met 31 maart 2024.
    Verder heeft ATM een kennisgeving gedaan van de overbrenging van 30.000 ton TAG vanuit Frankrijk naar de inrichting van ATM in Nederland (Moerdijk) met het oog op een "nuttige toepassing". Daarbij gaat het om 40 transporten in de periode van 12 januari 2021 tot en met 11 januari 2024.
    Voorts heeft ATM een kennisgeving gedaan van de overbrenging van 1.500 ton afgewerkte bleekaarde vanuit België naar de inrichting van ATM in Nederland (Moerdijk) met het oog op een "nuttige toepassing". Daarbij gaat het om 150 transporten in de periode van 2 november 2020 tot en met 1 november 2023.
    2.       ATM beoogt om het TAG en de bleekaarde te reinigen in haar thermische reinigingsinstallatie met geïntegreerde zeven. Na de behandeling bij ATM ontstaan de deelfracties zand, grind en puin. Deze deelfracties worden opgeslagen op het terrein van ATM en vervolgens elders afgezet.
    3.       Het TAG en de bleekaarde worden regelmatig vanuit het buitenland naar de inrichting van ATM in Moerdijk overgebracht. Van die overbrengingen moet vooraf een kennisgeving worden gedaan als bedoeld in artikel 3 van de EVOA. In dit geval zijn algemene kennisgevingen, als bedoeld in artikel 13 van de EVOA, aan de orde. Het bevoegd gezag kan op grond van de artikelen 9 en 12 van de EVOA bezwaar maken tegen deze overbrengingen.
    De relevante artikelen uit de EVOA zijn weergegeven in een bijlage achter deze uitspraak.
    4.       In de onderscheiden besluiten van 19, 21 en 23 september 2021 heeft de staatssecretaris om verschillende redenen bezwaar gemaakt tegen de overbrengingen van het TAG dan wel de bleekaarde.
    De staatssecretaris stelt allereerst dat de overbrengingen in strijd zijn met artikel 12, eerste lid, onderdelen a en b, van de EVOA. Hierbij heeft de staatssecretaris opgemerkt dat ATM onvoldoende zicht heeft gegeven op de daadwerkelijke nuttige toepassing van alle gevormde deelfracties (met uitzondering van de fractie zand) binnen één jaar na ontvangst van de afvalstoffen binnen de inrichting van ATM. De staatssecretaris heeft hierbij toegelicht dat, gezien artikel 9, zevende lid, van de EVOA, de gevormde deelfracties binnen één jaar na overbrenging moeten zijn toegepast in een product of in een civiel werk. Volgens de staatssecretaris betekent dit in de praktijk dat bij de kennisgeving contracten met afnemers en/of recente massabalansen moeten worden ingebracht, waaruit blijkt dat er sprake is van een reguliere afzetmarkt waar de producten uit de reiniging binnen één jaar nuttig kunnen worden toegepast. De staatssecretaris heeft er hierbij op gewezen dat ATM slechts één contract heeft overgelegd met bindende afspraken en voor het overige geen daadwerkelijk bindende afspraken tot het afnemen en toepassen van de verschillende deelfracties heeft ingebracht.
    Verder stelt de staatssecretaris dat de overbrengingen in strijd zijn met artikel 12, eerste lid, onderdeel k, van de EVOA. Hierbij heeft de staatssecretaris toegelicht dat de afvalstoffen niet worden behandeld overeenkomstig het de Landelijk afvalbeheerplan 2017-2029. Ook hierbij heeft de staatssecretaris betrokken dat ATM onvoldoende zicht heeft gegeven op de daadwerkelijke nuttige toepassing van alle gevormde deelfracties (met uitzondering van de fractie zand) binnen één jaar na ontvangst van de afvalstoffen binnen de inrichting van ATM.
    In een nader stuk heeft de staatssecretaris de achtergrond van zijn besluiten nader toegelicht. Daarin stelt hij dat de afvalstoffen bij ATM een "voorlopige" verwerkingshandeling ondergaan. Daarbij ontstaan volgens de staatssecretaris twee afvalstromen (grond en grind) die definitief worden verwerkt bij andere afvalverwerkers. De definitieve afvalverwerkers zijn niet opgegeven in de kennisgeving. De staatssecretaris heeft gesteld dat hij tot voor kort altijd heeft ingestemd met deze kennisgevingen zonder dat de vervolgverwerkers van de twee afvalstromen bekend waren.
    De staatssecretaris heeft verder toegelicht dat de toezichthouders van de Inspectie Leefomgeving en Transport in het kader van de controle op de naleving van het Besluit bodemkwaliteit hebben geconstateerd dat er er bij ATM problemen met de opslagcapaciteit zijn en grote hoeveelheden zand en grind niet definitief worden verwerkt. Daarom heeft de staatssecretaris in maart 2020 aan ATM te kennen gegeven dat hij niet meer zal instemmen met de kennisgevingen van de voorlopige verwerking en dat dus ook de definitieve verwerking moet worden vermeld in de kennisgeving. Hierbij wijst de staatssecretaris op artikel 15 van de EVOA, waarin naar voren komt dat in een kennisgeving alle verwerkers worden vermeld.
    5.       ATM kan zich niet met deze besluiten verenigen.
    ATM betoogt allereerst dat de staatssecretaris buiten het beoordelingskader van de EVOA is getreden. ATM stelt hierbij dat het systeem van de EVOA niet zo ver gaat dat de afzet van de deelfracties in het kader van de kennisgeving zou moeten blijken uit contracten en/of een recente massabalans. De EVOA beoogt niet tot in de finesse de werking van de markt te reguleren en reeds in de kennisgevingsfase af te dwingen dat afvalstoffen op basis van bijvoorbeeld een contract zullen worden afgezet, aldus ATM. Volgens ATM gaat het systeem van de EVOA ervan uit dat er na de overbrengingen en de voorlopige nuttige toepassing nog vervolgstappen moeten plaatsvinden, waarover op een later moment informatie moet worden verstrekt aan de bevoegde autoriteiten.
    Verder voert ATM aan dat in feitelijk opzicht in de kennisgeving voldoende gegevens zijn aangedragen om tot de conclusie te komen dat er zicht is op de afzet en de uiteindelijke nuttige toepassing van de verschillende deelfracties. De staatssecretaris heeft de aangeleverde gegevens dus niet juist beoordeeld, aldus ATM.
    Verder wijst ATM erop dat door de staatssecretaris een onterecht beroep is gedaan op artikel 12, eerste lid, onderdelen a, b en k, van de EVOA. Volgens ATM bieden deze onderdelen geen juridische basis voor het specifieke bezwaar van de staatssecretaris dat geen zicht bestaat op de nuttige toepassing van bepaalde deelfracties.
    Verder heeft ATM in haar nadere stuk aangevoerd dat de staatssecretaris door te verlangen dat alle inrichtingen worden vermeld waar handelingen tot voorlopige en definitieve nuttige toepassing zijn gepland, de grondslag van de primaire besluiten heeft verlaten. Verder heeft ATM aangevoerd dat, anders dan waar de staatssecretaris vanuit is gegaan, artikel 15 van de EVOA niet een verplichting inhoudt tot het benoemen van deze inrichtingen. Ook heeft ATM erop gewezen in haar nadere stuk dat de verwerking bij ATM zelf al een definitieve nuttige toepassing inhoudt, omdat niet alleen thermische reiniging plaatsvindt, maar ook de productie van hoogwaardige fracties.
    De verzoeken
    6.       De verzoeken van ATM om het treffen van een voorlopige voorziening strekken ertoe dat de werking van de besluiten van de staatssecretaris wordt geschorst en dat in toestemming wordt voorzien voor de overbrengingen van afvalstoffen op grond van de kennisgevingen.
    Spoedeisend belang
    7.       Vast staat dat ATM op korte termijn verschillende transporten wil doen plaatsvinden, die in de kennisgevingen zijn genoemd. Daarom gaat de voorzieningenrechter (met partijen) ervan uit dat sprake is van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening.
    Geen voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling
    8.       De voorzieningenrechter merkt op dat ATM een groot aantal inhoudelijke gronden heeft aangevoerd tegen de besluiten van de staatssecretaris. Daarbij gaat het onder meer om de (uitleg van de) algemene systematiek van de EVOA. Ook gaat het om de vraag of de door de staatssecretaris specifiek aan zijn besluiten ten grondslag gelegde bepalingen in de EVOA, in het bijzonder diverse onderdelen van artikel 12 en ook artikel 15, in dit geval, afzonderlijk of ook in onderlinge samenhang, een deugdelijke juridische basis kunnen bieden voor de besluiten van de staatssecretaris. Is, in de kern, het bezwaar van de staatssecretaris dat ATM niet alle specifieke inrichtingen heeft genoemd waar de fracties uiteindelijk worden toegepast, gestoeld op een deugdelijke grondslag? Daarbij gaat het ook onder meer om de vraag of de verwerking bij ATM zelf al een definitieve nuttige toepassing inhoudt. Deze voorlopige voorziening-procedure leent zich niet voor de beantwoording van al deze vragen. Op voorhand acht de voorzieningenrechter het echter niet uitgesloten dat de systematiek van de EVOA, die beoogt de overbrenging zelf te reguleren, eraan in de weg staat om van ATM te eisen dat zij al bij de kennisgeving de specifieke inrichtingen noemt waar de deelfracties uiteindelijk toegepast worden.
    Aangezien deze voorlopige voorziening-procedure zich niet leent voor een beantwoording van deze en de andere door ATM opgeworpen vragen, zal de voorzieningenrechter het oordeel of een voorlopige voorziening moet worden getroffen laten afhangen van een belangenafweging. De voorzieningenrechter zal daartoe de wederzijdse belangen inventariseren (onder 9) en vervolgens een afweging maken (onder 10)
    Wederzijdse belangen
    9.       De voorzieningenrechter stelt vast dat de staatssecretaris een milieubelang beoogt te dienen met zijn besluiten. Daartegenover staat het bedrijfseconomische belang van ATM om de afvalstoffen vanuit het buitenland te kunnen ontvangen, zodat de verwerking ter plaatse van de inrichting van ATM kan plaatsvinden.
    Belangenafweging
    10.     Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet aan het bedrijfseconomische belang van ATM in dit geval een doorslaggevend gewicht worden toegekend. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat de verwerking die bij ATM plaatsvindt, is vergund. De voorzieningenrechter neemt hierbij verder in aanmerking dat ATM ter zitting onweersproken heeft gesteld dat, indien geen voorlopige voorziening wordt getroffen, de reinigingsinstallaties op korte termijn - over ongeveer drie maanden - stil komen te staan, vanwege onvoldoende instroom van afvalstoffen. De voorzieningenrechter neemt bij het vorenstaande ook in aanmerking dat de staatssecretaris ter zitting in de gelegenheid is gesteld om toe lichten in hoeverre het milieubelang aan de orde is en dat de staatssecretaris bij die gelegenheid alleen heeft gesteld dat "de voorraden bij ATM zullen ophopen". Die stelling heeft ATM tijdens de zitting gemotiveerd betwist door erop te wijzen dat in het verleden weliswaar een voorraad is ontstaan, toen louter een thermische reinigingsinstallatie in gebruik was, maar dat inmiddels ook een zeepbehandeling wordt gegeven, met als resultaat hoogwaardige deelfracties, waarvoor volgens ATM voldoende afzetmarkt bestaat. In het licht van die gemotiveerde betwisting van ATM vindt de voorzieningenrechter dat de staatssecretaris niet aannemelijk heeft gemaakt dat de voorraden bij ATM zullen ophopen en om die reden ernstige nadelige milieugevolgen dreigen, indien de door ATM gevraagde voorlopige voorziening wordt getroffen. Hierbij laat de voorzieningenrechter overigens in het midden in hoeverre met het ophopen van voorraden al sprake zou zijn van ernstige nadelige milieugevolgen. De voorzieningenrechter neemt tenslotte bij de in het voordeel van ATM uitgevallen belangenafweging ook in ogenschouw dat de staatssecretaris naar eigen zeggen tot voor kort kennisgevingen, als hier aan de orde, accepteerde zonder dat het bekend was welke inrichtingen de bij ATM ontstane deelfracties afnemen.
    Conclusie
    11.     Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de besluiten van de staatssecretaris te schorsen en bij wijze van voorlopige voorziening te bepalen dat deze uitspraak voorziet in de gevraagde toestemming voor het overbrengen van het TAG en de bleekaarde naar Nederland. Dit betekent dat deze overbrengingen doorgang kunnen vinden.
    12.     De voorzieningenrechter merkt ten overvloede op dat, indien de uitkomst van de bezwaarprocedure in deze zaken of andere gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven, de staatssecretaris kan verzoeken om wijziging of opheffing van deze voorlopige voorziening.
    13.     De staatssecretaris moet de proceskosten van ATM vergoeden.
    De voorzieningenrechter stelt vast dat ATM kosten heeft gemaakt in verband met beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Bij de berekening van de proceskosten merkt de voorzieningenrechter de onderhavige zaken aan als samenhangende zaken in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht.  Dit betekent dat een wegingsfactor van 1,5 zal worden gehanteerd.
    14.     Verder dienen de besluiten van de staatssecretaris te worden  aangemerkt als samenhangende besluiten als bedoeld in artikel 8:41, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), welk artikellid in dit geval van overeenkomstige toepassing is op grond van artikel 8:82, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat slechts eenmaal griffierecht had moeten worden geheven. De voorzieningenrechter stelt vast dat er viermaal griffierecht van ATM is geheven. De voorzieningenrechter zal hierna gelassen dat de staatssecretaris het (eenmalig) verschuldigde griffierecht aan ATM vergoedt en de voorzieningenrechter zal verder bepalen dat de griffier het te veel betaalde griffierecht aan ATM vergoedt.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 19 september 2021 met het kenmerk BE0001010902, van 21 september 2021 met het kenmerk LU016821, van 21 september 2021 met het kenmerk FR2020062016 en van 23 september 2021 met het kenmerk BE0001010173;
    II.       bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat deze uitspraak voorziet in de toestemming als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) 1013/2006 voor de overbrengingen waarop de onder I genoemde besluiten betrekking hebben;
    III.      veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij ATM B.V. in verband met de behandeling van de verzoeken opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.244,- geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.     gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan ATM B.V. het door haar voor de behandeling van de verzoeken betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,- vergoedt;
    V.      verstaat dat de griffier van de Raad van State aan ATM B.V. het door haar voor de behandeling van de verzoeken teveel betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.080,- terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2021
    418.
     
    BIJLAGE
     
    Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PB 2006, L 190)
    Artikel 3
    Algemeen procedureel kader
    1. Overbrengingen van de volgende afvalstoffen vallen onder de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, als vastgelegd in deze titel:
    a) indien bestemd voor verwijdering:
    alle afvalstoffen;
    b) indien bestemd voor nuttige toepassing:
    i) de afvalstoffen van bijlage IV, inclusief inter alia de afvalstoffen die worden genoemd in de bijlagen II en VIII bij het Verdrag van Bazel;
    ii) de afvalstoffen van bijlage IV A;
    iii) de afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen;
    iv) mengsels van afvalstoffen die niet onder één code van bijlage III, III B, IV of IV A vallen, tenzij zij staan vermeld in bijlage III A.
    […].
    Artikel 9
    Toestemming van de bevoegde autoriteit van bestemming, van verzending en van doorvoer en termijnen voor vervoer, nuttige toepassing of verwijdering
    1.  De bevoegde autoriteiten van verzending, van bestemming en van doorvoer beschikken over een termijn van 30 dagen na de datum van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteiten van bestemming uit hoofde van artikel 8 om een van de volgende, schriftelijk gemotiveerde besluiten te nemen over de aangemelde overbrenging:
    a) toestemming zonder voorwaarden;
    b) aan voorwaarden verbonden toestemming, overeenkomstig artikel 10; of
    c) bezwaar, overeenkomstig de artikelen 11 en 12.
    […].
    7. De nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen in verband met een geplande overbrenging wordt binnen één kalenderjaar na ontvangst van de afvalstoffen door de inrichting voltooid, tenzij de betrokken bevoegde autoriteiten een kortere termijn hebben aangegeven.
    Artikel 12
    Bezwaren tegen een transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen
    1. Wanneer een kennisgeving inzake een gepland transport van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen wordt gedaan, kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming binnen 30 dagen na verzending van de ontvangstbevestiging door de bevoegde autoriteit van bestemming uit hoofde van artikel 8, met redenen omklede bezwaren indienen op een of meer van de volgende gronden en in overeenstemming met het Verdrag:
    a) de geplande overbrenging of de geplande nuttige toepassing is niet in overeenstemming met Richtlijn 2006/12/EG, inzonderheid niet met de artikelen 3, 4, 7 en 10 daarvan; of
    b) de geplande overbrenging of de geplande nuttige toepassing is, wat handelingen in het bezwaren makende land betreft, niet in overeenstemming met nationale wetgeving inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of bescherming van de gezondheid; of
    […]
    k) de betrokken afvalstoffen worden niet behandeld in overeenstemming met afvalbeheersplannen die zijn opgesteld krachtens artikel 7 van Richtlijn 2006/12/EG teneinde de in de communautaire wetgeving opgenomen juridisch bindende verplichtingen inzake nuttige toepassing of hergebruik na te komen.
    […].
    Artikel 15
    Aanvullende voorschriften inzake voorlopige nuttige toepassing en verwijdering
    Voor transporten van afvalstoffen die bestemd zijn voor voorlopige nuttige toepassing of verwijdering gelden de volgende aanvullende voorschriften:
    a) indien een transport van afvalstoffen bestemd is voor voorlopige nuttige toepassing of verwijdering, worden in het kennisgevingsdocument naast de vermelding van de oorspronkelijk voorlopige nuttige toepassing of verwijdering, alle inrichtingen vermeld waar vervolgens handelingen tot voorlopige en definitieve nuttige toepassing of verwijdering zijn gepland;
    […].