ECLI:NL:RVS:2009:BI2652, Raad van State, 29-04-2009, 200805496/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 29 april 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Terschelling (hierna: het college) het verzoek van [appellante] om de percelen I 2238 en I 2248 als kampeerterrein te bestemmen, afgewezen. Voorts heeft het college bij besluit van dezelfde datum, voor zover thans van belang, het verzoek van [appellante] om de hem vergunde tien toeristische standplaatsen om te zetten in jaarstandplaatsen en deze toe te laten op perceel I 2238, afgewezen.

200805496/1.
      Datum uitspraak: 29 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], gemeente Terschelling,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 19 juni 2008 in zaken nrs. 07/98 en 07/99 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Terschelling.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 29 april 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Terschelling (hierna: het college) het verzoek van [appellante] om de percelen I 2238 en I 2248 als kampeerterrein te bestemmen, afgewezen. Voorts heeft het college bij besluit van dezelfde datum, voor zover thans van belang, het verzoek van [appellante] om de hem vergunde tien toeristische standplaatsen om te zetten in jaarstandplaatsen en deze toe te laten op perceel I 2238, afgewezen.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 7 december 2006 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze besluiten heeft [appellante] bij afzonderlijke brieven beroep ingesteld.
    
    
      Bij uitspraak van 19 juni 2008, verzonden op 20 juni 2008, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het beroep dat ziet op de weigering perceel I 2238 te bestemmen als kampeerterrein en tien toeristische standplaatsen om te zetten in jaarstandplaatsen ongegrond verklaard (zaak nr 07/98), het beroep dat ziet op de weigering vrijstelling te verlenen voor het gebruik van perceel I 2248 als kampeerterrein gegrond verklaard, het desbetreffende besluit van 7 december 2006 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven (zaak
      nr. 07/99). Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 augustus 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur] en bijgestaan door mr. D. Rietberg, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door H.T. Smit, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Ten aanzien van het verzoek om wijziging van de bestemming van het perceel I 2238
    
    2.1. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied (Polder)" rust op het perceel I 2238 de bestemming "Agrarisch gebied B".
    
    2.2. [appellante] heeft verzocht de agrarische bestemming van het perceel I 2238 te wijzigen in de bestemming "Kampeerterrein", zodat het gebruik van dit perceel in overeenstemming wordt gebracht met het werkelijke gebruik. Op het perceel worden thans auto's geparkeerd door bezoekers van het kampeerterrein van [appellante].
    
    2.3. Ingevolge artikel 27, lid J, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders overeenkomstig het gestelde in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) het plan wijzigen in die zin dat de bestemming "Agrarisch gebied B" binnen een als zodanig aangegeven gedeelte mag worden gewijzigd in een bestemming "Dagrecreatieve voorzieningen", "Kampeerterrein" en/of "Bebossing" mits hierdoor geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het in bijlage 7 bij de voorschriften neergelegde beleid ten aanzien van de herverkaveling van kampeerterreinen.
    
    Ingevolge de bij de planvoorschriften opgenomen bijlage 7 kan de bestemming "Agrarisch gebied B" worden gewijzigd in een bestemming "Kampeerterrein" en "Bebossing" en omgekeerd, onder de nader in deze bijlage vermelde criteria. Het eerste criterium houdt in dat de totale oppervlakte aan kampeerterrein op Terschelling, als vastgelegd in het totaal aan verleende vergunningen en in de bestemmingsplannen globaal gesproken niet mag toenemen.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om met toepassing van artikel 27, lid J, van de planvoorschriften de agrarische bestemming van het perceel I 2238 te wijzigen in de bestemming "Kampeerterrein". Hiertoe voert [appellante] onder meer aan dat de weigering in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daarbij heeft hij gewezen op de uitbreiding van het natuurkampeerterrein van Staatsbosbeheer waaraan, met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), wel medewerking is verleend.
    
    2.4.1. Het perceel I 2238 heeft een oppervlakte van 3000 m². Wijziging van de agrarische bestemming van dit perceel in de bestemming "Kampeerterrein" heeft tot gevolg dat de totale oppervlakte aan kampeerterrein op Terschelling toeneemt. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat daardoor een onevenredige afbreuk zal worden gedaan aan het in bijlage 7 bij de voorschriften neergelegde beleid. De door [appellante] gemaakte vergelijking met het natuurkampeerterrein van Staatsbosbeheer gaat volgens het college niet op omdat het in dat geval niet ging om een uitbreiding van kampeerareaal, maar slechts om een verplaatsing. Het college heeft daarbij van doorslaggevende betekenis geacht dat één van de desbetreffende percelen, die beide eigendom zijn van Staatsbosbeheer, met de bestemming "Kampeerterrein" vanwege een privaatrechtelijke belemmering, een pachtovereenkomst, niet voor dat doel kan worden gebruikt. Van een zodanige belemmering dat het verwezenlijken van die nog steeds op dat perceel rustende bestemming blijvend is uitgesloten, is echter niet gebleken. Ook overigens is niet gebleken van feiten en omstandigheden die de conclusie rechtvaardigen dat die bestemming illusoir is geworden. Bij deze stand van zaken moet worden geoordeeld dat de weigering van het college de bestemming van perceel I 2238 te wijzigen in "Kampeerterrein" in zoverre een deugdelijke motivering ontbeert. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Ten aanzien van het verzoek tien toeristische standplaatsen om te zetten in jaarstandplaatsen en deze toe te laten op het perceel I 2238
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de totale oppervlakte aan kampeerterrein dat is vergund ten behoeve van jaar- en seizoensstandplaatsen en/of bungalows al 50 procent van de totale oppervlakte aan kampeerterrein op Terschelling bedraagt. Daartoe voert [appellante] aan dat volgens de door het college in de beroepsfase overgelegde lijst "campings 50/50 verhouding" van 10 april 2007, zoals ook door de rechtbank is vastgesteld, een ruimte van 0,8445 hectare beschikbaar is voor omzetting in jaar- en seizoensplaatsen. De rechtbank heeft volgens [appellante] ten onrechte geoordeeld dat die ruimte zodanig beperkt is dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten met de verdeling daarvan onder de belangstellende campinghouders te wachten totdat meer oppervlakte voor omzetting beschikbaar is.
    
    2.5.1. In de notitie "Beleidsregels kamperen gemeente Terschelling" is, voor zover van belang, vermeld dat de beschikbare oppervlakte aan kampeerterrein op Terschelling, zoals opgenomen op de bestemmingsplankaarten, gelijk wordt verdeeld tussen jaar- en seizoensstandplaatsen en/of bungalows enerzijds en toeristische standplaatsen anderzijds. Deze zogenaamde 50/50 verhouding geldt voor de totale oppervlakte van alle kampeerterreinen op het eiland, waarbij het gaat om het ruimtebeslag dat de jaar- en seizoenstandplaatsen en/of bungalows enerzijds en de toeristische standplaatsen anderzijds innemen en niet om het daadwerkelijke aantal op deze oppervlakte ingevulde kampeermiddelen.
    
    In beroep is komen vast te staan dat ten tijde van het besluit op bezwaar nog een oppervlakte van 0,845 hectare beschikbaar was voor jaar- en seizoenstandplaatsen. Volgens het college is dat te weinig om over te gaan tot de verdeling daarvan onder belangstellende campinghouders. Die verdeling vindt plaats door middel van verloting.
    
    Ter zitting is gebleken dat ongeveer twaalf jaar geleden voor het laatst een verloting als vorenbedoeld heeft plaatsgevonden. Voorts is gebleken dat op korte termijn in ieder geval geen verloting zal plaatsvinden. Het college heeft geen beleid opgesteld inzake de frequentie van de verlotingen en de omvang van het areaal dat in beginsel beschikbaar moet zijn om tot verloting over te gaan. Van een vaste gedragslijn is evenmin sprake. Voorts in aanmerking genomen dat [appellante] onweersproken heeft gesteld dat een oppervlakte van 0,8445 hectare voldoende is voor 42 standplaatsen, heeft het college zijn standpunt, dat het verzoek van [appellante] om omzetting van zijn tien toeristische standplaatsen in jaarplaatsen moet worden afgewezen omdat de binnen 50/50 verhouding beschikbare ruimte wordt verdeeld volgens een verlotingsysteem, niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Ten aanzien van het verzoek om wijziging van de bestemming van het perceel I 2248
    
    2.6. Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel I 2248 de bestemming "Agrarisch gebied B". Voor een gedeelte van dit perceel geldt tevens een wijzigingsbevoegdheid naar de bestemming "Dagrecreatieve voorzieningen". Ten aanzien van dit perceel is evenwel geen bevoegdheid tot wijziging in de bestemming "Kampeerterrein" opgenomen. Het college heeft het verzoek van [appellante] om wijziging van de agrarische bestemming van het perceel naar de bestemming "Kampeerterrein" derhalve opgevat als een met het oog op een zodanig gebruik ingediend verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 7 december 2006, dat ziet op de weigering om de bestemming van het perceel I 2248 te wijzigen, in stand heeft gelaten. Daartoe heeft [appellante], onder verwijzing naar zijn betoog inzake perceel I 2238, aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat het college vrijstelling voor het gebruik van perceel I 2248 als kampeerterrein niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    
    2.7.1. Het college heeft zich ook met betrekking tot het perceel I 2248 op het standpunt gesteld dat het door [appellante] beoogde gebruik als kampeerterrein onaanvaardbaar is omdat daardoor het totale oppervlak aan kampeerterrein op Terschelling toeneemt. Volgens het college is dat in strijd met het beleid ten aanzien van kampeerterreinen, zoals neergelegd in het structuurplan "Terschelling voorbij 2000" en de "Beleidsregels kamperen Gemeente Terschelling". Dat beleid is gericht op de verplaatsing van kampeerareaal, zonder dat uitbreiding van de oppervlakte aan kampeerterrein op Terschelling plaatsvindt. Evenals hiervoor onder 2.4.1 is overwogen, geldt ook hier dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in het door [appellante] genoemde geval van het natuurkampeerterrein van Staatsbosbeheer geen sprake was van een uitbreiding van de oppervlakte aan kampeerterrein maar van de verplaatsing van een kampeerterrein. Dat in de op 19 november 2002 door de gemeenteraad van Terschelling vastgestelde beleidsregels inzake de toepassing van de aan het college gedelegeerde bevoegdheid tot toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO is vermeld dat geen medewerking zal worden verleend aan vrijstellingsverzoeken die niet passen binnen de genoemde beleidskaders, betekent niet dat de vraag hoe de aan het natuurkampeerterrein van Staatsbosbeheer verleende medewerking zich verhoudt tot de weigering aan [appellante] vrijstelling te verlenen, geen betekenis meer heeft. Ook dit besluit berust derhalve op een ondeugdelijke motivering. De rechtbank heeft niet onderkend dat onder deze omstandigheden geen grond bestond voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 7 december 2006. In zoverre slaagt het betoog.
    
    Conclusie
    
    2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 7 december 2006, dat ziet op de weigering de bestemming van perceel I 2238 te wijzigen en tien toeristische standplaatsen om te zetten in jaarstandplaatsen, ongegrond is verklaard. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen dat besluit alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De aangevallen uitspraak dient voorts te worden vernietigd voor zover de rechtbank daarbij de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 7 december 2006 in stand heeft gelaten.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 19 juni 2008, voor zover het beroep in zaak nr. 07/98 ongegrond is verklaard en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in zaak nr. 07/99 in stand zijn gelaten;
    
    III. verklaart het door [appellante] bij de rechtbank ingestelde beroep in zaak nr. 07/98 gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van 7 december 2006, kenmerk HS/how/1520;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Terschelling tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Terschelling aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de gemeente Terschelling aan [appellante] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 714,00 (zegge: zevenhonderdveertien euro) voor de behandeling van het hoger beroep en de behandeling van het beroep in zaak nr. 07/98 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.G. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Oudenaller
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2009
    
    17-179-552.