ECLI:NL:RBROT:2013:BZ1114, Rechtbank Rotterdam, 31-01-2013, ROT 11/3924
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2013-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij het primaire besluit is niet volledig op het verzoek van eiser om handhavend op te treden beslist omdat dit verzoek een verdergaande strekking had dan verweerder daarbij had aangenomen. Door in bezwaar wel uitdrukkelijk op de niet behandelde elementen van het verzoek in te gaan en het verzoek vervolgens in zoverre af te wijzen, heeft verweerder het primaire besluit volledig heroverwogen en deze fout hersteld. Eiser is ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord over het inspectierapport Wapendal dat na de hoorzitting in bezwaar in de besluitvorming van verweerder is betrokken. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:9 van de Awb tot stand gekomen. De rechtbank kan daarnaast, met eiser, niet volgen dat verweerder naar aanleiding van het deskundigenrapport zonder enig voorbehoud de opvatting van de commissie deelt dat er een concreet zicht op legalisatie bestaat. Naar het oordeel van de rechtbank waren ten tijde van de beslissing op bezwaar onvoldoende gegevens voorhanden om het standpunt in te nemen dat een concreet zicht op legalisatie bestond, zodat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het bestreden besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2, 7:9 en 7:12 van de Awb te worden vernietigd. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen niet in stand blijven omdat over de legalisatie van de situatie waarop het onderhavige handhavingsverzoek betrekking heeft, nog onvoldoende duidelijkheid bestaat. Met betrekking tot legalisatie is een nadere beoordeling door verweerder nodig. De rechtbank overweegt verder dat een tweede verzoek om handhaving van de zijde van eiser bij verweerder aanhangig is, en door eiser een expertiserapport is ingebracht. Dit gaat het bestek van finale geschilbeslechting in het thans aanhangige beroep te buiten, omdat dit beroep is beperkt tot het bestreden besluit dat uiteindelijk is genomen op het verzoek om handhaving van eiser van 14 februari 2011. De rechtbank kan het beroep niet met deze (primaire) besluiten uitbreiden zodat zij zich niet inhoudelijk kan uitlaten over de op 13 juli 2012 verleende omgevingsvergunning en het tweede handhavingsverzoek. Het is aan verweerder om op het bezwaar tegen deze besluiten te beslissen en daarbij de besluiten in onderlinge samenhang te bezien. Verweerder zal, met inachtneming daarvan, een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met betrekking tot het handhavingsverzoek van 14 februari 2011. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de behandeling van het beroep daarvoor aan te houden.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    Bestuursrecht
    
    zaaknummer: ROT 11/3924
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 31 januari 2013 in de zaak tussen
    
    
      [Eiser], te Rotterdam, 
      gemachtigde: mr. M.A. de Boer,
    
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van de deelgemeente Charlois, verweerder.
    
    
      Aan het geding heeft mede als partij deelgenomen: 
      [Naam1] te Rotterdam (belanghebbende).
    
    
    Procesverloop
    
    Verweerder heeft aan belanghebbende bij besluit van 2 mei 2011 (het primaire besluit) een last onder bestuursdwang opgelegd om binnen drie weken na verzending van de last ten aanzien van het pand aan de [locatie1] (hierna: het pand) een aantal in de bijlage bij het besluit genoemde (herstel)maatregelen te treffen.
    
    Bij besluit van 1 augustus 2011, meegedeeld bij brief van 9 augustus 2011 (het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Belanghebbende heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2012. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. T.A. Revet, bijgestaan door E.H.P. Buitenhuis en J. Breijer. Belanghebbende is verschenen, bijgestaan door [Naam2]. 
    
    
    De rechtbank heeft de zaak aangehouden teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen een aantal vragen te beantwoorden, de situatie met partijen nader te bespreken en het bestreden besluit - indien gewenst - aan te passen. Daarnaast is eiser in de gelegenheid gesteld een reactie te geven op het inspectierapport van bouwkundig adviesburo Wapendal (inspectiedatum 5 juli 2011, hierna: inspectierapport Wapendal) dan wel een eigen onafhankelijk rapport te overleggen ten aanzien van de bouwtechnische situatie van de panden aan de [locaties].
    
    Op 28 augustus 2012 en 29 augustus 2012 hebben onderscheidenlijk verweerder en eiser nadere bescheiden overgelegd en om een verdere aanhouding van de behandeling van de zaak verzocht. 
    
    De rechtbank heeft bij brief van 3 september 2012 geconstateerd dat een deel van de gevraagde activiteiten door partijen in gang lijkt te zijn gezet. Omdat een deskundige van eiser de panden op 4 september 2012 zal inspecteren, heeft de rechtbank desgevraagd de behandeling van de zaak aangehouden. De termijn eindigde 21 september 2012.
    
    Verweerder heeft op 17 september 2012 aan de rechtbank een nadere reactie, met bijlagen, gezonden, waaronder de door belanghebbende aangevraagde en op 13 juli 2012 verleende omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen”. De toegestane werkzaamheden zien op het wijzigen van de constructie in de bestaande woning en het toevoegen van twee balkons aan de achterzijde van het pand. 
    
    Eiser heeft op 21 september 2012 een aanvullend expertiserapport van Janze Expertisebureau van 20 september 2012 en een funderingscontrole van IFCO Funderingscontrole BV doen toekomen. 
    
    Nadat partijen toestemming hebben gegeven om de zaak zonder nadere zitting af te doen, heeft de rechtbank het onderzoek op 28 november 2012 gesloten. 
    
    Overwegingen
    
    1. 	Op grond van artikel 1b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet is het verboden een bestaand gebouw in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat gebouw van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, tweede lid.
    
    
      Artikel 7b, tweede en derde lid, van de Woningwet luidt ten tijde van het bestreden besluit als volgt.
      “2. Het is verboden: 
      a. een bouwwerk te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel a; 
      b. een open erf of terrein te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel b; 
      c. een open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel b; 
      d. te slopen, tenzij daarbij wordt voldaan aan de op dat slopen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d en g. 
      3. Een verbod als bedoeld in het eerste of tweede lid heeft mede betrekking op het niet voldoen aan de voorschriften met betrekking tot het bouwen, het gebruik, de staat of het slopen van een bouwwerk, bedoeld in: 
      a. artikel 8, zevende lid, voor zover deze voorschriften in de bouwverordening zijn opgenomen; 
      b. artikel 8, achtste lid, indien en voor zover deze voorschriften op grond van het negende lid van dat artikel rechtstreeks gelden.” 
    
    
    Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet, in verbinding met artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), heeft het gemeentebestuur de bevoegdheid met bestuursdwang op te treden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    
      In artikel 5:21 van de Awb is bepaald dat onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
      a.  een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      b.  de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    
    2. 	Eiser woont aan de [locatie2]. Op 14 februari 2011 heeft hij zich gewend tot verweerder met het verzoek om handhavend op te treden inzake bouwtechnische gebreken en achterstallig onderhoud aan het pand van zijn buren op het adres [locatie1]. Hij stelt sinds lange tijd hinder te ondervinden van de slechte staat van onderhoud van en de (illegale) bouwactiviteiten aan dit pand. Mede vanwege een recent opgetreden grote lekkage heeft hij verweerder verzocht handhavend op te treden. Eiser wijst er verder op dat voor onder andere het wijzigen van de vloerconstructies op zowel de begane grond als de eerste etage (de houten vloer en draagbalken zijn eruit gesloopt en er zijn nieuwe vloeren van beton verhoogd aangebracht), en voor het vervangen, verkleinen en verhoogd aanbrengen van de kozijnen aan de voorgevel, voor zover eiser heeft kunnen nagaan, nooit vergunningen zijn aangevraagd, terwijl dit wel omgevingsvergunningplichtige werkzaamheden zijn. Eiser stelt dat dergelijke ingrijpende wijzigingen aan de constructie invloed kunnen hebben op de belendende woningen, en hij maakt zich ernstig zorgen omdat deze werkzaamheden zonder vergunning (en dus ook zonder constructieberekeningen) zijn uitgevoerd.
    
    3. 	Bij het primaire besluit is aan de belanghebbende een last onder bestuursdwang opgelegd. Dit omdat de staat van het pand in strijd is met bepalingen van het Bouwbesluit en de Bouwverordening Rotterdam 2010. Verweerder geeft in dit besluit aan dat belanghebbende de problemen erkent en dat zij deze wenst op te lossen. Verweerder geeft belanghebbende drie weken de tijd om de noodzakelijke maatregelen te treffen ten aanzien van hetgeen vermeld staat op de gebrekenlijst. Op de gebrekenlijst staat het volgende aangegeven.
    
    
      “M.b.t. algemeen:
      1. In slechte staat verkeert/verkeren: 
      a. de hemel- en huishoudwaterafvoerleidingen aan de achtergevel.
      op grond van art. 7b, lid 2a Woningwet wegens strijd met art. 2.7.4. van de Bouwverordening.
    
    
    
      M.b.t. het dak:
      2. in slechte staat verkeert/verkeren:
      a. het lood- en het zinkwerk van het linker zijdakvenster.
      Op grond van art. 1b, lid 2a Woningwet wegens strijd met art. 3.24 Bouwbesluit.
      b. de betimmering van het linker zijdakvenster.
      Op grond van art. 1b, lid 2a Woningwet wegens strijd met art. 3.24 Bouwbesluit.
      c. het lood- en zinkwerk van het rechter zijdakvenster. 
      Op grond van art. 1b, lid 2a Woningwet wegens strijd met art. 3.24 Bouwbesluit.
      d. de betimmering van het rechter zijdakvenster.
      Op grond van art. 1b, lid 2a Woningwet wegens strijd met art. 3.24 Bouwbesluit.”
    
    
    Ten aanzien van de te treffen maatregelen wordt vervolgens aangegeven dat het gestelde onder zowel 1 als 2 vernieuwd dient te worden.
    
    4. 	Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hij stelt dat verweerder slechts ten dele op zijn verzoek om handhavend op te treden heeft beslist. Ten onrechte is niet ingegaan op zijn verzoek om handhavend op te treden tegen de zonder vergunning verrichte bouwactiviteiten. Op 20 juni 2011 is een hoorzitting geweest, waarbij eiser noch zijn gemachtigde is verschenen. Op verzoek van verweerder is de behandeling van de zaak aangehouden om vragen over de constructie van de vloer van de begane grond en de kozijnen aan de achterzijde van de woning te kunnen beantwoorden. Naar aanleiding daarvan is op 5 juli 2011 een inspectie verricht. Het bouwkundig adviesburo Wapendal heeft op basis van die inspectie in een rapport geconcludeerd dat de uitgevoerde werkzaamheden niet amateuristisch ogen maar getuigen van een zekere mate van bouwkundig inzicht, en dat zowel in de muren als de vloeren geen scheuren waarneembaar zijn welke zouden kunnen wijzen op zettingen of niet deskundig uitgevoerde werkzaamheden. Verder vermeldt het rapport dat de opgenomen zaken volgens opgaaf van de erven al zeker drie jaar aanwezig zijn. Eventuele zettingen als gevolg van de uitgevoerde werkzaamheden zouden nu wel zichtbaar moeten zijn geweest. Bovengenoemde feiten en zaken in overweging nemende, wordt het laten maken van constructie tekeningen en/of berekeningen door het bureau dan ook niet aanbevolen.
    
    5.	In het licht hiervan bestaat er naar de mening van de commissie voor de bezwaarschriften zicht op legalisatie. De uitgevoerde verbouwwerkzaamheden zijn goed uitgevoerd en leveren geen gevaar op. Wel dient, aldus de commissie, belanghebbende te worden verzocht om een vergunning aan te vragen in verband met de constructieve veranderingen die zijn aangebracht. Ook wat betreft de kozijnen zou, indien daar vergunning voor moet worden aangevraagd, sprake zijn van een concreet uitzicht op legalisatie. 
    
    6. 	Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van het advies van de commissie, eisers bezwaren ongegrond verklaard. Het verzoek om handhaving blijft dus slechts gehonoreerd voor zover dit gaat over het treffen van maatregelen ten aanzien van hetgeen vermeld staat op de gebrekenlijst bij het primaire besluit.
    
    7. 	Naar het oordeel van de rechtbank is bij het primaire besluit niet volledig op het verzoek van eiser om handhavend op te treden beslist omdat dit verzoek een verdergaande strekking had dan verweerder daarbij had aangenomen. Dat de dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting enkel naar de lekkage heeft gekeken omdat zij dacht dat daar het probleem van eiser lag, kan daar niet aan afdoen. Door in bezwaar wel uitdrukkelijk op de niet behandelde elementen van het verzoek in te gaan en het verzoek vervolgens in zoverre af te wijzen, heeft verweerder het primaire besluit vollledig heroverwogen en deze fout hersteld.
    
    8.	In beroep betoogt eiser dat hij in de gelegenheid gesteld had moeten worden om te worden gehoord over het inspectierapport Wapendal dat na de hoorzitting in bezwaar in de besluitvorming van verweerder is betrokken. Dit betoog slaagt. Het beginsel van hoor en wederhoor, zoals dat onder meer tot uitdrukking komt in artikel 7:9 van de Awb, brengt met zich dat eiser, alvorens het besluit op bezwaar werd genomen, in de gelegenheid had moeten worden gesteld op de resultaten van dit onderzoek te reageren. Het uitgebrachte advies is niet slechts een nadere toelichting op het primaire besluit maar behandelt nieuwe aspecten, namelijk de in het primaire besluit niet behandelde elementen van het verzoek om handhaving. Gelet op de tekst en strekking van artikel 7:9 van de Awb is het bestreden besluit in strijd met deze bepaling tot stand gekomen en kan het reeds op die grond niet in stand blijven. 
    
    9. 	De rechtbank kan daarnaast, met eiser, niet volgen dat verweerder naar aanleiding van het deskundigenrapport zonder enig voorbehoud de opvatting van de commissie deelt dat er een concreet zicht op legalisatie bestaat. De belanghebbende had ten tijde van het bestreden besluit nog geen aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Verweerder is niet nagegaan of de bouwwerkzaamheden, waaronder de wijziging van de kozijnen aan de voorzijde van het pand, vergunningvrij hadden mogen worden uitgevoerd dan wel dat hier een omgevingsvergunning voor nodig is en zo ja, of deze al dan niet kan worden verleend. Verweerder heeft in zoverre onvoldoende onderzoek verricht. Blijkens de bouwkundige rapportage is voornamelijk onderzoek verricht naar de constructie van de balkons. Daar ziet het handhavingsverzoek van eiser echter niet op. Hoewel de vloer van de begane grond wel in het onderzoek is betrokken, is er geen onderzoek verricht naar de opbouw van de vloer op de 1e verdieping, waartegen eisers verzoek om handhaving zich mede richt. Eiser heeft terecht aangevoerd dat uit het bouwkundig rapport niet kan worden opgemaakt of de vloeren van de begane grond en de 1e verdieping conform de geldende regelgeving (Bouwbesluit) zijn uitgevoerd en dat de constatering in het rapport dat deze werkzaamheden niet amateuristisch ogen, nog niet wil zeggen dat de werkzaamheden conform de geldende regelgeving zijn uitgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank waren ten tijde van de beslissing op bezwaar onvoldoende gegevens voorhanden om het standpunt in te nemen dat een concreet zicht op legalisatie bestond, zodat het bestreden besluit in zoverre onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. 
    
    10.	Gelet op het vorenstaande is het beroep van eiser gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2, 7:9 en 7:12 van de Awb te worden vernietigd.
    
    11.	In het kader van finale geschilbeslechting dient de rechtbank bij vernietiging van een besluit de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken. Dit houdt in, dat de rechtbank dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of zij (anderszins) zelf in de zaak kan voorzien. Bij het in stand laten van de rechtsgevolgen beoordeelt de rechtbank – in de plaats van het bestuursorgaan – aan de hand van de feiten en omstandigheden die zich voordoen ten tijde van het doen van de uitspraak of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven en een nieuw besluit van het bestuursorgaan niet nodig is (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – de Afdeling – van 13 oktober 2010, LJN: BO0267). 
    
    12.	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2011, LJN: BT6683). 
    
    13.	In dit licht van een zicht op legalisatie is van belang dat aan belanghebbende bij besluit van 13 juli 2012 een omgevingsvergunning is verleend voor bouwwerkzaamheden aan het pand. Het gaat daarbij om het gedeeltelijk vervangen van wanden, vloeren en de achtergevel. Weliswaar heeft eiser tegen deze vergunning bezwaar gemaakt, maar op dit bezwaar is nog niet beslist. Er is geen voorlopige voorziening aangevraagd om de werking van deze vergunning te schorsen. Omdat de rechtbank in het kader van finale geschilbeslechting moet bezien of de rechtsgevolgen van de afwijzing van het verzoek om handhaving naar de thans geldende feiten en omstandigheden in stand kunnen blijven, moet de rechtbank deze vergunning in haar oordeel betrekken. 
    
    14.	Verweerder heeft echter bij brief van 20 september 2012 aan de rechtbank doorgegeven dat een aantal zaken niet is uitgevoerd overeenkomstig de goedgekeurde constructieberekeningen, die onderdeel uitmaken van de verleende omgevingsvergunning. Het staat derhalve niet vast dat de situatie in overeenstemming met de wettelijke voorschriften is. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen niet in stand blijven omdat over de legalisatie van de situatie waarop het onderhavige handhavingsverzoek betrekking heeft, nog onvoldoende duidelijkheid bestaat. Met betrekking tot legalisatie is een nadere beoordeling door verweerder nodig. De rechtbank overweegt verder dat een tweede verzoek om handhaving van de zijde van eiser bij verweerder aanhangig is, en door eiser een expertiserapport van Janze Expertisebureau van 20 september 2012 is ingebracht. Dit gaat het bestek van finale geschilbeslechting in het thans aanhangige beroep te buiten, omdat dit beroep is beperkt tot het bestreden besluit dat uiteindelijk is genomen op het verzoek om handhaving van eiser van 14 februari 2011. De rechtbank kan het beroep niet met deze (primaire) besluiten uitbreiden zodat zij zich niet inhoudelijk kan uitlaten over de op 13 juli 2012 verleende omgevingsvergunning en het tweede handhavingsverzoek. Het is aan verweerder om op het bezwaar tegen deze besluiten te beslissen en daarbij de besluiten in onderlinge samenhang te bezien. Verweerder zal, met inachtneming daarvan, een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met betrekking tot het handhavingsverzoek van 14 februari 2011. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de behandeling van het beroep daarvoor aan te houden.
    
    15. 	Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
    
    
      16. 	De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.180,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1). Bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar zal verweerder dienen te beslissen over de in bezwaar gemaakte kosten.  
      Beslissing
    
    
    
      De rechtbank:
      -	verklaart het beroep gegrond,
      -	vernietigt het bestreden besluit,
      -	draagt verweerder op om een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen,
      -	bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 152,- vergoedt,
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.180,- , te betalen aan eiser.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Schreuder, voorzitter, en mr. R.H.L. Dallinga en 
      mr. C.M. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. A. Vermaat, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 januari 2013.
    
    
    
    
    
    
    
    
    griffier	voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.