ECLI:NL:RVS:2007:BB2946, Raad van State, 05-09-2007, 200700205/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 maart 2006 heeft verweerder beslist bestuursdwang toe te passen ter zake van de overtreding door appellante van artikel 30a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en ter zake van de overtreding van de voorschriften 2.1, 2.2, 4 en 10.1 die verbonden zijn aan haar vergunning krachtens deze wet van 3 juli 2003 voor haar inrichting gelegen aan de Middenweg 3 te Moerdijk.

200700205/1.
      Datum uitspraak: 5 september 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Top Moerdijk Beheer B.V.", gevestigd te Moerdijk,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het Waterschap Brabantse Delta,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 maart 2006 heeft verweerder beslist bestuursdwang toe te passen ter zake van de overtreding door appellante van artikel 30a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en ter zake van de overtreding van de voorschriften 2.1, 2.2, 4 en 10.1 die verbonden zijn aan haar vergunning krachtens deze wet van 3 juli 2003 voor haar inrichting gelegen aan de Middenweg 3 te Moerdijk.
    
    Bij besluit van 20 november 2006, verzonden op 30 november 2006, heeft verweerder het door appellante hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 4 januari 2007, bij de Raad van State ingekomen op 5 januari 2007, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 28 februari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 augustus 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door C.H.J. van Opstal en A.B. Abbema, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. Verras en M.H.M. Verstallen, ambtenaren van het waterschap, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante betoogt dat de bestreden beslissing op bezwaar geen stand kan houden nu de vermeende overtredingen zich niet hebben voorgedaan. Ten aanzien van vergunningvoorschrift 2.1 voert zij aan dat niet duidelijk is wat onder percolaat moet worden verstaan. Bovendien heeft verweerder niet expliciet in vergunningvoorschrift 2.1 opgenomen dat geen percolaat mag worden geloosd en blijkt uit analyseresultaten dat het geloosde water niet ernstig verontreinigd is, aldus appellante.
    
    2.1.1.    Verweerder stelt dat de terreinriolering op het betrokken perceel op een groot aantal plaatsen verstopt was, waardoor percolaat en regenwater vermengd waren geraakt en een deel van het terrein blank was komen te staan. Geconstateerd is tevens dat het zwartwaterriool voor de opslag en afvoer van percolaat niet in werking was en dat in strijd met de vergunning geen van de in de open lucht gelegen afvalstoffen op het bedrijfsterrein waren afgedekt, waardoor het regenwater werd verontreinigd. Daarbij merkt verweerder op dat door verdunning met veel overig regenwater (relatief) sterk verontreinigd water uit een bepaald vak wellicht aan de normen kan voldoen, maar dat verdunnen niet het uitgangspunt is van landelijk beleid. Verder stelt verweerder dat uit de bijlage bij de aanvraag duidelijk blijkt wat onder het begrip "percolaat" wordt verstaan.
    
    2.1.2.    Uit vergunningvoorschrift 2.1, onder b, volgt dat het te lozen afvalwater op de vuilwaterriolering uitsluitend mag bestaan uit bedrijfsafvalwater, te weten:
    
    - waswater afkomstig van de reiniging van transport- en  grondverzetmaterieel;
    
    - (mogelijk) verontreinigd regenwater, afkomstig van potentieel verontreinigd terreinoppervlak te weten wegen, controlestroken en de weegbrug;
    
    - drainagewater van op het terrein aanwezige drainagesystemen (TOP I en TOP II).
    
    2.1.3.    Niet aannemelijk is gemaakt dat de door verweerder gestelde feiten onjuist zijn. Zoals de Voorzitter eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 mei 2006 in zaak no. 200602579/1, bestaat er gelet op hetgeen in de aanvraag is gesteld, in de onderhavige situatie voldoende duidelijkheid over de betekenis van het begrip percolaat. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting was er geen functionerende alternatieve verwijderingsmogelijkheid in de inrichting aanwezig, zodat aannemelijk is geworden dat percolaat is geloosd. Nu uit vergunningvoorschrift 2.1 volgt dat percolaat niet mag worden geloosd op de vuilwaterriolering, maar op een andere wijze moet worden verwijderd, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat dit voorschrift ten tijde van het nemen van het primaire besluit werd overtreden. De vraag of het percolaat al dan niet aan de lozingsnormen voldoet, is in dit verband niet aan de orde.
    
    2.2.    Appellante voert aan dat nooit is vastgesteld dat een verboden lozing op het oppervlaktewater heeft plaatsgevonden. Van een overtreding van vergunningvoorschrift 2.2 is volgens haar derhalve geen sprake.
    
    2.2.1.    Verweerder heeft in de bestreden beslissing op bezwaar aangegeven dat een verboden lozing op het oppervlaktewater niet is geconstateerd, maar dat het hier een preventieve bestuursdwangaanschrijving betreft. Aangezien op de regenwaterbuffer visueel verontreinigd afvalwater werd geloosd en vanuit deze buffer op oppervlaktewater kan worden geloosd, was er volgens verweerder een reële kans dat het oppervlaktewater door een toekomstige lozing verontreinigd zou raken.
    
    2.2.2.    Uit vergunningvoorschrift 2.2 volgt dat het op het oppervlaktewater te lozen water uitsluitend mag bestaan uit:
    
    - niet verontreinigd regenwater afkomstig van daken van kantoren en loodsen;
    
    - mogelijk verontreinigd regenwater afkomstig van drainagesystemen onder de wegen van categorie I bouwstoffen, TOP III.
    
    2.2.3.    Een besluit tot het opleggen van een preventieve bestuursdwangaanschrijving kan slechts worden genomen indien sprake is van een gevaar van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden en indien deze overtreding in het besluit kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid die uit het oogpunt van rechtszekerheid is vereist.
    
    2.2.4.    Gelet op de door verweerder genoemde omstandigheden heeft verweerder op goede gronden geoordeeld dat het gevaar bestond dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid overtreding van voorschrift 2.2 zou plaatsvinden. Verweerder was daarom in zoverre bevoegd tot het toepassen van preventieve bestuursdwang.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat zij voorschrift 4.2 niet heeft overtreden, omdat uitsluitend een wijziging in het type te behandelen water volgens haar geen wijziging is in de bedrijfsvoering van de aanwezige voorzieningen, nog afgezien van het feit dat zij geen percolaat heeft geloosd.
    
    2.3.1.    Verweerder stelt dat er sprake is van een wijziging in de bedrijfsvoering van de zuiveringstechnische voorzieningen die van invloed kan zijn op de werking ervan, omdat de aard en herkomst van het water zijn veranderd en er dus ander afvalwater dan genoemd in voorschrift 2.1, onder b, wordt geleid via de voorzieningen.
    
    2.3.2.    Uit vergunningvoorschrift 4.1 volgt dat het bedrijfsafvalwater genoemd in vergunningvoorschrift 2.1, onder b, alvorens het wordt geloosd, dient te worden geleid via een bezinkinrichting, olie-benzineafscheider gevolgd door zandfiltratie. Uit vergunningvoorschrift 4.2 volgt dat wijzigingen in de bedrijfsvoering van de in vergunningvoorschrift 4.1 genoemde voorzieningen die van invloed kunnen zijn op de werking ervan de goedkeuring van het Dagelijks bestuur behoeven.
    
    2.3.3.    Nu aannemelijk is geworden dat percolaat is geloosd uit de vakken van opgeslagen afvalstoffen, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voorschrift 4.2 werd overtreden.
    
    2.4.    Appellante voert aan dat zij het vloeroppervlak zodanig schoonhoudt, dat er geen sprake is van een overtreding van vergunningvoorschrift 10.1. Afdekken van materialen, zoals geëist door verweerder, voorkomt volgens haar niet dat vloeroppervlakten minder worden verontreinigd, zodat het niet afdekken van materialen naar haar mening niet kan leiden tot een overtreding van voorschrift 10.1. Bovendien is het afdekken niet in de vergunningvoorschriften voorgeschreven, aldus appellante.
    
    2.4.1.    Uit vergunningvoorschrift 10.1 volgt dat de opslag, overslag, bewerking en/of verwerking van materialen, grondstoffen, hulpstoffen, producten, nevenproducten en afvalstoffen zodanig moeten geschieden, dat wordt vermeden dat daardoor het van vloer- en terreinoppervlakken naar het grijswaterriool afstromend regenwater meer dan onvermijdelijk wordt verontreinigd.
    
    2.4.2.    De Afdeling is van oordeel dat het doel en de strekking van dit voorschrift voldoende duidelijk zijn en dat eenduidig kan worden vastgesteld of er sprake is van een overtreding.
    
        Door verweerder is geconstateerd dat, in strijd met de aanvraag, geen van de binnen de inrichting opgeslagen afvalstoffen waren afgedekt, zodat afstromend regenwater hierdoor meer dan onvermijdelijk werd verontreinigd. Reeds hierom heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante in strijd met vergunningvoorschrift 10.1 heeft gehandeld.
    
    2.5.    Appellante voert aan dat nu de vermeende overtredingen zich niet hebben voorgedaan, er ook geen sprake kan zijn van een overtreding van artikel 30a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.
    
    2.5.1.    Ingevolge artikel 30a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is een gedraging in strijd met een aan een vergunning verbonden voorschrift verboden.
    
    2.5.2.    Zoals uit het vorenstaande volgt, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante een aantal vergunningvoorschriften heeft overtreden. Gelet hierop heeft appellante tevens artikel 30a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren overtreden. Deze beroepsgrond faalt derhalve.
    
    2.6.    Appellante voert aan dat het besluit tot toepassing van bestuursdwang onzorgvuldig en met een onjuiste belangenafweging tot stand is gekomen. Het toepassen van bestuursdwang staat volgens haar niet in verhouding tot de betrokken belangen. Er bestond volgens appellante geen reëel gevaar voor een directe ernstige verontreiniging van het oppervlaktewater. Volgens appellante is niet gebleken dat het desbetreffende afvalwater niet aan de hieraan gestelde criteria voldoet.
    
    2.6.1.    Nu appellante gehandeld heeft in strijd met de aan de vergunning verbonden voorschriften 2.1, 2.2, 4.2 en 10.1, was verweerder bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.2.    Uit de stukken het verhandelde ter zitting blijkt dat geen concreet uitzicht op legalisatie bestaat, terwijl moet worden geoordeeld dat handhavend optreden in dit geval niet kan worden aangemerkt als onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Gelet hierop is verweerder op goede gronden overgegaan tot het toepassen van bestuursdwang.
    
    2.7.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting    w.g. Heijerman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2007
    
    255-492.