ECLI:NL:CBB:2021:862, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-09-2021, 20/746
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 23, derde lid, en artikel 38, tweede lid, Meststoffenwet. Artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM. 
        Niet in geschil is dat appellante door de toepassing van de peildatum 2 juli 2015 een individuele en buitensporige last draagt als bedoeld in artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom bij het bestreden besluit een ontheffing aan appellante verleend ter compensatie van deze last. Verweerder heeft daarbij in redelijkheid kunnen kiezen voor het verlenen van een ontheffing. De hoogte van de ontheffing heeft verweerder, volgens zijn beleid voor exportstallen, bepaald aan de hand van het gemiddelde dieraantal in het jaar 2011. Verweerder hoefde geen aanleiding te zien de hoogte vast te stellen aan de hand van de stalcapaciteit, zoals appellante wenst. Het beroep is ongegrond. 
        Schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/746
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 september 2021 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
      (gemachtigde: ing. J. Pot),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. R. Kuiper).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 1 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en – naast het reeds vastgestelde fosfaatrecht – een ontheffing aan appellante toegekend.  
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 augustus 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante is tevens verschenen [naam 2] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      
        2.	Appellante exploiteert een exportstal. Zij verzamelt tijdelijk fokrunderen, waarna deze worden geëxporteerd naar het buitenland. Hierdoor heeft appellante te maken met een sterk wisselende bezetting van haar stallen. Op de peildatum 2 juli 2015 waren er 3 stuks jongvee aanwezig op het bedrijf. 
      
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
    
    
      3.1
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 42 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is, heeft verweerder geen korting toegepast. 
      
    
    
      3.2
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld op 42 kg en daarnaast - met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 - een ontheffing aan haar verleend ter hoogte van 115 kg fosfaat. Het is inherent aan de bedrijfsvoering van appellante dat de dieraantallen op haar bedrijf erg fluctueren. Op 2 juli 2015 waren er nagenoeg geen dieren op het bedrijf. Verweerder concludeert dat appellante door de toepassing van de peildatum 2 juli 2015 een individuele en buitensporige last draagt. De omvang van de ontheffing heeft verweerder bepaald aan de hand van het gemiddelde dieraantal in 2011. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante voert aan dat verweerder de last onvoldoende gecompenseerd heeft. Verweerder had haar fosfaatrecht niet aan de hand van een gemiddeld dieraantal op jaarbasis moeten vaststellen, maar aan de hand van de stalcapaciteit. Doordat de export van runderen naar het buitenland zeer gevoelig is voor grote schommelingen op jaarbasis, bevat het hanteren van een gemiddeld dieraantal op jaarbasis een grote onzekerheidsmarge. De stalcapaciteit daarentegen is stabiel. Appellante heeft de capaciteit voor 80 pinken. Bij een normale bedrijfsvoering zal het gemiddelde aantal op jaarbasis uitkomen op 60% van de stalcapaciteit. Hiervoor zou het bedrijf 1.051 kg fosfaatrecht nodig hebben. Met het toegekende fosfaatrecht en de verleende ontheffing (in totaal 157 kg) is er daarom nog steeds sprake van een individuele en buitensporige last. Verder stelt appellante dat het gemiddelde dieraantal in het jaar 2011 niet representatief te noemen is, omdat er vanaf augustus 2011 wijzigingen hebben plaatsgevonden in de stalcapaciteit van het bedrijf. 
      
    
    
      4.2
      Verder voert appellante aan dat het verlenen van een ontheffing in plaats van het toekennen van extra fosfaatrecht een concurrentienadeel oplevert. Er is in Nederland een beperkt aantal bedrijven dat vee verzamelt voor de export. Een deel van die bedrijven had op 2 juli 2015 de stallen vol met dieren en heeft daardoor verhoudingsgewijs veel fosfaatrechten gekregen, die ze niet nodig hebben. Het overschot (boven de 60%) hebben ze in 2018 voor een goede prijs kunnen verkopen. De overige bedrijven, waaronder het bedrijf van appellante, hebben veel te weinig fosfaatrechten gekregen. Als compensatie wordt er een ontheffing verleend, maar deze is locatie gebonden en niet verhandelbaar. Doordat verweerder dit probleem niet tijdig heeft willen inzien, is er een grote ongelijkheid ontstaan die de onderlinge concurrentie verstoort en niet meer terug te draaien is. Primair verzoekt appellante daarom haar fosfaatrecht te verhogen naar 1.051 kg, subsidiair om het aantal toegekende fosfaatrechten van 42 kg aan te vullen met een ontheffing tot de benodigde 1.051 kg. 
      
    
    
      4.3
      Appellante merkt verder op dat er op 14 juli 2020 een hoorzitting was gepland en dat zij op 30 juni 2020 nog een aanvulling op het bezwaarschrift heeft ingediend. Verweerder heeft echter op 1 juli 2020 het bestreden besluit genomen, dus voordat de hoorzitting had plaatsgevonden en zonder dat er rekening is gehouden met het aanvullend bezwaarschrift. 
      
    
    
      4.4
      Tot slot verzoekt appellante om vergoeding van de immateriële schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de last voldoende heeft gecompenseerd. In zaken zoals die van appellante gaat verweerder uit van het jaargemiddelde over 2011. Appellante heeft niet onderbouwd waarom het jaargemiddelde over 2011 niet representatief is voor haar bedrijf. Voor het toekennen van een ontheffing op basis van 60% van de stalcapaciteit ziet verweerder geen mogelijkheid. Alleen in het geval van een geslaagd beroep op de startersregeling wordt naar de aanwezige stalcapaciteit gekeken. Bovendien heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij normaal gesproken gemiddeld 48 pinken op haar bedrijf houdt. Uit de I&R-registratie blijkt dat appellante in 2010 en 2015 gemiddeld veel minder dieren op haar bedrijf hield. De fosfaatproductie was in die jaren dan ook aanzienlijk lager dan de aan appellante verleende ontheffing en fosfaatrechten. Met de verleende ontheffing wordt volgens verweerder recht gedaan aan de bedrijfsvoering van appellante.  
      
    
    
      5.2
      Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat hij terecht is overgegaan tot het verlenen van een ontheffing. Dit heeft hij ook gedaan in gelijksoortige zaken en de wet biedt ook geen mogelijkheid om over te gaan tot het verlenen van fosfaatrechten. Verweerder heeft alle exportbedrijven op dezelfde manier gecompenseerd en daarmee geprobeerd ieder bedrijf zo gelijk mogelijk te behandelen en de ongelijkheid enigszins weg te nemen. Verweerder merkt daarbij op dat niet blijkt dat appellante is aangetast in haar bestaansrecht. 
      
    
    
      5.3
      Verweerder merkt op dat op 27 mei 2020 is afgesproken dat de hoorzitting op 14 juli 2020 zou plaatsvinden. Twee uur later heeft verweerder de hoorzitting echter per e-mail geannuleerd en appellante gevraagd een andere datum door te geven. Op dit verzoek heeft zij niet gereageerd. 
      
    
    
      5.4
      Ten aanzien van het verzoek van appellante om vergoeding van de immateriële schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn refereert verweerder zich aan het oordeel van het College. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Niet in geschil is dat appellante door de toepassing van de peildatum 2 juli 2015 een individuele en buitensporige last draagt als bedoeld in artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom bij het bestreden besluit een ontheffing aan appellante verleend ter compensatie van deze last. Wat betreft de door verweerder gekozen vorm van de compensatie, verwijst het College naar zijn uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:708). Daarin is geoordeeld dat de keuze van verweerder voor het verlenen van een ontheffing en niet – zoals verlangd door appellante – voor een verhoging van de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht, past binnen de grenzen van de beslissingsruimte van verweerder. Het ligt in eerste instantie op de weg van verweerder om te bepalen in welke vorm deze compensatie aan appellante wordt aangeboden. Niet is gebleken dat verweerder, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het verlenen van een ontheffing. Appellante heeft niet onderbouwd dat en waarom het voor het op de bestaande wijze kunnen voortzetten van haar bedrijfsvoering noodzakelijk is dat de compensatie wordt geboden in de vorm van een verhoging van het vastgestelde fosfaatrecht en waarom een ontheffing daar niet of onvoldoende in voorziet. Dat andere exportbedrijven naar appellante stelt meer fosfaatrecht hebben gekregen dan zij voor het voortzetten van hun bedrijfsvoering nodig hebben, die zij vervolgens te gelde hebben kunnen maken, maakt niet dat verweerder het fosfaatrecht van appellante had moeten verhogen. Voor zover appellante meent dat zij is benadeeld in de vorm van oneerlijke concurrentie als gevolg van de toekenning van teveel rechten aan andere bedrijven valt de rechtmatigheid van die toekenningsbesluiten en van de gevolgen daarvan buiten de grenzen van dit geschil.
      
      
        6.2.1
        De omvang van de ontheffing heeft verweerder, na overleg met de brancheorganisatie, voor alle exportstallen bepaald aan de hand van het gemiddelde dieraantal in het jaar 2011. Door te kijken naar een gemiddeld dieraantal dat in een jaar is gehouden, wordt rekening gehouden met het feit dat de dieraantallen op een exportbedrijf sterk fluctueren. Het jaar 2011 is het meest representatief, omdat de veesector in Nederland in 2012 en 2013 last had van het Schmallenberg-virus, waardoor er minder export plaatsvond. Deze jaren geven daarom geen representatief beeld van de dieraantallen op het bedrijf van appellante. In 2014 was het beeld nog niet voldoende hersteld. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat dit beleid rechtens onjuist is. 
      
      
        6.2.2
        Het College is van oordeel dat verweerder geen aanleiding hoefde te zien om de hoogte van de ontheffing vast te stellen aan de hand van de stalcapaciteit, in plaats van aan de hand van een jaargemiddelde. Verweerder is terecht uitgegaan van de daadwerkelijke gemiddelde veebezetting over 2011, zoals geregistreerd in I&R. Appellante heeft niet onderbouwd dat haar standaard bedrijfsvoering neerkomt op gemiddeld 48 pinken per jaar (60% van de stalbezetting) en heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat zij met de toegekende fosfaatrechten en ontheffing haar bedrijf niet kan voortzetten. Voor zover appellante stelt dat het jaargemiddelde van 2011 niet representatief is voor haar bedrijf, heeft appellante ook deze stelling onvoldoende onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      6.3
      Uit artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat een bestuursorgaan, voordat het op een bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid stelt te worden gehoord. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb kan van het horen worden afgezien indien de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord. In dit geval had verweerder een afspraak met appellante gemaakt voor een telefonische hoorzitting. Vervolgens heeft verweerder per e-mail aan appellante laten weten dat deze hoorzitting niet door kon gaan en appellante verzocht een andere datum door te geven. Dat appellante niet op deze e-mail gereageerd heeft, betekent niet dat zij heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord. Het had op de weg van verweerder gelegen nogmaals contact met appellante op te nemen voor het plannen van een hoorzitting, nu zij reeds verklaard had van die mogelijkheid gebruik te willen maken. Dit betekent dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb. Het College ziet echter aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Appellante heeft in beroep haar standpunt alsnog kunnen toelichten en heeft daarbij dezelfde inhoudelijke bezwaren naar voren gebracht als in de bezwaarfase. Niet is gebleken dat appellante door de schending van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb is benadeeld. 
      
      
        6.4.1
        Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Voor de verdeling van de schadevergoedingsplicht geldt dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 14 maart 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met afgerond 19 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 2.000,- schadevergoeding.
        
      
      
        6.4.2
        Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000,- aan appellante. 
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.000,- aan appellante wegens de geleden immateriële schade; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.496,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2021. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.