ECLI:NL:RVS:2003:AN9705, Raad van State, 10-12-2003, 200300557/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2002 heeft de gemeenteraad van Helmond, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 23 april 2002, het bestemmingsplan "Helmond Noord" vastgesteld.

200300557/1.
      Datum uitspraak: 10 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    Coöperatieve Vereniging van Eigenaren in het Winkelcentrum De Bus U.A., gevestigd te Helmond,
      2.    [appellant sub 2], gevestigd te [plaats],
      3.    [appellant sub 3], gevestigd te [plaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 mei 2002 heeft de gemeenteraad van Helmond, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 23 april 2002, het bestemmingsplan "Helmond Noord" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 17 december 2002, no. 842725, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 6 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 7 maart 2003, appellante sub 2 bij brief van 6 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 7 maart 2003, en appellante sub 3 bij brief van 8 maart 2003 , bij de Raad van State ingekomen op 11 maart 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 29 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht (hierna: het deskundigenbericht) uitgebracht, gedateerd 5 juni 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van appellanten. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2003, waar appellante sub 1, appellante sub 2, appellante sub 3, allen vertegenwoordigd door mr. T. Peters, advocaat te Helmond, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Helmond, vertegenwoordigd door T. van den Bergh, ambtenaar van de gemeente. Verweerder is niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.2.    Het plan biedt een actuele, uniforme en tevens conserverende regeling voor het gebied dat globaal ten noorden van het centrum van Helmond ligt.
    
    2.3.    Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming “Wijkvoorzieningen” voor het winkelcentrum “de Bus” (verder te noemen: het winkelcentrum). Zij voeren aan dat deze bestemming afbreuk doet aan de huidige functie van het winkelcentrum. Voorts voeren zij aan dat verweerder ten onrechte is voorbijgegaan aan de verwachtingen welke op basis van het voorheen geldende plan zijn gewekt. Appellanten achten de totale uitbreidingsmogelijkheden te beperkend. In dat verband stellen zij dat de gemeente ten onrechte beoogt de concurrentieverhoudingen ten opzichte van het hoofdwinkelcentrum te regelen. Hun bezwaren richten zich voorts tegen de in artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de planvoorschriften opgenomen voorwaarden. Zij stellen verder dat ten onrechte binnen het bestemmingsvlak aan de parkeernorm moet worden voldaan. Tenslotte wensen zij dat de Afdeling een voorziening treft waarmee een bebouwingspercentage van bij voorkeur honderd procent wordt opgenomen in het plan.
    
    2.4.    De gemeenteraad is van mening dat de bestemmingsregeling recht doet aan het karakter van het winkelcentrum. Voorts stelt hij dat de beperking van de uitbreidingsmogelijkheden voor wijkwinkelcentra wordt ingegeven door het gemeentelijke detailhandelsbeleid, waarin een versterking van de positie van het hoofdwinkelcentrum wordt voorgestaan. Ook de in artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de planvoorschriften opgenomen voorwaarden hangen hiermee samen, aldus de gemeenteraad. Hij stelt verder dat het voorzien in parkeergelegenheid binnen het bestemmingsvlak, voor nieuwe of uit te breiden functies, als algemeen beleid van de gemeente Helmond geldt.
    
    2.5.    Verweerder heeft geen reden gezien dit gedeelte van het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft dit plandeel goedgekeurd, behoudens het met blauwe lijnen op de plankaart aangegeven bebouwingspercentage van vijftig procent. Verweerder stelt dat de bestemmingsregeling voldoende recht doet aan de continuering en het karakter van het winkelcentrum alsmede op aanvaardbare wijze invulling geeft aan het gemeentelijke detailhandelbeleid.
    
    2.6.    Blijkens de plankaart is aan het winkelcentrum de bestemming “Wijkvoorzieningen” toegekend. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften, zijn de op de kaart voor “Wijkvoorzieningen” aangewezen gronden bestemd voor detailhandel, consumentgebonden dienstverlening, horeca I en maatschappelijke doeleinden, een en ander met inbegrip van alle daarbij behorende voorzieningen.
    
        Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de planvoorschriften, is uitwisseling van functies mogelijk onder de volgende voorwaarden:
    
    a. de functies dienen te zijn gericht op dan wel te passen binnen het verzorgingsniveau van de omliggende wijk;
    
    b. binnen de bestemming mogen maximaal twee detailhandelsbedrijven met een verkoopvloeroppervlak van meer dan 300 m² zijn gevestigd;
    
    c. binnen de bestemming zijn geen dienstverlenende of horecabedrijven met een brutovloeroppervlak van 250 m² of meer toegestaan;
    
    d. aan de parkeerbehoefte dient binnen de bestemming te worden voldaan. Ten minste moet aan de parkeernorm van drie parkeerplaatsen per 100 m² worden voldaan voor de functies detailhandel en horeca en 2,5 voor de functie maatschappelijke doeleinden;
    
    e. uitoefening van detailhandels- dienstverlenende of horecabedrijven op de verdieping, anders dan in de vorm van opslag, magazijnruimte en overige dienstruimten, is niet toegestaan.
    
        In artikel 4 van de planvoorschriften is bepaald dat ter bepaling van het maximale aantal bouwlagen, de dakvorm en het maximale bebouwingspercentage de hiervoor op de plankaart aangegeven maten en aanduidingen gelden, tenzij in de voorschriften anders is bepaald.
    
    2.6.1.    De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de naam van de bestemming, “Wijkvoorzieningen”, geen afbreuk doet aan de functie en het karakter van het winkelcentrum. De Afdeling acht in dat verband de doeleindenomschrijving bepalend. Voorts is niet aannemelijk dat andere functies dan detailhandel, waaronder met name maatschappelijke doeleinden, niet zijn in te passen op een wijze die recht doet aan het karakter van het winkelcentrum. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat zich op het winkelcentrum reeds een voorziening bevindt die kan worden gerekend onder de functie maatschappelijke doeleinden, in de vorm van een dependance van de openbare bibliotheek. Verder merkt de Afdeling op dat de WRO geen verplichting kent tot realisering van een bestemming. Het bestemmingsplan laat bovengenoemde functie slechts toe.
    
    2.6.2.    Het standpunt van appellanten dat verweerder ten onrechte is voorbijgegaan aan de verwachtingen welke op basis van het voorheen geldende plan bestemmingsplan “De Bus II” zijn gewekt en waarop appellanten hun plannen hebben afgestemd en investeringen hebben gedaan, onderschrijft de Afdeling niet. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een uitzondering had moeten worden gemaakt op dit uitgangspunt.
    
    2.6.3.    Het gemeentelijke detailhandelsbeleid is onder meer neergelegd in de beleidsnota “Winkelcentra in de Helmondse wijken” gedateerd februari 1993. Uitgangspunt van het beleid is de versterking van de regionale attractiviteit van het hoofdwinkelcentrum. Voorts wordt voor voorzieningen in wijken en buurten aandacht gegeven aan kwalitatieve aspecten waarbij slechts bij uitzondering kan worden gedacht aan beperkte kwantitatieve uitbreiding van de winkelruimte. Het beleid voor het gespreide winkelvestigingspatroon langs aanloopstraten, stedelijke hoofdwegen en in woongebieden is gericht op consolidatie en waar mogelijk vermindering. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid met dit beleid heeft kunnen instemmen. In dat verband overweegt de Afdeling dat het hiervoor weergegeven beleid gericht is op het voorzien in een passend voorzieningenniveau voor de gemeente en de wijken. Aan het beleid liggen dan ook overwegingen van goede ruimtelijke ordening ten grondslag en niet van concurrentieverhoudingen.
    
        Ten aanzien van de uitbreidingsmogelijkheden overweegt de Afdeling het volgende. Blijkens de plankaart is de oppervlakte van de gronden met de bestemming “Wijkvoorzieningen” ongeveer 15.600 m². Het nu voorliggende plan maakt, uitgaande van het bebouwingspercentage van vijftig procent, dus bebouwing met een brutovloeroppervlak van ongeveer 7.800 m² mogelijk. Op basis van het voorheen geldende bestemmingsplan was bebouwing met een brutovloeroppervlak mogelijk van 5.500 m², exclusief passage, waarbij een vrijstellingsmogelijkheid van tien procent aanwezig was. Ter zitting is gebleken dat het huidige brutovloeroppervlak van het winkelcentrum reeds 7.157 m² bedraagt. Daarvan neemt de passage 1.350 m² in. Op grond van het plan bestaat er aldus een reële uitbreidingsmogelijkheid van 643 m², met daarbij nog een vrijstellingsmogelijkheid van tien procent.
    
    Verweerder heeft echter goedkeuring onthouden aan het op de plankaart aangegeven bebouwingspercentage van vijftig procent. Verweerder acht een hoger bebouwingspercentage met het oog op een zuinig ruimtegebruik mogelijk en gewenst. Ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening is de gemeenteraad verplicht hiervoor een nieuw plan vast te stellen, waarbij het besluit van verweerder in acht genomen moet worden. Het door appellanten gewenste percentage kan in het kader van die procedure ten gronde aan de orde komen, nu de motivering van de onthouding van goedkeuring daartoe ruimte laat. De Afdeling ziet geen aanleiding om op de inhoud van dit nieuwe plan vooruit te lopen door reeds in deze procedure een uitspraak te doen over de vraag welk percentage aanvaardbaar geacht zou kunnen worden.
    
        Ten aanzien van artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de planvoorschriften overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Wat betreft het beroep van appellanten op het vertrouwensbeginsel, overweegt de Afdeling dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat door of namens de gemeenteraad verwachtingen zijn gewekt dat artikel 9, tweede lid, onder b, van de planvoorschriften, uitsluitend zou zijn gericht op supermarkten. De gemeenteraad heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging, dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten. Voor verweerder bestond derhalve geen aanleiding om op grond van het niet honoreren van gerechtvaardigde verwachtingen door de gemeenteraad, goedkeuring aan het plan te onthouden. 
    
    Blijkens de stukken passen de in artikel 9, tweede lid, onder b en c, van de planvoorschriften opgenomen beperkingen aan de omvang van verschillende soorten individuele bedrijven in het hiervoor weergegeven detailshandelsbeleid. Gelet hierop heeft verweerder met deze planvoorschriften kunnen instemmen. Mede gelet op hetgeen in 2.6.2 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder overwegende betekenis had moeten toekennen aan de privaatrechtelijke overeenkomsten tussen appellanten en hun huurders en de daaruit mogelijk voortvloeiende schade.
    
    2.6.4.    Ten aanzien van de in artikel 9, tweede lid, onder d, van de planvoorschriften opgenomen parkeernorm overweegt de Afdeling dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat slechts indien binnen het bestemmingsvlak zelf in de parkeerbehoefte moet worden voorzien voldoende parkeergelegenheid ten behoeve van het winkelcentrum gewaarborgd is. Verweerder heeft bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang dat is gediend bij voldoende parkeergelegenheid van het winkelcentrum dan aan het belang dat is gediend bij onbeperkte uitbreidingsmogelijkheden van de bebouwing.
    
    2.7.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan in zoverre.
    
    De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. Soede
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2003
    
    270-445.