ECLI:NL:RVS:2010:BO0235, Raad van State, 13-10-2010, 201002558/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juli 2008 heeft het college besloten twee aanvragen van [appellante] van 25 juni 2008 om subsidie niet in behandeling te nemen.

201002558/1/H2.
      Datum uitspraak: 13 oktober 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 februari 2010 in zaak nr. 09/704 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juli 2008 heeft het college besloten twee aanvragen van [appellante] van 25 juni 2008 om subsidie niet in behandeling te nemen.
    
    Bij besluit van 19 december 2008 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het bestreden besluit herroepen en bepaald alsnog een inhoudelijk besluit op de aanvragen te nemen.
    
    Bij besluit van 16 januari 2009 heeft het college die aanvragen afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 4 februari 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 april 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. B. Benard, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.E. Kleiweg de Zwaan, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1a van de Subsidieverordening Rotterdam 2005 (hierna: de subsidieverordening) is deze verordening van toepassing op subsidies waarvan de te subsidiëren activiteit aanvangt op of na 1 januari 2007.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, kan het college ter uitvoering van deze verordening nadere regels stellen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het college beleidsregels vaststellen ter uitvoering van deze verordening of de nadere regels.
    
    In de inleiding van de Beleidsregel Maatwerksubsidie Woningverbetering Rotterdam 2007 (hierna: de beleidsregel) is onder meer het volgende vermeld. De gemeente Rotterdam werkt met verschillende instrumenten aan verbetering van het woon- en leefklimaat, dat vooral in de oude stadswijken onder druk staat. Een punt van aandacht is de woonkwaliteit van de woningen, waarmee bijvoorbeeld wordt bedoeld of woningen groot genoeg zijn, of er sanitaire voorzieningen aanwezig zijn die voldoen aan de huidige eisen, of er een buitenruimte bij de woning zit. Deze zaken zijn zeer belangrijk in de afweging van mensen om ergens te gaan wonen of te blijven wonen. Het gemeentebestuur wil juist in de wijken onder druk zorgen dat economisch sterkere bevolkingsgroepen de wijk in komen en dat de reeds aanwezige sterke groepen er ook blijven. Het wegwerken van deze tekortkomingen is bedoeld om een stijging van het wooncomfort te bewerkstelligen, waarvoor andere ingrepen dan voorheen nodig zijn. Het betreft bijvoorbeeld het mogelijk maken van samenvoegen, zodat grotere woningen ontstaan, het realiseren van een dakterras, zodat er een aantrekkelijke buitenruimte is, of het opnieuw indelen van een woning op een wijze zoals we dat tegenwoordig wensen, waarbij de mogelijkheden verschillen per type woning. In 2005 is daarom het instrument maatwerksubsidie ontwikkeld, waarmee per locatie kan worden gekeken wat de beste allocatie van de subsidie zou zijn. Kenmerkend is dat in de verschillende aangewezen gebieden niet één generiek programma van eisen geldt, maar dat voor iedere locatie een specifiek op de locatie toegesneden programma van eisen is gemaakt, waarbij verschillen op bouwblokniveau mogelijk zijn.
    
    Volgens paragraaf 3 van de beleidsregel is het doel van de maatwerksubsidie een verbetering van woon- en leefklimaat in de stad en daarmee de bevordering van Rotterdam als aantrekkelijke woonstad. Daarbij is vermeld dat het college bij de uitvoering van dit beleid inzet op het stimuleren en ondersteunen van investeringen in particuliere woningen/panden, wat betreft onder meer het stimuleren van het treffen van voorzieningen waardoor een pand een indeling krijgt die voldoet aan de huidige eisen van comfort (zoals bijvoorbeeld samenvoegen of het aanleggen van een lift). In de beleidsregel zijn vier uitvoeringsniveaus vermeld. Onder het eerste en het tweede uitvoeringsniveau vallen verplichte maatregelen die een woning op het minimaal vereiste niveau brengen. Onder uitvoeringsniveau 3 vallen niet-verplichte maatregelen binnen de bestaande woning, die de woningkwaliteit op een hoger niveau brengen dan het minimaal vereiste niveau. Onder uitvoeringsniveau 4 vallen niet-verplichte maatregelen die de woning of de buitenruimte bij de woning vergroten of de ontsluiting van de woning verbeteren.
    
    Volgens de brochure Aanpak woningverbetering Bas Jungeriusstraat/ Maatwerksubsidie Bas Jungeriusstraat (hierna: de brochure) is onder meer de Bas Jungeriusstraat in de Tarwewijk aangewezen als Hot Spot, wat betekent dat de gemeente deze straat grote prioriteit geeft en extra financiële middelen beschikbaar heeft gesteld voor het verminderen van de overlast, het vergroten van de veiligheid en de woningverbetering. Het gaat in de Bas Jungeriusstraat om de aanpak van 270 woningen met de adressen Bas Jungeriusstraat 14-182 en Polslandstraat 170. Volgens de brochure is het doel van de aanpak drieledig:
    
    - het wegwerken van het achterstallig onderhoud en het verbeteren van de kwaliteit van de woningen;
    
    - het vergroten van het aandeel eigenaar-bewoners ten opzichte van het aantal eigenaar-verhuurders.
    
    - vergroten van het aandeel grote woningen door samenvoeging. De brochure bevat vijf subsidieregimes, waarvan drie voor verplichte maatregelen en twee voor niet-verplichte maatregelen. Subsidieregime vier bevat niet-verplichte maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van een woning. Subsidieregime vijf heeft als doelstelling bij het verbeteren van de straat het aantal grote(re) woningen te vermeerderen. Daarom is onder dit regime voor het vergroten van woningen, bijvoorbeeld door twee woningen samen te voegen tot één woning, subsidie beschikbaar gesteld, aldus de brochure.
    
    2.2. [appellante] heeft bij twee aanvraagformulieren, beide gedateerd 25 juni 2008, op grond van de subsidieregeling subsidies ten bedrage van € 53.000,29 voor de woning Bas Jungeriusstraat 76A-3 en € 29.346,28 voor de woning Bas Jungeriusstraat 40-3 aangevraagd. Ten tijde van de aanvraag bevatte zowel het pand Bas Jungeriusstraat 76A als het pand Bas Jungeriusstraat 40 twee woningen, met bij iedere woning een berg- of zolderruimte. [appellante] heeft de subsidie aangevraagd, omdat hij de berg- en zolderruimten in die panden wilde samenvoegen tot een nieuwe derde woning in ieder pand. Ter zitting heeft [appellante] medegedeeld dat de nieuwe woningen inmiddels zijn gerealiseerd en dat zij worden verhuurd.
    
    Het college heeft aan het besluit van 16 januari 2009 ten grondslag gelegd dat de aanvragen aldus betrekking hebben op het afsplitsen van de zolderverdiepingen van de bestaande woningen ten behoeve van de vorming nieuwe woningen en dat op grond van het in de beleidsregel en de brochure neergelegde gemeentelijke beleid geen mogelijkheid bestaat daarvoor subsidie te verstrekken.
    
    2.3. [appellante] betoogt vergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de besluiten van 19 december 2008 en 16 januari 2009 gezamenlijk het besluit op bezwaar vormen en dat het college aan de hoorplicht heeft voldaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 juni 2007 in zaak nr. 200606687/1) vloeit uit het karakter van de bezwaarschriftprocedure voort dat het bestuursorgaan, indien het na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, niet kan volstaan met gegrondverklaring van het bezwaarschrift en herroeping van het bestreden besluit. In dat geval dient, behoudens het geval waarin de enkele herroeping van het besluit voldoende is, voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats te worden gesteld. De uitzondering doet zich hier niet voor. Tussen de gegrondverklaring van het bezwaar en herroeping van het besluit van 7 juli 2008 bij het besluit van 19 december 2008, waarbij tevens is besloten dat een nieuw inhoudelijk besluit op de aanvragen moet worden genomen, en de nieuwe inhoudelijke beslissing op die aanvragen bij het besluit van 16 januari 2009 bestaat echter een onverbrekelijke samenhang. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen dienen deze besluiten, naar ook blijkt uit de bewoordingen daarvan, te worden opgevat als de samenstellende bestanddelen van de in heroverweging gegeven volledige beslissing op het door [appellante] gemaakte bezwaar. De rechtbank heeft voorts met juistheid overwogen dat dit betekent dat, anders dan [appellante] betoogt, het college heeft voldaan aan de hoorplicht, ondanks dat op de hoorzitting van 20 november 2008 niet alle aspecten aan de orde zijn gekomen.
    
    2.4. [appellante] betoogt verder dat haar subsidieaanvragen voor het samenvoegen van de zolderetages in de twee panden niet, zoals de rechtbank heeft overwogen, in strijd zijn met het door het college gevoerde beleid. Zij voert aan, samengevat weergegeven, dat het in de beleidsregel en het Uitvoeringsplan fysieke aanpak hotspots actualisatie 2005 neergelegde gemeentelijke beleid voorziet in het verstrekken van subsidies voor interne verbetering en samenvoeging van panden en dat zij op dat beleid mocht vertrouwen. Volgens [appellante] is vergroting van bestaande woningen, anders dan het college heeft gesteld, geen doelstelling van dat beleid. Hij betoogt voorts dat het college zo nodig de gevraagde subsidie wegens bijzondere omstandigheden, in afwijking van het beleid, had moeten verlenen.
    
    2.4.1. De betogen falen. Zoals ook ter zitting van de zijde van het college is toegelicht, bestaat het toetsingskader voor de subsidieaanvraag van [appellante] uit de subsidieverordening en het in de beleidsregel en de brochure neergelegde gemeentelijke beleid voor de Bas Jungeriusstraat. Niet is gebleken dat de beleidsregel niet op de voorschreven wijze bekend is gemaakt. De brochure bevat, als uitwerking van de beleidsregel, het voor de Bas Jungeriusstraat geldende programma van eisen en is een uitgave van de gemeente Rotterdam voor onder meer de woningeigenaren in die straat, zoals [appellante]. [appellante] kon van dit beleid op de hoogte zijn.
    
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen, samengevat weergegeven, dat uit de beleidsregel en de brochure, zoals weergegeven onder 2.1, volgt dat dit beleid mede als doelstelling heeft in de Bas Jungeriusstraat grotere woningen te creëren en dat dit beleid niet voorziet in het verlenen van subsidie voor het vormen van nieuwe woningen, waarbij bestaande woningen worden verkleind. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen, dat het college de subsidieaanvragen van [appellante] terecht heeft afgewezen omdat deze niet in overeenstemming waren met het gemeentelijke subsidiebeleid voor woningverbetering in de Bas Jungeriussatraat. Van bijzondere omstandigheden, die voor het college aanleiding hadden moeten zijn de gevraagde subsidies in afwijking van de beleidsregel en de brochure te verlenen, is niet gebleken.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Mouton w.g. Oranje
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2010
    
    507.