ECLI:NL:CBB:2021:735, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 08-07-2021, 21/628
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. Verificatietest na positieve uitslag voor zoönotische salmonella enteritidis bij een koppel (opfok)legkippen. De wettelijke basis – en daarmee de rechtmatigheid – van het bestreden besluit is niet zonder diepgaand onderzoek te beoordelen. De voorzieningenrechter kan dan ook niet beoordelen of de verificatietest terecht is geweigerd. Daartoe is de voorzieningenprocedure ook niet geschikt en de voorzieningenrechter heeft zich daarom beperk tot een belangenafweging. Deze valt in het voordeel van verzoekers uit. 
        De voorzieningenrechter draagt verweerder bij wijze van voorlopige voorziening op een verificatietest uit te voeren in stal 2 van het pluimveebedrijf van verzoeker. De voorzieningenrechter bepaalt dat het bestreden besluit wordt geschorst – tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar – onder de voorwaarde dat het resultaat van de verificatietest negatief is voor Salmonella Enteritidis.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/628
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 juli 2021 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats 1] , verzoeker,
    
      
        
          [naam 3] B.V., te [plaats 2] , verzoekster,
      hierna gezamenlijk te noemen: verzoekers,
      (gemachtigde: mr. H. Patang),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 14 mei 2021, hersteld bij besluit van 17 mei 2021, (het bestreden besluit) heeft verweerder stal 2 behorende bij pluimveebedrijf [naam 2] besmet verklaard met zoönotische Salmonella Enteritidis. 
    
    
    
      Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2021. Verzoekers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en haar kantoorgenoot mr. A. Geffroy. Namens verzoekster was tevens aanwezig [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder was tevens aanwezig drs. H. Rozendaal. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
      
      
    
    
      2.1
      Verzoekster heeft een koppel (opfok)legkippen opgezet in stal 2 op het pluimveebedrijf van verzoeker. Als deze dieren ongeveer 17 weken oud zijn, worden ze verplaatst naar een ander pluimveebedrijf, waar zij eieren zullen gaan produceren. Deze eieren zijn bestemd voor de ontwikkeling en productie van humane vaccins, waaronder het griepvaccin. Daartoe worden de eieren verkocht aan – veelal in het buitenland gevestigde – farmaceuten. 
      
    
    
      2.2
      Op 12 mei 2021 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een positieve uitslag voor zoönotische salmonella enteritidis ontvangen van monstermateriaal dat op 3 mei 2021 was genomen op het bedrijf van verzoeker. Gelet op deze uitslag heeft verweerder bij het bestreden besluit stal 2 behorende bij het bedrijf van verzoeker met ingang van 14 mei 2021 aangemerkt als besmet met Salmonella Enteritidis. Verweerder heeft daarbij, kortgezegd,  als maatregel opgelegd dat het per genoemde datum verboden is om pluimvee, eieren en pluimveemest van of naar stal 2 te vervoeren. 
      
    
    
      2.3
      
        Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen en verweerder op te dragen op zeer korte termijn een verificatietest uit te voeren. 
        
          Spoedeisend belang
          
        
      
    
    
      3.1
      Verzoekers hebben aangevoerd dat de verplaatsing van het koppel legkippen uit stal 2 gepland staat op 26 juli 2021 en dat alle voorbereidingen voor deze verplaatsing veertien dagen voor de verplaatsing afgerond moeten zijn. De besmetstatus van het koppel heeft als gevolg dat het exporteren van de eieren naar de buitenlandse vaccinproducenten onmogelijk wordt. Het spoedeisend belang is daarom gelegen in de onomkeerbare gevolgen van het bestreden besluit voor het koppel en de eieren van dit koppel. 
    
    
      3.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van spoedeisend belang. Verweerder heeft niet bepaald dat het koppel of de eieren van dit koppel vernietigd moeten worden. In het bestreden besluit zijn door verweerder verschillende mogelijkheden genoemd om de besmetstatus op te heffen. Verzoekers kunnen er onder andere voor kiezen om de dieren te laten opzetten als productiekoppel voor eieren. Wanneer verzoekers een ontheffing aanvragen, mogen de kippen als Salmonellapositief koppel eieren produceren voor consumptie na hittebehandeling of andere doeleinden. Eieren produceren voor vaccins betreft zo’n ander doeleinde. Ter zitting heeft verweerder er nog op gewezen dat het koppel, weliswaar met besmetverklaring, onder strenge voorwaarden en na het verkrijgen van toestemming van verweerder, ook vervoerd zou mogen worden.
    
    
      3.3
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers een spoedeisend belang bij hun verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening. De verplaatsing van het koppel naar het bedrijf waar de ‘vaccineieren’ geproduceerd gaan worden staat op korte termijn gepland. Dat die verplaatsing wellicht onder voorwaarden ook zou kunnen plaatsvinden terwijl de besmetverklaring nog op het koppel rust, helpt verzoekers niet. De vaccineieren kunnen niet geëxporteerd worden zolang de besmetverklaring niet is opgeheven, zodat het voor verzoekers van groot belang is om vóór de geplande verplaatsing te weten of de besmetverklaring wordt opgeheven.  
      
      
        
          Voorlopig oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit 
          
        
      
      
        4.1.1
        Verzoekers stellen dat verweerder een verificatietest dient uit te voeren. Uit het gewijzigde beleid van verweerder blijkt dat het uitvoeren van een verificatietest slechts in uitzonderlijke gevallen zal worden toegepast, namelijk wanneer er gerede twijfel bestaat aan de juistheid van de eerste testuitslag. Daarvan is volgens verzoekers in dit geval sprake. De door verweerder opgelegde maatregelen zijn gebaseerd op de positieve uitslag van een routinebemonstering. Na deze positieve uitslag zijn alle stallen van verzoeker, waaronder stal 2, op verzoek van verzoekers door dezelfde dierenarts uitgebreid bemonsterd. De monsters zijn door twee laboratoria onderzocht (Royal GD en CLVP Animal Health Research) en de uitslag was negatief. Daarna is stal 2 nogmaals afzonderlijk bemonsterd en is er wederom (door dezelfde laboratoria) geen besmetting vastgesteld. Omdat een tweetal onderzoeken van het monstermateriaal door twee laboratoria geen besmettingen aantonen, kan niet anders dan geconcludeerd worden dat er evidente fouten zijn gemaakt. Er is daarom sprake van een uitzonderlijke situatie waarin er gerede twijfel bestaat over de juistheid van de eerste testuitslag. Verzoekers hebben er daarbij nog op gewezen dat Royal GD in het verleden ook evidente fouten heeft gemaakt. 
        
      
      
        4.1.2
        Voorts stellen verzoekers dat er geen sprake is van een aangewezen zoönose in de zin van artikel 5.3 van de Wet dieren waartegen de minister maatregelen kan treffen. De eieren van dit koppel zijn nadrukkelijk niet bestemd voor consumptie.
        
      
      
        4.1.3
        Tenslotte betogen verzoekers dat er geen sprake is van een besmetting in de zin van artikel 2.2 van de Regeling diergezondheid. Uit de positieve uitslag die aan het bestreden besluit ten grondslag wordt gelegd, blijkt niet expliciet dat de vaccinstammen uitgezonderd zijn.
        
      
      
        4.2.1
        Verweerder heeft, onder verwijzing naar zijn Kamerbrief van 27 januari 2020, toegelicht dat onder druk van de Europese Commissie de wijze van bestrijding van salmonella in bepaalde pluimveebedrijven is aangepast. Na een eerste positief resultaat van de routinebemonstering kan niet eerst, zoals tot dan toe de praktijk was, standaard een verificatie test worden uitgevoerd, aldus verweerder. De verificatietest zal alleen nog in uitzonderlijke gevallen worden toegepast wanneer er gerede twijfel is aan de juistheid van de eerste testuitslag. In een uitspraak van 27 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:167) heeft de voorzieningenrechter van het College geoordeeld dat de resultaten van een verificatietest, of de negatieve resultaten van een herhaalde routinebemonstering, niet de betrouwbaarheid van de eerste routinetest aantasten. Dat betekent dat er in dit geval geen sprake is van een uitzonderingsgeval waarin verweerder een verificatietest dient uit te voeren. 
        
      
      
        4.2.2
        Verder verwijst verweerder naar artikel 1 van de Vaccinvermeerderingsovereenkomst die als bijlage bij het verzoekschrift is gevoegd. Hieruit blijkt dat de plaatsing van de vaccindieren bij de pluimveehouder tot doel heeft het produceren van broedeieren. Hieruit volgt dat het gaat om hoenderachtigen die bestemd zijn voor de productie van broedeieren en daarom is er wel degelijk sprake van een zoönose in de zin van artikel 5.3 van de Wet dieren. 
        
      
      
        4.2.3
        Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat er wel sprake is van een besmetting in de zin van artikel 2.2 van de Regeling diergezondheid. De vaccinstammen van het door verzoekers gebruikte vaccin zijn metabool afhankelijk gemaakt van bepaalde groeistoffen. Deze groeistoffen zijn niet aanwezig in het kweekmedium. Een stam die groeit in de kweek zoals uitgevoerd in het lab voor detectie van salmonella, kan daarom geen vaccinstam zijn, maar uitsluitend een veldstam. 
      
      
        4.3.1
        De voorzieningenrechter stelt vast – en partijen hebben ter zitting bevestigd – dat het in onderhavige zaak gaat om een koppel legkippen. Dit betekent dat naast de Verordening (EG) nr. 2160/2003, ook Verordening (EU) nr. 517/2011 van toepassing is. Deze laatst genoemde verordening ziet namelijk specifiek op de bestrijding van salmonella bij legkippen. In de door verweerder aangehaalde uitspraak van de voorzieningenrechter van het College van 27 februari 2020 ging het om een vermeerderingskoppel. In die zaak was daarom niet Verordening (EU) nr. 517/2011 van toepassing, maar Verordening (EU) nr. 200/2010, die specifiek ziet op de bestrijding van salmonella bij vermeerderingskoppels. Uit de bijlage bij Verordening (EU) nr. 200/2010, punt 2.2.2.2, onder c, volgt dat in uitzonderingsgevallen waarin de bevoegde autoriteit reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat van de routinebemonstering, kan worden besloten tot een verificatietest. Verweerder heeft dit vastgelegd in het ‘Draaiboek afhandelen verdenking en besmetting Zoönotische Salmonella pluimvee’ (hierna: Draaiboek). Op pagina 7 van versie 2.03 van het Draaiboek van januari 2020 staat beschreven: “bij (opfok)vermeerderingskoppels wordt dus geen standaard verificatie onderzoek uitgevoerd; het betreffende koppel wordt besmet verklaard op basis van de door de houder of dierenarts genomen monitoringsmonsters. Alleen wanneer het resultaat van het positieve monitoringsmonster niet betrouwbaar wordt geacht, kan er een verificatie onderzoek worden uitgevoerd.” De voorzieningenrechter heeft vervolgens in zijn uitspraak van 27 februari 2020 overwogen dat er iets uitzonderlijks aan de hand moet zijn voordat tot een verificatietest wordt besloten, waarbij te denken valt aan aperte fouten die zijn gemaakt bij het nemen van het routinemonster. 
      
      
        4.3.2
        De voorzieningenrechter stelt vast dat Verordening (EU) nr. 517/2011 geen vergelijkbare bepaling kent over het uitvoeren van een verificatietest. In het Draaiboek staat op pagina 7 het volgende: “Bij (opfok)legkoppels kan verificatie onderzoek worden uitgevoerd of de houder kan de besmetting van het koppel accepteren op basis van de positieve monitoringsmonsters.” Hieruit lijkt te volgen dat verweerder bij legkoppels wél een verificatietest kan aanbieden, zonder dat sprake hoeft te zijn van een uitzonderlijk geval zoals bij vermeerderingskoppels. In de Kamerbrief van 27 januari 2020 wordt ook alleen het afschaffen van een standaard verificatietest bij vermeerderingskoppels besproken. In het dossier zitten geen stukken waaruit blijkt dat (en waarom) de werkwijze ook bij legkoppels gewijzigd is en gewijzigd moest worden. 
        
      
      
        4.3.3
        De voorzieningenrechter heeft het voorgaande tijdens de zitting met partijen besproken. Verweerder heeft toegelicht dat tot januari 2020 altijd een verificatietest werd uitgevoerd na een positieve uitslag voor salmonella, zowel bij legkoppels als bij vermeerderingskoppels. In januari 2020 is, zoals in de Kamerbrief is beschreven, de werkwijze bij vermeerderingskoppels aangepast. Sinds 1 januari 2021 is ook de werkwijze voor legkoppels aangepast en wordt ook voor die koppels geen standaard verificatietest meer uitgevoerd. Deze wijziging is volgens verweerder, net als de wijziging een jaar eerder voor vermeerderingskoppels, doorgevoerd onder druk van de Europese Commissie. Verweerder heeft dat echter niet met stukken onderbouwd en heeft ter zitting ook erkend dat uit Verordening (EU) nr. 517/2011 niet eenduidig valt af te leiden in welke gevallen er wel een verificatietest aangeboden kan worden. 
        
      
      
        4.3.4
        De voorzieningenrechter concludeert dat het op dit moment onvoldoende duidelijk is wat de wettelijke basis is voor de gewijzigde werkwijze van verweerder ten aanzien van de salmonellabestrijding bij legkoppels. Dat betekent dat de wettelijke basis – en daarmee de rechtmatigheid – van het bestreden besluit niet zonder diepgaand onderzoek te beoordelen is. De voorzieningenrechter kan dan ook niet beoordelen of de verificatietest terecht is geweigerd. Daartoe is deze voorzieningenprocedure ook niet geschikt en de voorzieningenrechter zal zich daarom beperken tot een belangenafweging. 
        
        
          
            Belangenafweging
          
        
        
        5. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het belang van verzoekers bij het uitvoeren van een verificatietest zwaarder weegt dan de belangen van verweerder. Zoals hiervoor al is overwogen, is het voor verzoekers van groot belang om vóór de geplande verplaatsing van het koppel op 26 juli 2021 te weten of de besmetverklaring kan worden opgeheven. Als de besmetverklaring niet wordt opgeheven, heeft het immers geen zin meer om de dieren te verplaatsen omdat de vaccineieren – die het koppel na de verplaatsing moet gaan produceren – dan niet gebruikt kunnen worden voor de productie van vaccins. Door de besmetverklaring zullen de eieren niet naar het buitenland geëxporteerd kunnen worden. Bovendien nemen de meeste afnemers van verzoekster ook geen eieren met een besmetverklaring af. De dieren zullen dan mogelijk afgevoerd en geslacht moeten worden. Deze zogenaamde vaccindieren moeten voldoen aan zeer strenge gezondheidseisen en een koppel is daarom niet eenvoudig te vervangen. Verder acht de voorzieningenrechter van belang dat verzoekers na de routinebemonstering en de positieve uitslag de stal nog twee keer hebben laten bemonsteren en dat de uitslag van die monsters negatief was. Er bestaat dus een aanzienlijke kans dat de verificatietest ook negatief zal zijn en dat de besmetverklaring kan worden opgeheven. Ook weegt de voorzieningenrechter mee dat de werkwijze van verweerder relatief kort voor het bestreden besluit is gewijzigd, namelijk op 1 januari 2021, en dat het daarvóór altijd mogelijk is geweest om, zoals thans aan de orde, als pluimveehouder een verificatietest aan te vragen. Verweerder heeft er ter zitting op gewezen dat zijn belangen erin zijn gelegen dat de Europese Commissie heeft gedreigd de financiering van het Nederlandse salmonellaprogramma te stoppen als Nederland niet aan de EU-voorschriften voldoet. Zoals hiervoor al is overwogen, heeft verweerder thans niet onderbouwd dat de regelgeving over verificatietesten bij vermeerderingskoppels ook geldt voor legkoppels. Om die reden kent de voorzieningenrechter hier geen doorslaggevend belang aan toe. 
        
        
          
            Slotsom
          
        
        
        6. De voorzieningenrechter draagt verweerder bij wijze van voorlopige voorziening op een verificatietest uit te voeren in stal 2 van het pluimveebedrijf van verzoeker. De voorzieningenrechter bepaalt dat het bestreden besluit wordt geschorst – tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar – onder de voorwaarde dat het resultaat van de verificatietest negatief is voor Salmonella Enteritidis. 
        
        7. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). 
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
    
      
        draagt verweerder bij wijze van voorlopige voorziening op een verificatietest uit te voeren in stal 2 van pluimveebedrijf [naam 2] ; 
      
      
        bepaalt dat het bestreden besluit wordt geschorst onder de voorwaarde dat het resultaat van de verificatietest negatief is voor Salmonella Enteritidis; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.496,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. A.A. Dijk
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
     Zie de brief van verweerder aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal van 27 januari 2020 met kenmerk DGA-PAV/20025010, hierna: Kamerbrief. 
  
  
     Verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake de bestrijding van salmonella en andere specifieke door voedsel overgedragen zoönoseverwekkers
  
  
     Verordening (EU) nr. 517/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft een doelstelling van de Unie voor het verminderen van de prevalentie van bepaalde serotypes van salmonella bij legkippen van Gallus gallus en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2160/2003 en Verordening (EU) nr. 200/2010 van de Commissie
  
  
     Verordening (EU) nr. 200/2010 van de Commissie van 10 maart 2010 ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft een doelstelling van de Unie voor het verminderen van de prevalentie van serotypen Salmonella bij volwassen vermeerderingskoppels van Gallus gallus