ECLI:NL:RBNHO:2021:7525, Rechtbank Noord-Holland, 01-09-2021, 20/3391
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2021-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete vanwege overtreding gebruiksnormen Meststoffenwet. Geen bijzondere omstandigheden om de boete te matigen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 20/3391 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2021 in de zaak tussen
    Maatschap [eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J. Zwiers),
    
    
      en
    
    
    de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 14 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres drie bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 31.977,- wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) in 2017.
    
    
    
      Bij besluit van 19 mei 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 23 augustus 2021 op zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door haar maten [naam 1] ( [naam 1] ) en [naam 2] ( [naam 2] ), bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiseres exploiteerde een veehouderijbedrijf te [vestigingsplaats] . Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit hebben het bedrijf van eiseres gecontroleerd op het naleven van de Msw in 2017 en 2018. Tijdens de controle zijn overtredingen geconstateerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 26 april 2019 (het NVWA-rapport). 
    
    2. Verweerder heeft in verband met de geconstateerde overtredingen drie bestuurlijke boetes opgelegd aan eiseres van in totaal € 31.977,-. Verweerder heeft een boete opgelegd van € 31.077,- wegens het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.770 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 34 kg fosfaat in 2017. Verweerder heeft geconcludeerd dat eiseres in 2017 niet heeft voldaan aan de voorwaarden voor derogatie, zodat de jaarlijkse gebruiksnorm niet 250 kg stikstof per hectare was maar 170 kg stikstof. Verweerder heeft het boetebedrag voor overschrijding van de gebruiksnormen gematigd met € 2.500,- vanwege overschrijding van de redelijke termijn tussen het opmaken van het NVWA-rapport en de oplegging van de boetes. 
    Daarnaast heeft verweerder eiseres een boete van € 300,- opgelegd vanwege het niet naar waarheid verstrekken van gegevens over gewasteelt op de gecombineerde opgave. Verder heeft verweerder eiseres een boete van € 600,- opgelegd wegens het niet naar waarheid verstrekken van gegevens in de ‘Aanvullende gegevens landbouwbedrijven 2016’ en in de ‘Aanvullende gegevens landbouwbedrijven 2017’. 
    
    3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel is van deze uitspraak.
    
    4. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil dat eiseres in 2017 niet heeft voldaan aan de voorwaarden voor derogatie en dat de in overweging 2 genoemde overtredingen door eiseres zijn begaan. Tussen partijen is slechts in geschil of de opgelegde boete gematigd zou moeten worden wegens bijzondere omstandigheden. 
    
    
      5.1.
      Eiseres voert aan dat verweerder vanwege bijzondere omstandigheden geen boete of slechts een gematigde boete had mogen opleggen. De gezondheid van [naam 1] is vanaf 2015 verslechterd. Hij kreeg last van zijn rug, ogen en luchtwegen, waardoor zijn mogelijkheden om arbeid te verrichten werden beperkt. Daardoor zijn vervolgens ook psychische klachten ontstaan. Vanwege deze gezondheidsproblemen heeft [naam 1] onvoldoende besef gehad om extra hulp in te schakelen bij de administratie en mestboekhouding. [naam 2] , de echtgenote van [naam 1] , had onvoldoende kennis om dit zelf op te pakken en heeft te laat doorgehad dat het [naam 1] niet lukte. Verder voert eiseres aan dat er geen opzet is geweest om economisch voordeel te behalen en dat het economisch voordeel gering is geweest. Bovendien zijn de gevolgen van de boeteoplegging onevenredig groot voor eiseres en is verweerder ten onrechte voorbijgegaan aan de omstandigheid dat aan eiseres niet eerder een bestuurlijke boete is opgelegd.
      
    
    
      5.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen reden is om de boete te matigen. Hoewel verweerder niet twijfelt aan de ernst van de gezondheidsproblemen van [naam 1] , vormt dit volgens hem geen reden voor matiging. Eiseres had hulp moeten inschakelen bij de administratie en mestboekhouding. De toestand van [naam 1] in 2017 was zodanig dat hij in staat was om dergelijke hulp in te schakelen. Er is immers ook hulp ingeschakeld om de dagelijkse werkzaamheden voort te zetten. Bovendien is sprake van een maatschap met meerdere maten. In de situatie waarin één van de maten niet in staat is om benodigde werkzaamheden te verrichten, wordt de andere maat geacht passende maatregelen te treffen. Verder stelt verweerder dat de mate van het behaalde economisch voordeel niet relevant is. Bovendien is door eiseres wel degelijk economisch voordeel behaald, omdat eiseres afvoerkosten heeft bespaard. Er is geen sprake van een situatie waarin de gebruiksnormen zijn overschreden vanwege aanvoer van mest. Voorts stelt verweerder dat met het deelnemen aan derogatie sprake is van een uitzonderingssituatie. Eiseres heeft zich hier steeds voor aangemeld. Het is dan aan eiseres om ervoor te zorgen dat zij zich informeert, hulp zoekt of een adviseur in de hand neemt om ervoor te zorgen dat zij zich aan de voorwaarden voor derogatie houdt. Eiseres heeft dit niet gedaan. Er is zelfs sprake van een veelvoud aan overtredingen waardoor niet aan de voorwaarden voor derogatie is voldaan. De fosfaatgebruiksnorm is overschreven en ook de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen (ook als deze 250 kg per hectare zou zijn). Ook heeft eiseres niet alle percelen laten bemonsteren en is sprake van onvolkomenheden in het bemestingsplan. Het door verweerder gehanteerde boetebeleid houdt in dat als zoals in dit geval aan meerdere derogatievoorwaarden niet is voldaan, waaronder aan meerdere gebruiksnormen, in principe geen matiging plaatsvindt van de boete die het gevolg is van terugval naar de norm van 170 kg stikstof per hectare. Verder blijkt volgens verweerder uit de door eiseres overgelegde stukken dat zij voldoende draagkracht heeft om de boete, al dan niet in termijnen, te betalen. 
      
    
    
      5.3.
      De aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes zijn aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), kan en behoort binnen dat kader te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. Al naar gelang de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis wel of geen rekening heeft gehouden met bepaalde omstandigheden, zal – vergelijkbaar met een systeem van communicerende vaten – minder of meer ruimte bestaan voor toepassing van de matigingsbevoegdheid op grond van die omstandigheden. Op deze wijze zal in de regel recht kunnen worden gedaan aan de vereiste evenredigheid in het concrete geval tussen de hoogte van de boete en de aard en ernst van de geconstateerde overtreding. 
      
      
        5.4.1.
        De rechtbank stelt vast dat verweerder bij oplegging van de boetes de bedragen heeft gevolgd zoals vermeld in artikel 57 van de Msw (voor wat betreft de overschrijding van de gebruiksnormen) en in Bijlage M van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (voor de andere boetes). Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de door eiseres aangevoerde omstandigheden terecht geen aanleiding gezien om deze boetebedragen te matigen. De rechtbank licht dat toe.
        
      
      
        5.4.2.
        De rechtbank begrijpt dat de gezondheidsproblemen van [naam 1] meebrachten dat hij veel werkzaamheden ten behoeve van het bedrijf niet meer zelf kon uitvoeren. De rechtbank kan verweerder echter volgen in zijn redenering dat niet is gebleken dat eiseres niet in staat was om hulp in te schakelen bij de werkzaamheden die [naam 1] niet zelf meer kon. Zo is wel hulp ingeschakeld bij de dagelijkse werkzaamheden. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat eveneens hulp is ingeschakeld bij de administratie en mestboekhouding, maar – onder andere vanwege financiële redenen – slechts in beperkte mate. Juist omdat steeds derogatie is aangevraagd, was het aan eiseres om de nodige hulp in te schakelen om te zorgen dat aan de strikte derogatievoorwaarden zou worden voldaan. Verweerder voert in dit kader bovendien terecht aan dat de maatschap twee maten had en dat als één van beide maten tekortschoot, de andere maat passende maatregelen had moeten treffen. Er is volgens de rechtbank dan ook geen sprake van verminderde verwijtbaarheid van eiseres die tot matiging zou moeten leiden.
        
      
      
        5.4.3.
        Zoals blijkt uit rechtspraak van het CBb, heeft de wetgever bij het bepalen van de boetenorm twee elementen gecombineerd, te weten het behaalde economisch voordeel en de bestraffing voor de overtreding. De wetgever heeft het tarief van de boete voor zover dit het element van het economisch voordeel betreft in belangrijke mate gebaseerd op de kosten voor mestafzet op de langere afstand, waarbij de wetgever kennelijk met name het oog heeft gehad op veehouderijbedrijven die ter voldoening aan de gebruiksnormen (een deel van) de door hun dieren geproduceerde mest zullen moeten (doen) afvoeren. Eiseres behoort tot deze groep bedrijven. De wetgever heeft er bij het vaststellen van het boetebedrag al rekening mee gehouden dat het economisch voordeel dat eiseres als gevolg van de overtreding heeft genoten (veel) lager kan zijn dan het boetebedrag. Dat het door eiseres behaalde economisch voordeel gering zou zijn, hetgeen door eiseres overigens niet is onderbouwd, vormt dan ook geen reden voor matiging van de boete voor overtreding van de gebruiksnormen. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat eiseres niet de intentie had economisch voordeel te behalen, nu opzet niet vereist is voor het opleggen van de boete.
        
      
      
        5.4.4.
        
          Voorts is niet gebleken dat de boetes onevenredig zijn gelet op de financiële omstandigheden van eiseres. Uit de door eiseres overgelegde jaarrekeningen blijkt niet dat zij de boetes niet kon betalen. Bovendien is ter zitting gebleken dat eiseres het veehouderijbedrijf inmiddels heeft verkocht en dat de boetes reeds zijn betaald uit de verkoopopbrengsten. 
          Verder heeft verweerder in de omstandigheid dat aan eiseres niet eerder een bestuurlijke boete was opgelegd terecht geen reden gezien om tot matiging over te gaan. Volgens de rechtbank zou dit een omstandigheid kunnen zijn die in samenhang met andere omstandigheden tot matiging zou kunnen leiden, maar de rechtbank acht dergelijke bijzondere omstandigheden in dit geval niet aanwezig. 
        
        
      
    
    
      5.5.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        6. 	Het beroep is ongegrond. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.W. van Kasbergen, voorzitter, en mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. W.B. Klaus, leden, in aanwezigheid van mr. L. van Broekhoven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 5:41
        Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      
        Artikel 5:46
      
    
    3 Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Meststoffenwet (ten tijde van het bestreden besluit)
      
    
    
    
      
        Artikel 7
      
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      
        Artikel 8
      
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
      
        Artikel 9
      
    
    1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    2 Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling (…)”.
    
    
      
        Artikel 51
      
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
    
    
    
      
        Artikel 57
      
    
    1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
    a.€ 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met (…)
    3 Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (ten tijde van het bestreden besluit)
      
    
    
    
      
        Artikel 24
      
    
    1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is. (…)
    b. indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 25c, 27 en 27a;
    
    
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2016:211.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2016:355.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2013:CA2239.