ECLI:NL:RVS:2005:AS7207, Raad van State, 23-02-2005, 200403412/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2002 heeft het college [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik als afzonderlijke woning van het gedeelte van het pand [locatie 1] te [plaats], waarin voorheen de bakkerij, bakoven e.d. waren gevestigd en ter plekke nader aangeduid als [locatie 1] te beëindigen en te ontruimen (eethoek, zithoek en bed), alsmede de op de zolder gebouwde badkamer te verwijderen (last A).

200403412/1.
      Datum uitspraak: 23 februari 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    [appellant sub 1A], [appellante sub 1B], [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 19 maart 2004 in het geding tussen:
    
    appellanten sub 1
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Winterswijk.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 oktober 2002 heeft het college [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik als afzonderlijke woning van het gedeelte van het pand [locatie 1] te [plaats], waarin voorheen de bakkerij, bakoven e.d. waren gevestigd en ter plekke nader aangeduid als [locatie 1] te beëindigen en te ontruimen (eethoek, zithoek en bed), alsmede de op de zolder gebouwde badkamer te verwijderen (last A).
    
    Bij besluit van eveneens 16 oktober 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Winterswijk (hierna: het college) [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven om de zonder vergunning gepleegde verbouwing in de voormalige bakkerij c.a., gevestigd in het pand [locatie 1] en nader aangeduid als [locatie 1], voorzover deze heeft geleid tot het ontstaan van een zelfstandige woning, ongedaan te maken. Concreet houdt dit in dat de op zolder gebouwde badkamer dient te worden verwijderd (last B).
    
    Bij besluit van 15 april 2003 heeft het college de door appellanten daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten van 16 oktober 2002 gehandhaafd met dien verstande dat de afkorting e.d. in last A wordt vervangen door "keuken, wc, gang en zolder" en de afkorting c.a. in last B wordt vervangen door "keuken, bakoven, gang, wc en zolder".
    
    Bij uitspraak van 19 maart 2004, verzonden op 25 maart 2004, heeft de rechtbank Zutphen (hierna: de rechtbank) de door appellanten sub 1 daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard voorzover die waren gericht tegen de toepassing van bestuursdwang respectievelijk de oplegging van een last onder dwangsom terzake van verwijdering van de badkamer, de bestreden beslissing op bezwaar in zoverre vernietigd en de beroepen voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten sub 1 bij brief van 22 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 23 april 2004, en appellante sub 2 bij brief van 3 mei 2004, bij de Raad van State ingekomen op 4 mei 2004, hoger beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun hoger beroep aangevuld bij brieven van 8 en 16 juli 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brieven van 20 juli 2004 en 26 augustus 2004 hebben appellanten sub 1 nadere stukken ingediend.
    
    Bij brief van 3 september 2004 heeft appellante sub 2 een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 20 september 2004 hebben appellanten sub 1 een reactie ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2005, waar appellanten sub 1 in persoon, bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Deventer, appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door drs. H.E. Winkelman, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.A. Hooghiemstra, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de voormalige bakkerij aan de [locatie 1] een verbouwing heeft ondergaan.
    
    2.2.    Het betoog van appellante sub 2, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bestreden beslissing op bezwaar voorzover deze betrekking heeft op de badkamer in strijd is met het bepaalde in de artikelen 5:31 en 5:36 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat genoemde bepalingen eraan in de weg staan dat terzake van dezelfde overtreding gelijktijdig zowel een last onder dwangsom als een aanzegging bestuursdwang worden opgelegd. Dat die besluiten van dezelfde datum zijn, doet aan het vorenstaande niet af.
    
        Het betoog van appellante sub 2 dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69 van de Awb buiten de grenzen van het geschil is getreden door de beslissing op bezwaar op deze grond te vernietigen faalt evenzeer, nu appellanten sub 1 dit punt in beroep hebben aangevoerd.
    
    2.3.    Ingevolge het bestemmingsplan "Correctieve herziening bestemmingsplan Buitengebied West", dat op 24 september 1998 is vastgesteld en op 18 mei 1999 door het college van gedeputeerde staten van Gelderland is goedgekeurd, geldt ter plaatse de bestemming "Woondoeleinden".
    
        Ingevolge artikel 15, aanhef van de planvoorschriften, is de grond met die bestemming bestemd voor al dan niet vrijstaande woningen.
    
        Ingevolge het eerste lid van artikel 15 is het verboden in de bestemming "Woondoeleinden" de onbebouwde grond en de opstallen te gebruiken in strijd met de bestemming. Onder verboden gebruik wordt mede verstaan, voorzover hier van belang, een gebruik voor meer dan een woning.
    
        Ingevolge artikel 42 van de planvoorschriften, mag een gebruik van de onbebouwde grond en/of de opstallen, dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestond en dat afwijkt van de bestemming en/of voorschriften, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits het gewijzigde gebruik niet in meerdere mate gaat afwijken van het plan.
    
    2.4.    Met betrekking tot last A hebben appellanten sub 1 betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van de voormalige bakkerij als zelfstandige woning valt onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan, zodat het college niet bevoegd was daartegen op te treden.
    
        Dat betoog faalt. Appellanten sub 1 hebben ook in hoger beroep niet aannemelijk gemaakt dat de voormalige bakkerij op het tijdstip van het van kracht worden van het plan als zelfstandige woonruimte werd gebruikt. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het gebruik van de voormalige bakkerij voor bewoning door de broer van [appellante sub 1B] en hun moeder ruim vóór de peildatum van het overgangsrecht is gestaakt. Niet in geschil is dat het gebruik van de voormalige bakkerij voor zelfstandige bewoning door [appellant sub 1C] en [appellant sub 1D] ná de peildatum is aangevangen. Van voortzetting van ten tijde van het van kracht worden van het plan met het bestemmingsplan strijdig gebruik is derhalve geen sprake. De Afdeling merkt in dit verband op dat het gebruik van een gedeelte van de voormalige bakkerij als onderdeel van de woning [locatie 2] niet op één lijn kan worden gesteld met het gebruik van de bakkerij in zijn geheel als zelfstandige woning.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat het gebruik als zelfstandige woonruimte in strijd is met het bestemmingsplan. De omstandigheid dat aan de voormalige bakkerij een huisnummer is toegekend betekent, anders dan appellanten betogen, niet dat daardoor een zelfstandige woning is ontstaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college terzake handhavend kon optreden.
    
    2.5.    Met betrekking tot last B hebben appellanten sub 1 betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de aan de voormalige bakkerij gepleegde verbouwing moet worden beschouwd als een verandering van niet-ingrijpende aard als bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken, waarvoor geen bouwvergunning is vereist.
    
        Ook dit betoog faalt. Op grond van bovengenoemde bepalingen is, in afwijking van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, geen bouwvergunning vereist voor het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits de verandering geen betrekking heeft op de draagconstructie van dat bouwwerk, de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid en het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
    
        Vooropgesteld wordt dat, anders dan appellanten sub 1 betogen, het college de diverse onderdelen van de verbouwing terecht als één geheel heeft beoordeeld. Nu sprake is van een wijziging in het gebruik, is niet voldaan aan de voorwaarde dat het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor de verbouwing een bouwvergunning is vereist en dat het college, nu deze niet is verleend, terzake handhavend kon optreden.
    
    2.6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar geen concreet uitzicht bestond op legalisatie. Anders dan appellanten sub 1 hebben betoogd is niet gebleken dat in vergelijkbare gevallen niet handhavend wordt opgetreden.
    
    2.8.    Eveneens terecht heeft de rechtbank geoordeeld dat de hoogte van de opgelegde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. Het door appellanten sub 1 terzake gevoerde betoog faalt derhalve.
    
    2.9.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Klein Nulent
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2005
    
    218-422.