ECLI:NL:CBB:2001:AB1465, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-04-2001, AWB 99/101
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2001-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
      No. AWB 99/101					17 april 2001
      	11230
    
    
    
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      A te X, appellant,
      gemachtigde: mr J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg, 
      tegen
      de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
      gemachtigde: mr G. de Goede, werkzaam bij verweerder.
    
    
    
    
    
    
      1.	De procedure
      Op 2 februari 1999 heeft het College een beroepschrift ontvangen, waarbij appellant beroep 
      heeft ingesteld tegen een besluit van verweerder van 28 december 1998. 
      Bij brief van 26 februari 1999 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
      Verweerder heeft op 19 maart 1999 een verweerschrift ingediend.
      Op 13 februari 2001 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, alwaar verweerder zijn 
      standpunt nader heeft doen toelichten. Appellant en zijn gemachtigde zijn, hoewel 
      opgeroepen, niet ter zitting verschenen.
    
    
    
    
    
    
      2	De grondslag van het geschil
      2.1	De toepasselijke regelgeving
      In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: de Wet) is - voor zover hier van 
      belang - het volgende bepaald (tekst zoals luidend in 1997):
      "	Artikel 30
      	1.	Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen 
      soort, van deze diersoort afkomstige produkten, diervoeder alsmede andere 
      produkten en voorwerpen welke dragers van smetstof kunnen zijn, uit, naar of 
      binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden (.).
      2.	Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar is bevoegd het vervoeren 
      van dieren van een door hem te bepalen soort te verbieden in een gebied met 
      een straal van 10 km of minder rondom een gebouw of terrein, dat (.) besmet 
      of van zodanige besmetting verdacht is verklaard. 
    
    
    
      Artikel 91
      Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 
      17 of 21, kan voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor 
      vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere 
      gevallen geheel of gedeeltelijk uit 's Rijks kas worden vergoed. 
    
    
    
      Artikel 107
      Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van 
      dieren zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde 
      vrijstelling of ontheffing verlenen. "
    
    
    
      Op grond van artikel 30, 31 en 107 van de Wet is de Regeling Vervoersverbod Nederweert 
      1997 vastgesteld (Stcrt. 60, hierna: de Regeling).
      In de Regeling is - voor zover hier van belang - het volgende bepaald:
    
    
    
      "	Artikel 1
      	Het is verboden vee te vervoeren binnen en vanuit het gebied dat wordt 
      begrensd: (.)."
    
    
    
      Artikel 6
      De directeur van de Veterinaire Dienst of de inspecteurdistrictshoofd van de 
      Veterinaire Dienst kunnen in bijzondere gevallen namens de Minister van 
      Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ontheffing verlenen van (.) artikel(.) 1 
      (.). "
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten 
      en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      -	Appellant voert een zeugenbedrijf binnen het in artikel 1 van de Regeling 
      omschreven gebied. Nadat zijn varkens op 24 april 1997 preventief waren geruimd, 
      heeft hij als gevolg van het vervoerverbod in de Regeling geen nieuwe varkens 
      mogen aanvoeren.
      -	Bij schrijven van 23 oktober 1997 heeft appellant verweerder verzocht om ontheffing 
      van het vervoerverbod en indien dit verzoek zou worden afgewezen, om vergoeding 
      van de schade die hij door deze afwijzing zou lijden, begroot op fl. 11.130,-- per 
      week.
      -	Bij brief van 20 november 1997 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de fictieve 
      weigering van zijn verzoek van 23 oktober 1997. Bij besluit van 24 december 1997 
      heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van 23 oktober 1997. Tegen dit 
      besluit heeft appellant bij brief van 30 januari 1998 bezwaar gemaakt.
      -	Op 25 mei 1998 is appellant in de gelegenheid gesteld omtrent zijn bezwaren te 
      worden gehoord. Van deze gelegenheid heeft hij geen gebruik gemaakt.
      -	Vervolgens heeft verweerder de bestreden beslissing genomen.
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. 
      Met betrekking tot het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om ontheffing van de 
      Regeling heeft verweerder in het bestreden besluit - samengevat - het volgende overwogen.
      De varkenspest is zeer virulent, uiterst besmettelijk en kan zich op veel, deels nog 
      onbekende, manieren verspreiden. Hoewel wellicht alle hygi‰nemaatregelen in acht zijn 
      genomen, doet dit geen afbreuk aan het besmettingsgevaar. Om deze verspreiding tegen te 
      gaan, zijn vervoersverboden van groot belang. Elk vervoer van varkens in het door een 
      vervoersverbod bestreken gebied betekent een risico van verdere verspreiding van het 
      virus. Gelet hierop wordt slechts onder zeer bijzondere omstandigheden ontheffing van een 
      vervoersverbod verleend.
      Appellant heeft ontheffing van de Regeling gevraagd voor het vervoer van varkens naar 
      zijn stallen teneinde zijn bedrijfsvoering te kunnen hervatten. Voorkoming van schade door 
      leegstand van stallen is geen bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft ontheffing van 
      een vervoersverbod te verlenen. Deze vorm van schade is een normaal gevolg van een 
      vervoersverbod en treft alle geruimde bedrijven in het door dit verbod bestreken gebied. 
      Ook de omstandigheid dat bedrijven in de buurt preventief zijn geruimd, is niet 
      uitzonderlijk en brengt niet mee dat geen risico op verspreiding van het virus zou bestaan 
      bij doorbreking van het vervoersverbod.
      Niet valt in te zien dat het vervoersverbod onrechtmatig zou zijn. Gelet op de varkenspest 
      situatie en op de EG-voor schriften was het instellen van een vervoersverbod geboden.
      Met betrekking tot het bezwaar tegen de weigering tot vergoeding van de schade heeft 
      verweerder in het bestreden besluit - samengevat - het volgende overwogen.
      De vormen van schade die kunnen worden vergoed, zijn limitatief opgesomd in de 
      artikelen 85 tot en met 90 van de Wet. Voor bijzondere gevallen voorziet artikel 91 van de 
      Wet in de mogelijkheid tot vergoeding van schade die niet op grond van de artikelen 85 tot 
      en met 90 voor vergoeding in aanmerking komt. Schade als gevolg van vervoersverboden 
      wordt beschouwd als normaal bedrijfsrisico en kan niet op basis van artikel 91 van de Wet 
      worden vergoed. Gelet op het gesloten stelsel van de Wet is geen plaats voor vergoeding 
      van schade anders dan op grond van de Wet.
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de juistheid van deze 
      redenering bevestigd in haar uitspraak van 30 maart 1995 (nummer R01.92.3043).
      Voor zover appellant bezwaar zou maken tegen het niet vergoeden van de schade die hij 
      heeft geleden door de vaststelling van het vervoersverbod, het niet voorzien in een 
      schadevergoedingsregeling en het zijns inziens falende bestrijdingsbeleid, kan hij in die 
      bezwaren - gelet op de jurisprudentie inzake rechtsbescherming tegen schadebesluiten - 
      niet worden ontvangen.
      Voor zover appellant onder verwijzing naar het arrest van 18 januari 1991 van de Hoge 
      Raad inzake Leffers/Staat (NJ 1992, 638) betoogt dat weigering van schadeloosstelling een 
      onrechtmatige overheidsdaad oplevert, is dit betoog gelet op de grenzen van het 
      onderhavige geschil slechts relevant voor zover hij stelt dat de schade die hij heeft geleden 
      door de weigering van de gevraagde ontheffing dient te worden vergoed.
      In voormelde uitspraak van 30 maart 1995 heeft de Afdeling onder meer overwogen dat 
      een beroep op het arrest Leffers/Staat geen doel treft, "reeds omdat in dat geval sprake was 
      van de uitvaardiging en onmiddellijke onverkorte uitvoering van een regeling strekkende 
      tot een volledige en blijvende herstructurering van een bepaalde categorie 
      varkensmesterijen. In het onderhavige geval gaat het daarentegen om een tijdelijke 
      maatregel". Ook in het onderhavige geval is sprake van een tijdelijke maatregel. De 
      Regeling is immers beperkt in plaats en tijd, wat te meer geldt voor het weigeren van de 
      gevraagde ontheffing. Een beroep op het arrest Leffers/Staat treft dan ook geen doel.
      Het door appellant ingebrachte "rapport van de Europese Unie" (rapport Belloli) leidt niet 
      tot een ander oordeel. Voor zover appellant betoogt dat het vervoersverbod langer dan 
      noodzakelijk van kracht is gebleven, kan hij in dit bezwaar niet worden ontvangen. In het 
      ingebrachte stuk is niet gesteld dat ontheffingen van vervoersverboden ten onrechte zouden 
      zijn geweigerd, nog daargelaten welke conclusie zou moeten worden getrokken indien dat 
      wel het geval zou zijn geweest. Bovendien wordt de inhoud van het stuk, dat geen offici‰le 
      status heeft en waarvan de inhoud nog aan discussie onderhevig is, alsook de door 
      appellant aan dit stuk verbonden conclusies onjuist geacht, aangezien de 
      varkenspestepidemie in het algemeen adequaat is bestreden.
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellant
      Appellant heeft ter onderbouwing van het beroep onder meer het volgende tegen het 
      bestreden besluit aangevoerd.
      Het beginsel van ‚galit‚ devant les charges publiques behelst dat de nadelige gevolgen van 
      besluiten die gelet op het algemeen belang noodzakelijk zijn, niet onevenredig zwaar op 
      sommigen mogen drukken, terwijl anderen door die besluiten veel minder worden geraakt. 
      Door het instellen van een vervoersverbod zonder te voorzien in schadevergoeding handelt 
      verweerder in strijd met voornoemd beginsel. In dit verband wordt verwezen naar het arrest 
      Leffers/Staat.
      In casu doet zich hetzelfde voor. Het vervoersverbod ziet slechts op een naar verhouding 
      kleine groep varkenshouders namelijk die welke zijn gevestigd in een in een 
      vervoersverbod aangewezen gebied.
      Evenmin is sprake van een bedrijfsrisico, nu de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en 
      Visserij (hierna: de Minister) de varkenspestepidemie op onjuiste wijze heeft bestreden. Zo 
      is te laat begonnen met het preventief ruimen. Door de Minister is niet voorzien in een 
      rampenplan hoewel dat volgens het EG-recht verplicht is. De Minister heeft derhalve 
      gehandeld in strijd met artikel 14ter van Richtlijn 80/217/EEG en met de Beschikking van 
      8 januari 1991 van de Europese Commissie (91/42/EEG). De verschillende ad hoc 
      regelingen brengen meer schade toe dan zij voorkomen.
      Het falen van het beleid van de Minister blijkt ook uit een rapport van de Europese Unie 
      (rapport Belloli). Op grond van de Wet dient de Minister maatregelen te treffen ter 
      bestrijding van besmettelijke ziekten. Dit heeft hij echter niet, althans onvoldoende gedaan: 
      de getroffen maatregelen hebben verspreiding van de ziekte juist bevorderd. Adviezen van 
      veterinaire deskundigen zijn tegen beter weten in niet in overweging genomen. Eerst toen 
      de ziekte al wijd verspreid was, heeft de Minister zijn aanpak gewijzigd.
      Gelet op het voorgaande kan slechts worden geoordeeld dat de Minister heeft gehandeld op 
      een wijze die niet kan en mag worden beschouwd als normaal bedrijfsrisico. Het 
      eindoordeel dient in het onderhavige geval dan ook hetzelfde te zijn als dat van de Hoge 
      Raad in de zaak Leffers/Staat: "De Staat is gehouden de (.) door Leffers geleden schade 
      te vergoeden.".
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      Het College gaat allereerst in op het beroep, voor zover dat zich richt tegen de afwijzing 
      van het verzoek om ontheffing van het vervoersverbod op grond van de Regeling.
      Met betrekking tot de opmerkingen van appellant over de wijze waarop de Minister de 
      varkenspestepidemie heeft bestreden, wordt overwogen dat, voor zover appellant zou 
      betogen dat de Regeling verbindende kracht mist dan wel na verloop van tijd haar 
      verbindende kracht heeft verloren, aangezien de regelgever kennelijk onredelijk heeft 
      gehandeld met het uitvaardigen van de Regeling dan wel, gezien het naar appellants 
      mening falende beleid, de Regeling onnodig en onredelijk lang in stand heeft gelaten, een 
      zodanig betoog geen doel treft.
      Gelet op hetgeen bekend is geworden omtrent het doel en de strekking van de Regeling en 
      omtrent de feiten en omstandigheden die bij de vaststelling van de Regeling aan de orde 
      waren, kan niet worden staande gehouden dat de regelgever bij afweging van alle ter zake 
      dienende belangen niet in redelijkheid tot uitvaardiging van de Regeling is kunnen komen. 
      Evenmin kan, gelet op hetgeen bekend is geworden aangaande de uitvoering van de 
      Regeling en de bestrijding van de klassieke varkenspest, steun worden gevonden voor het 
      standpunt van appellant, dat de Regeling onnodig en onredelijk lang in stand is gelaten.
      Voorts ziet het College, in aanmerking genomen de grote mate van besmettelijkheid van 
      het virus en het zwaarwegende belang van voorkoming van verdere verspreiding van het 
      virus, geen aanleiding het beleid van verweerder, inhoudende dat slechts in uitzonderlijke 
      gevallen ontheffing van de Regeling wordt verleend, onredelijk te achten. Mitsdien staat ter 
      beoordeling of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat in casu geen 
      sprake is geweest van een dergelijk uitzonderlijk geval.
      Appellant heeft betoogd dat hem ontheffing van de Regeling had behoren te worden 
      verleend voor het vervoer van varkens naar zijn stallen teneinde zijn bedrijfsvoering te 
      kunnen hervatten. Daarbij heeft appellant aangevoerd dat na preventieve ruiming van het 
      bedrijf geen klassieke varkenspest is geconstateerd. Het bedrijf van appellant is virusvrij.
      Met verweerder is het College van oordeel dat een dergelijke motivering voor een verzoek 
      om ontheffing niet kan leiden tot het oordeel dat sprake is van een uitzonderlijk geval. 
      Leegstand van stallen is een gevolg van het vervoersverbod, dat alle varkenshouders treft 
      die in een door zo'n verbod bestreken gebied zijn gevestigd en wier stallen - al dan niet 
      preventief - zijn geruimd. Appellant verkeerde derhalve niet in een wezenlijk andere 
      situatie dan waarin vrijwel alle andere varkenshouders in een door een vervoersverbod 
      bestreken gebied verkeren.
    
    
    
      Het College is in verband met het vorenoverwogene van oordeel dat de - in bezwaar 
      gehandhaafde - afwijzing van appellants verzoek om ontheffing van het vervoersverbod in 
      rechte stand kan houden.
      Met betrekking tot hetgeen appellant onder verwijzing naar het arrest inzake Leffers/Staat 
      naar voren heeft gebracht omtrent het onevenredig benadeeld zijn, oordeelt het College dat 
      voor het onjuist achten van de in het geding zijnde afwijzing op de grond dat verweerder 
      daarbij niet tevens heeft voorzien in een vergoeding van de door appellant geleden schade, 
      geen aanleiding kan worden gevonden
      Daarbij neemt het College in overweging dat verweerder zich niet ten onrechte op het 
      standpunt heeft gesteld dat de in het geding zijnde - uit het vervoersverbod voortvloeiende 
      - schade, welke niet voor vergoeding op grond van de Wet in aanmerking komt, valt 
      binnen de sfeer van het voor rekening van de betrokken varkenshouders komende 
      bedrijfsrisico. Daarbij gaat het om een maatregel die een beperkte geldigheidsduur had.
      Voorts moet in dit verband in aanmerking worden genomen dat appellant - naar reeds is 
      gesteld - niet in een wezenlijk andere situatie verkeerde dan de andere varkenshouders in 
      het betrokken gebied.
      Het College overweegt voorts dat - zoals hiervoor vermeld - de limitatieve regeling inzake 
      vergoeding van schade, die is neergelegd in de Wet, niet de mogelijkheid biedt voor een 
      vergoeding van de door appellant gestelde schade. Vaststaat dat genoemde schade niet op 
      grond van de artikelen 85 tot en met 90 van de Wet voor vergoeding in aanmerking komt. 
      Artikel 91 van de Wet voorziet in vergoeding van schade als gevolg van maatregelen op 
      grond van artikel 17 of 21 van de Wet. Het onderhavige vervoersverbod is evenwel 
      gebaseerd op artikel 30 van de Wet, zodat daaruit voortvloeiende schade niet voor 
      vergoeding op grond van artikel 91 van de Wet in aanmerking komt.
      Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
      Tenslotte acht het College geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met 
      toepassing van artikel 8:75 Awb.
    
    
    
      6.	De beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr H.C. Cusell, mr J.A. Hagen en mr drs M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr drs B. van Velzen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 april 2001.
    
    
    w.g. H.C. Cusell					w.g. B. van Velzen