ECLI:NL:RBROT:2021:11394, Rechtbank Rotterdam, 16-11-2021, ROT 20/195
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: WABO, uitbreiding bestaande dakkapel, strijd met bestemmingsplan, niet willen afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12 van de Wabo, strijd met redelijke eisen van welstand, beroep op vertrouwensbeginsel, vernietiging bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), met instandlating van de rechtsgevolgen o.g.v. artikel 8:72, derde lid, van de Awb.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 20/195
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 november 2021 in de zaak tussen
    
    
      [naam eiser] , te [woonplaats eiser] , eiser,
    gemachtigde: mr. C.L. Verhoef
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland, verweerder,
    gemachtigde: mr. B.V. Hendriks.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het verbreden van een dakkapel afgewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 5 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en aanvullende gronden ingediend.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Eiser heeft hierop schriftelijk gereageerd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2021. Eiser is verschenen bij gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam stedenbouwkundige] , stedenbouwkundige. Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser is eigenaar van de woning aan de [adres] te Bergschenhoek (planlocatie). Op 25 april 2019 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbreden van een dakkapel op het voordakvlak van de planlocatie.
    2. Voor de planlocatie gelden de bestemmingsplannen ‘Boterdorp Zuidwest en Oosthoeck’ (bestemmingsplan Boterdorp) en ‘Parapluherziening parkeernormering Lansingerland’ (Parapluherziening parkeernormering). Op de planlocatie rust de bestemming ‘Wonen’. 
    
    3. De aanvraag ziet op de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    
    4. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Verweerder achtte geen strijd met de bestemmingsplannen aanwezig maar achtte de voorziene verbreding van de dakkapel wel in strijd met de redelijke eisen van welstand als neergelegd in de Welstandsnota 2012 van de gemeente Lansingerland.
    
    5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en dit, op advies van de bezwaarschriftencommissie, voor wat betreft de motivering aangevuld in die zin dat de dakkapel volgens hem ook in strijd met het bestemmingsplan Boterdorp is, en dat hij niet wil meewerken aan afwijking van het bestemmingsplan. 
    
    6. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder zijn standpunt dat hij niet wil afwijken van het bestemmingsplan nader toegelicht als volgt. Volgens verweerder is de voorziene uitbreiding van de dakkapel in strijd met een goede ruimtelijke ordening, waarbij hij heeft gewezen op het stedenbouwkundig advies van 15 april 2019 van Advies Omgevingsberaad en zijn afwijkingsbeleid zoals vastgesteld op 1 september 2015 (Bijlage 1 bij verweerschrift).
    
    7. Eiser stelt zich op het standpunt dat zich geen strijd met het genoemde bestemmingsplan voordoet omdat dit geen regels geeft voor bestaande dakkapellen. De artikelen 15.2.5 en 15.2.8 zien volgens eiser alleen op nieuwe dakkapellen. Verder doet eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel. In eerder overleg voorafgaand aan de aanvraag heeft verweerder laten weten dat het bestemmingsplan geen regels geeft voor de uitbreiding van een bestaande dakkapel. Eiser mocht er daarom op vertrouwen dat zijn aanvraag niet in strijd was met bestemmingsplan. Eiser heeft verder aangevoerd dat voor zover het bouwplan hiermee wel in strijd zou zijn, verweerder in het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij niet van het bestemmingsplan wil afwijken. 
    
    
      Eiser voert verder aan dat verweerder ten onrechte het welstandadvies heeft overgenomen, nu dit in strijd is met de Welstandsnota en ondeugdelijk is gemotiveerd. De verbreding van de dakkapel vormt volgens eiser geen ernstige verstoring van het bestaande evenwichtige en regelmatige gevelbeeld, omdat de hoogtemaatvoering en vormgeving hetzelfde blijven. Met de overwegingen in het welstandsadvies over het risico van precedentwerking, ondergraving van het beleid en mogelijke aanspraken van burgers vanwege rechtsongelijkheid wordt bovendien buiten de welstandsnota getreden, wat een inbreuk op de rechtszekerheid van eiser betekent. Verder mag de welstandstoets niet afdoen aan de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt (zoals in dit geval nu daarin geen regels worden gesteld voor bestaande dakkapellen), aldus eiser. 
    
    
    
      De beoordeling door de rechtbank
    
    
    8. Ter beoordeling ligt voor of verweerder de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het verbreden van een dakkapel op het voordakvlak van de planlocatie terecht heeft afgewezen. 
    
    
      8.1
      Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen onder meer geweigerd in het geval de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
      
    
    
      8.2
      Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt de aanvraag voor de activiteit bouwen die in strijd is met het bestemmingsplan, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, en wordt de vergunning geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is. 
      
      
        
          Strijd met bestemmingsplan
        
      
    
    
      8.3
      
        Bestemmingsplan Boterdorp bepaalt als volgt:
        
          “15.2.5 Dakkapellen
        Bij iedere woning mogen in het voordakvlak of een ander naar het openbaar toegankelijk gebied gekeerd zijdakvlak nieuwe dakkapellen worden gebouwd indien:
        (…)
        g. de breedte van de dakkapel maximaal 3 m bedraagt;
        (…)
      
      
      
        15.2.8
        
          Bestaande bouwwerken
          Bouwwerken, welke niet voldoen aan het bepaalde in artikel 15.2.1 t/m 15.2.7, zijn toegestaan voor zover deze rechtsgeldig zijn gebouwd of een rechtsgeldige bouwtitel hebben op het tijdstip van ter inzage legging van het ontwerp van dit plan. De bestaande, afwijkende maatvoering geldt dan als maximale maatvoering.”
        
        
      
    
    
      8.4
      
        Niet in geschil is dat de breedte van eisers bestaande dakkapel 3.25 meter bedraagt. Daarmee voldoet deze dakkapel niet aan de maatvoering zoals bepaald in artikel 15.2.5 onder g, zijnde maximaal 3 meter. Nu niet in geschil is dat de dakkapel rechtsgeldig is gebouwd dan wel een rechtsgeldige bouwtitel had op het tijdstip van ter inzage legging van het ontwerp van bestemmingsplan Boterdorp, geldt op grond van artikel 15.2.8 dat de breedte van de bestaande dakkapel van 3.25 meter de maximale maat is. 
        De voorziene uitbreiding van de dakkapel tot een breedte van 4.60 meter is dus, anders dan eiser heeft betoogd, in strijd met het bestemmingsplan. Dit deel van de beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
    
    
      8.5
      Eisers beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin. Van een toezegging (in welke vorm dan ook) door verweerder dat de gevraagde vergunning verleend zou worden is niet gebleken. Het enkele feit dat de aanvraag van eiser door verweerder in eerste instantie als niet in strijd met het bestemmingsplan werd aangemerkt, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat eiser er daarom gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hij de gevraagde vergunning zou verkrijgen. Bij een heroverweging in bezwaar heeft verweerder immers de mogelijkheid om zijn motivering aan te vullen en eventuele (motiverings)gebreken te herstellen. Verder is de aanvraag van eiser door de welstandscommissie van meet af aan negatief beoordeeld (zie hieronder), wat eveneens aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel in de weg staat.
      
    
    
      8.6
      
        Ten aanzien van het niet willen afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12 van de Wabo volgt de rechtbank eiser in zijn betoog dat verweerder dit in het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Het bestreden besluit verwijst voor wat betreft de motivering slechts naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften. Het advies luidt op dit punt als volgt: “Naar aanleiding van vragen van de commissie gaf u [verweerder] aan niet bereid te zijn om af te wijken van het bestemmingsplan. De commissie adviseert u het weigeren van de omgevingsvergunning daarom mede te baseren op strijd met het bestemmingsplan.”
        Nu uit dit advies geenszins duidelijk wordt waarom verweerder niet wenst af te wijken van het bestemmingsplan, en verweerder in het bestreden besluit geen aanvullende motivering heeft gegeven, is sprake van een ondeugdelijke motivering. Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.  
      
    
    
      8.7
      
        De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
        Wel zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Daarvoor is van belang dat verweerder in het verweerschrift en met de ter zitting gegeven toelichting alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat hij vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening niet wil afwijken van het bestemmingsplan. Verweerder heeft in dit verband gewezen op het negatieve stedenbouwkundig advies, genoemd onder 6. Volgens dit advies leidt de voorziene dakkapel (onder meer) tot een verstoring van het ruimtelijk beeld en heeft deze tot gevolg dat de architectonische en stedenbouwkundige eenheid van het huizenblok onder druk komt te staan. Ook heeft verweerder gewezen op artikel 5.2 en artikel 5.4 van het Afwijkingsbeleid. Uit deze artikelen, in samenhang bezien, volgt dat verweerder bij dakkapellen die niet voldoen aan de maximale maatvoering (maximaal 1,75 meter hoog en 3 meter breed) alleen medewerking verleent indien uit een afzonderlijke beoordeling, op basis van het afwegingskader weergegeven in hoofdstuk 3 van het Afwijkingsbeleid, volgt dat het bouwwerk vanuit stedenbouwkundig en ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar is. Die situatie doet zich hier, vanwege het negatieve stedenbouwkundig advies, niet voor.  
      
      
    
    
      8.8
      Gezien het vorenstaande heeft verweerder reeds hierom, op grond van het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, de omgevingsvergunning terecht geweigerd.
      
      
        
          Welstand
        
        9.	De rechtbank overweegt ten overvloede nog als volgt over eisers beroepsgronden over de welstandsbeoordeling.
      
      
    
    
      9.1
      In artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, zowel op zichzelf als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
      
    
    
      9.2
      De planlocatie valt binnen het gebied 'Woongebieden na 1985', Eilandenbuurt, waarvoor als welstandsniveau geldt: vrij met excessenregeling (Bijlage 2 bij Welstandsnota gemeente Lansingerland, pagina 78). De hiervoor geldende welstandscriteria luiden als volgt: 
      - Geen grove ontkenning of vernietiging van architectonische bijzonderheden bij aanpassing van een bouwwerk;
      - Geen grove inbreuk op wat in de omgeving gebruikelijk is;
      - Geen armoedig materiaalgebruik;
      - Geen toepassing van felle of contrasterende kleuren.
      
    
    
      9.3
      In haar advies van 7 juni 2019 heeft de Welstandscommissie geoordeeld dat er geen sprake is van een armoedig materiaalgebruik of een toepassing van felle of contrasterende kleuren. Zij oordeelde verder echter als volgt:  “De verbreding draagt echter wel bij aan een ernstige verstoring van het bestaande evenwichtige en regelmatige gevelbeeld. De dakkapel wijkt qua breedte opvallend af van de breedte van de bestaande dakkapellen. Het kenmerkende ondergeschikte karakter van de dakkapellen en de kenmerkende rustige seriematige opzet van de dakkapellen wordt verstoord. De afwijkende breedte maatvoering maakt inbreuk op wat in de omgeving gebruikelijk is."
      
    
    
      9.4
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat verweerder aan het advies van de welstandscommissie in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3385. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet, of niet zonder meer, aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of derde-belanghebbende een advies overlegt van een ander deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
      
    
    
      9.5
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan in dit geval geen sprake. 
        Hoewel de welstandscommissie nauwer had kunnen aansluiten bij de exacte formulering van de welstandscriteria als genoemd onder 9.2. door te spreken van ‘grove inbreuk’ in plaats van ‘inbreuk’, is de rechtbank van oordeel dat het bestaan van een grove inbreuk kan worden ‘ingelezen’ in het advies waar de welstandcommissie spreekt van een ernstige verstoring van het bestaande evenwichtige en regelmatige gevelbeeld en van de dakkapel die qua breedte opvallend afwijkt van de breedte van de bestaande dakkapellen. Eiser heeft hiertegen ook geen beroepsgronden gericht. 
      
      
      
        Ook voor het overige heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de Welstandscommissie een onjuiste invulling heeft gegeven aan de geldende welstandscriteria die zijn neergelegd in de Welstandsnota. 
        De omstandigheid dat de Welstandscommissie in haar advies ook opmerkingen heeft gemaakt over het risico van precedentwerking, ondergraving van het beleid en mogelijke aanspraken van burgers leidt niet tot een ander oordeel. Zoals verweerder reeds in zijn verweerschrift van 17 september 2019 in de bezwaarfase naar voren heeft gebracht, is zijn weigering van de aanvraag op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo alleen gestoeld op de in de welstandsnota opgenomen criteria, als genoemd onder 9.2. De genoemde opmerkingen van de Welstandscommissie zijn slechts als opmerkingen en suggesties bedoeld en ook als zodanig opgevat door verweerder. Deze opmerkingen hebben in de weigering van de vergunning wegens het niet voldoen aan de redelijke eisen van welstand dus geen rol gespeeld. Eiser heeft in zijn beroepsgrond verweerders standpunt niet weersproken maar volstaan met een herhaling van zijn eerder in bezwaar naar voren gebrachte stelling, zonder daarbij aan te geven waarom verweerders standpunt niet juist zou zijn. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
        
          Eisers betoog dat de verbreding geen ernstige verstoring van het bestaande evenwichtige en regelmatige gevelbeeld oplevert omdat de hoogtemaatvoering en vormgeving hetzelfde blijven slaagt evenmin, nu hij dit niet heeft onderbouwd door overlegging van een deskundig tegenadvies. 
      
      
      
        Wat eiser voor het overige heeft aangevoerd slaagt ook niet. Hoewel op zich juist is dat de welstandstoets niet mag afdoen aan de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, is hiervoor in 8.4 al overwogen dat het bestemmingsplan in dit geval geen bouwmogelijkheden biedt, zodat deze beroepsgrond geen doel treft. 
      
      
      10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zoals in 8.7 is overwogen, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 178,- moet vergoeden.
      
      11. Om dezelfde reden ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
    - bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 178,- vergoedt;- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Flikweert, rechter, in aanwezigheid van mr. S. van der Hell, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 november 2021.
    
    
    
    
      
        De griffier en rechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:	
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.