ECLI:NL:RBROT:2021:11828, Rechtbank Rotterdam, 28-10-2021, 20-5196
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Cannabisgebruik en rijgeschiktheid. De psychiatrische rapportage die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit is niet concludent. Nu verweerder heeft nagelaten nader onderzoek (te laten) verrichten is sprake van een onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd besluit.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/5196 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 oktober 2021 in de zaak tussen
    
      [naam eiser], te [woonplaats eiser], eiser,
    gemachtigde: mr. C. Willekes,
    
    
      en
    
    
    
      
        de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerder,
      gemachtigde: mr. J.J. Kwant.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 25 juni 2020 (primair besluit) heeft verweerder het rijbewijs van eiser met ingang van 2 juli 2020 ongeldig verklaard. 
    
    
    
      Bij besluit van 28 augustus 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 30 juli 2021 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Op 14 november 2019, omstreeks 16.00 uur, is eiser, rijdend in zijn auto, bij een verkeerscontrole stilgehouden door een verbalisant van de Politie Eenheid Rotterdam. Bij eiser is een speekseltest afgenomen. Daaruit kwam een indicatie van cannabisgebruik naar voren. Eiser is vervolgens staande gehouden en overgebracht naar een politiebureau. Daar is, met zijn toestemming, bloed van eiser afgenomen ten behoeve van een bloedonderzoek. Uit dit bloedonderzoek kwam naar voren dat in het lichaam van eiser 5,1 microgram THC per liter bloed aanwezig was, terwijl de grenswaarde 3,0 microgram THC per liter bloed is.   
      
    
    
      1.2.
      Op 12 februari 2020 heeft de korpschef van de Politie Eenheid Rotterdam, vanwege het vorenstaande, aan verweerder met toepassing van artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 een schriftelijke mededeling gedaan dat het vermoeden bestaat dat eiser niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van de categorieën motorrijtuigen waarvoor zijn rijbewijs is afgegeven. Naar aanleiding van deze mededeling heeft verweerder bij besluit van 19 februari 2020 een onderzoek naar de rijgeschiktheid van eiser gelast. Op 7 april 2020 is eiser in dit verband door een psychiater onderzocht. Uit de van dit onderzoek opgemaakte rapportage, gedateerd 29 mei 2020, blijkt dat de psychiater de psychiatrische diagnose ‘drugsmisbruik in ruime zin’ heeft gesteld. Op basis hiervan heeft verweerder het primaire besluit genomen. 
      
      2. Aan het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser ongeschikt is om te rijden. Verweerder heeft zich hierbij gebaseerd op (de conclusies in) de psychiatrische rapportage van 29 mei 2020. Er bestaat volgens verweerder geen aanleiding om te twijfelen aan de inhoud van de rapportage en de daarin getrokken conclusies. Volgens verweerder is er geen sprake van louter medicinaal cannabisgebruik, omdat eiser de voorgeschreven cannabis zelf verwerkt tot olie en zelf de dosering bepaalt.   
      
      3. Eiser heeft tegen het bestreden besluit het volgende aangevoerd. Hij bestrijdt dat er sprake is van drugsmisbruik en stelt dat zijn cannabisgebruik louter medicinaal van aard is. De medicinale cannabis, die hij gebruikt ter bestrijding van de pijnklachten door zijn nekhernia, wordt op voorschrift van zijn huisarts uitgegeven door de apotheek. Hij maakt daar zelf THC-olie van. De psychiater is bij zijn onderzoek niet ingegaan op de vraag of al dan niet sprake is van medicinaal cannabisgebruik. Reeds om deze reden is de psychiatrische rapportage onvolledig en niet concludent. Ook overigens kunnen de bevindingen van de psychiater de conclusie dat er sprake is van drugsmisbruik niet dragen, aldus eiser. 
      
      4. De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
    
    
      5.1.
      De ongeldigverklaring van een rijbewijs is een belastend besluit. Dit betekent dat verweerder de nodige kennis over de relevante feiten dient te vergaren en dat op verweerder de last rust om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor ongeldigverklaring van het rijbewijs is voldaan. 
      
    
    
      5.2.
      Drugsmisbruik is één van de redenen om een rijbewijs ongeldig te verklaren. Voor de beoordeling of er sprake is van drugsmisbruik is een specialistisch rapport vereist. Dit staat in paragraaf 8.8. van de Regeling eisen geschiktheid 2000.   
      
    
    
      5.3.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), waaronder de uitspraak van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1620, bestaat, in een geval waarin de diagnose drugsmisbruik in ruime zin is gesteld, slechts aanleiding om de ongeldigverklaring van het rijbewijs niet in stand te laten, indien de psychiatrische rapportage naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet concludent is, zodanig dat verweerder zich daarop niet heeft mogen baseren. Alvorens een dergelijke rapportage aan zijn besluitvorming ten grondslag te leggen, dient verweerder zich ervan te vergewissen dat die rapportage voldoet aan de hiervoor genoemde eisen (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:108).
      
    
    
      5.4.
      Uit rechtspraak van de Afdeling, waaronder de uitspraken van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1207, en 17 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4265, volgt dat het antwoord op de vraag of cannabisgebruik uitsluitend medicinaal van aard is, een relevant gegeven is voor de beoordeling (diagnostisering) of er sprake is van drugsmisbruik. Verder volgt uit deze rechtspraak dat voor medicinaal gebruik van cannabis vereist is dat het gaat om op voorschrift van een arts via de apotheek verstrekte medicinale cannabis.
      
      
        6.	Eiser heeft in deze procedure het volgende verklaard. Hij gebruikt op voorschrift van zijn huisarts cannabis, die hij via de apotheek verkrijgt (Cannabis Flos van Bedrocan), ter bestrijding van de pijnklachten als gevolg van zijn nekhernia. Van de bij de apotheek verkregen cannabis maakt hij zelf THC-olie. Dagelijks gebruikt hij hiervan 5 tot 6 druppels, verspreid over de dag. Dit een en ander is door verweerder niet betwist. Ter zitting heeft eiser nog verklaard dat hij in overleg met zijn huisarts cannabis gebruikt in die mate dat hij geen pijn meer heeft, dat hij met de cannabis die hij bij de apotheek verkrijgt veel langer kan doen als hij er olie van maakt dan als hij het verdampt en dat hij een cursus over het maken van THC-olie heeft gevolgd die vrij op het internet wordt aanboden.      
      
      
    
    
      7.1.
      In de psychiatrische rapportage van 29 mei 2020 staat, voor zover hier van belang, het volgende.	
      
      
        “	Uit het onderzoek komen de volgende, in dit kader relevante, afwijkende bevindingen naar voren:
      
      - De urine uitslag was positief voor cannabis hetgeen impliceert dat betrokkene recent
      cannabis heeft gebruikt.
      
        
          Betrokkene gebruikt het farmacon Cannabis Flos. Dit is een categorie II geneesmiddel, dat een licht tot matige negatieve invloed op de rijvaardigheid heeft, vergelijkbaar met een bloedalcohol concentratie van 0,5 tot 0,8 promille. Omdat dit middel wordt voorgeschreven vanwege een somatische indicatie valt een verdere bespreking hiervan echter buiten mijn deskundigheid als psychiater.
        
        
          Betrokkene kwam - in samenhang met drugsgebruik - herhaaldelijk in aanraking met justitie, hetgeen is op te vatten als een vorm van persistentie (DSM-5 criterium A6).
        
        
          Betrokkene gebruikte drugs op ongepaste momenten. Een dergelijk gebruik wordt
        
      
      niet meer beschouwd als recreatief gebruik maar duidt eerder op problematisch gebruik.
      - Het drugsgebruik van betrokkene werd ingegeven door andere dan alleen recreatieve redenen en valt daarmee te kwalificeren als problematisch gebruik.
      
        Hoewel bovenstaande bevindingen afzonderlijk niet concludent hoeven te zijn, is juist de
        combinatie suspect voor drugsproblematiek ten tijde van de laatste aanhouding. Zeker ook indien deze worden bezien in het licht van de duidelijk verhoogde prevalentie van stoornissen in het gebruik van drugs in de populatie die is aangehouden vanwege het rijden onder invloed van drugs. Dit overwegende dient de psychiatrische diagnose drugsmisbruik in ruime zin te worden gesteld.”
      
      
    
    
      7.2.
      Uit het vorenstaande volgt dat de psychiater in het midden heeft gelaten of het cannabisgebruik van eiser uitsluitend medicinaal van aard is. Dit, terwijl het antwoord op deze vraag relevant is voor de beoordeling of er sprake is van drugsmisbruik (zie overweging 5.3.). De rechtbank is met eiser van oordeel dat bij gebreke van een antwoord op de vraag of het cannabisgebruik van eiser uitsluitend medicinaal van aard is, de conclusie dat er sprake is van problematisch gebruik, omdat eiser cannabis gebruikt op ongepaste momenten alsmede omdat zijn cannabisgebruik wordt ingegeven door andere dan alleen recreatieve redenen, niet concludent is. Immers, indien vast zou staan dat er sprake is van louter medicinaal cannabisgebruik door eiser, zouden de bevindingen van de psychiater omtrent de gebruiksmomenten en de redenen van het cannabisgebruik door eiser in een ander daglicht komen te staan en zou de conclusie dat de gebruiksmomenten en de redenen van het gebruik duiden op problematisch cannabisgebruik niet zonder meer, althans niet zonder nadere uitleg (die in de rapportage ontbreekt), stand kunnen houden. Niet onvoorstelbaar is bijvoorbeeld dat cannabisgebruik rond het middaguur niet als ongepast wordt beschouwd, qua tijdstip, indien hiervoor een medische indicatie bestaat. Verder overweegt de rechtbank dat ook de bevinding dat eiser op de dag van het keuringsonderzoek positief heeft getest op cannabis in een ander daglicht zou komen te staan, als zou komen vast te staan dat het cannabisgebruik van eiser uitsluitend medicinaal van aard is. De enige, aan de diagnose drugsmisbruik in ruime zin ten grondslag liggende, bevinding die niet in een ander daglicht zou komen te staan door een (eventuele) vaststelling dat er sprake is van uitsluitend medicinaal cannabisgebruik door eiser, is de bevinding dat eiser eerder in aanraking is geweest met justitie in verband met drugs. Deze bevinding is op zichzelf echter, zoals ook uit de rapportage volgt, onvoldoende om de diagnose drugsmisbruik op te kunnen baseren. 
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank is gezien het vorenstaande van oordeel dat de in de psychiatrische rapportage vermelde eindconclusie dat er bij eiser sprake is van drugsmisbruik in ruime zin, niet concludent is, zodanig dat verweerder zich daarop niet heeft mogen baseren.  
      
      8. Het standpunt van verweerder in het bestreden besluit dat er bij eiser geen sprake is van louter medicinaal cannabisgebruik omdat eiser de cannabis in niet-voorgeschreven olievorm inneemt, met welk standpunt verweerder – zo begrijpt de rechtbank – tracht te voorzien in de leemte die de psychiatrische rapportage op dit punt bevat, leidt niet tot een ander oordeel. Nog daargelaten dat het niet aan verweerder is om een leemte als hier aan de orde in een psychiatrische rapportage op te vullen, maar aan de psychiater zelf (eventueel op verzoek van verweerder), overweegt de rechtbank hiertoe dat verweerder dit standpunt niet heeft kunnen innemen zonder, eerst, zich nader op de hoogte te stellen van de concrete gebruikswijze van cannabis door eiser en de concrete afspraken die hij hierover met zijn huisarts heeft gemaakt (zie in dit verband overweging 5.1.) en, vervolgens, zich door een ter zake deskundige te laten adviseren over de vraag of het specifieke gebruik van eiser al dan niet kan worden aangemerkt als uitsluitend medicinaal cannabisgebruik. In dit verband overweegt de rechtbank dat het gebruik van medicinale cannabis in zijn algemeenheid, maar zeker als de cannabis wordt gebruikt op de door eiser beschreven wijze, een grijs gebied en delicate materie betreft en dat (mede daarom) voor een oordeel als hier moet worden gegeven specialistische – medische en/of farmaceutische – kennis nodig is, waarover verweerder, evenals de rechtbank, niet zelf beschikt. Verweerder heeft dergelijk onderzoek niet (laten) verricht(en). 
      
      9. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd en daarom niet in stand kan blijven. 
      
      10. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. 
      
      11. De rechtbank ziet geen mogelijkheid de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, nu de hiervoor vermelde gebreken niet in de beroepsfase door verweerder zijn hersteld. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, nu het primair aan verweerder is om de rijgeschiktheid van eiser te (laten) onderzoeken en beoordelen. De rechtbank ziet evenmin aanleiding voor het toepassen van een bestuurlijke lus, omdat, gelet op de aard van de gebreken, de wijze waarop deze moeten worden hersteld en de aard en vorm van een eventuele vervolgprocedure bij een nieuw voor eiser ongunstig besluit, niet valt in te zien dat eiser op die manier eerder uitsluitsel krijgt in zijn zaak dan als verweerder de opdracht wordt gegeven een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van de wettelijke beslistermijn. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar. In dit verband merkt de rechtbank op dat indien verweerder in het nieuw te nemen besluit de ongeldigverklaring van het rijbewijs van eiser wil handhaven op de grond dat er sprake is van drugsmisbruik (paragraaf 8.8. van Regeling eisen geschiktheid 2000), hij dit besluit dient te baseren op een nieuwe/aanvullende psychiatrische rapportage, waarin wordt betrokken een door een ter zake deskundige gegeven en op de specifieke situatie van eiser toegespitst oordeel (zie overweging 8.) aangaande de vraag of er sprake is van uitsluitend medicinaal cannabisgebruik door eiser. 
      
      12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 178,- moet vergoeden.
      
      13. Om dezelfde reden ziet de rechtbank ook aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 1).
      
      
        
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar;
    - bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A. Groeneveld, rechter, in aanwezigheid van mr. C. Cras, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 28 oktober 2021.
    
    
    
    
      
        De griffier en rechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Wegenverkeerswet 1994
      
      In artikel 130, eerste lid, is bepaald dat indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling doen aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    
    
    
      Op grond van artikel 131, eerste lid, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangegeven gevallen respectievelijk tot oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschikt, of een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid. 
    
    
    
      Op grond van artikel 134, tweede lid, besluit het CBR tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is. 
    
    
    
      
        Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
      
      Op grond van artikel 27 besluit het CBR tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, bedoeld in artikel 134, derde lid, van de Wegenverkeerswet 1994, indien de uitslag van het onderzoek, respectievelijk de onderzoeken, inhoudt dat betrokkene niet de rijvaardigheid bezit voor de desbetreffende categorie of categorieën motorrijtuigen of niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën motorrijtuigen.
    
    
    
      
        Regeling eisen geschiktheid 2000
      
      Paragraaf 8.8. (Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)) luidt als volgt. 
      Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist. 
      Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt. 
      Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport - geschikt kunnen worden geacht. 
      Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid.