ECLI:NL:RVS:2008:BG3419, Raad van State, 05-11-2008, 200707927/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vulcaanhaven B.V. (hierna: Vulcaanhaven) een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer aan de Schiedamsedijk 2a te Vlaardingen. Bij besluit van 15 maart 2007 heeft het college besloten een aanvraag van Vulcaanhaven om een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer voor een inrichting voor het op- en overslaan en het malen, zeven en breken van ertsen aan de Schiedamsedijk 2a te Vlaardingen buiten behandeling te laten.

200707927/1.
      Datum uitspraak: 5 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vulcaanhaven B.V., gevestigd te Vlaardingen,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 februari 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vulcaanhaven B.V. (hierna: Vulcaanhaven) een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer aan de Schiedamsedijk 2a te Vlaardingen. Bij besluit van 15 maart 2007 heeft het college besloten een aanvraag van Vulcaanhaven om een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer voor een inrichting voor het op- en overslaan en het malen, zeven en breken van ertsen aan de Schiedamsedijk 2a te Vlaardingen buiten behandeling te laten.
    
    Bij besluit van 2 oktober 2007 heeft het college de door Vulcaanhaven tegen beide besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Vulcaanhaven bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 november 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2008, waar Vulcaanhaven, vertegenwoordigd door mr. G.A. Soebhag, advocaat te Rotterdam, en [directeur], en het college, vertegenwoordigd door J.L.J. Post, H. Holtring en P.H. Kers, werkzaam bij DCMR Milieudienst Rijnmond (hierna: DCMR), zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft Vulcaanhaven haar beroepsgrond dat het college heeft miskend dat haar bedrijf organisatorische, technische en functionele bindingen heeft met de overige bedrijven op het terrein aan de Vulcaanhaven, ingetrokken.
    
    2.2. Bij het besluit van 27 februari 2007 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd omdat Vulcaanhaven volgens het college zonder de daarvoor vereiste vergunning droge minerale massagoederen (droge minerale ertsen, waaronder ferro-titanium), is gaan bewerken (malen, zeven en breken) aan de Schiedamsedijk 2a te Vlaardingen.
    
    Bij het besluit van 15 maart 2007 heeft het college de aanvraag van Vulcaanhaven van 2 november 2006 om een revisievergunning buiten behandeling gelaten, omdat deze volgens het college ook na aanvulling niet voldeed aan het gestelde in hoofdstuk 5 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb).
    
    2.3. Vulcaanhaven kan zich in de eerste plaats niet met het bestreden besluit verenigen, voor zover daarbij het besluit van 15 maart 2007 in stand is gelaten. Vulcaanhaven betoogt dat het college de door haar geleverde informatie ten onrechte ontoereikend heeft geacht. Zij voert in dit verband aan dat de volgens het college ontbrekende informatie betrekking heeft op slechts één voor het geheel van de aanvraag niet bepalend onderdeel, dat het college voorbij is gegaan aan de in de communicatie tussen partijen na de indiening van de aanvraag verstrekte informatie, en het college ten onrechte niet nader heeft onderzocht of het gestelde gebrek aan informatie een zodanige belemmering opleverde dat de aanvraag niet in behandeling kon worden genomen.
    
    2.3.1. Het college betoogt dat de aanvraag van 2 november 2006, ook nadat Vulcaanhaven verschillende malen in de gelegenheid was gesteld tot aanvulling daarvan, nog steeds een belangrijke tekortkoming vertoonde in de beschrijving van en beveiliging met inert gas op de maal-, breek- en zeefinstallaties in verband met de brandveiligheid van deze installaties. Hiervan was slechts een zeer summiere tekening overgelegd zonder enige aanvullende beschrijving van het proces. Deze informatie is volgens het college noodzakelijk om te bepalen of de beste beschikbare technieken worden toegepast, en omdat in voorgaande jaren diverse malen brand is uitgebroken bij één of meer van deze installaties. Op 28 februari 2007 heeft Vulcaanhaven per e-mail laten weten geen verdere gegevens meer aan DCMR te zullen toezenden, zodat geen ander besluit kon worden genomen dan de aanvraag buiten behandeling te stellen, aldus het college.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Algemene wet bestuursrecht kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van het Ivb, voor zover hier van belang, vermeldt de aanvrager in of bij de aanvraag om een vergunning voor het oprichten of het in werking hebben van een inrichting als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder a en c, van de wet:
    
    d. de indeling, de uitvoering, de activiteiten en de processen in de inrichting en de ten behoeve daarvan toe te passen technieken of installaties, voor zover die redelijkerwijs van belang kunnen zijn voor de beoordeling van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting kan veroorzaken;
    
    j. de andere maatregelen of voorzieningen die zijn of worden getroffen om de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of te beperken.
    
    Ingevolge artikel 5.18 van het Ivb zijn met betrekking tot een aanvraag als bedoeld in artikel 8.4 van de wet de artikelen 5.1 tot en met 5.16 van overeenkomstige toepassing.
    
    2.3.3. Hetgeen Vulcaanhaven heeft aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanvraag van 2 november 2006, ook nadat zij in de gelegenheid was gesteld de aanvraag aan te vullen, door het ontbreken van een adequate beschrijving van brandveiligheidsvoorzieningen aan de maal-, breek- en zeefinstallaties niet voldeed aan artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d en j, in samenhang met artikel 5.18 van het Ivb, of dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag nog steeds onvoldoende informatie bevatte voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Hetgeen Vulcaanhaven heeft aangevoerd leidt evenmin tot het oordeel dat het college de aanvraag onder deze omstandigheden, gelet op artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht, niet in redelijkheid buiten behandeling heeft kunnen laten. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.4. Vulcaanhaven kan zich in de tweede plaats niet met het bestreden besluit verenigen, voor zover daarbij het besluit van 27 februari 2007 in stand is gelaten. Vulcaanhaven betoogt dat het college niet bevoegd was de last onder dwangsom op te leggen. Zij voert daartoe aan dat de ter plaatse verrichte maal-, zeef- en breekactiviteiten geen overtreding opleveren, nu deze zijn vergund bij de - mede het betrokken perceel omvattende - oprichtingsvergunning die op 21 februari 1994 krachtens de Hinderwet aan [bedrijf] is verleend, zoals deze is gewijzigd bij de veranderingsvergunning die op 27 juli 1995 aan European Bulk Services B.V. is verleend. Vulcaanhaven wijst in dit verband onder meer op een tot een proces-verbaal van 11 juli 2005 behorend verslag van een medewerkster van DCMR, waarin deze stelt dat de bij het besluit van 27 juli 1995 vergunde verandering tevens het verplaatsen van de breek- en zeefinstallaties van de Cincinatti-hal naar een deel van de nieuw te realiseren loods 2A betrof, en op een verslag van 26 maart 2008 van een door bureau Next Step Management verricht dossieronderzoek naar de vergunninggeschiedenis.
    
    2.4.1. Het college betoogt dat het bewerken van droge minerale massagoederen (het malen, zeven en breken van ertsen) alleen is vergund in de zogeheten Cincinatti-hal. Nu deze activiteiten op een andere locatie, namelijk Schiedamsedijk 2a zijn verricht, is gehandeld zonder toereikende vergunning.
    
    2.4.2. Niet in geschil is dat tijdens diverse controles door een medewerker van DCMR is geconstateerd dat op het terrein aan de Schiedamsedijk 2a te Vlaardingen, nabij de grens met de Vulcaanhaven, droge minerale ertsen werden bewerkt, welke bewerking bestond uit het malen, zeven en breken.
    
    Ingevolge het aan de vergunning van 21 februari 1994 verbonden voorschrift 2.15, voor zover hier van belang, is het zeven en breken van massagoederen in een ander gesloten gebouw dan de Cincinnati-hal alleen toegestaan indien dit niet leidt tot een toename van de stof- en geluidbelasting; het ontwerp van het gebouw en de emissiebeperkende voorzieningen moet hiertoe vóór aanvang van de bouw ter goedkeuring worden voorgelegd aan de directeur van DCMR. Uit hetgeen Vulcaanhaven aanvoert blijkt niet dat een zodanige goedkeuring is verkregen. De veranderingsvergunning van 27 juli 1995 heeft, zoals in het besluit tot verlening daarvan is vermeld, alleen betrekking op verandering van de inrichting door de bouw van opslagloodsen waarin ertsen zullen worden opgeslagen, derhalve niet op het malen, zeven en breken van ertsen. Door aan de Schiedamsedijk 2a ertsen te malen, zeven en breken zijn, gelet op het bovenstaande, deze activiteiten zonder de daarvoor vereiste vergunning verricht. Gelet hierop werd gehandeld in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zodat het college ter zake bevoegd was tot handhavend optreden. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.5. Vulcaanhaven betoogt dat het college ten onrechte heeft gesteld dat geen concreet uitzicht op legalisatie bestond. Volgens haar wees alles er op dat zij haar medewerking zou verlenen aan beëindiging van de door het college gestelde illegale situatie. In verband daarmee wijst zij er onder meer op dat zij, terwijl het bezwaar aanhangig was, een nieuwe aanvraag om vergunning heeft ingediend.
    
    2.5.1. Het college betoogt dat ieder zicht op legalisatie is weggenomen, doordat Vulcaanhaven per e-mail van 27 februari 2007 heeft laten weten, dat de voor de beoordeling van de aanvraag van 2 november 2006 benodigde informatie niet zou worden verstrekt. Dat tijdens de bezwaarprocedure een hernieuwde aanvraag is ingediend, doet daar volgens het college niet aan af.
    
    2.5.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.3. De Afdeling overweegt dat ten tijde van het bestreden besluit een hernieuwde aanvraag van Vulcaanhaven van 27 juni 2007 om een revisievergunning in behandeling was genomen. Uit het verhandelde ter zitting komt naar voren dat deze aanvraag meer informatie verschaft over de brandveiligheid in verband met de maal-, zeef- en breekinstallaties en niet ziet op een situatie die zodanig verschilt van de illegale situatie, dat op grond daarvan geen concreet uitzicht zou bestaan op legalisatie daarvan. Gelet hierop heeft het college bij het bestreden besluit, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk gemotiveerd dat vanaf het moment dat de hernieuwde aanvraag in behandeling was genomen geen concreet zicht op legalisatie bestond. Deze beroepsgrond slaagt. De overige gronden behoeven gelet hierop geen bespreking.
    
    2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 2 oktober 2007 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover dit betrekking heeft op het bezwaar tegen het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom van 27 februari 2007. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 2 oktober 2007, kenmerk PZH-2007-4572263, voor zover dit betrekking heeft op het bezwaar tegen het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom van 27 februari 2007;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij Vulcaanhaven B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan Vulcaanhaven B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan Vulcaanhaven B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Kuipers
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2008
    
    271-539.