ECLI:NL:RBAMS:2020:1256, Rechtbank Amsterdam, 26-02-2020, AMS 19/3950
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2020-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze rechtszaak gaat over de vraag of de gemeente Amsterdam een boete van € 118.800,- aan eiser mocht opleggen. De gemeente heeft deze boete opgelegd omdat de gemeente vond dat eiser elf appartementen aan de [straat] in Amsterdam zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken. De rechtbank stelt eiser niet in het gelijk. De rechtbank oordeelt dat eisers appartementen aan de [straat] bestemd waren voor permanente bewoning en dat eiser, door deze appartementen aan toeristen te verhuren, de appartementen aan de woningvoorraad heeft onttrokken. De gemeente mocht daarom een boete aan eiser opleggen.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 19/3950 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 februari 2020 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te Amsterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. P. Nicolaï),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. R.H. Lo Fo Sang).
    
    
    
    Conclusie
    
    
      1.1.
      Deze rechtszaak gaat over de vraag of verweerder (hierna: de gemeente) een boete van € 118.800,- aan eiser mocht opleggen. De gemeente heeft deze boete opgelegd omdat de gemeente vond dat eiser zijn appartementen aan [adres] in Amsterdam zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank stelt eiser niet in het gelijk. De rechtbank oordeelt dat eisers appartementen aan de [straat] bestemd waren voor permanente bewoning en dat eiser, door deze appartementen aan toeristen te verhuren, de appartementen aan de woningvoorraad heeft onttrokken. De gemeente mocht daarom een boete aan eiser opleggen. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
      
      
    
    Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
    
    
      2.1.
      Eiser is sinds 1975 de eigenaar van het pand aan [adres] in Amsterdam en daarmee van de appartementen die op dit moment bekend staan als de [adres] in Amsterdam.
      
    
    
      2.2.
      Op 16 augustus 2016 en 13 september 2016 hebben toezichthouders van de gemeente controles uitgevoerd in de appartementen. Ze hebben in de appartementen toeristen aangetroffen en hebben geconstateerd dat de appartementen volledig waren ingericht op de toeristische verhuur. Er stonden geen bewoners op de adressen ingeschreven in de basisregistratie personen (BRP). Naar aanleiding van deze controles heeft de gemeente aan eiser een boete opgelegd van € 148.500,- (€ 13.500,- per appartement) voor het onttrekken van woningen aan de woonruimtevoorraad. In de beslissing op bezwaar heeft de gemeente de boete met 20% gematigd tot € 118.800,- vanwege de lange duur van de bezwaarprocedure. Eiser is hiertegen in beroep gegaan. Het procesverloop staat opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
    
    Waarover is eiser het met de gemeente (niet) eens?
    
    
      3.1.
      Eiser en de gemeente zijn het erover eens dat de elf appartementen op het moment van de controles voor toeristische verhuur werden gebruikt. Ook zijn ze het erover eens dat eiser op de hoogte was van de toeristische verhuur en dat hij als eigenaar daarvoor verantwoordelijk was. 
      
    
    
      3.2.
      Eiser vindt echter dat, nu de appartementen altijd tijdelijk werden verhuurd aan toeristen of expats, waarbij permanente bewoning nooit aan de orde is geweest, deze appartementen - gelet op het tijdelijke karakter van de bewoning - niet bestemd waren als woningen in de zin van de Huisvestingwet. Hij vindt daarom dat er geen woningen aan de woonruimtevoorraad zijn onttrokken en dat van een overtreding dus geen sprake is. Zonder overtreding mocht geen boete worden opgelegd. Subsidiair stelt eiser dat er slechts sprake was van één woning, omdat de appartementen gezamenlijk één woninginrichting vormen, zodat de boete aanmerkelijk omlaag moet. Verder vindt eiser dat de procedure van boeteoplegging en bezwaar bij de gemeente zo lang heeft geduurd, dat de gemeente hem reeds om die reden geen boete meer had mogen opleggen.
      
    
    Heeft eiser woningen aan de woonruimtevoorraad onttrokken?
    
    
      
        Beoordelingskader
      
    
    
    
      4.1.
      In artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet staat dat het verboden is om een woonruimte zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
      
    
    
      4.2.
      De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in eerdere uitspraken geoordeeld dat onttrekking in de zin van de Huisvestingswet alleen maar kan plaatsvinden, als het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is.
      
    
    
      4.3.
      In de uitspraak van 7 februari 2018 heeft de Afdeling overwogen dat als objectieve maatstaf - om vast te stellen of een gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning - van belang kan zijn hoe een woning is geregistreerd en of op het adres personen in de BRP stonden ingeschreven. De omstandigheid dat personen in de BRP geregistreerd staan is volgens de Afdeling van belang, maar op zichzelf niet doorslaggevend. In die uitspraak concludeerde de Afdeling dat de woningen in die zaak op enig moment voor permanente bewoning bestemd waren, omdat uit prints van de Dienst basisinformatie volgde dat ze geregistreerd stonden met de bestemming wonen.
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt vast dat de gemeente in een huisnummerbesluit van 22 september 2014, dat destijds naar zowel eiser als naar zijn gemachtigde is verstuurd, het adres aan [adres] heeft omgezet in de [adres] Uit de bijlage bij dit huisnummerbesluit blijkt dat het besluit is genomen, omdat er feitelijk sprake was van twaalf zelfstandige appartementen op de eerste, tweede en derde verdieping van het pand. Tegen dit huisnummerbesluit is door eiser geen rechtsmiddel aangewend. De twaalf appartementen stonden voorheen bij de gemeente geregistreerd als één adres waar kamers (onzelfstandige woonruimtes) werden verhuurd. 
      
    
    
      5.2.
      In de bijlage bij het huisnummerbesluit staat voor de twaalf appartementen, waaronder de elf appartementen waarvoor de boete in deze zaak is opgelegd, als gebruiksdoel vermeld: ‘woonfunctie (woning)’. Uit de Afdelingsuitspraak van 9 maart 2016 blijkt dat de registratie van een woonbestemming in een huisnummerbesluit voldoende is om de juridische status van een gebouw vast te stellen.  Hieruit volgt dat de appartementen in ieder geval vanaf 22 september 2014 bij de gemeente geregistreerd stonden met de bestemming wonen. Uit de hiervoor reeds genoemde Afdelingsuitspraak van 7 februari 2018 blijkt dat de geregistreerde bestemming bij de gemeente al voldoende is om te concluderen dat alle elf appartementen op enig moment voor permanente bewoning bestemd waren. Het feit dat eiser zijn appartementen vanaf 2014 feitelijk als hotel uitbaatte (zonder dat hij daar toestemming van de gemeente voor had), maakt deze conclusie niet anders. Uit de Afdelingsuitspraken blijkt immers dat het feitelijk gebruik van een gebouw niet doorslaggevend is, maar dat het gaat om de juridische bestemming.
      
    
    
      5.3.
      Hieruit volgt dat de gemeente terecht heeft geconcludeerd dat de appartementen van eiser tot de woningvoorraad behoorden. Eiser heeft de appartementen dus aan de woningvoorraad onttrokken door ze aan toeristen te verhuren en de gemeente mocht hem daarom een boete opleggen.
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank ziet verder geen reden om aan te nemen dat de elf woningen als één woning zouden moeten worden gezien. Het gaat om elf zelfstandige appartementen, die ten tijde van de overtreding allemaal een eigen huisnummer hadden en als individuele appartementen aan toeristen werden verhuurd. Dat de appartementen in het verleden (vóór 2014) als één woning (een woonverblijfsinrichting) werden aangemerkt, maakt dit niet anders. De gemeente mocht uitgaan van de feitelijke situatie zoals die was ten tijde van de overtreding.
      
      
        
          Moet de boete worden verlaagd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn?
        
      
      
      
        
          Beoordelingskader
        
      
      
      
        6.	Uit uitspraken van de Afdeling blijkt dat de redelijke termijn wordt overschreden, als de duur van de totale procedure onredelijk lang is. De Afdeling neemt aan dat de redelijke termijn in een boetezaak wordt overschreden, als de rechtbank niet binnen twee jaar uitspraak heeft gedaan over de boete, behalve als er bijzondere omstandigheden zijn. De termijn van twee jaar begint te lopen op het moment dat de gemeente een handeling heeft verricht waaraan de burger de verwachting kan ontlenen dat hij een boete zal krijgen. Als de redelijke termijn met minder dan zes maanden wordt overschreden, wordt de boete verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,-. Als de redelijke termijn met meer dan zes maanden wordt overschreden, wordt de boete verminderd met 10% met een maximum van € 2.500,-.
      
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
    
    
      7.1.
      In het geval van eiser heeft de gemeente op 9 december 2016 een voornemen om een boete op te leggen aan hem bekend gemaakt. Dit is het moment waarop de redelijke termijn begon te lopen. De rechtbank doet deze uitspraak op 27 februari 2020. De redelijke termijn is dus met een jaar en ruim twee maanden overschreden. Deze overschrijding is te wijten aan de lange duur van de bezwaarprocedure die twee jaar en vier maanden heeft geduurd. De rechtbank ziet echter geen reden om de boete nog verder te verlagen, aangezien de gemeente eiser al in ruime mate heeft gecompenseerd voor de overschrijding van de redelijke termijn door de boete met 20% te verminderen. Dit is veel meer dan de 10% die de Afdeling voorschrijft.
      
    
    
      7.2.
      Verder ziet de rechtbank in de uitspraak van het gerechtshof te Amsterdam van 25 juli 2017, waar eiser naar verwijst, evenmin aanleiding om de oplegging van de boete vanwege de overschrijding van de redelijke termijn in zijn geheel ongedaan te maken. In die zaak was geen straf opgelegd aan een verdachte vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. In die zaak had het echter vijf jaar geduurd voordat een op heterdaad aangehouden verdachte door de strafrechter in eerste aanleg werd berecht, met aanzienlijk gedeelte van inactiviteit van de opsporingsinstanties. Er was sprake van een “gebrek aan voortvarendheid in de opsporing en de vervolging met tot gevolg een zeer aanzienlijke en onverklaarbare overschrijding van de redelijke termijn.” Deze zaak is in geen enkel opzicht vergelijkbaar met de situatie van eiser.
      
    
    Slotoverweging
    
    
      8.	Het beroep van eiser is ongegrond. De gemeente hoeft daarom niet de proceskosten of het griffierecht aan eiser te vergoeden.
    
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, rechter, in aanwezigheid van mr. L.C. Dankbaar, griffier, op 26 februari 2020.
    
    
    
    
      griffier	
      						rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    Bent u het niet eens met de beslissing?
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
    
  
  
    Bijlage: Procesverloop
    
    
      16 augustus 2016:	eerste controle door toezichthouders
      13 september 2016:	tweede controle door toezichthouders
      9 december 2016:	voornemen boeteoplegging
      2 februari 2017:	oplegging boete (het primaire besluit)
      17 februari 2017: 	bezwaarschrift
      18 juni 2019:		besluit op bezwaar (het bestreden besluit)
      23 juli 2019:		beroepschrift
      6 februari 2020:	zitting bij de rechtbank
    
    
    
      Eiser was niet op de zitting bij de rechtbank aanwezig, maar heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. P. Nicolaï. Namens de gemeente waren mr. R.H. Lo Fo Sang en mr. J.H.G. van den Boorn op de zitting aanwezig.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraken van 10 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:196) en van 27 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2080).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:428.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:627.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 april 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM0226).
  
  
     ECLI:NL:GHAMS:2017:3003.