ECLI:NL:RBSGR:2009:BK0223, Rechtbank 's-Gravenhage, 16-09-2009, 291222 - HA ZA 07-2168
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2009-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Onrechtmatige wet-/regelgeving, LNV, varkensrechten, artikel 1 EP, onvoldoende onderbouwd dat er in dit geval sprake is van een "individual and excesssive burden"

vonnis
      RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    
    Sector civiel recht
    
    
    zaaknummer / rolnummer: 291222 / HA ZA 07-2168
    
    Vonnis van 16 september 2009
    
    in de zaak van
    
    
      1. de maatschap
      MAATSCHAP [A. - B. ] (tevens handelend onder de naam maatschap [A. - B. ]),
      gevestigd te [plaats A.],
      2. [A.]
      wonende te [plaats A.],
      3.  [A. - B. ],
      wonende te [plaats A.],
      eisers,
      advocaat mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
    
    
    tegen
    
    
      DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
      zetelende te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      advocaat mr. S. van Heukelom-Verhage.
    
    
    
    Gedaagde zal hierna ook 'de Staat' genoemd worden.
     
    
    
      1. De procedure
      1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 6 juli 2007;
      - de akte overlegging producties;
      - de conclusie van antwoord;
      - de conclusie van repliek;
      - de conclusie van dupliek.
    
    
    1.2. Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.
    
    2. De feiten
    
    2.1. Eisers hebben een varkens- en melkveehouderij aan [adres] te [plaats A.].
    
    2.2. In januari 1996 heeft eiser sub 2 overleg gevoerd met de gemeente [ A.] over, kort gezegd, de bouw van een nieuwe varkensstal. 
    
    2.3. Op 19 juni 1997 hebben eisers een nieuwe, de gehele inrichting omvattende, milieuvergunning aangevraagd. 
    
    
      2.4. In een brief van eveneens 19 juni 1997 heeft de Rabobank te Neede onder meer het volgende meegedeeld aan eisers:
      "Naar aanleiding van het gesprek op 7 augustus 1996 bevestigen wij u, dat wij bereid zijn u voor de bouw van een vleesvarkensschuur een financiering te verstrekken van maximaal fl. 160.000,--, onder de volgende voorwaarden:
    
    
    
      - de definitieve investeringsbedragen dienen bekend te zijn;
      - de benodigde vergunningen dienen op het bedrijf aanwezig te zijn;
      - de financiering zal verstrekt worden onder de met u besproken condities." 
    
    
    2.5. Bij brief van 10 juli 1997 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) zijn beleidsvoornemen tot herstructurering van de varkenssector bekendgemaakt. 
    
    
      2.6. Op 28 april 1998 is de door eisers aangevraagde milieuvergunning verleend. De desbetreffende beschikking van burgemeester en wethouders van [plaats A.] vermeldt onder meer het volgende:
      "Gewenste situatie
      De aanvrager wil zijn bedrijf wijzigen binnen de huidige ammoniakrechten met gebruikmaking van een groenlabelstal. Het melkrundvee blijft gelijk het jongvee verminderd met 17 stuks en het aantal vleesvarkens neemt toe met 110 stuks. Om dit te kunnen realiseren zal een nieuwe Groen Labelstal BB 95-10-029 V1 worden gerealiseerd. [..]"
    
    
    2.7. Op 1 september 1998 is de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) in werking getreden. Bij deze wet is een stelsel van zogeheten varkensrechten (en fokzeugenrechten) geïntroduceerd. Ingevolge artikel 15 van de Whv mogen op een bedrijf, kort gezegd, niet méér varkens worden gehouden dan het aan dat bedrijf toegekende varkensrecht toestaat. Het varkensrecht komt op grond van de artikelen 6 en 7 van de Whv in beginsel overeen met het in 1996 dan wel 1995 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10%. 
    
    2.8.  Eveneens op 1 september 1998 is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (Bhv) in werking getreden, dat voornamelijk is gebaseerd op artikel 25 van de Whv. Op grond van het Bhv kunnen in bepaalde gevallen extra varkensrechten worden toegekend. 
    
    2.9. Op grond van de rekenregels van de Whv is aan eisers een varkensrecht toegekend van (in totaal) 132 varkenseenheden. 
    
    2.10. Op 9 oktober 1998 hebben eisers aan het (toenmalige) Bureau Heffingen een formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen, I.v.m. aanvraag milieuvergunning vóór 10 juli 1997" toegezonden. Op dat formulier hebben eisers te kennen gegeven dat zij kiezen voor toepassing van "categorie 4, het maximaal mogelijke aantal varkensrechten". 
    
    2.11. Op 2 november 1998 hebben eisers zogenoemde GVNEK-rechten gekocht ter grootte van 2.409 kilo fosfaat bruto ('GVNEK' staat voor geiten, vossen, nertsen, eenden en konijnen). De koopsom bedroeg ƒ 74.990,50. 
    
    2.12. Op 19 januari 1999 is aan eisers een bouwvergunning verleend voor een nieuwe varkensstal.
    
    2.13. Bij besluit van 3 maart 2000 heeft het Bureau Heffingen aan eisers meegedeeld dat zij niet in aanmerking komen voor categorie 4 van het Bhv, omdat, kort gezegd, hun aangifte overschotheffing over het jaar 1996 niet vóór 10 juli 1997 was ontvangen. 
    
    
      2.14. In een onder meer door de vereniging Nederlandse Vakbond Varkenshouders 
      (NVV) tegen de Staat aanhangig gemaakte procedure betreffende het stelsel van varkensrechten heeft de Hoge Raad in zijn arrest van 16 november 2001 (NJ 2002, 469), onder meer het volgende overwogen: 
      "6.2.2 Art. 1 lid 2 van het Eerste Protocol [bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), toevoeging rechtbank] bepaalt, voorzover hier van belang, dat de bepalingen van het eerste lid op geen enkele wijze het recht aantasten, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Uit het verband tussen dit tweede lid en de overige bepalingen van art. 1, en meer in het bijzonder het beginsel dat ten grondslag ligt aan de eerste volzin daarvan, heeft het EHRM het vereiste afgeleid dat een onder lid 2 vallende inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts toegestaan is, wanneer er een "fair balance" is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Dit vereist het bestaan van een "reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised", een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee nagestreefd wordt [..]. Aan het vereiste van een "fair balance" is niet voldaan, indien er sprake is van een "individual and excessive burden", een individuele en buitensporige last, voor de betrokken persoon [..]. Bij deze afweging is mede van belang of de maatregel in strijd is met eerder door de overheid gewekte verwachtingen [..].
      Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een "wide margin of appreciation" toe [..]. Dat het gestelde doel ook met een lichter middel kan worden bereikt, is op zichzelf niet voldoende om te concluderen dat de inbreuk ongerechtvaardigd is [..]. Wel kan de aanwezigheid van alternatieven worden meegewogen bij de proportionaliteitstoets [..]."
    
    
    2.15. Bij brief van (onder meer) 9 juli 2002 heeft de (toenmalige) raadsman van eisers de Staat aansprakelijk gesteld. 
    
    
      2.16. Eisers hebben bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aangewend tegen de beslissing dat zij niet in aanmerking komen voor extra varkensrechten op basis van categorie 4 van het Bhv. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in een uitspraak van 19 juli 2005 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Het CBb heeft, kort samengevat, de beslissing om aan eisers geen extra varkensrechten toe te kennen op basis van hardheidscategorie 4 in stand gelaten. Daartoe heeft het CBb onder meer het volgende overwogen: 
      "5.5. [..] Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de met de deelneming aan de stichting "Wij zijn het zat" samenhangende reden van de te late indiening van de aangifte overschotheffing 1996 behoort tot de risicosfeer van appelante. [..]"
    
    
    2.17. De Whv en het Bhv zijn na hun inwerkingtreding diverse malen gewijzigd. Per 1 januari 2006 zijn de Whv en het Bhv komen te vervallen. 
    
    
      3. Het geschil
      3.1. Eisers vorderen - zakelijk weergegeven - bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
      a. te verklaren voor recht dat de Staat jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld door de Whv en de daarop gebaseerde regelgeving uit te vaardigen, toe te passen en te handhaven en de Staat uit dien hoofde te veroordelen tot betaling aan eisers van een bedrag van € 63.801,--, te vermeerderen met de wettelijke rente;
      b. de Staat te veroordelen tot betaling aan eisers van de door hen gemaakte kosten van buitengerechtelijke rechtsbijstand, ter hoogte van twee punten van het toepasselijke liquidatietarief, althans een in redelijkheid vast te stellen bedrag, te vermeerderen met de wettelijke rente;
      c. de Staat te veroordelen in de proceskosten, bij niet tijdige betaling te vermeerderen met nakosten en de wettelijke rente. 
    
     
    
      3.2. Eisers hebben aan hun vorderingen - verkort en zakelijk weergeven - het volgende ten grondslag gelegd.
      In het geval van eisers is er géén sprake van een "fair balance" als bedoeld in het hiervoor aangehaalde arrest van 16 november 2001. Door de invoering van de Whv is aan eisers de mogelijkheid ontnomen om de door hen gebouwde nieuwe stal te gebruiken voor het houden van vleesvarkens. In plaats van de 290 varkens die zij op grond van de milieuvergunning mochten houden, kunnen eisers thans slechts 132 varkens houden. Daarnaast is de onder 2.11 genoemde investering van ƒ 74.990,50 in GVNEK-rechten nutteloos geworden door de systematiek van de Whv. 
    
    
    3.3. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan. 
    
    4. De beoordeling
    
    4.1. De Staat heeft allereerst een beroep gedaan op de formele rechtskracht van een (in dit geding niet overgelegde) beslissing op bezwaar van 20 augustus 2004, die ter discussie stond in de procedure die heeft geleid tot de onder 2.16 aangehaalde uitspraak van 19 juli 2005 van het CBb.
    
    4.2. Met eisers is de rechtbank van oordeel dat de aan deze beslissing op bezwaar toekomende formele rechtskracht uitsluitend meebrengt dat de civiele rechter ervan moet uitgaan dat aan eisers terecht géén extra varkensrechten zijn toegekend op basis van hardheidscategorie 4 van het Bhv. Daarmee is echter nog geen antwoord gegeven op de vraag of de Staat het recht van eisers op ongestoord genot van hun eigendom als gewaarborgd in artikel 1 lid 1 eerste volzin van het Eerste Protocol bij het EVRM, heeft geschonden. 
    
    
      4.3. Tussen partijen is in geschil of de invoering van de Whv voor eisers heeft geleid tot een "individual and excessive burden" als bedoeld in het arrest van de Hoge Raad van 16 november 2001, die een schending van voormelde verdragsbepaling zou betekenen. Eisers hebben in dit verband in wezen een beroep gedaan op de volgende twee omstandigheden: 
      a. dat zij de onder 2.11 genoemde GVNEK-rechten hebben gekocht, die benut hadden kunnen worden voor het houden van rundvee, waardoor grondgebonden mestproductierechten vrij zouden zijn gekomen voor het houden van varkens; 
      b. dat zij een nieuwe stal zouden hebben gebouwd. 
    
    
    
      4.4. De rechtbank is van oordeel dat eisers onvoldoende onderbouwd hebben waarom deze twee omstandigheden de conclusie zouden rechtvaardigen dat de invoering van de Whv voor hen heeft geleid tot een "individual and excessive burden". 
      Wat de GVNEK-rechten betreft, is hierbij doorslaggevend dat eisers deze pas hebben aangeschaft op 2 november 1998, dus ruimschoots na 10 juli 1997, de datum waarop de onderhavige herstructurering van de varkenshouderij is aangekondigd, en zelfs na 1 september 1998, de datum van de inwerkingtreding van de Whv en het Bhv. Reeds daarom kan niet worden volgehouden dat deze investering, zoals eisers hebben betoogd, waardeloos is geworden door de systematiek van de Whv. Op het moment van de invoering van de Whv was deze investering immers nog niet gedaan. Eisers beschikten ook niet over latente ruimte die door de invoering van de Whv verloren is gegaan, aangezien de grondgebonden mestproductierechten voorheen kennelijk voor het houden van runderen werden gebruikt. 
      Wat de (gestelde) nieuwe stal betreft, is doorslaggevend dat eisers niet duidelijk hebben gemaakt in hoeverre zij ten behoeve van deze stal investeringen hebben verricht, of investeringsverplichtingen zijn aangegaan, vóór 10 juli 1997. Volgens eisers zijn zij "in de loop van 1997" begonnen met "het opruimen/slopen van de oude schuur en loods om ruimte te maken voor de nieuwe schuur", maar daarmee is nog niet gezegd dat deze werkzaamheden ook daadwerkelijk vóór 10 juli 1997 zijn begonnen, laat staan dat er vóór die datum aanzienlijke kosten zijn gemaakt of onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan. Mede nu de Staat bij zijn conclusie van antwoord uitdrukkelijk heeft betwist dat eisers vóór 10 juli 1997 (of voor 1 september 1998) onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan, had van eisers in dit verband in redelijkheid méér verwacht mogen worden. Daarnaast wekken (met name) de onder 2.4 genoemde brief van 19 juni 1997 van de Rabobank, de onder 2.6 genoemde milieuvergunning van 28 april 1998 en de onder 2.12 genoemde bouwvergunning van 19 januari 1999 - gelet op hun respectieve dateringen - in ieder geval tot op zekere hoogte de indruk dat (eventuele) wezenlijke investeringen pas zijn verricht ná 10 juli 1997. Gelet op dit een en ander ziet de rechtbank evenmin aanleiding om eisers tot bewijslevering toe te laten. 
    
    
    4.5. Reeds het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vorderingen van eisers dienen te worden afgewezen. Mede daarom zal de rechtbank de door de Staat (min of meer) nog aan de orde gestelde vraag wat de consequenties zouden moeten zijn van de omstandigheid dat eisers de aangifte overschotheffing over het jaar 1996 te laat hebben ingediend, buiten beschouwing laten. Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de proceskosten. 
    
    
    
      5. De beslissing
      De rechtbank:
    
    
    - wijst de vorderingen af;
    
    - veroordeelt eisers in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 1.405,-- aan verschotten en € 1.788,-- aan salaris van de advocaat en te vermeerderen met de wettelijke rente over beide bedragen ingaande veertien dagen na de dag van de uitspraak van dit vonnis;
    
    - verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad. 
    
    
    
      Dit vonnis is gewezen door mr. P.A. Koppen en in het openbaar uitgesproken op 
      16 september 2009.