ECLI:NL:RVS:2013:46, Raad van State, 26-06-2013, 201208489/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2010 heeft het college aan de Maatschap vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor de bouw van drie bedrijfsverzamelgebouwen (24 bedrijfsunits) op het perceel aan de [locatie] te Berkel en Rodenrijs.

201208489/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 juni 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Berkel en Rodenrijs, gemeente Lansingerland,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 juli 2012 in zaken nrs. AWB 11/4716 en 11/4753 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1], [verzoeker rechtbank sub 1] en [verzoeker rechtbank sub 2], gevestigd te Berkel en Rodenrijs, waarvan de maten zijn [maat sub 1], [maat sub 2], [maat sub 3] en [maat sub 4] (hierna: de Maatschap),
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 oktober 2010 heeft het college aan de Maatschap vrijstelling en bouwvergunning eerste fase verleend voor de bouw van drie bedrijfsverzamelgebouwen (24 bedrijfsunits) op het perceel aan de [locatie] te Berkel en Rodenrijs.
    
    Bij besluit van 13 september 2011 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 6 oktober 2010 herroepen en alsnog geweigerd de gevraagde vrijstelling en bouwvergunning te verlenen.
    
    Bij uitspraak van 19 juli 2012 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [appellant sub 1] en de Maatschap daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 13 september 2011 vernietigd, het college veroordeeld in de door [appellant sub 1] gemaakte kosten van bezwaar en beroep en bepaald dat het college een nieuwe beslissing op het bezwaar van de Maatschap neemt met inachtneming van de overwegingen in de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de Maatschap een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant sub 1] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2013, waar [appellant sub 1] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Koch en mr. H.C.M. Schotting, beiden werkzaam bij de gemeente, en bijgestaan door mr. J. Vijlbrief-van der Schaft, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Maatschap, vertegenwoordigd door mr. J.L. Zijlma, advocaat te Den Haag, gehoord.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan het college.
    
     Ingevolge het tweede lid kan het college vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Noordeindseweg 14e herziening" rust op het perceel een agrarische bestemming, waarmee het bouwplan in strijd is. Om bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft het college bij besluit van 6 oktober 2010 vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend. In het besluit op bezwaar van 13 september 2011 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet valt in een van de door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland bij besluit van 9 oktober 2007 vermelde categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO en het derhalve niet bevoegd was om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen. Hierin acht het college echter geen grond aanwezig voor herroeping van het primaire besluit. Aan de herroeping van het primaire besluit legt het college ten grondslag dat de beleidsinzichten binnen de gemeente zijn gewijzigd en het college inmiddels wenst vast te houden aan het in de Structuurvisie "Het Lint"uit 2002 en de Structuurvisie "Lansingerland"uit 2010 neergelegd gemeentelijk planologisch beleid, zodat het om die reden geen medewerking wenst te verlenen aan een vrijstellingsprocedure krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO.
    
    3. De rechtbank heeft overwogen dat het primaire besluit onrechtmatig is, nu dit in strijd met het recht is genomen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college ten tijde van het besluit op bezwaar onbevoegd was om vrijstelling op basis van artikel 19, eerste en tweede lid, van de WRO te verlenen, zodat het het onrechtmatig genomen primaire besluit niet kon repareren en geen inhoudelijke heroverweging aan het besluit op bezwaar ten grondslag kon leggen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het college in bezwaar het primaire besluit wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid heeft herroepen en heeft zij daarom het college mede veroordeeld tot vergoeding van de kosten in bezwaar.
    
    4. Het college betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet bevoegd was de krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO gevraagde vrijstelling te weigeren. Volgens artikel 4 van het door de raad van de gemeente Lansingerland bij besluit van 2 januari 2007 vastgestelde delegatiebesluit oefent het college de bevoegdheid uit tot het weigeren van verzoeken om vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. De rechtbank heeft aldus niet onderkend dat de raad van de gemeente Lansingerland deze bevoegdheid aan het college heeft gedelegeerd.
    
    5. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 6 oktober 2010 vanwege een aan het college te wijten onrechtmatigheid is herroepen. Hiertoe voert het aan dat het besluit van 6 oktober 2010 niet is herroepen vanwege het daaraan klevende bevoegdheidsgebrek dat in bezwaar is gerepareerd, maar vanwege de gewijzigde planologische beleidsinzichten die in de weg stonden aan het verlenen van vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO.
    
     Het college heeft ter zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat het niet bedoeld heeft te betogen dat de Maatschap, naar aanleiding van de na indiening van de aanvraag om bouwvergunning aangebrachte wijzigingen in het bouwplan, een nieuwe bouwaanvraag had moeten indienen.
    
    5.1. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
    
    5.2. Het college heeft naar aanleiding van de heroverweging in het besluit op bezwaar het besluit van 6 oktober 2009 herroepen, omdat het wegens gewijzigde beleidsinzichten geen planologische medewerking meer wenste te verlenen aan het bouwplan. Omdat herroeping niet wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid heeft plaats gevonden, was het college gelet op artikel 7:15, tweede lid, van de Awb niet gehouden de door [appellant sub 1] in bezwaar gemaakte kosten te vergoeden. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte het college veroordeeld in de kosten van bezwaar. Het betoog slaagt.
    
    6. De rechtbank heeft, na haar conclusie dat aan het besluit op bezwaar van 13 september 2011 een bevoegdheidsgebrek kleeft, ook de overige tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden beoordeeld. [appellant sub 1] en het college betogen terecht dat hiervoor, gelet op het geconstateerde bevoegdheidsgebrek, geen aanleiding bestond. Maar omdat dit oordeel van de rechtbank niet juist is, aangezien het college wel bevoegd was vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO te weigeren, zal de Afdeling met het oog op finale geschilbeslechting de tegen de desbetreffende overwegingen van de aangevallen uitspraak aangevoerde hoger beroepsgronden wel in de beoordeling betrekken.
    
    7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet voldoende heeft gemotiveerd waarom het van inzicht is veranderd en zonder enige vorm van (financiële) compensatie is teruggekomen van zijn aanvankelijke bereidheid om met toepassing van artikel 19 van de WRO vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. Hiertoe voert het college aan dat het met het besluit van 6 oktober 2010 heeft geanticipeerd op het toekomstige bestemmingsplan "Lint Noord", maar dat nadien de beleidsinzichten binnen de gemeente zijn gewijzigd en het sedertdien wenst vast te houden aan de stedenbouwkundige uitgangspunten in de Structuurvisie "Het Lint" en de Structuurvisie "Lansingerland" en daarom heeft besloten het bouwplan niet in te passen in het nieuwe, in voorbereiding zijnde, bestemmingsplan.
    
     [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het vertrouwensbeginsel zou kunnen meebrengen dat alsnog vrijstelling moet worden verleend en het college ten onrechte met het oog hierop heeft opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Hiertoe voert hij aan dat het eventueel door het college opgewekte vertrouwen in het kader van een mogelijke toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO niet aan de gemeenteraad als bevoegd gezag voor toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO kan worden tegengeworpen.
    
    7.1. Vast staat dat vanaf 2005 veelvuldig overleg over de bouwmogelijkheden op het perceel heeft plaats gevonden tussen de Maatschap en ambtenaren van de gemeente. Dit overleg heeft geleid tot verschillende aanpassingen in het in te dienen bouwplan, totdat het college het bouwplan aanvaardbaar achtte en bereid was om met toepassing van artikel 19 van de WRO medewerking te verlenen aan realisering ervan. De Maatschap heeft naar aanleiding hiervan op 30 juni 2008 een aanvraag om bouwvergunning ingediend. De gemeente en de Maatschap hebben voorafgaand aan de verleende vrijstelling een planschade- en grondexploitatieovereenkomst gesloten. In de van het besluit van 6 oktober 2010 deel uitmakende Notitie zienswijzen van 13 september 2010 heeft het college gemotiveerd uiteengezet op grond van welke overwegingen het het bouwplan ondanks de strijdigheid met het bestemmingsplan en de Structuurvisie "Het Lint" aanvaardbaar achtte en de ingediende zienswijzen niet tot een ander standpunt leidden, zodat het vrijstelling van het bestemmingsplan heeft verleend.
    
    7.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2012 in zaak nr. 201101621/1/A4), kan aan het college niet de bevoegdheid worden ontzegd om bij het volgen van een vrijstellingsprocedure terug te komen van zijn aanvankelijke bereidheid om met toepassing van artikel 19 van de WRO aan de realisering van een bouwplan medewerking te verlenen. Wel zal het college bij het alsnog weigeren om vrijstelling te verlenen deugdelijk dienen te motiveren waarom het van inzicht is veranderd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de gevolgen van het bij de Maatschap gewekte vertrouwen dient af te wegen tegen het met de weigering gediende algemene belang en de belangen van derden en onder ogen moet zien of die afweging tot het verlenen van enige compensatie noopt.
    
    7.3. Niet in geschil is dat het van toepassing zijnde planologisch beleid na het besluit van 6 oktober 2010 niet is gewijzigd, maar dat het college ten tijde van het besluit op bezwaar van 13 september 2011 een andere visie had ontwikkeld op de hierin neergelegde uitgangspunten.
    
     De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het in bezwaar van inzicht is veranderd en alsnog, zonder enige vorm van compensatie, heeft geweigerd medewerking te verlenen aan het bouwplan. De enkele stelling dat het college thans een andere opvatting heeft over de wijze waarop het beleid dient te worden uitgelegd, is daarvoor onvoldoende.
    
     Hierbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat het college naar aanleiding van de naar voren gebrachte bezwaren dan wel belangen van derden van inzicht is veranderd, nu de aangevoerde bezwaren overeenkomen met de eerder ingediende zienswijzen, die het college bij het besluit van 6 oktober 2010 gemotiveerd heeft afgewezen. Voorts wordt in aanmerking genomen dat het college in het besluit op bezwaar niet tot uitdrukking heeft gebracht waarom het de inpassing van het bouwplan in de omgeving ten tijde van het besluit van 6 oktober 2010 wel, maar ten tijde van het besluit op bezwaar van 13 september 2011 niet meer, aanvaardbaar achtte zonder dat zich veranderde feiten of omstandigheden hadden voorgedaan. Dat het bouwplan vanwege de omvang van de bouwmassa en het ontbreken van doorzichten naar de polder alsmede overschrijding van de bebouwingscontour in strijd is met het geldende planologisch beleid, was ten tijde van het besluit van 6 oktober 2010 immers reeds onderkend. Nu het college voorts heeft nagelaten de gevolgen van het bij de Maatschap gewekte vertrouwen door de aanvankelijk verleende vrijstelling en bouwvergunning af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen, heeft het college het besluit van 13 september 2011 onvoldoende gemotiveerd.
    
    7.4. Omdat het aan het college is om te onderzoeken of het dit motiveringsgebrek alsnog kan herstellen, al dan niet met enige vorm van compensatie, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het college ten onrechte opdracht heeft gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen, zoals [appellant sub 1] betoogt. Hierbij overweegt de Afdeling dat, indien het college bij een nadere beoordeling hangende bezwaar alsnog aanleiding ziet om medewerking aan het bouwplan te verlenen, het dit bouwplan aan de gemeenteraad dient voor te leggen en het besluit van de gemeenteraad op het verzoek om vrijstelling terzake dient af te wachten alvorens opnieuw op het bezwaar te besluiten.
    
    7.5. Anders dan [appellant sub 1] veronderstelt, heeft de rechtbank aan haar oordeel dat het college de weigering om medewerking aan het bouwplan te verlenen onvoldoende heeft gemotiveerd, niet verbonden dat het door het college opgewekte vertrouwen aan de gemeenteraad moet worden toegerekend bij de toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO.
    
     De betogen falen.
    
    8. Het college en [appellant sub 1] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte niet inhoudelijk is ingegaan op het door de Maatschap in de beroepsprocedure gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel. Hiertoe voeren zij aan dat het college in beroep uitvoerig heeft toegelicht waarom de door de Maatschap aangedragen voorbeelden geen gelijke gevallen zijn, zodat de rechtbank een oordeel kon geven over de beroepsgrond dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door de vrijstelling te weigeren.
    
    8.1. Nu dit een door de Maatschap in beroep aangevoerde beroepsgrond betreft en de Maatschap niet in hoger beroep is gekomen tegen het achterwege laten van een inhoudelijke beoordeling hiervan, hebben [appellant sub 1] en het college geen belang bij een beoordeling van dit betoog, zodat de Afdeling daaraan niet toekomt.
    
    9. [appellant sub 1] betoogt ten slotte tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de door hem in beroep aangevoerde grond dat de bouwvergunning en vrijstelling ook om andere door hem in bezwaar naar voren gebrachte redenen niet kunnen worden verleend. Ter beoordeling van de rechtbank staat het bestreden besluit en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen. Nu het college de door [appellant sub 1] in bezwaar aangevoerde redenen niet aan zijn weigering om vrijstelling te verlenen ten grondslag heeft gelegd, kon de rechtbank aan beoordeling hiervan niet toekomen.
    
    10. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van [appellant sub 1] gegrond is verklaard en de rechtbank het college heeft veroordeeld in de kosten van [appellant sub 1] in bezwaar en beroep ten bedrage van in totaal € 1748,00. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het beluit van 13 september 2011 van het college alsnog ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 juli 2012 in zaken nrs. 11/4716 en 11/4753, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] gegrond heeft verklaard en het college heeft veroordeeld in de door [appellant sub 1] gemaakte kosten in bezwaar en beroep;
    
    III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank door [appellant sub 1] ingestelde beroep tegen het besluit op bezwaar van 13 september 2011 van het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland, kenmerk U11.36937, ongegrond;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland tot vergoeding van bij de maatschap en [verzoeker rechtbank sub 2] en haar maten in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Deen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2013
    
    604.