ECLI:NL:CBB:2021:731, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-07-2021, 20/58
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. Geen geslaagd beroep op de knelgevallenregeling. Appellante voldoet niet aan de 5%-drempel. Verder is er geen sprake van een individuele en buitensporige last. In dat verband is van belang dat appellante op 5 april 2012 met de Rabobank een financieringsovereenkomst aangegaan ter hoogte van € 1.371.585,68 ten behoeve van de bouw en inrichting van een nieuwe rundveestal. De huidige maten hebben het bedrijf in 2011 overgenomen en zijn toen met het plannen van de uitbreiding begonnen. De ernstige ziekte van hun dochter deed zich voor de in de periode 2009-2011. De nieuwe stal is gebouwd in 2012/2013, ondanks dat nog niet positief was beslist op de eerste aanvraag om een vergunning op grond van de Nbw, die uiteindelijk in 2014 is ingetrokken. Het College ziet daarom onvoldoende oorzakelijk verband tussen deze omstandigheden en de veebezetting op de peildatum.

uitspraak  
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/58 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juli 2021 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.I.J. Langenberg),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 12 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens zijn voor appellante verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2012 hield appellante 90 melk- en kalfkoeien en 43 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 155 melk- en kalfkoeien en 132 stuks jongvee. 
      
    
    
      2.2
      Op 20 februari 2015 heeft appellante een vergunning aangevraagd ingevolge de Natuurbeschermingswet (Nbw-vergunning) voor een veebestand van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 9 december 2015 heeft appellante de Nbw-vergunning ontvangen. 
      
    
    
      2.3
      Appellante is op 5 april 2012 met de [naam 4] een financieringsovereenkomst aangegaan ter hoogte van € 1.371.585,68. Van dat bedrag was € 733.549,00,- gereserveerd voor de daadwerkelijke bouw van de rundveestal. Het resterende bedrag is aangewend voor de inrichting van de rundveestal. 
      
    
    
      2.3
      Van 2009 tot 2011 is de dochter van de maten van appellante ernstig ziek geweest. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      
        3.	Bij het in bezwaar gehandhaafde primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.265 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellante voert aan dat door de ziekte van de dochter van de maten en de vertraagde vergunningverlening door de Provincie sprake is van bijzondere omstandigheden die een beroep op de knelgevallenregeling rechtvaardigt. Verweerder heeft hiervoor ten onrechte geen extra fosfaatrechten toegekend. Indien de bijzondere omstandigheden zich niet zouden hebben voorgedaan had zij op de peildatum kunnen beschikken over de bij de Nbw-vergunning vergunde dieraantallen. 
      
    
    
      4.2
      Appellante voert verder aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel is de continuïteit van het bedrijf in gevaar gekomen. Ter onderbouwing hiervan verwijst appellante naar een schaderapportage van Schipper Accountants. Ten onrechte heeft verweerder geen rekening gehouden met de omstandigheden dat appellantes uitbreidingsplannen vertraging hebben opgelopen door de ziekte van de dochter van de maten en de vertraging in de vergunningverlening. Appellante stelt zich verder op het standpunt dat de vertraagde vergunningverlening haar niet kan worden tegengeworpen. Het proces van vergunningverlening is in 2012 gestart. Doordat de stikstofdepositiebank door de Afdeling is vernietigd is de vergunning van appellante nimmer onherroepelijk geworden. Pas met de invoering van het Programma Aanpak Stikstof op 1 juli 2015 had de overheid een nieuw kader voor de vergunningverlening opgezet. Verder heeft verweerder niet voor 155 melkkoeien, maar voor 137 melkkoeien fosfaatrechten toegekend omdat onvoldoende rekening wordt gehouden met de melkproductie en andere relevante zaken. Tot slot is volgens appellante sprake van een individuele en buitensporige last omdat appellante pas het ‘break even point’ in de exploitatie van haar onderneming bereikt bij toekenning van extra fosfaatrechten voor 13 melk- en kalfkoeien en 4 stuks jongvee. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder is van mening dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast. Verweerder heeft erkend dat de ziekte van de dochter van de maten weliswaar speelde op het bedrijf, maar appellante voldoet niet aan de 5%-drempel die voortvloeit uit artikel 23, zesde lid, van de Msw. Verder merkt verweerder op dat de knelgevallenregeling niet bedoeld is voor toekenning van fosfaatrechten voor niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Dat zou namelijk niet in overeenstemming zijn met de bedoeling van de wetgever. Voor de invulling van de 5%-drempel wordt er teruggekeken naar het verleden en niet-gerealiseerde uitbreidingen op of na 2 juli 2015 worden hierbij niet betrokken. 
      
    
    
      5.2
      Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante wilde in 2012 en 2013 haar bedrijf laten groeien van 90 melk- en kalfkoeien met 43 stuks jongvee naar 200 melk- en kalfkoeien met 140 stuks jongvee. Ten behoeve van deze uitbreiding heeft appellante in 2013 een nieuwe stal laten bouwen. Hiermee is appellante in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen voor risico en rekening van de melkveehouder te komen. Gelet op het tijdstip waarop appellante is overgegaan tot haar investeringsbeslissingen, acht verweerder die beslissingen niet navolgbaar. Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor de gewenste groei. Deze keuze van appellante om met eigen aanwas te groeien is een ondernemerskeuze en komt voor haar rekening en risico. Hetzelfde geldt voor niet gerealiseerde groei en vergeefse investeringen. Tot slot merkt verweerder op dat in de beslissing waarin de fosfaatrechten zijn toegekend rekening is gehouden met de op de peildatum aanwezige melk- en kalfkoeien en jongvee, de melkproductie, eventuele grondgebondenheid en het excretieforfait. Verweerder kan zich dan ook niet vinden in de stelling van appellante dat met de melkproductie en andere factoren geen rekening is gehouden. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      
        Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw slaagt niet. Bij de toepassing van de knelgevallenregeling wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232). De ziekte van de dochter van de maten van appellante is een bijzondere omstandigheid, maar op de peildatum voor de toepassing van deze regeling, 15 juni 2009, was het veebestand op het bedrijf kleiner dan op 2 juli 2015. Er is dus geen sprake van een tenminste 5% lager aantal fosfaatrechten op 2 juli 2015 als gevolg van deze bijzondere omstandigheid. Dat de slepende ziekte van de dochter van de maten van appellante invloed heeft gehad op de beoogde groei van de veestapel maakt het voorstaande niet anders. De wetgever heeft gekozen voor een beperkte knelgevallenregeling waarbij niet gerealiseerde uitbreidingen niet mee worden genomen bij de beoordeling van knelgevallen. 
        Verweerder heeft een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. 
      
      
    
    
      6.2
      Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
      
        6.3.1
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.3.2
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.3.3
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.3.4
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. 
        
      
      
        6.3.5
        In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 7.265 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (155 melk- en kalfkoeien en 132 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel fors financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. 
        
      
      
        6.3.6
        In dat verband is van belang dat appellante op 5 april 2012 met de [naam 4] een financieringsovereenkomst aangegaan ter hoogte van € 1.371.585,68 ten behoeve van de bouw en inrichting van een nieuwe rundveestal. Daargelaten of appellante kan worden tegengeworpen dat zij op 2 juli 2015 niet over de benodigde vergunningen beschikte voor de beoogde uitbreiding, had het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2009, toen bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft, is de overheid gaan communiceren dat andere productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Van alle melkveehouders werd verwacht dat zij daarom voorzichtig zouden zijn met het doen van investeringen. Van belang voor de navolgbaarheid van de investeringsbeslissingen is ook de vraag of er een bedrijfseconomische noodzaak was voor die investeringen. De omstandigheid dat appellante wilde uitbreiden met het oog op bedrijfsvoortzetting maakt niet dat sprake is van een bedrijfseconomische noodzaak.  Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Appellante is in weerwil van de aangekondigde productiebeperkende maatregelen vast blijven houden aan de beoogde uitbreiding van de melkveetak. Er zijn geen omstandigheden buiten het ondernemersrisico van appellante die maken dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante voert aan dat het late tijdstip van investeren te maken had met de ziekte van de dochter van de maten van appellante en met de vertraagde vergunningverlening als gevolg van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State omtrent de stikstofproblematiek. Appellante meent dat de onzekere situatie rondom deze omstandigheden haar niet kan worden tegengeworpen. Het is evenwel onvoldoende aannemelijk dat zonder deze omstandigheden de beoogde uitbreiding wel volledig zou zijn gerealiseerd op de peildatum. De huidige maten hebben het bedrijf in 2011 overgenomen en zijn toen met het plannen van de uitbreiding begonnen. De ernstige ziekte van hun dochter deed zich voor de in de periode 2009-2011. De nieuwe stal is gebouwd in 2012/2013, ondanks dat nog niet positief was beslist op de eerste aanvraag om een vergunning op grond van de Nbw, die uiteindelijk in 2014 is ingetrokken. Het College ziet daarom onvoldoende oorzakelijk verband tussen deze omstandigheden en de veebezetting op de peildatum. De omstandigheid dat door toegenomen melkproductie thans per melkkoe minder melkkoeien met het aantal toegekende fosfaatrechten kan worden gehouden dan op 2 juli 2015 maakt ook niet dat sprake is van een buitensporige last.
        
      
      
        6.3.7
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
      
    
    
      7.1
      Het beroep is ongegrond.
      
    
    
      7.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter en griffier zijn verhinderd de uitspraak te onderteken.