ECLI:NL:RVS:2021:2275, Raad van State, 13-10-2021, 201908664/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 mei 2018, aangevuld bij besluit van 1 juni 2018, heeft de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen [appellant] rijgeschikt verklaard voor de rijbewijscategorieën B, BE en T, tot en met 30 juni 2023, en voor de rijbewijscategorieën C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 of D1E, voor zover in het bezit van [appellant], voor een termijn van vijf jaar. [appellant] heeft op 20 januari 2018 een aanvraag ingediend voor verkrijging van een verklaring van geschiktheid voor de rijbewijscategorieën T, C1, C, C1E en CE. Voor de beoordeling door het CBR of een dergelijke verklaring kan worden verstrekt, is in dit geval nader onderzoek door een psychiater noodzakelijk geacht. Het CBR heeft [appellant] daarvoor verwezen naar een psychiater. In het rapport van 17 mei 2018 heeft de keurend psychiater geconcludeerd dat sprake is geweest van een persoonlijkheidsstoornis en een depressieve stoornis, die sinds begin 2017 in langdurige volledige remissie zijn.

201908664/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 oktober 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    en
    directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR),
    verweerster.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 mei 2018, aangevuld bij besluit van 1 juni 2018, heeft het CBR [appellant] rijgeschikt verklaard voor de rijbewijscategorieën B, BE en T, tot en met 30 juni 2023, en voor de rijbewijscategorieën C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 of D1E, voor zover in het bezit van [appellant], voor een termijn van vijf jaar.
    Bij besluit van 3 oktober 2018 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 19 juli 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:5732) heeft de rechtbank Rotterdam geoordeeld dat het besluit van 3 oktober 2018 niet berust op een deugdelijke motivering en [appellant] in bezwaar ten onrechte niet is gehoord. De rechtbank heeft het CBR in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij uitspraak van 18 oktober 2019 (ECLI:NL:RBROT:2019:8083) heeft de rechtbank Rotterdam het beroep gegrond verklaard omdat het CBR de termijn voor het herstellen van de gebreken ongebruikt heeft laten verstrijken, het besluit van 3 oktober 2018 vernietigd en het CBR opgedragen om binnen acht weken na verzending van de uitspraak, met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Aan die opdracht heeft de rechtbank een dwangsom verbonden. Voorts heeft de rechtbank de verzoeken van [appellant] om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 13 december 2019 heeft het CBR, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarin is het besluit van 1 juni 2018 met aanvullende motivering in stand gelaten.
    [appellant] heeft een zienswijze ten behoeve van het van rechtswege ontstane beroep ingediend en verzocht om vergoeding van door hem geleden schade.
    Bij brief van 15 januari 2020 heeft het CBR het hoger beroep ingetrokken.
    Bij besluit van 8 mei 2020 heeft het CBR het besluit van 13 december 2019 ingetrokken, het besluit van 1 juni 2018 herroepen en bepaald dat [appellant] rijgeschikt kan worden verklaard voor de categorieën B, BE, C, CE en T voor onbeperkte termijn en een verklaring van geschiktheid zonder termijnbeperking wordt geregistreerd.
    Desgevraagd heeft [appellant] zijn verzoek om schadevergoeding schriftelijk nader toegelicht.
    Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2021, waar [appellant] en het CBR, vertegenwoordigd door mr. S.J.W. van de Vorstenbosch-Blom, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Aanleiding tot het geschil
    2.       [appellant] heeft op 20 januari 2018 een aanvraag ingediend voor verkrijging van een verklaring van geschiktheid voor de rijbewijscategorieën T, C1, C, C1E en CE. Voor de beoordeling door het CBR of een dergelijke verklaring kan worden verstrekt, is in dit geval nader onderzoek door een psychiater noodzakelijk geacht. Het CBR heeft [appellant] daarvoor verwezen naar psychiater M. van Loenen. In het rapport van 17 mei 2018 heeft de keurend psychiater geconcludeerd dat sprake is geweest van een persoonlijkheidsstoornis en een depressieve stoornis, die sinds begin 2017 in langdurige volledige remissie zijn. Hij heeft het CBR geadviseerd een verklaring van geschiktheid te verlenen zonder termijnbeperking. Het CBR heeft [appellant] vervolgens bij het besluit van 23 mei 2018, aangevuld bij het besluit van 1 juni 2018, rijgeschikt verklaard voor de rijbewijscategorieën B, BE en T, tot en met 30 juni 2023, en voor de rijbewijscategorieën C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 of D1E, voor zover in het bezit van [appellant], voor een termijn van vijf jaar.
    3.       Aan het besluit op bezwaar van 3 oktober 2018, waarbij de eerdere besluiten zijn gehandhaafd, heeft het CBR ten grondslag gelegd dat de termijnbeperking aan de verklaring van geschiktheid is verbonden, omdat de depressieve stoornis van [appellant] minder dan vijf jaar in remissie is. Daarbij heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat de depressieve stoornis sinds januari 2017 in remissie is, zodat nog geen sprake is van totale remissie. Pas als een termijn van vijf jaar is verstreken nadat de diagnose is gesteld, is volgens het CBR sprake van totale remissie waarbij geen termijnbeperking meer geldt. Verstrekking aan [appellant] van een verklaring van geschiktheid zonder termijnbeperking, voor het verstrijken van deze termijn, is volgens het CBR in strijd met het bepaalde in paragraaf 8.3.1 van de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000.
    Oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft in een tussenuitspraak van 19 juli 2019, voor zover nu nog van belang, geoordeeld dat het bepaalde in paragraaf 8.3.1 van de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 niet dwingend voorschrijft dat pas na vijf klachtenvrije jaren een geschiktheidsverklaring kan worden afgegeven zonder termijnbeperking. Die paragraaf sluit een termijnbeperking echter ook niet uit. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3670) heeft de rechtbank overwogen dat het CBR in dit verband beoordelingsvrijheid heeft en niet zonder meer een vaste werkwijze heeft kunnen toepassen waarbij in alle gevallen personen die nog geen vijf haar klachtenvrij zijn met betrekking tot een depressieve stoornis, voor een termijn van vijf jaar geschikt te verklaren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het CBR, gelet op het psychiatrisch rapport van Van Loenen, onvoldoende gemotiveerd dat een redelijke grond bestaat voor het opleggen van een termijnbeperking in het specifieke geval van [appellant]. De rechtbank heeft het CBR in de gelegenheid gesteld om onder meer dit gebrek te herstellen.
    5.       Het CBR heeft van deze herstelmogelijkheid geen gebruik gemaakt, zodat de rechtbank bij uitspraak van 18 oktober 2019 het beroep gegrond heeft verklaard en het besluit op bezwaar van 3 oktober 2018 heeft vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank het CBR opgedragen om binnen acht weken en onder last van een dwangsom een nieuw besluit op bezwaar te nemen met hetgeen in de uitspraak is overwogen. Verder heeft de rechtbank de verzoeken van [appellant] om schadevergoeding van € 1.500,00 voor een opfriscursus en om een vergoeding van € 17.028,40 voor gederfde inkomsten, afgewezen.
    Ontwikkelingen na de uitspraak van de rechtbank
    6.       Het CBR heeft op 28 november 2019 hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    7.       Bij besluit van 13 december 2019 heeft het CBR een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarin heeft het CBR zich op standpunt gesteld dat op grond van het bepaalde in paragraaf 8.3.1 van de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 en de vaste werkwijze van het CBR eerst sprake moet zijn van een recidiefvrije periode van vijf jaar met betrekking tot een depressieve stoornis voordat een verklaring van geschiktheid zonder termijnbeperking wordt verstrekt. Aan die werkwijze ligt het algemene inzicht ten grondslag dat de symptomen van een depressieve stoornis weliswaar in remissie kunnen zijn, maar dat het risico op recidief dan nog aanwezig is. Naarmate de tijd verstrijkt neemt de kans op een recidief af, waarbij na vijf jaar het risico aanvaardbaar wordt geacht. Omdat uit het psychiatrisch rapport blijkt dat voor [appellant] de recidiefvrije periode van vijf jaar is aangevangen in januari 2017, is deze periode nog niet verstreken. Om die reden is afgeweken van het advies van de psychiater, aldus het CBR.
    8.       [appellant] heeft op 6 januari 2020 bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het besluit van 13 december 2019 en verzocht om schadevergoeding. De rechtbank heeft het beroepschrift ter verdere behandeling aan de Afdeling doorgezonden.
    9.       Het besluit van 13 december 2019 is, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van deze wet, voorwerp van dit geding.
    10.     De Afdeling heeft het verzoek om schadevergoeding aangemerkt als een verzoek als bedoeld in artikel 8:91 van de Awb.
    11.     Het CBR heeft bij brief van 15 januari 2020 het hoger beroep bij de Afdeling ingetrokken.
    12.     Bij besluit van 8 mei 2020 heeft het CBR het besluit van 13 december 2019 ingetrokken, het besluit van 1 juni 2018 herroepen en aan [appellant] een verklaring van geschiktheid zonder termijnbeperking verleend. Het CBR heeft voor de motivering van het besluit van 8 mei 2020 gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:844).
    Tussentijdse conclusie
    13.     Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 13 december 2019 is niet-ontvankelijk, omdat hij geen procesbelang meer heeft bij de beoordeling van dit besluit.
    14.     Omdat bij het besluit van 8 mei 2020 volledig aan [appellant] is tegemoetgekomen, is tegen dit besluit geen beroep van rechtswege ontstaan.
    15.     In deze procedure zijn alleen nog het door [appellant] gedane verzoek om schadevergoeding en de verzoeken het CBR te veroordelen tot het betalen van dwangsommen aan de orde.
    Het verzoek om schadevergoeding
    16.     [appellant] heeft verzocht het CBR te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding, groot € 42.513,17, voor het derven van inkomsten. [appellant] stelt dat hij van 23 augustus 2018 tot en met 29 november 2019 niet als vrachtwagenchauffeur heeft kunnen werken, omdat hij niet over rijbewijs C beschikte. Hij stelt dat hij zijn rijbewijs C niet kon halen, omdat dat de bij besluit van 1 juni 2018 verleende verklaring van rijgeschiktheid onjuist was geregistreerd in het systeem van het CBR.
    17.     [appellant] heeft in zijn schadespecificatie zijn verzoek om schadevergoeding voor gederfde inkomsten verlaagd tot € 16.185,28. Hij heeft daarnaast verzocht om vergoeding van de kosten van een extra medische keuring: € 65,00 voor medisch onderzoek en € 37,80 voor een van de medische verklaring. Daarnaast stelt hij schade te hebben geleden, omdat hij een nieuw rijbewijs heeft moeten aanvragen.
    18.     De Afdeling is, gelet op artikel 8:89, tweede lid, van de Awb, bevoegd te oordelen over vorderingen die gezamenlijk de bevoegdheidsgrens van € 25.000,00 niet overschrijden.
    19.     De Afdeling stelt vast dat [appellant] in de beroepsprocedure bij de rechtbank tegen het besluit op bezwaar van 5 juni 2018 ook heeft verzocht om vergoeding van inkomensschade geleden in de periode 23 augustus 2018 tot en met 15 mei 2019. De rechtbank heeft in de uitspraak van 18 oktober 2019 het verzoek om vergoeding van inkomensschade afgewezen.
    20.     [appellant] heeft geen (incidenteel) hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 18 oktober 2019. Het CBR heeft het hoger beroep ingetrokken.
    21.     In die uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] stelt schade te hebben geleden doordat hij door een fout in de systemen van het CBR geen rijlessen heeft kunnen volgen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de door [appellant] gestelde schade niet het gevolg is van het besluit van 1 juni 2018 om aan de geschiktheidsverklaring geen termijnbeperking te verbinden. Dit besluit stond niet in de weg stond aan het volgen van lessen door [appellant], aldus de rechtbank.
    22.     Omdat de uitspraak van de rechtbank van 18 oktober 2019 gezag van gewijsde heeft gekregen, kan die uitspraak in deze procedure niet meer ter discussie worden gesteld. Dit betekent dat in deze procedure moet worden uitgegaan van de juistheid van de door de rechtbank genomen beslissing op het verzoek om vergoeding van inkomensschade. Van dit oordeel kan de Afdeling, behoudens in een zeer uitzonderlijk geval, niet terugkomen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 31 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3538) en 12 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:993). Dat [appellant] niet eens is met de uitspraak van de rechtbank van 18 oktober 2019 en daarom op 6 januari 2020 en 22 september 2020 opnieuw heeft verzocht om schadevergoeding, betekent niet dat zich een zeer uitzonderlijk geval voordoet. Het niet instellen van (incidenteel) hoger beroep komt voor risico van [appellant]. Het gezag van gewijsde staat eraan in de weg dat hetzelfde of soortgelijk verzoek om vergoeding van inkomensschade als gevolg van het besluit van 1 juni 2018 wordt voorgelegd aan de Afdeling.
    23.     Voor zover [appellant] aan zijn verzoek om vergoeding van inkomensschade ten grondslag legt dat het CBR heeft nagelaten zijn rijgeschiktheid op juiste wijze te registreren in de systemen, is het volgende van belang. Daargelaten of dit handelen en/of nalaten in verband met de feitelijke registratie als onrechtmatig is te kwalificeren, is van belang dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoet op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken.
    24.     [appellant] heeft verder verzocht om vergoeding van de kosten voor een extra medische keuring. Deze kosten zijn niet het gevolg van het besluit van 1 juni 2018, waarbij hem een termijnbeperking van vijf jaar is opgelegd. Dit besluit stond er immers niet aan in de weg dat hij het rijbewijs kon behalen. Voor zover [appellant] stelt dat deze kosten het gevolg zijn van de onjuiste registratie van zijn rijgeschiktheid, wijst de Afdeling op hetgeen onder 22 is overwogen.
    25.     Het verzoek van [appellant] om vergoeding van de kosten voor het aanvragen van een nieuw, correct rijbewijs, heeft hij niet nader onderbouwd en kan reeds om die reden niet worden toegewezen.
    26.     De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Dwangsom wegens niet tijdig beslissen op een aanvraag
    27.     [appellant] heeft in de brief van 6 januari 2020, gericht aan de rechtbank Rotterdam, gesteld recht te hebben op uitbetaling van een verbeurde dwangsom van € 1.442,00, omdat het CBR niet tijdig heeft beslist op zijn aanvraag en dwangsommen heeft verbeurd.
    28.     Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] het CBR bij brief van 26 juli 2019 in gebreke heeft gesteld voor het overschrijden van de beslistermijn op zijn aanvraag van 25 mei 2019. Het CBR heeft erkend te laat op de aanvraag te hebben beslist. In geschil is de vraag of een dwangsom is verbeurd.
    29.     Bij besluit van 13 december 2019 heeft het CBR zich op het standpunt gesteld dat [appellant] bij besluit van 9 augustus 2019 rijgeschikt is bevonden en dat het daarmee binnen twee weken na de ingebrekestelling alsnog op de aanvraag heeft beslist. Volgens het CBR is daarmee geen dwangsom verbeurd. [appellant] heeft ontkend het besluit van 9 augustus 2019 te hebben ontvangen.
    30.     Omdat het CBR niet aannemelijk kan maken dat het besluit van 9 augustus 2019 is genomen en aan [appellant] is verzonden, moet naar het oordeel van de Afdeling worden aangenomen dat het CBR na de ingebrekestelling in verzuim is geraakt en niet tijdig op de aanvraag heeft beslist.
    31.     De Afdeling stelt de hoogte van de verbeurde dwangsom vast op een bedrag van € 1.442,00.
    Dwangsom wegens niet tijdig voldoen aan de opdracht van de rechtbank
    32.     [appellant] stelt verder recht te hebben op uitbetaling van een dwangsom van € 5.250,00 als gevolg van het niet tijdig voldoen aan de uitspraak van de rechtbank van 18 oktober 2019. Ter zitting heeft hij toegelicht dat het CBR weliswaar met het besluit op bezwaar van 13 december 2019 binnen die termijn een besluit heeft genomen, maar dat dit besluit niet voldeed aan de opdracht van de rechtbank. De rechtbank heeft het CBR immers opgedragen om binnen acht weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Aan dat laatste is het CBR in het nieuwe besluit van 13 december 2019 voorbijgegaan. Daarmee kan niet worden gesteld dat het CBR binnen de termijn een besluit heeft genomen dat in overeenstemming is met de opdracht van de rechtbank, aldus [appellant].
    33.     Anders dan [appellant] stelt, heeft het CBR met het nemen van het besluit van 13 december 2019 gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 18 oktober 2019. Of de motivering die het CBR aan dit nieuwe besluit op bezwaar ten grondslag heeft gelegd dat besluit kan dragen, is hierbij niet van belang. Het betoog dat het CBR een dwangsom heeft verbeurd, slaagt dus niet.
    Slotsom
    34.     Het beroep tegen het besluit op bezwaar van 13 december 2019 is niet-ontvankelijk.
    35.     Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
    36.     Het CBR moet aan [appellant] een dwangsom van € 1.442,00 betalen.
    37.     Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 13 december 2019 niet-ontvankelijk;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    III.      stelt de hoogte van de door de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] verbeurde dwangsom wegens niet tijdig beslissen op zijn aanvraag vast op een bedrag van € 1.442,00.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2021
    705.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:17
    1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dat dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. […]
    […]
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    […]
    Artikel 8:88
    1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
    […]
    Artikel 8:90
    1. Het verzoek wordt schriftelijk ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit.
    2. Ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoekschrift vraagt de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om vergoeding van de schade, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
    Artikel 8:91
    1. Indien het verzoek wordt gedaan gedurende het beroep tegen of het hoger beroep omtrent het schadeveroorzakende besluit, wordt het ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of het hoger beroep aanhangig is.
    2. In dat geval is artikel 8:90, tweede lid, niet van toepassing.
    3. Indien het verzoek wordt gedaan in hoger beroep beslist de hogerberoepsrechter op het verzoek, tenzij hij het verzoek naar de rechtbank verwijst omdat het naar zijn oordeel behandeling door de rechtbank behoeft.
    Burgerlijk Wetboek
    Artikel 6:98
    Voor vergoeding komt slechts in aanmerking schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend.
    Artikel 6:162
    1. Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.
    2. Als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.
    3. Een onrechtmatige daad kan aan de dader worden toegerekend, indien zij te wijten is aan zijn schuld of aan een oorzaak welke krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt.