ECLI:NL:RBAMS:2017:1797, Rechtbank Amsterdam, 21-03-2017, 16/7230
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2017-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Geen kruimelgeval want geen wijziging van niet-ingrijpende aard, gezien te verwachten gevolgen voor omwonenden en overige gebruikers van de locatie. Ook geen buitenplanse afwijking. Volgens verweerder biedt het Ruimtelijk afwegingskader passagiersvaart Zuid (RAK) in dit geval geen goede ruimtelijke onderbouwing omdat ligplaatsen in Amsterdam beperkt en bij vaststelling RAK niet was voorzien: 1) indienen meerdere aanvragen ligplaatsvergunning voor één locatie; 2) ontwikkeling naar schaarse vergunningen bij afgifte exploitatievergunningen (voor bedrijfsvaartuigen vanaf 14 meter). Volgens verweerder is eerst stedelijk beleid voor afgifte ligplaatsvergunningen vereist, voordat beslist kan worden op aanvraag omgevingsvergunning eiseres. Verweerder heeft deze belangen zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van eiseres bij toekenning van de omgevingsvergunning.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 16/7230
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 februari 2017 in de zaak tussen
    
    de besloten vennootschap [bedrijf] ., te Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. P. Nicolaï),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. E.R. Slot).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 9 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres, in afwijking van het bestemmingsplan, een omgevingsvergunning te verlenen voor het innemen van een ligplaats voor ten hoogste tien bedrijfsvaartuigen in de [gracht] aan de westzijde van het [gebouw] te Amsterdam. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [de persoon] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      Op 4 november 2015 heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd voor het innemen van ligplaats voor ten hoogste tien bedrijfsvaartuigen met de maximaal toegestane afmetingen (20 x 4,25 meter).
      
    
    
      1.2.
      Bij brief van 11 december 2015 heeft verweerder de beslistermijn van zes weken opgeschort wegens het ontbreken van een goede ruimtelijke onderbouwing. Op 19 januari 2016 heeft eiseres verzocht om deze termijn met vier weken te verlengen, tot en met 19 februari 2016. Verweerder heeft daarmee ingestemd. 
      
    
    
      1.3.
      In haar brief van 12 februari 2016 heeft eiseres voor de ruimtelijke onderbouwing van de aanvraag verwezen naar het Ruimtelijk afwegingskader passagiersvaart Zuid van 14 januari 2014 (RAK).  
      
    
    
      1.4.
      Vervolgens heeft verweerder in zijn brief van 26 februari 2016 aan eiseres meegedeeld dat het project niet valt binnen de categorie gevallen als bedoeld in artikel 4, achtste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Daarom heeft verweerder op de aanvraag van eiseres de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) toegepast. 
      
    
    
      1.5.
      Eiseres heeft, na ingebrekestelling van verweerder, beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvraag. Bij uitspraak van 26 oktober 2016 heeft deze rechtbank dit beroep gegrond verklaard en verweerder opgedragen binnen twee weken na de dag van verzending van die uitspraak alsnog een besluit op de aanvraag te nemen.
      
      2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het onder ‘Procesverloop’ weergegeven besluit genomen.
      
      3. De rechtbank verwijst voor het van toepassing zijnde wettelijke kader naar de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      4. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘ [gebouw] e.o.’ (het bestemmingsplan) hebben de gronden waarop het project ziet de bestemming “Water”. Uit artikel 16.1, aanhef en onder d, en artikel 16.3 van de planregels volgt dat deze gronden uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding ‘ligplaats’ zijn bestemd voor ligplaats voor één passagiersvaartuig met de maximale afmetingen 20,00 meter lang, 4,25 meter breed en 1,90 meter hoog.
      
      5. Niet in geschil is dat de aanvraag betrekking heeft op het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan.
      
      6. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit niet draagkrachtig is gemotiveerd, omdat ten onrechte de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is geacht, terwijl het om een niet-ingrijpende herinrichting gaat als bedoeld in artikel 4, achtste lid, van bijlage II bij het Bor (kruimelgeval). Daarvoor moet de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo worden verleend.
      
      7. Verweerder bestrijdt dat sprake is van een kruimelgeval en stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de aanvraag ziet op planologische toestemming om ligplaats in te nemen. Omdat het uitsluitend gaat om het gebruik van gronden is volgens verweerder geen sprake van enige herinrichting van de kade en/of het water in het openbaar gebied of van het, al dan niet vergunningvrij, oprichten van bouwwerken. 
      
      8. De rechtbank overweegt dat met artikel 4, achtste lid, van bijlage II bij het Bor, is beoogd het openbaar gebied op eenvoudige wijze te kunnen herinrichten. In de nota van toelichting bij dit artikellid staat namelijk het volgende: “Het kan bijvoorbeeld gaan om het toevoegen van een aantal parkeerplaatsen in een groenstrook, het verleggen van trottoirs of het aanbrengen van groenvoorzieningen. Een herinrichting van openbaar gebied vindt vaak ook plaats in samenhang met het bouwen van een vergunningvrij bouwwerk, zoals vuilcontainers, sport- of speeltoestellen en straatmeubilair.” Hieruit lijkt te volgen dat met ‘herinrichting’ een fysieke ingreep in het openbaar gebied wordt bedoeld. Daargelaten of die situatie zich hier voordoet, is de rechtbank van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een wijziging van niet-ingrijpende aard, gelet op de te verwachten gevolgen van de gewenste wijziging voor omwonenden, zoals de woonbootbewoners aan de overzijde van de [gracht] , en overige gebruikers van de bewuste locatie. Dit betekent dat de activiteit niet valt onder de reikwijdte van artikel 4, achtste lid, van bijlage II bij het Bor. 
      
      9. De rechtbank concludeert daarom dat verweerder op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo uitsluitend bevoegd was de omgevingsvergunning te verlenen door buitenplans af te wijken van het bestemmingsplan, zodat daarop terecht de uitgebreide voorbereidingsprocedure in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wabo, van toepassing is geacht. Deze beroepsgrond faalt.
      
      10. Tussen partijen is verder niet in geschil dat verweerder geen uitvoering heeft gegeven aan de uitgebreide voorbereidingsprocedure, zodat het bestreden besluit in strijd met de wet is. De rechtbank is echter van oordeel dat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd, omdat ter zitting is gebleken dat eiseres hierdoor niet in haar belangen is geschaad en evenmin aannemelijk is geworden dat andere belanghebbenden in dit geval door het gebrek zijn benadeeld. Met de weigering om van het bestemmingsplan af te wijken, verandert voor eiseres of voor andere belanghebbenden immers niets. Wel ziet de rechtbank in het voorgaande aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten en tot vergoeding van het griffierecht. 
      
      11. Vervolgens is in geschil of verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om eiseres op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Voor een dergelijke buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan is een goede ruimtelijke onderbouwing vereist. Eiseres verwijst in dat verband naar het RAK als ruimtelijke onderbouwing van de aanvraag. 
      
      12. In het RAK staat, voor zover ruimtelijk relevant, het volgende.
      
    
  
  
    “2: [gracht] (westzijde [gebouw] ) (#13): 
    
      
        (. . .) 
      
      
        Ruimtelijke inpassing 
      
      
        In de planvorming voor de omgeving [gebouw] is er niet vanuit gegaan dat steigers aangewezen zouden worden voor het (permanent) afmeren van passagiersvaartuigen. De omgeving van het [gebouw] lijkt hiervoor echter wel een geschikte locatie. De inpassing van passagiersvaartuigen op deze locatie sluit goed aan bij de wens het gebied een levendig karakter te geven. Om het beeld van de kade niet te overheersen wordt het gebruik van de helft van de kade voor ligplaatsen mogelijk geacht. Gekozen wordt voor het plaatsen van de ligplaatsen aan de noord en zuidzijde van de as van het [gebouw] om de centrale zone vrij te houden. Voorzieningen op de kade zijn ongewenst. De voorzieningen op het water worden beperkt tot de noodzakelijke afmeervoorzieningen en loopplanken. 
      
      
        (. . .)
      
      
        Categorieën vaartuigen
      
      
        Alle categorieën vaartuigen zijn inpasbaar.
      
    
    
    
      
        Op en afstappen / laden en lossen
      
      
        Laden en lossen en op- en afstappen worden toegestaan. Er zijn geen woningen in de directe nabijheid en de locatie is goed bereikbaar.”
      
    
    
    13. Het bestreden besluit berust, kort weergegeven, op de overweging dat verweerder niet bereid is mee te werken aan een besluit tot afwijking van het bestemmingsplan, omdat het RAK in zijn huidige vorm niet kan fungeren als ruimtelijke onderbouwing voor de aanvraag van eiseres. 
    
    14. Volgens de toelichting van verweerder ter zitting kan bij een op zichzelf staande aanvraag omgevingsvergunning het RAK als goede ruimtelijke onderbouwing worden aangemerkt. Maar daarvan is in dit geval geen sprake, omdat bij de vaststelling van het RAK niet was voorzien dat, gegeven het beperkte aantal ligplaatsen in Amsterdam, voor één locatie meerdere aanvragen ligplaatsvergunning zouden worden ingediend, zoals hier het geval is. Evenmin was de ontwikkeling op grond van het Unierecht voorzien dat bij de afgifte van exploitatievergunningen (voor bedrijfsvaartuigen met een lengte vanaf 14 meter) inmiddels sprake is van schaarse vergunningen. Gelet op die ontwikkelingen heeft verweerder zich ter zitting op het standpunt gesteld dat, voordat op de aanvraag van eiseres om een omgevingsvergunning voor de locatie kan worden beslist, eerst stedelijk beleid voor de afgifte van ligplaatsvergunningen moet worden vastgesteld. Dit wordt doorkruist door het ruimtelijk kader in het RAK. Toekenning van de gevraagde omgevingsvergunning zou dan ook leiden tot belemmering van de markt voor passagiersvaart in de gemeente Amsterdam, aldus verweerder.
    
    15. De rechtbank begrijpt uit het voorgaande dat verweerder de in overweging 14 weergegeven ontwikkelingen en belangen heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag van eiseres en de daarbij te maken afweging van alle betrokken belangen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de door hem geschetste belangen zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van eiseres bij toekenning van de gevraagde omgevingsvergunning.
    
    16. Tot slot heeft eiseres ter zitting nog betwist dat, zoals in het verweerschrift is gesteld, toekenning van de omgevingsvergunning aan eiseres een exclusief recht zou geven om ter plaatse te handelen in strijd met het bestemmingsplan. Volgens eiseres staat in de Wabo niet dat niet ook een ander een omgevingsvergunning kan krijgen op die locatie. Afgifte van een omgevingsvergunning geldt voor iedereen en houdt niet meer in dan dat op de betreffende locatie bedrijfsvaartuigen mogen worden afgemeerd. De omgevingsvergunning zou dus niet alleen voor eiseres gelden, maar ook voor concurrerende exploitanten. Het heeft zakelijke werking, aldus eiseres.
    
    17. De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Uit artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo volgt namelijk dat een “omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft”. Een omgevingsvergunning heeft dus een zaaksgebonden karakter. Dit houdt in dat alle (rechts)personen die betrokken zijn bij de uitvoering van het project, verantwoordelijk zijn voor de naleving van de vergunning en de daarin opgenomen voorschriften. Hieruit volgt ook dat de omgevingsvergunning alleen die (rechts)personen het uitsluitend recht geeft te handelen in strijd met het bestemmingsplan. Van een door eiseres bedoelde zakelijke werking – zo begrijpt de rechtbank – ten opzichte van derden, zoals concurrerende exploitanten, is dus geen sprake. 
    
    18. De conclusie is dat verweerder in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
    
    19. Het beroep is ongegrond. 
    
    20. De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
    
    21. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter, en mr. M.C.M. Hamer en mr. E.J. Otten, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 februari 2017.
    
    
    
    
      griffier 
      voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
    
      Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
      1°. (…),
      2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3°. de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    
    
      In artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.
    
    
    
      In paragraaf 3.3, getiteld “De uitgebreide voorbereidingsprocedure”, van de Wabo is artikel 3.10 geplaatst. Op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
    
    
    
      Op grond van artikel 4, achtste lid, van bijlage II bij het Bor komt het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied in aanmerking voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van het bestemmingsplan wordt afgeweken.