ECLI:NL:RBSGR:2008:BG5751, Rechtbank 's-Gravenhage, 04-11-2008, AWB 08/4243 WW44
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bouwvergunning voor twee burgerwoningen in agrarisch buitengebied, ter vervanging van (te slopen) agrarische bedrijfsbebouwing. Ruimte-voor-ruimteregeling provincie Zuid-Holland. Belemmering uitbreidingsmogelijkheden naastgelegen agrarisch bedrijf?

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Eerste afdeling, meervoudige kamer
    
    Reg.nr.: AWB 08/4243 WW44
    
    
    UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    [eiser], wonende te [plaats 1], 
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nederlek, verweerder.
    
    Derde partij: [derde partij], wonende te [plaats 1], vergunninghouder.
     
    
    Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij besluit van 16 november 2007 heeft verweerder onder toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling en eerste fase bouwvergunning aan [derde partij] (hierna: vergunninghouder) verleend voor het oprichten van twee woningen met garage op het perceel [adres 1-2] te [plaats 1]. 
    
    Bij besluit van 29 april 2008 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Onafhankelijke Commissie voor de Bezwaarschriften van de gemeente Nederlek, de bouwvergunning van 16 november 2007 gehandhaafd onder aanvulling van de voorwaarden, en het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 6 juni 2008 beroep ingesteld. 
    
    Bij brief van 24 juli 2008 heeft vergunninghouder meegedeeld dat in afwachting van de uitspraak in de beroepszaak geen aanvang wordt gemaakt met de bouwactiviteiten.
    
    
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
      Vergunninghouder heeft bij brief van 28 augustus 2008 zijn zienswijze op het beroep gegeven. 
    
    
    Van de kant van eiser zijn nadere stukken in het geding gebracht.
    
    
      Het beroep is op 21 oktober 2008 ter zitting behandeld. 
      Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door ing. [A].
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [B].  
      Namens vergunninghouder heeft [...] het woord gevoerd.
    
    
    Motivering
    
    Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke ordening (WRO) ingetrokken; op dezelfde datum is de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Verder zijn bij de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro op 1 juli 2008 enkele bepalingen van de Woningwet gewijzigd. Aangezien de aanvraag om bouwvergunning, en impliciet dus ook het verzoek om vrijstelling, dateert van vóór 1 juli 2008 zijn in dit geval nog de bepalingen van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet van toepassing zoals deze destijds, vóór 1 juli 2008 luidden.
    
    Het onderhavige bouwplan voorziet in de bouw van twee woningen op het adres [adres 1-2] in [plaats 1], in ruil voor het slopen van ongeveer 2.878m2 aan agrarische bedrijfsbebouwing. Daarnaast voorziet het bouwplan in het graven van een extra watergang achter de woningen. Op het perceel was een veehouderij gevestigd. Deze is verplaatst naar een andere locatie in [plaats 1]. Vanaf 2002 zijn er plannen geweest voor een woonzorgboerderij op de locatie [adres 1]. Dat bouwplan is niet uitgevoerd. Met het oog op het thans in geding zijnde bouwplan is verzocht om toepassing te geven aan de regeling 'Ruimte voor Ruimte' in de provincie Zuid-Holland. Die (beleids)regeling is in het leven geroepen ten einde de ruimtelijke kwaliteit in het buitengebied te verbeteren. Onder voorwaarden kunnen één of meer compensatiewoningen in het buitengebied worden gebouwd in geval van sloop van agrarische bedrijfsbebouwing. 
    
    Ingevolge artikel 56a, eerste lid, van de Woningwet (Wow), wordt een reguliere bouwvergunning op aanvraag in twee fasen verleend. De bouwvergunning eerste fase mag slechts en moet ingevolge het tweede lid van dit artikel worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel b, c, d of e, van toepassing is, met dien verstande dat onderdeel b van dat lid slechts van toepassing is voor zover de daar bedoelde voorschriften van stedenbouwkundige aard zijn.
    
    In artikel 44, eerste lid, van de Woningwet is bepaald dat een bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van één van de daar gegeven weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwwerk in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
    
    Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Woningwet wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd nadat vrijstelling is verleend als bedoeld in artikel 15, 17 of 19 van de WRO, geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden. 
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) kunnen burgemeester en wethouders ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied.
    
    Ingevolge artikel 19, vierde lid, aanhef en onder b, van de WRO, kan, indien sprake is van een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet overeenkomstig artikel 33, eerste lid, na tien jaar is herzien, die vrijstelling slechts worden verleend als voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan 'Lekkerkerk Landelijk Gebied, na 2e en 3e herziening'. Aan de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft is blijkens de bestemmingsplankaart de bestemming 'Agrarische doeleinden'en 'Erven' met de nadere aanduiding 'Agrarisch bedrijfscentrum' gegeven. Ingevolge de bestemmingsplanvoorschriften mogen hier uitsluitend agrarische bedrijfsgebouwen en agrarische bedrijfswoningen worden gerealiseerd. De bouw van particuliere burgerwoningen waarin het bouwplan voorziet verdraagt zich niet met de agrarische bestemming. Gelet hierop heeft verweerder vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend.
    
    Op 3 juli 2007 heeft de raad van de gemeente Nederlek een voorbereidingsbesluit genomen voor de onderhavige percelen. Dit voorbereidingsbesluit was nog geldig ten tijde van het bestreden besluit. Bij brief van 2 oktober 2007, verzonden op 3 oktober 2007, hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland (GS) een verklaring van geen bezwaar voor het bouwplan afgegeven. 
    
    Eiser heeft in beroep gesteld dat hij het onzorgvuldig vindt dat verweerder de bestreden bouwvergunning 1e fase op 16 november 2007 heeft afgegeven zonder het advies van de bezwaarschriftencommissie over het bezwaar tegen het voorbereidingsbesluit af te wachten. Dit bezwaar treft geen doel. Ten tijde van het verlenen van de vrijstelling was immers een voorbereidingsbesluit van kracht, waarmee aan het voorschrift van artikel 19, vierde lid, van de WRO was voldaan. Dat dit voorbereidingsbesluit onderwerp was van een ingediend bezwaar maakt dit niet anders. 
    
    Ook overigens is in dit geval aan de formele vereisten voor het volgen van de vrijstellingsprocedure voldaan.
    
    
      De eisen die aan de ruimtelijke onderbouwing van een vrijstelling worden gesteld zijn hoger naarmate sprake is van een belangrijke inbreuk op het geldende planologisch regime. De rechtbank stelt voorop dat de bouw van twee woningen in een agrarisch gebied met karakteristieke landschappelijke en cultuurhistorische waarden als een planologische ingreep van een zekere importantie dient te worden beschouwd.
      In de 'ruimtelijke onderbouwing voor het bouwplan tot het realiseren van twee woningen aan de [adres 1] en [adres 2] te ]plaats 1]', opgesteld op 29 juni 2006, is het bouwplan omschreven, is ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan en is gemotiveerd waarom dit bouwplan aanvaardbaar wordt geacht. In hoofdzaak komt deze toelichting er op neer dat weliswaar sprake is van een wijziging van de gebruiksfunctie ter plaatse, maar dat het onderhavige bouwplan toch goed inpasbaar is. Dit geldt zowel voor het ontwerp van de woningen als voor de plaats waar deze zijn geprojecteerd, achter de haaks op de dijk gesitueerde boerderij, waarin zich thans twee woningen bevinden. Het bouwplan brengt volgens de ruimtelijke onderbouwing geen nadelige effecten met zich voor de omgeving en de daar aanwezige functies. Op zich zelf beschouwd heeft het gebied een belangrijke cultuurhistorische waarde. Aan de [weg adressen 1 en 2] bevinden zich verschillende boerderijen die zijn aangewezen als Rijksmonument. De boerderij in kwestie staat op de zogeheten MIP-lijst (Monumenten Inventarisatie Project). Ook deze boerderij is in cultuurhistorisch opzicht waardevol. Bij het bouwplan is daarmee rekening gehouden door de nieuwe woningen achter de bestaande boerderij te projecteren. Zodoende komt er geen belangrijke wijziging in het dijklint en blijft het aanzicht vanaf het dijklichaam praktisch onveranderd. Van belang is verder dat het volume van de totale bebouwing achter de boerderij na de realisering van het in geding zijnde bouwplan zal zijn afgenomen.
    
    
    Naar het oordeel van de rechtbank kan, in aanmerking genomen de toelichting die van de kant van verweerder is gegeven ter motivering van het standpunt dat medewerking kan worden verleend aan realisering van deze woningen, niet worden gezegd dat het bouwplan aldus niet van een toereikende ruimtelijke onderbouwing is voorzien. 
    
    Het bestreden besluit berust verder in belangrijke mate op toepassing van de regeling 'Ruimte voor Ruimte in Zuid-Holland' (hierna: de ruimte voor ruimteregeling). Hoofddoel van deze regeling  is het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit in het landelijk gebied door sloop van voormalige agrarische bedrijfsgebouwen en kassen die niet in het landschap passen en daarmee de gewenste landschappelijke waarden teniet doen, en het onder voorwaarden toestaan van één of enkele woningen, geconcentreerd in of aansluitend aan een woonkern, gekoppeld aan de sloop van agrarische bedrijfsgebouwen. Als uitgangspunt geldt dat per 1.000m3  gesloopte bebouwing één woning mag worden opgericht, met een maximum van drie. De compensatiewoningen dienen bij voorkeur binnen de bebouwingscontour of de begrenzing van stedelijk gebied te worden opgericht. Als daar geen mogelijkheden zijn, kunnen de woningen elders worden opgericht, bij voorkeur in aansluiting op de contour of de bestaande bebouwing, zoals linten en clusters. Indien het gaat om een incidentele toepassing is het niet bezwaarlijk als direct mogelijkheden voor compensatie ter plekke worden gezocht, omdat de toename van het aantal burgerwoningen in het buitengebied in deze situatie beperkt is.      
    
    
      Het bezwaar van eiser dat de sloopnorm van de ruimte voor ruimteregeling onjuist is toegepast, omdat een gedeeltelijke van de te slopen agrarische bedrijfsbebouwing zonder vergunning is opgericht, treft geen doel. In de eerste plaats maakt de regeling geen onderscheid tussen bebouwing die mét bouwvergunning dan wel zonder vergunning is opgericht. Dat zou alleen anders kunnen zijn indien de bebouwing onderdeel uitmaakt van een handhavingsprocedure, en die situatie doet zich hier niet voor. Bovendien hebben GS in hun brief van 2 juni 2008 aan de gemachtigde van eiser benadrukt dat, ook al zou slechts rekening kunnen worden gehouden met 1.848m2 legaal opgerichte bedrijfsbebouwing, de verklaring van geen bezwaar niettemin terecht is afgegeven omdat GS bij hun beoordeling mede in aanmerking hebben genomen dat in dit geval naar hun mening een aanzienlijke ruimtelijke kwaliteitswinst wordt geboekt. Daarmee wordt bedoeld dat in dit geval agrarische bedrijfsbebouwing van aanzienlijke oppervlakte wordt vervangen door twee woningen die een veel kleiner oppervlak beslaan.        
      Eiser is er niet in geslaagd om de rechtbank ervan te overtuigen dat dit standpunt onjuist is.  De rechtbank voegt hieraan toe dat de ruimte voor ruimteregeling (paragraaf 3.4.2) toelaat dat maatwerk per gebied wordt toegepast, waarbij voor een afwijkende regeling bijvoorbeeld ten aanzien van de verhouding sloop/nieuwbouw wordt gekozen. Dit alles betekent dat niet kan worden gezegd dat verweerder geen gebruik heeft mogen maken van de door GS afgegeven verklaring van geen bezwaar. 
    
    
    Eiser heeft verder aangevoerd dat de ruimte voor ruimteregeling ten onrechte is toegepast omdat woningbouw niet mag leiden tot belemmering van de ontwikkelingsmogelijkheden van agrarische bedrijven in de omgeving. Eiser stelt dat hij als gevolg van de bestreden bouwvergunning wordt belemmerd in de mogelijkheid tot uitbreiding van zijn bedrijf. Zijns inziens is er onvoldoende ruimtelijke scheiding tussen de beoogde woningen en zijn veehouderijbedrijf. Daarbij heeft hij benadrukt dat een afstand van 50 meter zou moeten worden aangehouden vanaf de grens van zijn agrarische perceel tot de nieuw te bouwen woningen. Volgens eiser is de afstand ten onrechte gemeten vanaf het dichtstbijzijnde emissiepunt. 
    
    
      De rechtbank overweegt dat op de plankaart behorende bij het bestemmingsplan geen bouwpercelen zijn aangegeven. Wel staat er op de plankaart een asterisk (sterretje) als aanduiding van het bedrijfscentrum. Dit wordt omschreven als een agrarisch bedrijfsgebouw of een complex van agrarische bedrijfsgebouwen waarin of van waaruit het bedrijf wordt geleid en de bedrijfsactiviteiten plaatsvinden. Op grond van de planvoorschriften mogen bedrijfscentra alleen binnen een afstand van 50 meter van de asterisk worden opgericht. De rechtbank leidt uit de stukken af dat het noordwestelijk gelegen gedeelte van het terrein van eiser, dat zich gedeeltelijk binnen een straal van 50 meter van de op te richten woningen bevindt, op meer dan 50 meter van het op de plankaart aangeduide bedrijfscentrum is gelegen, zodat het bouwen van een stal van wezenlijke omvang voor het houden van vee aldaar niet mogelijk zou zijn zonder vrijstelling of wijziging van het bestemmingsplan. Het in geding zijnde bouwplan heeft daarop dus geen invloed. Wel betekent dit bouwplan dat eiser geen kleinere stallen meer kan oprichten op dit terreingedeelte. Aangenomen moet worden, en eiser heeft dit ter zitting ook bevestigd, dat dergelijke stallen echter niet rendabel zijn. Bovendien zijn er op het noordoostelijke gedeelte van het terrein in beginsel wel mogelijkheden voor soortgelijke kleinere bedrijfsruimtes. Verder is niet aannemelijk geworden dat de toepassing van de voorschriften van het Besluit landbouw milieubeheer (met name waar het stankcirkels rond veehouderijen betreft) tot verdergaande beperkingen voor de agrarische bedrijfsvoering van eiser leidt dan de reeds besproken bestemmingsplanvoorschriften. 
      Gelet op een en ander kan niet worden staande gehouden dat de in geding zijnde bouwvergunning leidt tot een wezenlijke beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van eisers agrarisch bedrijf, en dat de ruimte voor ruimteregeling in dit opzicht onjuist is toegepast. Voor zover niettemin zou moeten worden aangenomen dat eiser enigszins wordt beperkt in eventuele plannen om zijn bedrijf uit te breiden, is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat verweerder aan dit nadeel meer gewicht had moeten toekennen dan aan het belang dat met het in geding zijnde bouwplan wordt gediend. 
    
     
    
      Eiser acht de bouw van deze woningen verder in strijd met de cultuurhistorische waarde van het bebouwingslint ter plaatse, vooral omdat de woningen in de tweede linie achter de bestaande boerderij worden gebouwd. Ze kunnen daardoor ook niet goed worden ontsloten. Het gebied heeft volgens eiser landschappelijke, cultuurhistorische en mogelijk ook archeologische waarden. 
      Verweerder heeft hier tegenover gesteld dat de woningen bewust achter de bestaande, haaks op de dijk staande boerderij zijn geprojecteerd, zodat het zicht vanaf de dijk niet wezenlijk verandert. Verder is van de kant van verweerder naar voren gebracht dat de ontsluiting van de woningen naar de [weg] over het bestaande terrein voldoende is geregeld. Tevens heeft verweerder benadrukt dat zich in de directe omgeving enkele andere woningen bevinden die geen onderdeel uitmaken van de historische lintbebouwing. Mede gelet op het verhandelde ter zitting is de rechtbank van oordeel dat verweerder dit bezwaar van eiser genoegzaam heeft weerlegd, zodat de desbetreffende beroepsgrond geen doel treft. 
    
    
    
      Verder heeft eiser aangevoerd dat er in verband met de aanwezigheid van twee aardgastransportleidingen in de directe nabijheid van de woningen onrechte geen kwantitatieve risicoanalyse (QRA) is uitgevoerd. Ook dit bezwaar treft geen doel.
      Blijkens de stukken zijn de nieuw te bouwen woningen geprojecteerd op een afstand van   ongeveer 25 meter van de aardgastransportleidingen, die een diameter hebben van 36 inch. Dit is buiten de zone die bebouwingsvrij moet worden gehouden en in overeenstemming met de minimale afstandseisen voor incidentele bebouwing. Er is geen sprake van strijd met de circulaire 'Zonering langs hogedruk aardgastransportleidingen'. Derhalve faalt deze beroepsgrond.  
    
    
    Ook het bezwaar dat er sprake is van onbehoorlijk bestuur omdat verweerder medewerking heeft verleend aan het bouwplan zonder dat overeenstemming is bereikt met eiser treft geen doel. Uit de stukken blijkt dat wel pogingen zijn ondernomen om met eiser tot overeenstemming te komen over de uitvoering van een bouwplan voor 2 woningen. Dat dit niet tot concrete resultaten heeft geleid betekent niet dat verweerder geen gebruik zou mogen maken van zijn wettelijke bevoegdheden. 
    
    De rechtbank ziet alles bijeengenomen dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling.
    
    Aangezien geen van de andere in artikel 44, eerste lid, van de Woningwet genoemde weigeringsgronden zich voordoet, heeft verweerder, gelet op dit artikellid in samenhang met artikel 56a, tweede lid, van de Woningwet, op goede gronden de gevraagde bouwvergunning eerste fase verleend. 
    
    
      Het beroep is ongegrond.
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank ’s-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    Aldus gegeven door mr. C.J. Waterbolk, mr. M.P. de Valk en mr. J.M. Ghrib, en in het openbaar uitgesproken op 4 november 2008, in tegenwoordigheid van de griffier drs. A.C.P. Witsiers.