ECLI:NL:RVS:2021:1771, Raad van State, 11-08-2021, 202103484/1/R2 en 202103484/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-08-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oss een aanvraag van [appellant] voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de begane grondverdieping van het gebouw aan de [locatie] te Oss, bestaande uit het gebruik ten behoeve van de bewoning in vier studio's, geweigerd. Bij besluit van 3 oktober 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het gebouw aan de [locatie] te Oss te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 3.000,00 per constatering dat een appartement door meer dan één huishouden wordt bewoond. [appellant] is eigenaar van het gebouw op het perceel aan de [locatie] te Oss. Zowel de begane grond als de eerste verdieping van dit gebouw worden voor woningverhuur gebruikt. Het gebouw bestond voorheen uit een winkelruimte op de begane grond en één woning op de eerste verdieping.

202103484/1/R2 en 202103484/2/R2
    Datum uitspraak: 11 augustus 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te Maren-Kessel, gemeente Oss, en [appellant B] wonend te Heesch, gemeente Bernheze (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 31 maart 2021 in zaken nrs. 20/520 en 20/1696 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oss.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 april 2019 heeft het college een aanvraag van [appellant] voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de begane grondverdieping van het gebouw aan de [locatie] te Oss, bestaande uit het gebruik ten behoeve van de bewoning in vier studio's, geweigerd.
    Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 3 oktober 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het gebouw aan de [locatie] te Oss te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 3.000,00 per constatering dat een appartement door meer dan één huishouden wordt bewoond. Daarnaast heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant], inhoudende de met het bestemmingsplan strijdige aangebrachte voorzieningen voor de huisvesting van meer dan één huishouden per woning te verwijderen, op straffe van de verbeurte van een dwangsom van € 2.000,00 per week per appartement, met een maximum van € 12.000,00.
    Bij besluit van 4 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 31 maart 2021 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [appellant] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 20 juli 2021, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. R. Obers, advocaat te Someren en het college, vertegenwoordigd door H. Yildiz en mr. W. Rietveld, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Kortsluiting
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Intrekking beroepsgrond
    2.       [appellant] heeft ter zitting zijn beroepsgrond ten aanzien van de onduidelijkheid van de opgelegde last onder dwangsom ingetrokken.
    Inleiding
    3.       [appellant] is eigenaar van het gebouw op het perceel aan de [locatie] te Oss. Zowel de begane grond als de eerste verdieping van dit gebouw worden voor woningverhuur gebruikt. Het gebouw bestond voorheen uit een winkelruimte op de begane grond en één woning op de eerste verdieping.
    Bij besluit van 13 januari 2011 is, op aanvraag van [appellant], een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend met het doel om ook een woonlaag op de begane grond te realiseren. Vervolgens heeft het college bij besluit van 14 mei 2012 een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen ten behoeve van het intern wijzigen van de woningen op beide verdiepingen verleend.
    De besluiten
    4.       Bij brief van 3 juli 2018 heeft het college aan [appellant], na een controle op 30 mei 2018, meegedeeld dat is geconstateerd dat in het gebouw meer dan acht personen worden gehuisvest. Daarnaast is geconstateerd dat gemeenschappelijke voorzieningen op de begane grond zijn aangebracht ten behoeve van de huisvesting van meer dan één huishouden per woning. Daarmee is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 1.76 en 6.1 van het geldende bestemmingsplan "Zuid-Oss 2010", aldus de brief.
    Na aanvraag van [appellant] van 6 maart 2019 heeft het college vervolgens bij besluit van 29 april 2019 geweigerd een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan te verlenen, waarbij vier zelfstandige woonruimten op de begane grond gelegaliseerd zouden moeten worden. Dit plan zou volgens het college leiden tot een niet-aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen.
    Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 3 oktober 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het gebouw dat strijdig is met het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 3.000,00 per constatering dat één van de woningen in dit gebouw door meer dan één huishouden wordt bewoond. Daarnaast heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant], inhoudende de met het bestemmingsplan strijdige aangebrachte voorzieningen ten behoeve van de huisvesting van meer dan één huishouden per woning te verwijderen, op straffe van een dwangsom van € 2.000,00 per week per woning, met een maximum van € 12.000,00.
    Bij besluit van 4 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    De aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de door [appellant] aangevoerde omstandigheden niet de conclusie rechtvaardigden dat de beroepen door het college gegrond hadden moeten worden verklaard. Volgens de rechtbank is de bouwaanvraag van [appellant] in strijd met het bestemmingsplan. Het college kon in redelijkheid weigeren een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan te verlenen, omdat hiermee niet een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gegarandeerd kan worden.
    Omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan was het college naar het oordeel van de rechtbank bevoegd om tegen deze overtreding handhavend op te treden. De rechtbank oordeelde dat de opgelegde last onder dwangsom in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het belang van het verhelpen van de overtreding. Daarnaast oordeelde de rechtbank dat de begunstigingstermijn van twee maanden redelijk is.
    Het hoger beroep
    Afwijken bestemmingsplan
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vier zelfstandige woonruimten op de begane grond in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan Zuid-Oss 2010. De rechtbank heeft volgens hem niet onderkend dat met de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van 14 mei 2012 vier zelfstandige woonruimten zijn vergund op de begane grond, die ieder door twee personen kunnen worden bewoond. Hij voert daartoe aan dat de keukenblokken voor deze zelfstandige woonruimten op de bouwtekeningen bij de vergunningaanvraag al waren ingetekend, waaruit voortvloeit dat het college afwijkend gebruik van het bestemmingsplan vergund heeft.
    6.1.    Het college stelt dat op basis van artikel 6.1 van het bestemmingsplan wonen op de boven- en benedenverdieping kan plaatsvinden door één huishouden per woning. Het college stelt daarbij dat de vergunning van 14 mei 2012 alleen voorziet in het intern wijzigen van de woning op de begane grond en niet op het wijzigen van één woning in meerdere zelfstandige woonruimtes.
    6.2.    De voorzieningenrechter stelt vast dat het gebouw de bestemming "Gemengd - 2" heeft als bedoeld onder artikel 6.1 van het bestemmingsplan, op grond waarvan hier mag worden gewoond. Ingevolge artikelen 1.53, tweede lid, 1.75 en 1.76 van de planregels mag één woning bewoond worden door maximaal één huishouden dat ook uit maximaal vier niet-verwante personen kan bestaan.
    Aangezien het hier twee woningen betreft, één op elke verdieping, mag het gebouw bewoond worden door maximaal twee huishoudens bestaande uit acht niet-verwante personen. Op de begane grond mogen maximaal vier niet-verwante personen wonen. Voor het huisvesten van meer dan acht niet-verwante personen is dus een omgevingsvergunning vereist om af te wijken van het bestemmingsplan.
    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht vastgesteld dat geen omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan is verleend. Uit de bouwtekeningen bij de verleende omgevingsvergunning van 14 mei 2012 kan niet afgeleid worden dat vier aparte zelfstandige woonruimten zijn vergund. De voorzieningenrechter stelt vast dat op deze bouwtekeningen staat: "Projectomschrijving: verbouwing [locatie] te Oss tot 2 appartementen". Voor zover [appellant] heeft gewezen op de aanwezigheid van aparte keukenblokken in de kamers in de woning op de begane grond, treft dit geen doel, aangezien op de eerder genoemde bouwtekeningen geen aparte keukenvoorzieningen zijn ingetekend die duiden op zelfstandige woonruimten, maar enkel wastafelmeubels.
    Het betoog slaagt niet.
    Gerechtvaardigd vertrouwen
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog dat hij het gerechtvaardigd vertrouwen had dat van handhaving zou worden afgezien. Hij voert aan dat het college toezeggingen heeft gedaan, die onder meer in het controlerapport van 25 september 2012 zijn vastgelegd. Volgens het controlerapport van 25 september 2012, opgesteld door een bouwinspecteur van het college, waren de aangebrachte interne wijzigingen, als vergund bij besluit van 14 mei 2012, in overeenstemming met de vergunning aangebracht. Hierdoor bestond bij hem het vertrouwen dat de vier zelfstandige woningen, alsmede de geplaatste voorzieningen, niet in strijd waren met het bestemmingsplan en dat van handhaving zou worden afgezien. Verder was zijn vertrouwen gewekt dat van handhaving zou worden afgezien omdat de zelfstandige woonruimten in 2018 zijn opgemerkt door het college en aan deze zelfstandige woonruimten huisnummers zijn toegekend.
    7.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    7.2.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte zijn betoog, dat hij de gerechtvaardigde verwachting had dat van handhaving zou worden afgezien, niet heeft behandeld. Het betoog leidt echter gelet op hetgeen hierna wordt overwogen niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, maar tot verbetering van de gronden waarop deze rust.
    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat is gebleken dat aan hem een aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan hij een rechtens te honoreren verwachting kon ontlenen dat de bewoning in vier zelfstandige woonruimten en het plaatsen van voorzieningen voor meer dan één huishouden op de begane grond door het college zouden worden toegestaan. Zoals hiervoor is overwogen, zijn met de vergunning van 14 mei 2012 enkel interne wijzigingen van de woning op de begane grond vergund. Hieraan kon niet de verwachting ontleend worden dat vier zelfstandige woonruimten gebouwd mochten worden. Uit het controlerapport van 25 september 2012 kon evenmin de verwachting worden ontleend dat van handhaving zou worden afgezien aangezien weliswaar geconstateerd werd dat de situatie in overeenstemming was met de vergunning van 14 mei 2012, maar dit niet betekent dat de situatie van vier zelfstandige woningen vergund is. Het akkoord van de bouwinspecteur in dit controlerapport betrof namelijk alleen de overeenstemming van de interne wijziging met de vergunning, maar niet het gebruik. Daarnaast overweegt de voorzieningenrechter dat het toekennen van huisnummers aan de zelfstandige wooneenheden niet kan worden opgevat als een toestemming voor bewoning van de wooneenheden. Vergelijk hierbij de uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:469.
    Het betoog slaagt niet.
    Last onder dwangsom
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot het geschonden belang. Voorts betoogt hij dat de begunstigingstermijn van twee maanden te kort is om aan de last te kunnen voldoen.
    8.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    8.2.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het belang van het beëindigen van de overtreding. Daarbij is van belang dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen en verbeurte van de dwangsom moet worden voorkomen. Hiervan is naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake gelet op het financiële voordeel van [appellant] bij het verhuren van de woning als vier zelfstandige woonruimten. Verder bestaat geen aanleiding om te oordelen dat de rechtbank ten onrechte een begunstigingstermijn van twee maanden redelijk achtte. Na het voldoen aan de last mogen er nog steeds acht niet-verwante personen in de woningen verblijven en het weghalen van de geplaatste voorzieningen vereist geen grote bouwkundige ingrepen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2021
    723-965