ECLI:NL:RVS:2021:327, Raad van State, 17-02-2021, 202002653/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Soest [appellant sub 1] onder aanzegging van een dwangsom gelast om het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning(en) op het perceel aan de [locatie 1] te Soesterberg te staken en gestaakt te houden. Het perceel, waarvan [appellant sub 1] sinds 2015 eigenaar is, is door Jachthuis vanaf die tijd geëxploiteerd. Op het perceel staan recreatiewoningen. Jachthuis heeft de recreatiewoningen verhuurd aan onder meer personen die afkomstig zijn uit het buitenland en in Nederland werk hebben. [partij A] en [partij B] wonen in de buurt van het perceel aan de [locatie 2]. [partij C] woont aan de [locatie 3]. Buurtgroep BASje is een groep bewoners van woningen aan de Amersfoortsestraat. Het college stelt zich op het standpunt dat het verblijf van de arbeidsmigranten in de recreatiewoningen niet-recreatief is en dat het gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied".

202002653/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1], wonend te Zeist,
    2.    Jachthuis Exploitatie B.V. (hierna: Jachthuis), gevestigd te Soesterberg,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 16 april 2020 in zaak nrs. 20/93 en 20/94 in het geding tussen:
    [appellant sub 1] en Jachthuis
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Soest.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juni 2019 heeft het college [appellant sub 1] onder aanzegging van een dwangsom gelast om het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning(en) op het perceel aan de [locatie 1] te Soesterberg (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 12 december 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] en Jachthuis daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en Jachthuis daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en Jachthuis hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Buurtgroep BASje en [partij A] en [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2021, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M. Gideonse, advocaat te Apeldoorn, en vergezeld door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.S. Dijkstra en L. Soolsma, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en [partij B], [gemachtigde] namens Buurtgroep Basje en [partij C] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het perceel, waarvan [appellant sub 1] sinds 2015 eigenaar is, is door Jachthuis vanaf die tijd geëxploiteerd. Op het perceel staan recreatiewoningen. Jachthuis heeft de recreatiewoningen verhuurd aan onder meer personen die afkomstig zijn uit het buitenland en in Nederland werk hebben. [partij A] en [partij B] wonen in de buurt van het perceel aan de [locatie 2]. [partij C] woont aan de [locatie 3]. Buurtgroep BASje is een groep bewoners van woningen aan de Amersfoortsestraat.
    Het college stelt zich op het standpunt dat het verblijf van de arbeidsmigranten in de recreatiewoningen niet-recreatief is en dat het gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied". Het perceel heeft de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - Jachthuis". Volgens het college is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Het college heeft daarom bij het besluit van 17 juni 2019, dat is gehandhaafd bij het besluit van 12 december 2019, [appellant sub 1] gelast het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning(en) te staken en gestaakt te houden.
    Overtreding
    2.    [appellant sub 1] en Jachthuis betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding. Volgens hen moeten de planregels zo worden uitgelegd dat tijdelijke bewoning van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten geen strijdig gebruik oplevert. Ter onderbouwing van hun standpunt wijzen zij op het beleid van het college, in het bijzonder op de Nota verblijfsrecreatie, waaruit volgens hen blijkt dat het college niet handhavend zal optreden tegen tijdelijke bewoning, zakelijk toerisme en zogenoemd short stay op verblijfsrecreatieterreinen. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] en Jachthuis miskend dat de gegevens uit de gemeentelijke Basis Registratie Personen (hierna: BRP) waarop het college zich heeft gebaseerd, niet juist zijn, zodat die gegevens niet kunnen leiden tot de conclusie dat de recreatiewoningen voor de arbeidsmigranten als hoofdverblijf dienden. In dat kader voeren [appellant sub 1] en Jachthuis aan dat de rechtbank eveneens heeft miskend dat zij aannemelijk hebben gemaakt dat de arbeidsmigranten niet langer dan 90 dagen aaneengesloten in de recreatiewoningen hun verblijf hadden, zodat sprake was van tijdelijke bewoning.
    2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet."
    Artikel 27.1 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie - Jachthuis' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. verblijfsrecreatief terrein met de daarbij behorende sanitaire voorzieningen, bergruimten, kantines en paviljoens;
    b. zomer- en recreatiewoningen;
    c. één bedrijfswoning;
    d. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals groenvoorzieningen, speelvoorzieningen, verhardingen, parkeervoorzieningen, nutsvoorzieningen, water en toegangswegen."
    In artikel 1.101 wordt "recreatiewoning" als volgt gedefinieerd:
    "Een gebouw of een gedeelte van een gebouw, geen woonkeet en geen stacaravan of een ander bouwwerk op wielen zijnde, dat uitsluitend één woning bevat, niet voor permanente bewoning bestemd is en dat gedurende het hele jaar gebruikt wordt voor verblijfsrecreatieve doeleinden. Hieronder worden niet verstaan groepsaccommodaties, zoals kampeerboerderijen en jeugdherbergen."
    Artikel 53.1 luidt:
    "Onverminderd het bepaalde in artikel 59 (Overgangsrecht) is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemmingen."
    Artikel 53.2 luidt:
    "Als strijdig gebruik wordt in ieder geval aangemerkt:
    […]
    d. het gebruik van […] zomer- en recreatiewoningen […] en voor verblijfsrecreatie bedoelde gebouwen voor permanente bewoning.
    In artikel 1.98 van de planregels wordt "permanente bewoning" als volgt gedefinieerd:
    "Het (al dan niet tijdelijk) gebruiken van een voor recreatie bestemd verblijf als (hoofd)woonverblijf."
    2.2.    In artikel 27.1 van de planregels staat dat de gronden van het perceel bestemd zijn voor recreatiewoningen. Volgens de definitie van artikel 1.101 van de planregels, voor zover van belang, is sprake van een recreatiewoning indien het gebouw niet voor permanente bewoning bestemd is en het gedurende het hele jaar gebruikt wordt voor verblijfsrecreatieve doeleinden. Gebruik van een recreatiewoning als (hoofd)woonverblijf is, ook als dat tijdelijk is, niet toegestaan, zo blijkt uit de artikelen 53.2, aanhef en onder d, en 1.98 van de planregels. Dit betekent dat, anders dan [appellant sub 1] en Jachthuis hebben betoogd, tijdelijke bewoning van een recreatiewoning niet is toegestaan op grond van de planregels. Nu de tekst van de planregels duidelijk is en niet voor andere uitleg vatbaar, komt alleen daarom al geen betekenis toe aan de toelichting bij het bestemmingsplan en de beleidsstukken waarnaar door [appellant sub 1] en Jachthuis is verwezen voor de uitleg van de planregels. Dat het college, zoals door [appellant sub 1] en Jachthuis gesteld, in het verleden toestemming zou hebben gegeven voor niet-recreatief gebruik, kan niet tot een andere uitleg leiden.
    Het college heeft aan het handhavingsbesluit de resultaten van verschillende controles, die door gemeentelijke toezichthouders zijn uitgevoerd in de periode van februari 2018 tot en met juni 2019, ten grondslag gelegd. Het college heeft ook BRP-gegevens daarbij betrokken. Volgens een uittreksel uit de BRP stond op 17 juni 2019, de datum van het handhavingsbesluit, een aantal personen met voornamelijk de Indiase nationaliteit, weergegeven met een administratienummer, voorletters en de eerste letter van hun achternaam, op het adres van het recreatiepark ingeschreven. [appellant sub 1] en Jachthuis hebben de juistheid van de BRP-gegevens betwist, omdat de gegevens volgens hen niet authentiek, maar bewerkt zijn. Daartoe voeren zij aan dat de gegevens in de meeste gevallen niet overeenkomen met wat in het door Jachthuis bijgehouden nachtregister staat. Het college heeft op de zitting bij de rechtbank te kennen gegeven dat om privacy-redenen is gekozen voor bewerkte gegevens. In wat [appellant sub 1] en Jachthuis hebben aangevoerd, bestaat echter geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat betekenis toekomt aan de BRP-gegevens, alleen al omdat [appellant sub 1] en Jachthuis bij vier personen de juistheid van de geregistreerde gegevens niet hebben betwist. Deze personen staan in de BRP ingeschreven op het adres van een recreatiewoning.
    De stelling van [appellant sub 1] en Jachthuis dat van hen, als grondeigenaar en als exploitant van het recreatieterrein, niet kan worden gevergd om na te gaan of huurders zich inschrijven in de BRP, doet hieraan niet af. Dat geldt ook voor de stelling dat de personen maar gedurende een korte periode op het adres van de recreatiewoning zouden staan ingeschreven. Zoals de rechtbank heeft overwogen, levert inschrijving in de BRP in het algemeen reeds een aanwijzing op dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven, waarbij de voor die inschrijving gegeven reden niet relevant is (zie hiervoor ook de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:981).
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het verblijf van arbeidsmigranten in de recreatiewoningen in strijd was met de bestemming. Het college was dus bevoegd handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    3.    [appellant sub 1] en Jachthuis betogen dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor van handhavend optreden dient te worden afgezien. Volgens hen is handhavend optreden in dit geval onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    Zij voeren aan dat het niet-recreatieve gebruik van recreatiewoningen in het algemeen al jarenlang en het gebruik van recreatiewoningen door arbeidsmigranten in het bijzonder al enkele jaren plaatsvindt zonder dat het college daartegen handhavend heeft opgetreden. Ook de burgemeester en een wethouder zouden in de periode 2012-2016 enkele maanden in de recreatiewoningen hebben verbleven. Verder heeft [appellant sub 1] nog aangevoerd dat als het college alleen handhavend optreedt ter zake van het gebruik van deze recreatiewoningen, er in strijd met het verbod op willekeur wordt gehandeld.
    Voorts wijzen [appellant sub 1] en Jachthuis op de financiële gevolgen die zij ondervinden door het besluit van 12 december 2019. Onder verwijzing naar een rapport van het Bureau voor Ruimte & Tijd van juni 2020, waarin de resultaten zijn neergelegd van een onderzoek naar de vitaliteit van recreatieparken in de provincie Utrecht, voeren zij aan dat een bedrijfsmatige exploitatie met uitsluitend recreatief gebruik economisch gezien onmogelijk is.
    3.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. Het college is terecht ervan uitgegaan dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de recreatiewoningen niet als een overtreding van geringe aard en ernst is aan te merken en dat met de beëindiging daarvan niet een zodanig gering belang is gediend dat handhaving onevenredig is.
    [appellant sub 1] en Jachthuis hebben gesteld dat het college al enkele jaren op de hoogte was van het gebruik van de recreatiewoningen op het perceel door arbeidsmigranten en dat de burgemeester en een wethouder in de periode 2012-2016 enkele maanden in de recreatiewoningen hebben verbleven zonder dat daartegen is opgetreden. Dit zijn geen bijzondere omstandigheden die het college ertoe zouden dwingen af te zien van handhaving. In het in bezwaar gehandhaafde besluit staat dat is gekozen voor een gefaseerde handhavingsaanpak en dat het college in 2016 is begonnen met een eerste verblijfsrecreatieterrein en in 2017 is gestart met het verblijfsrecreatieterrein van [appellant sub 1] en Jachthuis. In het derde kwartaal van 2019 zal begonnen worden met handhavend optreden tegen het onrechtmatig gebruik van de recreatiewoningen op een derde verblijfsrecreatieterrein in Soest, zo staat in het besluit. [appellant sub 1] en Jachthuis hebben de juistheid hiervan als zodanig niet bestreden. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet heeft mogen kiezen voor een gefaseerde aanpak. Nu het college ook handhavend optreedt tegen niet-recreatief gebruik van recreatiewoningen op andere verblijfsrecreatieterreinen bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld.
    De gestelde grote financiële gevolgen indien het perceel alleen nog voor recreatief verblijf mag worden gebruikt, vormen geen bijzondere omstandigheid die noopt tot het afzien van handhaving. Het is aan [appellant sub 1] en Jachthuis om de recreatiewoningen in overeenstemming met de bestemming te exploiteren. Het bestemmingsplan staat ander gebruik niet toe. De omstandigheid dat winstgevende exploitatie van het verblijfsrecreatieterrein bij de geldende bestemming niet mogelijk is, wat daarvan ook zij, maakt dit niet anders.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden behoorde af te zien.
    De Afdeling ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding om gebruik te maken van het aanbod van [appellant sub 1] en Jachthuis om hun stellingen over het achterwege blijven van handhaving in het verleden nader te onderbouwen met verklaringen van getuigen of om alsnog getuigen te horen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    4.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2021
    163-971.