ECLI:NL:RVS:2011:BR1454, Raad van State, 13-07-2011, 201008131/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2008 heeft het college de aanvraag van, voor zover hier van belang, [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.

201008131/1/H2.
      Datum uitspraak: 13 juli 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 juli 2010 in zaak
      nr. 09/2610 in het geding tussen:
    
    
    [appellant] en [echtgenote]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 november 2008 heeft het college de aanvraag van, voor zover hier van belang, [appellant] om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 16 juni 2009 heeft het college het, voor zover hier van belang, door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 juli 2010, verzonden op 15 juli 2010, heeft de rechtbank het, voor zover hier van belang, door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 augustus 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2011, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H.S. Weeda, en het college, vertegenwoordigd door mr. K.I. Siem, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals die gold ten tijde van belang en voor zover thans van belang, kent het college, voor zover een belanghebbende ten gevolge van het besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.1.1. Bij de beoordeling van een aanvraag om vergoeding van planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager door een wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel, waarvan gesteld wordt dat die schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    2.2. [appellant] was van 1975 tot en met 1999 eigenaar van het perceel en de daarop gelegen woning aan de [locatie] in Rotterdam. Hij heeft bij het college een verzoek ingediend om vergoeding van de schade ten gevolge van de bij besluit van 10 december 1996 krachtens artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling van de als bestemmingsplan geldende "Bebouwingsverordening Park Rozenburg" (hierna: de Bebouwingsverordening), met gebruikmaking waarvan bouwvergunning is verleend voor het oprichten/vernieuwen en vergroten van een verpleeghuis op het perceel Oudedijk 15 en 17 in Rotterdam. Deze vrijstelling is verleend wegens strijd van het bouwplan met de artikelen 3 en 4 van de Bebouwingsverordening. Bij dit besluit is tevens vrijstelling verleend krachtens de Bouwverordening Rotterdam 1993 (hierna: de Bouwverordening 1993) voor het overschrijden van de voorgevelrooilijn, het gedeeltelijk niet bouwen in de voorgevelrooilijn en het overschrijden van de achtergevelrooilijn. Het bouwplan is inmiddels gerealiseerd. Het verpleeghuis bestaat aan de zijde van de Oudedijk uit vier bouwlagen en voor het overige gedeelte uit drie bouwlagen. Op de platte daken zijn vier dakopbouwen geplaatst ten behoeve van liftmachines en trappenhuizen. Onder het achterste gedeelte van het gebouw bevindt zich een parkeerkelder met bergruimten. [appellant] stelt, onder verwijzing naar een taxatierapport van Kolpa Makelaars van juni 1999, dat hij door het bouwplan f 400.000,00 (€ 181.512,09) schade heeft geleden.
    
    Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek heeft het college, in navolging van een advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie en een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van april 2008, aangevuld op 8 april 2009, ten grondslag gelegd dat [appellant] door de planologische wijziging niet in een nadeliger situatie is komen te verkeren.
    
    2.3. De gronden waarop het verpleeghuis ligt vallen onder twee verschillende planologische regimes. Op het gedeelte van de gronden die zijn gelegen aan de Oudedijk en waarvoor de vrijstelling krachtens artikel 19 van de WRO is verleend, geldt de Bebouwingsverordening. Deze gronden zijn op de plankaart bestemd als "Een woning per pand" en in de voorschriften aangewezen als "woning voor één gezin". Voorts rust op deze gronden de bestemming "Tuin". De achterste helft van de gronden is gelegen in een gebied waarvoor geen bestemmingsplan geldt, maar uitsluitend de Bouwverordening 1993.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 3 van de Bebouwingsverordening, voor zover thans van belang, mogen slechts gebouwen worden gesticht, welke bestemd en ingericht zijn voor en alleen gebruikt mogen worden als woning voor één gezin, alsmede bij deze woningen behorende dienstgebouwen zonder verdieping.
    
    Ingevolge artikel 4 mag de grond, die bij het in werking treden van deze verordening is bestemd tot of wordt gebruikt als vóór-, zij- of achtertuin, niet voor andere doeleinden worden gebruikt, met dien verstande, dat in bouwblokken, waarvoor achtergevelrooilijnen zijn vastgesteld, uitbreiding tot aan die achtergevelrooilijnen toegelaten blijft.
    
    Ingevolge artikel 5 moet de onbebouwd blijvende grond, niet vallende onder artikel 1, als tuin worden aangelegd en onderhouden. Erfafscheidingen mogen alleen bestaan uit houten of ijzeren hekken of levende hagen, een en ander niet hoger dan 1,20 m. Het is verboden in voortuinen hoog opschietende bomen te planten of te hebben, welke het vrije door- of uitzicht hinderlijk belemmeren.
    
    Ingevolge artikel 6 vinden de voorgaande artikelen overeenkomstige toepassing bij het geheel of voor een gedeelte vernieuwen of veranderen en het uitbreiden van de bestaande of toekomstige bebouwing.
    
    Ingevolge artikel 7 is het college bevoegd vrijstelling te verlenen:
    
    a. (…);
    
    b. van het bepaalde in artikel 3 voor het inrichten of gebruiken van een gebouw of gedeelte daarvan tot enig doel, dat het karakter van de omgeving niet schaadt;
    
    c. van het bepaalde in artikel 4 voor het maken van lage uitbouwen en voor het bouwen van dienstgebouwtjes in zij- en achtertuinen, mits door de plaatsing en afmetingen daarvan het doorzicht van de weg af niet wordt belemmerd en in het algemeen het karakter van open bebouwing niet wordt aangetast.
    
    2.4. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college, onder verwijzing naar de adviezen van de SAOZ, met juistheid heeft vastgesteld dat voor de op de plankaart behorende bij de Bebouwingsverordening aangeduide bestemming "Een woning per pand" een voorschrift ontbreekt dat deze gebruiksbeperking bindend maakt. Dit oordeel is juist en daaraan heeft het college terecht, in overeenstemming met vaste rechtspraak van de Afdeling, de conclusie verbonden dat de aanduiding op de plankaart "Een woning per pand" de gebruiksmogelijkheden niet beperkt. Dat de Bebouwingsverordening dateert uit 1935 en dat die rechtspraak betrekking heeft op bestemmingsplannen die tot stand gekomen zijn onder de WRO uit 1965, zoals [appellant] stelt, is op zich geen reden om die rechtspraak niet van toepassing te achten op de Bebouwingsverordening nu die verordening ingevolge artikel 10 van de Overgangswet ruimtelijke ordening en volkshuisvesting wordt geacht een bestemmingsplan te zijn.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de door het college gevolgde adviezen van de SAOZ zijn voormalige woning op juiste wijze is beschreven ten opzichte van het verpleeghuis (ten zuidoosten van de woning) en ten opzichte van de planologische situatie rondom zijn voormalig perceel. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat het college en de SAOZ ten onrechte doorslaggevend gewicht hebben toegekend aan de omstandigheid dat de omgeving van zijn voormalig perceel in overwegende mate wordt bepaald door de bouw- en gebruiksmogelijkheden op de gronden waar uitsluitend de Bouwverordening 1993 gold.
    
    2.5.1. Volgens het advies van de SAOZ van april 2008 is het voormalige perceel van [appellant], gemeten van de gevel van de daarop gelegen woning, gelegen op een afstand van ongeveer 23 meter ten westen van de grens van het gebied waarvoor uitsluitend de Bouwverordening 1993 gold. Voorts is vermeld dat het bouwplan, voor zover gelegen binnen het plangebied van de Bebouwingsverordening, is gelegen op een afstand van ongeveer 30 meter, gemeten van de gevel van de voormalige woning van [appellant] tot de dichtstbij gelegen gevel van het bouwplan. Gelet op de plankaart van de Bebouwingsverordening waarop de schaal alsmede de noordpijl is vermeld en de ter zitting getoonde vergroting van die kaart, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college en de SAOZ zijn uitgegaan van een onjuiste situering van de woning ten opzichte van het verpleeghuis. Bezien vanaf de voormalige woning van [appellant] ligt het verpleeghuis ten zuidoosten daarvan. Voorts bieden de op de plankaart aangeduide plangrens alsmede de binnen het plangebied weergegeven bestemmingsvlakken en -grenzen evenmin een aanknopingspunt voor het oordeel dat bij de planvergelijking is uitgegaan van een onjuiste planologische beschrijving van de omgeving van het voormalig perceel van [appellant]. Gezien de ligging van die plangrens ten opzichte van het perceel hebben het college en de SAOZ ervan kunnen uitgaan dat de omgeving van het perceel in overwegende mate wordt bepaald door de bouw- en gebruiksmogelijkheden op de gronden waar de Bouwverordening 1993 gold en hebben zij daaraan doorslaggevend gewicht kunnen toekennen.
    
    De betogen falen.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college, door de adviezen van de SAOZ te volgen, ten onrechte is uitgegaan van een ongelimiteerde hoogte van gebouwen op de gronden waarop de Bebouwingsverordening van toepassing was, aangezien uit de artikelen 3 en 4 van die verordening volgt dat gebouwen alleen mogen worden gebruikt als woning voor één gezin en de als tuin bestemde gronden alleen als voor-, zij- of achtertuin mogen worden gebruikt. Hij voert aan dat uit de aanvullend werkende Bouwverordening 1993 evenmin volgt dat de hoogte onbeperkt is aangezien ten aanzien van de diepte van bouwblokken en de hoogte van gebouwen een maat is gegeven. Volgens [appellant] dient de omgeving in het kader van de planvergelijking wel degelijk als open of lommerrijk te worden aangemerkt.
    
    2.6.1. Het betoog faalt. [appellant] gaat eraan voorbij dat de Bebouwingsverordening geen voorschriften bevat over de toegestane maximale hoogte van bouwwerken. De aanvullend werkende Bouwverordening 1993 bevat die daarentegen wel in de artikelen 2.5.20, 2.5.21 en 2.5.23. [appellant] gaat er eveneens aan voorbij dat in de artikelen 2.5.28 en 2.5.29 ontheffingsmogelijkheden zijn opgenomen voor overschrijding van de maximaal toegelaten bouwhoogte voor met name het bouwen van gebouwen met een bijzondere bestemming en voor het bouwen in overeenstemming met in voorbereiding zijnd ruimtelijk beleid. De SAOZ heeft uit die bepalingen terecht afgeleid dat de met deze ontheffingen toegelaten bouwhoogte niet is gelimiteerd. De rechtbank heeft dan ook geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat het college, door adviezen van de SAOZ te volgen, is uitgegaan van onjuiste bebouwingsmogelijkheden op de gronden waarvoor de Bebouwingsverordening gold. Gelet op die bebouwingsmogelijkheden kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn stelling dat de SAOZ en het college de omgeving in het kader van de planvergelijking hadden moeten aanmerken als open of lommerrijk. De feitelijke situatie is, zoals hiervoor overwogen onder 2.1.1, niet van belang.
    
    2.7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college, onder verwijzing naar de adviezen van de SAOZ, zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat met toepassing van artikel 7, aanhef en onder b, van de Bebouwingsverordening het gebruik van een pand/woning opgericht binnen de bestemming "woning voor één gezin" kan worden gewijzigd in gebruik ten behoeve van een verpleeghuis en dat dit gebruik niet op voorhand strijdig is met het karakter van de omgeving. Volgens [appellant] heeft de rechtbank daarbij ten onrechte van betekenis geacht dat het binnenterrein achter zijn voormalige woning voor diverse doeleinden kon worden en ook is gebruikt. [appellant] verwijst voorts naar de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2000 in zaak nr. H01.99.0106 waaruit volgens hem volgt dat het bouwplan niet kan worden gerealiseerd met verlening van vrijstelling op grond van artikel 7 van de Bebouwingsverordening.
    
    2.7.1. Voor het met toepassing van artikel 7, aanhef en onder b, van de Bebouwingsverordening verlenen van vrijstelling voor het inrichten of gebruiken van een gebouw of gedeelte daarvan ten behoeve van een andere bestemming dan "woning voor één gezin", is vereist dat dit het karakter van de omgeving niet schaadt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college, onder verwijzing naar de adviezen van de SAOZ, zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat met toepassing van deze bepaling vrijstelling kan worden verleend ten behoeve van een gebouw dat wordt ingericht als verpleeghuis en dat dit niet op voorhand strijdig is met het karakter van de omgeving. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat het binnenterrein voor diverse doeleinden kon worden en is gebruikt. Zo is daar een school aanwezig. Verder is van belang dat, zoals de SAOZ in haar adviezen heeft beschreven, het oude planologische regime ter plaatse ruime bebouwingsmogelijkheden kende die met toepassing van vrijstellingen in oppervlakte en hoogte onbeperkt waren. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank in de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2000, dat betrekking heeft op het besluit van 10 december 1996 waarbij krachtens artikel 19 van de WRO vrijstelling is verleend voor het oprichten/vernieuwen en vergroten van het verpleeghuis, terecht geen grond gezien om op voorhand tot het oordeel te komen dat de door de SAOZ gemaakte planologische vergelijking onjuist is. In die uitspraak is geen oordeel gegeven over de vraag of het bouwplan ook had kunnen worden gerealiseerd met verlening van vrijstelling(en) op grond van artikel 7 van de Bebouwingsverordening. Voorts gaat [appellant] met zijn betoog voorbij aan de verschillen tussen de beoordelingskaders voor onderscheidenlijk het vrijstellingsbesluit en de thans voorliggende afwijzing van zijn aanvraag om vergoeding van planschade. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Afdeling in de zaak over het vrijstellingsbesluit, mede gelet op de andere aard van die procedure, geen uitspraak heeft gedaan over de voor de beoordeling van de aanvraag om vergoeding van planschade van belang zijnde maximale gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden buiten het gebied waarvoor de Bebouwingsverordening geldt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college ervan had moeten uitgaan dat de oorspronkelijke bebouwing van het verpleeghuis zonder vergunning is opgericht, slaagt evenmin. Bij de vergelijking van de planologische mogelijkheden onder het oude en nieuwe regime is niet relevant of voor de reeds bestaande bebouwing vergunning is verleend. Dat de rechtbank niet expliciet op dit betoog is ingegaan, betekent niet dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Bindels
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2011
    
    85-609.