ECLI:NL:RVS:2021:1008, Raad van State, 12-05-2021, 202001060/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2018 heeft het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Hollandse Delta aan het Waterschap Hollandse Delta een wegenvergunning verleend voor het aanleggen van parkeerplaatsen en het verbreden van de weg nabij de Bommelskoussedijk 3-7 te Klaaswaal. Het Waterschap heeft een wegenvergunning aangevraagd en gekregen voor het aanleggen van parkeerplaatsen en het verbreden van de weg nabij de Bommelskoussedijk 3-7, met als doel om de huidige situatie te verbeteren omdat nu voornamelijk in de berm wordt geparkeerd. Gekozen is om de uitsparingen naast de weg van betere bestrating te voorzien zodat deze meer geschikt zijn om als parkeerplaats te gebruiken. Daarnaast worden op een gedeelte van het dijktalud de parkeerplaatsen verder van de huidige rijloper aangebracht waardoor de bestaande passeermogelijkheid wordt verbeterd. [appellant] heeft een agrarisch bedrijf dat is gevestigd aan de Schenkeldijk te Klaaswaal.

202001060/1/R1.
    Datum uitspraak: 12 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Klaaswaal, gemeente Hoeksche Waard,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 januari 2020 in zaak nr. 19/46 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Hollandse Delta.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 mei 2018 heeft het college van dijkgraaf en heemraden van het Waterschap Hollandse Delta (hierna: het college) aan het Waterschap Hollandse Delta (hierna: het Waterschap) een wegenvergunning verleend voor het aanleggen van parkeerplaatsen en het verbreden van de weg nabij de Bommelskoussedijk 3-7 te Klaaswaal.
    Bij besluit van 19 december 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 28 mei 2018 in stand gehouden.
    Bij uitspraak van 9 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 202001165/1/R1 ter zitting behandeld op 12 februari 2021, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Smits, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen. Verder is het Waterschap, vertegenwoordigd door mr. E. Smits, advocaat te Rotterdam, en bijgestaan door J. van Heemst en M. van Galen, gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het Waterschap heeft een wegenvergunning aangevraagd en gekregen voor het aanleggen van parkeerplaatsen en het verbreden van de weg nabij de Bommelskoussedijk 3-7, met als doel om de huidige situatie te verbeteren omdat nu voornamelijk in de berm wordt geparkeerd. Gekozen is om de uitsparingen naast de weg van betere bestrating te voorzien zodat deze meer geschikt zijn om als parkeerplaats te gebruiken. Daarnaast worden op een gedeelte van het dijktalud de parkeerplaatsen verder van de huidige rijloper aangebracht waardoor de bestaande passeermogelijkheid wordt verbeterd. [appellant] heeft een agrarisch bedrijf dat is gevestigd aan de Schenkeldijk te Klaaswaal. Voor het bereiken van zijn in de omgeving gelegen landerijen maakt hij met zware landbouwvoertuigen gebruik van de wegen ter plaatse, waaronder ook de Bommelskoussedijk. De Bommelskoussedijk is een erftoegangsweg type II waarvan vooral lokaal agrarisch verkeer en bewoners gebruikmaken. [appellant] ondervindt al geruime tijd problemen bij het gebruik van de Bommelskoussedijk, omdat hij op de smalle dijk met zijn landbouwvoertuig ander (landbouw)verkeer niet kan passeren. De weg is inmiddels verbreed en de parkeerplaatsen zijn aangelegd.
    De rechtbank heeft de wegenvergunning in stand gelaten. [appellant] kan zich niet verenigen met de verlening van de wegenvergunning omdat hij vreest voor onveilige verkeerssituaties. Volgens hem heeft de rechtbank niet onderkend dat het college op verkeerde wijze de aanvraag om wegenvergunning heeft getoetst. De Afdeling zal daarom eerst ingaan op de hogerberoepsgronden die gaan over het toepasselijke toetsingskader. Vervolgens wordt ingegaan op het aspect van de verkeersveiligheid.
    Wettelijk kader
    2.       De Bommelskoussedijk is in beheer bij het Waterschap. Gelet op het bepaalde in artikel 4.2, eerste lid, van de Keur waterschap Hollandse Delta 2014 (hierna: de Keur) is hoofdstuk 4 van de Keur van toepassing op de bij het Waterschap in beheer zijnde wegen.
    2.1.    Artikel 4.3, aanhef en onder b, van de Keur luidt:
    "Het is verboden zonder vergunning van het bestuur om:
    a. […];
    b. een weg aan te leggen en/of veranderingen aan de weg aan te brengen;
    c. t/m e. […]."
    Verkeerde toetsing
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de aanvraag om wegenvergunning ten onrechte niet, dan wel op onjuiste wijze, heeft getoetst aan het Algemeen Programma van Eisen Inrichting Wegen van 1 juni 2011 (hierna: programma van eisen), de CROW-richtlijnen en de "Beleidsnota Wegen", vastgesteld in december 2009. Volgens [appellant] heeft het college ten onrechte niet voorzien in een passeerplaats conform de afmetingen in de CROW-richtlijnen. Daarnaast heeft het college, volgens hem, op grond van het programma van eisen geen maatwerk, dan wel op verkeerde wijze maatwerk toegepast door naast twee langsparkeervoorzieningen ook een haaksparkeervoorziening te vergunnen.
    Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geoordeeld dat voor de Bommelskoussedijk geen minimale inrichtingseisen gelden omdat het daarbij gaat om een buiten de bebouwde kom gelegen erftoegangsweg. Volgens hem dient het college zich te houden aan de Keur en dan met name aan artikel 4.6, eerste lid. Volgens [appellant] heeft de rechtbank verder niet onderkend dat hij een pachtrecht heeft op het betreffende dijktalud en hij met het verlenen van de wegenvergunning in zijn gebruik van het dijktalud wordt beperkt.
    3.1.    Het college heeft krachtens artikel 4.3, aanhef en onder b, van de Keur de wegenvergunning verleend. In de Keur is geen toetsingskader opgenomen waarin staat waaraan het college de aanvraag moet toetsen. Op grond van het besluit van 19 december 2018 en de toelichting van het college op de zitting stelt de Afdeling vast dat het college de aanvraag heeft getoetst aan het programma van eisen. In hoofdstuk 3.2.4.3 van het programma van eisen staat dat als parkeerhavens gewenst zijn, deze uit een oogpunt van verkeersveiligheid alleen evenwijdig aan de weg in langsrichting mogen worden aangebracht. In paragraaf 1.2 van het programma van eisen staat dat per onderdeel een programma van eisen is opgesteld dat leidend is voor de inrichting van wegen in beheer van het Waterschap. Om aan specifieke lokale omstandigheden te voldoen, kan het noodzakelijk zijn om maatwerk te verrichten. Indien maatwerk van toepassing is, zijn de landelijke richtlijnen leidend.
    Het college heeft op de zitting toegelicht dat op de Bommelskoussedijk sprake is van specifieke lokale omstandigheden waarbij gekeken moet worden naar de feitelijke situatie op de dijk. Door bij de inrichting van de parkeervoorzieningen aan de Bommelskoussedijk maatwerk toe te passen en gebruik te maken van zowel langsparkeervoorzieningen als een haaksparkeervoorziening is volgens het college de beschikbare ruimte op de Bommelskoussedijk optimaal benut. Hoofdstuk 3.2.4.3 van het programma van eisen is volgens het college hier niet van toepassing. De CROW-richtlijnen zijn volgens het college hier ook niet van toepassing omdat de Bommelskoussedijk een erftoegangsweg type II is en hiervoor geen minimale inrichtingseisen gelden. Wel heeft het college, waar mogelijk, zoveel mogelijk aangesloten bij deze richtlijnen.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op grond van het programma van eisen in dit geval maatwerk kan worden toegepast door naast twee langsparkeervoorzieningen ook een haaksparkeervoorziening te vergunnen om de ruimte op de Bommelskoussedijk optimaal te benutten. De Afdeling benadrukt dat het college bij zijn oordeel of maatwerk moet worden toegepast een ruime mate van beoordelingsruimte heeft. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college bij het toepassen van het maatwerk niet hoefde aan te sluiten bij de inrichtingseisen in de CROW-richtlijnen, nu de Bommelskoussedijk een erftoegangsweg type II is, een erftoegangsweg buiten de bebouwde kom. Zoals ook uit de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3467, volgt, zijn hiervoor geen minimale inrichtingseisen van toepassing. Wel heeft het college bij het toepassen van het maatwerk zoveel mogelijk aansluiting mogen zoeken bij de CROW-richtlijnen.
    Voor zover [appellant] betoogt dat het college bij het verlenen van de vergunning ten onrechte niet heeft getoetst aan de "Beleidsnota Wegen" overweegt de Afdeling dat deze beleidsnota regels geeft voor het gebruik van alle wegen buiten de bebouwde kom in beheer en gelegen in het beheersgebied van het Waterschap. Hierin staan beleidsregels voor het verlenen van vergunningen voor objecten nabij wegen, gebruik van wegen en het opbreken van wegverhardingen. Daarvan is hier geen sprake. Anders dan [appellant] betoogt, vormt ook artikel 4.6, eerste lid, van de Keur niet het toetsingskader. In die bepaling is de omvang van het onderhoud van wegen geregeld. Dat is hier niet aan de orde.
    De rechtbank heeft verder, daargelaten of dit in deze procedure een rol kan spelen, mede gelet op wat de Afdeling in de uitspraak in de gevoegd behandelde zaak over de omgevingsvergunning, ECLI:NL:RVS:2021:968, heeft overwogen terecht geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij een pachtrecht heeft op het betreffende dijktalud.
    Het betoog faalt.
    Verkeersveiligheid
    4.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de wegenvergunning, wat betreft het aspect verkeersveiligheid, in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Volgens [appellant] dient de in bezwaar gehandhaafde wegenvergunning niet het algemeen belang en waarborgt het niet een goede verkeersdoorstroming en in het verlengde daarvan de bevordering van de verkeersveiligheid. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat er onveilige verkeerssituaties ontstaan op de Bommelskoussedijk, nu het volgens hem structureel voorkomt dat als gevolg van geparkeerde auto’s landbouwvoertuigen elkaar niet kunnen passeren. Dit ziet voornamelijk op geparkeerde auto’s die met de achterkant of zijkant van de auto op de rijbaan parkeren. Mede hierdoor is er volgens hem geen ruimte om de passage af te wachten. In dit kader heeft het college volgens [appellant] onvoldoende onderbouwd en onderzocht of en waar op de Bommelskoussedijk genoeg ruimte bestaat om het passeren van twee landbouwvoertuigen veilig af te wachten. Hiertoe voert hij onder meer aan dat de rechtbank heeft miskend dat de kruispunten tussen de Bommelskoussedijk en de N488 en de Bommelskoussedijk en de Schenkeldijk onoverzichtelijk zijn en uit het oogpunt van verkeersveiligheid niet geschikt zijn om tegemoetkomend verkeer af te wachten. Volgens [appellant] is ook niet voorzien in een passeerplaats conform de CROW-richtlijnen, waardoor er geen ruimte bestaat op de Bommelskoussedijk om een passage af te wachten. Ook is volgens [appellant] de parkeerdruk door de komst van nieuwe bewoners van Bommelskoussedijk nummer 3 in 2014 toegenomen en is hierdoor de passeerbaarheid en daarmee de verkeersveiligheid, in tegenstelling tot het oordeel van de rechtbank, juist verslechterd.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de verkeersveiligheid niet aan de voor het aanleggen van de parkeerplaatsen en het verbreden van de weg verleende wegenvergunning in de weg hoefde te staan. Hierbij betrekt de Afdeling het volgende. Het Waterschap heeft met de aanvraag om wegenvergunning de verkeerssituatie op de Bommelskoussedijk willen verbeteren door de uitsparingen waarop voorheen al werd geparkeerd te bestraten, een gedeelte van de parkeerplaatsen verder van de rijloper te realiseren en een deel van de rijloper te verbreden naar 6 meter, zodat hier genoeg ruimte is om een passage af te wachten. Op de zitting is in dit kader vastgesteld dat de gedeelten van de Bommelskoussedijk waar de rijloper 6 meter is, voldoende passeermogelijkheden bieden in de gevallen waarin landbouwvoertuigen, eventueel met ontheffing, en personenauto’s elkaar moeten passeren. Volgens het college is bij de langsparkeervoorziening de rijloper over een lengte van circa 20 meter 6 meter breed en is hiermee voldoende gewaarborgd dat verkeer in één richting over de weg kan passeren, terwijl tegemoetkomend verkeer op de passage wacht. Het college heeft aansluiting gezocht bij het Handboek wegontwerp, publicatie 146 van het CROW, waarin voor een passeermogelijkheid voor (landbouw)voertuigen en de waarborg van de functie van de weg geldt dat over een lengte van 20 meter de totale verhardingsbreedte 5 meter dient te zijn. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hiermee een verkeersveilige passage is geborgd. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarin er, ook waar de rijloper 6 meter is, onvoldoende ruimte voor weggebruikers is om elkaar te passeren. Dit kan het geval zijn wanneer bijvoorbeeld twee grote landbouwvoertuigen of een landbouwvoertuig en een vrachtwagen elkaar moeten passeren. Hiervoor bestaan echter andere mogelijkheden om de passage af te wachten namelijk, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, aan het begin en het eind van de weg, op de kruispunten tussen de Bommelskoussedijk en de N488 en de Bommelskoussedijk en de Schenkeldijk. Benadrukt dient te worden dat van weggebruikers nu eenmaal de gebruikelijke voorzichtigheid wordt verwacht waarin over en weer rekening wordt gehouden met elkaar. Dit is ook niet ongebruikelijk in landelijk gebied op een smalle dijkweg waarover veel (landbouw)verkeer rijdt. De uitkomst van de belangenafweging is daarom niet onredelijk. Daarbij is ook van belang dat, zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2518, volgt, de verkeersdoorstroming voldoende is gewaarborgd als verkeer in één richting over de dijkweg kan passeren. Uit het voorgaande blijkt dat in die mogelijkheid is voorzien, nu voldoende ruimte bestaat om een passage af te wachten. Verder is ook nergens op de Bommelskoussedijk de rijloper door de aanleg van de parkeerplaatsen versmald nu de wegenvergunning juist mede strekt tot het verbreden van de weg.
    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat wat de wegenvergunning mogelijk maakt geen negatieve invloed heeft op de passeermogelijkheid, maar dat het naar achteren verplaatsen van de parkeerplaatsen en het verbreden van de rijloper naar 6 meter een positief effect heeft op de verkeersveiligheid en juist extra ruimte biedt om de passage af te wachten, ook wanneer auto’s op de parkeerplaats geparkeerd staan. Het betoog van [appellant] dat veel bestuurders met de achterkant of zijkant van de auto op de rijbaan parkeren maakt dit niet anders. Hoewel het begrijpelijk is dat dit als hinderlijk wordt ervaren, is dit een kwestie van handhaving die in deze procedure geen rol kan spelen.
    Het betoog faalt.
    Détournement de pouvoir
    5.       [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college gezien de, onder rechtsoverwegingen 3 en 4, genoemde omstandigheden misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit wat [appellant] heeft aangevoerd niet blijkt dat het college zijn bevoegdheid tot het nemen van een besluit heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Het college heeft met de aangevraagde wegenvergunning de bestaande situatie willen verbeteren. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid.
    Het betoog faalt.
    Verzoeken
    6.       [appellant] heeft naast de onder 3 en 4 aangevoerde hogerberoepsgronden ook een aantal verzoeken gericht tot de Afdeling. Zo verzoekt hij het college te veroordelen om een verkeersbesluit te nemen waarmee een parkeerverbod wordt ingesteld op een gedeelte van de Bommelskoussedijk. Daarnaast dient de Afdeling volgens hem het college op te dragen om een ander wegenbeleid op te stellen en moet het college de overtollige bouwmaterialen die tijdens de aanleg van de parkeerplaatsen volgens hem in de watergang terecht zijn gekomen en de beschoeiing die op zijn eigendom is geplaatst om afglijdend talud op te vangen, te verwijderen.
    Wat [appellant] aanvoert kan in deze procedure niet aan de orde komen. In deze procedure ligt alleen de rechtmatigheid van de bij besluit van 19 december 2018 in stand gelaten wegenvergunning van 28 mei 2018, die de aanleg van de parkeerplaatsen en het verbreden van de weg mogelijk maakt, ter beoordeling voor. Dat betekent dat de Afdeling in deze procedure alleen beoordeelt of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college de wegenvergunning in redelijkheid kon verlenen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2021
    414-966.