ECLI:NL:RVS:2015:541, Raad van State, 25-02-2015, 201404686/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2013 heeft de minister de stichting onder oplegging van een last onder dwangsom van € 1000,00 per week, tot een maximum van € 10.000,00, gelast te voldoen aan de verplichting tot het volledig aanleveren van het jaardocument maatschappelijke verantwoording over het verslagjaar 2012 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (hierna: CIBG), bestaande uit: de jaarrekening, de accountantsverklaring (indien van toepassing: beoordelingsverklaring of samenstellingsverklaring), het handtekeningenformulier en de kwantitatieve gegevens (DigiMV).

201404686/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Multidag Nijmegen, gevestigd te Nijmegen,
    appellante, (hierna: de stichting)
    
    en
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Last onder dwangsom
    Bij besluit van 10 oktober 2013 heeft de minister de stichting onder oplegging van een last onder dwangsom van € 1000,00 per week, tot een maximum van € 10.000,00, gelast te voldoen aan de verplichting tot het volledig aanleveren van het jaardocument maatschappelijke verantwoording over het verslagjaar 2012 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (hierna: CIBG), bestaande uit: de jaarrekening, de accountantsverklaring (indien van toepassing: beoordelingsverklaring of samenstellingsverklaring), het handtekeningenformulier en de kwantitatieve gegevens (DigiMV).
    
    Bij besluit van 27 maart 2014 heeft de minister het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    Invordering dwangsom
    Bij besluit van 10 april 2014 heeft de minister besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom van de stichting van € 10.000,00. Dit besluit is aangehecht.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting bezwaar gemaakt, welk bezwaar de minister op de voet van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft doorgestuurd naar de Afdeling.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2015, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. C.C.J.M. Weijers, advocaat te Nijmegen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Snoeks en mr. A. Vermeulen, werkzaam bij de Inspectie voor de Gezondheidszorg, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 5:31d van de Awb wordt onder last onder dwangsom verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 5:32a, eerste lid, omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen.
    
    Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, staan de bedragen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, beslist het bestuursorgaan alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
    
    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    
    Ingevolge artikel 15 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi) stelt het bestuur van een instelling overeenkomstig door Onze Minister, voor zoveel nodig in overeenstemming met Onze Ministers die het mede aangaat, te stellen regelen de begroting, de balans en de resultatenrekening alsmede de daarbij behorende toelichting met betrekking tot de instelling vast en legt volledige afschriften daarvan ter inzage voor een ieder ter plaatse, door Onze Minister te bepalen.
    
    Ingevolge artikel 16 verstrekt het bestuur van een instelling, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, aan Onze Minister of aan een bij die maatregel aangewezen bestuursorgaan de bij of krachtens die maatregel omschreven gegevens betreffende de exploitatie van de instelling.
    
    Ingevolge artikel 37 is - voor zover thans van belang - Onze Minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de artikelen 15 en 16.
    
    Ingevolge artikel 1.2 van het Uitvoeringsbesluit WTZi worden voor de toepassing van artikel 5, eerste lid, van de WTZi de volgende categorieën van instellingen aangewezen:
    
    1. instellingen voor medisch-specialistische zorg;
    
    (…);
    
    17. persoonlijke verzorging;
    
    18. verpleging;
    
    19. begeleiding;
    
    (…)
    
    21. behandeling, anders dan bedoeld onder nummer 14;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 2.1, vijfde lid, zijn de artikelen 15 en 16 van de WTZi uitsluitend van
    toepassing op de instellingen, bedoeld in artikel 1.2, onder de nummers 1, 17, 18, 19 en 21.
    
    Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, geeft Onze Minister per categorie instellingen en per categorie van personen die bij de exploitatie van een instelling betrokken zijn, aan, welke gegevens jaarlijks dienen te worden verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 7.3, eerste lid, dienen de gegevens, bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, jaarlijks uiterlijk vijf maanden na het verstrijken van het jaar waarop zij betrekking hebben te worden verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, kan Onze Minister regels vaststellen over de wijze waarop en de vorm waarin de gegevens dienen te worden verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 1 van de Regeling verslaggeving WTZi wordt in de regeling verstaan onder:
    
    a. zorginstelling: een instelling als bedoeld in artikel 1.2, onder nummer 1 of 16 tot en met 21, van het Uitvoeringsbesluit WTZi;
    
    b. jaarverslaggeving: de verslaglegging bestaande uit de jaarrekening en de overige gegevens;
    
    c. jaarrekening: de jaarrekening in de zin van artikel 361 van Titel 9 Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW);
    
    (…);
    
    e. overige gegevens: gegevens die aan de jaarrekening dienen te worden toegevoegd op grond van artikel 392 van Titel 9 Boek 2 BW;
    
    f. jaardocument: verantwoordingsdocument, bestaande uit de jaarverslaggeving en specifieke informatie;
    
    g. specifieke informatie: nadere gegevens, te verstrekken op grond van het in artikel 8a genoemde modeljaardocument;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 2 is op de jaarverslaggeving van een zorginstelling Titel 9 Boek 2 BW van overeenkomstige toepassing met uitzondering van de afdelingen 1, 11 en 12, een en ander voor zover in deze regeling niet anders is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 3, aanhef en onder f, kan in afwijking of in aanvulling op Titel 9 Boek 2 BW een zorginstelling met een omzet van minder dan € 1.000.000 per jaar en minder dan 10 fte personeel volstaan met een samenstellingsverklaring van een accountant in plaats van een verklaring als bedoeld in artikel 393, vijfde lid, van Titel 9 Boek 2 BW.
    
    Ingevolge artikel 8a, eerste lid, worden de jaarverslaggeving en het jaardocument opgesteld met gebruikmaking van het model-jaardocument, te verkrijgen via de website www.jaarverslagenzorg.nl.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, worden bij het CIBG vóór 1 juni van het jaar volgend op het verslagjaar ingediend:
    
    a. de jaarverslaggeving in elektronische vorm;
    
    b. het jaardocument in elektronische vorm.
    
    Last onder dwangsom
    
    2. Op 1 augustus 2013 heeft de minister de stichting ervan op de hoogte gesteld dat hij het voornemen heeft om aan haar een last onder dwangsom op te leggen, omdat het CIBG heeft laten weten dat de stichting op 31 juli 2013 nog geen (volledig) jaardocument maatschappelijke verantwoording over het verslagjaar 2012 had verstrekt. Dit had de stichting vóór 1 juni 2013 moeten doen, aldus de minister.
    
    In het besluit van 10 oktober 2013 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat navraag op 9 oktober 2013 bij het CIBG heeft uitgewezen dat de stichting het jaardocument maatschappelijke verantwoording over het verslagjaar 2012 nog niet (volledig) heeft aangeleverd. Daarom heeft de minister aanleiding gezien om de stichting onder oplegging van een last onder dwangsom van € 1000,00 per week, tot een maximum van € 10.000,00, te gelasten om alsnog aan de uit de artikelen 15 en 16 van de WTZi en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaggeving WTZi voortvloeiende verplichtingen te voldoen.
    
    Voormeld besluit heeft de minister bij besluit van 27 maart 2014 gehandhaafd. Daarin heeft de minister het standpunt ingenomen dat uit navraag bij het CIBG is gebleken dat de stichting weliswaar een jaarverslag, een handtekeningenformulier en een jaarrekening heeft overgelegd, maar dat de stichting heeft nagelaten om daarbij een door een accountant opgestelde en ondertekende samenstellingsverklaring te verstrekken. De stichting heeft daarmee nog immer niet volledig voldaan aan haar verantwoordingsplicht, aldus de minister.
    
    3. De stichting voert aan dat zij door het besluit van 27 maart 2014 onevenredig wordt benadeeld. Volgens de stichting heeft de minister onvoldoende acht geslagen op de bijzondere omstandigheden. In dit verband wijst de stichting erop dat haar organisatie klein is en uit vrijwilligers bestaat en dat zij niet met opzet in het afleggen van de vereiste verantwoording nalatig is geweest.
    
    3.1. De stichting heeft op 1 juni 2013 en 5 november 2013 een jaarverslag onderscheidenlijk een jaarrapport van het verslagjaar 2012 bij het CIBG ingediend. Daarbij ontbreekt in ieder geval een door een accountant opgestelde en ondertekende samenstellingsverklaring. Nu de samenstellingsverklaring ontbreekt, heeft de stichting niet aan de door de minister bij besluit van 10 oktober 2013 opgelegde last voldaan.
    
    3.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    3.3. Nu de stichting een zorginstelling is, als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Regeling verslaggeving WTZi, gelezen in samenhang met artikel 1.2 van het Uitvoeringsbesluit WTZi, was zij, gelet op artikel 2.1, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit WTZi en artikel 3, onder f, van de Regeling verslaggeving WTZi, gehouden om bij het jaardocument maatschappelijke verantwoording over het verslagjaar 2012 een samenstellingsverklaring van een accountant aan het CIBG te verstrekken. Dat, naar de stichting stelt, haar organisatie klein is en uit vrijwilligers bestaat, ontslaat haar niet van deze verplichting, omdat uit het Uitvoeringsbesluit WTZi en de Regeling verslaggeving WTZi volgt dat bepalend is of zij een zorginstelling, als vorenbedoeld, is. Niet relevant is of zij al dan niet met opzet nalatig is geweest in het voldoen aan deze verplichting. In aanmerking genomen wordt verder dat de minister met de oplegging van de last onder dwangsom bij besluit van 10 oktober 2013 de stichting gedurende een begunstigingstermijn van vier weken in de gelegenheid heeft gesteld om alsnog een zodanige samenstellingsverklaring aan het CIBG te verstrekken.
    
    Voor zover de stichting aanvoert dat het haar niet duidelijk was aan welke eisen zij behoorde te voldoen, volgt de Afdeling de stichting hierin niet. Op grond van de hiervoor onder 1 weergegeven artikelen van het Uitvoeringsbesluit WTZi en de Regeling verslaggeving WTZi had de stichting kunnen vaststellen aan welke eisen zij als zorginstelling diende te voldoen. Verder acht de Afdeling van belang dat deze eisen nader zijn toegelicht in het - in artikel 8a van de Regeling verslaggeving WTZi bedoelde - "Model Jaarverantwoording 2012" die op de website www.jaarverslagenzorg.nl is gepubliceerd. Daarbij is in de paragraaf "Accountantscontrole", met een bijgevoegd model van een samenstellingsverklaring, inzichtelijk gemaakt op welke wijze de controle op de jaarverslaggeving dient plaats te vinden.
    
    Gelet op het hiervoor overwogene, is de Afdeling van oordeel dat zich geen bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan die de minister ertoe hadden moeten brengen van handhavend optreden af te zien.
    
    Het betoog faalt.
    
    Invordering dwangsom
    
    4. De stichting voert aan dat het besluit van 10 april 2014 onevenredig is, omdat de verbeurde dwangsom een te zware last vormt en invordering hiervan zal leiden tot ondergang van de stichting. Volgens de stichting is de dwangsom net zo groot als de algehele AWBZ-omzet van € 10.867,00. Verder wijst zij erop dat zij al het mogelijke heeft gedaan om aan haar verplichtingen te voldoen.
    
    4.1. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom dient aan het belang van de invordering een zwaar gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    4.2. Hetgeen de stichting aanvoert, vormt geen bijzondere omstandigheid, als vorenbedoeld. De Afdeling volgt de stichting niet in haar betoog dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was, heeft gedaan om aan de uit de artikelen 15 en 16 van de WTZi en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaggeving WTZi voortvloeiende vereisten te voldoen. Zo heeft de stichting niet gesteld tijdig pogingen te hebben ondernomen om een door een accountant opgestelde en ondertekende samenstellingsverklaring aan het CIBG te verstrekken. Dat het bedrag van de verbeurde dwangsom gelijk is aan de algehele AWBZ-omzet en invordering van deze dwangsom leidt tot ondergang van de stichting, heeft de stichting voorts niet met stukken gestaafd, zodat het reeds daarom geen doel treft.
    
    Voor zover de stichting op de zitting bij de Afdeling heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014 in zaak nr. 201301106/1/A1, stelt de Afdeling vast dat het in die zaak aan de orde zijnde geval niet op een lijn is te stellen met het onderhavige geval. Naar de stichting heeft gesteld, heeft zij de samenstellingsverklaring immers in juli 2014 en daarmee eerst na het besluit van 10 april 2014 aan het CIBG verstrekt. Dit levert geen vorenbedoelde bijzondere omstandigheid op.
    
    4.3. Conclusie van het voorgaande is dat de minister niet van invordering van de verbeurde dwangsom behoeft af te zien.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Het beroep is ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. de Heer, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. De Heer
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
    
    636.