ECLI:NL:RVS:2012:BV6552, Raad van State, 22-02-2012, 201104428/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 november 2010 heeft de raad het verzoek tot vaststelling van het bestemmingsplan "Saasveld, Molenven" ten aanzien van het perceel [locatie] te Saasveld afgewezen.

201104428/1/R1.
      Datum uitspraak: 22 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Dinkelland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 november 2010 heeft de raad het verzoek tot vaststelling van het bestemmingsplan "Saasveld, Molenven" ten aanzien van het perceel [locatie] te Saasveld afgewezen.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief van 23 december 2010 bezwaar gemaakt. De raad heeft het bezwaar op 14 april 2011 doorgestuurd naar de Afdeling.
    
    [appellant] heeft de gronden van het beroep aangevuld bij brief van 17 mei 2011.
    
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2012, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. M.Y. Rutjes, ambtenaar in dienst van de gemeente, is verschenen. Voorts zijn ter zitting als partij gehoord [belanghebbenden], vertegenwoordigd door mr. D. Pool, werkzaam bij DAS rechtsbijstand.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellant] heeft op 4 december 2007 een verzoek ingediend om een bestemmingsplan vast te stellen dat voorziet in het toekennen van een zorgfunctie aan de bestaande horecabestemming op het perceel [locatie], waar thans het [horecabedrijf] is gevestigd. Doel van het plan is om mensen met een licht verstandelijke beperking te laten werken in het horecabedrijf en tevens hierbij te laten wonen. Het college van burgemeester en wethouders heeft hierop in de zomer van 2009 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd dat voorziet in het toekennen van een zorgfunctie aan het desbetreffende perceel. Voorafgaand hieraan heeft het college een lijst met zeven randvoorwaarden opgesteld waaraan het bestemmingsplan zou moeten voldoen. Na de terinzagelegging heeft het college de bestemmingsplanprocedure gestaakt, de gestelde randvoorwaarden op enkele punten aangepast en [appellant] de mogelijkheid geboden om met een nieuw voorstel voor een bestemmingsplan te komen dat zou voldoen aan deze randvoorwaarden. Bij brief van 31 augustus 2010 heeft [appellant] een nieuw bestemmingsplan met een daarbij behorend bedrijfsplan ingediend.
    
    Bevoegdheid van de Afdeling
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de procedure leidend tot het afwijzingsbesluit van 16 november 2010 niet is doorlopen met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dit heeft volgens hem tot gevolg dat de Afdeling in de onderhavige procedure onbevoegd is om zijn beroep tegen het afwijzingsbesluit te beoordelen, nu ingevolge artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb eerst de bezwaarprocedure had moeten worden gevolgd. Daarbij voert hij aan dat zijn brief van 31 augustus 2010 moet worden gezien als een nieuw verzoek tot vaststelling van het bestemmingsplan, nu het door hem op 31 augustus 2010 ingediende bestemmingsplan essentieel is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan dat in de zomer van 2009 ter inzage is gelegd, zodat sprake is van een wezenlijk ander plan.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is op de voorbereiding van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing.
    
    Ingevolge artikel 3.9, eerste lid, van de Wro is artikel 3.8 niet van toepassing op de afwijzing van een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen.
    
    Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
    
    a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,
    
    b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,
    
    c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,
    
    d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4, of
    
    e. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    2.2.2. Niet in geschil is dat het bestemmingsplan dat door [appellant] bij brief van 31 augustus 2010 is ingediend, afwijkt van het ontwerpbestemmingsplan dat in de zomer van 2009 ter inzage heeft gelegen. Deze afwijkingen zijn naar het oordeel van de Afdeling van ondergeschikte aard. Gelet hierop moet het verzoek van [appellant] bij brief van 31 augustus 2010 worden gezien als een aanvulling op het eerdere verzoek tot vaststelling van een bestemmingsplan van 4 december 2007. Dit betekent dat afdeling 3.4 van de Awb is toegepast, omdat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage heeft gelegen. Tegen het afwijzingsbesluit van 16 november 2010 staat derhalve rechtstreeks beroep bij de Afdeling open, zodat de Afdeling in de onderhavige procedure bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van [appellant].
    
    Procedurele aspecten
    
    2.3. [appellant] betoogt dat hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld te reageren op het voornemen van de raad om het plan niet vast te stellen. Dit heeft volgens hem tot gevolg dat de raad bij het nemen van het bestreden besluit niet heeft beschikt over alle juiste relevante informatie. Hij wijst daarbij op artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb.
    
    2.3.1. De Afdeling overweegt dat het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de procedure als beschreven in artikel 3.8, eerste lid, van de Wro. Op grond van deze procedure noch op grond van enig ander wettelijk voorschrift is de raad in een geval als hier aan de orde verplicht de initiatiefnemers die hebben verzocht om vaststelling van een plan de gelegenheid te bieden om te reageren op een door de raad voorgenomen afwijzing. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de procedure in zoverre onzorgvuldig is verlopen. Daarbij wordt van belang geacht dat het collegevoorstel van 5 oktober 2010, waarin aan de raad wordt geadviseerd om het verzoek van [appellant] af te wijzen, aan [appellant] kenbaar is gemaakt voordat de raad op 16 november 2010 het bestreden besluit heeft genomen en [appellant] bij brief van 2 november 2010 heeft gereageerd op dit advies.
    
    Voor zover [appellant] wijst op artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, overweegt de Afdeling dat dit artikel betrekking heeft op het besluit van een bestuursorgaan een aanvraag niet te behandelen. Nu het in de onderhavige procedure gaat om de afwijzing van een verzoek tot vaststelling van een bestemmingsplan, heeft voornoemd artikel hierop geen betrekking.
    
    Inhoudelijke aspecten
    
    2.4. [appellant] voert voorts aan dat het college vooringenomen heeft gehandeld door de belangen van omwonenden te laten prevaleren boven zijn belangen bij vaststelling van het bestemmingsplan en door de randvoorwaarden te hebben aangepast. Voorts betoogt hij dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel, omdat door het perceel [locatie] buiten de bestemmingsplanprocedure van het bestemmingsplan "Buitengebied" te laten gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt dat het plan, zoals door [appellant] ingediend, zou worden vastgesteld.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 2:4 van de Awb dient het bestuursorgaan zijn taak te vervullen zonder vooringenomenheid. Uit de omstandigheid dat het college de randvoorwaarden waaraan het plan moest voldoen heeft aangepast, noch uit de omstandigheid dat het verzoek is afgewezen, kan worden afgeleid dat het college niet zonder vooringenomenheid heeft gehandeld.
    
    Ook heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het door hem opgestelde bestemmingsplan zou worden vastgesteld. Anders dan [appellant] stelt valt in het buiten de bestemmingsplanprocedure van het bestemmingsplan "Buitengebied" laten van het desbetreffende perceel geen toezegging te lezen waaraan [appellant] het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat het door hem ingediende plan zou worden vastgesteld.
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts dat het door hem opgestelde bestemmingsplan voldoet aan de zeven door het college gestelde randvoorwaarden en dat dit plan niet had mogen worden getoetst aan de door de raad op 22 juni 2010 vastgestelde beleidsnota "Nieuwe woonzorgaccomodaties in het buitengebied" (hierna: de beleidsnota), nu deze beleidsnota is vastgesteld op zeer korte termijn voordat hij zijn plan opnieuw moest indienen bij het college. Hij heeft derhalve geen redelijke termijn gekregen om zijn bestemmingsplan aan deze beleidsnota aan te passen. Voorts betoogt [appellant] dat uit het bedrijfsplan volgt dat het bestemmingsplan financieel uitvoerbaar is.
    
    2.5.1. In het besluit van het college van 1 juni 2010 staat dat de initiatiefnemers tot en met 1 september 2010 de tijd krijgen om een nieuw bestemmingsplan aan te leveren dat voldoet aan de zeven door het college gestelde randvoorwaarden. Eén van deze zeven voorwaarden houdt in dat het bestemmingsplan dient te voldoen aan de beleidsnota.
    
    2.5.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij het nemen van het bestreden besluit rekening diende te houden met de beleidsnota, nu deze nota ten tijde van de afwijzing van het verzoek van [appellant] door de raad was vastgesteld. Voorts heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij te weinig tijd heeft gehad om het door hem opgestelde bestemmingsplan aan te passen aan de beleidsnota, nu deze nota ruim twee maanden voordat [appellant] op 31 augustus 2010 het nieuwe bestemmingsplan indiende is vastgesteld en bovendien in de door het college al eerder vastgestelde randvoorwaarden staat dat het bestemmingsplan dient te voldoen aan de beleidsnota.
    
    2.5.3. In de beleidsnota staan de uitgangspunten opgenomen waaraan een bestemmingsplan voor een woonzorgaccomodatie in het buitengebied dient te voldoen. Het bestemmingsplan moet allereerst vergezeld gaan van een bedrijfsplan waarin onder meer moet zijn opgenomen op welke wijze de financiering is geregeld. De raad stelt dat de onderbouwing van de in het bedrijfsplan genoemde bedragen ontbreekt en dat aan initiatiefnemers meerdere malen is gevraagd wat de gewenste toekomstvisie is met betrekking tot de exploitatie van de woonzorglocatie, maar dat dit in het bedrijfsplan onvoldoende is onderbouwd.
    
    2.5.4. De Afdeling stelt voorop dat de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het besluit omtrent het vaststellen van een bestemmingsplan. De raad heeft blijkens het bestreden besluit en het daarbij behorende collegevoorstel van 5 oktober 2010 bij de afwijzing van het verzoek van [appellant] een groot gewicht toegekend aan de vastgestelde beleidsnota.
    
    In het door [appellant] opgestelde bedrijfsplan staat slechts een overzicht opgenomen waarin bedragen worden genoemd van de opbrengsten en van de kosten met betrekking tot de exploitatie van de woonzorglocatie. Met de raad acht de Afdeling deze financiële onderbouwing in het bedrijfsplan ontoereikend vanwege het ontbreken van meer uitgewerkte kosten- en opbrengstenramingen en het ontbreken van een toelichting op deze ramingen, zodat onduidelijk is waarop de genoemde bedragen zijn gebaseerd. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bedrijfsplan van [appellant] op dit punt onvoldoende tegemoet komt aan de gestelde voorwaarde in de beleidsnota dat moet worden aangegeven op welke wijze de financiering is geregeld. Reeds hierom heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het verzoek van [appellant] in strijd is met gemeentelijk beleid. Nu sinds 2007 met [appellant] meerdere malen overleg is gevoerd over de randvoorwaarden waaraan een door hem opgesteld bestemmingsplan moet voldoen, in het besluit van het college van 1 juni 2010 staat dat de initiatiefnemers uiterlijk tot en met 1 september 2010 de tijd krijgen om een nieuw bestemmingsplan aan te leveren dat voldoet aan de zeven door het college gestelde randvoorwaarden en uit de stukken voorts is gebleken dat er thans geen exploitant voor de horecagelegenheid is, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voorts geen aanleiding hoeven te zien om aan [appellant] aanvullende informatie met betrekking tot de financiële onderbouwing te vragen.
    
    
      2.6. Ten slotte betoogt [appellant] dat hij vanwege het afwijzen van het verzoek schade lijdt, aangezien hij kosten heeft moeten maken om een bestemmingsplan op te laten stellen en het vrijwel onmogelijk is een exploitant te vinden voor het horecagedeelte. 
      2.6.1. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de financiële schade die [appellant] mogelijk lijdt als gevolg van de afwijzing van zijn verzoek niet voor diens rekening en risico dient te blijven, nu het college meerdere malen heeft aangegeven welke randvoorwaarden zouden worden gehanteerd en het door [appellant] opgestelde bestemmingsplan, gelet op hetgeen in 2.5.4. is overwogen, niet voldoet aan deze randvoorwaarden.
    
    
    2.7. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit is genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Melenhorst
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2012
    
    270-634.