ECLI:NL:RVS:2006:AZ1295, Raad van State, 01-11-2006, 200509660/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2005 heeft verweerder aan de rechtsvoorganger van appellante een vergunning verleend voor het huren van vervangende nieuwbouw voor 124 zorgplaatsen in Tilburg.

200509660/1.
      Datum uitspraak: 1 november 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting "Stichting Conventus", gevestigd te Tilburg,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het College bouw ziekenhuisvoorzieningen (thans het College bouw zorginstellingen),
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juni 2005 heeft verweerder aan de rechtsvoorganger van appellante een vergunning verleend voor het huren van vervangende nieuwbouw voor 124 zorgplaatsen in Tilburg.
    
    Bij besluit van 10 oktober 2005 heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 november 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 23 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 8 juni 2006 heeft appellante nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. K.M. Peters, advocaat te Tilburg, en [lid van de Raad van Bestuur] en [voorzitter van de Raad van Bestuur], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.J.M. Linders, advocaat te Utrecht, en ir. M. Bakker, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet ziekenhuisvoorzieningen (hierna: de Wzv), zoals die wet hier nog van toepassing is en voor zover hier van belang, is het verboden een ziekenhuisvoorziening te bouwen en te exploiteren zonder vergunning van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen.
    
        Ingevolge artikel 15, tweede lid, van de Wzv kan een vergunning slechts worden geweigerd, indien de beoogde bouw:
    
    a. tekortschiet uit het oogpunt van doelmatigheid, […];
    
    b. voorzieningen omvat, die niet een noodzakelijk bestanddeel van de te bouwen ziekenhuisvoorziening vormen;
    
    c. kan leiden tot toepassing van tarieven die hoger zijn dan in het algemeen belang verantwoord is te achten.
    
        Ingevolge artikel 15a, eerste lid, van de Wzv stelt het College bouw ziekenhuisvoorzieningen bouwmaatstaven vast, inhoudende een nadere omschrijving van de in artikel 15, tweede lid, genoemde criteria. Deze bouwmaatstaven behoeven ingevolge het tweede lid van artikel 15a de goedkeuring van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    
    2.1.1.    Blijkens de op grond van artikel 15a, eerste lid, van de Wzv vastgestelde "Regeling bouwmaatstaven parkeervoorzieningen in de zorgsector" (hierna: de Bouwmaatstaven) die verweerder hanteert als referentiekader bij de toetsing van bouwinitiatieven, is bouwen op maaiveldniveau uitgangspunt voor de bekostiging van parkeervoorzieningen van ziekenhuisvoorzieningen en worden parkeergarages in het bestek van de Wzv als niet-noodzakelijk bestanddeel beschouwd. Indien de bouw van een parkeergarage noodzakelijk is, dienen deze kosten uit de parkeergelden te worden bekostigd. In bijzondere omstandigheden kan hiervan worden afgeweken.
    
    2.1.2.    In de door verweerder als beleidsregel vastgestelde Bouwkostennota 2004 is vermeld dat de Wzv in principe niet bijdraagt aan de additionele kosten ten behoeve van dure parkeeroplossingen als een parkeerkelder, -dek, of -garage en dat, indien de bouw van een parkeergarage noodzakelijk is, dit in principe niet leidt tot toekenning van bovennormatieve kosten.
    
    2.2.    Bij het besluit van 30 juni 2005 heeft verweerder aan de rechtsvoorganger van appellante, de stichting "Stichting Woonzorgcentrum Joannes Zwijsen", een vergunning verleend als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Wzv, voor het huren van vervangende nieuwbouw voor 124 zorgplaatsen van de stichting "Stichting TBV Wonen" in Tilburg ten behoeve van het Woonzorgcentrum Joannes Zwijsen, zoals verzocht. In deze vergunning zijn geen kosten opgenomen ten behoeve van de bouw van de parkeergarage die in de nieuwbouw gerealiseerd wordt.
    
        Bij besluit van 10 oktober 2005 heeft verweerder het tegen dit aspect door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, omdat de kosten voor de parkeergarage een niet-noodzakelijk bestanddeel van de nieuwbouw betreffen, zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die noodzaken tot afwijking van de uitgangspunten als geformuleerd in de Bouwmaatstaven en de Bouwkostennota 2004 en deze kosten dus niet voor vergoeding door verweerder in aanmerking komen.
    
    2.3.    Appellante heeft in beroep betoogd - samengevat weergegeven - dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen beslissen tot het verlenen van de vergunning zonder daarbij de kosten van de parkeergarage te vergoeden. Volgens appellante doet zich geen van de weigeringsgronden van artikel 15 van de Wzv voor en is er wel sprake van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in de Bouwmaatstaven. Ook is de beslissing op bezwaar van 10 oktober 2005 volgens appellante in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel als neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht, omdat is uitgegaan van onjuiste feiten en veronderstellingen. Zij verwijst hiertoe naar de Bouwmaatstaven, waarin als voorbeeld van een situatie waarin wel vergoeding van de kosten voor een parkeergarage in de rede kan liggen wordt genoemd dat een zorginstelling exact binnen de rooilijnen moet worden gerealiseerd, waardoor geen mogelijkheid voor parkeren op maaiveldniveau resteert. Volgens appellante is in deze zaak sprake van een vergelijkbare uitzonderingssituatie omdat er, door het verkleinen van het perceel, vrijwel geen ruimte meer is om te parkeren op maaiveldniveau, zodat zij evenzeer in aanmerking zou moeten komen voor vergoeding van de kosten voor de bouw van de parkeergarage.
    
    2.4.    Vast staat dat in het bouwplan waarop de ingevolge de Wzv gevraagde vergunning betrekking heeft een parkeergarage is opgenomen. Gelet op de Bouwmaatstaven staat hiermee tevens vast dat de kosten van deze parkeergarage als niet-noodzakelijke kosten dienen te worden beschouwd, zodat zich, anders dan appellante heeft betoogd, de weigeringsgrond van artikel 15, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wzv voordoet. Het betoog van appellante dat ondergronds parkeren in binnenstedelijk gebied inmiddels niet bijzonder meer is, leidt er niet toe dat in dit opzicht niet meer aan het uitgangspunt van de Bouwmaatstaven mag worden vastgehouden.
    
    2.5.    Vervolgens is de vraag aan de orde of zich bijzondere omstandigheden voordoen die voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn de kosten van de parkeergarage toch voor vergoeding in aanmerking te brengen. In de Bouwmaatstaven worden twee voorbeelden gegeven van situaties waarin sprake zou kunnen zijn van bijzondere omstandigheden. Deze voorbeelden zijn niet limitatief maar wel restrictief bedoeld. Hieruit kan worden afgeleid dat ten minste sprake moet zijn van de noodzaak op deze locatie te bouwen én kostenneutraliteit dan wel kostenbesparing, al dan niet gecombineerd met een dwingend voorschrift van een externe partij, zoals verweerder bij de beslissing op bezwaar terecht heeft opgemerkt.
    
        Met betrekking tot de noodzaak van de locatie overweegt de Afdeling dat appellante op enig moment het bouwplan heeft moeten wijzigen in verband met een verkleining van de voor het oorspronkelijke bouwplan beoogde oppervlakte op grond die niet haar eigendom is. Op dat moment werd duidelijk dat de benodigde parkeerruimte niet (geheel) op maaiveldniveau zou kunnen worden gerealiseerd. Naar ter zitting van de zijde van appellante is bevestigd, heeft zij destijds niet overwogen een andere locatie te zoeken. Ter onderbouwing van de door haar gestelde noodzaak van de locatie heeft appellante aangevoerd dat het beleid van de gemeente Tilburg is gericht op intensief gebruik van de ruimte in de bestaande stad waarbij woonzorgservicezones worden ingericht, dat bij de planvorming rekening moest worden gehouden met een planologische reservering voor een nieuwe verkeersweg in Tilburg, dat de percelen niet voor het oprapen liggen en dat ook op andere locaties parkeerproblemen zouden ontstaan. Dit betekent echter nog niet dat appellante geen keus had en dat de realisering van een parkeergarage onontkoombaar was. De Afdeling ziet dan ook geen, althans onvoldoende, grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval had moeten afwijken van het uitgangspunt dat een parkeergarage niet voor bekostiging in aanmerking komt.
    
    2.6.    Appellante heeft voorts betoogd dat verweerder de indruk heeft gewekt de noodzaak van een parkeergarage te hebben onderschreven en dat hij de intentie had de kosten van de parkeergarage te vergoeden. Hiertoe verwijst appellante naar de e-mail van 10 januari 2005 van een medewerker van verweerder.
    
        Voor zover appellante hiermee een beroep doet op het vertrouwensbeginsel overweegt de Afdeling hierover dat - nog daargelaten dat in de e-mail is vermeld dat er geen rechten aan kunnen worden ontleend - deze niet aan appellante is gericht, zodat geen sprake is van een ondubbelzinnige toezegging van verweerder aan appellante dat de kosten voor de parkeergarage vergoed zouden worden. Daarnaast is de e-mail gevolgd door het adviesrapport van 17 januari 2005 van de sector Verpleging en Verzorging van verweerder, dat tevens aan appellante is toegezonden, en waarin is vermeld dat vergoeding van de kosten voor een parkeergarage niet in de rede ligt. De brief van appellante aan verweerder van 24 mei 2005 over de kosten van de parkeergarage en een verdeelsleutel daarvoor, waar appellante op heeft gewezen, biedt geen grond voor de conclusie dat van het advies van 17 januari 2005 zou moeten worden afgeweken. Van een gehoudenheid van verweerder op enigerlei wijze de kosten van de parkeergarage te vergoeden, is geen sprake.
    
    2.7.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Het beroep is ongegrond.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Dallinga
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2006
    
    18-420.