ECLI:NL:RVS:2021:2542, Raad van State, 17-11-2021, 202103428/1/A3 en 202103428/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam [appellant] onder oplegging van een last onder bestuursdwang gelast vanaf drie dagen na dat besluit geen standplaats meer in te nemen zonder vergunning. [appellant] exploiteert een loempiakraam. Ongeveer 20 jaar heeft zij daarvoor een standplaats gehad op het Binnenwegplein te Rotterdam, waarvan zeventien jaar ter hoogte van nummer 20. Bij besluit van 7 februari 2019 heeft het college voor het laatst een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op die plek. Wegens werkzaamheden aan het Binnenwegplein was de vergunning geldig tot en met 30 juni 2020. [appellant] heeft nieuwe aanvragen ingediend om weer een standplaats ter hoogte van nummer 20 te kunnen innemen. Het college heeft die aanvragen afgewezen bij besluiten van 24 november 2019 en 24 juni 2020 en die besluiten bij het besluit op bezwaar van 26 november 2020 gehandhaafd.

202103428/1/A3 en 202103428/2/A3.
    Datum uitspraak: 17 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats], (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 12 april 2021 in zaak nr. 21/1164 en 21/1660 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 januari 2021 heeft het college [appellant] onder oplegging van een last onder bestuursdwang gelast vanaf drie dagen na dat besluit geen standplaats meer in te nemen zonder vergunning.
    Bij uitspraak van 12 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] rechtstreeks daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [appellant] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 21 oktober 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. van Lohuizen, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong en P.J. Dudok, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Inleiding
    2.       [appellant] exploiteert een loempiakraam. Ongeveer 20 jaar heeft zij daarvoor een standplaats gehad op het Binnenwegplein te Rotterdam, waarvan zeventien jaar ter hoogte van nummer 20. Bij besluit van 7 februari 2019 heeft het college voor het laatst een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op die plek. Wegens werkzaamheden aan het Binnenwegplein was de vergunning geldig tot en met 30 juni 2020. [appellant] heeft nieuwe aanvragen ingediend om weer een standplaats ter hoogte van nummer 20 te kunnen innemen. Het college heeft die aanvragen afgewezen bij besluiten van 24 november 2019 en 24 juni 2020 en die besluiten bij het besluit op bezwaar van 26 november 2020 gehandhaafd. Een verkoopkraam op de aangevraagde locatie belemmert volgens het college de vrije doorloop van bezoekers en winkelend publiek. Daarnaast wordt het straatbeeld verstoord, onder meer omdat de kraam erg dicht bij een kunstwerk wordt geplaatst, en ook is de locatie vanwege bouwwerkzaamheden ter plaatse van Lijnbaan 150 niet meer geschikt. Het beroep van [appellant] over de afwijzingen van de aanvragen om vergunning is heden nog bij de rechtbank in behandeling.
    Toezichthouders hebben op 13 december 2020 geconstateerd dat [appellant] op de locatie Binnenwegplein zonder de benodigde vergunning een mobiele verkoopinrichting op de weg heeft geplaatst. Bij het besluit van 19 januari 2021 heeft het college de last onder bestuursdwang opgelegd, geldend voor de periode van één jaar na 22 januari 2021.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het rechtstreeks beroep van [appellant] tegen het besluit van 19 januari 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat er geen concreet zicht is op legalisering. De toezeggingen die zijn gedaan over het niet handhavend optreden, golden voor de termijn van het ingediende en te behandelen bezwaar in de vergunningprocedure. [appellant] kon daarom verwachten dat na het besluit van 26 november 2020 handhavend zou worden opgetreden als zij weer haar standplaats zou innemen. Wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank overwogen dat met het overleggen van ongedateerde foto’s niet is gebleken van vergelijkbare situaties. Volgens de rechtbank mocht het college in dit geval handhavend optreden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang.
    Hoger beroep
    Vertrouwensbeginsel
    4.       [appellant] betoogt dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel handelt. Dudok heeft als vertegenwoordiger van het college toegezegd dat er niet handhavend zou worden opgetreden gedurende de vergunningprocedure. Dudok heeft de toezegging erkend. Dat hij die anders bedoelde, is volgens [appellant] niet van belang. Ter ondersteuning van haar betoog wijst [appellant] op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, en daaraan vooraf gegane conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896. Daarin is overwogen dat de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Ook twee andere ambtelijk medewerkers, J. Hamoen en A. Latupeirissa, hebben toezeggingen gedaan. De overweging van de rechtbank dat de toezeggingen slechts zouden gelden tijdens de bezwaarprocedure is nergens op gebaseerd.
    4.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. Allereerst moet de betrokkene aannemelijk maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent namelijk niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan (vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, en de uitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2606).
    4.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat Dudok, die werkzaam is op de Afdeling Vergunningen en de behandelend ambtenaar was, na afloop van de hoorzitting in bezwaar over de geweigerde standplaatsvergunningen tegen de gemachtigde van [appellant] heeft gezegd "dat er hangende de procedure betreffende de door verzoekers beoogde standplaats niet handhavend zou worden opgetreden". De toezegging werd gedaan aan de gemachtigde, zodat de vraag wat [appellant] redelijkerwijs daaruit kon afleiden, niet aan de orde is. Uit het begrip ‘de procedure’ mocht de gemachtigde niet redelijkerwijs afleiden dat het college niet handhavend zou optreden hangende toekomstige - nog hypothetische - beroeps- of hogerberoepsprocedures. Daarvoor is het begrip ‘de procedure’ te onbepaald; daaronder kon ook slechts de bezwaarprocedure worden verstaan die op dat moment speelde. Gezien zijn rol als professionele rechtshulpverlener had hij onder deze omstandigheden nader dienen te onderzoeken hoe hij het begrip moest duiden. Nu hij dat niet heeft gedaan, kon de gemachtigde er niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat zijn uitleg de enige juiste was.
    Daargelaten nog of de uitlatingen van de twee andere ambtelijke medewerkers, die zoals uit het dossier volgt plaatsvervangend secretaris van de bezwaarschriftencommissie onderscheidenlijk centrale klachtencoördinator/procesmanager publieksreacties zijn, in dit geval als toezeggingen aan het college kunnen worden toegerekend, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zij de toezeggingen daadwerkelijk hebben gedaan. Dit had naar het oordeel van de voorzieningenrechter op haar weg gelegen gezien de uitspraak van de rechtbank. Ook in zoverre is de voorzieningenrechter met de rechtbank van oordeel dat er geen gerechtvaardigde verwachtingen kunnen zijn gewekt.
    Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat het met de door haar overgelegde foto’s van verkoopkramen om vergelijkbare situaties als de hare gaat. Het is aan het college om te beoordelen of er sprake is van vergelijkbare situaties en daarvoor een plausibele verklaring te geven.
    5.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de verkoopkramen op de door [appellant] overgelegde foto’s niet als vergelijkbare gevallen kunnen worden aangemerkt. Deels gaat het om andere locaties dan op het Binnenwegplein. Ter zitting heeft het college toegelicht dat er ook seizoensgebonden kramen op de foto’s staan die op grond van een ander regime in de Algemene Plaatselijke Verordening voor drie maanden standplaats mogen innemen. Het is aan [appellant] om haar beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met concrete gevallen die volgens haar op relevante punten vergelijkbaar zijn met haar situatie (zie de uitspraak van de Afdeling van 4 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3). Voor zover zij ter zitting nog een sapkraam heeft genoemd die een permanente vergunning zou hebben, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat die situatie volledig vergelijkbaar is met de hare.
    Het betoog faalt.
    Evenredigheidsbeginsel
    6.       [appellant] betoogt dat het college geen belang heeft bij handhaving, omdat aspecten als veiligheid, voorkomen van rommel, overlast en hinder, niet aan de orde zijn. Zij staat al 20 jaar zonder problemen met haar kraam op het Binnenwegplein en er is niet om handhaving verzocht. Onduidelijk is waarom de lopende vergunningprocedure of het vinden van een alternatieve locatie niet kan worden afgewacht. Daar tegenover staat dat er door de lockdown in verband met het coronavirus al nauwelijks aanloop naar de kraam was en [appellant] nu financieel gezien op het randje van de afgrond balanceert. Ook de standplaats aan het Zuidplein heeft zij door toedoen van het college moeten verlaten. [appellant] heeft als gevolg van de standplaatsenproblematiek zowel geestelijk als fysiek enorme klappen te verwerken. Ten onrechte heeft het college niet voor een gesprek gekozen, maar heeft het direct het meest ingrijpende middel van de last onder bestuursdwang gekozen.
    6.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat door het besluit op bezwaar van 26 november 2020 geen zicht op legalisering bestond van het innemen van een standplaats aan het Binnenwegplein. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn daarnaast de nadelige gevolgen van het besluit van 19 januari 2021 niet onevenredig in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Het college heeft van belang mogen achten dat de binnenstad van Rotterdam veel drukker is geworden en de verkeersstromen daar goed moeten worden begeleid. Daarnaast is het gebied aangemerkt als zogenoemd ‘plusgebied’ ten aanzien waarvan het beleid is om het aantal verkoopkramen te verkleinen om de kwaliteit van het gebied te verbeteren. De voorzieningenrechter begrijpt dat de situatie [appellant] hoog zit en dat zij van het besluit financiële gevolgen en gezondheidsklachten ondervindt. [appellant] kan er echter niet in worden gevolgd dat het college het gesprek met haar niet heeft opgezocht. Uit de dossierstukken blijkt dat al sinds 2015 de locatie aan het Binnenwegplein ter hoogte van nummer 20 als vaste standplaats onzeker is door de ruimtelijke ontwikkelingen. Sindsdien heeft het college aan [appellant] diverse alternatieve locaties aangeboden, maar wijst [appellant] deze steeds af. Zij kiest er ook voor een standplaats aan de Hilledijk, waarvoor [appellant] zelf vergunning heeft gevraagd en gekregen, zij het tijdelijk, niet in te nemen. Ook heeft het college onweersproken gesteld dat bespreking van een alternatieve locatie op de Van Oldenbarneveltplaats, niet ver van de in geding zijnde standplaats, door [appellant] stilligt. Tegelijkertijd heeft het college ook al coulance betracht door niet handhavend op te treden hangende de bezwaarprocedure. Onder deze omstandigheden acht de voorzieningenrechter het niet onevenredig dat het college heeft besloten tot oplegging van de last onder bestuursdwang.
    Het betoog faalt.
    Conclusie en proceskosten
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.  De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
    612