ECLI:NL:RBDHA:2021:14764, Rechtbank Den Haag, 13-12-2021, NL21.17471
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2021-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bewaring Unieburger ivm terugkeer na verwijderingsbesluit. Nederland niet daadwerkelijk verlaten in de zin van het arrest FS tegen Nederland.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats Amsterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: NL21.17471
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiser] , eiser
    
      
        [V-Nummer]
      
      (gemachtigde: mr. S. Thelosen),
    
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. M.M. Luik).
    
  
  
    
      Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 5 november 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiser de maatregel van bewaring op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) opgelegd.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep moet tevens worden aangemerkt als een verzoek om toekenning van schadevergoeding.
    
    
    
      Verweerder heeft op 15 november 2021 de maatregel van bewaring opgeheven.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 16 november 2021 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser is van Roemeense nationaliteit en is geboren op [geboortedatum] 1961.
    
    2. Omdat de bewaring is opgeheven, beperkt de beoordeling zich in deze zaak tot de vraag of aan eiser schadevergoeding moet worden toegekend. In dit verband moet de vraag worden beantwoord of de tenuitvoerlegging van de maatregel van bewaring op enig moment voorafgaande aan de opheffing daarvan onrechtmatig is geweest. Op grond van artikel 106 van de Vw kan de rechtbank indien de bewaring al is opgeheven vóór de behandeling van het verzoek om opheffing van de bewaring aan eiser een schadevergoeding ten laste van de Staat toekennen.
    
    
      3.1
      Eiser voert primair aan dat hij niet onrechtmatig in Nederland verbleef, ondanks het besluit van 21 april 2021 (uitgereikt op 23 april 2021) waarbij verweerder heeft vastgesteld dat eisers rechtmatig verblijf was geëindigd, en hem heeft opgedragen binnen 28 dagen Nederland te verlaten (verder te noemen: het verwijderingsbesluit). Eiser heeft aan dat besluit voldaan door uit Nederland te vertrekken. Hij is aantoonbaar vanaf 17 mei 2021, gedurende ten minste een maand in Roemenië geweest en heeft verklaard ongeveer een maand voordat hij hier weer werd aangetroffen naar Nederland te zijn gereisd. Eiser leidt hieruit af dat hij dus vier maanden, subsidiair ruim een maand is weggeweest. Eiser stelt dat hij Nederland daadwerkelijk en effectief heeft verlaten in de zin van het arrest FS van het  Hof van Justitie van de Europese Unie van 22 juni 2021 (Zaak C-719/19, ECLI:EU:C:2021:506). Het verwijderingsbesluit was uitgewerkt zodat hij opnieuw rechtmatig in Nederland kon verblijven. De bewijslast voor het tegendeel ligt volgens eiser bij verweerder. Verweerder heeft dat bewijs niet geleverd. Eiser wijst er nog op dat hij dakloos en werkeloos is. Dat hij om die reden niet over meer bewijs van de beëindiging van zijn eerdere verblijf kan beschikken mag niet tegen hem werken. Ook als dak- en werkeloze heeft hij recht om opnieuw in Nederland te verblijven.  
      
    
    
      3.2
      Verweerder voert aan dat eiser aantoonbaar slechts tussen 17 mei en 30 mei en vervolgens weer op 19 juni 2021 in Roemenië en dus buiten Nederland is geweest. Verweerder gaat daar van uit. Dat eiser langer zou zijn weggeweest volgt verweerder bij gebrek aan gegevens niet. Volgens verweerder heeft eiser zijn verblijf in Nederland niet daadwerkelijk en effectief beëindigd. 
      
    
    
      3.3
      
        De rechtbank overweegt het volgende. In het arrest in de zaak FS tegen Nederland  heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie voor recht verklaard dat, om opnieuw in aanmerking te komen voor een verblijfsrecht op hetzelfde grondgebied krachtens artikel 6, eerste lid, van de richtlijn  2004/38/EG (Verblijfsrichtlijn), de burger van de Unie ten aanzien van wie een verwijderingsbesluit is genomen, het grondgebied van het gastland niet alleen fysiek moet hebben verlaten, maar ook zijn verblijf op dat grondgebied daadwerkelijk en effectief moet hebben beëindigd, zodat bij zijn terugkeer naar dat grondgebied niet kan worden aangenomen dat zijn verblijf in werkelijkheid een voortzetting  is van zijn eerdere verblijf op dat grondgebied. 
        Met het oog op de vaststelling of verzoeker zijn verblijf daadwerkelijk en effectief heeft beëindigd, moet rekening worden gehouden met in de eerste plaats de duur van afwezigheid buiten het grondgebied, en in de tweede plaats met alle elementen waaruit blijkt dat de banden tussen verzoeker en Nederland verbroken zijn. In de derde plaats moet rekening worden gehouden met ieder element betreffende de periode van afwezigheid van verzoeker van het grondgebied van Nederland na de vaststelling van een ten aanzien van hem genomen verwijderingsbesluit, dat duidelijkheid kan verschaffen over de vraag of hij kan worden geacht tijdens die periode daadwerkelijk buiten dat grondgebied te hebben verbleven. 
        Er is dus niet aan het verwijderingsbesluit van een Unieburger voldaan zolang, gelet op alle omstandigheden die de situatie van die burger kenmerken, niet kan worden aangenomen dat hij zijn tijdelijke verblijf op het grondgebied van het gastland daadwerkelijk en effectief heeft beëindigd. Indien niet aan zijn verwijderingsbesluit is voldaan, verblijft die Unieburger dus onrechtmatig op dat grondgebied, zelfs wanneer hij na zijn tijdelijke vertrek weer terugkeert naar dat grondgebied. In dat geval is die lidstaat niet verplicht om een nieuw verwijderingsbesluit vast te stellen op basis van dezelfde feiten als die welke hebben geleid tot het verwijderingsbesluit dat reeds krachtens artikel 15, eerste lid, van de Verblijfsrichtlijn ten aanzien van die Unieburger is genomen, maar kan de lidstaat zich op dat eerdere besluit baseren om hem te verplichten zijn grondgebied te verlaten. 
      
      
    
    
      3.4
      
        In deze zaak zijn omtrent de duur van eisers afwezigheid in Nederland de volgende gegevens voorhanden: Aan eiser is op 23 april 2021 het verwijderingsbesluit uitgereikt en hij moest Nederland binnen 28 dagen te verlaten. Op 7 mei 2021 was hij in Nederland omdat hij toen als getuige is gehoord. Echter is duidelijk dat hij binnen 28 dagen is vertrokken. Eiser heeft desgevraagd bewijs overgelegd dat hij tussen 17 mei tot en met 30 mei 2021 in Roemenië in quarantaine heeft verbleven en in die periode daar een eerste vaccinatie heeft gekregen. En voorts dat hij op 19 juni 2021 een tweede vaccinatie heeft gekregen. Verder bewijsmateriaal is niet overgelegd. Uit de stukken volgt verder dat eiser kort voor 28 oktober 2021 in Nederland is aangehouden wegens overtreding van de APV (slapen op de openbare weg) en op die datum in strafrechtelijke detentie (vervangende hechtenis, de rechtbank begrijpt wegens eerder opgelegde boetes) is genomen, waarna hem op 5 november 2021 de onderhavige maatregel is opgelegd. 
        Eiser heeft in het daaraan voorafgaande gehoor verklaard dat hij de hele zomer in Roemenië heeft verbleven, daar een periode in het ziekenhuis heeft gelegen, en twee maanden voorafgaand aan het gehoor (dat wil dus zeggen omstreeks 5 september 2021) naar Nederland is teruggekeerd. Ten aanzien van een en ander zijn echter geen bewijsstukken voorhanden.
      
      
    
    
      3.5
      
        Ten aanzien van de verbreking van de banden met Nederland heeft eiser gesteld dat hij geen gegevens kan overleggen omdat hij hier ook voorafgaand aan zijn vertrek dakloos en werkeloos was. Dit correspondeert met de inhoud van het verwijderingsbesluit waarin onder meer staat vermeld: 
        
          “U verblijft sinds januari 2020 in Nederland. U bent geboren en getogen in uw land van herkomst en hebt daar het overgrote deel van uw leven verbleven. 
        
        
          Uw vier kinderen zijn er woonachtig. Uw band met uw land van herkomst is 
        
        
          sterk te noemen. U hebt geen arbeid verricht in Nederland en u hebt geen 
        
        
          aantoonbaar arbeidsverleden. U studeert niet en verricht geen vrijwilligerswerk. Nu u al 
        
        
          geruime tijd vrijwillig werkeloos bent, zonder verblijfplaats en zonder 
        
        
          middelen, concludeer ik dat u geen reële kans op werk hebt. U bent 
        
        
          meermalen aangehouden door de politie wegens het plegen van misdrijven, u 
        
        
          hebt overlast veroorzaakt op straat met bedelen en door te zwerven. Niet is
        
        
          gebleken dat u hier te lande familieleven onderhoudt. U bent niet of nauwelijks 
        
        
          betrokken bij de Nederlandse samenleving. Daarom mag en kan ik van u 
        
        
          verwachten terug te keren naar uw land van herkomst “
        
        Uit de stukken en eisers verklaring volgt dat eiser ook na zijn terugkeer dakloos en werkeloos was. Eiser heeft verklaard dat hij in zijn auto verbleef, en evenals tijdens zijn voorgaande verblijf door bedelen aan geld te komen, en daarnaast ook voornemens te zijn geweest, evenals tijdens zijn voorgaande verblijf, (niet officieel) kranten te gaan verkopen.
      
      
    
    
      3.6.
      Omtrent de periode van afwezigheid is gebleken dat eiser in Roemenië in quarantaine heeft verbleven en daar twee keer is gevaccineerd. Voorts heeft hij gesteld in Roemenië een periode in het ziekenhuis te hebben gelegen. Tenslotte heeft hij verklaard dat hij niet in Roemenië, maar in een ander land wil verblijven.
      
    
    
      3.7
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op grond van de bovengenoemde gegevens kunnen concluderen dat eiser zijn verblijf in Nederland niet daadwerkelijk en effectief heeft beëindigd. Het korte verblijf buiten Nederland, het ontbreken van een duidelijke breuk met de omstandigheden waaronder hij in Nederland verbleef, het eveneens ontbreken van een nieuwe opbouw van banden met Roemenië of een ander land buiten Nederland, en tenslotte het nieuwe feitelijk verblijf onder (nagenoeg) dezelfde omstandigheden als voorafgaand aan het feitelijke vertrek uit Nederland, rechtvaardigen de conclusie dat de terugkeer naar Nederland in werkelijkheid een voortzetting is van zijn eerdere verblijf. Verweerder is er dus terecht van uitgegaan dat het hernieuwde verblijf onrechtmatig was en dat een nieuw verwijderingsbevel achterwege kon blijven.
      
    
    
      3.8
      De rechtbank overweegt daarbij dat het aan eiser is om zijn stellingen omtrent zijn verblijf in Roemenië en de datum van terugkeer aannemelijk te maken. Verweerder is daarom terecht uitgegaan van de gegevens waaromtrent bewijsmateriaal is overgelegd, dat wil zeggen verblijf buiten Nederland van 17 t/m 30 mei 2021 en op 19 juni 2021, waarbij alleen is gebleken dat eiser buiten Nederland onderworpen is geweest en gebruik heeft gemaakt van maatregelen tegen het coronavirus. Ook de rechtbank gaat daarvan uit. Dat eiser dakloos en werkloos is maakt niet dat het voor hem onmogelijk is nader bewijsmateriaal over te leggen. Met name ten aanzien van de gestelde ziekenhuisopname in Roemenië en de datum van terugreis per auto naar Nederland, valt niet in te zien waarom dat niet zou kunnen. In dit verband wijst de rechtbank verder nog op de overweging 100 van het FS-arrest, waarin het Hof in het kader van de vaststelling van de feiten wijst op de mogelijkheid om voorafgaand aan een hernieuwde inreis na een verwijderingsbesluit, contact op te nemen met de autoriteiten van het gastland om deze in staat te stellen na te gaan of hernieuwd verblijf gerechtvaardigd is. Deze mogelijkheid brengt mee dat eiser de autoriteiten van de gegevens voorziet die voor deze beoordeling nodig zijn.
      
    
    
      3.9
      Eiser voert verder aan dat het arrest FS niet in de Nederlandse wetgeving is geïmplementeerd en het vereiste van daadwerkelijke en effectieve beëindiging van het eerdere verblijf, niet aan eiser kan worden tegengeworpen. Eiser wijst met name op artikel 8:11 en artikel 8:21 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb). 
      
    
    
      3.10
      De rechtbank stelt voorop dat de regeling van artikel 8.7 t/m 8.25 van het Vb de implementatie vormt van de Verblijfsrichtlijn. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de door eiser aangehaalde artikelen niet in strijd met de uitleg die het Hof in het arrest FS heeft gegeven en kunnen zij in overeenstemming met die uitleg worden gelezen. Het arrest houdt immers in dat onder omstandigheden die de rechtbank in dit geval aanwezig acht, sprake is van een feitelijk verblijf dat beschouwd moet worden een voortzetting van het eerdere verblijf te zijn, waarvan de onrechtmatigheid is vastgesteld. Er is dus geen sprake van een nieuw verblijf als bedoeld in artikel 8:11 van het Vb. Evenmin is sprake van de situatie als bedoeld in artikel 8:21 van het Vb omdat het verlaten van Nederland niet is voltooid, of anders gezegd: er geen sprake is geweest van een rechtsgeldige tenuitvoerlegging van het verwijderingsbevel (artikel 21 van de Verblijfsrichtlijn). Het betoog slaagt niet. De rechtbank ziet daarom geen reden verweerder in staat te stellen alsnog schriftelijk op dit punt in te gaan zoals hij ter zitting heeft verzocht.
      
    
    
      4.1
      
        Eiser voert subsidiair aan dat de maatregel in strijd met artikel 5 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens (EVRM) is opgelegd. Daarbij heeft hij verwezen naar de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en de door het EHRM gegeven uitleg aan het in het eerste lid van dat artikel opgenomen legaliteitsvereiste. Volgens de jurisprudentie van het EHRM dient de wettelijke basis voldoende precies te zijn “to allow the person – if need be, with appropriate advice – to foresee to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail” (onder meer: EHRM 15 december 2016, 16483/12, Khlaifia ea tegen Italie).
        Eiser voert aan dat aan deze maatstaf niet is voldaan omdat onduidelijk was hoe lang hij na het verwijderingsbevel moest wegblijven. Zijn gemachtigde zou dat hem ook niet hebben kunnen zeggen. Het was dus niet voorzienbaar dat hij zonder een nieuw verwijderingsbevel en zonder een nieuwe vertrektermijn in vreemdelingenbewaring zou worden genomen. Hij wijst er in dat verband nog op dat het arrest FS van 22 juni 2021 dateert, en dus van na het verwijderingsbevel.
      
      
    
    
      4.2
      De rechtbank stelt voorop dat, zoals het Hof in punt 69 van het arrest FS heeft overwogen, de werking in de tijd van een krachtens artikel 15 eerste lid van richtlijn 2004/38 vastgesteld verwijderingsbevel niet blijkt uit de bewoordingen van dat artikel, en dat het Hof daarom in het vervolg van dat arrest daaromtrent een uitleg en nuttige aanwijzingen geeft. Dit brengt mee dat ook voorafgaand aan het arrest FS eiser er niet van uit kon gaan dat het verwijderingsbevel zou zijn uitgewerkt enkel omdat hij Nederland feitelijk had verlaten. Dat eiser daar ook niet van is uitgegaan volgt ook daaruit dat hij aanvoert dat hij niet wist hoe lang hij weg moest blijven. Onder de gegeven omstandigheden, waarin eiser na het verwijderingsbevel aantoonbaar slechts tussen 17 mei en 30 mei en vervolgens op 19 juni 2021 buiten Nederland is geweest en hij niet op andere gegevens kan wijzen, is naar het oordeel van de rechtbank aan de bovengenoemde voorzienbaarheidsmaatstaf voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank is die feitelijke afwezigheid uit Nederland zodanig kort dat redelijkerwijs voor eiser voorzienbaar is geweest dat het verwijderingsbevel zijn werking nog niet had verloren.  Het betoog slaagt niet.
      
    
    
      5.1
      Voorts heeft eiser de gronden van de maatregel bestreden. In de maatregel van bewaring heeft verweerder overwogen dat de openbare orde de maatregel vorderde, omdat het risico bestond dat eiser zich aan het toezicht zou onttrekken. Verweerder heeft, onder verwijzing naar artikel 5.1b, eerste, derde en vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb), als zware gronden vermeld dat eiser:3b. zich in strijd met de Vreemdelingenwetgeving gedurende enige tijd aan het toezicht op vreemdelingen heeft onttrokken;3c. eerder een visum, besluit, kennisgeving of aanzegging heeft ontvangen waaruit de plicht Nederland te verlaten blijkt en hij daaraan niet uit eigen beweging binnen de daarin besloten of gestelde termijn gevolg heeft gegeven;3i. te kennen heeft gegeven dat hij geen gevolg zal geven aan zijn verplichting tot terugkeer;en als lichte gronden vermeld dat eiser:4c. geen vaste woon- of verblijfplaats heeft;4d. niet beschikt over voldoende middelen van bestaan;4e. verdachte is van enig misdrijf dan wel daarvoor is veroordeeld.
      
    
    
      5.2
      Eiser betwist alle aan de maatregel ten grondslag gelegde gronden, behalve de lichte grond 4c. Ten aanzien van de zware grond 3b voert eiser aan dat hij is vertrokken uit Nederland en daarna weer teruggekeerd. Eiser verblijft dan ook niet onrechtmatig in Nederland. De zware grond 3c kan hem niet worden tegengeworpen omdat hij wel op tijd uit Nederland is vertrokken. Ten aanzien van de zware grond 3i meent eiser dat hij het recht heeft om, zoals hij heeft verklaard, naar Duitsland te gaan in plaats van naar Roemenië. Volgens eiser kan ook de lichte grond 4d hem niet worden tegengeworpen. Eiser heeft niet veel geld nodig in zijn situatie. De motivering van verweerder is ook niet juist want waar eiser zijn geld vandaan heeft is niet relevant. Ten slotte kan de grond 4e niet worden tegengeworpen want deze grond relateert niet aan onttrekking. 
      
    
    
      5.3
      De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser de lichte grond 4c niet heeft betwist. De rechtbank is verder van oordeel dat ook de zware grond 3b aan eiser kan worden tegengeworpen. Uit hetgeen hierboven is overwogen volgt dat hij na zijn feitelijke terugkeer niet rechtmatig in Nederland verbleef. Verder heeft eiser verklaard dat hij zich na terugkeer in Nederland niet heeft gemeld bij de gemeente, de IND of bij de politie/korpschef. Ook de lichte grond 4d kan aan eiser worden tegengeworpen. Eiser was ten tijde van de inbewaringstelling in het bezit van € 80,-. De stelling van eiser dat hij door zijn levensstijl weinig geld nodig heeft, betekent niet dat hij hiermee beschikt over voldoende middelen van bestaan, waarmee hij zijn verblijf hier te lande en zijn terugkeer kan bekostigen.  
      
    
    
      5.4
      De rechtbank is van oordeel dat deze gronden, in onderlinge samenhang bezien, al voldoende zijn voor het oordeel dat een risico bestaat dat eiser zich aan het toezicht zal onttrekken. De overige (betwiste) gronden behoeven geen bespreking omdat ze niet tot een ander oordeel kunnen leiden. 
      
    
    
      6.1
      Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen lichter middel dan bewaring is toegepast. Eiser heeft voldaan aan de opdracht om Nederland te verlaten, maar wist niet hoelang hij moest wegblijven. Verder heeft eiser verklaard dat hij naar Duitsland wil gaan en wil hij met zijn auto vertrekken. 
      
    
    
      6.2
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich, gelet op wat hierboven is geoordeeld over de gronden die aan de maatregel ten grondslag zijn gelegd, terecht op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval geen andere afdoende, maar minder dwingende maatregelen dan de inbewaringstelling doeltreffend konden worden toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank is de maatregel voldoende gemotiveerd ten aanzien van het opleggen van een lichter middel. Eiser heeft in het aan de maatregel voorafgaande gehoor niet naar voren gebracht dat hij niet wist hoelang hij uit Nederland moest wegblijven en evenmin gesteld om deze reden voor een lichter middel in aanmerking te komen. Verweerder heeft hierop dan ook niet expliciet hoeven reageren in het kader van het opleggen van een lichter middel. De rechtbank constateert dat eiser na de oplegging van de maatregel, in de procedure tegen de feitelijke uitzetting (NL21.17725), heeft gesteld dat hij niet wist dat hij niet mocht terugkeren. Gelet op hetgeen hierboven in het kader van de voorzienbaarheid is overwogen, hoefde verweerder hierin geen aanleiding te zien alsnog een lichter middel toe te passen.  Verder heeft verweerder in de maatregel onder meer overwogen en gemotiveerd dat eisers is teruggekeerd naar Nederland terwijl het verwijderingsbevel nog niet was uitgewerkt, dat hij zich niet heeft gemeld en geen vaste woon- of verblijfplaats heeft en voorts – zakelijk weergegeven – dat de omstandigheden van zijn hernieuwde verblijf niet of nauwelijks anders zijn dan de omstandigheden die tot het verwijderingsbesluit hebben geleid. Onder verwijzing naar een en ander heeft verweerder overwogen dat ondanks hetgeen eiser naar voren heeft gebracht, een lichter middel niet doeltreffend kon worden toegepast. Daarmee heeft verweerder voldoende gereageerd op de door eiser in het gehoor naar voren gebrachte mogelijkheid zelf met de auto naar Duitsland of Frankrijk te vertrekken. Naar het oordeel van de rechtbank is die motivering ook afdoende.  Verder zijn de door eiser in het gehoor aangevoerde medische omstandigheden, expliciet in de motivering meegewogen. 
      
      7. Het beroep is ongegrond. Daarom wordt ook het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
      
      8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      - verklaart het beroep ongegrond;- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. Dondorp, rechter, in aanwezigheid van 
      M.M.J. Mooijer, griffier.
    
    
    De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
    
      
      
        Rechtsmiddel
      
      Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.