ECLI:NL:RBLIM:2018:3532, Rechtbank Limburg, 13-04-2018, ROE 18/562
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2018-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening connex aan het bezwaar gericht tegen de last onder dwangsom, waarbij verzoeker is gelast om de met het bestemmingsplan strijdige woningsplitsing ongedaan te maken. Beroep op het vertrouwensbeginsel. Toezegging door de bouwinspecteur van de gemeente. Dat die medewerker niet bevoegd was om een toezegging over de woningsplitsing te doen, is onvoldoende om het beroep op het vertrouwensbeginsel te weerleggen. Niet valt in te zien dat verzoeker niet op goede gronden mocht vertrouwen dat de bouwinspecteur de opvatting van het bevoegd gezag vertolkte. Toewijzing verzoek. In de heroverweging in bezwaar dient verweerder een nadere motivering te geven van zijn standpunt dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan. Verweerder zal daarbij moeten beoordelen of er belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan het belang van verzoeker en het honoreren van het bij hem opgewekt vertrouwen.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 18/562
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 april 2018 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] , te [woonplaats] , verzoeker
    (gemachtigde: mr. E.G.W. Hendriks)
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kerkrade, verweerder
    (gemachtigden: mr. Y.J.A. Hollanders en [naam 2] ).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 27 februari 2018, verzonden op 2 maart 2018 (het primaire besluit), heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd, waarbij verzoeker is gelast om binnen zes weken de woning aan de [adres 1 en 2] te [woonplaats] in de oorspronkelijke staat, zijnde één wooneenheid, terug te brengen, waarbij de woning niet bouwkundig of functioneel gesplitst mag zijn in twee wooneenheden. Er mag enkel één huishouden in het pand worden gehuisvest, omdat in het bestemmingsplan “Kerkrade Oost I” (het bestemmingsplan) onder “woning” wordt verstaan: “een (gedeelte van een) gebouw met inbegrip van aangebouwde bijgebouwen, dat dient voor de huisvesting van één huishouden”.  
    
    
    
      Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 april 2018. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn vader [naam 3] en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Bij het primaire besluit heeft verweerder het standpunt ingenomen dat woningsplitsing op grond van artikel 16.2.1.b1 van het bestemmingsplan ter plaatse niet is toegestaan. Dit is slechts anders indien de woningvoorraad kleiner of gelijk blijft. Daarvan is echter geen sprake, de woningvoorraad neemt met één eenheid toe. Verzoeker, eigenaar van de woning aan de [adres 1 en 2] te [woonplaats] , beschikt ook niet over een omgevingsvergunning. Bij besluit van 20 oktober 2016 heeft verweerder de aanvraag van verzoeker tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor “het veranderen van het woonhuis in twee appartementen” afgewezen. Gelet op het vorenstaande is sprake van een overtreding van een wettelijk voorschrift en rust op verweerder een beginselplicht tot handhaving. Bijzondere omstandigheden die maken dat van handhaving kan worden afgezien, acht verweerder niet aanwezig. In dat verband heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er geen concreet zicht op legalisering is, omdat verweerder niet bereid is medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Hiertoe heeft verweerder verwezen naar de toelichting op het bestemmingsplan. Daarin staat vermeld dat er in de regio Parkstad Limburg, waartoe de gemeente Kerkrade behoort, sprake is van een bevolkingskrimp, waardoor de woningvoorraad verkleind dient te worden. Uit de Structuurvisie Wonen Zuid-Limburg en de Structuurvisie Kerkrade 2010-2020 van de gemeente Kerkrade komt naar voren dat er in de gemeente een woningoverschot is met leegstand tot gevolg. Verweerder acht de verpaupering die hierdoor kan optreden onwenselijk. Verweerder heeft daarom aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd, waarbij verzoeker – kort gezegd – is gelast om de woningsplitsing ongedaan te maken. Indien niet binnen zes weken aan de last wordt voldaan, verbeurt hij een dwangsom van              € 1.500,- per week/gedeelte van een week dat niet aan deze last wordt voldaan met een maximum van € 9.000,-.
    
    2. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat aan de last wordt voldaan indien de afsluitbare scheidingsdeur op de eerste verdieping van de woning wordt verwijderd of de afsluitbaarheid van die deur ongedaan wordt gemaakt en bovendien niet meer dan één huishouden in het pand is gehuisvest. 
    
    3. Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Verzoeker is primair van mening dat bij hem in eerste instantie het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat voor de woningsplitsing geen omgevingsvergunning nodig was en dat hij er in tweede instantie op mocht vertrouwen dat hem voor de woningsplitsing een omgevingsvergunning zou worden verleend. Verzoeker heeft hiertoe in zijn bezwaarschrift en ter zitting de volgende gang van zaken beschreven.
    
    
      In 2013 heeft de vader van verzoeker telefonisch contact gehad met [naam 2] (hierna: [naam 2] ), medewerker Basisregistraties Adressen en Gebouwen (BAG). [naam 2] heeft aan de vader van verzoeker meegedeeld dat, nu nog geen sprake was van woningsplitsing er op grond van de Wet BAG geen actie was vereist. [naam 2] heeft verder verwezen naar de vergunningverleners van de gemeente. In dat kader heeft verzoeker telefonisch contact met de gemeente opgenomen, waarna op 20 januari 2014 [naam 4] (hierna: [naam 4] ), bouwinspecteur bij de gemeente Kerkrade, ter plaatse is komen kijken. Van [naam 4] heeft verzoeker mondeling toestemming voor de woningsplitsing gekregen. Verzoeker mocht van hem een aanvang maken met de werkzaamheden en diende zich bij hem te melden wanneer de werkzaamheden waren voltooid. Verzoeker is vervolgens met de verbouwing begonnen. Nadat hij de werkzaamheden aan de benedenverdieping had voltooid, kwam de bouw om medische redenen enige tijd stil te liggen. Op 22 september 2016 liet [naam 4] weten dat er formeel alsnog een aanvraag om een omgevingsvergunning moest worden ingediend. Verzoeker was op dat moment bezig met werkzaamheden aan de bovenverdieping. Gelet hierop heeft verzoeker diezelfde dag een omgevingsvergunning aangevraagd. Nadat hem bij besluit van 20 oktober 2016 een omgevingsvergunning was geweigerd, heeft op 10 juli 2017 een gesprek plaatsgevonden met onder meer [naam 5] (hierna: [naam 5] ) van de gemeente Kerkrade. Tijdens dit gesprek is verzoeker toegezegd dat hem een omgevingsvergunning zou worden verleend. Verzoekers vader was bij dit gesprek aanwezig en is bereid hierover te getuigen. Vervolgens heeft het tot 12 oktober 2017 geduurd voordat verzoeker op de hoogte is gesteld van verweerders voornemen om de woningsplitsing niet toe te staan.
    
    
    
      Verzoeker heeft er ook op gewezen dat voor beide appartementen huisnummers zijn toegekend en hij voor zowel [adres 1] als [adres 2] is aangeslagen voor de gemeentelijke belastingen.
    
    
    
      Subsidiair heeft verzoeker het standpunt ingenomen dat van een overtreding van een wettelijk voorschrift geen sprake is. Artikel 16.2.1b1 van het bestemmingsplan mist toepassing. Er is geen sprake van het “bouwen van een woning (hoofdgebouw)” en verzoeker is toegezegd dat hij zijn woning mocht splitsen.
    
    
    
      Voorts heeft verzoeker bestreden dat in de regio en de gemeente restrictief om moet worden gegaan met het creëren van woningbouwmogelijkheden en er om die reden geen concreet zicht op legalisatie is. Hiertoe heeft hij aangevoerd dat verweerder niet heeft aangetoond dat sprake is van een woningoverschot met leegstand tot gevolg. Verzoeker heeft in dit verband gesteld dat er in de regio Parkstad Limburg woningzoekenden op een wachtlijst staan, er in de regio nog steeds wordt gebouwd en er door het woningtekort in Aken, in Kerkrade vraag is naar woonruimte. Ter zitting heeft verzoeker hieraan toegevoegd dat uit de toelichting op het bestemmingsplan niet kan worden opgemaakt dat er geen mogelijkheden zijn om het aantal wooneenheden toe te laten nemen. 
    
    
    
      In verzoekers visie is daarnaast het gelijkheidsbeginsel geschonden. In februari 2018 is immers aangekondigd dat het hoekpand aan de [adres 3] / [adres 4] te Kerkrade zal worden gerenoveerd tot twee wooneenheden. Ter zitting is verder verwezen naar de voorgenomen bouw van 30 nieuwe woningen in het kader van de herontwikkeling van het Erensteinerveld.
    
    
    
      Verzoeker acht het, gelet zijn werkzaamheden en investeringen, niet redelijk en billijk dat hij de woningsplitsing ongedaan moet maken.  
    
    
    4. Verweerders lezing over de door verzoeker gestelde toezeggingen is blijkens de stukken en het verhandelde op zitting de volgende.
    
    
      In 2014 heeft verzoeker gevraagd of het mogelijk was om de woning te splitsen. Op ambtelijk niveau is hem meegedeeld dat dit akkoord was. In het daaraan voorafgaande jaar is eiser door [naam 2] verwezen naar de vergunningverleners van de gemeente. Vervolgens is verzoeker twee jaar later overgegaan tot het splitsen van zijn woning dan wel zijn de bouwwerkzaamheden na twee jaar afgerond. Daarna is er op 22 september 2016 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. Op 20 oktober 2016 is die aanvraag afgewezen. Op 10 juli 2017 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen verzoeker en twee medewerkers van de sector Stedelijke Ontwikkeling en Beheer. Dit gesprek had tot doel om enkele opties met betrekking tot het pand te bespreken en om de visie van verzoeker voor wat betreft deze opties in beeld te krijgen. Tijdens dit gesprek is geen toezegging gedaan. Verweerder heeft uiteindelijk gekozen voor de optie waarbij de twee wooneenheden moeten worden teruggebracht naar één wooneenheid.
    
    
    
      In de visie van verweerder is er geen sprake van gerechtvaardigd vertrouwen dat voor de woningsplitsing geen omgevingsvergunning nodig was. Een toezegging van een daartoe bevoegd persoon is niet aan de orde. Bovendien is verzoeker er tijdig op gewezen dat een omgevingsvergunning vereist was. Gedurende het gesprek van 10 juli 2017 is niet toegezegd dat verzoeker een omgevingsvergunning voor de woningsplitsing zou worden verleend.
    
    
    5. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
    
    6. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    7. De voorzieningenrechter stelt vast dat aan de in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb geformuleerde formele vereisten is voldaan. Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en deze rechtbank kan bevoegd worden om van de hoofdzaak kennis te nemen. Gezien de inhoud van de last onder dwangsom is voorts ook de onverwijlde spoed genoegzaam aangetoond. 
    
    8. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank op geen enkele wijze in een bodemprocedure.
    
    9. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk
    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dit geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    10. Artikel 16.2.1.b1 van het bestemmingsplan luidt als volgt.
    
    
      16.2.1 Hoofdgebouwen
      Met betrekking tot hoofdgebouwen geldt het volgende:
      a (…);
      b woningbouwmogelijkheden:
    
    
      
        
        
        
        
        
          
            
              
            
            
              
                Bouwlocatie
              
            
            
              
                Bouwtitel
              
            
            
              
                Voorwaarden: o.a.:
              
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              16.2.1b1
            
            
              (sloop met terug)bouw hoofdgebouw
            
            
              rechtstreeks
            
            
              binnen bouwvlak, waarbij toevoeging aan woningvoorraad kleiner of gelijk is aan 0; met inachtneming geldende bouwregels (art. 16.2)
            
          
        
      
    
    
    
      Onder “bouwen” wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder t, van het bestemmingsplan verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk, alsmede het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen van een standplaats.
    
    
    11. De voorzieningenrechter is van oordeel dat door het splitsen van de woning in strijd met artikel 16.2.1.b1 van het bestemmingsplan is gehandeld. Dat, zoals verzoeker stelt, geen sprake is van “bouwen”, kan op grond van voormelde definitiebepaling, waarin is bepaald dat ook het veranderen van een bouwwerk als “bouwen” wordt aangemerkt, niet slagen.
    12. Over het standpunt van verzoeker dat hij er op mocht vertrouwen dat geen omgevingsvergunning benodigd was dan wel dat hem een omgevingsvergunning zou worden verstrekt en daarom geen sprake was van overtreding van een wettelijk voorschrift, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. 
    
    13. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft bij uitspraak van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1946), herhaald bij uitspraak van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2675), geoordeeld dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hiervan kan ook sprake zijn indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Er kunnen belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan het belang van betrokkene en het honoreren van het bij hem opgewekt vertrouwen. 
    
    14. De voorzieningenrechter overweegt ten eerste dat toekenning van een huisnummer na de splitsing (en de daaruit volgende belastingaanslagen per pand afzonderlijk) niet kan  worden opgevat als een toestemming voor splitsing van de woning (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:469). Verder maakt de omstandigheid dat verweerder gedurende enige tijd niet is overgegaan tot handhavend optreden niet dat hij daar niet alsnog toe mocht overgaan. 
    
    15. De voorzieningenrechter overweegt verder dat tussen partijen niet in geschil is dat [naam 4] op 20 januari 2014 heeft toegezegd dat de woning in twee wooneenheden mocht worden gesplitst. Partijen houdt verdeeld of verzoeker hieraan rechtens te honoreren verwachtingen mocht ontlenen. De voorzieningenrechter overweegt dat voor het beantwoorden van die vraag niet kan worden volstaan met het standpunt dat de toezegging niet door een daartoe bevoegd persoon is gedaan. Uit voormelde Afdelingsjurisprudentie volgt immers dat ook sprake kan zijn van toezeggingen, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend, indien deze toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan verzoeker op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Verweerders standpunt dat [naam 4] niet bevoegd was om toezeggingen over de woningsplitsing te doen, is dan ook onvoldoende om het beroep op het vertrouwensbeginsel te weerleggen. Ook verweerders standpunt dat [naam 4] verzoeker op 20 januari 2014 niet namens hem heeft bezocht, is hiertoe onvoldoende. Verzoeker heeft met de gemeente telefonisch contact opgenomen over de voorgenomen woningsplitsing, waarna [naam 4] naar aanleiding hiervan hem heeft bezocht en hierover een toezegging heeft gedaan. Onder die omstandigheden valt niet in te zien dat verzoeker niet op goede gronden mocht vertrouwen dat [naam 4] de opvatting van het bevoegd gezag vertolkte. Ook de verwijzing van [naam 2] naar de vergunningverleners van de gemeente, kan verweerder in dit verband niet baten. De verwijzing dateert van vóór de toezegging van [naam 4] en [naam 2] heeft bovendien niet gezegd dat voor de woningsplitsing een omgevingsvergunning is vereist. [naam 2] heeft blijkens zijn verklaring op zitting enkel verwezen naar de vergunningverleners van de gemeente, omdat mogelijk een vergunning vereist zou zijn. 
    
      Dat er overigens in het gesprek van 10 juli 2017 een toezegging door verweerder is gedaan dat geen omgevingsvergunning is vereist, acht de voorzieningenrechter, gelet op dat wat partijen daarover op zitting hebben verklaard (in dat gesprek zijn de mogelijkheden voor het vervolg na afwijzing van de aanvraag omgevingsvergunning verkend), onvoldoende aannemelijk gemaakt.
      Gelet echter op de toezegging door [naam 4] op 20 januari 2014, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder vooralsnog onvoldoende heeft onderbouwd dat door verzoeker geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan. 
    
    
    16. Ook op het door verzoeker gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel dient verweerder nog nader in te gaan. Voor zover door verzoeker verwezen is naar de ontwikkeling rondom het hoekpand aan de [adres 3] / [adres 4] staat in de door verzoeker overgelegde informatie van de gemeente Kerkrade dat de gemeente bereid is medewerking te verlenen aan het realiseren van twee aparte wooneenheden op de betreffende locatie door de nieuwe eigenaar. Dat sprake is van een andere bestemming van dat pand (horeca en wonen), zoals door verweerder ter zitting is aangegeven en dat daarom al het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, volgt de voorzieningenrechter zonder nadere uitleg niet, nu immers het aantal wooneenheden ter plaatse wordt uitgebreid. Dat er nog geen sprake is van (formele) besluitvorming acht de voorzieningenrechter, in het licht van de mededeling dat de gemeente bereid is medewerking aan het realiseren van twee aparte woonheden op die locatie te verlenen, evenmin doorslaggevend. 
    
    17. Op grond van het bovenstaande zal de voorzieningenrechter het verzoek toewijzen en het primaire besluit schorsen tot de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
    
    18. De voorzieningenrechter wijst er op dat verweerder het aan het primaire besluit klevende gebrek in de bezwaarfase kan repareren en dat deze uitspraak niet betekent dat de last onder dwangsom definitief van de baan is. Het is aan verweerder om in de heroverweging in bezwaar een nadere motivering te geven van zijn standpunt dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan. Verweerder zal daarbij moeten beoordelen of er belangen aanwezig zijn die zwaarder wegen dan het belang van verzoeker en het honoreren van het bij hem opgewekt vertrouwen. In de te maken belangenafweging zal verweerder het algemeen belang moeten afwegen tegen de belangen van verzoeker, waaronder begrepen de door hem op grond van de toezegging gedane investeringen. Verder dient verweerder nader in te gaan op het beroep op het gelijkheidsbeginsel. Voorts dient betrokken te worden of er alsnog sprake kan zijn van zicht op legalisatie.
    
    19. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt zij dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
    
    20. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening toe;
    - schorst het primaire besluit tot de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan verzoeker te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1.002,- (wegens kosten van rechtsbijstand).
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Derks, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2018.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.