ECLI:NL:RBMNE:2021:3038, Rechtbank Midden-Nederland, 24-06-2021, UTR 21/1851 en UTR 21/1853
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Tijdelijke omgevingsvergunning en exploitatievergunning voor terras in de binnentuin. Inhoudelijke bezwaren tegen de verrichte belangenafweging slagen niet. Wel extra motivering in beslissingen op bezwaar nodig. Verzoeken afgewezen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: UTR 21/1851 en UTR 21/1853
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 juni 2021 in de zaken tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] , 
    
      
        
          [eiser 3] en [eiser 4], 
      
        
          [eiser 5] en [eiser 6] en 
      
        
          [eiser 7] en [eiser 8], 
      allen uit [woonplaats] , verzoekers(gemachtigde: [eiser 1] ),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht (hierna: het college), 
      
        de burgemeester van de gemeente Utrecht (hierna de burgemeester)
      verweerders(gemachtigde: mr. E. Ossel).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: [derde-partij] (hierna: vergunninghouder), te [woonplaats] . 
    
    
    
  
  
    Inleiding 
    
    
      Verzoekers wonen in het centrum van Utrecht in de directe omgeving van [adres] , waar vergunninghouder het horecabedrijf [horecabedrijf] exploiteert.  
    
    
    
      Op 19 mei 2020 heeft het college in verband met het uitbreken van COVID-19 het ‘Afwegingskader initiatieven en maatregelen in de anderhalvemetersamenleving’ vastgesteld. Vervolgens is op basis van dit afwegingskader het ‘Uitwerkingsbesluit voor tijdelijke uitbreiding terrassen’ vastgesteld, specifiek voor de horecasector over het inrichten van terrassen. 
    
    
    
      Met gebruikmaking van deze kaders heeft de gemeente Utrecht vanaf 1 juni 2021 tijdelijke terrassen toegestaan door middel van een gedoogconstructie tot 1 april 2021. Ook [horecabedrijf] heeft in deze periode een tijdelijk terras gehad in de binnentuin. In deze periode hebben verzoekers en vergunninghouder meerdere malen contact gehad vanwege de (geluids)overlast die verzoekers ondervonden van het terras. Tot het maken van concrete afspraken, waarin beide partijen zich konden vinden, is het uiteindelijk niet gekomen.  
    
    
    
      Voor de periode ná 1 april 2021 heeft het college besloten de tijdelijke terrassen te reguleren door het verlenen van tijdelijke vergunningen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op 16 februari 2021 heeft het college daarvoor de ‘Beleidsregel afwijking bestemmingsplan voor een tijdelijk terras middels een omgevingsvergunning in verband met COVID-19 gemeente Utrecht’ (hierna: ‘Beleidsregel afwijking bestemmingsplan’) vastgesteld. Met dit beoordelingskader geeft het college invulling aan de ruimtelijke afwegingen die gelden voor tijdelijke terrassen die in strijd zijn met het bestemmingsplan.
    
    
    
      Voor het reguleren van de exploitatievergunningen voor tijdelijke terrassen heeft de burgemeester op 16 februari 2021 de ‘Beleidsregel voor het beoordelen van afwijkingen van het Terrassenreglement voor tijdelijk terrassen ten behoeve van bestaande horecabedrijven tijdens de COVID-19 pandemie’ (hierna: ‘Beleidsregel afwijking Terrassenreglement’) vastgesteld.
    
    
    
      Op 8 maart 2021 en 21 april 2021 heeft vergunninghouder respectievelijk een exploitatievergunning en een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijke terras in de binnentuin, waarna deze vergunningen ook zijn verleend.   
    
    
    
      Verzoekers zijn het niet eens met beide vergunningen en hebben bezwaar gemaakt. Omdat vergunninghouder het terras in de binnentuin al heeft geopend, hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.   
    
    
    
      Het verzoek met zaaknummer UTR 21/1851 heeft betrekking op de omgevingsvergunning die het college op 22 april 2021 heeft verleend aan vergunninghouder voor een tijdelijke terrasuitbreiding tot uiterlijk 1 november 2021 op het adres [adres] in [plaats] .
    
    
    
      Het verzoek met zaaknummer UTR 21/1853 heeft betrekking op de exploitatievergunning en de Drank- en Horecawetvergunning die de burgemeester op 26 april 2021 heeft verleend voor dit tijdelijke terras.
    
    
    
      De verzoeken zijn behandeld tijdens de zitting op 10 juni 2021. Daarbij was de gemachtigde van verzoekers aanwezig, samen met [A] . De gemachtigde van het college en de burgemeester was aanwezig. Derde-partij/vergunninghouder was ook aanwezig.   
    
    
    
  
  
    Het toetsingskader van de voorzieningenrechter
    1. Het uitgangspunt van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is dat het instellen van 
    bezwaar de werking van een besluit niet opschort. Dat uitgangspunt kan worden doorbroken door het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter kan een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Een voorlopige voorziening is een tussenmaatregel die geldt tot, in dit geval, een uitspraak op het bezwaar is gedaan. 
    
    2. De zaak is spoedeisend, omdat vergunninghouder het terras in de binnentuin voor 
    publiek heeft geopend op 28 april 2021 en het terras ook open wil blijven houden. Verzoekers willen graag dat het terras gesloten wordt omdat zij er last van ondervinden. Een beslissing op bezwaar over beide vergunningen zal echter nog een aantal weken op zich laten wachten. 
    
    3. De voorzieningenrechter beoordeelt of het, gelet op de belangen die partijen hierbij 
    hebben, nodig is om in de tussentijd een voorziening te treffen. Daarvoor geeft zij een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van de besluiten van het college en de burgemeester en daarmee van de kans van slagen van het bezwaar van verzoekers. Ook weegt de voorzieningenrechter de belangen van partijen bij het al dan niet treffen van een voorlopige voorziening. Daarbij geldt dat hoe zekerder zij is over de rechtmatigheid van de besluiten, hoe minder ruimte er is om gewicht toe te kennen aan de belangen van verzoekers bij het treffen van een voorlopige voorziening. 
    
    
  
  
    Het oordeel van de voorzieningenrechter 
    
      4. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het voorlopige oordeel dat 
      de inhoudelijke bezwaren van verzoekers tegen de verrichte belangenafweging van het college en de burgemeester grotendeels niet slagen. Wel moet het college het verlenen van de omgevingsvergunning op een aantal punten beter onderbouwen en motiveren. Dat kan het college doen in de bezwaarprocedure. De burgemeester moet in de bezwaarprocedure meer duidelijkheid verschaffen over de toepassing van het Terrassenreglement op een terras zoals hier, dat wél in een voor het publiek toegankelijke plaats ligt maar niet op of aan de openbare weg. De voorzieningenrechter verwacht dat de uitkomst van die procedures is dat beide vergunningen in stand blijven. Bij die stand van zaken moet het belang van vergunninghouder om het terras in de binnentuin open te houden nu zwaarder wegen. De voorzieningenrechter wijst daarom beide verzoeken af. Hierna zal zij verder uitleggen hoe ze tot dit oordeel is gekomen. 
    
    
    
  
  
    De rechtmatigheid van de besluiten
    5. De voorzieningenrechter zal eerst de bezwaren tegen de omgevingsvergunning 
    beoordelen en daarna de bezwaren die zien op de exploitatievergunning en de Drank- en Horecawetvergunning (hierna: de exploitatievergunning). Vervolgens zal zij ingaan op de bezwaren van verzoekers die zien op de wijze waarop het college en de burgemeester de procedures hebben gevoerd.  
    
    
      
        De omgevingsvergunning
      
    
    
    
      
        Formeel punt 
      
    
    6. Verzoekers voeren aan dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, 
    omdat geen sprake is van een noodsituatie. 
    
    7. De gevraagde omgevingsvergunning is verleend op grond van de regeling uit artikel 4 
    van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚ van de Wabo is in dat geval de grondslag voor de vergunningverlening. Een besluit dat wordt genomen op basis van dat artikel moet worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, zodat het college op grond hiervan de juiste procedure heeft gevolgd. 
    
    
    
      
        Inhoudelijke punten 
      
    
    8. Over de verrichte belangenafweging stellen verzoekers dat de ‘Beleidsregel afwijking
    bestemmingsplan’ niet geldt, omdat het hier niet gaat om een terras aan de openbare weg. Voor het geval deze beleidsregel wél van toepassing zou zijn, dan staat vast dat het college ervan is afgeweken. Dat kan op grond van artikel 4:84 van de Awb alleen in bijzondere omstandigheden. Het college heeft zijn afwijking echter niet gemotiveerd en heeft ook geen blijk gegeven van een belangenafweging.
    
    9. De voorzieningenrechter beantwoordt de vraag of het college bevoegd is in dit geval de 
    regeling uit artikel 4 van Bijlage II bij het Bor toe te passen, vooralsnog bevestigend. Het college heeft de ‘Beleidsregel afwijking bestemmingsplan’ vastgesteld om in te vullen wanneer hij bereid is medewerking te verlenen aan tijdelijke terrassen. Dat betekent echter niet dat het college, als een terras niet voldoet aan de ‘Beleidsregel afwijking bestemmingsplan’, niet meer bevoegd is om tóch medewerking te verlenen. Wel geldt dan een zwaardere motiveringsplicht, zoals verzoekers terecht stellen. Dat, zoals verzoekers betogen, de ‘Beleidsregel afwijking bestemmingsplan’ alleen geldt voor terrassen aan de openbare weg, ziet de voorzieningenrechter niet en deze uitleg is niet passend als gekeken wordt naar deze beleidsregel in samenhang bezien met het Terrassenreglement.  
    
    10. Partijen zijn het er over eens dat het terras van vergunninghouder niet voldoet aan de
    ‘Beleidsregel afwijking bestemmingsplan’, omdat daarin staat dat ontheffingen voor tijdelijke terrassen aan de achterzijde/tuinen van panden of op binnenterreinen bij woningen niet worden verleend. 
    
    11. Voor het afwijken van een beleidsregel geldt artikel 4:84 van de Awb, waarin staat dat 
    het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het college mag dus alleen van zijn beleidsregel afwijken, als er sprake is van bijzondere omstandigheden.
    
    12. De voorzieningenrechter vindt de motivering van het college om in afwijking van zijn 
    eigen beleidsregel tóch een vergunning te verlenen voor dit terras in de binnentuin onvoldoende gemotiveerd. Het college heeft de belangen van omwonenden, waaronder verzoekers, niet kenbaar meegewogen. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van het college het gebrek in de besluitvorming beaamd maar daaraan toegevoegd dat dit kan worden hersteld in bezwaar. De gemachtigde heeft gewezen op de algemene uitgangspunten zoals verwoord in artikel 1 van de ‘Beleidsregel afwijking bestemmingsplan’. Daarin staat dat voor het bestemmingsplan Binnenstad buiten de bestemming Verkeer en Verblijfsgebied in beginsel geen omgevingsvergunningen worden verleend om het strijdig gebruik mogelijk te maken. De term in beginsel geeft aan dat het onder omstandigheden wel mogelijk is om buiten deze bestemming een terras toe te staan. Verder heeft de gemachtigde toegelicht dat voor de toetsing van de omgevingsvergunning een rol speelt dat het gaat om een klein terras met acht tafels en beperkte openingstijden. Ook de duur van de omgevingsvergunning is beperkt, namelijk tot 1 november 2021. De ruimtelijke uitstraling van het terras is daardoor niet aanzienlijk en onevenredige overlast wordt niet verwacht. De voorzieningenrechter acht het gezien deze toelichting aannemelijk dat de omgevingsvergunning met een nadere motivering met de beslissing in bezwaar kan blijven. In ieder geval ziet zij geen aanleiding om ernstig te twijfelen aan de rechtmatigheid van het besluit tot vergunningverlening. 
    
    
      
        De exploitatievergunning
      
    
    
    
      
        Formele punten
      
    
    13. Verzoekers voeren als meer formele punten aan dat deze vergunning is verleend in strijd
    met het geldende alcoholmatigingsbeleid zoals is opgenomen in artikel 3 van de Drank- en Horecawet. Volgens verzoekers is ook geen sprake van een terras in de zin van de Drank- en Horecawet, omdat deze wet geen grondslag biedt voor een vergunning voor een terras dat niet aan de openbare weg ligt. Eisers voeren verder aan dat de Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 (hierna: Horecaverordening) onverbindend is, omdat deze niet voldoet aan artikel 4 van de Drank- en Horecawet, waarop de verordening wel is gebaseerd. Het op de Horecaverordening gebaseerde Terrassenreglement gemeente Utrecht 2018 (hierna: Terrassenreglement) is daarom ook onverbindend. Bovendien zijn het Terrassenreglement en de ‘Beleidsregel afwijking Terrassenreglement’ gericht op terrassen die op openbare weg zijn gelegen, terwijl het hier om een terras in de binnentuin gaat. 
    
    14. De voorzieningenrechter volgt verzoekers niet in deze formele punten. Kijkend naar de 
    begripsbepaling van een inrichting in de Drank- en Horecawet is er geen aanleiding te veronderstellen dat deze wet slechts ziet op terrassen aan de openbare weg. Dat een tijdelijk terras van deze omvang in strijd zou zijn met het alcoholmatigingsbeleid kan de voorzieningenrechter niet plaatsen, vooral niet nu de wens voor een tijdelijk terras voortkomt uit het vanwege de coronamaatregelen niet binnen mogen exploiteren van het bedrijf. De Horecaverordening vindt haar wettelijke grondslag in de regelgevende bevoegdheid van de gemeenteraad, zoals is omschreven in artikel 149 van de Gemeentewet. Dit artikel geeft de raad de bevoegdheid om datgene te regelen wat hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt, mits dit niet strijdig is met een hogere regeling. Dat óók artikel 4 van de Drank- en Horecawet als grondslag van de bevoegdheid wordt genoemd, maakt niet dat de raad zijn bevoegdheid op grond van artikel 149 van de Gemeentewet verliest. 
    
    15. De voorzieningenrechter ziet verder geen aanleiding om te veronderstellen dat het 
    Terrassenreglement en de ‘Beleidsregel afwijking Terrassenreglement’ alleen gelden voor terrassen op of aan de openbare weg. Zij verwijst daarvoor naar de begripsbepalingen in het Terrassenreglement, waarin wordt gesproken over een openbare plaats, waaronder (ook) een weg kan vallen. De voorzieningenrechter stelt echter ook vast dat de verdere regels in het Terrassenreglement alleen geschreven lijken te zijn voor terrassen aan de openbare weg. Het is daarom niet geheel duidelijk hoe het Terrassenreglement moet worden toegepast op een terras zoals hier, dat wél in een voor het publiek toegankelijke plaats ligt maar niet op of aan de openbare weg. Om diezelfde reden kan de voorzieningenrechter de verwijzing van de gemachtigde van de burgemeester tijdens de zitting naar de afwijkingsmogelijkheid in artikel 5 niet plaatsen. De burgemeester zal hier in haar heroverweging aandacht aan moeten geven. Gezien de ruime begripsbepaling in het Terrassenreglement ziet de voorzieningenrechter vooralsnog geen aanleiding om te twijfelen aan de rechtmatigheid van de vergunning op dit punt.  
    
    
      
        Meer inhoudelijke punten
      
    
    16. Verzoekers voeren als meer inhoudelijke punten aan dat de exploitatievergunning op
    onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en is gebaseerd op onjuiste informatie van vergunninghouder over vermeende afspraken. Het besluit vinden zij bovendien onvoldoende gemotiveerd en een belangenafweging ontbreekt. Ook is er, in tegenstelling tot wat in artikel 2 van de ‘Beleidsregel afwijking Terrassenreglement’ wordt geëist, geen draagvlak onder de omwonenden.
    
    17. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de exploitatievergunning op de door 
    verzoekers genoemde inhoudelijke punten evident onrechtmatig te vinden. In haar besluit is de burgemeester onder het kopje ‘beoordeling verzoek’ kenbaar ingegaan op de belangen van omwonenden en vergunninghouder en heeft zij gemotiveerd waarom zij de vergunning heeft verleend. De burgmeester heeft ook een aantal voorwaarden aan de vergunning verbonden om overlast voor omwonenden tegen te gaan. Dat de vergunning is gebaseerd op onjuiste informatie van vergunninghouder kan de voorzieningenrechter niet plaatsen, nu de burgemeester in haar beoordeling duidelijk aangeeft dat zij op de hoogte is van de bezwaren van verzoekers en ook weet dat er geen overeenstemming is bereikt. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van de burgemeester nog toegelicht dat het creëren van voldoende draagvlak belangrijk is maar geen harde eis. De gemachtigde heeft tot slot nog bevestigd dat de gemeente nog steeds een vorm van mediation tussen partijen wil faciliteren.   
    
    
  
  
    Belangenafweging voorzieningenrechter 
    18. Uit het voorgaande volgt dat de voorzieningenrechter niet twijfelt aan de 
    rechtmatigheid van de omgevingsvergunning en de exploitatievergunning voor het tijdelijke terras. Dat betekent dat er in zoverre weinig ruimte is om het belang van verzoekers bij het schorsen van de besluiten (en dus het sluiten van het terras) voor te laten gaan op het belang van vergunninghouder. De voorzieningenrechter stelt vast dat sprake is van een terras van 6 bij 9 m2 met ruimte voor acht tafels en dus een bezoekersaantal van maximaal 20 personen. Vergunninghouder heeft terrastegels op het grind geplaatst om hinder te voorkomen. Daarnaast is betrokken dat sprake is van daghoreca met als sluitingstijd 18:00 uur waarbij de aanvangstijd in het weekend (om 09.30 uur) later is dan doordeweeks (08.00 uur). Verder is in de vergunningen vastgelegd dat het terras tot uiterlijk 1 november 2021 mag worden geëxploiteerd en eerder moet worden gesloten als coronamaatregelen met betrekking tot het houden van een veilige afstand komen te vervallen. Dat sprake is of zal zijn van onaanvaardbare geluidsoverlast voor omwonenden is de voorzieningenrechter niet gebleken. Om die redenen moet het belang van vergunninghouder om [horecabedrijf] in beperkte mate weer te kunnen exploiteren, naar het oordeel van de voorzieningenrechter nu zwaarder wegen.
    
    19. Op zitting heeft de voorzieningenrechter nog stilgestaan bij een mogelijke andere 
    oplossing voor het geschil. Verzoekers hebben in dit verband verklaard dat zij het vertrouwen in de gemeente hebben verloren. Redenen hiervoor zijn onder andere dat zij niet zijn betrokken bij de eerste aanvraag, dat niet adequaat wordt omgegaan met hun verzoeken om handhavend op te treden en dat er niet wordt gereageerd op hun klachten over het overtreden van de openingstijden. Verzoekers wilden graag zekerheid dat er niet zomaar een nieuwe verlening van vergunningen voor dit terras zou plaatsvinden, maar het is gewoon doorgezet en ook nog eens ontzettend snel. Verzoekers vrezen vanwege hun ervaringen in het verleden vooral voor een permanent terras in de binnentuin. 
    
    20. De voorzieningenrechter begrijpt de zorgen van verzoekers maar deze kunnen niet 
    maken dat de besluiten die zij nu kan toetsen, onrechtmatig zijn. Zij heeft ook niet de indruk gekregen dat het college of de burgemeester de bezwaren van verzoekers niet serieus nemen of dat zij onder een hoedje spelen met vergunninghouder. Tijdens de zitting heeft de gemachtigde van het college en de burgemeester meerdere malen benadrukt dat zij het jammer vindt dat verzoekers deze ervaringen hebben. Zij heeft ook aangeboden na de zitting uit te zoeken of alsnog mediation onder begeleiding van een externe begeleider mogelijk is. Over de vrees voor een permanent terras overweegt de voorzieningenrechter dat beide vergunningen gelden tot uiterlijk 1 november 2021. Aan de exploitatievergunning is als voorwaarde verbonden dat de vergunning na 14 dagen van rechtswege vervalt en daarmee het tijdelijk terras, zodra er geen verplichting meer geldt voor het houden van een veilige afstand, zoals bedoeld in artikel 58f van de Wet publieke gezondheid. Meer zekerheid kan verzoekers juridisch gezien niet worden geboden.     
    
    21. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af. Voor 
    een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M.H. van Ek, voorzieningenrechter, in aanwezigheid vanmr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is uitgesproken op 24 juni 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
  
  
     Artikel 6:16 van de Awb.
  
  
     Artikel 8:81, eerste lid, van de Awb. 
  
  
     Artikel 4:84 van de Awb.
  
  
     Zie ook rechtsoverweging 15.