ECLI:NL:RVS:2021:2507, Raad van State, 10-11-2021, 202100523/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 december 2020 heeft de raad van de gemeente Beemster het bestemmingsplan "Jisperweg 28-30  Westbeemster" vastgesteld. Het bestemmingsplan heeft betrekking op de percelen [locatie 1] die liggen in het buitengebied van de gemeente Beemster. Op het perceel [locatie 2] exploiteert initiatiefnemer het loon- en verhuurbedrijf "De West". Dit is een loon- en verhuurbedrijf dat zich toelegt op agrarisch loonwerk en op cultuurtechnische en grond-, weg- en waterbouwwerkzaamheden. De werkzaamheden bestaan onder meer uit het oogsten van gras en mais, baggerwerkzaamheden in de polder, bouwen van dammen en bermonderhoud langs polderwegen/dorpswegen. De West wenst het bedrijf aan de achterzijde uit te breiden door het bouwen van een werktuigenberging. Daarnaast is De West voornemens een kapschuur op te richten die moet gaan dienen als was- en tankplaats, welke zich nu nog aan de voorzijde van het bedrijfsperceel bevindt.

202100523/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellante], wonend te Westbeemster, gemeente Beemster,
    en
    de raad van de gemeente Beemster,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 december 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Jisperweg 28-30  Westbeemster" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. I.C. Holtkamp en [gemachtigde 1], en de raad, vertegenwoordigd door H. Veltmeijer en T.J.W. Bult, zijn verschenen. Verder is ter zitting loon- en verhuurbedrijf De West CV, vertegenwoordigd door [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3] en bijgestaan door mr. T.R. Dicke, advocaat te Amsterdam en [gemachtigde4], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan heeft betrekking op de percelen [locatie 1] die liggen in het buitengebied van de gemeente Beemster. Op het perceel [locatie 2] exploiteert initiatiefnemer het loon- en verhuurbedrijf "De West". Dit is een loon- en verhuurbedrijf dat zich toelegt op agrarisch loonwerk en op cultuurtechnische en grond-, weg- en waterbouwwerkzaamheden. De werkzaamheden bestaan onder meer uit het oogsten van gras en mais, baggerwerkzaamheden in de polder, bouwen van dammen en bermonderhoud langs polderwegen/dorpswegen. De West wenst het bedrijf aan de achterzijde uit te breiden door het bouwen van een werktuigenberging. Daarnaast is De West voornemens een kapschuur op te richten die moet gaan dienen als was- en tankplaats, welke zich nu nog aan de voorzijde van het bedrijfsperceel bevindt. Op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2012", dat is vastgesteld door de raad op 10 juli 2012, was dit niet mogelijk. Met het voorliggende bestemmingsplan wordt voorzien in een juridisch-planologisch kader voor de door De West gewenste uitbreiding en wijziging van het loon- en verhuurbedrijf.
    2.       [appellante] woont aan de [locatie 3]. Tussen haar perceel en het perceel [locatie 2] ligt open akkerland. De afstand tussen haar perceel en het bedrijf bedraagt ongeveer 110 meter. [appellante] kan zich niet verenigen met het plan. Zij vreest voor een aantasting van haar woon- en leefklimaat omdat volgens haar de uitbreiding ten koste gaat van haar uitzicht en groene woonomgeving.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    4.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    Agrarisch aanverwant bedrijf
    5.       Het beroep van [appellante] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Hulpbedrijf" voor zover daarmee wordt voorzien in een uitbreiding van het loon- en verhuurbedrijf De West. Volgens haar is het bedrijf geen agrarisch aanverwant bedrijf in de zin van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Provincie Noord-Holland (hierna: PRV), zodat een uitbreiding van het bedrijf in agrarisch gebied niet is toegestaan. [appellante] heeft op zitting toegelicht dat het haar met name gaat om de "tweede poot" van het bedrijf, zijnde het uitvoeren van cultuurtechnische en grond-, weg- en waterbouwwerkzaamheden. Volgens haar vallen deze werkzaamheden niet onder het onderhoud van groene of recreatieve gebieden. De definitie van artikel 2, onder c, van de PRV wordt volgens haar te veel opgerekt indien voornoemde werkzaamheden wel onder de definitie worden geschaard. Volgens [appellante] heeft de raad bovendien voor de vraag of voldaan wordt aan de definitie van artikel 2, onder c, van de PRV niet kunnen volstaan met een verwijzing naar het advies van de Stichting Agrarische Beoordelingscommissie van 6 oktober 2020 (hierna: het advies van de SAB). Dit advies biedt volgens haar namelijk onvoldoende inzicht in de werkzaamheden van het bedrijf. Hiertoe voert zij aan dat de conclusie dat de werkzaamheden van het bedrijf hoofdzakelijk agrarisch zijn is gebaseerd op voor haar niet verifieerbare gegevens, waaronder de jaarrekeningen van De West.
    5.1.    De raad stelt zich onder verwijzing naar het advies van de SAB op het standpunt dat De West een aanverwant agrarisch bedrijf in de zin van artikel 2 van de PRV is. Hierdoor en omdat ook aan de overige voorwaarden van artikel 17a van de PRV is voldaan, is de uitbreiding van het bestaand agrarisch aanverwant bedrijf volgens de raad toegestaan.
    5.2.    Aan het perceel [locatie 2] is net als in het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied 2012" overwegend de bestemming ‘Agrarisch - Hulpbedrijf’ met gedeeltelijk de aanduiding ‘bouwvlak’ toegekend. Aan een gedeelte van het perceel [locatie 4] dat grenst aan de achterkant van het perceel [locatie 2] is ook de bestemming ‘Agrarisch - Hulpbedrijf’ met de aanduiding ‘bouwvlak’ toegekend. Dit maakt dat het bouwvlak ten behoeve van een agrarisch hulpbedrijf is vergroot met ongeveer 1.300 m2 ten opzichte van het voorgaande bestemmingsplan. Aan het resterende gedeelte van het perceel [locatie 4] is - net als in het voorgaande bestemmingsplan - de bestemming "Agrarisch" toegekend. Nu aan dit plandeel niet tevens de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - hulpbedrijf" is toegekend, is het gebruik van bedrijfsbebouwing op die gronden ten dienste van het naastgelegen voorziene agrarisch hulpbedrijf, gelet op artikel 3.1, onder d, van de planregels, niet toegestaan. Aan het gedeelte van de [locatie 4] direct ten westen van het perceel [locatie 2] is niet langer een bouwvlak toegekend.
    Aan het bouwvlak van het perceel [locatie 2] zijn verder de aanduidingen ‘maximum bebouwingspercentage 85%’, ‘maximum bouwhoogte: 8 m’ en ‘maximum goothoogte: 5 m’ toegekend.
    Artikel 1.9 van de planregels van het voorliggende bestemmingsplan luidt: "Agrarisch hulpbedrijf: een bedrijf dat uitsluitend of in overwegende mate gericht is op het verrichten van werkzaamheden voor en/of de levering van diensten aan agrarische bedrijven en verder ook als agrarisch bedrijf kan functioneren."
    Artikel 4.1 luidt:
    "De voor ‘Agrarisch - Hulpbedrijf’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de uitoefening van het agrarisch hulpbedrijf, al dan niet in combinatie met een agrarisch bedrijf;
    met daarbij behorende:
    b. bouwwerken waaronder bedrijfsgebouwen en bedrijfswoningen;
    c. open terreinen, waaronder wegen en paden, opslag-, los-, laad- en parkeerplaatsen;
    d. groen en watervoorzieningen."
    […]."
    5.3.    Artikel 2, onder c, van de PRV, dat gezien het overgangsrecht zoals neergelegd in artikel 12.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Noord-Holland 2020 gold ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan, luidde:
    "agrarisch aanverwant bedrijf: een bedrijf in landelijk gebied dat hoofdzakelijk is gericht op het leveren van goederen en diensten aan agrarische bedrijven of het leveren van goederen en diensten ten behoeve van aanleg en onderhoud van groene of recreatieve gebieden, en gebruik maakt van werktuigen, apparatuur of agrarisch loonwerk."
    Artikel 17a van de PRV dat, gezien het overgangsrecht zoals neergelegd in artikel 12.2, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening Noord-Holland 2020 gold ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan, luidde:
    "1. In afwijking van artikel 5a en artikel 5c kan een bestemmingsplan de uitbreiding van een reeds fysiek bestaand agrarisch aanverwant bedrijf mogelijk maken in het landelijk gebied, mits:
    a. de noodzaak tot uitbreiding gemotiveerd is aangetoond, en
    b. buitenopslag buiten het bouwvlak wordt verboden.
    […]
    3. Een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste en tweede lid voorziet in een bouwperceel van maximaal 2 hectare.
    4. Op een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste en het tweede lid is artikel 15 van toepassing."
    5.4.    In het advies van de SAB wordt geconcludeerd dat de werkzaamheden van het bedrijf ‘hoofdzakelijk’ als agrarisch zijn aan te merken. Volgens de SAB is het voor een puur agrarisch bedrijf - mede gelet op onder meer de onzekerheden van het weer en het feit dat er vaak geen langlopende overeenkomsten gesloten worden met opdrachtgevers - niet ongebruikelijk dat ook ander soortige werkzaamheden worden uitgevoerd. De SAB heeft daarom onderscheid gemaakt tussen ‘agrarische’ en ‘civiele’ werkzaamheden. De agrarische werkzaamheden bestaan volgens het advies voornamelijk uit het oogsten van gras en mais en het verwerken van mest op land van derden. De ‘civiele’ werkzaamheden bestaan volgens het advies bijvoorbeeld uit het verhuren van een tractor aan een gemeente voor het maaien van een berm. Deze scheiding is in de praktijk moeilijk te duiden, aldus het advies van de SAB. Mede aan de hand van de jaarrekeningen en een bedrijfsbezoek waarbij de aanwezige machines zijn geïnventariseerd en het doel waarvoor zij worden gebruikt, worden blijkens het advies van de SAB door het bedrijf hoofdzakelijk agrarische werkzaamheden uitgevoerd. Volgens de SAB is ongeveer 2/3e van de omzet afkomstig van agrarische werkzaamheden.
    5.5.    De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat de raad zijn standpunt dat De West een agrarisch aanverwant bedrijf is als bedoeld in artikel 2, onder c, van de PRV onvoldoende inzichtelijk heeft gemotiveerd. Hiertoe overweegt de Afdeling allereerst dat in het advies van de SAB niet wordt ingegaan op de vraag of sprake is van een agrarisch aanverwant bedrijf als bedoeld in artikel 2, onder c, van de PRV. Om een bedrijf aan te merken als agrarisch aanverwant bedrijf in de zin van de PRV is bepalend dat het gaat om een bedrijf in landelijk gebied dat hoofdzakelijk is gericht op het leveren van goederen en diensten aan agrarische bedrijven of het leveren van goederen en diensten ten behoeve van aanleg en onderhoud van groene of recreatieve gebieden, en gebruik maakt van werktuigen, apparatuur of agrarisch loonwerk. Anders dan in het advies van de SAB, is het onderscheid tussen "agrarische" en "civiele" werkzaamheden in dit kader niet bepalend.
    Daarnaast volgt de Afdeling het betoog van [appellante] dat de conclusie dat de werkzaamheden van De West hoofdzakelijk als agrarisch zijn aan te merken wordt getrokken aan de hand van niet verifieerbare gegevens. Zo is bijvoorbeeld niet inzichtelijk gemaakt welke werkzaamheden wanneer en met welke frequentie worden uitgevoerd, bevat het advies geen overzicht van op het perceel aanwezige machines en is ook niet inzichtelijk gemaakt met welk doel en frequentie de aanwezige machines gebruikt worden. Op zitting is door De West weliswaar toegelicht dat 99% van de klanten van het bedrijf agrariërs zijn en ongeveer 70% van de omzet afkomstig is van de agrarische werkzaamheden, maar de juistheid van deze stelling is aan de hand van de stukken, waaronder het advies van SAB niet te controleren en bovendien fluctueren de cijfers door de jaren heen ,
    Nu de raad onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt of De West kan worden aangemerkt als een agrarisch aanverwant bedrijf als bedoeld in artikel 2, onder c, van de PRV, kan niet worden beoordeeld of ten tijde van belang toepassing kon worden gegeven aan artikel 17a, eerste lid, van de PRV dat immers alleen van toepassing is op de uitbreiding van een reeds fysiek bestaand agrarisch aanverwant bedrijf. Het bestreden besluit berust daarmee niet op een deugdelijke motivering.
    Het betoog slaagt.
    Landschappelijk
    6.       [appellante] vreest dat de voorziene uitbreiding van het bedrijf leidt tot een aantasting van het landschap dat deel uitmaakt van het beschermde werelderfgoed van De Beemster. Het perceel wordt volgebouwd ten behoeve van een bedrijf dat gezien de bedrijfsvoering volgens haar thuishoort op een bedrijventerrein. Volgens [appellante] kenmerkt de Beemster zich juist door het zicht op de vrije polders, met name ook bezien vanuit de lucht. Dit uitzicht wordt volgens haar door de uitbreiding van het bedrijf aangetast.
    6.1.    De Afdeling begrijpt dit betoog van [appellante] aldus dat indien wordt aangenomen dat De West een "reeds fysiek bestaand agrarisch aanverwant bedrijf" is als bedoeld in artikel 17a, eerste lid, in strijd met artikel 17a, vierde lid, van de PRV alsnog onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van het bestemmingsplan voor de landschappelijke waarden. In artikel 17a, vierde lid, van de PRV wordt verwezen naar artikel 15 van de PRV, dat gaat over de ruimtelijke kwaliteitseisen bij een nieuwe ruimtelijk ontwikkeling in het landelijk gebied. Nu de Afdeling op voorhand niet uitgesloten acht dat de raad alsnog inzichtelijk kan maken dat De West als een reeds fysiek bestaand agrarisch aanverwant bedrijf kan worden aangemerkt als bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de PRV, ziet de Afdeling met het oog op een finale geschillenbeslechting aanleiding om in te gaan op deze beroepsgrond van [appellante].
    6.2.    De raad stelt dat het buitengebied van de Beemster een bijzonder regieniveau kent binnen de UNESCO werelderfgoed status. Dit houdt volgens de raad in dat de openheid van het landschap zoveel mogelijk geborgd moet worden om onevenredige afbreuk aan de openheid van het landschap te voorkomen. Volgens de raad wordt de openheid van de Beemster met het voorliggende bestemmingsplan juist in stand gehouden. Hiertoe heeft de raad ter zitting toegelicht dat ruimte is gelaten tussen het bouwvlak van het perceel [locatie 2] enerzijds en het bouwvlak van [locatie 4] anderzijds, zodat de zichtlijn vanaf de weg tussen beide percelen gewaarborgd wordt. Volgens de raad wordt daarmee voorts aangesloten bij de geometrische kavelstructuur van de Beemster. Verder wordt in plantoelichting gemotiveerd dat de nieuwbouw van de werktuigenberging past in het landschap van de Beemster, hetgeen een eventuele verrommeling van het terrein van De West voorkomt dan wel beperkt. Er zal volgens de raad dan ook geen sprake zijn van aantasting van de kernkwaliteiten van werelderfgoed de Beemster. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Evenmin ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat - indien de raad alsnog inzichtelijk maakt of De West inderdaad een "reeds fysiek bestaand agrarisch aanverwant bedrijf" is als bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de PRV - de raad zich ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met het bestemmingsplan wordt voldaan aan artikel 17a, vierde lid, van de PRV.
    Het betoog faalt.
    Conclusie en bestuurlijke lus
    7.       Gelet op wat onder 5.5 is overwogen is het besluit van 1 december 2020 genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om het hiervoor onder 5.5 geconstateerde gebrek in het besluit van 1 december 2020 binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen. De raad kan dit doen door zijn standpunt, dat De West een agrarisch aanverwant bedrijf is als bedoeld in artikel 2, onder c, van de PRV, alsnog inzichtelijk te motiveren, waarbij de Afdeling benadrukt dat deze conclusie gebaseerd dient te zijn op verifieerbare gegevens. De raad dient de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    8.       In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Beemster op:
    - om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat daarin is overwogen het onder 5.5 vermelde gebrek in het besluit van 1 december 2020, te herstellen, en;
    - de Afdeling en de andere partij de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw of gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in samenwerking met mr. E.C. Stoof, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2021
    749-966
     
    BIJLAGE
     
    Provinciale Ruimtelijke Verordening Provincie Noord-Holland juni 2019
    Artikel 15 luidt:
    "Artikel 15 Ruimtelijke kwaliteitseis ingeval van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling in het landelijk gebied
    1. Gedeputeerde Staten stellen de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie vast, die de provinciale belangen beschrijft ten aanzien van landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
    2. Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling in het landelijk gebied, indien gelet op de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie:
    a  rekening wordt gehouden met:
    i  de ambities en ontwikkelprincipes van het toepasselijke ensemble, en;
    ii  de ambities en ontwikkelprincipes van de toepasselijke provinciale structuren, en;
    b  hierbij wordt betrokken:
    i  de kansen zoals beschreven bij de ambities en ontwikkelprincipes, en;
    ii  de ontstaansgeschiedenis en de kernwaarden van het toepasselijke ensemble, en;
    iii  de ontstaansgeschiedenis en de kernwaarden van de toepasselijke provinciale structuren.
    3.  De toelichting van een bestemmingsplan bevat een motivering waaruit moet blijken dat voldaan is aan het bepaalde in het tweede lid.
    4.  Gedeputeerde Staten kunnen de Adviescommissie Ruimtelijke Ontwikkeling (ARO) om advies vragen over ontwikkelingen die een grote impact kunnen hebben op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden of  indien wordt afgeweken van de ontwikkelprincipes als bedoeld in het tweede lid onder a."