ECLI:NL:RBASS:2006:AV4320, Rechtbank Assen, 28-02-2006, 05/363 WRO
Rechtbank Assen — Uitspraak 
Datum: 2006-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vernietigd bestemmingsplan kan onder omstandigheden dienst doen als ruimtelijke onderbouwing

RECHTBANK ASSEN
      Sector Bestuursrecht
    
    
    
    Kenmerk: 05/363 WRO
    
    uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken d.d. 28 februari 2006
    
    In het geding tussen
    
    [eiser] e.a., wonende te [woonplaats], eisers,
    
    en
    
    het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hoogeveen, verweerder.
    
    
    
      I. Procesverloop
      Bij besluit van 10 maart 2005 heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het besluit van 17 augustus 2004 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende dat aan de Drents Overijsselse Coöperatie Kaas B.A. (D.O.C.) vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), verleend is ten behoeve van de aanleg van een ontsluitingsweg.
    
    
    Namens eisers is bij brief van 21 april 2005 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 10 mei 2005 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden, later gevolgd door een verweerschrift bij brief 15 juni 2005. De gemachtigde van eisers heeft hiervan een afschrift ontvangen.
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 25 januari 2005, alwaar eisers en hun gemachtigde niet zijn verschenen.
      Voor verweerder zijn verschenen de gemachtigden A. Wijngaarden en mevrouw H. de Jong.
    
    
    
    
      II. Motivering
      Feiten en omstandigheden
      Bij haar oordeelsvorming gaat de rechtbank uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
    Op 24 mei 2004 heeft verweerder bij het college van Gedeputeerde Staten van Drenthe (GS) een aanvraag ingediend voor een algemene verklaring van geen bezwaar op basis van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor een project (het aanleggen van een ontsluitingsweg) gelegen in het noordelijke blok van het gebied bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Buitenvaart II’.
    
    GS hebben bij besluit van 28 mei 2004 een verklaring van geen bezwaar verleend ten behoeve van het voornoemde project.
    
    Verweerder heeft bij brief van 8 juni 2004 een aanvullende verklaring gezonden aan GS betreffende de toelichting op de verkeersafwikkeling van ‘Buitenvaart II d.d. 3 juni 2004’.
    
    GS hebben bij brief van 23 juni 2004 meegedeeld dat de aanvullende verklaring is voorgelegd aan de werkcommissie afwijking bestemmingsplannen en dat deze commissie heeft aangegeven dat de inhoud geen aanleiding geeft tot een ander advies. Verder hebben GS aangegeven van mening te zijn dat er geen aanleiding is terug te komen op het eerdergenoemde besluit van 28 mei 2004.
    
    De manager van de afdeling Ingenieursbureau heeft bij brief van 11 juni 2004 een aanvraag om vrijstelling voor de aanleg van een ontsluitingsweg ten behoeve van D.O.C. Kaas B.A. op het (beoogde) bedrijventerrein ‘Buitenvaart II’ te Hollandscheveld.
    
    Verweerder heeft het voornemen tot het verlenen van vrijstelling op 23 juni 2004 gepubliceerd in de ‘Hoogeveensche Courant’.
    
    Bij primair besluit van 17 augustus 2004 heeft verweerder vrijstelling verleend ten behoeve van de aanleg van een ontsluitingsweg.
    
    Namens eisers is bij brief van 4 oktober 2004 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. De gronden van bezwaar zijn bij brief van 22 oktober 2004 ingediend.
    
    Eisers zijn in de gelegenheid gesteld het bezwaarschrift mondeling toe te lichten bij de Bezwaarschriftencommissie, van welke gelegenheid eisers geen gebruik hebben gemaakt op 10 november 2004. Een verslag van de hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
    
    De Bezwaarschriftencommissie heeft verweerder bij brief van 25 januari 2005 geadviseerd het bezwaarschrift van eisers ongegrond te verklaren.
    
    Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, onder overneming van het advies van de Bezwaarschriftencommissie en ongegrondverklaring van het bezwaarschrift van eisers, het primaire besluit gehandhaafd. 
    
    
      Standpunten partijen
      Eisers stellen zich op het standpunt dat de ruimtelijke onderbouwing voor de aanlegwerkzaamheden, waarvoor de vrijstelling is verleend, met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) inzake het bestemmingsplan ‘Buitenvaart II’ onderuit gehaald is. Dit impliceert dat de gevraagde vrijstelling geweigerd had moeten worden.
    
    
    Verweerder heeft vrijstelling verleend voor de aanleg van een weg, die onderdeel uitmaakt c.q. ten dienste staat van een geluidszoneringsplichtige inrichting. De Wet geluidhinder (Wgh) schrijft dwingend voor dat voor dat de zone moet zijn vastgesteld bij bestemmingsplan. Aangezien er voor de onderwerpelijke gronden geen bestemmingsplan is vastgesteld, mocht de vrijstelling niet worden verleend.
    
    De vrijstelling maakt de weg vrij voor de realisering van een deel van een grotere bedrijfsterreinontwikkeling, die MER (Milieu Effect Rapportage)-plichtig is. Eisers wijzen er in dit verband op dat de ABRS heeft uitgesproken dat de gevoerde MER-procedure onaanvaardbare gebreken kent.
    
    Verweerder volstaat met een verwijzing naar de motivering van het bestreden besluit.
    
    
      Toepasselijke regelgeving
      Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    
    
      Artikel 52, eerste lid, van de Wet geluidhinder (Wgh) luidt als volgt:
      “Bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan dat geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op gronden die krachtens die vaststelling of herziening gaan of blijven behoren tot een zone, worden ter zake van de geluidsbelasting, vanwege het industrieterrein, van de gevel van woningen, van andere gebouwen dan woningen en van andere geluidsgevoelige objecten binnen de zone de waarden in acht genomen, die ingevolge artikel 46, onderscheidenlijk 49 als de ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt.”
      Ingevolge artikel 52, tweede lid, van de Wgh worden in afwijking van het eerste lid bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan als in dat lid bedoeld hogere waarden in acht genomen, voor zover:
      a. gedeputeerde staten met toepassing van artikel 47, 48 of 50 voor de vaststelling of herziening van het bestemmingsplan zodanige waarden hebben vastgesteld, dan wel,
      b. zodanige waarden noodzakelijk zijn als gevolg van een vaststelling of herziening van het plan in afwijking van het ontwerp, zoals dit ter inzage heeft gelegen, welke waarden door gedeputeerde staten redelijkerwijs met toepassing van artikel 47, 48 of 50 zullen worden vastgesteld.
    
    
    
      Artikel 52a, eerste lid, van de Wgh luidt als volgt:
      “Bij het nemen van een besluit tot vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO, dat geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op gronden die behoren tot een zone, worden ter zake van de geluidsbelasting, vanwege het industrieterrein, van de gevel van woningen, van andere gebouwen dan woningen en van andere geluidsgevoelige objecten binnen de zone de waarden in acht genomen, die ingevolge de artikelen 46 tot en met 50 als de ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt.”
      Ingevolge artikel 52a, tweede lid, van de Wgh nemen gedeputeerde staten bij hun beslissing over het verlenen van een verklaring van geen bezwaar ten behoeve van het nemen van een besluit als bedoeld in het eerste lid, het bepaalde in dat lid in acht.
    
    
    
      Beoordeling
      In het onderhavige geval dient beoordeeld te worden of verweerder in het onderhavige geval in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen voor de aanleg van een ontsluitingsweg ten behoeve van D.O.C. Kaas B.A.. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
    Alvorens inhoudelijk op de zaak in te kunnen gaan, dient de rechtbank ambtshalve te beoordelen of eisers allen belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Onder verwijzing naar een uitspraak van 5 oktober 2005 van de ABRS, LJN AU3798, is de rechtbank van oordeel dat [namen 27 eisers] niet als belanghebbenden in de zin van voormeld artikel kunnen worden aangemerkt. In dit verband wijst de rechtbank erop dat, gelet op de afstand van hun woningen dan wel bedrijfspanden tot het onderhavige project, er geen of vrijwel geen vrij zicht bestaat op de te realiseren ontsluitingsweg of de (toekomstige) gebruikers van die weg. Ook overigens is niet gebleken van feiten en omstandigheden, waaruit zou blijken dat zij, gelet op de afstand, rechtstreeks in hun belangen zijn geraakt. Hieruit volgt dat verweerder het door hen gemaakte bezwaar ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Reeds om deze reden is het beroep van eisers gegrond.
    
    Inhoudelijk wordt ten aanzien van de beroepen van de overige eisers als volgt overwogen.
    
    Partijen worden in het onderhavige geval ten eerste verdeeld gehouden of verweerder in het onderhavige geval een goede ruimtelijke onderbouwing aan de verleende vrijstelling ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank beantwoordt voornoemde rechtsvraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
    
    De gronden, waarop het onderhavige project betrekking heeft, hebben ingevolge het bestemmingsplan ‘Landelijk Gebied’ de bestemmingen ‘Bos (B)’ en ‘Agrarisch gebied zonder bebouwing (A)’.
    
    Artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften bepaalt dat de op de kaart voor ‘agrarisch gebied zonder bebouwing (A)’ aangewezen gronden zijn bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf met de daarbij behorende andere bouwwerken en andere werken.
    
    Artikel 29, eerste lid, van de planvoorschriften bepaalt dat de op de kaart voor ‘bos’ aangewezen gronden bestemd zijn voor de instandhouding en het herstel van de daaraan eigen landschappelijke, natuurwetenschappelijke en/of cultuurhistorische waarden, alsmede voor de bosbouw met de daarbij behorende bouwwerken.
    
    Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als vaststaand aan, dat het aanlegen van een ontsluitingsweg in strijd is met het vigerende bestemmingsplan.
    
    Artikel 19, tweede lid, van de WRO vereist dat het besluit tot vrijstelling is voorzien van een deugdelijke motivering, met name gelegen in een ruimtelijke onderbouwing van het project.   
    
    
      Met betrekking tot de vereisten voor een goede ruimtelijke onderbouwing overweegt de rechtbank dat daarbij sprake moet zijn van:
      1. een weergave van de ruimtelijke effecten van het project, waarvoor de vrijstelling wordt verleend, op het desbetreffende gebied; en,
      2. een visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, waarbinnen het project moet passen.
    
    
    De rechterlijke toetsing van de door verweerder gegeven ruimtelijke onderbouwing aan de hiervoor genoemde twee criteria dient naar het oordeel van de rechtbank terughoudend te zijn. Hierbij moet bedacht worden dat aan verweerder bij de invulling hiervan een zekere ruimte toekomt. De beoordeling dient zich te beperken tot de vraag of de gegeven ruimtelijke onderbouwing naar haar aard en inhoud en de wijze van totstandkoming in redelijkheid in rechte kan worden gehandhaafd. In dit licht bezien overweegt de rechtbank het volgende. 
    
    De eisen die worden gesteld aan deze ruimtelijke onderbouwing zijn zwaarder naarmate de inbreuk van het project op het geldende planologische regime groter is. 
    
    Het project bestaat in dit geval uit het aanleggen van een ontsluitingsweg ten behoeve van D.O.C. Kaas b.a. op percelen met de bestemmingen ‘Bos’ en ‘Agrarisch gebied zonder bebouwing’.
    
    De rechtbank is van oordeel dat het onderhavige project, gelet op de uitstraling daarvan op de omgeving alsmede het toekomstige gebruik, als een relatief grote inbreuk op het geldende planologische regime moet worden beschouwd. Vorenstaande betekent dat in het onderhavige geval hoge eisen dienen te worden gesteld aan de planologische onderbouwing van het project.
    
    De ruimtelijke onderbouwing voor het onderhavige bouwplan wordt gevormd door het bestemmingsplan ‘Buitenvaart II’ en de motivering van het thans bestreden besluit. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanleg van de ontsluitingsweg in overeenstemming is met de bepalingen van het bestemmingsplan ‘Buitenvaart II’.
    
    Vervolgens rijst de rechtsvraag of verweerder in het kader van een goede ruimtelijke onderbouwing in het onderhavige geval heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar het bestemmingsplan ‘Buitenvaart II’, nu het goedkeuringsbesluit van GS is vernietigd bij uitspraak van 28 april 2004 van de ABRS. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
    
    Blijkens de wettekst en de parlementaire geschiedenis van het nieuwe artikel 19 van de WRO heeft de wetgever, teneinde het karakter van de zelfstandige projectprocedure zoveel mogelijk tot zijn recht te laten komen, er nadrukkelijk niet voor gekozen om in de wet te bepalen wat de vorm dient te zijn van de ruimtelijke onderbouwing. De wetgever heeft in het eerste lid van artikel 19 van de WRO slechts de voorkeur uitgesproken voor een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan.
    
    De rechtbank overweegt dat uit de Memorie van toelichting (Mvt) blijkt dat onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan wordt verstaan. Bij gebreke van een structuurplan wordt als alternatief aanvaard een op het project toegesneden ruimtelijke onderbouwing, waarbij wordt ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan en waarin wordt gemotiveerd waarom het project past binnen de toekomstige bestemming binnen het gebied. 
    
    De rechtbank stelt vast dat de ABRS bij uitspraak van 28 april 2004 het goedkeuringsbesluit van GS voor wat betreft het bestemmingsplan ‘Buitenvaart II’ heeft vernietigd. De reden van vernietiging is blijkens de voornoemde uitspraak gelegen in het feit dat niet gelijktijdig met het bestemmingsplan ‘Buitenvaart II’ een geluidzone is vastgesteld als bedoeld in artikel 41 van de Wgh. Voorts heeft de ABRS in de meerbedoelde uitspraak aangegeven dat onvoldoende gemotiveerd was waarom de ‘okselllocatie’ (locatie in de zuid-oost oksel van het klaverblad, waarin de A28, de A37 en de N48 samenkomen) niet nader in een milieu- effectrapportage hoefde te worden onderzocht.
     
    Naar het oordeel van de rechtbank geven het bestemmingsplan ‘Buitenvaart II’, het thans bestreden besluit en de onderliggende stukken een voldoende onderbouwing voor de ruimtelijke inpasbaarheid van het onderhavige project, de relatie met het vigerende bestemmingsplan en met de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied. Met betrekking tot de ruimtelijke ontwikkeling dient te worden opgemerkt dat niet kan worden voorbijgegaan aan het feit dat er reeds bedrijfsgebouwen voor de kaasfabriek zijn opgericht en dat een ontsluitingsweg in dat licht een logische ontwikkeling is. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de ruimtelijke effecten op het gebied, mede in het licht bezien van de op grond van het vigerende bestemmingsplan bestaande mogelijkheden, juist zijn beschreven in de voornoemde stukken. Het gegeven dat het goedkeuringsbesluit van GS vernietigd is, kan daaraan niet afdoen. In dit verband merkt de rechtbank op dat uit de meerbedoelde uitspraak van de ABRS valt af te leiden dat er voor wat betreft het noordelijke gedeelte van het industrieterrein, waarbinnen de onderhavige ontsluitingsweg is gesitueerd, geen materiële bedenkingen bestaan. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de vernietiging van het goedkeuringsbesluit door de ABRS niet met zich brengt dat de in het voornoemde bestemmingsplan neergelegde ruimtelijke visie van verweerder als onhoudbaar dient te worden beschouwd. In dit verband kan niet worden voorbijgegaan aan het gegeven dat verweerder in het onderhavige geval vasthoudt aan de reeds eerder vastgestelde en consistente ruimtelijke uitgangspunten.
    
    Uit het vorenstaande volgt dat de ruimtelijke onderbouwing naar haar inhoud naar het oordeel van de rechtbank de rechterlijke toets kan doorstaan. Ook aan de wijze van de totstandkoming van deze onderbouwing kleven naar het oordeel van de rechtbank geen gebreken, waardoor deze onderbouwing niet ten grondslag zou kunnen worden gelegd aan de onderhavige vrijstelling. 
    
    Partijen worden ten tweede verdeeld gehouden over de rechtsvraag of verweerder in het onderhavige geval vrijstelling mocht verlenen, nu voor het voornoemde perceel geen geluidszone op grond van het bestemmingsplan is vastgesteld. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
    
    In vorenstaand verband stellen eisers zich op het standpunt dat verweerder vrijstelling heeft verleend voor de aanleg van een weg, die onderdeel uitmaakt c.q. ten dienste staat van een geluidszoneringsplichtige inrichting. De Wgh schrijft dwingend voor dat de zone moet zijn vastgesteld bij bestemmingsplan. Aangezien er voor de onderwerpelijke gronden geen bestemmingsplan is vastgesteld, mocht de vrijstelling niet worden verleend.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank staat het gegeven dat er geen geluidszone op grond van een bestemmingsplan is vastgesteld voor het meerbedoelde perceel, gelet op het bepaalde in artikel 52a van de Wgh, niet aan vrijstelling in de weg in het onderhavige geval. Voorts acht de rechtbank van belang dat met de vaststelling van het paraplu bestemmingsplan ‘Geluidszones industrielawaai Buitenvaart II’ op 29 januari 2004 ten tijde van het thans bestreden besluit is voldaan aan het bepaalde in artikel 41 van de Wgh. De grief van eisers kan dan ook niet slagen.
    
    Met betrekking tot het betoog van eisers dat de gevoerde MER-procedure onaanvaardbare gebreken kent, overweegt de rechtbank allereerst dat naar haar oordeel voor de aanleg van de onderhavige ontsluitingsweg geen milieu-effectrapportage vereist is. Voorts acht de rechtbank van belang dat uit de voornoemde uitspraak van de ABRS niet kan worden afgeleid dat de gevoerde MER-procedure in het kader van het bestemmingsplan ‘Buitenvaart II’ onaanvaardbare gebreken kent. Deze grond kan dan ook geen doel treffen.
    
    Het beroep is gegrond, voor zover verweerder het bezwaarschrift van Achterveld en anderen ongegrond heeft verklaard. Hieruit volgt dat het thans bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. De rechtbank zal, zelf voorziende en doende hetgeen verweerder zou behoren te doen, het bezwaarschrift van Achterveld en anderen alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Voor het overige dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
    
    Nu het beroep (gedeeltelijk) gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge het bepaalde in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de proceskosten van eisers te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen deze kosten worden begroot op € 322,-- in verband met verleende professionele rechtshulp (indienen van een beroepschrift).
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    
    III. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      - verklaart het beroep van [naam] en een aantal andere eisers gegrond als in deze uitspraak is aangegeven, voor zover hun bezwaren door verweerder bij het bestreden besluit ongegrond zijn verklaard, en vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
      - verklaart het door [naam] en een aantal andere eisers ingediende bezwaarschrift alsnog niet-ontvankelijk en bepaalt dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      - verklaart het beroep van overige eisers ongegrond;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van € 322,-- en bepaalt dat de gemeente Hoogeveen deze kosten alsmede het door eisers betaalde griffierecht ad € 276,-- aan hen dient te vergoeden.
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
    
    Aldus gegeven door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzitter, en mrs. J.H. Jans en H.J. ter Schegget, leden, en uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2006 door mr. A.T. de Kwaasteniet, in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats, griffier.
    
    
    
    
    
    mr. H.L.A. van Kats				mr. A.T. de Kwaasteniet
    
    
    Afschrift verzonden op: