ECLI:NL:RBMNE:2021:4110, Rechtbank Midden-Nederland, 26-08-2021, UTR 21/2826
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Parkeerverordening Woerden, Verordening Parkeerbelasting Woerden, Aanwijzingsbesluit parkeerbelasting Woerden. Algemeen verbindend voorschrift, Concretiserend besluit van algemene strekking. Geen spoedeisend belang bij treffen voorlopige voorziening.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/2826 
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 augustus 2021 in de zaak tussen
    
      [verzoeker 1] , te Woerden,
    
      en
      
        
          [verzoeker 2] , en
      
        
          [verzoeker 3] , te Woerden,
      (gemachtigde: [verzoeker 1] ), verzoekers,
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woerden, verweerder
    (gemachtigden: [gemachtigde] en mr. H.J. Schol - de Waal).
  
  
    Procesverloop
    
    
      Op 15 juli 2021 heeft verweerder het “Aanwijzingsbesluit betaald parkeren Woerden 2021” en de “Uitvoeringsregels parkeren gemeente Woerden 2021” bekendgemaakt.
    
    
    
      Verzoekers hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Zij hebben daarnaast de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 augustus 2021 op zitting behandeld. Verzoekers zijn verschenen. Daarnaast zijn als belangstellenden [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Daarbij is [A] verschenen.  
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft na de zitting een overzicht van het participatietraject van het nieuwe parkeerbeleid aan de voorzieningenrechter gestuurd. De voorzieningenrechter zal dit stuk niet bij zijn beoordeling betrekken omdat het na de zitting is aangeboden en verzoekers niet op dat stuk hebben kunnen reageren. De goede procesorde verzet zich er daarom tegen dat het stuk bij de beoordeling wordt betrokken.
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Deze zaak gaat over het nieuwe parkeerbeleid in het centrum van Woerden. De gemeente heeft zich als doel gesteld een autoluwe binnenstad te creëren. Hiertoe heeft het college van burgemeester en wethouders (college) onder meer twee besluiten genomen. Dit betreft ten eerste het “Aanwijzingsbesluit betaald parkeren Woerden 2021” (Aanwijzingsbesluit). In dit besluit wordt het centrum onderverdeeld in verschillende zones. Voor iedere zone is bepaald of en zo ja, wanneer, er sprake is van betaald parkeren en of er door vergunninghouders geparkeerd mag worden. Ten tweede heeft het college de “Uitvoeringsregels parkeren gemeente Woerden 2021” (Uitvoeringsregels) vastgesteld. Dit besluit regelt onder meer in welke zones bepaalde vergunningen geldig zijn, of een tweede bewonersvergunning kan worden aangevraagd, de mogelijkheid om een abonnement voor de parkeergarage aan te schaffen en wat er gebeurt met de vergunning bij een wijziging van het kenteken of bij verhuizing. 
    
    3. Verzoekers wonen in de binnenstad en daarnaast heeft verzoeker [verzoeker 2] daar ook zijn onderneming. Zij beschikken alle drie over een parkeervergunning. Verzoekers zijn het niet eens met de nieuwe parkeerregels. Zij stellen dat er in de besluitvorming onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen en vinden dat ze onevenredig worden benadeeld. Als gevolg van de besluiten mogen zij niet meer voor hun deur, dan wel bij de dichtstbijzijnde parkeerplaatsen parkeren (concreet de [adres] en de [adres] ). Ook zijn er minder alternatieve parkeerplaatsen waar zij terecht kunnen. De parkeerplaatsen waar zij wel met hun vergunning kunnen parkeren zijn of heel schaars, of liggen op te grote loopafstand van hun woningen. Daarnaast stellen verzoekers dat de zones waar zij onder vallen (zone A en B) onevenredig hard geraakt worden in vergelijking met andere zones. Verder zijn verzoekers het niet eens met de regeling dat hun recht op een bewonersvergunning vervalt bij verhuizing of bij wijziging van het kenteken (de zogenaamde uitsterfregeling).   
    
    4. Verzoekers hebben samen met een aantal andere bewoners en ondernemers van de binnenstad bezwaar ingesteld tegen de besluiten. Daarnaast heeft verzoekster [verzoeker 1] , mede namens de andere verzoekers, dit verzoek tot voorlopige voorziening ingediend. Zij verzoeken dat de nieuwe parkeerregels, of een deel van de regels, geschorst worden totdat op het bezwaar is beslist. 
    
    
      
        Is de voorzieningenrechter bevoegd? 
      
    
    
    5. Het is niet mogelijk om bezwaar of beroep in te stellen tegen een algemeen verbindend voorschrift (avv). Dat is bepaald in artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in combinatie met artikel 7:1 van de Awb. Bij een avv gaat het om een besluit dat zelfstandige normen vaststelt, die zich lenen voor herhaalde toepassing. Hierbij gaat het dus om een besluit met een regelend karakter en een zelfstandige normstelling. Bezwaar en beroep is wel mogelijk tegen een concretiserend besluit van algemene strekking. Dit betreft een besluit waarbij naar tijd, plaats en/of object de toepasselijkheid van een avv wordt bepaald. Het bevat dan ook geen zelfstandige normstelling. Dit kan specifiek het geval zijn bij gebiedsaanwijzingen. Daarvan is sprake als niet in de verordening zelf een gebied is aangewezen waar een verbod of gebod geldt, maar is bepaald dat een aanwijzing bij nader besluit wordt gedaan.
    
    6. Voor het antwoord op de vraag of sprake is van een besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is, is verder van belang of er sprake is van een fiscaal of niet-fiscaal vergunningenstelsel. Als het vergunningenstelsel gebaseerd is op de Verordening parkeerbelastingen, dan is het stelsel fiscaal en is er geen bezwaar of beroep mogelijk.  Als het vergunningenstelsel gebaseerd is op de Parkeerverordening, dan kan er, zoals onder punt 5 is overwogen, sprake zijn van besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. Het aanwijzen van parkeervergunningplekken in artikel 5 van het Aanwijzingsbesluit is, volgens de tekst van dit artikel, gebaseerd op artikel 2 onder b van de Verordening parkeerbelasting en niet (mede) op artikel 2 van de Parkeerverordening. Daaruit zou kunnen worden afgeleid dat artikel 5 van het Aanwijzingsbesluit valt onder de reikwijdte van de belastingwetgeving. Dit lijkt te worden bevestigd omdat het tarief voor de parkeervergunning op grond van artikel 2 onder b van de Verordening parkeerbelasting en de Tarieventabel bij die Verordening wordt vastgesteld. Ook artikel 10 van deze Verordening lijkt daarop te wijzen. In dat geval is het niet mogelijk om bezwaar te maken tegen het Aanwijzingsbesluit, omdat het belastingrecht hierop van toepassing is. De voorzieningenrechter gaat er vooralsnog vanuit dat artikel 5 van het Aanwijzingsbesluit op dit punt een kennelijke misslag bevat, omdat artikel 7 van de Verordening parkeerbelastingen verweerder niet de bevoegdheid geeft om plaats en tijdstip aan te wijzen waarop met een parkeerbelastingvergunning, zoals bedoeld in artikel 2 onder b van de Verordening parkeerbelastingen, mag worden geparkeerd. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat de aanwijzing in artikel 5 van het Aanwijzingsbesluit is gebaseerd op artikel 2 van de Parkeerverordening. Gelet daarop is de voorzieningenrechter vooralsnog van oordeel dat artikel 5 van het Aanwijzingsbesluit geen betrekking heeft op fiscaal parkeren en dat het Aanwijzingsbesluit ook betrekking heeft op een niet-fiscaal vergunningenstelsel waarop het belastingrecht niet van toepassing is. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat verweerder dit punt bij de heroverweging betrekt.. 
    
    7. De voorzieningenrechter is vooralsnog van oordeel dat het Aanwijzingsbesluit, voor wat betreft de onderdelen waar verzoekers het niet mee eens zijn, een concretiserend besluit van algemene strekking is dat berust op de Parkeerverordening als avv. Dit geldt in ieder geval voor artikel 5 van het Aanwijzingsbesluit, waarin plaatsen zijn aangeduid die bestemd zijn voor het parkeren door vergunninghouders. Het gaat hierbij immers om een gebiedsaanwijzing die heeft plaatsgevonden bij nader besluit van verweerder op basis van de bevoegdheid die de Parkeerverordening hem geeft. Tegen dit onderdeel van het besluit is het dan ook mogelijk om bezwaar of beroep in te stellen. 
    
    8. Voor wat betreft de Uitvoeringsregels overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Het Besluit waarbij deze regels zijn gepubliceerd bevat een bewaarclausule. Op zitting is door verweerder gesteld dat het hier ook gaat om een concretiserend besluit van algemene strekking. De voorzieningenrechter is hier niet zeker van. Het lijkt in de Uitvoeringregels immers te gaan om algemene regels over de bewonersparkeervergunning, die een zelfstandige normstelling bevatten. Het lijkt niet te gaan om een besluit waarmee naar tijd, plaats en/of object de toepasselijkheid van een avv wordt bepaald. Verweerder dient aan dit punt dan ook nog aandacht te besteden bij het nemen van een besluit op bezwaar.   
    
    9. De voorzieningenrechter concludeert dat hij bevoegd is om van dit geschil kennis te nemen, omdat in ieder geval onderdelen van het Aanwijzingsbesluit een concretiserend besluit van algemene strekking zijn. Bij de beoordeling van het verzoek zal de voorzieningenrechter niet alleen het Aanwijzingsbesluit maar ook de Uitvoeringsregels betrekken.
    
    
      
        Is er sprake van spoedeisend belang?
      
    
    
    10. Een voorlopige voorziening is bedoeld om in afwachting van de uitkomst van de bezwaar- of beroepsprocedure een voorlopige maatregel te treffen. Bij de beoordeling van een verzoek om voorlopige voorziening speelt de spoedeisendheid daarom een belangrijke rol. Verzoekers moeten goede redenen hebben die maken dat de beslissing op bezwaar niet kan worden afgewacht. 
    
    11. De voorzieningenrechter stelt voorop dat hij bij de beoordeling van het spoedeisend belang alleen rekening houdt met de gevolgen die de besluiten voor verzoekers hebben. Verzoekers hebben ook de belangen van andere bewoners in de binnenstad naar voren gebracht. Deze bewoners zijn veelal wel in bezwaar gegaan tegen de besluiten, maar zijn geen partij bij dit verzoek. De voorzieningenrechter kan hun belangen daarom niet bij zijn oordeel betrekken. 
    
    12. Verweerder heeft het Aanwijzingsbesluit deels opgeschort totdat een beslissing op bezwaar is genomen. Aan de [adres] zal parkeren voor vergunninghouders daarom mogelijk blijven op maandag tot en met vrijdag, en op zondag (waarvoor volgens het Aanwijzingsbesluit al geen betaald parkeren geldt). Dit betekent dus dat verzoekers alleen niet op de zaterdag aan de [adres] kunnen parkeren. De voorzieningenrechter zal deze omstandigheid betrekken bij de beoordeling van het spoedeisend karakter van het verzoek. 
    
    13. Verzoekers hebben verschillende redenen naar voren gebracht om het spoedeisend belang te onderbouwen. Zij stellen dat ze te weinig mogelijkheden hebben om (op zaterdag) te parkeren. Daarom moeten ze ofwel ver lopen (met soms een hoop spullen), ofwel veel geld betalen om te parkeren. Dit brengt een financieel belang met zich mee. Verzoekster [verzoeker 1] heeft op zitting aangegeven dat dit voor haar op ongeveer 80 euro in de maand neerkomt. Verzoekers hebben de mogelijkheid gekregen om hun parkeervergunning (zonder extra kosten) om te laten zetten naar een vergunning voor een parkeergarage in het centrum. Als ze daar echter voor kiezen kan dat niet meer worden teruggedraaid, en kunnen ze dus niet later weer kiezen voor een vergunning voor straatparkeren. Daarnaast maakt de uitsterfregeling volgens verzoekers dat zij een spoedeisend belang hebben. Als zij een nieuwe auto krijgen, vervalt hun vergunning. Tot slot wijzen verzoekers erop dat de leefbaarheid van de wijk onder druk staat omdat er veel auto’s rondrijden die op zoek zijn naar een parkeerplek.
    
    14. De voorzieningenrechter is van oordeel dat voornoemde omstandigheden niet maken dat sprake is van een spoedeisend belang bij het verzoek. De omstandigheden zijn niet zodanig zwaarwegend dat de voorzieningenrechter op dit moment zou moeten ingrijpen in de gevolgen van het Aanwijzingsbesluit en/of de Uitvoeringsregels. Dat verzoekers niet voor of in de buurt van hun woning kunnen parkeren en verder naar hun auto moeten lopen levert ongemak op. Maar dit is niet aan te merken als een acuut probleem waardoor verzoekers de uitkomst van de bezwaarprocedure niet kunnen afwachten. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter ook dat deze gevolgen, in ieder geval voor verzoeksters [verzoeker 1] en [verzoeker 3] , alleen voor de zaterdag gelden. Ook is de voorzieningenrechter niet gebleken dat er sprake is van onomkeerbare gevolgen als geen voorziening zou worden getroffen. Zo is het niet aannemelijk dat een vergunning voor een parkeergarage niet weer zou kunnen worden omgezet naar een vergunning voor straatparkeren, mocht het bezwaar gegrond worden verklaard. Over het gestelde financiële belang overweegt de voorzieningenrechter dat dit doorgaans onvoldoende is om spoedeisend belang aan te nemen. Dat komt omdat over het algemeen wordt aangenomen dat schade als gevolg van een onrechtmatig besluit door verweerder kan worden terugbetaald als het bezwaar gegrond blijkt te zijn. Het gaat dan ook niet om een dreigende onomkeerbare situatie. Het financiële belang dat verzoekers hebben gesteld is niet zodanig zwaarwegend dat van dit beginsel moet worden afgeweken. Hierbij weegt de voorzieningenrechter ook mee dat verzoekers deze kosten kunnen voorkomen door hun auto (op zaterdag) tijdelijk verder weg neer te zetten. Ook de uitsterfregeling maakt niet dat sprake is van een spoedeisend belang. Het is immers niet gebleken dat deze regeling acuut voor problemen zorgt. Verder hebben verzoekers geen andere concrete belangen naar voren gebracht die maken dat zij een spoedeisend belang bij hun verzoek hebben. 
    
    15. Concluderend ziet de voorzieningenrechter dat de nieuwe parkeerregels vervelend zijn voor verzoekers en dat zij hiervan nadelige gevolgen ondervinden. Deze gevolgen zijn echter onvoldoende acuut, onvoldoende zwaarwegend en niet onomkeerbaar. Daarom is er geen sprake van een spoedeisend belang bij het verzoek. 
    
    
      
        Zijn de besluiten evident onrechtmatig?
      
    
    
    16. Omdat er geen sprake is van spoedeisend belang bij het verzoek, kan de door verzoekers gevraagde voorziening alleen nog worden getroffen als de besluiten van verweerder ‘evident onrechtmatig’ zijn. Met evident onrechtmatig wordt bedoeld dat zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht zeer ernstig moet worden betwijfeld of het door verweerder ingenomen standpunt juist is en of de besluiten in de bezwaarprocedure in stand zullen blijven.
    
    17. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder bij het instellen van parkeerregimes zoals in het Aanwijzingsbesluit een ruime beoordelingsruimte heeft. Het is aan verweerder om alle verschillende betrokken belangen af te wegen. De rechter dient zich bij de beoordeling van zo’n besluit dan ook terughoudend op te stellen. De rechter moet alleen toetsen of het besluit niet in strijd is met wettelijke voorschriften, of dat er sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de belangenafweging dat het college in redelijkheid niet dit besluit heeft kunnen nemen. De voorzieningenrechter zal de Uitvoeringsregels in het kader van de beoordeling van het verzoek op dezelfde wijze beoordelen.
    
    18. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het op basis van de aangevoerde argumenten en de beoordelingsruimte die verweerder heeft, niet evident is dat het Aanwijzingsbesluit en/of de Uitvoeringsregels geen stand kunnen houden. Verzoekers en de andere bezwaarmakers willen een andere invulling van het parkeerbeleid dan nu in het Aanwijzingsbesluit en de Uitvoeringsregels bepaald is. Zij vinden ook dat zij hierover onvoldoende zijn gehoord in de voorbereiding van deze besluiten, en dat er onvoldoende rekening met hun belangen is gehouden. Dit kan in de bezwaarprocedure onderwerp van gesprek zijn en verweerder zal het standpunt van verzoekers dan ook bij zijn heroverweging moeten betrekken en daar gemotiveerd op moeten reageren. Op dit moment is echter niet gebleken dat de voorbereiding van de besluiten evident onzorgvuldig is geweest, of dat evident sprake is van een onevenwichtige belangenafweging. Verweerder heeft op zitting uitgelegd hoe de voorbereiding van de besluiten is verlopen. Onder meer heeft verweerder hierbij aangegeven dat er verschillende belangenverenigingen van onder meer ondernemers en bewoners, en ook twee individuele bewoners bij de voorbereiding zijn betrokken. Het lijkt er daarom op dat verweerder wel verschillende belangen in zijn besluiten heeft meegewogen. Verder is hierbij nog van belang dat verweerder bij het nemen van deze besluiten met veel belangen rekening moet houden. Dat verzoekers nadelige gevolgen ondervinden van dit parkeerbeleid, zegt dan ook niet direct iets over de vraag of de besluiten evident onrechtmatig zijn. 
    
    
      
        Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter?
      
    
    
    19. Uit het voorgaande volgt dat geen sprake is van een spoedeisend belang en dat de besluiten ook niet evident onrechtmatig zijn. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding de belangenafweging in het voordeel van verzoekers te laten uitvallen. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L. Ruizendaal-van der Veen, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 26 augustus 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl
    
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter is verhinderd 
      
      
        					deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
    
  
  
     Gemeenteblad Woerden, 15 juli 2021, nrs. 231888 en 231905.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) 11 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2748).
  
  
     Artikel 26 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen.
  
  
     ABRvS 11 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2748).