ECLI:NL:RBROT:2021:10617, Rechtbank Rotterdam, 02-11-2021, 20/1045, 20/1060, 20/1061
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2021-11-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning ten behoeve van douanegebied bij cruiseterminal Wilhelminapier Rotterdam. Beroep gegrond. Kruimelgevallenregeling kon niet worden toegepast. Onjuiste voorbereidingsprocedure. Uit aanvraag met bijbehorende tekeningen volgt dat deze betrekking heeft op het creëren van één afscherming (douanegebied) door de combinatie van de aangevraagde drie hekwerken, de verwijderbare hekken en de afscheiding door (de bestaande schermen bij) twee al bestaande gebouwen. Het bouwwerk moet daarom als één geheel worden beschouwd.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROT 20/1045, ROT 20/1060 en 20/1061
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 2 november 2021 in de zaken tussen
    (20/1045) [naam eiseres 1], te [vestigingsplaats eiseres 1], eiseres 1,
    
      gemachtigde: mr. J. Herfkens,
      (20/1060) [naam eiseres 2], te [vestigingsplaats eiseres 2], eiseres 2,
      gemachtigde: mr. M.A.T. Schroots,
      (20/1061) [naam eiseres 3], te [vestigingsplaats eiseres 3], eiseres 3,
      gemachtigde: mr. M.A.T. Schroots,
      eiseressen,
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
    
      gemachtigde: mr. A.M.H. Dellaert.
      Als derde-partij neemt aan het geding deel: [naam partij], te [vestigingsplaats partij],
      vergunninghoudster, gemachtigde: mr. J.E. van Uden.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 7 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een douanehek op de kade tussen het gebouw “[naam gebouw 1]” en [naam gebouw 2]. 
    
    
    
      In het besluit van 17 januari 2020 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft op 13 juli 2020 een herstelbesluit genomen (bestreden besluit 2) waarmee de motivering van het bestreden besluit 1 is aangevuld en twee voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. 
    
    
    
      Vergunninghoudster heeft een reactie op de beroepschriften ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 23 september 2021 gevoegd op zitting behandeld. Namens eiseres 1 is [naam 1] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en door mr. C.F.C. Sutherland. Namens eiseres 2 is [naam 2] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en [naam 3]. Namens eiseres 3 is [naam 4] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 5] en [naam 6] (dienst Stadsontwikkeling). Namens vergunninghoudster is [naam 7] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Ten behoeve van het aanmeren van cruiseschepen aan de Holland Amerikakade op de Wilhelminapier moet gedurende de periode dat er een schip ligt een douanezone zijn ingesteld. De douanezone dient ervoor om de omgeving rond het cruiseschip van de overige Wilhelminapier afgeschermd en goed afgesloten te houden. Met drie hekwerken en bestaande schermen en bebouwing wordt daartoe over een lengte van ruim 400 meter het grootste deel van het terrein langs de Holland Amerikakade afgesloten. De afscheiding van het douanegebied loopt vanaf het gebouw “[naam gebouw 1]” tot voorbij de toren van het World Port Center, in (van oost naar west) een vijftal delen: (i) 8 uitschuifbare hekken voor ”[naam gebouw 1]”, (ii) de cruise terminal bebouwing, (iii) 6 uitschuifbare hekken, (iv) een (bestaand) glazen scherm ter plaatse van [naam gebouw 2] en (v) 5 uitschuifbare hekken en 5 verwijderbare hekken, die dwars op deze delen (en dus ook: dwars op de kade) staan. Na het aanbrengen van de afscherming kan het verkeer van goederen, passagiers, passanten en personeel tussen de kade en de rest van de pier gecontroleerd, alleen via enkele poorten en het gebouw van de Cruiseterminal plaatsvinden. 
    
    2. De huidige praktijk is dat bij het aanmeren van een cruiseschip de douanezone met bouwhekken wordt gerealiseerd. Met de beoogde nieuwe hekwerken wordt het provisorisch opbouwen vervangen door logistiek en kwalitatief solidere systemen. De hekken die in de lengterichting zijn geplaatst blijven na gebruik in ingeschoven toestand permanent op de kade staan. De vijf dwars op de kade staande hekken worden na ieder gebruik verwijderd. De hekken bereiken een hoogte van circa 2 m. De permanente hekken zijn (ingeschoven) 4,13 m lang en 1,12 m breed; ze hebben daarmee een oppervlakte van 4,63 m. De gezamenlijke oppervlakte van de hekwerken in de afzonderlijke deelgebieden is minder dan 50 m2, maar opgeteld is zij > 50 m2. Daarbij maakt het voor de berekening van de oppervlakte niet uit of de hekken in- of uitgeschoven zijn. In ingeschoven toestand kan de voet van de hekwerken als zitgelegenheid worden gebruikt. 
    
    3. Eiseres 1 is eigenaar van “[naam gebouw 1]”. De bedrijven van eiseressen 2 en 3 bevinden zich in “[naam gebouw 1]”. De vergunde hekwerken zullen in het directe zicht op en vanuit het bedrijf van eiseres 2 staan. Het zicht op en vanuit het bedrijf van eiseres 3 wordt door de vergunde hekwerken niet of nauwelijks belemmerd.
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      a. het bouwen van een bouwwerk,
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…). 
      
      
        Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
      
      a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
      
        1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
        2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
        3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
      
      
    
    
      4.2.
      Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Bijlage II.
      
      
        Ingevolge artikel 4 van Bijlage II van het Bor, komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking:
      
      3. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
      a. niet hoger dan 10 m, en
      b. de oppervlakte niet meer dan 50 m².
      
    
    
      4.3.
      Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan “1e herziening Kop van Zuid”. Op het perceel rust de bestemming  stedelijke functies. Het plan is in strijd met artikel 1 van de bij dit bestemmingsplan behorende regels, omdat ter plaatse geen hekwerken zijn toegestaan. De regels uit het bestemmingsplan laten geen ruimte voor het (“binnenplans”) toestaan van afwijking. 
      
      
        5.	Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder de met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wabo in samenhang met artikel 4, derde lid, van Bijlage II bij het Bor verleende omgevingsvergunning, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften en onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de vergunningaanvraag niet ziet op het geheel van drie hekwerken dat samen met de cruiseterminal en [naam gebouw 2] de douanezone vormt. Naar de mening van verweerder moet uitgegaan worden van drie te onderscheiden deelgebieden met elk een hekwerk. Elk deelgebied voldoet aan de oppervlaktevoorwaarde van 50 m² van artikel 4, derde lid, van Bijlage II bij het Bor. 
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres 1 stelt in beroep dat verweerder de kruimelgevallenregeling niet had mogen toepassen. Het bestreden besluit 1 gaat uit van een ongeoorloofd opknippen van de hekwerken en daarmee van een onjuiste definitie van bouwwerk. In plaats van de reguliere procedure volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd moeten worden. Eiseres 1 meent voorts dat het bestreden besluit 1 onvoldoende is gemotiveerd, omdat het niet ingaat op de overige bezwaren. Eiseres meent dat het gebruik van de omgevingsvergunning zal leiden tot onveilige situaties, omdat de achterzijde van “[naam gebouw 1]” door plaatsing van het douanehek onvoldoende bereikbaar zal zijn voor de hulpdiensten en dat een voldoende bereikbaarheid voor de hulpdiensten niet kan worden afgedwongen met voorschriften. Als de hekken zijn uitgeschoven zullen veel laad- en losactiviteiten moeten plaatsvinden aan de voorzijde van “[naam gebouw 1]” wat de belevering bemoeilijkt en waardoor voor fietsers een gevaarlijke situatie ontstaat. Naar de mening van eiseres 1 is het bestreden besluit 1 om deze reden, maar ook omdat de waarde van “[naam gebouw 1]” zowel in economische als in esthetische zin wordt aangetast in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Eiseres 1 is ten slotte van mening dat het bestreden besluit 1 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het bestreden besluit en het primaire besluit maken niet inzichtelijk op welke wijze de hekwerken verwijderbaar zijn. De vergunning bevat hier geen voorschriften voor. Het is daarnaast onduidelijk hoe de hekwerken zullen worden geplaatst en hoe de verdere uitvoering van het primaire besluit zal plaatsvinden. De bouwtekeningen geven geen duidelijkheid over de precieze uitvoering. Tot slot is het onduidelijk hoe de zaken van eiseressen in "[naam gebouw 1]" voor bezoekers bereikbaar zal zijn.
      
    
    
      6.2.
      Eiseres 2 en eiseres 3 hebben in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat vergunningverlening mogelijk is met toepassing van artikel 4, derde lid van Bijlage II bij het Bor, omdat niet wordt voldaan aan het oppervlaktevereiste. Verweerder heeft ten onrechte niet de openbare voorbereidingsprocedure gevolgd. Verweerder besteedt in het bestreden besluit 1 geen woord aan de inhoudelijke bezwaren. Dat is in strijd met het motiveringsbeginsel en het beginsel van zorgvuldige besluitvorming. Het bestreden besluit 1 is naar de mening van eiseressen 2 en 3 onduidelijk en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De belangen van eiseressen 2 en 3 zijn niet of onvolledig meegenomen in de besluitvorming. Dat is in strijd met de beginselen van zorgvuldige voorbereiding/besluitvorming en draagkrachtige motivering. Het bestreden besluit is in strijd met de in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo bedoelde  goede ruimtelijke ordening, vanwege de evidente belemmeringen voor de bedrijfsvoering van eiseres 2 en eiseres 3 (en andere bedrijven). Eiseres 2 en eiseres 3 vinden de hekwerken lelijk en zijn van mening dat deze niet voldoen aan redelijke eisen van welstand en dat plaatsing strijd oplevert met gemeentelijk beleid en regelgeving.
      
      7. Met het bestreden besluit 2 heeft verweerder erkend dat het bestreden besluit 1 onvoldoende is gemotiveerd, omdat ten onrechte niet is ingegaan op alle bezwaren van eiseressen. Verweerder heeft de afweging van de betrokken belangen in het bestreden besluit 2 nader gemotiveerd. Verweerder heeft uiteengezet dat de hekwerken slechts tijdelijk staan uitgeschoven en niet meer dan een geringe verstoring vormen van het uitzicht. Verweerder heeft, onder verwijzing naar het welstandsadvies van 12 september 2019, een nadere onderbouwing gegeven voor het standpunt dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Verweerder heeft nieuwe bouwtekeningen opgesteld waarop de locaties van de hekwerken duidelijker zijn aangegeven. Daarnaast worden de volgende voorschriften aan het bestreden besluit 2 toegevoegd:
      - de hekwerken moeten binnen 2 uur na vertrek van het schip in elkaar zijn geschoven;
      - de hekwerken mogen niet eerder dan 2 uur voor aankomst van het schip uit elkaar worden geschoven. 
      Voor het overige blijft het bestreden besluit 1in stand. 
      
    
    
      8.1.
      Eiseres 1 blijft in haar reactie op het bestreden besluit 2 bij haar standpunt dat het vergunde hekwerk ten onrechte is beschouwd als kruimelgeval. Eiseres 1 vindt de motivering in het herstelbesluit onvoldoende, omdat niet op alle bezwaren en beroepsgronden wordt ingegaan en omdat in het herstelbesluit wederom wordt uitgegaan van het hekwerk in ingeschoven vorm. Eiseres 1 is van mening dat de in het bestreden besluit 2 opgenomen voorschriften niet afdoende zijn omdat hiermee bijvoorbeeld nog steeds niet wordt gewaarborgd dat de hekwerken zullen worden geopend voor de hulpdiensten. De voorschriften bieden onvoldoende zekerheid dat de hekwerken niet veel langer of permanent staan uitgeschoven. Eiseres meent dat het vergunde hekwerk niet vrijgesteld kan zijn van de parkeereis, omdat de oppervlakte hiervan veel meer dan de genoemde 600 m² is. 
      
    
    
      8.2.
      Eiseres 2 en eiseres 3 stellen zich in hun reactie op het bestreden besluit 2 op het standpunt dat de motivering ook in het herstelbesluit onvoldoende is. Feit blijft dat verweerder ten onrechte vergunning heeft verleend met toepassing van artikel 4, derde lid, van bijlage II bij het Bor. Weliswaar heeft verweerder in het herstelbesluit de belangen van eiseres 2 en eiseres 3 afgewogen tegen de belangen die het hekwerk dient, maar deze belangenafweging is niet zorgvuldig voorbereid en niet goed gemotiveerd en er is voorbijgegaan aan de onevenredigheid van de aantasting van de belangen van eisers. 
      
      9. De rechtbank stelt vast dat verweerder met het bestreden besluit 2 een besluit heeft genomen in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van Awb. Met dit besluit is niet volledig tegemoetgekomen aan het beroep van eiseressen. Het beroep van eiseressen wordt op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit 2 omdat eiseressen daarbij voldoende belang hebben. 
      
      10. De beantwoording van de vraag of op een aanvraag de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De rechtbank stelt vast dat uit de aanvraag en de daarbij behorende tekeningen volgt dat deze betrekking heeft op het creëren van één afscherming (één douanegebied) tezamen met de cruiseterminal en de glazen wanden ter plaatse van [naam gebouw 2]. Het douanegebied wordt gerealiseerd door de combinatie van de aangevraagde drie hekwerken, de verwijderbare hekken en de afscheiding door (de bestaande schermen bij) deze twee reeds bestaande gebouwen. Naar het oordeel van de rechtbank moet het bouwwerk daarom als één geheel in beschouwing worden genomen. De toetsing of is voldaan aan de voorwaarde dat de oppervlakte van het bouwplan niet meer is dan 50 m², kan zich, anders dan verweerder heeft gesteld, dus niet beperken tot elk hekwerk (deelgebied) afzonderlijk. Nu niet in geschil is dat de totale oppervlakte van de hekwerken de reikwijdte van de in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wabo in samenhang met artikel 4, derde lid, van Bijlage II bij het Bor opgenomen kruimelregeling overstijgt, hebben eiseressen terecht aangevoerd dat verweerder de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten volgen. Verweerder kon de aanvraag voor een vergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3° van de Wabo immers alleen vergunnen via de in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo voorgeschreven openbare voorbereidingsprocedure.   
      
      11. De beroepen zijn reeds op grond van het voorgaande gegrond en de bestreden besluiten 1 en 2 komen voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking. Omdat niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo een omgevingsvergunning voor het project mocht worden verleend, ziet de rechtbank tevens aanleiding het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Verweerder kan de procedure opnieuw aanvangen. 
      
      12. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      13. Omdat de beroepen gegrond zijn, krijgen eiseressen een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 534,-, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 534,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 748,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.564,- waarbij de rechtbank de beroepen van eiseres 2 en eiseres 3 aanmerkt als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt de bestreden besluiten 1 en 2;
    - herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres 1 te vergoeden;
    - draagt verweerder op het (in totaal) betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseres 2 en eiseres 3 te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser 1 tot een bedrag van € 2.564,- en van eiseres 2 en eiseres 3 tot een bedrag van € 2.564,- gezamenlijk.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.C.W. van der Feltz, voorzitter, en mr. A.S. Flikweert en mr. C.M. van Hoorn, leden, in aanwezigheid van mr. J.V. Baan-de Vries, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.