ECLI:NL:CBB:2021:876, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-09-2021, 20/637
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-09-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Appellant stelt zich op het standpunt dat het excretieforfait in het bestreden besluit ten onrechte niet is vastgesteld op 42 kg. In rechtsoverweging 4.4 van de uitspraak van 3 maart 2020 is te lezen dat appellant heeft aangevoerd dat door de bijzondere omstandigheden de melkproductie niet op het beoogde niveau lag en dat daarom uitgegaan moet worden van een excretieforfait van 42 kg. Het beroep op de knelgevallenregeling is in die uitspraak afgewezen. Voor het overige is hetgeen appellant heeft gesteld meegenomen in de beoordeling van de individuele en buitensporige last, in die berekening is immers rekening gehouden met de gestelde bijzondere omstandigheden en uitgegaan van de door appellant gepresenteerde last. Het is het College niet gebleken dat op andere grond met een hoger excretieforfait moet worden gerekend. Dat verweerder wat betreft de vorm van de compensatie heeft gekozen voor het verlenen van een ontheffing en niet – zoals verlangd door appellant – voor verhoging van het bij het primaire besluit vastgestelde fosfaatrecht, past naar het oordeel van het College binnen de grenzen van de beslissingsruimte van verweerder (vergelijk de uitspraak van het College van 6 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:708). Het ligt in eerste instantie op de weg van verweerder om te bepalen in welke vorm aan appellante compensatie wordt geboden. Niet is gebleken dat verweerder, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het verlenen van een ontheffing.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/637
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 september 2021 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam onderneming]
        , [plaats] , appellant
      (gemachtigde: mr. R.S. Wijling),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog) 
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 20 september 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    
      Het College heeft in de uitspraak van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123) het beroep van appellant gegrond verklaard, het besluit van 20 september 2020 vernietigd en verweerder de opdracht gegeven een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
    
    
    
      Bij besluit van 9 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gegrond verklaard.
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Situatie voorafgaand aan het beroep
      
    
    
    1. Het College heeft in zijn uitspraak van 3 maart 2020 – samengevat en voor zover hier van belang– geoordeeld dat in het geval van appellant sprake is van een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), omdat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder heeft de opdracht gekregen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van 3 maart 2020.
    
    2. Verweerder heeft ter uitvoering van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant beslist. Het bezwaar is gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellant is vastgesteld op 3.419 kg. Ook heeft appellant een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw gekregen ter hoogte van 2.586 kg fosfaatrecht. Deze ontheffing is door verweerder gekoppeld aan het bedrijf, zodat overgang van de ontheffing naar een derde alleen mogelijk is als het bedrijf naar deze derde over gaat. Verweerder heeft appellant in het bestreden besluit ook een dwangsom van € 160,- toegekend.
    
    
      
        Beroepsgronden van appellant
      
    
    
    
      3.1
      Appellant voert aan dat het aantal toegekende fosfaatrechten onjuist is. Verweerder had uit moeten gaan van een excretieforfait van 42,0 kg, uitgaande van de melkproductie in het plan dat de basis heeft gevormd voor de ontheffing. Verweerder is in het bestreden besluit ten onrechte uitgegaan van een excretieforfait van 40,6 kg. 
      
    
    
      3.2
      Appellant voert verder aan dat de individuele en buitensporige last die op hem rust, in het bestreden besluit nog niet is weggenomen door verweerder. Omdat de ontheffing niet vrij verhandelbaar is, is nog steeds sprake van een schending van het eigendomsrecht uit artikel 1 van het EP. Appellant kan immers niet zonder meer vrijelijk beschikken over deze ontheffing, terwijl andere ondernemers wel volledig kunnen beschikken over de aan hen toegekende fosfaatrechten. De ontheffing kan nu enkel verhandeld worden in combinatie met het bedrijf van appellant, wat gezien de aard van het bedrijf belangrijke nadelige effecten heeft. Appellant wijst in dit verband op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 23 september 1982 (ECLI:CE:ECHR:1982:0923JUD000715175, Sporrong en Lönnroth tegen Zweden).
      
    
    
      3.3
      Zoals uit het bestreden besluit volgt, heeft in verband met de nieuw te nemen beslissing nog een telefonische hoorzitting in bezwaar plaatsgevonden. Ook zijn aanvullende stukken gewisseld. Nu het bezwaar (alsnog) gegrond is verklaard had de RVO in deze nieuwe proceshandelingen aanleiding moeten zien om een proceskostenvergoeding in bezwaar toe te kennen. Ten onrechte is dit nagelaten door verweerder. Daarnaast heeft verweerder niet inzichtelijk gemaakt hoe hij tot een dwangsom van € 160,- is gekomen. Deze is volgens appellant te laag.
      
    
    
      3.4
      Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
      
      
      
        
          Standpunt van verweerder
        
      
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de individuele en buitensporige last van 2.586 kg fosfaatrecht die op appellant rustte, door de ontheffing is weggenomen. Dat de ontheffing niet vrij verhandelbaar is, speelt volgens hem geen rol bij de afweging of hierna nog sprake is van een individuele en buitensporige last. De last is immers op een redelijke wijze weggenomen, zoals verweerder dat ook in andere gevallen heeft gedaan. Appellant heeft zijn beroep op het arrest van het EHRM verder niet onderbouwd, maar verweerder merkt hierover op dat het enkele feit dat de ontheffing alleen verhandelbaar kan worden in combinatie met het bedrijf van appellant niet maakt dat sprake is van ontneming van het eigendomsrecht van appellant. Appellant heeft niet onderbouwd dat hij als gevolg van de verleende ontheffing wordt belemmerd in de vervreemding van de door hem gebouwde of aangekochte bedrijfsopstallen en andere bedrijfsmiddelen. Ook is geen sprake van het rechtstreeks belemmeren van het gebruik daarvan, bijvoorbeeld door deze te verhuren. Appellant kan met de verleende ontheffing zijn beoogde bedrijfsvoering uitoefenen en de onevenredige gevolgen zijn weggenomen. Dat appellant mogelijk in de toekomst zijn verleende ontheffing zou willen verhandelen, is nu niet aan de orde en staat ook los van de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last.
      
    
    
      4.2
      Voor zover appellant betoogt dat gerekend moet worden met een hoger excretieforfait, stelt verweerder zich op het standpunt dat in het bestreden besluit is gerekend met de door appellant gepresenteerde melkproductie. Als appellant meende dat er van een hogere melkproductie had moeten worden uitgegaan, had hij dat in de stukken die de last onderbouwen moeten aangeven. 
      
    
    
      4.3
      Over de toegekende dwangsom van € 160,- op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb heeft verweerder in het verweerschrift toegelicht hoe hij tot dit bedrag is gekomen. Hij merkt daarbij op dat in het bestreden besluit ten onrechte is vermeld dat de dwangsom € 160,- bedraagt. Dit is een kennelijke verschrijving en moet € 180,- zijn. Dit bedrag is ook al aan appellant uitbetaald. Verweerder is verder van mening dat appellant in aanmerking komt voor een vergoeding van proceskosten in bezwaar ter hoogte van € 267,- voor de nadere hoorzitting die in bezwaar heeft plaatsgevonden. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        5.1.1
        Appellant stelt zich op het standpunt dat het excretieforfait in het bestreden besluit ten onrechte niet is vastgesteld op 42 kg. 
        
      
      
        5.1.2
        In het door verweerder ingediende verweerschrift van 4 september 2019 heeft verweerder het College verzocht de door appellant gestelde 16.500 kg vervoederde melk en melk voor eigen gebruik bij de totale melkproductie op te tellen en heeft hij zich op het standpunt gesteld dat het fosfaatrecht moet worden verhoogd tot 3.419 kg fosfaatrecht op basis van een excretieforfait van 40,6 kg. Het College heeft in de uitspraak van 3 maart 2020 verweerder de opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en daarbij te betrekken dat het fosfaatrecht op de peildatum 3.419 kg bedraagt. In het bestreden besluit is daarvan inderdaad uitgegaan.  
        
      
      
        5.1.3
        In rechtsoverweging 4.4 van de uitspraak van 3 maart 2020 is te lezen dat appellant heeft aangevoerd dat door de bijzondere omstandigheden de melkproductie niet op het beoogde niveau lag en dat daarom uitgegaan moet worden van een excretieforfait van 42 kg. Het beroep op de knelgevallenregeling is in die uitspraak afgewezen. Voor het overige is hetgeen appellant heeft gesteld meegenomen in de beoordeling van de individuele en buitensporige last, in die berekening is immers rekening gehouden met de gestelde bijzondere omstandigheden en uitgegaan van de door appellant gepresenteerde last. Het is het College niet gebleken dat op andere grond met een hoger excretieforfait moet worden gerekend. 
        
      
    
    
      5.2
      Dat verweerder wat betreft de vorm van de compensatie heeft gekozen voor het verlenen van een ontheffing en niet – zoals verlangd door appellant – voor verhoging van het bij het primaire besluit vastgestelde fosfaatrecht, past naar het oordeel van het College binnen de grenzen van de beslissingsruimte van verweerder (vergelijk de uitspraak van het College van 6 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:708). Het ligt in eerste instantie op de weg van verweerder om te bepalen in welke vorm aan appellant compensatie wordt geboden. Niet is gebleken dat verweerder, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het verlenen van een ontheffing. Appellant heeft niet onderbouwd dat en waarom het voor het op de bestaande wijze kunnen voortzetten van zijn bedrijfsvoering noodzakelijk is dat de compensatie wordt geboden in de vorm van een verhoging van het vastgestelde fosfaatrecht. Deze beroepsgrond faalt.  
      
    
    
      6.1
      Bij de beoordeling of, en zo ja, in hoeverre sprake is van overschrijding van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. Dit geldt ook indien na bezwaar en een eerdere vernietiging in beroep de herziene beslissing op bezwaar aan de rechter wordt voorgelegd en hangende die behandeling een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt gedaan. Het voorgaande brengt mee dat in de onderhavige zaak tot uitgangspunt moet worden genomen de duur van de procedure sinds de ontvangst door verweerder van het bezwaarschrift van appellant tegen het primaire besluit.
      
    
    
      6.2
      Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden geldt, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moeten worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is. Uitgangspunt voor compensatie is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      6.3
      In de hier aan de orde zijnde zaak is na een eerdere vernietiging een herziene beslissing op bezwaar aan de rechter voorgelegd. In zodanige zaken wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan. Indien echter in één van de rechterlijke procedures sprake is van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie, dan in overweging 6.2 genoemd, dan komt de periode waarmee die behandelingsduur is overschreden niet voor rekening van het bestuursorgaan maar voor rekening van de Staat Nu echter, zoals hierna zal blijken, ook in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden, zal het College de veroordeling tot vergoeding van de schade zowel uitspreken ten laste van verweerder als ten laste van de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid). 
      
    
    
      6.4
      Het bezwaarschrift van appellant is door verweerder ontvangen op 12 februari 2018. Dat betekent dat de redelijke termijn op het moment van het doen van deze uitspraak met 19 maanden is overschreden. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellant recht op € 2.000,- schadevergoeding.
      
    
    
      6.5
      Het College stelt vast dat de beroepsprocedure bij het College na het eerste besluit op bezwaar en de beroepsprocedure bij het College na het bestreden besluit ieder niet langer dan anderhalf jaar in beslag hebben genomen, zodat de overschrijding van de redelijke termijn in totaal aan verweerder moet worden toegerekend. Het College zal verweerder daarom veroordelen tot betaling aan appellant van een bedrag van € 2.000,-
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      7.1
      Verweerder heeft in het bestreden besluit ten onrechte geen proceskostenvergoeding toegekend voor de nadere hoorzitting in bezwaar. Ook heeft verweerder in het bestreden besluit de dwangsom onterecht vastgesteld op € 160,-. Het College zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit in zoverre vernietigen. Het College zal zelf in de zaak voorzien door een proceskostenvergoeding in bezwaar van € 267,- en een dwangsom van € 180,- toe te kennen. 
      
    
    
      7.2
      Omdat het beroep gegrond is, ziet het College ook aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.496 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1).
      
    
    
      7.3
      Het College zal appellant ook een vergoeding toekennen voor de door hem gemaakte kosten voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 0,5). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover aan appellant geen vergoeding voor de proceskosten in bezwaar is toegekend en de dwangsom op € 160,- is vastgesteld;
    - stelt de proceskostenvergoeding in bezwaar op grond van artikel 7:15 van de Awb vast op € 267,- en de dwangsom op grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb vast op € 180,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
    - veroordeelt verweerder tot betaling aan appellant van een vergoeding voor immateriële schade van € 2.000-;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.870,-.
    - draagt verweerder op het door appellant betaalde griffierecht van € 178,- te vergoeden. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 september 2021.
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.