ECLI:NL:RVS:2010:BM5584, Raad van State, 26-05-2010, 200909008/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2008 heeft de minister aan [appellante] een boete van € 2.700,00 opgelegd.

200909008/1/H3.
      Datum uitspraak: 26 mei 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
      [appellante], gevestigd te [plaats]
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 13 november 2009 in zaak nr. 08/1532 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 oktober 2008 heeft de minister aan [appellante] een boete van € 2.700,00 opgelegd.
    
    Bij besluit van 20 november 2008 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 november 2009, verzonden op 16 november 2009, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 november 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door [bestuurder] van haar houdstermaatschappij, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.W. Jansen, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet), zoals deze wet luidde ten tijde en voor zover thans van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
    
    Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 24, eerste lid, zijn met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet belast de bij besluit van de minister aangewezen onder hem ressorterende ambtenaren.
    
    Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van de feiten, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
    
    Ingevolge artikel 34, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar de boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid is de ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, niet reeds aangewezen als toezichthouder.
    
    Ingevolge het derde lid is de hoogte van de boete die ten hoogste voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd gelijk aan de geldsom van de categorie die voor het beboetbaar feit is bepaald.
    
    Ingevolge het vierde lid zijn er twee categorieën:
    
    1o. de eerste categorie: € 9.000,00;
    
    2o. de tweede categorie: € 22.500,00.
    
    Ingevolge het vijfde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin is aangegeven hoe de hoogte van de op te leggen boete wordt bepaald.
    
    Ingevolge artikel 36, eerste lid, maakt de toezichthouder, indien hij vaststelt dat een beboetbaar feit is gepleegd, zo spoedig mogelijk daarvan een rapport op.
    
    Ingevolge het derde lid wordt het rapport toegezonden aan de daartoe op grond van artikel 34, eerste lid, aangewezen ambtenaar.
    
    Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit), zoals dit besluit luidde ten tijde en voor zover thans van belang, is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat, zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge het tweede lid is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
    
    Ingevolge artikel 9.1 is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, wordt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.16, eerste lid, aangemerkt als beboetbaar feit ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de tweede categorie.
    
    2.1.1. Bij de uitvoering van de bij of krachtens de Arbowet vastgestelde regels hanteert de minister de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving.
    
    Volgens beleidsregel 3.16, derde lid, aanhef en onder a, onder 1o, van deze beleidsregels, zoals deze regels luidden ten tijde en voor zover thans van belang, worden hekwerken c.q. randbeveiligingen ten aanzien van de constructie als doelmatig aangemerkt indien zij aan de bovenzijde zijn voorzien van een stevige leuning op ten minste 1,0 m boven het werkvlak.
    
    Volgens beleidsregel 33, eerste lid, aanhef, eerste volzin, gelezen in verbinding met bijlage 1, wordt bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 33, tweede lid, en artikel 34 van de Arbowet, voor een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit € 4.500,00 als normbedrag gehanteerd.
    
    Volgens het tweede lid, aanhef en onder c, wordt 30 procent van het normbedrag als uitgangspunt gehanteerd voor de berekening van op te leggen boetes voor bedrijven of instellingen met 10 tot en met 39 werknemers.
    
    Volgens het vierde lid, onder a, gelezen in verbinding met bijlage 2, wordt in geval van overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit, als ernstig beboetbaar feit, het normbedrag met twee vermenigvuldigd. Vervolgens kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde verdubbelde normbedrag:
    
    - Indien de werkgever aantoont dat hij de risico's van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd.
    
    - Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd.
    
    - Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.
    
    2.2. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 10 oktober 2008 zijn de bevindingen van een op grond van artikel 24, eerste lid, van de Arbowet aangewezen toezichthouder ten grondslag gelegd. Volgens het door hem opgemaakte rapport zijn op 30 juni 2008 door een werknemer van [appellante] werkzaamheden verricht waarbij valgevaar bestond, welk gevaar in strijd met artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit niet was tegengegaan door middel van een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer of door middel van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. De werkzaamheden bestonden uit het aftimmeren van de dakrand van een gebouw, waarbij de werknemer zich op het dak bevond.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om, zoals zij in haar beroepschrift heeft verzocht, de minister in persoon, het hoofd van de afdeling Bestuurlijke Boete van de Arbeidsinspectie en vorenbedoelde toezichthouder als getuigen op te roepen.
    
    2.3.1. Blijkens het proces-verbaal van de rechtbankzitting heeft de rechtbank bij die gelegenheid medegedeeld waarom zij geen aanleiding heeft gezien om voormelde personen met toepassing van artikel 8:60, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) als getuigen op te roepen. Zo kon het horen van de minister in persoon en het afdelingshoofd volgens de rechtbank redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak, omdat ervan moet worden uitgegaan dat zij niet uit eigen waarneming over de aan de orde zijnde feiten kunnen verklaren. Wat de toezichthouder betreft, heeft de rechtbank erop gewezen dat deze zijn waarneming van de feiten reeds in het door hem opgemaakte rapport heeft beschreven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank op grond van deze overwegingen in redelijkheid ervan kunnen afzien om deze personen als getuigen op te roepen. Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellante] voert tevens aan dat het verslag van de in de bezwaarprocedure gehouden hoorzitting geen volledige weergave bevat van de stellingen die zij bij die gelegenheid naar voren heeft gebracht. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte geen gevolgen hieraan verbonden.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 7:7 van de Awb dient van het horen in de bezwaarprocedure een verslag te worden gemaakt. Aan die verplichting heeft de minister voldaan. Aan de omstandigheid dat het verslag, naar [appellante] stelt, onvolledig is, behoefde de rechtbank geen gevolgen te verbinden. Voor zover [appellante] niet met het verslag kon instemmen, heeft zij dat in beroep kenbaar gemaakt, zodat de rechtbank deze kritiek heeft kunnen betrekken in haar overwegingen. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de minister haar ten onrechte een boete van € 2.700,00 heeft opgelegd. Zij voert daartoe aan dat ten tijde van de desbetreffende werkzaamheden zich voor de desbetreffende gevel een steiger bevond die tot de helft van de gevel reikte. Daardoor bedroeg het valgevaar ten hoogste 2,5 à 3 meter en niet 6 à 7 meter, zoals in het rapport van de toezichthouder is vermeld. In het rapport is bovendien ten onrechte niet vermeld dat de werknemer op het dak een borstwering van metselwerk voor zich had met een hoogte van 625 millimeter. Voor zover er toch een gevaarlijke situatie was, had de toezichthouder daarvoor moeten waarschuwen, in plaats van een rapport op te maken.[appellante] stelt overigens niet verwijtbaar te hebben gehandeld, aangezien op de desbetreffende dag de uitvoerder zich ziek had gemeld; deze zou anders passende maatregelen hebben getroffen. Nu zich voorts geen ongeval heeft voorgedaan en zij ter bescherming van haar werknemers verschillende maatregelen heeft genomen, zoals het geven van voorlichting, het opstellen van een veiligheids- en gezondheidsplan en het ter beschikking stellen van veiligheidsmiddelen, is de opgelegde boete onevenredig hoog. Daarenboven heeft de toezichthouder medegedeeld dat de op te leggen boete € 2.000,00 à € 2.500,00 zou bedragen, aldus [appellante].
    
    2.5.1. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, biedt geen grond voor het oordeel dat in het rapport van de toezichthouder ten onrechte is vermeld dat bij de desbetreffende werkzaamheden valgevaar bestond. Ingevolge artikel 3.16, tweede lid, van het Arbobesluit is valgevaar aanwezig indien het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen. Derhalve heeft ook valgevaar bestaan als voor de desbetreffende gevel van het - volgens [appellante] 7,25 meter hoge - gebouw een tot de helft van de gevel reikende steiger heeft gestaan. Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit diende [appellante] het valgevaar tegen te gaan door het aanbrengen van een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer of door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. Een borstwering van 625 millimeter is geen doelmatige randbeveiliging. Gelet op beleidsregel 3.16, derde lid, aanhef en onder a, onder 1o, kan een randbeveiliging immers slechts als doelmatig worden beschouwd indien zij aan de bovenzijde is voorzien van een stevige leuning op ten minste 1 meter boven het werkvlak. Nu, naar niet in geschil is, ten tijde van de desbetreffende werkzaamheden evenmin andere doelmatige voorzieningen waren aangebracht om het valgevaar tegen te gaan, heeft [appellante] artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit overtreden, zodat de minister in beginsel bevoegd was om een boete op te leggen. Dat de toezichthouder [appellante] van tevoren niet heeft gewaarschuwd, doet daar niet aan af. Uit de Arbowet noch uit de door de minister gehanteerde beleidsregels volgt dat [appellante] gewaarschuwd had moeten worden, alvorens over kon worden gegaan tot oplegging van een boete aan haar.
    
    De opgelegde boete is gelijk aan het boetebedrag dat volgens beleidsregel 33, eerste, tweede en vierde lid, wordt opgelegd bij overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit door een werkgever die, zoals [appellante], 10 tot en met 39 werknemers heeft. Voor matiging van het boetebedrag op de voet van het vierde lid, onder a, was geen aanleiding. Uit het ontbreken van doelmatige voorzieningen ter bestrijding van het valgevaar volgt dat [appellante] de risico's van de desbetreffende werkzaamheden niet voldoende had geïnventariseerd en niet de nodige preventieve maatregelen had genomen. Aan de voorwaarde van het vierde lid, onder a, eerste gedachtestreep, was dan ook niet voldaan. Met de rechtbank wordt overwogen dat ook overigens geen omstandigheden zijn gesteld of gebleken die tot matiging van de boete nopen. Zo laat de omstandigheid dat zich geen ongeval heeft voorgedaan, onverlet dat er een gevaarlijke situatie was die [appellante] niet heeft voorkomen. Dat de uitvoerder zich ziek had gemeld, brengt voorts niet met zich dat de overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit niet of in verminderde mate aan [appellante] kan worden verweten. Gelet op de gevaren, lag het op haar weg om voor vervangend toezicht te zorgen en om de risicovolle werkzaamheden niet te laten verrichten zolang geen doelmatige veiligheidsmaatregelen waren getroffen. Met het nemen van de door haar genoemde algemene beschermingsmaatregelen heeft [appellante] zich in dat kader onvoldoende ingespannen. Ten slotte kon aan de omstandigheid dat de toezichthouder, naar gesteld, heeft medegedeeld dat de op te leggen boete € 2.000,00 à € 2.500,00 zou bedragen, geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat geen hogere boete zou worden opgelegd. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat een toezichthouder ingevolge artikel 34, tweede lid, van de Arbowet niet betrokken is bij de voorbereiding van een boetebesluit.
    
    Gezien het voorgaande, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de minister aan [appellante] terecht een boete van € 2.700,00 heeft opgelegd. Het betoog faalt.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. [appellante] heeft de Afdeling verzocht om de minister te veroordelen tot vergoeding van kosten die zij in verband met het besluit van 10 oktober 2008 en de daartegen gevoerde procedure heeft gemaakt. Gezien hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling daartoe geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. De Vries
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2010
    
    582.