ECLI:NL:RVS:2006:AY0349, Raad van State, 05-07-2006, 200410598/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juni 2003 heeft de stichting "Stichting Skal" (hierna: Skal) aan appellante meegedeeld dat, indien zij de twijfel over de door [partijen] aan appellante geleverde rozijnen bij Skal niet kan wegnemen, zij die rozijnen niet met aanduidingen die verwijzen naar een biologische productiemethode in de handel mag brengen.

200410598/1.
      Datum uitspraak: 5 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. SBR 2004/240 van de rechtbank Utrecht van 23 november 2004 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de stichting "Stichting Skal".
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 juni 2003 heeft de stichting "Stichting Skal" (hierna: Skal) aan appellante meegedeeld dat, indien zij de twijfel over de door [partijen] aan appellante geleverde rozijnen bij Skal niet kan wegnemen, zij die rozijnen niet met aanduidingen die verwijzen naar een biologische productiemethode in de handel mag brengen.
    
    Bij besluit van 10 juli 2003 heeft Skal appellante meegedeeld dat biologische rozijnen, afkomstig uit Turkije, voorlopig niet met verwijzingen naar een biologische productiemethode verhandeld mogen worden.
    
    Bij besluit van 15 juli 2003 heeft Skal appellante meegedeeld dat zij de aanduidingen die verwijzen naar een biologische productiemethode van de partijen, verwerkt met rozijnen met batchcode UZ-47, UZ-102 en UZ-107, dient te verwijderen.  
    
    Bij besluit van 17 december 2003 heeft Skal het door appellante tegen de besluiten van 30 juni 2003 en 10 juli 2003 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat tegen het besluit van 15 juli 2003 niet-ontvankelijk.
    
    Bij uitspraak van 23 november 2004, verzonden op die dag, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard, dat besluit vernietigd, voor zover het bezwaar van appellante tegen het besluit van 15 juli 2003 daarbij niet-ontvankelijk is verklaard en dat bezwaar alsnog ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 27 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden voor het beroep zijn aangevuld bij brief van 30 juni 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Tijdens het vooronderzoek zijn van beide partijen nadere stukken ontvangen. Deze zijn steeds aan de andere partij toegezonden.
    
    Bij brief van 4 november 2005 heeft Skal van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn van beide partijen nadere stukken ontvangen. Deze zijn steeds aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.F. van den Heuvel, mr. H.F.Th. Pennarts, beiden advocaat te Rotterdam, mr. drs. J.W. Heijnen, haar directeur, L. Beukers, een adviseur, en dr. ir. P.R. Ott, werkzaam bij INAC, en Skal, vertegenwoordigd door mr. M. de Vries, advocaat te Arnhem, en mr. J.A. Tietsma, ir. J.W. Krol, en ir. G.J.H. de Vries, allen bij haar werkzaam, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.        Bij Verordening (EEG) nr. 2092/91 van de Raad van 24 juni 1991 (hierna: de Verordening) zijn regels gesteld inzake de biologische productiemethode en aanduidingen dienaangaande op landbouwproducten en levensmiddelen.
    
    2.1.1.    Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder b, van de Verordening, mag voor onverwerkte plantaardige landbouwproducten bij de etikettering of in de reclame alleen worden verwezen naar de biologische productiemethode, voor zover het product is geproduceerd volgens de regels van artikel 6 of is ingevoerd uit een derde land overeenkomstig de in artikel 11 bedoelde regeling.
    
        Ingevolge het derde lid, onder a, mogen voor verwerkte plantaardige landbouwproducten bij de etikettering of de reclame in de verkoopbenaming van het product naar de biologische productiemethode verwijzende aanduidingen alleen worden gebruikt, voor zover de ingrediënten van agrarische oorsprong van het product voor ten minste 95% producten zijn of van producten afkomstig zijn die volgens de regels van artikel 6 zijn verkregen of die in het kader van de in artikel 11 vastgestelde regeling uit derde landen zijn ingevoerd.
    
        Ingevolge het tiende lid mag in een verwerkt of onverwerkt plantaardig landbouwproduct een volgens de regels van artikel 6 verkregen ingrediënt niet gecombineerd worden met eenzelfde ingrediënt dat niet volgens die regels verkregen is.
    
        Ingevolge artikel 6, eerste lid, onder b, houdt de biologische productiemethode in dat voor de productie van onverwerkte plantaardige landbouwproducten, met uitzondering van zaad en vegetatief teeltmateriaal, alleen producten bestaande uit de in bijlage I genoemde of in bijlage II opgesomde stoffen mogen worden gebruikt als gewasbeschermingsmiddelen, meststoffen en bodemverbeteringsmiddelen. Deze producten mogen alleen worden gebruikt met inachtneming van de specifieke voorwaarden van de bijlagen I en II en voor zover het overeenkomstige gebruik in de algemene landbouw in de betrokken lidstaat is toegelaten overeenkomstig de ter zake geldende communautaire voorschriften of de met de communautaire wetgeving in overeenstemming zijnde nationale voorschriften.
    
        Ingevolge artikel 8, eerste lid, onder b, zoals deze bepaling ten tijde van belang luidde, moet iedere marktdeelnemer die verwerkte of onverwerkte plantaardige landbouwproducten produceert, bereidt of uit een derde land invoert om ze in de handel te brengen, zijn onderneming onderwerpen aan het in artikel 9 bedoelde systeem van controle.
    
        Ingevolge artikel 9, eerste lid, voeren de lidstaten een controlesysteem in dat wordt toegepast door een of meer aangewezen controle-instanties en/of door erkende particuliere organisaties, waaraan de marktdeelnemers die de in artikel 1 bedoelde producten produceren, bereiden of uit deze landen invoeren, onderworpen moeten zijn.
    
        Ingevolge het derde lid omvat de controle ten minste de in bijlage III omschreven controle- en voorzorgsmaatregelen.
    
        Ingevolge het negende lid moeten de in het eerste lid bedoelde controlerende instantie of controleorganisaties wanneer deze:
    
    a) een onregelmatigheid constateren met betrekking tot de uitvoering van de artikelen 5 of 6 of van de in bijlage III vermelde maatregelen, de in artikel 2 bedoelde aanduidingen die verwijzen naar de biologische productiemethode doen verwijderen van de volledige partij of de hele productie waarop de onregelmatigheid betrekking heeft,
    
    b) een duidelijke overtreding of een overtreding met langdurige gevolgen constateren, de marktdeelnemer het recht ontnemen om de in artikel 1 bedoelde producten met aanduidingen betreffende de biologische productiemethode op de markt te brengen gedurende een periode die in overleg met de bevoegde instantie van de lidstaat wordt vastgesteld.
    
        Ingevolge artikel 11, eerste lid, mogen, onverminderd artikel 5, de in artikel 1 bedoelde producten, die uit een derde land worden ingevoerd, slechts in de handel worden gebracht, indien:
    
    a) zij van oorsprong zijn uit een derde land dat is opgenomen in een bij besluit van de Commissie volgens de procedure van artikel 14 vast te leggen lijst, en
    
    b) de bevoegde instantie of controleorganisatie van dat derde land een controlecertificaat heeft afgeleverd, waarin wordt verklaard dat de in het certificaat genoemde partij:
    
    - is verkregen volgens een productiemethode, waarbij gelijkwaardige regels worden toegepast als die bedoeld in artikel 6, en
    
    - is gecontroleerd in kader van een controleregeling die na het in lid 2, onder b), bedoelde onderzoek als gelijkwaardig is erkend.
    
        In het derde lid is bepaald dat het in lid 1, onder b, bedoelde certificaat:
    
    a) de goederen moet vergezellen tot in de onderneming van de eerste ontvanger;
    
    b) moet worden opgesteld volgens de bepalingen en overeenkomstig het model die volgens de procedure van artikel 14 worden vastgesteld.
    
        Ingevolge het zesde lid, onder a, worden, in afwijking van het eerste lid, de importeurs van een lidstaat door de bevoegde instantie van die lidstaat gemachtigd om tot en met 31 december 2005 producten in de handel te brengen die zijn ingevoerd uit een derde land dat niet in de in lid 1 genoemde lijst is opgenomen, op voorwaarde evenwel dat die importeurs ten genoegen van de bevoegde instantie van de lidstaat van invoer op afdoende wijze hebben aangetoond dat de betrokken producten zijn vervaardigd volgens productievoorschriften die gelijkwaardig zijn met de in artikel 6 vastgestelde regels en met toepassing van controlemaatregelen die even doeltreffend zijn als het in de artikelen 8 en 9 bedoelde controlesysteem, en dat de doeltreffende en permanente toepassing van die controlemaatregelen is gewaarborgd. De machtiging geldt slechts, zolang vaststaat dat aan de bovenstaande voorwaarden is voldaan.  
    
        Onder 5 van bijlage III bij de Verordening is onder meer bepaald dat de controleorganisatie of -instantie monsters mag nemen voor onderzoek op krachtens deze verordening niet toegestane producten of voor controle op productietechnieken die niet in overeenstemming zijn met deze verordening. Er mogen ook monsters worden genomen en geanalyseerd voor het opsporen van een mogelijke verontreiniging met niet-toegestane producten. Een dergelijke analyse moet evenwel worden uitgevoerd wanneer wordt vermoed dat een niet-toegestaan product is gebruikt.
    
        Onder 8 is bepaald dat de ruimten voor de opslag van de producten zo moeten worden beheerd, dat identificatie van de partijen wordt gegarandeerd en dat elke vermenging met of verontreiniging door producten en/of stoffen die niet aan het bepaalde in deze verordening voldoen, wordt voorkomen.
    
        Onder 9 is bepaald dat, wanneer de controleorganisatie of -instantie op goede gronden vermoedt dat een marktdeelnemer voornemens is een product in de handel te brengen dat niet in overeenstemming is met deze verordening, maar van een verwijzing naar de biologische productiemethode is voorzien, zij kan verlangen dat de marktdeelnemer het product voorlopig niet met deze verwijzing in de handel brengt. Deze beslissing wordt, indien de controleorganisatie of -instantie er zeker van is dat het product niet aan de eisen van deze verordening voldoet, aangevuld met de verplichting om elke verwijzing naar de biologische productiemethode van dat product te verwijderen. Wordt het vermoeden evenwel niet bevestigd, dan wordt de bovenbedoelde beslissing uiterlijk binnen bepaalde termijn nadat deze is genomen geannuleerd. De controleorganisatie of -instantie stelt deze termijn vast. De marktdeelnemer verleent de controleorganisatie of -instantie zijn volledige medewerking bij de opheldering van het vermoeden.
    
        Onder A van de specifieke bepalingen bij deze bijlage is onder meer bepaald dat de productie van onverwerkte plantaardige landbouwproducten moet plaatsvinden in een eenheid, waarvan de productieruimten, de percelen grond, de plaatsen voor de opslag van gewassen, plantaardige producten, grondstoffen en productiemiddelen duidelijk gescheiden zijn van die van iedere andere eenheid die niet overeenkomstig de regels van deze verordening produceert. De verwerking, de verpakking en/of het in de handel brengen mogen in de productie-eenheid plaatsvinden voor zover deze activiteiten beperkt blijven tot de eigen landbouwproductie van de eenheid.
    
    In de eenheid mogen geen andere productiemiddelen worden opgeslagen dan die welke op grond van artikel 6, lid 1, onder b) en c), en lid 3, onder a), mogen worden gebruikt.
    
    2.1.2.    Verordening (EG) nr. 1788/2001 van de Commissie van 7 september 2001 (hierna: Verordening 1788/2001) bevat nadere bepalingen voor de toepassing van de voorschriften inzake het controlecertificaat voor de invoer uit derde landen op grond van artikel 11 van de Verordening.
    
        Ingevolge artikel 3 zijn artikel 11, lid 1, onder b, inzake de afgifte van het controlecertificaat, en artikel 11, lid 3, van de Verordening van toepassing, telkens wanneer in artikel 1 van de Verordening vermelde producten in de Gemeenschap tot het vrije verkeer worden toegelaten, ongeacht of deze producten worden ingevoerd om in het kader van de regeling van artikel 11, lid 1, dan wel van artikel 11, lid 6, van die verordening op de markt te worden gebracht. 
    
    2.2.        Appellante heeft in de periode van 21 maart 2003 tot en met 1 juli 2003 zeven partijen rozijnen, met de nummers UZ-47, UZ-70, UZ-100, UZ-102, UZ-107, UZ-137 en UZ-140, uit Turkije ingevoerd. Deze partijen rozijnen waren vergezeld van certificaten van Turkse controleorganisaties.
    
            Skal heeft geconstateerd dat in de monsters die zij van deze partijen, met uitzondering van UZ-140, heeft genomen, residuen van niet toegelaten bestrijdingsmiddelen voorkomen. Op grond van die bevinding heeft zij besloten, als hiervoor vermeld.
    
            De primaire besluiten van 30 juni 2003 en 15 juli 2003 hebben betrekking op onderscheidenlijk partij UZ-100 en de partijen UZ-47, UZ-102 en UZ-107. Het besluit van 10 juli 2003 heeft betrekking op al deze partijen.
    
    2.3.         Appellante klaagt dat de rechtbank heeft miskend dat Skal een eerder afgegeven controlecertificaat niet terzijde kan leggen om vervolgens zelfstandig een oordeel te vellen over de productiemethode die door een andere controleorganisatie is beoordeeld. Volgens haar moet zij afgaan op een afgegeven controlecertificaat, als waarom het hier gaat.
    
    2.3.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de omstandigheid dat een erkende controle-instantie een controlecertificaat heeft afgegeven niet met zich brengt dat de door appellante geïmporteerde producten niet meer aan de controle van Skal zijn onderworpen, Skal voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de productie, dan wel de bereiding of behandeling van de betrokken partijen rozijnen niet overeenkomstig de Verordening heeft plaatsgevonden bij de productie op het landbouwbedrijf, dan wel in een later stadium.  
    
    2.3.2.    De door appellante geïmporteerde partijen rozijnen zijn in Turkije voorzien van een controlecertificaat, afkomstig van de erkende controleorganisaties INAC of ECOCERT. Uit artikel 3 van Verordening 1788/2001, gelezen in samenhang met artikel 11, zesde lid, van de Verordening, volgt dat deze certificaten geacht worden te verzekeren dat de desbetreffende producten volgens voorschriften die gelijkwaardig zijn met de in artikel 6 van de Verordening vastgestelde regels en met toepassing van controlemaatregelen die even doeltreffend zijn als het in de artikelen 8 en 9 van de Verordening bedoelde controlesysteem zijn vervaardigd.
    
    2.3.3.    Skal heeft op 20 juni 2003 vastgesteld dat routinematig genomen monsters van uit Turkije afkomstige rozijnen het schimmeldodende middel carbendazim bevatten. Zij heeft daarop nader onderzoek laten doen naar niet toegelaten bestrijdingsmiddelen in rozijnen van dezelfde Turkse exporteur. In het kader van dat onderzoek heeft zij monsters doen nemen van de door appellante ingevoerde partijen rozijnen.
    
        Skal heeft aldus punt 5 van bijlage III van de Verordening toegepast. Zij mocht dat doen. De onderneming van appellante is ingevolge artikel 8 van de Verordening aan het controlesysteem onderworpen dat zodanige monsterneming inhoudt.
    
        Ingevolge artikel 9, lid 9, onder a, van de Verordening moet Skal een verwijzing naar de biologische productiemethode doen verwijderen, indien zij bij controle een onregelmatigheid met betrekking tot de uitvoering van de artikelen 5 en 6 of van de in bijlage III vermelde maatregelen constateert. Zij heeft deze verplichting ook als eerder een controlecertificaat is afgegeven. In de considerans bij de Verordening is overwogen dat in alle stadia van de productie en het in de handel brengen controles moeten worden uitgevoerd om de naleving van de productieregels te controleren. Die controle is derhalve niet alleen bedoeld om te onderzoeken of de importeur de voor hem geldende voorschriften heeft nageleefd, maar ook of het in de handel te brengen product volgens de biologische methode is geproduceerd of bereid.  
    
        Het betoog faalt.
    
    2.4.        Het betoog van appellante dat de rechtbank heeft miskend dat de monsters niet op de juiste wijze zijn genomen en geanalyseerd, slaagt evenmin. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat appellante haar stelling dat de door Skal genomen monsters niet representatief zijn niet aannemelijk heeft gemaakt. Zij heeft voorts terecht en op goede gronden overwogen dat het betoog van appellante dat Skal ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van een omrekeningsfactor haar niet kan baten.  
    
    2.5.        Appellante klaagt dat de rechtbank ten onrechte door Skal aannemelijk gemaakt heeft geacht dat de productie, bereiding of behandeling van de rozijnen niet met de eisen van de Verordening in overeenstemming is geweest, nu Skal niet heeft bewezen dat de aanwezigheid van residuen van bestrijdingsmiddelen in de rozijnen is veroorzaakt door handelingen in strijd met de Verordening. De rechtbank heeft volgens haar miskend dat Skal, door  van haar te vergen dat zij bewijst dat geen sprake is van strijd met de Verordening, de bewijslast ten onrechte heeft omgekeerd.
    
    2.5.1.    De partijen rozijnen zijn ingevoerd uit een derde land overeenkomstig de in artikel 11 bedoelde regeling. Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder b, en derde lid, onder a, van de Verordening is het appellante toegestaan om deze partijen met de vermelding "biologisch" in de handel te brengen. Stelt Skal zich op het standpunt dat deze partijen niet aan de vereisten van de Verordening voldoen en verbiedt zij op grond daarvan al dan niet voorlopig dat de partijen met die vermelding in de handel worden gebracht, dan is het aan haar om die stelling aannemelijk te maken. 
    
    2.5.2.    In de van de desbetreffende partijen genomen monsters rozijnen zijn, naar appellante niet heeft betwist, concentraties carbendazim aangetroffen, variërend van 0,229 tot 1,290 mg/kg. Voorts bevatten de monsters residuen van procymidon en metalaxyl. Deze stoffen zijn niet vermeld bij de in bijlage II bij de Verordening opgesomde stoffen die als gewasbeschermingsmiddelen, meststoffen en bodemverbeteringsmiddelen mogen worden gebruikt.
    
         Volgens de stukken, waaronder de aan Skal gerichte brieven van dr. G. Lach van 28 april 2004 en 28 februari 2006, en de verklaring van dr. H.A. van der Schee op de zitting bij de rechtbank, benaderen de aldus aangetroffen waarden van bestrijdingsmiddelen de waarden die in gangbare, dat wil zeggen niet biologisch geproduceerde, rozijnen plegen te worden gevonden. Volgens het rapport "Ökomonitoring 2003" van het Chemisches und Veterinäruntersuchungsamt Stuttgart is voorts onjuist dat biologische en gangbare levensmiddelen vanwege milieucontaminatie en drift nauwelijks te onderscheiden zijn, in ieder geval ter zake van residuen van pesticiden bij plantaardige levensmiddelen.
    
        Gelet hierop en gegeven de eisen die de Verordening stelt aan het gebruik van bestrijdingsmiddelen, de eenheid waar de productie plaatsvindt en de opslag van de producten, alsmede het verbod de producten te vermengen met niet biologisch geproduceerde producten, behoefde Skal niet vast te stellen dat de aangetroffen concentraties zijn veroorzaakt door handelingen in strijd met de Verordening. De aangetroffen waarden zijn zo hoog, dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat Skal niet mocht concluderen dat de rozijnen bij de productie op het landbouwbedrijf in Turkije of in een later stadium niet overeenkomstig de Verordening zijn behandeld.
    
    2.5.3.    Skal heeft appellante vervolgens de gelegenheid geboden om, bijvoorbeeld door een eigen analyse van de monsters, tegenbewijs te leveren. 
    
        Zij heeft zich terecht vervolgens op het standpunt gesteld dat appellante daarin niet is geslaagd. Appellante heeft niet aangetoond dat de concentraties van bestrijdingsmiddelen in de rozijnen lager zijn dan Skal heeft vastgesteld. Zij heeft gesteld dat drift tijdens het drogingsproces een mogelijke verklaring voor de aangetroffen contaminatie is. Gezien het bovenvermelde rapport "Ökomonitoring 2003" en de brieven van dr. G. Lach, alsmede de aan Skal gerichte brief van dr. M. Anastassiades van 27 februari 2006, heeft Skal die verklaring voor de contaminatie niet aannemelijk hoeven achten, aangezien drift niet tot de aangetroffen waarden leidt. Bovendien dient de plaats, waar de druiven worden gedroogd, ingevolge bijlage III, onder A, van de Verordening zodanig gescheiden te zijn van percelen, waar niet overeenkomstig de regels van de Verordening wordt geproduceerd, dat contaminatie door drift zoveel  mogelijk wordt voorkomen. Zou drift, als gesteld, de oorzaak van de aangetroffen contaminatie zijn, dan zou aan dit voorschrift niet zijn voldaan.  
    
    2.5.4.    Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat Skal haar vermoeden, alsmede haar oordeel dat in strijd met de Verordening is gehandeld, heeft mogen baseren op de aangetroffen hoge concentraties bestrijdingsmiddelen, als zij heeft gedaan. Het betoog van appellante faalt.
    
    2.5.5.    De Afdeling komt onder die omstandigheden niet toe aan beoordeling van de partijen verdeeld houdende vraag of op grond van de Verordening een zogenoemde nulgrens geldt, waarmee wordt bedoeld dat een eindproduct in het geheel geen residuen van verboden bestrijdingsmiddelen mag bevatten. Zij komt daardoor evenmin toe aan de beoordeling of een waarde van 0,01 mg/kg als detectienorm mag worden gehanteerd en of die norm een technisch voorschrift in de zin van de Notificatierichtlijn is, zoals appellante heeft betoogd.
    
    2.6.        De rechtbank heeft ten slotte het betoog van appellante dat de besluitvorming van Skal onzorgvuldig is geweest, welk betoog in hoger beroep zonder nadere toelichting is herhaald, terecht en op goede gronden gepasseerd.
    
    2.7.        Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    2.8.        Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. H.G. Lubberdink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb    w.g. Visser
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2006
    
    148.