ECLI:NL:RBSGR:2007:BH5361, Rechtbank 's-Gravenhage, 23-05-2007, 252578 - HA ZA 05-3359
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatig besluit Meststoffenwet; Staat; LNV; pluimvee. Vorderingen afgewezen.
      
      zie ook BH 5362, BH5366, BH 5367 en BH5368

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 252578 / HA ZA 05-3359
    
    Vonnis van 23 mei 2007
    
    in de zaak van
    
    
      [eiser]
      wonende te [woonplaats]
      eiser,
      procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      zetelende te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur mr. J.P. Heinrich.
    
    
    
    Partijen zullen hierna [eiser] en de Staat genoemd worden.
     
    
      De rechtbank heeft kennis genomen van de volgende stukken:
      - de dagvaarding d.d. 12 oktober 2005, met producties;- de conclusie van antwoord, met producties;
      - de conclusie van repliek, met producties;
      - de conclusie van dupliek, met producties.
      Rechtsoverwegingen
    
    
    1.  De feiten en het wettelijk kader
    
    1.1. [eiser] voert een akkerbouwbedrijf te [plaats], gemeente Steenbergen. In het kader daarvan beschikt [eiser] over een grondgebonden mestproductierecht. 
    
    1.2. Bij brief van 6 november 1998 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; hierna: de Minister) een wijziging aangekondigd van de Meststoffenwet, waarbij een stelsel van pluimveerechten zou worden ingevoerd. 
    
    1.3. [eiser] heeft een pachtovereenkomst voor een pluimveestal gesloten ten behoeve van de uitbreiding van zijn bedrijf met een pluimveetak, welke is ondertekend op 18 december 1998 en is ingegaan op 1 november 1998. Hij is omstreeks deze datum met de exploitatie van de pluimveetak van zijn bedrijf begonnen.
    
    1.4. Op 1 januari 2001 is de Meststoffenwet gewijzigd. Daarbij is met titel 2 van hoofdstuk V het stelsel van pluimveerechten ingevoerd. 
    
    1.5. [eiser] is geen pluimveerecht toegekend, aangezien hij zijn grondgebonden mestproductierecht in de referentiejaren niet voor het houden van pluimvee heeft aangewend.
    
    1.6. Op 28 december 2000 (ontvangen op 3 januari 2001) heeft [eiser] een melding gedaan aan Bureau Heffingen van een hardheidsgeval als bedoeld in artikel 58k lid 1 sub c van de Meststoffenwet. Bureau Heffingen heeft hierop op 30 augustus 2001 afwijzend beslist.
    
    1.7. [eiser] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bureau Heffingen heeft dit bezwaar bij besluit van 9 maart 2004 ongegrond verklaard. [eiser] heeft daartegen beroep ingesteld. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) heeft het beroep van [eiser] bij uitspraak van 24 augustus 2004 ongegrond verklaard. Het CBb heeft daarbij, kort gezegd, overwogen dat de beschikbare informatie geen andere conclusie toelaat dan dat [eiser] niet eerder dan op 1 november 1998 is begonnen met het houden van pluimvee, als gevolg waarvan hij in 1998 gemiddeld minder dan 25% van het toegestane aantal pluimveedieren heeft gehouden. 
    
    1.8. [eiser] heeft de pluimveetak van zijn bedrijf inmiddels gestaakt.
    
    
    2.  Het geschil
    
    2.1. [eiser] vordert bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
    
    I. te verklaren voor recht dat de Staat jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld door de Meststoffenwet, in het bijzonder titel 2 van hoofdstuk V, vast te stellen en uit te vaardigen zonder te voorzien in vergoeding van de als gevolg daarvan door [eiser] geleden en te lijden schade; alsmede
    
    II. primair: de Meststoffenwet, in het bijzonder titel 2 van hoofdstuk V, buiten toepassing te verklaren zolang de Staat de schade van [eiser] ten gevolge van het vaststellen en uitvaardigen daarvan niet heeft vergoed;
    
    III. subsidiair: de Staat te veroordelen tot vergoeding aan [eiser] van de door hem als gevolg van de vaststelling en uitvaardiging van de Meststoffenwet, in het bijzonder titel 2 van hoofdstuk V, geleden schade, nader op te maken bij staat;
    
    IV. de Staat te veroordelen in de kosten van het geding.
    
    
      2.2. [eiser] heeft -kort gezegd- aan zijn vordering ten grondslag gelegd dat het stelsel van pluimveerechten, neergelegd in titel 2 van hoofdstuk V van de Meststoffenwet, een met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EP) strijdige inbreuk op zijn eigendomsrecht is. Volgens [eiser] is in zijn geval sprake van een ontneming van eigendom, aangezien zijn grondgebonden mestproductierechten voor hem feitelijk zonder waarde zijn geworden. Indien toch geen sprake is van ontneming maar van regulering van eigendom is deze volgens [eiser] in strijd met het in voornoemd artikel neergelegde vereiste van fair balance, aangezien de ingreep geen redelijk doel dient en niet proportioneel is. Volgens [eiser] was de invoering van het pluimveerechtenstelsel niet voorzienbaar, sterker nog, in strijd met eerder door de Staat gewekte verwachtingen. [eiser] stelt dat hij, op het moment dat het stelsel werd aangekondigd op 6 november 1998, onomkeerbare investeringen had gedaan nu hij het pluimveebedrijf formeel per 1 november 1998 had overgenomen en feitelijk al per 26 september 1998. Daardoor is op hem tevens een individuele en buitensporige last gelegd.
      Bij conclusie van repliek heeft [eiser] bovendien gesteld dat het pluimveerechtenstelsel zich niet verdraagt met het communautaire marktordeningsrecht.  
    
    
    2.3. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
    
    
    3.  De beoordeling
    
    strijd met het communautaire marktordeningsrecht
    
    
      3.1. De meest vérstrekkende stelling van [eiser] is dat het pluimveerechtenstelsel van de Mw in strijd is met dwingend communautair marktordeningsrecht. Als deze stelling slaagt betekent dat immers dat de artikelen van de Mw waarin dat stelsel is neergelegd en de daarop gebaseerde uitvoeringsregels onverbindend zijn en buiten toepassing moeten blijven. Een verdere beoordeling of de aangevallen rechtsregel op grond van de specifieke omstandigheden van het concrete geval buiten toepassing moet blijven kan dan achterwege blijven.
      [eiser] betoogt dat het pluimveerechtenstelsel ingrijpt in het vrije verkeer van slachtpluimvee en eieren van pluimvee, dat uitputtend is geregeld in de rechtstreeks werkende EG-Verordeningen nr. 2777/75 en 2771/75, beide van 29 oktober 1975 en gepubliceerd in PbEG L 282. Hij verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel dat uiteindelijk tot het pluimveerechtenstelsel in de Mw heeft geleid (Kamerstukken II, 1998-1999, 26 473, A).
      De rechtbank volgt de Staat in zijn verweer dat deze verordeningen niet afdoen aan de bevoegdheid van de nationale wetgever om een regeling tot stand te brengen die andere doeleinden nastreeft dan marktordening. In dit geval is het pluimveerechtenstelsel in het leven geroepen teneinde de mestproductie te beperken met het oog op het belang van het milieu, alsmede om het dierenwelzijn en de voedselveiligheid te bevorderen. Van een verboden doorkruising van de gemeenschappelijke marktordening is dus geen sprake.
    
    
    strijd met artikel 1 EP
    
    
      3.2. [eiser] stelt dat de introductie van het stelsel van pluimveerechten neergelegd in de Mw in zijn geval feitelijk een ontneming van eigendom betekent. Zijn grondgebonden mestproductierechten hebben voor hem iedere waarde verloren nu hij daarop geen pluimvee mag houden, en het door hem gepachte bedrijf, dat gelet op de inrichting ervan niet anders dan voor het houden pluimvee kan worden benut, mag door hem niet daarvoor worden gebruikt. Nu het houden van pluimvee hem aldus volledig is verboden, is sprake van 100% ontneming van het recht om op basis van zijn mestproductierechten pluimvee te houden.
      De rechtbank volgt [eiser] niet in dit betoog. [eiser] heeft zijn grondgebonden mestproductierechten behouden. Er is geen sprake van onteigening of anderszins ontneming van iedere beschikkingsmacht over de mestproductierechten. Dat [eiser] de rechten niet mag inzetten voor het houden van pluimvee betekent geen ontneming van die rechten, maar een beperking van de keuzemogelijkheden voor de inzet van die rechten (zoals [eiser] in een ander, hierna te bespreken, verband zelf ook heeft opgemerkt). Dat de door [eiser] gepachte stal was ingericht voor het houden van pluimvee doet daaraan niet af, omdat, naar de Staat terecht heeft aangevoerd, de stal zijn waarde in het economisch verkeer daarmee niet heeft verloren.
    
    
    
      3.3. Tegen de stelling van [eiser] dat het pluimveerechtenstelsel jegens hem een ongerechtvaardigde beperking van zijn eigendomsrecht vormt, heeft de Staat als verweer gevoerd dat het stelsel van pluimveerechten in de Mw een op grond van artikel 1 EP toegestane beperking is van het gebruik van mestproductierechten. Daartoe heeft hij onder meer verwezen naar het vonnis van deze rechtbank van 12 november 2003, in de zaak met rolnummer 02/1812 (overgelegd bij conclusie van antwoord). In dit vonnis is een oordeel gegeven over de verenigbaarheid van het stelsel van pluimveerechten in de Mw met artikel 1 EP. De rechtbank heeft de in dit stelsel vervatte eigendomsregulering gerechtvaardigd en in overeenstemming met deze verdragsbepaling geacht. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de regulering bij wet is voorzien, een gerechtvaardigd belang dient, te weten de bescherming van het milieu, en proportioneel is, omdat de rechten van de betrokkenen in voldoende mate zijn gerespecteerd aangezien de mestproductierechten die niet mochten worden omgezet in pluimveerechten, niet zijn vervallen.
      In hetgeen [eiser] in dit geding heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding tot een ander oordeel te komen dan in voornoemd vonnis, om de navolgende redenen.
    
    
    (1) Het betoog van [eiser] dat de Mw ten aanzien van het pluimveerechtenstelsel niet voldoet aan de inhoudelijke eisen die uit hoofde van artikel 1 EP worden gesteld aan een wettelijke regeling waarbij het gebruik van eigendom wordt gereguleerd, faalt. De omstandigheid dat ten tijde van het plegen van de investeringen niet voorzienbaar was dat een dergelijk stelsel zou worden ingevoerd - daargelaten of deze stelling feitelijk juist is, waarop de rechtbank verderop terugkomt - brengt niet mee dat de Mw niet voldoet aan de eisen van kenbaarheid en voorspelbaarheid ("accessibility" en "foreseeableness as to its effects"). Daarbij wijst de rechtbank erop dat de (on)voorzienbaarheid van de invoering van een wettelijke regeling, anders dan [eiser] meent, geen betekenis heeft voor de beantwoording van de vraag of de regeling aan deze eisen voldoet. De voorzienbaarheid van de invoering wordt betrokken bij de beoordeling van de vraag of de invoering van de regeling [eiser] onevenredig zwaar heeft getroffen.
    
    (2) Het betoog van [eiser] dat het pluimveerechtenstelsel geen redelijk doel dient faalt eveneens. Hij stelt dat het beoogde milieubelang, namelijk afname van de mestproductie, niet wordt bereikt omdat mestproductierechten die niet meer voor het houden van pluimvee kunnen worden gebruikt niet vervallen, maar voor het houden van andere diersoorten (behoudens varkens) gebruikt kunnen worden, zodat per saldo geen daling van de mestproductie wordt bereikt. Uit de door de Staat aangehaalde passages uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Mw komt naar voren dat de wetgever de ingreep in de mestproductierechten heeft beperkt tot een bevriezing van de mogelijkheden pluimvee te houden, met behoud van de mogelijkheid deze rechten te gebruiken voor andere diersoorten dan pluimvee (en varkens), teneinde de aantasting van het eigendomsrecht niet ingrijpender te maken dan noodzakelijk om het beoogde doel van beperking van mestproductie te bereiken. De wetgever heeft niet waarschijnlijk geacht dat de mogelijkheid om mestproductierechten die niet meer voor pluimvee kunnen worden gebruikt, wel in te zetten voor het houden van andere dieren, het beoogde doel van beperking van de mestproductie zou ondergraven. Gesteld noch gebleken is dat de wetgever in deze verwachting bedrogen is uitgekomen. 
    
    (3) De Staat heeft er bovendien op gewezen dat met het pluimveerechtenstelsel ook andere belangen worden gediend, zoals het dierenwelzijn en verbetering van de controle op de voedselveiligheid. Dit is door [eiser] niet weersproken. Daarom is niet van doorslaggevend belang of het pluimveerechtenstelsel noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen van de Europese Nitraatrichtlijn van 12 december 1991, zoals [eiser] heeft gesteld, nu dit stelsel onweersproken ook andere belangen dient.
    
    (4) De stelling dat de Mw op dit punt het milieubelang niet kan dienen heeft [eiser] verder nog onderbouwd met een verwijzing naar het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel dat uiteindelijk tot het pluimveerechtenstelsel in de Mw heeft geleid. De aangehaalde passages uit dit advies zien echter op de aanvaardbaarheid van dit stelsel ten opzichte van de gemeenschappelijke marktordening, die hiervoor al is besproken.
    
    individual and excessive burden
    
    
      3.4. [eiser] heeft in het kader van zijn beroep op artikel 1 EP voorts aangevoerd dat hij onevenredig zwaar is getroffen door de invoering van het pluimveerechtenstelsel (een "individual and excessive burden"). Toen hij het pluimveebedrijf aankocht was naar zijn mening onvoorzienbaar dat een stelsel zou worden ingevoerd waarbij hij zijn grondgebonden mestproductierechten niet zouden kunnen gebruiken voor het houden van pluimvee. Ten tijde van het bekend worden van die invoering (6 november 1998) had hij al onomkeerbare investeringen gedaan ten behoeve van de uitbreiding van zijn bedrijf met een pluimveetak. Hij heeft de exploitatie van deze pluimveetak moeten staken, waardoor hij forse exploitatieverliezen heeft geleden.
      De rechtbank overweegt hierover het volgende. 
    
    
    
      3.5. De rechtbank volgt de Staat in zijn verweer, dat de ingreep reeds voor 6 november 1998 voorzienbaar was. De discussie over het beperken van de mogelijkheden tot het houden van pluimvee is al vanaf december 1997 nadrukkelijk in de openbaarheid gevoerd, te beginnen met een in de Tweede Kamer aanvaarde motie van het Kamerlid Ter Veer van 18 december 1997, waarin is verzocht om het nemen van maatregelen om de groei van de pluimveehouderij tegen te gaan. Op 9 april 1998 is verschenen de nota "Iedereen kiplekker!", uitgebracht door het Productschap Pluimvee en Eieren. Daarin is vanuit de pluimveesector zelf onder meer een groeistop van de sector voorgesteld. Dat betekent dat de Staat terecht betoogt dat ten tijde van het aangaan van de investeringen door [eiser], ook als daarbij wordt uitgegaan van de door hem voorgestane peildatum van 26 september 1998, al rekening moest worden gehouden met een wettelijke beperking van de mogelijkheden tot het houden van pluimvee. In de stellingen van [eiser] zijn geen aanknopingspunten voor de stelling dat hij reeds vóór december 1997 of april 1998 onomkeerbare verplichtingen omtrent investeringen in een pluimveetak bij zijn bedrijf is aangegaan.
      De door [eiser] gestelde schade moet gelet op het voorgaande worden aangemerkt als behorend tot het normale ondernemersrisico, zoals de Staat ook heeft aangevoerd. De rechtbank volgt de Staat eveneens in zijn verweer dat de stellingen van [eiser] onvoldoende zijn gespecificeerd om tot het oordeel te kunnen leiden dat de door hem gestelde exploitatieverliezen als buitensporig moeten worden gekwalificeerd. Uit de stellingen van [eiser] valt dan ook niet te concluderen dat de invoering van het pluimveerechtenstelsel een "individual and excessive burden" op hem heeft gelegd.
    
    
    conclusie
    
    3.6. De rechtbank komt tot het oordeel dat niet is gebleken dat de Staat jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld. De vorderingen van [eiser] zullen daarom worden afgewezen. 
    
    3.7. [eiser] zal als de in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de proceskosten. Op verzoek van de Staat zullen deze kosten vanaf veertien dagen na de datum van betekening van dit vonnis worden vermeerderd met de wettelijke rente en zal de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard. 
    
    
    De beslissing
    
    De rechtbank:
    
    I. wijst de vorderingen af;
    
    II. veroordeelt [eiser] in de kosten van deze procedure, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 244,-- aan verschotten en € 904,-- aan salaris van de procureur, te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf veertien dagen na de datum van de betekening van dit vonnis;
    
    III. verklaart dit vonnis voor wat betreft het onder II bepaalde uitvoerbaar bij voorraad.
    
    
    
      Dit vonnis is gewezen door mr. J.L. Verbeek en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 
      23 mei 2007 in tegenwoordigheid van mr. J.A. van Ooijen als griffier