ECLI:NL:RBNHO:2021:7655, Rechtbank Noord-Holland, 23-07-2021, AWB-20_3803
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2021-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag individuele studietoeslag. Aan het bestreden besluit ligt een advies ten grondslag dat niet voldoet aan het op dat moment geldende criterium. Beroep gegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 20/3803 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juli 2021 in de zaak tussen
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M.H. Klijnstra),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder
      (gemachtigde: D. Tijl).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 16 mei 2019 (primair besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een individuele studietoeslag afgewezen.
    
    
    
      In het besluit van 23 juni 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft op 1 juni 2021 plaatsgevonden via een beeldverbinding (Skype). Namens eiser heeft daaraan deelgenomen mr. M.H. Klijnstra. Namens verweerder heeft deelgenomen D. Tijl.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser volgt een opleiding aan het ROC [naam] en ontvangt studiefinanciering van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).
    
    2. Namens eiser is eerder door zijn moeder op 2 oktober 2017 een aanvraag ingediend voor bijzondere bijstand in de vorm van een individuele studietoeslag op grond van de Participatiewet (Pw). Bij besluit van 16 maart 2018 is voor de periode 1 november 2017 tot en met 31 oktober 2018 een studietoeslag verstrekt.
    
    3. Op 29 oktober 2018 heeft eiser een nieuwe aanvraag om een individuele studietoeslag ingediend. Deze aanvraag is afgewezen bij besluit van 16 mei 2019 en ligt ten grondslag aan dit beroep.
    
    4. Naar aanleiding van de onderhavige aanvraag heeft verweerder een (medisch) advies opgevraagd bij het Uwv op 30 januari 2019. Een verzekeringsarts van het Uwv en een arbeidsdeskundige hebben onderzoek gedaan en beoordeeld of eiser in staat is met zijn beperkingen het wettelijk minimumloon te verdienen. De verzekeringsarts heeft op 8 april 2019 gerapporteerd en de arbeidsdeskundige op 30 april 2019. Het rapport van de verzekeringsarts is niet aan verweerder toegezonden en maakt ook geen deel uit van het procesdossier.
    
    5. Het Uwv heeft verweerder op 1 mei 2019 het rapport van de arbeidsdeskundige toegestuurd. De beoordeling heeft plaatsgevonden aan de hand van ‘drempelfuncties’. De arbeidsdeskundige concludeert dat eiser de drempelfunctie van receptionist-telefonist kan uitvoeren en daarmee in staat wordt geacht het wettelijk minimumloon per maand te verdienen. De arbeidsdeskundige heeft overleg gehad met de verzekeringsarts (nadat de moeder van eiser had aangegeven dat het eiser niet lukt om school én stage vol te houden). Volgens de verzekeringsarts kan eiser fulltime werken als er rekening wordt gehouden met werkzaamheden die fysiek niet te belastend zijn; een beperking duurbelasting is daarom niet aan de orde.
    6. Bij het primaire besluit van 16 mei 2019 wijst verweerder de aanvraag af, onder verwijzing naar het rapport van de arbeidsdeskundige van het Uwv. 
    
    7. Eiser heeft bezwaar gemaakt. In het aanvullend bezwaarschrift van 18 juli 2019 is gesteld dat hij vanwege zijn ziekte niet in staat is fulltime te werken en het wettelijk minimumloon te verdienen. Het advies van het Uwv is onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat is nagelaten nadere medische informatie op te vragen vanuit de behandelend sector.
    
    8. Op de datum van de aanvraag, betrof één van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een individuele studietoeslag dat van de persoon op de datum van de aanvraag moet zijn vastgesteld dat hij niet in staat is tot het verdienen van het wettelijk minimumloon (WML), doch wel mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft.Bij brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 11 juli 2019 heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bericht dat, samengevat, is gebleken dat de regeling Individuele studietoeslag Participatiewet niet aan het door de wetgever gestelde doel voldoet en aanpassing behoeft. Het wettelijk criterium ‘niet in staat zijn het WML te verdienen’ dekt niet het beoogde doel en in afwachting van een bredere wettelijke aanpassing wordt aangegeven dat het criterium als volgt moet worden geïnterpreteerd: ‘door een medische beperking naast de studie niet kunnen bijverdienen’. Daarbij is tevens aangegeven dat gemeenten het huidige criterium in artikel 36b, eerste lid, onder d van de Pw moeten interpreteren als: ‘door een medische beperking naast de studie niet kunnen bijverdienen’.
    Per 1 januari 2020 is het artikelonderdeel gewijzigd in: (…) “kan het college, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele studietoeslag verlenen indien hij op de datum van de aanvraag door een structurele medische beperking tijdens de studie geen inkomsten kan verwerven”.
    
    9. Naar aanleiding van de bezwaren en met het oog op de gewijzigde interpretatie van de criteria in artikel 36b van de Pw heeft verweerder het Uwv op 17 september 2019 verzocht of dit reden geeft voor een ander advies. Ook verzoekt verweerder om toezending van het rapport van de verzekeringsarts.
    10. De arbeidsdeskundige reageert op 2 oktober 2019 en geeft aan dat hij bij zijn beoordeling is uitgegaan van de door de verzekeringsarts vastgestelde belastbaarheid en, omdat er nog niet is geconcludeerd dat de verzekeringsarts op basis van de lopende bezwaarzaak de door hem vastgestelde belastbaarheid moet bijstellen, vermeldt hij niet anders te kunnen adviseren dan in het rapport van 30 april 2019. Verder geeft hij aan dat de gewijzigde interpretatie van het criterium bij de beleidsafdeling bekend is, maar nog wordt onderzocht in hoeverre en hoe hier in de uitvoering invulling aan moet worden gegeven. Ook op dit punt ziet hij daarom (nog) geen aanleiding anders te adviseren.
    De arbeidsdeskundige wijst er verder ook nog op dat het rapport van de verzekeringsarts alleen door eiser of zijn gemachtigde mag worden opgevraagd.
    
    11. Op de hoorzitting van 28 oktober 2019 heeft eiser een brief van zijn huisarts gedateerd 25 oktober 2019 overhandigd, waarin melding wordt gemaakt van beperkingen door astma en psychische problemen. Op 31 oktober 2019 heeft gemachtigde van eiser aangegeven dat de beslistermijn op bezwaar inmiddels is verlopen en wordt verweerder verzocht binnen twee weken een besluit te nemen. 
    
    12. Op verzoek van de bezwaarcommissie heeft verweerder bij brief van 31 oktober 2019 het Uwv gevraagd om een nieuw medisch advies voor de beoordeling van de studietoeslag, waarbij is aangegeven dat de vraag die verweerder graag beantwoord ziet is of eiser naast zijn voltijdse MBO opleiding door een medisch beperking structureel al dan niet kan bijverdienen. Verweerder verzoekt het Uwv om ook in te gaan op de brief van de huisarts.
    
    13. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van het Uwv rapporteert op 12 maart 2020. Hij geeft aan de analyse arbeidsvermogen uit de arbeidsdeskundige rapportage van 30 april 2019 ongewijzigd te handhaven en concludeert dat eiser een drempelfunctie kan uitvoeren en daarmee in staat is het wettelijk minimumloon te verdienen.
    De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep wijst op de gehanteerde smba-methodiek, die dezelfde is als bij de indicatie banenafspraak. Volgens de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep is die door de primaire arbeidsdeskundige correct toegepast. Vanuit zijn rol zegt hij niet iets zinnigs te kunnen melden over of een andere, ruimere interpretatie van voorwaarden van toepassing is en zo ja, welke methodiek dan toegepast moet worden.
    
    14. Bij het bestreden besluit van 23 juni 2020 verklaart verweerder de bezwaren ongegrond. Verweerder volgt het advies van het Uwv dat eiser niet in aanmerking komt voor een studietoeslag.
    
    15. Eiser voert in beroep aan dat verweerder is afgeweken van het advies van de bezwaarcommissie om de toepassing van de ministeriële richtlijn  over de interpretatie van het criterium in artikel 36b van de Pw nader door het Uwv te laten onderzoeken. Eiser stelt dat verweerder na het advies van het Uwv een besluit heeft genomen op basis van het oude criterium (of eiser een ‘drempelfunctie’ kan verrichten en daarmee het wettelijk minimumloon kan verdienen), terwijl beoordeeld moeten worden of eiser, gelet op zijn medische beperkingen, in staat is om naast zijn voltijdstudie structureel bij te verdienen. Eiser geeft voorts aan niet in staat te zijn structureel bij te verdienen naast zijn studie. Hij stelt zowel lichamelijke als psychische klachten te hebben die volgens zijn huisarts vermoeidheid kan veroorzaken. Hij moet regelmatig van school verzuimen vanwege zijn klachten.
    
    16. Verweerder stelt zich op het standpunt af te mogen gaan op het advies van het Uwv. Aan het Uwv is de vraag voorgelegd of het bezwaar en de aangekondigde wijziging van artikel 36b van de Pw het advies van de arbeidsdeskundige zou doen wijzigen. Uit de reactie van de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep blijkt dat zowel het bezwaar als de gewijzigde interpretatie van artikel 36b daartoe geen aanleiding geven.
    Naar aanleiding van het beroep en in het kader van de zorgvuldigheid is door verweerder bij brief van 26 april 2021 nogmaals aanvullende informatie bij het Uwv opgevraagd.
    
  
  
    De beoordeling
    
    17. De rechtbank is van oordeel dat uit het laatste rapport van de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep niet kan worden afgeleid dat is beoordeeld of bij eiser sprake is van een situatie dat hij niet in staat kan worden geacht door een medische beperking naast de studie te kunnen bijverdienen. Het Uwv, in de persoon van de verzekeringsarts, heeft op basis van de door verweerder gestelde onderzoeksvraag begin 2019 een onderzoek verricht. Dit werd verricht aan de hand van de op de datum van de aanvraag geldende tekst van artikel 36b van de Pw. Nadat in juli 2019 de staatssecretaris een wetswijziging had aangekondigd en in afwachting daarvan had aangegeven op de nieuw interpretatie te anticiperen, heeft verweerder een nieuw advies aan Uwv verzocht, doch dat heeft niet tot een nieuw onderzoek door de verzekeringsarts geleid. De arbeidsdeskundige heeft gereageerd dat er geen reden is voor wijziging van het advies. De methodiek die het Uwv hanteert (de smba-methodiek, die gehanteerd wordt bij de indicatie banenafspraak en Wajong-aanvragen) en kennelijk blijft hanteren, zoals de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep ook aangeeft in zijn rapportage, sloot weliswaar aan bij de tekst van artikel 36b Pw van voor 1 januari 2021, maar zonder nadere onderbouwing, die ontbreekt, kan niet worden aangenomen dat deze methodiek ook aansluit bij het ‘nieuwe’ criterium zoals door de staatssecretaris in 2019 is verwoord. Weliswaar gold ten tijde van het primaire besluit nog het ‘oude’ criterium, op het moment dat het besluit op bezwaar is genomen gold het ‘nieuwe’ criterium. En zoals door de staatssecretaris aangegeven, daarop dienden de gemeenten te anticiperen. Terecht is namens eiser hierop gewezen. Niet langer moet beoordeeld worden of eiser een drempelfunctie kan verrichten en daarmee het wettelijk minimumloon verdienen, zoals door Uwv is gedaan, maar of hij door een medische beperking structureel niet kan bijverdienen.Het rapport van de verzekeringsarts bevat niet een dergelijk onderzoek naar de (on)mogelijkheden van eiser.
    18. Verweerder heeft (op aanwijzing van de bezwaarcommissie) ook om een nieuw advies gevraagd waarbij het ‘nieuwe’ criterium wordt meegenomen, maar zoals hiervoor is overwogen, een dergelijk advies is niet verkregen. Het moge zo zijn dat verweerder in een spagaat kwam, omdat het gevraagde nieuwe advies van Uwv uitblijft én als dat advies dan wordt uitgebracht, blijkt dat het Uwv uitgaat van en vasthoudt aan de eigen methodiek, die niet overeenkomt met dat nieuwe criterium. En het moge voorts zo zijn dat eerst per 1 januari 2021 het beleid van verweerder gewijzigd is, in die zin dat niet langer de deskundigheid van het Uwv in gevallen als deze wordt geraadpleegd. Dat betekent nog niet dat is gebleken dat verweerder in 2020 dan wel in ieder geval in 2021 geen enkele mogelijkheid had om een andere deskundige in te schakelen en alsnog het benodigde advies met toepassing van het ‘nieuwe’ criterium te verkrijgen. Immers, de wetswijziging was al  bekend gemaakt in juli 2019 en heeft ook geleid tot de nieuwe adviesaanvraag in september 2019. 
    
    19. De rechtbank is van oordeel dat onder deze omstandigheden het niet tijdig hebben verkregen van een advies met toepassing van het ‘nieuwe’ criterium niet voor rekening en risico van eiser mag komen. Het is aan het bestuursorgaan om in deze de regie te nemen en zorg te dragen dat binnen redelijke termijn het juiste advies voorhanden is. Volgens vaste rechtspraak kan, indien voor het vaststellen van feiten mede gebruik moet worden gemaakt van deskundigheid waarover een bestuursorgaan niet zelf beschikt, gebruik worden gemaakt van advisering door daartoe door het bestuursorgaan in te schakelen deskundige adviseurs. Het ligt dan echter op de weg van het bestuursorgaan dat van zodanige adviezen gebruikt maakt, zich ervan te vergewissen dat die adviezen voldoen aan de eisen die uit een oogpunt van zorgvuldigheid aan de besluitvorming zelf moeten worden gesteld. Om die reden kan van een deugdelijke advisering waarop het bestuursorgaan mag afgaan slechts sprake zijn, indien uit die adviezen ten minste blijkt op basis van welke gegevens deze tot stand zijn gekomen en welke procedure bij het tot stand komen van die adviezen is gevolgd.
    Desalniettemin heeft verweerder een jaar na de aankondiging van het nieuwe criterium op 23 juni 2020 het bestreden besluit genomen. Dat verweerder zelf blijkbaar toch ook twijfelt over het te hanteren criterium volgt wel uit de laatste alinea van het verweerschrift. Verweerder heeft naar aanleiding van het beroep en in het kader van de zorgvuldigheid bij brief van 26 april 2021 nogmaals aanvullende informatie bij het Uwv opgevraagd, onder verwijzing naar de wetswijziging en beleidsregels van Uwv.
    20. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder aan het bestreden besluit een advies ten grondslag heeft gelegd dat niet voldoet aan het op dat moment geldende criterium, zodat dit besluit moet worden vernietigd. Alhoewel eiser verweerder in gebreke had gesteld en besluitvorming plaats moest vinden, is, zoals overwogen, niet gebleken dat verweerder niet voldoende gelegenheid had om alsnog het juiste advies te krijgen. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien, omdat op basis van de aanwezige stukken niet kan worden geconcludeerd dat eiser al dan niet structureel kan bijverdienen naast zijn studie. Dat vergt het oordeel van een deskundige. Verweerder dient alsnog het juiste advies aan te vragen.
    
    21. Het beroep is gegrond.
    
    22. Voor een proceskostenveroordeling bestaat aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 16 mei 2019;- draagt verweerder op binnen vier weken na deze uitspraak een nieuw medisch advies aan te vragen voor de beoordeling van de studietoeslag, waarbij de vraag is of eiser op de datum van de aanvraag door een structurele medische beperking tijdens de studie geen inkomsten kan verwerven; 
    
    - bepaalt dat verweerder aan eiser het in beroep betaalde griffierecht van € 48,- vergoedt.
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.496,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.