ECLI:NL:RVS:2021:1379, Raad van State, 30-06-2021, 202005466/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd aan Pancakes Amsterdam B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van het restaurant op de Prins Hendrikkade 48 naar de kelder en de eerste verdieping.  Pancakes Amsterdam B.V. exploiteert een pannenkoekenrestaurant op de Prins Hendrikkade 48 te Amsterdam. Het restaurant is gelegen op de begane grond en de keuken bevindt zich in de kelder. Op 19 augustus 2018 heeft Pancakes Amsterdam B.V. een omgevingsvergunning aangevraagd voor een uitbreiding van het restaurant naar de eerste verdieping en de kelder. Het college heeft bij besluit van 26 oktober 2018 geweigerd om hiervoor een omgevingsvergunning te verlenen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012", omdat op de desbetreffende gronden geen ‘horeca 4’ is toegestaan.

202005466/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Pancakes Amsterdam B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 september 2020 in zaak nr. 19/4214 in het geding tussen:
    Pancakes Amsterdam B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 oktober 2018 heeft het college geweigerd aan Pancakes Amsterdam B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van het restaurant op de Prins Hendrikkade 48 naar de kelder en de eerste verdieping.
    Bij besluit van 27 juni 2019 heeft het college het door Pancakes Amsterdam B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 september 2020 heeft de rechtbank het door Pancakes Amsterdam B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Pancakes Amsterdam B.V. hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2021, waar Pancakes Amsterdam B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Verkerk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Pancakes Amsterdam B.V. exploiteert een pannenkoekenrestaurant op de Prins Hendrikkade 48 te Amsterdam. Het restaurant is gelegen op de begane grond en de keuken bevindt zich in de kelder. Op 19 augustus 2018 heeft Pancakes Amsterdam B.V. een omgevingsvergunning aangevraagd voor een uitbreiding van het restaurant naar de eerste verdieping en de kelder.
    2.       Het college heeft bij besluit van 26 oktober 2018 geweigerd om hiervoor een omgevingsvergunning te verlenen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" (hierna: het bestemmingsplan), omdat op de desbetreffende gronden geen ‘horeca 4’ is toegestaan. Het bouwplan is verder in strijd met het bestemmingsplan, aangezien het samenvoegen van gebouwen niet is toegestaan. Alleen bestaande doorbraken die eerder onherroepelijk zijn vergund, mogen worden gehandhaafd. Volgens het college heeft Pancakes Amsterdam B.V. niet aangetoond dat de doorbraken in de kelder tussen de Prins Hendrikkade 48 en Warmoesstraat 6 en 8 legaal zijn.
    3.       Het college is niet bereid medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Volgens het college past uitbreiding van horeca in het plangebied niet binnen het bestaande beleid. Het samenvoegen van panden is alleen mogelijk als het plan een bijdrage levert aan de transformatie van het plangebied en leidt tot een kwaliteitsimpuls. Volgens het college is dit niet het geval. Ook is het volgens het college vanuit stedenbouwkundig opzicht ongewenst als de panden worden samengevoegd. Het college heeft in dit verband gewezen op de Uitvoeringsnotitie Horeca 2014 (hierna: de Uitvoeringsnotitie), vastgesteld door de raad van de gemeente Amsterdam op 28 januari 2014, de Nota Beleidsaanpassingen Bestemmingsplangebied 1012 (hierna: de Nota), vastgesteld door de raad van de gemeente Amsterdam in september 2011 en de toelichting behorende bij het bestemmingsplan.
    De aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De rechtbank acht het gelet op de Nota, de Uitvoeringsnotitie en de plantoelichting niet onredelijk dat het college geen omgevingsvergunning heeft willen verlenen voor uitbreiding van de horecafunctie, mede gelet op de veelheid aan horeca die al aanwezig is in het plangebied en het uitgangspunt dat het college zich wil richten op functiemenging. Het college heeft deze beslissing naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd. De argumenten die Pancakes Amsterdam B.V. in dit kader heeft aangevoerd, zoals dat zij een buurtfunctie wil gaan vervullen en ze haar restaurant en het pand goed onderhoudt, maken volgens de rechtbank niet dat de afweging van het college onredelijk is.
    Hoger beroep
    5.       Niet in geschil tussen partijen is dat het restaurant van Pancakes Amsterdam B.V. ‘horeca 4' is, zoals bedoeld in artikel 1.39 van de planregels. Ook is niet in geschil dat het gebruik op de eerste verdieping van het pand aan de Prins Hendrikkade 48 ten behoeve van horeca in strijd is het met het bestemmingsplan.
    6.       Ter zitting is vastgesteld dat, zoals aangegeven in de aanvraag, de kelder onderdeel uitmaakt van het pand aan de Prins Hendrikkade 48 en niet van het pand aan de Warmoesstraat 6 en 8. De vermelding van het adres Warmoesstraat 6 en 8 in de besluiten van 26 oktober 2018 en 27 juni 2019 en in de rechtbankuitspraak heeft echter geen gevolg gehad voor de beoordeling in deze procedure.
    7.       Pancakes Amsterdam B.V. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beoogde uitbreiding van het pand niet in het bestaande beleid past. In dit verband voert zij aan dat het beleid is bedoeld om nieuwe horeca in het plangebied te voorkomen. De aanvraag betreft echter een bestaand restaurant en de uitbreiding heeft geen negatief ruimtelijk effect, zodat het beleid volgens Pancakes Amsterdam B.V. te restrictief is uitgelegd. Zij voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de uitbreiding van horeca ter plaatse voordelen met zich brengt. Met de uitbreiding kan het pand onder meer een brug vormen van het winkelgebied naar de Warmoesstraat. Volgens Pancakes Amsterdam B.V. leidt het gemeentelijk beleid tot leegstand ter plaatse, aangezien de kelders nu voor niets anders gebruikt kunnen worden. Ook past de uitbreiding volgens Pancakes Amsterdam B.V. binnen de doelstellingen van de strategienota "Hart van Amsterdam, Strategienota Coalitieproject 1012" (hierna: de strategienota). Daarnaast betoogt zij dat de voorwaarde dat de horeca onderdeel is van een totaalconcept binnen één individueel zelfstandig pand en een impuls betekent voor een groter gebied, door het college te beperkt is opgevat en slechts strekt ten voordele van grote ondernemingen. Naar het oordeel van Pancakes Amsterdam B.V. heeft het college daarom geen zorgvuldige belangenafweging toegepast. Daarnaast stelt zij dat het gehele pand als kantoor en restaurant wordt gebruikt en er zich geen woningen direct boven of naast de eerste verdieping bevinden, zodat er op dat punt geen bezwaar kan bestaan tegen horeca op de eerste verdieping. Tot slot stelt Pancakes Amsterdam B.V. dat de rechtbank ten onrechte geen standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de doorbraken tussen de Prins Hendrikkade 48 en de Warmoesstraat 6 en 8.
    7.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
    7.2.    Ter plaatse van het pand aan de Prins Hendrikkade 48 geldt het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" en de bestemming "Gemengd - 2".
    Artikel 1.39 van de planregels bevat de definitie van "horeca 4" en luidt: "horecabedrijven die tot hoofddoel hebben het voor consumptie ter plaatse verstrekken van in hoofdzaak ter plaatse bereide maaltijden en van in hoofdzaak ter plaatse bereide etenswaren, met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholische, zwak- en niet-alcoholische dranken. Onder horeca 4 worden in elk geval begrepen restaurants, lunchrooms, koffiehuizen en ijssalons."
    Artikel 13.1, aanhef en onder h en i, luidt: "De voor 'Gemengd - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    "h. horeca 3 in de eerste bouwlaag uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van gemengd - horeca 3 toegestaan in de eerste bouwlaag';
    i. horeca 4 in de derde bouwlaag uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van gemengd - horeca 4 toegestaan in de derde bouwlaag';"
    Artikel 13.2.13 luidt:
    "a. Samenvoegen van gebouwen is niet toegestaan.
    b. In afwijking van het bepaalde onder a, mogen doorbraken die aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan en die tevens onherroepelijk vergund zijn, worden gehandhaafd, maar niet worden vergroot.
    c. In geval van sloop-nieuwbouw dient de gebouwbreedte van de te slopen bebouwing te worden teruggebracht."
    7.3.    In paragraaf 7.3.2 van de Uitvoeringsnotitie staat: "Uitbreidingsmogelijkheden voor bestaande horeca naar de eerste verdieping. Deze uitbreidingsmogelijkheid geldt alleen voor horecazaken in de Damstraat, Oude Doelenstraat, Oude Hoogstraat en Warmoesstraat. Voorwaarde is dat op de hoger gelegen verdieping(en) daar waar nog geen zelfstandige woningen zitten zelfstandige woningen worden gerealiseerd."
    In paragraaf 7.3.4 staat: "Uitbreiding van Horeca 3 en 4 als onderdeel van een ‘totaalconcept’. In een totaalconcept is sprake van samenhang van de horeca met één of meer hoofdfuncties. De hoofdfunctie(s) moet(en) tenminste 1.000 m² bvo zijn. Het vloeroppervlak van de horeca is maximaal 150 m² of 10% van het bvo. Uitbreiding van Horeca 3 en 4 als onderdeel van een ‘groot herontwikkelingsproject’. Bij een groot herontwikkelingsproject moet het pand een bvo hebben van tenminste 5.000 m². Het vloeroppervlak voor de horeca is maximaal 10% van het bvo. […]. Uitbreidingsmogelijkheden in de staten van de straatgerichte aanpak, inclusief de Rode Loper Damstraat, Oude Doelenstraat, Oude Hoogstraat en Warmoesstraat. De deelraad heeft op 4 juni 2013 een motie aangenomen waarmee het dagelijks bestuur de bevoegdheid heeft om via een binnenplanse afwijking uitbreiding van bestaande horeca naar de eerste verdieping (tweede bouwlaag) hier mogelijk te maken. Het moet daarbij gaan om panden waar nu geen vrije opgang aanwezig is naar de bovengelegen bouwlagen. Voorwaarde is dat op de hoger gelegen verdieping(en) zelfstandige woningen worden gerealiseerd, die via een eigen opgang toegankelijk zijn. De uitbreiding van horeca moet een bijdrage leveren aan de transformatie van het plangebied en de functiemenging ten goede komt. Het karakter van de horeca moet in overeenstemming zijn met de Straatvisie Damstraat e.o. Ook mag het woon- en leefklimaat door de uitbreiding niet onder druk komen te staan."
    7.4.    In hoofdstuk 6 van de Nota staat:
    "[…];
    - Mogelijkheid tot samenvoegen van panden/doorbreken parcellering: met het oog op de transformatie van de straten uit de straatgerichte aanpak wordt samenvoegen in het bestemmingsplan in uitzonderingsgevallen toestaan;
    - Beperkte uitbreiding van horeca 3 (cafés) en horeca 4 (restaurants): in het bestemmingsplan worden de mogelijkheden voor horeca in de straten van de straatgerichte aanpak, de sleutelprojecten en andere grote (herontwikkelings)panden en aan de Rode Loper verruimd. Hier zijn wel voorwaarden aan verbonden. In bijvoorbeeld de Damstraat en de Oude Doelenstraat is uitbreiding naar de eerste verdieping (2e bouwlaag) alleen mogelijk als het een bijdrage levert aan de transformatie van het gebied en als de uitbreiding de functiemenging ten goede komt. Ook mag het woon-en leefklimaat niet onder druk komen. Voorwaarde is dat op de hoger gelegen verdieping(en) zelfstandige woningen worden gerealiseerd;
    […]."
    7.5.    Het college heeft toegelicht dat de uitbreiding van het restaurant niet past binnen het bestaande beleid en heeft hierbij gewezen op de Uitvoeringsnotitie, de Nota en de plantoelichting. Het college heeft hierbij de veelheid aan horeca in het plangebied betrokken. Ook heeft het college, onder verwijzing naar de paragrafen 6.7.2 en 6.7.4 van de plantoelichting behorende bij het bestemmingsplan, toegelicht dat toevoeging van nieuwe horeca, uit het oogpunt van functiemenging, niet aan de orde is. De uitbreiding van Pancakes Amsterdam B.V. is volgens het college ook geen uitbreiding van een ‘totaalconcept’ of een ‘groot herontwikkelingsconcept’, zoals bedoeld in de plantoelichting. De Prins Hendrikkade valt daarnaast niet onder één van de uitzonderingsgevallen voor uitbreiding van horeca die in de Nota zijn genoemd, aldus het college.
    7.6.    Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college voldoende heeft onderbouwd dat in het plangebied van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012" sprake is van een veelheid aan horeca. Het college wenst vast te houden aan het hiervoor genoemde beleid. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aangevraagde vergunning in strijd is met het geldende beleid, zodat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Dat het beleid is bedoeld om nieuwe horeca in het plangebied te voorkomen en de aanvraag een bestaand restaurant betreft, maakt dat niet anders. Ter zitting heeft het college, onder verwijzing naar het beleid onder 7.3 en 7.4, in dit verband toegelicht dat hij elke uitbreiding onwenselijk vindt, aangezien de gemeente streeft naar meer functiemenging in het gebied. Anders dan Pancakes Amsterdam B.V. betoogt, geeft de strategienota geen aanleiding voor een positief oordeel over de gevraagde uitbreiding. Uit het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat ten grondslag ligt aan het besluit van 27 juni 2019, blijkt daarnaast dat de belangen van Pancakes Amsterdam B.V. zijn meegenomen in de besluitvorming, zodat er een zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden.
    Omdat zich al een weigeringsgrond voordoet, heeft de rechtbank, anders dan Pancakes Amsterdam B.V. stelt, haar beoordeling terecht beperkt tot de uitbreiding van horeca in strijd met het bestemmingsplan en heeft zij geen oordeel hoeven geven over de doorbraken tussen de Prins Hendrikkade 48 en de Warmoesstraat 6 en 8. Daarnaast is het in zoverre ook niet van belang of de doorbraken legaal zijn, aangezien ter zitting is vastgesteld dat de kelder tot het pand aan de Prins Hendrikkade 48 behoort en ter plaatse de bestemming "Gemengd - 2" geldt, waar ‘horeca 4’ niet is toegestaan. Onder deze omstandigheden zou een doorbraak alleen met een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend kunnen worden. Het college heeft echter duidelijk gemaakt niet te willen meewerken aan een dergelijke vergunning, aangezien dat in strijd is met het geldende beleid. Naar het oordeel van de Afdeling mag het college het beleid op die manier uitleggen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
    191-928