ECLI:NL:RBZWB:2020:4803, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 29-09-2020, AWB 19_5687
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2020-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GEMWT

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 19/5687 GEMWT
    
    
      
    
    
      
        uitspraak van 29 september 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
      
    
    
      
    
    
      
        
          [naam eiser 1] en [naam eiser 2], te [plaatsnaam] , eisers, 
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Middelburg, het college.
    
    
    
      Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
      
        
          [naam derde partij]
        , te [plaatsnaam] , 
      gemachtigde: mr. K.M. Moeliker.
    
    
    
    
      
        Procesverloop 
      
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 26 september 2019 (bestreden besluit) van het college over het gedeeltelijk toewijzen van het handhavingsverzoek van eisers ten aanzien van het perceel aan de [adres 1] en [adres 2] te [plaatsnaam] (hierna: het perceel).
    
    
    
      De rechtbank heeft schriftelijk vragen gesteld aan alle partijen. Met toestemming van partijen is de behandeling van deze zaak op een zitting vervolgens achterwege gebleven. De rechtbank heeft het onderzoek op 7 juli 2020 gesloten. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
    
    
    
    
      
        Overwegingen 
      
    
  
  
    
      1Feiten Eisers zijn eigenaar van de woning op het perceel aan de [adres 3] te [plaatsnaam] . Op het perceel aan de [adres 1] en [adres 2] wordt door de derde partij een minicamping geëxploiteerd. 
    
    
      Bij brief van 5 maart 2019 hebben eisers een verzoek om handhaving ingediend bij het college, omdat volgens eisers op het perceel in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld. Dat handhavingsverzoek hebben eisers op 21 maart 2019 aangevuld. 
    
    
    
      Bij brief van 2 april 2019 heeft het college aan eisers medegedeeld voornemens te zijn het 
      verzoek om handhaving gedeeltelijk toe te wijzen. Bij brief van 3 april 2019 heeft het college de derde partij verzocht verschillende overtredingen op het perceel te beëindigen. Bij brieven van 9 april 2019 en 18 april 2019 hebben eisers en de derde partij een zienswijze ingediend tegen het voornemen. 
      Bij brief van 3 mei 2019 heeft het college de derde partij medegedeeld voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van regels uit het bestemmingsplan en het Activiteitenbesluit milieubeheer. De derde partij heeft daar op 13 mei 2019 een zienswijze tegen ingediend. 
      Bij besluit van 27 mei 2019 (primaire besluit) heeft het college het handhavingsverzoek van eisers gedeeltelijk toegewezen. 
    
    
    
      Eisers hebben daar op 8 juli 2019 bezwaar tegen gemaakt. 
    
    
    
      Bij bestreden besluit heeft het college dat bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        Eisers hebben daar op 7 november 2019 beroep tegen ingesteld. 
      
    
    
    
      Het college heeft controles uitgevoerd op het perceel op onder andere 19 maart 2019, 26 maart 2019, 18 mei 2019, 5 juni 2019 en 9 augustus 2019. 
    
    
  
  
    
      2Beroepsgronden Eisers hebben de volgende beroepsgronden aangevoerd: 
    
      
        
          Het gebruik van het perceel als minicamping (r.o. 4): het college heeft ten onrechte geweigerd handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning gebruiken van een deel van het perceel als minicamping; 
      
      
        
          Adequate landschappelijke inpassing (r.o. 5): het college heeft ten onrechte geweigerd handhavend op te treden tegen de op het perceel aanwezige beplantingsstrook, die niet voldoet aan de eisen die het bestemmingsplan daar aan stelt in artikel 25.5.2, onder c, van de regels van het bestemmingsplan Buitengebied (planregels); 
      
      
        
          Ruimtelijke kwaliteitswinst (r.o. 6): het college heeft ten onrechte geweigerd handhavend op te treden tegen het in strijd met een verleende ontheffing op het perceel onvoldoende zorgdragen voor de ruimtelijke kwaliteitswinst;
      
      
        
          Noodontsluiting (r.o. 7): het college heeft de bezwaargrond van eisers ten aanzien van de ‘noodontsluiting’ ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard; 
      
      
        
          Permanente standplaats: (r.o. 8): het college heeft de bezwaargrond van eisers ten aanzien van de ‘permanente standplaats’ ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard; 
      
      
        
          Paardenbak: (r.o. 9): het college heeft ten onrechte geweigerd handhavend op te treden tegen de paardenbak die op het perceel zonder ontheffing aanwezig is. Dit is volgens eisers een overtreding van artikel 25.4, onder g, van de planregels; 
      
      
        
          1 hectare in eigendom (r.o. 10): het college heeft ten onrechte geweigerd handhavend op te treden tegen het niet direct aansluitend op het bestemmingvlak in eigendom hebben van een terrein van ten minste 1 ha ten behoeve van de minicamping. Dit is volgens eisers een overtreding van artikel 25.5.2, onder d, van de planregels; 
      
      
        
          Geluidsnormen (r.o. 11): het college heeft de bezwaargrond van eisers ten aanzien van de ‘overschrijding van de geluidsnormen’ ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard; 
      
      
        
          Aangifte: (r.o. 12): het college heeft ten onrechte geweigerd aangifte te doen van het handelen in strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      3.	Wettelijk kader 
      De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    
      4.	Het gebruik van het perceel als minicamping 
      Eisers hebben aangevoerd dat het college ten onrechte heeft geweigerd handhavend op te treden tegen een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De overtreding bestaat volgens eisers uit het in strijd met de bestemming ‘Wonen’ en zonder omgevingsvergunning gebruiken van een deel van het perceel als minicamping. 
    
    
      4.2
      De door eisers gestelde overtreding valt naar het oordeel van de rechtbank buiten de omvang van het geding. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) blijkt dat de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid. De gestelde overtredingen die pas in de bezwaar- en beroepsfase naar voren worden gebracht, vallen buiten de omvang van het geding. De rechtbank stelt vast dat uit het handhavingsverzoek, de aanvulling daarop en de zienswijze niet blijkt dat eisers hebben verzocht om handhavend op te treden tegen deze specifieke overtreding. In het primaire besluit is door het college ook niet beslist op een dergelijk verzoek. Eisers stellen pas in bezwaar dat sprake is van deze overtreding. Gelet daarop valt deze door eisers gestelde overtreding buiten de omvang van dit geding en kan die overtreding in deze handhavingsprocedure niet aan de orde zijn. 
      
    
    
      4.3
      Daar voegt de rechtbank aan toe dat het college in de beslissing op bezwaar wel inhoudelijk op het verzoek heeft beslist; het college heeft het verzoek afgewezen. Gelet daarop kan het beroepschrift op dit punt worden aangemerkt als een bezwaarschrift tegen de afwijzing van dit verzoek. Dit betekent dat de rechtbank dat deel van het beroepschrift ingevolge artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als bezwaarschrift moet terugsturen aan het college onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender. Nu dit bezwaarschrift reeds in bezit is van het college zal de rechtbank dit niet opnieuw toezenden en volstaan met deze mededeling. 
      
      
        
          5.	Adequate landschappelijke inpassing 
        
      
      
    
    
      5.1
      Eisers hebben aangevoerd dat het college ten onrechte heeft geweigerd handhavend op te treden tegen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 25.5.2, onder c, van de planregels. In strijd met die regels wordt op het perceel niet voorzien in een adequate landschappelijke inpassing, bestaande uit een beplantingsstrook met een dichte struik- en boomlaag van voornamelijk streekeigen soorten, met een breedte van ten minste 5 meter. Dit leidt tot een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van het perceel van eisers. Het college mocht/mag daarom geen ontheffing verlenen voor de uitbreiding van het aantal standplaatsen. Daar hebben eisers aan toegevoegd dat het de exploitant niet vrij staat de landschappelijke inpassing naar eigen inzicht te wijzigen, nadat een ontheffing is verleend. Dan zou artikel 25.5.2, onder c, van de planregels geen doel dienen. 
      
    
    
      5.2
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het handhavingsverzoek van eisers ten aanzien van deze overtreding terecht afgewezen, omdat niet is gebleken van de door eisers gestelde overtreding. 
        Er is sprake van strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo indien het perceel wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. In de planregels staat echter nergens voorgeschreven dat op het perceel moet zijn voorzien in een adequate landschappelijke inpassing die bestaat uit de door eisers omschreven beplantingsstrook. Artikel 25.5.2, onder c, van de planregels schrijft voor dat het college ontheffing kan verlenen voor het uitbreiden van het aantal standplaatsen op een minicamping en dat daarbij de regel in acht moet worden genomen dat wordt voorzien in een adequate landschappelijke inpassing. De regel maakt dus onderdeel uit van het toetsingskader voor het verlenen van een ontheffing en richt zich tot het college. Het is geen rechtstreeks voor burgers geldende regel en kan daarom niet (rechtstreeks) door de derde partij worden overtreden. Daarom is er geen overtreding van het bestemmingsplan als er geen beplantingsstrook is aangelegd. 
        Als sprake zou zijn van een overtreding door de derde partij, dan zou het handelen in strijd met een – op grond van artikel 25.5.2 verleende – ontheffing zijn. Bij besluit van 1 maart 2010 heeft het college aan de rechtsvoorganger van de derde partij een dergelijke ontheffing verleend. Uit die ontheffing blijkt niet dat het college daaraan een voorschrift heeft verbonden dat inhoudt dat te allen tijde moet zijn voorzien in een adequate landschappelijke inpassing in de vorm van de beplantingstrook. Van overtreding van een aan de ontheffing verbonden voorwaarde kan dus ook geen sprake zijn. 
        De ontheffing is inmiddels onherroepelijk. Een besluit dat onherroepelijk is geworden, heeft formele rechtskracht. Dat betekent dat in beginsel moet worden uitgegaan van de juistheid van het besluit en dat de rechtbank niet kan toetsen of het college die ontheffing in strijd met artikel 25.5.2, onder c, van de planregels heeft verleend. Het had op de weg gelegen van eisers om destijds rechtsmiddelen aan te wenden tegen de ontheffing om een dergelijk voorschrift af te dwingen. 
        Deze beroepsgrond van eisers faalt.
        
          6.	Ruimtelijke kwaliteitswinst 
        
      
    
    
      6.1
      Eisers hebben daarnaast aangevoerd dat het college ten onrechte heeft geweigerd handhavend op te treden tegen het in strijd met de verleende ontheffing onvoldoende zorgdragen voor de ruimtelijke kwaliteitswinst op het perceel. In artikel 25.5.2, onder h, van de planregels staat dat een ontheffing voor de uitbreiding van het aantal standplaatsen alleen verleend kan worden, wanneer zorg wordt gedragen voor de ruimtelijke kwaliteitswinst in de vorm van landschaps- of natuurontwikkeling of het verbeteren van de inrichting van het erf. Het college heeft op grond van die bepaling een ontheffing verleend aan de voorganger van de derde partij en heeft besloten dat die zorg in acht wordt genomen, omdat een bedrag van € 4000,- zou worden geïnvesteerd in de landschappelijke verbetering door het plaatsen van acht hoogstam fruitbomen conform de bij het besluit behorende ‘Verevenings-overeenkomst’. De ontheffing is volgens eisers verleend zoals is aangegeven op de aan het besluit gehechte gewaarmerkte inrichtingsschets. Op die tekening staat op welke plaats de bomen moeten worden gepland. In strijd met die ontheffing en voornoemde bepaling zijn de bomen nooit geplant. 
      
    
    
      6.2
      
        Het college stelt zich op het standpunt dat in de bij besluit van 1 maart 2010 verleende ontheffing geen voorwaarde is opgenomen ten aanzien van het plaatsen van hoogstam fruitbomen. De verwijzing naar de Vereveningsovereenkomst is geen voorwaarde. De voorwaarde zou wel kunnen blijken uit een bij de ontheffing behorende schets, maar deze kan volgens het college niet meer worden achterhaald.
        De rechtbank is van oordeel dat het college terecht stelt dat de verwijzing naar de Vereveningsovereenkomst niet kan worden aangemerkt als een voorwaarde. Dat de bij de ontheffing behorende schets niet meer kan worden achterhaald, is volgens de rechtbank echter niet juist. In zijn reactie van 3 februari 2020 schrijft de gemachtigde van de derde partij dat hij de ontheffing in het gemeentelijke archief heeft opgezocht en dat aan die ontheffing een inrichtingsschets is gehecht, bestaande uit twee pagina’s A4. Op deze pagina’s staat met de pen geschreven: “Situatieschets behorend bij besluit 1-2-’10”.  Op deze plattegrond staan acht symbolen getekend met daarbij geschreven: “ 8 x hoogstam fruitboom”.  De rechtbank is van oordeel dat aldus voldoende vaststaat dat de overgelegde situatieschets inderdaad behoort bij de op 1 maart 2010 verleende ontheffing en dat dus aan deze ontheffing de voorwaarde is verbonden dat acht hoogstam fruitbomen dienen te worden geplant. De ontheffing is verleend aan de rechtsvoorganger van de derde partij. Omdat de derde partij het project uitvoert waarop de ontheffing betrekking heeft en omdat de ontheffing gelet op het overgangsrecht van de Wabo kan worden gekwalificeerd als een omgevingsvergunning, geldt de ontheffing en de daarin opgenomen voorschriften ook voor de derde partij. Het college stelt daarom ten onrechte dat er geen bevoegdheid is om op dit punt handhavend op te treden omdat de verplichting niet vast staat. 
        In zoverre slaagt het beroep van eisers. Dit onderdeel van het bestreden besluit zal dan ook worden vernietigd. Het college zal (opnieuw) moeten beoordelen of het op dit punt handhavend zal optreden. Daarbij kan het college betrekken het standpunt van eisers dat zij als buren belang hebben bij de beoogde ruimtelijke kwaliteitswinst, en de toezegging van de derde partij in een brief van 11 mei 2020 aan de rechtbank dat uiterlijk 2021 meer dan acht fruitbomen op het perceel zullen worden geplant.   
        
          7.	Noodontsluiting  
        
      
      
    
    
      7.1
      In de zienswijze hebben eisers opgemerkt: “Als voorwaarde is aan de ontheffing verbonden dat het kampeerterrein via het eigen erf ontsloten wordt en dat er een noodontsluiting moet zijn. Voor zover we kunnen nagaan beschikt de camping niet over een noodontsluiting”. In het primaire besluit heeft het college gemotiveerd dat wel aan deze voorwaarde is voldaan. In bezwaar hebben eisers aangegeven waarom zij het niet eens zijn met het oordeel van het college op dit punt. In de beslissing op bezwaar heeft het college de bezwaargrond niet-ontvankelijk verklaard, omdat eisers in hun handhavingsverzoek niet hebben verzocht om handhavend op te treden tegen deze overtreding. 
      
    
    
      7.2
      Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers terecht gesteld dat het college deze bezwaargrond ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Onder 4.2 heeft de rechtbank de vaste rechtspraak van de AbRS genoemd, waaruit blijkt dat de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid. Dat impliceert dat de reikwijdte van het handhavingsverzoek nog wel kan worden uitgebreid in de fase die daaraan vooraf gaat. De AbRS heeft ook overwogen dat het een verzoeker vrij staat om het handhavingsverzoek aan te vullen tot het moment van het primaire besluit. In de zienswijze hebben eisers opgemerkt dat een voorwaarde uit de ontheffing niet wordt nagekomen. Naar het oordeel van de rechtbank kan daarin worden gelezen dat eisers ook verzoeken om handhavend op te treden tegen die overtreding. Dat betekent dat eisers het handhavingsverzoek vóór het primaire besluit hebben aangevuld. Gelet daarop valt dit verzoek naar het oordeel van de rechtbank binnen de omvang van het geding in bezwaar en heeft het college de daartegen gerichte bezwaargrond van eisers ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
      7.3
      
        Dit betekent dat het beroep op dit punt gegrond is. Dit onderdeel van het bestreden besluit dient dan ook te worden vernietigd.
        Vervolgens is de vraag of de rechtbank op dit punt zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank stelt vast dat het college in het verweerschrift inhoudelijk is ingegaan op de vraag of er in strijd met de aan de verleende ontheffing verbonden voorwaarden geen noodontsluiting aanwezig is. Wat hier ook van zij, de rechtbank stelt vast dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsbeginsel aan honorering van deze beroepsgrond in de weg staat. Het college heeft – terecht – gesteld dat de voorwaarde met betrekking tot een noodontsluiting is opgelegd op grond van de (inmiddels vervallen) Handreiking Brandveiligheid Kampeerterreinen Zeeland 2007. Hieruit volgt dat deze voorwaarde is opgenomen met het oog op de veiligheid van de gebruikers van het kampeerterrein, niet met het oog op de veiligheid van omwonenden. Dat het niet onmogelijk is dat eisers gevolgen kunnen ondervinden van een brand op het terrein van derde partij, is onvoldoende om aan te nemen dat de voorwaarde van de noodontsluiting strekt tot de bescherming van de belangen van eisers.
      
      
      
        De rechtbank concludeert dan ook dat deze beroepsgrond niet tot het oordeel kan leiden dat het college ten onrechte heeft afgezien van handhaving op dit onderdeel. Dit betekent dat de rechtbank, zelf in de zaak voorzienend, het beroep – op andere gronden, namelijk wegens strijd met het relativiteitsbeginsel – alsnog ongegrond verklaart.
      
      
      
        
          8.	Permanente standplaats 
        
      
      
    
    
      8.1
      
        Eisers hebben het college verzocht handhavend op te treden tegen het permanent gebruiken van één van de standplaatsen. Op die standplaats bevond zich meer dan een jaar een caravan met voortent. Dat is volgens eisers in strijd met de bestemming ‘Wonen’ die op het perceel rust en is ook in strijd met artikel 25.5.2, onder b, van de planregels. Het college heeft de bezwaargrond die hier betrekking op heeft niet-ontvankelijk verklaard wegens ontbreken van procesbelang, omdat de caravan inmiddels is verwijderd. Eisers hebben aangevoerd dat het college de bezwaargrond ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en stellen procesbelang te hebben, omdat volgens hen niet duidelijk is wat onder ‘permanente standplaats’ als bedoeld in de ontheffing moet worden verstaan. 8.2 Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de bezwaargrond terecht niet-ontvankelijk verklaard. Uit vaste rechtspraak van de AbRS blijkt dat procesbelang ontbreekt, wanneer geen geschil meer bestaat met betrekking tot een besluit van een bestuursorgaan. Waar een dergelijk geschil niet of niet langer bestaat, kan geen oordeel worden gevraagd uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. In dat geval ontbreekt volgens de AbRS het procesbelang en moet, in dit geval, het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard worden. 
        Vast staat dat op het moment van het nemen van het bestreden besluit de caravan verwijderd was van het perceel. Gelet daarop bestond op dat moment niet langer een geschil met betrekking tot een besluit van een bestuursorgaan. De rechtbank stelt vast dat eiser slechts principieel vastgesteld wil zien wat onder ‘permanente standplaats’ moet worden verstaan. Gelet op de hierboven aangehaalde jurisprudentie hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank daarom geen actueel en reëel belang bij een inhoudelijke beoordeling. 
        Deze beroepsgrond faalt.
      
      
      
        
          9.	Paardenbak 
        
      
      
    
    
      9.1
      Eisers hebben aangevoerd dat het college ten onrechte heeft geweigerd handhavend op te treden tegen het zonder ontheffing aanwezig hebben van een paardenbak op het perceel. Dit is volgens eisers in strijd met artikel 25.4, onder g, van de planregels. Op het perceel is een omheinde voorziening met een ondergrond van zand aanwezig voor pony’s. Het college definieert het begrip ‘paardenbak’ volgens eisers op een wijze die strijdig is met de taalkundige betekenis van het woord en met het doel dat met de planregel wordt beoogd: bescherming van de omgeving tegen overlast van de paardenbak. Het gegeven dat de paarden tijdens hun verblijf in de voorziening al dan niet bereden worden is daarbij niet relevant volgens eisers. 
    
    
      9.2
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het handhavingsverzoek van eisers ten aanzien van deze overtreding terecht afgewezen, omdat niet gebleken is van de door eisers gestelde overtreding. Op het perceel is een voorziening voor pony’s aanwezig. Het is een (deels) doorzichtige omheining met een ondergrond van zand. Partijen verschillen van mening over de vraag of deze voorziening een paardenbak of een paardenwei is. Beide begrippen worden in het bestemmingsplan en in de toelichting daarop niet gedefinieerd. Uit jurisprudentie kan worden afgeleid dat aan de volgende drie voorwaarden moet zijn voldaan voordat een dergelijke voorziening in het algemeen wordt aangemerkt als paardenbak: omheind, de natuurlijke bovenlaag is vervangen door zand of ander materiaal en de voorziening wordt gebruikt ten behoeve van het africhten, trainen of berijden van paarden of pony’s’. De rechtbank sluit bij deze vaste jurisprudentie aan. Anders dan eisers stellen, is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een paardenbak dus wel relevant of de paarden ter plaatse worden bereden.
        Uit de door partijen overgelegde stukken blijkt dat de voorziening op het perceel niet wordt gebruikt ten behoeve van het africhten, trainen of berijden van paarden of pony’s, maar dat het slechts wordt gebruikt om de pony’s in los te laten lopen. Naar het oordeel van de rechtbank wordt dit ook bevestigd door het gegeven dat er geen voorzieningen zijn aangebracht ten behoeve van het africhten, trainen of berijden. Het college heeft dus terecht gesteld dat de voorziening op het perceel geen paardenbak in de zin van artikel 25.4, onder g, van de planregels is. Er is dus geen sprake van handelen in strijd met het paardenbakverbod. Overigens merkt de rechtbank nog op dat eisers niet (met objectieve en verifieerbare gegevens) hebben onderbouwd dat zij overlast ondervinden van de voorziening. 
        Ook deze beroepsgrond faalt.
      
      
      
        
          10.	Terrein van ten minste 1 hectare in eigendom ten behoeve van de minicamping 
        
      
      
    
    
      10.1
      Eisers hebben aangevoerd dat ook sprake is van strijd met artikel 25.5.2, onder d, van de planregels omdat er aansluitend op het bestemmingvlak geen terrein van ten minste 1 ha in eigendom is ten behoeve van de minicamping. In de verleende ontheffing is voor die strijdigheid met het bestemmingsplan geen toestemming gegeven.  
      
    
    
      10.2
      
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het handhavingsverzoek van eisers ten aanzien van deze overtreding terecht afgewezen, omdat niet is gebleken van een overtreding. 
        Ook ten aanzien van deze beroepsgrond geldt dat artikel 25.5.2, onder d, van de planregels gericht is tot het college. Dit artikelonderdeel schrijft voor dat het college ontheffing kan verlenen voor het uitbreiden van het aantal standplaatsen op een minicamping en dat daarbij de voorwaarde geldt dat direct aansluitend op het bestemmingvlak een terrein in eigendom is van ten minste 1 ha ten behoeve van de minicamping. Ook deze regel maakt dus onderdeel uit van het toetsingskader voor het verlenen van de ontheffing. Het is geen rechtstreeks voor burgers geldende regel en kan daarom niet door de derde partij worden overtreden. 
        Als sprake zou zijn van een overtreding door de derde partij, dan zou het handelen in strijd met een – op grond van artikel 25.5.2 verleende – ontheffing zijn. Bij besluit van 1 maart 2010 heeft het college aan de rechtsvoorganger van de derde partij een dergelijke ontheffing verleend. Uit die ontheffing blijkt niet dat het college daaraan een voorschrift heeft verbonden dat inhoudt dat ten behoeve van de minicamping tenminste 1 ha grond in eigendom moet zijn. Van overtreding van een aan de ontheffing verbonden voorwaarde kan dus ook geen sprake zijn. 
        De ontheffing is inmiddels onherroepelijk. Dat betekent dat in beginsel moet worden uitgegaan van de juistheid van het besluit en dat de rechtbank niet kan toetsen of het college die ontheffing in strijd met artikel 25.5.2, onder d, van de planregels heeft verleend. Wanneer eisers er zeker van hadden willen zijn dat te allen tijde zou worden voorzien in die 1 ha, had het op de weg van eisers gelegen om destijds bezwaar te maken tegen de ontheffing. 
        Deze beroepsgrond faalt.
        
          11.	Geluidsnormen
        
      
      
    
    
      11.1
      In de zienswijze hebben eisers aangegeven dat een geluidsnorm van 70 dB(A) uit het Activiteitenbesluit wordt overschreden tijdens het grasmaaien en dat dit blijkt uit een meetverslag van 19 april 2018. In het primaire besluit heeft het college besloten dat op dit punt geen sprake is van een overtreding. In bezwaar hebben eisers aangegeven waarom zij het niet eens zijn met het oordeel van het college op dit punt. In de beslissing op bezwaar heeft het college de bezwaargrond niet-ontvankelijk verklaard, omdat eisers in hun handhavingsverzoek niet hebben verzocht om handhavend op te treden tegen deze overtreding. 
      
    
    
      11.2
      Eisers hebben aangevoerd dat het college de bezwaargrond van eisers ten aanzien van de ‘overschrijding geluidsnormen’ ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. 
      
    
    
      11.3
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de bezwaargrond ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Ook ten aanzien van deze grond geldt dat eisers die voorafgaand aan het primaire besluit hebben aangevoerd. Zoals de rechtbank onder 7.2 heeft overwogen, betekent dit dat dit verzoek binnen de omvang van het geding in bezwaar valt. 
      
    
    
      11.4
      
        In het verweerschrift in beroep wordt dat door het college erkend. Het college voegt daar aan toe dat de bezwaargrond nog steeds niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat eisers geen belanghebbende zijn bij dit onderdeel van het besluit. Het handhavingsverzoek van eisers zag slechts op een overtreding die zou volgen uit een geluidsrapport, waarbij zij geen belanghebbende zijn. Het is een geluidsrapport dat in opdracht van het college is opgesteld ten behoeve van de bewoners aan de [adres 4] . 
        De rechtbank volgt deze uitleg van het college. In de zienswijze vermelden eisers de overtreding van de geluidsnormen als voorbeeld van hun klacht over de “niet adequate handhaving”. In het bezwaarschrift stellen eisers ook expliciet: “Het meetrapport halen wij aan om duidelijk te maken dat het college tekortschiet in zijn handhavende taken”. De rechtbank leidt uit de zienswijze, het bezwaar- en beroepschrift dan ook niet af dat eisers om handhaving hebben verzocht omdat zij zelf geluidsoverlast ondervinden (van de grasmaaimachine). Het college stelt terecht dat eisers geen belanghebbende zijn bij (tekortschietende) handhaving bij door de buren ondervonden geluidsoverlast. Dat adequate handhaving een belang is “dat ons allen aangaat”,  zoals eisers stellen, is onvoldoende om een eigen, rechtstreeks belang van eisers op dit onderdeel aan te nemen. 
        Dit betekent dat de conclusie van het college dat het bezwaar tegen dit onderdeel niet-ontvankelijk is (op andere gronden) in stand blijft. 
      
      
      
        
          12.	Aangifte 
        
      
      
    
    
      12.1
      Eisers hebben daarnaast aangevoerd dat het college ten onrechte heeft geweigerd aangifte te doen van het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Daartoe is het college op grond van artikel 162, eerste lid, onder c, van het Wetboek van strafvordering verplicht. Die verplichting geldt ook wanneer door een misdrijf inbreuk op of onrechtmatig gebruik van een regeling wordt gemaakt waarvan de uitvoering of de zorg voor naleving is toevertrouwd aan genoemde openbare colleges of ambtenaren. Het opzettelijk handelen in strijd met een bestemmingsplan is een misdrijf op grond van de Wet op de economische delicten, aldus eisers. 
      
    
    
      12.2
      
        Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de beslissing van het college om geen aangifte te doen. Uit de Awb volgt dat alleen bezwaar kan worden gemaakt tegen een besluit. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De afwijzing van een beschikking is ook een besluit.
        Naar het oordeel van de rechtbank is de beslissing van het college om geen aangifte te doen, geen besluit als bedoeld in de Awb. Het doen van aangifte is feitelijk handelen en geen publiekrechtelijke rechtshandeling. Het leidt namelijk niet tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van een rechtssubject. Het college verwijst naar uitspraken van de AbRS en stelt dat daaruit blijkt dat de beslissing wel een besluit is, omdat het een mededeling is van een bestuursorgaan over dat het bestuursorgaan niet bevoegd is het door verzoeker gewenste rechtsgevolg te bewerkstelligen. Uit diezelfde jurisprudentie blijkt echter ook dat dit anders is wanneer, zoals in dit geval, evident is dat geen sprake is van enige publiekrechtelijke rechtsplicht en een daaruit voortvloeiende bevoegdheid. Gelet daarop had het college het bezwaar op dit punt niet-ontvankelijk moeten verklaren. 
        Het beroep is dus weliswaar gegrond, maar leidt niet tot de conclusie dat het college ten onrechte geen aangifte heeft gedaan.
      
      
      
        
          13.	Conclusie 
        
      
      
    
    
      13.1
      Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen op de onderdelen: ruimtelijke kwaliteitswinst (r.o. 5), noodontsluiting (r.o. 7) en geluidsnormen (r.o. 11). Het college dient ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteitswinst opnieuw te beslissen over het gebruikmaken van de bevoegdheid tot handhaving en de inhoud van het handhavingsbesluit. Het college zal op dit onderdeel dus een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Op het onderdeel ‘gebruik van het perceel als minicamping’ (r.o. 4) dient het college alsnog een beslissing op bezwaar te nemen. Ten aanzien van het onderdeel geluidsnormen laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Voor het overige zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren.
      
    
    
      13.2
      Nu het beroep (deels) gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
      
    
    
      13.3
      Eisers hebben niet verzocht om vergoeding van proceskosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank: 
      
      
      
        
          verklaart het beroep voor zover het betreft het (niet-) doen van aangifte niet-ontvankelijk; 
        
        
          verklaart het beroep gegrond, voor zover het betreft de verzoeken om handhaving ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteitswinst (r.o. 5), de noodontsluiting (r.o. 7) en de geluidsnormen  (r.o. 11); 
        
        
          vernietigt in zoverre het bestreden besluit; 
        
        
          verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
        
      
      
      - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand blijven, voor zover het ziet op het verzoek om handhaving ten aanzien van de geluidsnormen; 
      
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit, voor zover het ziet op het verzoek om handhaving ten aanzien van de noodontsluiting;
      
      
        
          draagt het college op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteitswinst met inachtneming van deze uitspraak; 
        
        
          zendt het beroepschrift door aan verweerder ter behandeling als bezwaarschrift voor zover het betreft de weigering handhavend op te treden tegen het gestelde gebruik in strijd met het bestemmingsplan van het deel van het perceel dat niet de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – 3’ heeft (r.o. 4);
        
        
          draagt het college op het betaalde griffierecht van € 174,- aan eisers te vergoeden. 
        
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 29 september 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
      
      
      
      
        griffier	rechter
      
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Rechtsmiddel
        
        Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      
      
      
      
        
          Bijlage 
        
      
      
      
        
          Wettelijk kader 
          
        
        
          Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
          Artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. 
      
      
      
        Het is op grond van artikel 2.3, onder b, van de Wabo verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i. 
      
      
      
        In artikel 5.1 van de Wabo staat dat ‘hoofdstuk 5. Uitvoering en handhaving’ van de Wabo van toepassing is op de uitvoering en handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Wabo. 
        In artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Wabo staat dat het bevoegd gezag tot taak heeft zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van bij of krachtens de Wabo geldende voorschriften. 
        
          
          Bestemmingsplan Buitengebied (bestemmingsplan)
        
        Op het perceel is bestemmingsplan ‘Buitengebied’ van toepassing. Aan het perceel is de enkelbestemming ‘Wonen’ toegekend en aan een deel van het perceel is de functieaanduiding ‘Specifieke vorm van recreatie – 3’ toegekend. 
      
      
      
        In artikel 25.1 van de planregels staat: De voor Wonen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
        
          het wonen en tevens voor het aan huis gebonden beroep;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - 1: uitsluitend een berging;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - 2': een vrijkomend agrarisch bedrijf;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 3': tevens een minicamping;
        
        
          bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals groen, water, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen en ontsluitingspaden.
        
      
      Burgemeester en wethouders kunnen op grond van artikel 25.5.2 ontheffing verlenen voor het uitbreiden van het aantal standplaatsen op een minicamping ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 3', met inachtneming van de volgende regels:
      
        
          het aantal standplaatsen bedraagt ten hoogste 25;
        
        
          permanente standplaatsen voor kampeermiddelen zijn niet toegestaan;
        
        
          voorzien wordt in een adequate landschappelijke inpassing die bestaat uit een beplantingsstrook met een dichte struik- en boomlaag van voornamelijk streekeigen soorten, met een breedte van ten minste 5 meter;
        
        
          direct aansluitend op het bestemmingvlak is een terrein van ten minste 1 ha ten behoeve van de minicamping in eigendom;
        
        
          voorzien wordt in voldoende parkeerplaatsen ten behoeve van de minicamping op het eigen terrein, waarbij geldt dat het aantal parkeerplaatsen ten minste 110% van het aantal standplaatsen bedraagt;
        
        
          de afstand tussen de minicamping en de meest nabij gelegen woning van derden bedraagt ten minste 50 meter; indien de afstand van de minicamping tot de meest nabij gelegen woning van derden reeds minder dan 50 meter bedraagt, mag deze afstand door toepassen van de ontheffing niet verkleinen;
        
        
          ontheffing leidt niet tot onevenredige aantasting van gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden van naastgelegen percelen;
        
        
          ontheffing wordt slechts verleend als zorg wordt gedragen voor ruimtelijke kwaliteitswinst in de vorm van landschaps- of natuurontwikkeling of het verbeteren van de inrichting van het erf;
        
        
          ontheffing wordt slechts verleend indien een privaatrechtelijke overeenkomst is gesloten over de aanleg, het beheer en het onderhoud van de landschappelijke inpassing en de ruimtelijke kwaliteitswinst;
        
        
          bij toepassing van deze regels volgen burgemeester en wethouders de procedure zoals omschreven in artikel 39 lid 1.
        
      
      
      
        In artikel 25.4, onder g, van de planregels staat: Met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels: paardenbakken zijn niet toegestaan. 
      
      
      
        Artikel 25.5.3 van de planregels voegt daar aan toe: Burgemeester en wethouders kunnen ontheffing verlenen voor een paardenbak, met inachtneming van de volgende regels:
      
      
        
           het oppervlak van de paardenbak bedraagt ten hoogste 800 m²;
        
        
          . ontheffing wordt niet verleend:
        
      
      
        1. binnen een afstand van 100 meter van gronden met de bestemming Natuur;
        2. binnen een afstand van 100 meter van gronden met de bestemming Water-Deltawater;
        3. binnen een afstand van 100 meter van de plangrens rond de kernen en verblijfsrecreatie;
        4. binnen een afstand van 50 meter ten opzichte van de meest nabij gelegen woning van derden;
      
      
         verlichting door middel van lichtmasten van de paardenbak is niet toegestaan;
         geluidsinstallaties zijn niet toegestaan;
         ontheffing leidt niet tot onevenredige aantasting van gebruiks- en ontwikkelmogelijkheden van omliggende bestemmingen en functies;
         voorzien wordt in een adequate landschappelijke inpassing die bestaat uit een beplantingsstrook met een dichte struik- en boomlaag van voornamelijk streekeigen soorten, met een breedte van ten minste 5 meter;
         bij toepassing van deze regels volgen burgemeester en wethouders de procedure zoals omschreven in artikel 39 lid 1.
      
      
      
      
      
      
      
        
      
    
  
  
     AbRS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3087, r.o. 2.1 en AbRS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, r.o. 6. 
  
  
     Ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – 3’. 
  
  
     AbRS 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2648, r.o. 10. 
  
  
     Artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo. 
  
  
     AbRS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2269, r.o. 1.3. 
  
  
     Artikel 8:69a van de Awb luidt: De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
  
  
     AbRS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:599, r.o. 4.2 en AbRS 7 april 2010,  ECLI:NL:RVS:2010:BO251, r.o. 2.2.1. 
  
  
     Dit blijkt uit de foto’s die als bijlage zijn opgenomen bij de controlerapporten van 5 juli 2019, 5 juni 2019, 18 mei 2019, 2 mei 2019, 19 maart 2019 en 12 februari 2019. 
  
  
     AbRS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:231, bijlage, AbRS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6676, r.o. 1, AbRS 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3908, r.o. 2.2 en AbRS 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1247, r.o. 1 en AbRS 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1804, r.o. 5.2.
  
  
     Zie ook paragraaf 7 van deze uitspraak.
  
  
     Artikel 7:1, eerste lid, jo. 8:1 van de Awb. 
  
  
     Artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb. 
  
  
     AbRS 29 november 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2410 en ABRS 17 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL4154.