ECLI:NL:RVS:2009:BK3616, Raad van State, 18-11-2009, 200901659/1/M1 en 200901716/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 10 juni 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Bilt (hierna: het college) verzoeken van [appellant sub 1] en van de vereniging "Bewonersvereniging Bilthoven-Noord" (hierna: de bewonersvereniging) om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot het crematorium Den en Rust aan de Frans Halslaan 25-27 te Bilthoven, afgewezen.

200901659/1/M1 en 200901716/1.
      Datum uitspraak: 18 november 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], en
      2. de vereniging "Bewonersvereniging Bilthoven-Noord", gevestigd te Bilthoven, gemeente De Bilt,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van De Bilt,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 10 juni 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Bilt (hierna: het college) verzoeken van [appellant sub 1] en van de vereniging "Bewonersvereniging Bilthoven-Noord" (hierna: de bewonersvereniging) om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot het crematorium Den en Rust aan de Frans Halslaan 25-27 te Bilthoven, afgewezen.
    
    Bij besluiten van 7 januari 2009 heeft het college de door [appellant sub 1] en de bewonersvereniging hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze besluiten hebben [appellant sub 1] en de bewonersvereniging bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 6 maart 2009 onderscheidenlijk 10 maart 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Begraafplaats Den en Rust BV" (hierna: Den en Rust) hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 15 oktober 2009, waar [appellant sub 1] in persoon, de bewonersvereniging, vertegenwoordigd door dr. M. van de Vrugt, en het college, vertegenwoordigd door C.L. Visscher en ing. B. Drenth, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting Den en Rust, vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, en M. Assmann, A.C.G.A. Creusen, W.J. Tichelman en A.F.G.A. Temming als belanghebbende gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Vaststaat dat de verzoeken om handhaving uitsluitend zien op het doen verrichten van een onderzoek naar het functioneren van het rookgasreinigingssysteem van het crematorium Den en Rust met betrekking tot de kwikemissie als gevolg van de verbranding van stoffelijke overschotten in het crematorium Den en Rust. [appellant sub 1] en de bewonersvereniging hebben het college verzocht om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen in de vorm van het door Den en Rust doen verrichten van een onderzoek naar de emissiewaarden van kwik bij twee representatieve crematies.
    
    2.2. In voorschrift 1.2, verbonden aan de bij besluit van 9 januari 2001 voor de inrichting verleende vergunning, is het volgende bepaald:
    
    "Wanneer er in de voorschriften wordt verwezen naar NEN-normen of andere richtlijnen dan wordt bedoeld:
    
    a bij nieuwe installaties e.d. de laatst uitgebrachte c.q. gewijzigde normen of richtlijnen die bij het verlenen van de beschikking van kracht zijn;
    
    b bij bestaande installaties e.d.; die normen en voorschriften die op het moment van de reeds uitgegeven beschikkingen van kracht waren, tenzij hierdoor ongewenste situaties ontstaan."
    
    In voorschrift 7.28 is bepaald:
    
    "Binnen 6 maanden na ingebruikname van de installatie, en daarna jaarlijks dient de goede werking van de installatie te worden gecontroleerd. Daarbij dient ook de werking van de continue meetapparatuur te worden gecontroleerd."
    
    In voorschrift 7.29 is bepaald:
    
    "Binnen 6 maanden na ingebruikname van de installatie dient een emissierapport aan het college van burgemeester en wethouders te worden toegezonden waaruit het volgende blijkt:
    
    a de concentratie van O2 CO2, CO, CxHy, NOx, SOx direct na de rookgasreinigingsinstallatie;
    
    b het temperatuurverloop in de oven, in de naverbrander en in de schoorsteen gedurende die metingen;
    
    c de hoeveelheid uitkomende gassen en dampen, alsmede de stofconcentratie ter plaatse van de uitmonding van het rookgasafvoerkanaal."
    
    In voorschrift 7.30 is bepaald:
    
    "De metingen, die ten grondslag liggen aan de in het vorige voorschrift genoemde rapportage, moeten gedurende ten minste twee representatieve crematies worden of zijn uitgevoerd."
    
    In voorschrift 7.31 is bepaald:
    
    "De emissiegrenswaarden dienen bepaald te worden met inachtneming van de meetmethode als opgenomen in de Nederlandse Emissie Richtlijn (NeR)."
    
    2.3. [appellant sub 1] en de bewonersvereniging betogen dat de uitstoot van emissies van de crematieoven van Den en Rust, op grond van de richtlijnen van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: de NeR) zou moeten worden gecontroleerd door een representatieve meting en niet, zoals feitelijk is geschied, door een controle van relevante parameters. Volgens [appellant sub 1] en de bewonersvereniging is een onderzoek naar kwikemissie dringend gewenst nu uit het "Rapport emissiemeting 2002", nummer 02 086 versie 22 van 22 mei 2002, uitgevoerd door Umweltanalytik Saalfeld blijkt dat het desbetreffende onderzoek niet onder representatieve omstandigheden heeft plaatsgevonden en reeds zeven jaar geleden is uitgevoerd. Huns inziens is het een feit van algemene bekendheid dat alle installaties bij veroudering gebreken gaan vertonen. Daarom verlangen zij ook periodieke metingen onder representatieve omstandigheden. [appellant sub 1] en de bewonersvereniging wijzen voor het begrip representatieve crematies naar de in de NeR opgenomen "bijzondere regeling voor crematoria" uit september 2004.
    
    2.3.1. Het college heeft afgezien van toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen in de vorm van het doen uitvoeren van een onderzoek als gewenst door [appellant sub 1] en de bewonersgroep naar het functioneren van het rookgasreinigingssysteem ten aanzien van Den en Rust, omdat paragraaf 3.7 van de NeR dit volgens hen niet nodig maakt. Het college stelt dat deze paragraaf correct is toegepast en dat gelet op het van toepassing zijnde controleregime kan worden volstaan met eenmalig meten en vervolgens controleren of wordt voldaan aan de voor de emissierelevante parameters geldende waarden. Aan die voorwaarde wordt volgens het college voldaan.
    
    2.3.1.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3.2. Vaststaat dat de vergunning van Den en Rust, voor zover hier van belang, dateert van 9 januari 2001. Gelet op voorschrift 1.2 van deze vergunning is de NeR en de daarbij behorende "bijzondere regeling voor crematoria" zoals die op dat ogenblik gold van toepassing. In verband daarmee en nu aan de NeR geen rechtstreekse werking toekomt, is de wijziging van september 2004 van de "bijzondere regeling voor crematoria" van de NeR, waarin het begrip representatieve omstandigheden wordt gedefinieerd als condities waarbij kwik bij het verbrandingsproces vrijkomt als gevolg van amalgaam vullingen dan wel toegevoegde hoeveelheid kwik, niet van toepassing. Nu een begripsomschrijving in de op de inrichting van toepassing zijnde versie van de "bijzondere regeling voor crematoria" uit juni 1998 ontbreekt, heeft het college onder representatieve crematie naar het oordeel van de Afdeling mogen verstaan crematie van een willekeurig stoffelijk overschot onder normale bedrijfsomstandigheden.
    
    Voorts staat vast dat de reinigingstechniek en de installatie zoals die bij het crematorium Den en Rust worden toegepast, in de NeR als één van de beschikbare emissiebeperkende technieken zijn beschreven en daarom aan te merken als een erkende reinigingstechniek. Uit het emissieonderzoek van Umweltanalytik Saalfeld van 22 mei 2002 is naar voren gekomen dat de emissie van de crematieoven van Den en Rust op alle rookgascomponenten (ruimschoots) binnen de grenswaarden van de NeR blijft en dat de metingen gedurende twee crematies zijn uitgevoerd. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het aan het rapport van 22 mei 2002 ten grondslag liggende onderzoek als onvoldoende moet worden aangemerkt en van een overtreding van voorschrift 7.30 sprake is.
    
    2.3.3. Volgens paragraaf 3.7 van de NeR kan de controle op de goede werking van de emissiebeperkende maatregelen die vervolgens jaarlijks dient plaats te vinden op een drietal manieren worden uitgevoerd. Dit kan door de beoordeling van de emissies op basis van directe metingen, het bepalen van het rendement van de emissiebeperkende voorziening of het bewaken van emissierelevante parameters. Alleen bij de eerstgenoemde twee methodieken is sprake van een bepaling door meting van het kwikaanbod.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit deze paragraaf van de NeR dat kan worden volstaan met eenmalig meten en vervolgens controleren of wordt voldaan aan de voor de emissierelevante parameters geldende waarden. Bij het crematorium Den en Rust wordt een dergelijke controle/inspectie periodiek (minimaal jaarlijks) gedaan door de ovenbouwer, bij welke gelegenheid zonodig de inregeling van de installatie wordt aangepast.
    
    Een periodieke meting als door [appellant sub 1] en de bewonersvereniging bepleit behoort mitsdien niet tot de maatregelen die volgens paragraaf 3.7.1 van de NeR bij crematoria in ieder geval dienen te worden getroffen. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat het niet uitvoeren van periodieke metingen een overtreding inhoudt van de voorschriften 7.28 en 7.31 in onderling verband bezien.
    
    2.4. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat, anders dan [appellant sub 1] en de bewonersvereniging menen, Den en Rust de voorschriften van de voor haar geldende vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer niet heeft overtreden. Het college heeft bij het bestreden besluit zijn afwijzing van het verzoek om handhaving dan ook terecht gehandhaafd.
    
    2.5. De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Diepenbeek w.g. Sparreboom
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2009
    
    195-209.