ECLI:NL:RVS:2022:817, Raad van State, 22-03-2022, 202107810/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 november 2021 heeft de raad van de gemeente Noordwijk het bestemmingsplan "Middengebied-Landschapspark" vastgesteld. Het plan heeft betrekking op een deel van het zogenoemde "middengebied" tussen Noordwijk aan Zee en Noordwijk Binnen. Het plangebied bestaat uit grasland, bollenvelden, bos en een waterplas. De vastgestelde planregeling is op hoofdlijnen als volgt. De gronden in het noorden van het plangebied, langs de Prins Hendrikweg, zijn bestemd voor "Natuur". Aan de gronden van het beoogde landschapspark zijn de bestemmingen "Groen", "Recreatie" en "Water" toegekend. De beroepen zijn hoofdzakelijk gericht tegen het plandeel met de bestemming "Recreatie". De planregels voor deze bestemming staan niet in de weg aan inrichting van deze gronden tot een landschapspark met een speelplaats, in de plantoelichting speeleiland genoemd. Planologisch is niet uitgesloten dat het speeleiland wordt ingericht zoals verbeeld op het zich onder de stukken bevindende inrichtingsplan.

202107810/2/R3.
    Datum uitspraak: 22 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    1.       [verzoeker sub 1A] en [verzoeker sub 1B], en anderen, allen wonend te Noordwijk (ZH) (hierna: [verzoeker sub 1] en anderen),
    2.       [verzoeker sub 2], wonend te Noordwijk,
    en
    de raad van de gemeente Noordwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Middengebied-Landschapspark" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [verzoeker sub 1] en anderen, en [verzoeker sub 2] beroep ingesteld.
    [verzoeker sub 1] en anderen, en [verzoeker sub 2] hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [verzoeker sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 17 februari 2022, waar [verzoeker sub 1] en anderen, bijgestaan door mr. D.G. Lasschuit, en [verzoeker sub 2], en de raad, vertegenwoordigd door mr. C. Blankenstein, en mr. C.H. Norde, beiden advocaat te Leiden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Het plan heeft betrekking op een deel van het zogenoemde "middengebied" tussen Noordwijk aan Zee en Noordwijk Binnen. Het plangebied bestaat uit grasland, bollenvelden, bos en een waterplas. De vastgestelde planregeling is op hoofdlijnen als volgt. De gronden in het noorden van het plangebied, langs de Prins Hendrikweg, zijn bestemd voor "Natuur". Aan de gronden van het beoogde landschapspark zijn de bestemmingen "Groen", "Recreatie" en "Water" toegekend. De beroepen zijn hoofdzakelijk gericht tegen het plandeel met de bestemming "Recreatie". De planregels voor deze bestemming staan niet in de weg aan inrichting van deze gronden tot een landschapspark met een speelplaats, in de plantoelichting speeleiland genoemd. Planologisch is niet uitgesloten dat het speeleiland wordt ingericht zoals verbeeld op het zich onder de stukken bevindende inrichtingsplan. Er kunnen speelelementen of -toestellen worden geplaatst zoals een kabelbaan, schommels, rekstokken, een glijbaan en klimnetten. Het speeleiland kan met een houten brug over het water vanaf de noordoostzijde worden bereikt.
    3.       [verzoeker sub 1] en anderen zijn de bewoners van het Breloftpark en de Oude Zeeweg, ten westen van het plangebied, en de [locatie 1] ten oosten van het plangebied. De afstand tussen het plandeel met de bestemming "Recreatie" tot het Breloftpark en de Oude Zeeweg bedraagt ongeveer 140 m en 150 m. De afstand tot de [locatie 1] bedraagt meer dan 500 m.
    [verzoeker sub 2] is bewoner van een appartement aan de [locatie 2], op een afstand van ongeveer 70 m ten oosten van de bestemming "Recreatie".
    [verzoeker sub 1] en anderen, en [verzoeker sub 2] hebben beroep ingesteld tegen het plan vanwege in het bijzonder de gevolgen van het voorziene speeleiland voor hun woon- en leefklimaat. Het beroep van [verzoeker sub 2] heeft betrekking op de gevolgen van de beoogde ontsluiting van het speeleiland, die vlak langs het appartementengebouw loopt waarin hij woont.
    Beoordeling van de verzoeken
    [verzoeker sub 1] en anderen
    4.       Volgens [verzoeker sub 1] en anderen bestaat een andere meer geschikte locatie voor het speeleiland. Zij wijzen op de gronden direct ten westen van het zwembad. De raad stelt dat deze locatie deel uitmaakt van het zwembad(complex) en dus in zoverre reeds in gebruik is. Bovendien ligt deze locatie weliswaar op een grotere afstand van de woningen van [verzoeker sub 1] en anderen, maar op te korte afstand tot andere woningen.
    De voorzieningenrechter ziet in wat [verzoeker sub 1] en anderen hebben aangevoerd geen grond om te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van de raad. Gelet op de toelichting van de raad is de voorzieningenrechter van oordeel dat de raad deugdelijk heeft onderbouwd waarom de raad niet heeft gekozen voor de door [verzoeker sub 1] en anderen genoemde locatie bij het zwembad. Het betoog slaagt niet.
    5.       [verzoeker sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de Omgevingsvisie Zuid-Holland en de Omgevingsvisie Noordwijk 2030, vastgesteld door de raad bij besluit van 2 oktober 2018. Landschappelijk bezien vormt het plangebied een overgang tussen het duinlandschap en het "binnengebied" van Noordwijk. De voorziene ontwikkeling, in het bijzonder het speeleiland met speeltoestellen en dergelijke, doet afbreuk aan de functie van het plangebied als overgangsgebied en aan de landschappelijke waarden van deze gronden, aldus [verzoeker sub 1] en anderen.
    5.1.    In de plantoelichting is uiteengezet hoe het plan zich verhoudt tot provinciaal en gemeentelijk beleid. De raad stelt terecht dat in het door [verzoeker sub 1] en anderen genoemde beleid niet staat dat de voorziene ontwikkeling niet is toegestaan. De omstandigheid dat in de Omgevingsvisie Noordwijk 2030 geen melding wordt gemaakt van een speeleiland als een (beoogde) toekomstige ontwikkeling, maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat het plan hiermee in strijd is. Wat de steilrand van het duingebied betreft, stelt de voorzieningenrechter vast dat de raad op zitting onweerspoken heeft gesteld dat die gronden zijn bestemd voor "Natuur" en dat deze bestemming strekt tot het behoud, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden. Het betoog slaagt niet.
    6.       [verzoeker sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de Leidraad Inrichting Openbare Ruimte 2016 van november 2016. Daarin staat dat bij nieuwbouwontwikkelingen 3 procent van de voor wonen uitgegeven grond gereserveerd dient te worden voor speelruimte en moet worden voorzien van speeltoestellen- en mogelijkheden. Dit uitgangspunt is volgens [verzoeker sub 1] en anderen in het verleden niet of onvoldoende gerespecteerd, waardoor in de wijk Duineveld onvoldoende kleinschalige speelplaatsen zijn gerealiseerd. Het als gevolg daarvan ontstane tekort wordt nu als het ware gecompenseerd door de aanleg van een omvangrijk speeleiland.
    6.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat het antwoord op de vraag of bij de ontwikkeling van nieuwbouwplannen in Duineveld al dan niet voldoende kleinschalige speelplaatsen zijn gerealiseerd, niet bepalend is voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van dit plan. Wat [verzoeker sub 1] en anderen hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat dit plan in strijd is met de Leidraad Inrichting Openbare Ruimte 2016. Voor zover [verzoeker sub 1] en anderen ook betogen dat er geen behoefte is aan een grootschalige speelplaats, overweegt de voorzieningenrechter dat de raad onweersproken heeft gesteld dat in Duineveld veel gezinnen met (jonge) kinderen wonen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van de raad dat het speeleiland voorziet in een behoefte. Het betoog slaagt niet.
    7.       [verzoeker sub 1] en anderen betogen dat de gevolgen van het plan voor de verkeers- en parkeersituatie in de omgeving niet deugdelijk zijn onderzocht. Voor het berekenen van het aantal extra verkeersbewegingen en de parkeerbehoefte vanwege het speeleiland heeft de raad aangesloten bij de kencijfers van de CROW-publicatie 381 "Toekomstbestendig parkeren - Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" (hierna: CROW-publicatie).
    Omdat daarin geen cijfers zijn opgenomen voor een speelplaats, heeft de raad aangesloten bij de cijfers voor een kinderboerderij. Volgens [verzoeker sub 1] en anderen is het voorziene speeleiland echter niet vergelijkbaar met een kinderboerderij. Een sportveld of golfbaan levert volgens hen een betere vergelijking op. Verder betogen [verzoeker sub 1] en anderen dat de raad op een onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan de kencijfers voor een kinderboerderij. De CROW-publicatie gaat uit van 24 voertuigbewegingen per 100 m² brutovloeroppervlakte (hierna: bvo) per etmaal. De raad is echter uitgegaan van een toename van 24 voertuigbewegingen per etmaal voor het gehele speeleiland. Het speeleiland heeft een veel grotere oppervlakte dan 100 m², zodat uitgaande van de CROW-cijfers het aantal voertuigbewegingen meer dan 1.500 bedraagt, aldus [verzoeker sub 1] en anderen.
    7.1.    Volgens de raad leidt het speeleiland tot een toename van 24 voertuigbewegingen per etmaal. De raad heeft aansluiting gezocht bij de kencijfers van de CROW-publicatie voor een kinderboerderij. Vervolgens heeft de raad de parkeerbehoefte afgeleid uit dit cijfer voor de verkeersgeneratie. In de plantoelichting wordt nader toegelicht hoe dit is berekend. Voor het speeleiland zijn volgens de raad 9 parkeerplaatsen nodig. In deze behoefte kan worden voorzien in de omgeving van het plangebied, aldus de raad.
    7.2.    De voorzieningenrechter stelt vast dat de CROW-publicatie geen cijfers kent voor de op de bestemming "Recreatie" toegestane functies: dagrecreatie en speelvoorzieningen. In de tabel uit de CROW-publicatie voor een kinderboerderij staat dat de daarin opgenomen verkeerscijfers gelden per 100 m² bvo. De gronden met de bestemming "Recreatie" hebben een (netto) oppervlakte van ruim 6.000 m². Op die gronden zijn uitsluitend gebouwen als onderdeel van speelvoorzieningen. De raad is uitgegaan van de cijfers behorend bij 100 m² bvo. In aanmerking genomen de aard van de toegestane functies en het gegeven dat geen gebouwen zijn toegestaan anders dan als onderdeel van speelvoorzieningen, acht de voorzieningenrechter het door de raad gekozen uitgangspunt op voorhand niet onredelijk. Hierbij kan ook niet eraan worden voorbijgezien dat het hier gaat om op in het bijzonder op (jonge) kinderen gerichte voorzieningen de directe omgeving van stedelijk gebied. Het is aannemelijk dat, zoals de raad stelt, een dergelijke voorziening veelal niet met de auto bezocht zal worden. De voorzieningenrechter volgt [verzoeker sub 1] en anderen niet in hun verwijzing naar een sportveld en golfbaan. De CROW-publicatie geeft geen verkeerscijfers voor een sportveld en de voorzieningenrechter acht het niet voor de hand liggend om in dit geval aansluiting te zoeken bij de cijfers voor een golfbaan. De bezoekers van de golfbaan zijn al vanwege het vervoer van de benodigde spullen veelal de auto zullen gebruiken.
    7.3.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, acht de voorzieningenrechter de verkeersgeneratie behorend bij de bestemming "Recreatie" niet onderschat. Het betoog slaagt niet.
    7.4.    De parkeerbehoefte vanwege een kinderboerderij bedraagt volgens de CROW-publicatie in de meest nadelige situatie, het gaat dan om een kinderboerderij in het buitengebied, minimaal 2,6 en maximaal 7,6 parkeerplaatsen. Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad een eigen berekening gemaakt van de parkeerbehoefte op grondslag van de 24 voertuigbewegingen. Het resultaat van deze berekening, namelijk 9 parkeerplaatsen, is hoger dan de aanbevelingen van de CROW-publicatie voor een kinderboerderij. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de raad in redelijkheid niet heeft mogen uitgaan van een parkeerbehoefte van 9 parkeerplaatsen. Het betoog slaagt niet.
    8.       [verzoeker sub 1] en anderen vrezen voor geluidsoverlast. Volgens hen gaat de raad er ten onrechte vanuit dat een (minimale) afstand van 30 m tussen het speeleiland en nabijgelegen woningen volstaat. Dit is de aanbevolen hinderafstand voor een kinderboerderij. Het voorziene speeleiland is hiermee niet vergelijkbaar. Volgens [verzoeker sub 1] en anderen had de raad moeten uitgaan van een afstand van 200 m of 300 m. Die afstanden gelden voor een niet overdekt zwembad en een stadion of openluchtijsbaan.
    8.1.    De raad stelt te hebben aangesloten bij de systematiek van de publicatie "Bedrijven en milieuzonering" van de Nederlandse Vereniging van Gemeenten (hierna: VNG-publicatie). De raad is uitgegaan van de richtafstand voor een kinderboerderij (milieucategorie 2) van 30 m. De afstand tussen de gronden met de bestemming "Recreatie" en de meest nabijgelegen woningen bedraagt meer dan 70 m. De afstand tot de woningen van [verzoeker sub 1] en anderen aan het Breloftpark en de Oude Zeeweg, ten westen van het plangebied, is nog veel groter en bedraagt ongeveer 140 m en 150 m, aldus de raad.
    8.2.    De voorzieningenrechter ziet in wat [verzoeker sub 1] en anderen naar voren hebben gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat een afstand van ruim 140 m tussen het speeleiland en de woningen van [verzoeker sub 1] en anderen onvoldoende is voor het borgen van een aanvaardbaar geluidsklimaat ter plaatse van hun woningen. De VNG-systematiek gaat uit van een afstand van 30 m tussen categorie 2-inrichtingen en woningen.  De afstanden waarop [verzoeker sub 1] en anderen hebben gewezen, gelden voor inrichtingen van categorie 4.1 of zelfs 4.2. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van de raad dat de geluidsoverlast van het speeleiland, het gaat hier voornamelijk om het geluid dat wordt veroorzaakt door spelende kinderen, niet vergelijkbaar is met de hinder van een openluchtzwembad of een stadion. Ter illustratie wijst de voorzieningenrechter erop dat in de VNG-brochure voor bijvoorbeeld een dierentuin wordt uitgegaan van een richtafstand van 50 m voor het aspect "geluid". Deze afstand wordt ook aanbevolen voor een tennisbaan. Het betoog slaagt niet.
    9.       [verzoeker sub 1] en anderen stellen dat op gronden met de bestemming "Groen" ten onrechte is voorzien in de mogelijkheid lichtmasten met een hoogte van 12 m op te richten. Het is volgens hen niet duidelijk waarom deze mogelijkheid is opgenomen.
    9.1.    De raad stelt dat niet is beoogd om op de gronden met de bestemming "Groen" lichtmasten op te richten met een hoogte van 12 m. Mogelijk worden lichtmasten geplaatst nabij de toegang tot het park, maar het is nog niet bekend hoe hoog deze zullen zijn. De raad wil zich daarover nog beraden en een nader besluit nemen. Daarom kan volgens de raad artikel 3.2.3, onder c, van de planregels worden geschorst. Gelet op dit standpunt van de raad ziet de voorzieningenrechter aanleiding voor het oordeel dat het plan, wat betreft de genoemde bepaling, is voorbereid in strijd met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het betoog slaagt.
    10.     Wat betreft de vrees van [verzoeker sub 1] en anderen voor overlast van hangjongeren overweegt de voorzieningenrechter dat bij de beoordeling van het plan wordt uitgegaan van regulier gebruik. Overlastgevend gebruik van hangjongeren is een kwestie van openbare orde en dus van handhaving. Handhaving is niet aan de orde in de procedure tegen het bestemmingsplan.
    [verzoeker sub 2]
    11.     [verzoeker sub 2] betoogt dat de raad onvoldoende heeft gecommuniceerd over de voorgenomen ontwikkeling en dat onvoldoende rekening is gehouden met de bezwaren en wensen van omwonenden.
    11.1.  De voorzieningenrechter overweegt dat het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen deel uitmaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. [verzoeker sub 2] heeft niet gewezen op andere inspraakverplichtingen die zijn geschonden door de raad. Dat de raad niet alle voorstellen of wensen van [verzoeker sub 2] heeft overgenomen bij het vaststellen van het plan is op zichzelf bezien geen reden voor het oordeel dat het bestreden besluit wat betreft de wijze van totstandkoming onrechtmatig is. Het betoog slaagt niet. De inhoudelijke gronden van [verzoeker sub 2] tegen het bestreden besluit worden hierna besproken.
    12.     [verzoeker sub 2] kan zich niet ermee verenigen dat het plan het planologisch mogelijk maakt dat een toegangsbrug waarmee de gronden met de bestemming "Recreatie" kunnen worden ontsloten, zo kan worden vormgegeven dat die toegang aansluit bij een toegangsweg die loopt langs het appartementengebouw waarin [verzoeker sub 2] woont. Omdat die weg op een afstand van minder dan 10 m ten zuiden van het appartementengebouw waarin [verzoeker sub 2] woont ligt, vreest [verzoeker sub 2] voor overlast van de gebruikers van deze toegangsweg. Hij wenst dat het plan zo wordt gewijzigd dat alleen een ontsluiting aan de zuidoostelijke kant van het plangebied mogelijk wordt gemaakt op een afstand van ongeveer 80 m tot het appartementengebouw waarin hij woont. De raad heeft een voorstel daartoe ten onrechte niet overgenomen, aldus [verzoeker sub 2].
    12.1.  De voorzieningenrechter stelt vast dat precieze ligging van de ontsluiting van het plan niet in het plan is geregeld. Een brug of toegangsweg kan worden gerealiseerd op gronden met de bestemmingen "Recreatie", "Groen" en "Water". Het is [verzoeker sub 2] in wezen te doen om de gevolgen van het gebruik van een op de ontsluiting van het plangebied aansluitende weg buiten het plangebied, direct ten zuiden van zijn appartementengebouw, zoals op het inrichtingsplan verbeeld. De voorzieningenrechter gaat uit van die - voor [verzoeker sub 2] meest nadelige - invulling van het plan.
    12.2.  De raad acht beperking in het plan tot de door [verzoeker sub 2] voorgestelde alternatieve ontsluiting aan de zuidoostelijke kant van het plangebied niet wenselijk. De raad wilde fysieke afscheiding in de vorm van een watergang tussen het landschapspark en het middengebied behouden en het verplaatsen van de toegangsweg naar het zuidoosten doet hieraan afbreuk. Bovendien zijn de gronden in het zuiden waarover de voorgestelde alternatieve ontsluiting gerealiseerd zou moeten worden bollengronden. Op deze gronden is nu weliswaar een tijdelijke bouwweg gerealiseerd, maar het is volgens de raad de bedoeling dat de weg wordt verwijderd en de gronden worden teruggebracht in de oorspronkelijke toestand. Het verplaatsen van de ontsluiting naar het zuidoosten betekent dat er extra bollengrondcompensatie moet plaatsvinden. Een route langs het appartementengebouw van [verzoeker sub 2] is volgens de raad ook de meest korte en logische route vanuit de wijk Duineveld naar het speeleiland. Als de ontsluiting daar komt zal rekening worden gehouden met [verzoeker sub 2] en andere omwonenden, door de ligging van de toegangsweg, wat meer naar het zuiden te plaatsen, aldus de raad.
    12.3.  De voorzieningenrechter stelt vast dat [verzoeker sub 2] de juistheid van de feiten en omstandigheden waarmee de raad stelt rekening te hebben gehouden bij de afweging van de bestemming van de ontsluiting niet heeft betwist. Het geschil tussen partijen betreft de vraag of de raad gelet op de belangen van [verzoeker sub 2] de noordoostelijke ontsluiting niet mogelijk had mogen maken. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de raad deugdelijk heeft onderbouwd waarom hij daarvoor niet heeft gekozen. De voorzieningenrechter ziet, gegeven de afstand tussen de ontsluiting en het appartementencomplex waarin [verzoeker sub 2] woont en de, zoals hiervoor is overwogen te verwachten beperkte, verkeersgeneratie van het plan, geen aanleiding voor het oordeel dat een noordoostelijke ontsluiting onaanvaardbare gevolgen zal hebben voor het woon- en leefgenot van [verzoeker sub 2]. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    13.     Gelet op het hiervoor in 9.1 gegeven oordeel ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    Proceskosten
    14.     De raad moet de proceskosten van [verzoeker sub 1] en anderen vergoeden. De raad hoeft geen proceskosten van [verzoeker sub 2] te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Noordwijk van 30 november 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Middengebied-Landschapspark", wat betreft artikel 3.2.3, onder c, van de planregels;
    II.       wijst de verzoeken voor het overige af;
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Noordwijk tot vergoeding van bij [verzoeker sub 1A] en [verzoeker sub 1B], en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Noordwijk aan [verzoeker sub 1A] en [verzoeker sub 1B], en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljevic, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    voorzieningenrechter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2022
    739.