ECLI:NL:RVS:2021:1277, Raad van State, 16-06-2021, 201903387/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2017 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van [appellant] een inzagedossier van 107 pagina’s verstrekt van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst aanwezige niet actuele gegevens. De minister heeft kennisneming van de overige aanwezige niet actuele gegevens en van eventueel aanwezige actuele gegevens geweigerd. Bij brief van 24 maart 2017 heeft [appellant] met een beroep op de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 verzocht om inzage in de eventueel bij de AIVD aanwezige gegevens over het Aktiefront Nationale Socialisten/Nationale Aktie (ANS/NA). De minister heeft het verzoek afgewezen voor zover het eventuele gegevens betreft die voor de taakuitvoering van de AIVD nog actueel zijn. De minister heeft hierbij toegelicht uitdrukkelijk geen mededeling te doen of dergelijke gegevens wel of niet aanwezig zijn.

201903387/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 maart 2019 in zaak nr. 18/4179 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 september 2017 heeft de minister naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van [appellant] een inzagedossier van 107 pagina’s verstrekt van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) aanwezige niet actuele gegevens. De minister heeft kennisneming van de overige aanwezige niet actuele gegevens en van eventueel aanwezige actuele gegevens geweigerd.
    Bij besluit van 3 mei 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aanvullend inzagedossier van zeven pagina’s verstrekt.
    Bij uitspraak van 20 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 mei 2018 vernietigd voor zover daarbij een gedeelte van document 54 niet is verstrekt en voor zover dit betrekking heeft op de toekenning van proceskosten in bezwaar en - onder meer - bepaald dat de passage uit document 54 die vanwege bronbescherming niet is verstrekt aan [appellant] wordt verstrekt en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 3 mei 2018. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend voor de kennisneming van de stukken die onder het verzoek vallen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en de minister, vertegenwoordigd door mr. C.J. Louisse, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Op 1 mei 2018 is de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: de Wiv 2017) in werking getreden. Op het bestreden besluit is daarom die wet van toepassing. De van belang zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij brief van 24 maart 2017 heeft [appellant] met een beroep op de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv) verzocht om inzage in de eventueel bij de AIVD aanwezige gegevens over het Aktiefront Nationale Socialisten/Nationale Aktie (ANS/NA). De minister heeft het verzoek afgewezen voor zover het eventuele gegevens betreft die voor de taakuitvoering van de AIVD nog actueel zijn. De minister heeft hierbij toegelicht uitdrukkelijk geen mededeling te doen of dergelijke gegevens wel of niet aanwezig zijn. De minister heeft na archiefonderzoek documenten aangetroffen die zien op het verzoek van [appellant] en heeft het verzoek deels toegewezen door een inzagedossier van 107 pagina’s aan hem te verstrekken. Hij heeft toegelicht dat documenten niet, of gedeeltelijk niet allemaal ter inzage worden gegeven omdat daardoor een nog actuele werkwijze dan wel bronnen openbaar zouden kunnen worden, waardoor het goed functioneren van de AIVD en daardoor de nationale veiligheid zou kunnen worden geschaad. Verder staat artikel 45 van de Wiv 2002 het verstrekken van persoonsgegevens van derden in het kader van verzoeken om kennisneming niet toe, aldus de minister.
    2.1.    Bij het besluit op bezwaar heeft de minister op basis van aanvullend archiefonderzoek een aanvullend inzagedossier van zeven pagina’s verstrekt.
    Aangevallen uitspraak
    3.       Na kennis te hebben genomen van de documenten heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de gevraagde documenten gedeeltelijk niet ter inzage te geven en dat hij dit besluit voldoende heeft gemotiveerd. Ter zitting is erkend dat een gedeelte van document 54 toch verstrekt had moeten worden. Omdat een gedeelte van document 54 niet eerder was verstrekt, heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard.
    Gronden hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de gegevens terecht niet ter inzage zijn gegeven. Volgens [appellant] had de minister per passage moeten motiveren waarom deze niet verstrekt kan worden en is de motivering die nu is gegeven niet voldoende. Volgens [appellant] moet het mogelijk zijn delen van de informatie wel ter inzage te leggen. Het is ongeloofwaardig dat alle delen geheim zouden moeten blijven. De minister interpreteert het begrip ‘bronnen’ veel te ruim waardoor ten onrechte informatie op die grond wordt geweigerd. Hij verwijst hiertoe naar een rapport van de CTIVD. Het gaat er om of de informatie is te herleiden naar met name een menselijke bron. Ook de weigeringsgrond inzicht in de actuele werkwijze is niet afdoende gemotiveerd. Volgens [appellant] mag weigering alleen als het gaat om persoonsgegevens. In een aantal stukken zijn voorts de handgeschreven aantekeningen weggelaten, omdat deze niet te beoordelen zouden zijn. Dit is echter geen weigeringsgrond. De rechtbank heeft verder volgens [appellant] ten onrechte documenten buiten de beoordeling gelaten. Hij wijst hierbij op documenten die zouden moeten bestaan, omdat ze getoond zijn in een televisie-uitzending van Brandpunt en op het nog altijd ontbreken van bijvoorbeeld de organisatiekaart en een aantal tijdschriften. Volgens [appellant] had de rechtbank verder duidelijk moeten maken welk gedeelte van document 54 alsnog verstrekt moet worden. Dat het gaat om een gedeelte kan voorts niet kloppen, omdat ambtsberichten naar hun aard bestemd zijn om naar buiten te worden gebracht.
    Beoordelingskader
    5.       De AIVD kan zijn wettelijke taak uitsluitend binnen een zekere mate van geheimhouding effectief uitoefenen en moet zijn bronnen en actuele werkwijzen geheim kunnen houden, omdat het geven van inzicht daarin ten koste gaat van het goed functioneren van de AIVD en daarmee ten koste van de nationale veiligheid, ter bescherming waarvan de AIVD is opgericht (zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2733 en 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2951). Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 55 van de Wiv volgt dat in gevallen waarin met een beroep op die bepaling kennisneming wordt geweigerd het besluit een op de aanvraag toegesneden deugdelijke motivering dient te bevatten (Kamerstukken II 1997/1998, 25 877, nr. 3, blz. 71).
    Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. De Afdeling heeft dit eerder overwogen in onder meer haar uitspraak van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3360.
    Beoordeling   
    5.1.    De minister heeft in het besluit van 3 september 2017 toegelicht dat hij een grondig archiefonderzoek heeft verricht waarna 66 documenten zijn aangetroffen die zien op het verzoek waarna een inzagedossier van 107 pagina’s is verstrekt. Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant] heeft de minister aanvullend archiefonderzoek gedaan. Dit heeft geleid tot een aanvullend inzagedossier van zeven pagina’s. Bij beide zoekslagen zijn de aanknopingspunten die [appellant] heeft genoemd meegenomen en zijn niet meer documenten aangetroffen.
    De Afdeling heeft kennis genomen van de documenten die onder de reikwijdte van het verzoek van [appellant] vallen. Het standpunt van de minister dat bij de AIVD geen andere stukken aanwezig zijn dan in deze procedure bij de rechtbank en de Afdeling toegezonden, komt op de Afdeling niet ongeloofwaardig over. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat, ondanks die niet ongeloofwaardige toelichting, bij de AIVD toch meer stukken aanwezig zijn die onder de reikwijdte van zijn verzoek vallen.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat beelden die getoond zijn bij de televisie-uitzending van Brandpunt over dit onderwerp zoals twee dikke dossiers of een formulier met een bepaald nummer hiervoor geen aanknopingspunt bieden, omdat niet duidelijk is of deze dossiers of dit formulier wel daadwerkelijk zien op documenten over dit onderwerp en niet op een willekeurig dossier of een gefingeerd nummer. De door [appellant] genoemde ontbrekende tijdschriften tonen dit ook niet aan, omdat het kan zijn dat deze niet bij de AIVD aanwezig zijn waar het gaat om dit onderwerp. Over het ontbreken van de organisatiekaart heeft de minister verder toegelicht dat deze destijds nog niet werd opgesteld en dat die om die reden niet bestaat.
    5.2.    In de aan de Afdeling overgelegde stukken heeft de minister de documenten en passages die hij niet aan [appellant] heeft verstrekt geel gemarkeerd. Daarbij heeft de minister met codes aangegeven op welke grond hij kennisneming van de geel gemarkeerde passages of het gehele document heeft geweigerd. Anders dan [appellant] stelt is, indien van toepassing, per passage de grond vermeld waarop inzage is geweigerd. De minister heeft in zijn besluit een algemene toelichting gegeven op de weigeringsgronden bronbescherming en actuele werkwijze. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS2019:2951, mag van de minister worden verwacht dat hij per document of onderdeel daarvan aangeeft welke bron is beschermd en/of welke werkwijze wordt beschermd, en zo nodig waarom die bron en/of die werkwijze bescherming behoeven. Duidelijk dient te zijn waarom de nationale veiligheid in gevaar wordt gebracht als [appellant] kennis neemt van die documenten.
    De Afdeling heeft daarom bij brief van 15 januari 2020 aan de minister verzocht op het document of de daarin opgenomen passage van de aan de Afdeling toegezonden stukken, bijvoorbeeld door het daarop of daarbij plakken van een sticker, te vermelden welke bron dan wel welke actuele werkwijze wordt beschermd, en daarbij te vermelden waarom het bekend worden van deze bron dan wel actuele werkwijze de nationale veiligheid zou kunnen schaden. De minister heeft aan dit verzoek voldaan op 24 januari 2020 door het opnieuw overleggen van de stukken met volledige nummering en met toevoeging van een inlegblad. De Afdeling heeft kennis genomen van deze aanvullende motivering. In deze motivering heeft de minister per document en waar van toepassing per passage de bron of de werkwijze genoemd die bescherming behoeft en om welke reden deze bescherming behoeft.
    5.3.    De minister heeft kennisneming van bepaalde documenten of passages geweigerd op grond van bronbescherming. Ten aanzien hiervan is het volgende gebleken. In sommige gevallen is de bron met naam of bijnaam genoemd in het desbetreffende document. In andere gevallen is de naam van de bron niet genoemd, maar is het document slechts in beperkte kring verspreid en bestaat derhalve de mogelijkheid dat de bron wordt achterhaald. In weer andere gevallen is niet precies bekend hoe groot de kring is waarbinnen het document is verspreid. Omdat de bescherming van bronnen ingevolge artikel 78, tweede lid, van de Wiv 2017 absoluut is, is deze weigering gerechtvaardigd, nu in dat geval het risico dat de bron wordt achterhaald niet valt uit te sluiten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het belang van bronbescherming niet alleen gelegen is in het waarborgen van de veiligheid van met name menselijke bronnen, maar ook, in het verlengde daarvan, in het voorkomen dat bronnen geen informatie aan de AIVD meer willen verstrekken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3377. In dit geval bestaat geen grond voor het oordeel dat de minister het begrip ‘bronnen’ te ruim heeft geïnterpreteerd. Van technische bronnen is in dit geval geen sprake.
    5.4.    Werkwijzen dienen geheim te worden gehouden om te vermijden dat personen en organisaties die de aandacht van de AIVD behoeven, door kennis van die werkwijze zich aan die aandacht weten te onttrekken. Het is ongewenst als bekend zou worden in welke gevallen, waar en wanneer de AIVD en zijn voorganger gebruik hebben gemaakt van hun wettelijke bevoegdheden. Als het gaat om oude documenten, opgemaakt in een gedateerde context, is weigering van verstrekking van daarin voorkomende gegevens betreffende bronnen en werkwijzen gerechtvaardigd indien deze ook nu nog de nationale veiligheid zou kunnen schaden. De ouderdom van stukken doet er niet toe als hieruit kan worden afgeleid hoe de AIVD ook nu nog omgaat met onderzoek naar dit soort organisaties en/of onderwerpen. Hierbij geldt wel dat dit niet ondertussen algemeen bekend mag zijn. Met de aanvullende motivering van de minister is duidelijk geworden welke actuele werkwijze beschermd wordt. Door inzage zouden een actuele werkwijze van de AIVD en gegevens die tot bronnen van de AIVD herleidbaar kunnen zijn openbaar worden, wat de nationale veiligheid zou kunnen schaden.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister in zoverre geen inzage hoefde te geven. Dat geldt ook voor het deel van document 54 dat op een andere grond dan bronbescherming niet aan [appellant] is verstrekt. De stelling van [appellant] dat de rechtbank niet duidelijk heeft gemaakt welk gedeelte van document 54 alsnog verstrekt moet worden, volgt de Afdeling niet. Het oordeel van de rechtbank dat de passage uit document 54 dat vanwege bronbescherming niet is verstrekt aan [appellant] wordt verstrekt, biedt voldoende duidelijkheid aan de minister om te weten wat hij moet verstrekken.
    5.5.    In het besluit van 3 mei 2018 staat bij een aantal documenten dat de niet leesbare geschreven aantekeningen zijn weggelakt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze aantekeningen niet verstrekt hoeven te worden. Zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, is het niet zozeer dat de geschreven aantekeningen niet leesbaar zijn, maar dat de aantekeningen niet kunnen worden geduid. Het is mogelijk dat de aantekeningen in de context iets impliceren, maar het is niet duidelijk wat deze betekenen. Hoewel [appellant] terecht stelt dat dit geen afzonderlijke weigeringsgrond is voor het niet verstrekken van gegevens, is de Afdeling van oordeel dat verstrekking van deze gegevens ertoe kan leiden dat ten onrechte gegevens worden vrijgegeven die wel onder een weigeringsgrond vallen.
    5.6.    De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de pagina’s 4 en 5 van document 8 met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens ten onrechte eerder niet aan [appellant] zijn verstrekt.
    Bij brief van 4 februari 2020 heeft de minister de pagina’s 4 en 5 van document 8 alsnog aan [appellant] verstrekt. Het betoog slaagt in zoverre. Gelet op voorgaande overwegingen faalt het betoog voor het overige.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover deze ziet op de pagina’s 4 en 5 van document 8. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 3 mei 2018 vernietigen, voor zover daarbij de weigering om de pagina’s 4 en 5 van document 8 met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens aan [appellant] te verstrekken, is gehandhaafd.
    De uitspraak van de rechtbank dient voor het overige te worden bevestigd, voor zover aangevallen. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb op navolgende wijze zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal het besluit van 3 september 2017 herroepen, voor zover daarbij de pagina’s 4 en 5 van document 8 met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens niet aan [appellant] zijn verstrekt en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 3 mei 2018.
    7.       De minister dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 maart 2019 in zaak nr. 18/4179, voor zover deze ziet op de pagina’s 4 en 5 van document 8;
    III.      vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 3 mei 2018, kenmerk: 8e774a70-or1-1.0, voor zover daarbij de weigering om de pagina’s 4 en 5 van document 8 met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens te verstrekken, is gehandhaafd;
    IV.      herroept het besluit van 3 september 2017, kenmerk: 8d9b27d8-or-1.0, voor zover daarbij de pagina’s 4 en 5 van document 8 met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens niet zijn verstrekt;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 3 mei 2018;
    VI.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
    VII.     veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van
    € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2021
    317-597
     
    BIJLAGE
     
    Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017
    Artikel 74
    Onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, kan van de gegevens verwerkt door of ten behoeve van een dienst slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.
    Artikel 80
    1. Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. Onze betrokken Minister kan zijn besluit voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de aanvrager.
    2. Voor zover een aanvraag als bedoeld in het eerste lid wordt ingewilligd, stelt Onze betrokken Minister de aanvrager zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken na bekendmaking van zijn besluit in kennis van de desbetreffende gegevens.
    Artikel 84
    1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 80 wordt afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
    a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
    b. de nationale veiligheid zou kunnen schaden;
    c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.
    2. Een aanvraag wordt voorts afgewezen voor zover het belang van verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft, niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en met internationale organisaties;
    b. de economische of financiële belangen van de staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen;
    c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
    d. inspectie, controle en toezicht door of vanwege bestuursorganen;
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    f. het belang, dat de persoon of organisatie waarop de gegevens betrekking hebben erbij heeft om als eerste kennis te kunnen nemen van de gegevens;
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
    […]