ECLI:NL:RVS:2021:2062, Raad van State, 15-09-2021, 201906190/18/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2019 heeft de raad van de gemeente Maasdriel het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016" vastgesteld. Het bij besluit van 26 juni 2019 vastgestelde bestemmingsplan heeft betrekking op nagenoeg het hele buitengebied van de gemeente Maasdriel. De beroepen tegen het besluit van 26 juni 2019 zijn geregistreerd onder zaaknummer 201906190/1/R4. De beroepen van de op het voorblad vermelde appellanten zijn na de zitting administratief afgesplitst en geregistreerd onder zaaknummer 201906190/18/R4. Het bestemmingsplan is hoofdzakelijk conserverend van aard. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat voor het realiseren van nieuwe ontwikkelingen in beginsel gebruik moet worden gemaakt van de flexibiliteitsbepalingen in het plan (de afwijkings- en wijzigingsregels) of dat daarvoor een zelfstandige planologische procedure moet worden gevolgd.

201906190/18/R4.
    Datum uitspraak: 15 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellante sub 1A] en [appellante sub 1B], beide gevestigd te Velddriel, gemeente Maasdriel (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante sub 1]),
    2.       [appellant sub 2], wonend te Kerkdriel, gemeente Maasdriel,
    3.       [appellante sub 3], gevestigd te Velddriel, gemeente Maasdriel,
    4.       [appellante sub 4], gevestigd te Hoenzadriel, gemeente Maasdriel,
    5.       [appellant sub 5], wonend te Velddriel, gemeente Maasdriel,
    6.       [appellant sub 6], wonend te Alem, gemeente Maasdriel,
    7.       [appellant sub 7], wonend te Rossum, gemeente Maasdriel,
    8.       [appellante sub 8A] en [appellante sub 8B], beide gevestigd te Kerkdriel, gemeente Maasdriel (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante sub 8]),
    9.       [appellante sub 9], gevestigd te Heerewaarden, gemeente Maasdriel,
    10.     Vereniging Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (hierna: ZLTO), gevestigd te 's-Hertogenbosch, en anderen,
    11.     De Champignonspecialist B.V., gevestigd te Ammerzoden, gemeente Maasdriel, en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Maasdriel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juni 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de op het voorblad vermelde appellanten beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Een aantal partijen heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 en 20 april 2021, waar verschillende partijen zijn verschenen en/of zich hebben laten vertegenwoordigen. Ook de raad heeft zich laten vertegenwoordigen.
    De beroepen tegen het besluit van 26 juni 2019 zijn geregistreerd onder zaaknummer 201906190/1/R4. De beroepen van de op het voorblad vermelde appellanten zijn na de zitting administratief afgesplitst en geregistreerd onder zaaknummer 201906190/18/R4.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bij besluit van 26 juni 2019 vastgestelde bestemmingsplan heeft betrekking op nagenoeg het hele buitengebied van de gemeente Maasdriel.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Het beroep van de Champignonspecialist
    3.       Op de zitting is het beroep, voor zover dat mede is ingesteld door [appellante sub 8A] en [appellant sub 8B], ingetrokken. Daarom wordt hieronder alleen het beroep beoordeeld, voor zover dat is ingesteld door de Champignonspecialist.
    3.1.    De Champignonspecialist heeft een bedrijf waar champignons worden verwerkt op het perceel [locatie 1] in Ammerzoden.
    Dat perceel ligt buiten het plangebied van het bestemmingsplan. Behalve het bedrijf van de Champignonspecialist is op dat perceel ook een ponyfokkerij van een derde aanwezig.
    De Champignonspecialist wil haar bedrijf verplaatsen naar een onbebouwde locatie ten noorden van het perceel [locatie 2] in Ammerzoden. De beoogde nieuwe locatie ligt in het plangebied van het bestemmingsplan. De Champignonspecialist wil op die locatie een toekomstbestendig bedrijf oprichten. De verplaatsing van het bedrijf heeft volgens haar als voordeel dat er (zorg)woningen kunnen worden gebouwd op de huidige bedrijfslocatie.
    3.2.    Aan de beoogde nieuwe locatie is in het bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend. Voor die gronden is geen bouwvlak op de verbeelding opgenomen. Het plan staat dus aan de verplaatsing in de weg.
    3.3.    De Champignonspecialist komt hiertegen op. Zij voert aan dat ze haar verzoek om verplaatsing naar de beoogde nieuwe locatie tijdig kenbaar heeft gemaakt, namelijk op het moment dat de planvoorbereiding is gestart. In het verleden is al een voorontwerp van een bestemmingsplan ter inzage gelegd, waarmee de verplaatsing van haar bedrijf naar die locatie mogelijk zou worden. Daarom had de raad het verzoek om verplaatsing naar die locatie niet als een nieuw initiatief mogen aanmerken en had de raad hiervoor geen (aanvullende) ruimtelijke onderbouwing mogen verlangen.
    De Champignonspecialist stelt dat de raad verschillende andere nieuwe initiatieven wél in het bestemmingsplan heeft meegenomen. Daarbij gaat het ook om initiatieven voor niet-agrarische bedrijven. Hiermee heeft de raad volgens de Champignonspecialist willekeurig en in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld.
    3.3.1. In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling, als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en hij op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen. Als bepaalde onderzoeken of andere stukken ontbreken én de bewijslast daarbij rust op de initiatiefnemer, dan moet de gemeenteraad de initiatiefnemer daarop attenderen en meedelen wanneer de ontbrekende stukken aangeleverd moeten worden (vergelijk de uitspraak van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2772).
    3.3.2. Het bestemmingsplan is hoofdzakelijk conserverend van aard.
    Bij de vaststelling van het plan heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat voor het realiseren van nieuwe ontwikkelingen in beginsel gebruik moet worden gemaakt van de flexibiliteitsbepalingen in het plan (de afwijkings- en wijzigingsregels) of dat daarvoor een zelfstandige planologische procedure moet worden gevolgd.
    Dit neemt niet weg dat in het bestemmingsplan verschillende nieuwe ontwikkelingen zijn opgenomen. Bij de voorbereiding van het plan zijn belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om nieuwe ontwikkelingen aan te melden. Daarbij is het uitgangspunt gehanteerd dat alleen ontwikkelingen waarbij sprake is van een al doorlopen procedure of concrete initiatieven, die zijn voorzien van alle benodigde onderzoeken en die positief zijn beoordeeld door het gemeentebestuur, in het plan kunnen worden meegenomen. Dit uitgangspunt is onder meer vermeld in paragraaf 3.1 van het Verslag vooroverleg en inspraak van 4 juli 2017.
    De raad heeft de criteria voor het meenemen van concrete initiatieven bij de planvoorbereiding niet nader ingevuld. Het aangevoerde geeft geen grond voor het oordeel dat de raad daarmee willekeurig heeft gehandeld. Welke onderzoeken in een concrete situatie nodig zijn (in de vorm van een ruimtelijke onderbouwing), is immers afhankelijk van de omstandigheden van het specifieke geval. Verder betekent een tijdig aan de raad kenbaar gemaakt concreet initiatief (ook al is dat voorzien van de daarvoor benodigde onderzoeken) niet dat de raad het initiatief ook zonder meer in het plan moet opnemen. De raad zal immers moeten beoordelen of het initiatief uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening mogelijk kan worden gemaakt. Het enkele feit dat de raad sommige ontwikkelingen wél mogelijk heeft gemaakt bij de planvaststelling, maar aan andere initiatieven geen medewerking heeft verleend, maakt dan ook niet dat de raad willekeurig of in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    3.3.3. De raad stelt dat de door de Champignonspecialist beoogde bedrijfsverplaatsing niet in het bestemmingsplan kon worden meegenomen, omdat de Champignonspecialist de daarvoor benodigde onderzoeken ten tijde van de planvaststelling niet had overgelegd. De raad heeft onderkend dat op 20 maart 2013 een voorontwerp-bestemmingsplan voor de beoogde nieuwe locatie is gepubliceerd, waarin een bouwvlak voor het bedrijf is opgenomen. Ten behoeve van dit voorontwerp zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd. Volgens de raad was dit echter niet voldoende om het initiatief bij de vaststelling van het bestemmingsplan te kunnen meenemen. Het voorontwerp is destijds niet verder in procedure gebracht, vanwege bezwaren van de provincie (die het voorontwerp strijdig achtte met de Ruimtelijke Verordening Gelderland) en het waterschap (dat een aantal problemen signaleerde op het punt van de waterberging). Volgens de raad waren die bezwaren ten tijde van de planvaststelling nog niet weggenomen.
    Daarnaast wil de raad de verplaatsing van de champignonkwekerij pas mogelijk maken als aannemelijk is dat alle bedrijfsactiviteiten (dus ook de ponyfokkerij) op de huidige locatie worden beëindigd. Op het moment dat het bestemmingsplan werd vastgesteld, was dit niet aannemelijk, omdat er toen nog geen concrete plannen waren om de ponyfokkerij te verplaatsen.
    3.3.4. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de benadering van de raad onredelijk is. De Afdeling volgt de raad in zijn standpunt dat het - gezien de gang van zaken rondom het voorontwerp van 20 maart 2013 - voor de Champignonspecialist duidelijk had moeten zijn dat de verplaatsing van het bedrijf naar de beoogde nieuwe locatie pas mogelijk is na het wegnemen van de bezwaren van de provincie en het waterschap.
    Daarbij heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het - voor zover het al mogelijk is om de bezwaren van de provincie en het waterschap volledig weg te nemen - op de weg van de Champignonspecialist ligt om hiervoor nadere informatie of onderzoeken aan te leveren (in elk geval op het punt van de waterberging).
    Niet in geschil is dat de Champignonspecialist zulke nadere informatie of onderzoeken niet heeft overgelegd bij de totstandkoming van het bestemmingsplan. Gelet hierop kon de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief niet beoordelen. Daarom heeft de raad het initiatief terecht niet bij de vaststelling van het plan betrokken.
    Gelet hierop kan in het midden blijven of de raad zijn medewerking in dit geval ook afhankelijk heeft kunnen stellen van de verplaatsing van de ponyfokkerij.
    3.3.5. Ter onderbouwing van haar betoog dat de raad heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, heeft de Champignonspecialist concreet gewezen op het perceel [locatie 3] in Hedel (waar een uitbreiding van een niet-agrarisch bedrijf is toegestaan) en op camping Maaszicht (waar de bouw van 175 zomerhuisjes op het kampeerterrein is toegestaan).
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de genoemde situaties niet overeenkomen met de situatie van de Champignonspecialist. In de beide genoemde situaties was immers geen sprake van bezwaren van de provincie en het waterschap die nog niet zijn opgelost.
    Bij de [locatie 3] gaat het bovendien niet om een verplaatsing van een bedrijf naar een nieuwe locatie (die nog volledig onbebouwd is), maar om een uitbreiding van een bestaand bedrijf op het eigen perceel. Verder heeft de raad erop gewezen dat het perceel [locatie 3] in de gemeentelijke Structuurvisie is aangeduid als "afweegbaar gebied voor bedrijvigheid", wat niet het geval is bij de door de Champignonspecialist beoogde nieuwe locatie.
    Bij camping Maaszicht gaat het om gronden waaraan voorheen al een recreatieve bestemming was toegekend. De raad heeft toegelicht dat de camping, waar de zomerhuisjes zijn voorzien, een voorgeschiedenis kent van overlast, illegale permanente bewoning en criminaliteit. Door het toestaan van het realiseren van 175 zomerhuisjes heeft de raad de recreatieve functie van de camping willen herstellen. Dit is een andere situatie dan de verplaatsing van een bedrijf naar een nieuwe locatie, zoals de Champignonspecialist wil.
    Gelet hierop heeft de raad in zoverre niet gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het betoog slaagt niet.
    3.4.    De Champignonspecialist betoogt verder dat de raad geen zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar de stikstofdepositie van nieuwe ontwikkelingen die in het bestemmingsplan zijn toegestaan. Zij betwijfelt daarom of de stikstofuitstoot van het bestemmingsplan, inclusief de daarin opgenomen ontwikkelingen, voldoet aan de daarvoor geldende normen.
    3.4.1. De raad stelt dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de weg staat aan vernietiging van het besluit op grond van dit betoog over stikstofdepositie.
    3.4.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad.
    De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    3.4.3. De bepalingen in de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied zijn daarin opgenomen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in zo'n gebied. De bedrijfseconomische belangen van degene die eigenaar of gebruiker is van gronden in de nabijheid van een Natura 2000-gebied kunnen onder omstandigheden echter zo verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze appellant. Vergelijk daarvoor de uitspraak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3839 (Paviljoen De Walvis/Segesta).
    3.4.4. De Champignonspecialist heeft niet vermeld voor welk(e) Natura 2000-gebied(en) zij haar betoog over de stikstofuitstoot van het bestemmingsplan aanvoert. Ook tijdens de zitting heeft zij hierover geen informatie gegeven.
    In het summiere betoog van de Champignonspecialist ziet de Afdeling dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat haar bedrijfseconomische belangen verweven zijn met het algemene belang van de natuurbescherming zoals hiervoor bedoeld. De ingeroepen normen van de Wnb strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van het belang van de Champignonspecialist. Dit betekent dat zij zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet op die normen kan beroepen.
    Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgrond, behoeft deze geen inhoudelijke bespreking.
    3.5.    Het beroep is ongegrond. De raad hoeft geen proceskosten aan de Champignonspecialist te vergoeden.
    Het beroep van [appellant sub 2]
    4.       [appellant sub 2] is eigenaar van het perceel [locatie 4] in Kerkdriel (voorheen genummerd [locatie 5]), waar zij ook woont. In het bestemmingsplan is aan haar perceel de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend. Op gronden met deze bestemming mag een grondgebonden agrarisch bedrijf worden uitgeoefend.
    Voor de op het perceel aanwezige woning is op de verbeelding een bouwvlak opgenomen. Aan dit bouwvlak is de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - wonen" toegekend. Dit betekent dat de woning als bedrijfswoning mag worden gebruikt, maar dat de woning ook door een derde mag worden bewoond, zonder dat er sprake is van agrarische bedrijfsactiviteiten. Dit volgt uit artikel 4.1, onder g en h, van de planregels.
    4.1.    [appellant sub 2] kan zich niet met dit plandeel verenigen. Zij betoogt dat de raad ten onrechte geen woonbestemming (met een bouwvlak voor de bestaande woning) aan haar perceel heeft toegekend. Zij voert aan dat ter plaatse geen agrarisch bedrijf meer wordt uitgeoefend. Het uitoefenen van een agrarisch bedrijf is ook niet meer mogelijk omdat het perceel daarvoor te klein is en omdat het perceel inmiddels wordt ingesloten door woonbebouwing. De voorheen geldende milieuvergunning is (op haar eigen verzoek) ingetrokken. Vanwege deze omstandigheden en gelet op de overeenkomst die zij op 5 oktober 2012 met de gemeente heeft gesloten (in het kader van de verkoop van een groot deel van haar voormalige agrarische bedrijfsperceel aan de gemeente, ten behoeve van woningbouw) had de raad een woonbestemming aan het perceel moeten toekennen, zo stelt [appellant sub 2].
    4.2.    In overweging 3.3.1 is ingegaan op de algemene uitgangspunten over het meenemen van concrete initiatieven.
    4.3.    Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad geen medewerking verleend aan het verzoek om een woonbestemming aan het perceel toe te kennen. Volgens de raad heeft [appellant sub 2] nagelaten om de daarvoor benodigde ruimtelijke onderbouwing aan te leveren. In aansluiting op de tussen partijen gesloten overeenkomst van 5 oktober 2012, stelt de raad dat een ruimtelijke onderbouwing niet alleen nodig is voor het kunnen toestaan van een tweede woning op het perceel (waarover afspraken zijn gemaakt in de overeenkomst), maar dat zo'n onderbouwing ook nodig is om alleen een woonbestemming voor de bestaande bedrijfswoning in het bestemmingsplan te kunnen opnemen.
    4.4.    De Afdeling acht deze benadering van de raad niet onredelijk. De raad heeft op de zitting overtuigend toegelicht dat een ruimtelijke onderbouwing onder meer nodig is om inzicht te krijgen in de manier waarop [appellant sub 2] het perceel wil (blijven) gebruiken. De raad heeft daarbij van belang kunnen achten dat op het perceel nog bedrijfsbebouwing aanwezig is en dat niet duidelijk is of [appellant sub 2] die bebouwing wil slopen of op een andere manier wil gebruiken.
    Niet in geschil is dat [appellant sub 2] geen ruimtelijke onderbouwing heeft overgelegd bij de totstandkoming van het bestemmingsplan. Gelet hierop kon de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief niet beoordelen. Daarom heeft de raad het initiatief terecht niet bij de vaststelling van het plan betrokken.
    De Afdeling overweegt verder dat de bestemmingsregeling voor het perceel, waarbij de woning (ook door een derde) mag worden bewoond zonder dat sprake is van agrarische activiteiten, de mogelijkheid geeft om het bestaande woongebruik op het perceel voort te zetten. Het beroep van [appellant sub 2] geeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze bestemmingsregeling onevenredige gevolgen voor haar heeft.
    De Afdeling ziet daarom geen reden voor een vernietiging van dit plandeel. Het betoog slaagt niet.
    4.5.    Het beroep is ongegrond. De raad hoeft geen proceskosten aan [appellant sub 2] te vergoeden.
    Het beroep van [appellant sub 6]
    5.       [appellant sub 6] is eigenaar van het perceel [locatie 6] in Alem. Hij woont op dit perceel en heeft hier een veehouderij.
    In het bestemmingsplan is aan zijn perceel de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend. Die bestemming is ook toegekend aan het aangrenzende perceel [locatie 7].
    Op de verbeelding is voor de percelen [locatie 6] en [locatie 7] één gezamenlijk bouwvlak opgenomen, met de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - niet grondgebonden veehouderij". Ook is de nadere aanduiding "maximum aantal wooneenheden: 2" toegekend.
    Uit artikel 4.1 van de planregels volgt dat de percelen zijn bestemd voor een grondgebonden agrarisch bedrijf, maar dat ter plaatse ook een bestaand niet-grondgebonden agrarisch bedrijf mag worden uitgeoefend.
    Ook zijn twee bedrijfswoningen toegestaan.
    5.1.    [appellant sub 6] kan zich niet met dit plandeel verenigen.
    Hij betoogt dat de raad het bouwvlak had moeten splitsen in twee afzonderlijke bouwvlakken en dat de raad de functieaanduiding "niet grondgebonden veehouderij" voor het perceel [locatie 6] achterwege had moeten laten. [appellant sub 6] voert aan dat de situatie op de beide percelen van elkaar moet worden onderscheiden, zowel privaatrechtelijk als functioneel. Een splitsing van het bouwvlak doet volgens hem recht aan de gescheiden bedrijfsvoering die al jarenlang met medeweten van de gemeente plaatsvindt en waarvoor ook de benodigde milieutoestemmingen zijn verleend.
    5.2.    Op de percelen [locatie 7] en [locatie 6] werd oorspronkelijk één agrarisch bedrijf uitgeoefend door een maatschap tussen [appellant sub 6], zijn broer en zijn vader. In 1998 is die maatschap ontbonden en is het bedrijf gesplitst in twee verschillende onderdelen. [appellant sub 6] heeft sindsdien een grondgebonden veehouderij(tak) op het perceel [locatie 6] en hij bewoont de bedrijfswoning op dat perceel. Voor de grondgebonden veehouderij(tak) is op 23 december 2005 een milieuvergunning verleend.
    De broer van [appellant sub 6] woont in de bedrijfswoning op het perceel [locatie 7] en heeft daar een niet-grondgebonden veehouderij.
    5.3.    In het vorige bestemmingsplan - dat was het bestemmingsplan "Buitengebied binnendijks deel" dat de raad op 22 februari 2006 heeft vastgesteld - was aan de beide percelen één gezamenlijk bouwvlak toegekend, met de aanduiding "intensieve veehouderij". Ook was op de plankaart een aanduiding voor twee bedrijfswoningen opgenomen.
    Zoals de raad op de zitting heeft bevestigd, was het bestaande gebruik op de beide percelen daarmee toegestaan.
    In het bestemmingsplan dat nu aan de orde is, heeft de raad een vergelijkbare planregeling voor de percelen vastgesteld.
    5.4.    In overweging 3.3.1 is ingegaan op de algemene uitgangspunten over het meenemen van concrete initiatieven.
    5.5.    De raad heeft geen medewerking verleend aan het verzoek van [appellant sub 6] om voor de percelen een afzonderlijk bouwvlak op te nemen. Volgens de raad heeft [appellant sub 6] nagelaten om de daarvoor benodigde ruimtelijke onderbouwing aan te leveren en heeft hij bovendien niet aangetoond dat hij een volwaardig agrarisch bedrijf op zijn perceel uitoefent. Daarnaast stelt de raad dat het splitsen van het bouwvlak (dat er toe zou leiden dat er twee verschillende bedrijven ontstaan) in strijd is met het uitgangspunt om geen nieuwvestiging van agrarische bedrijven toe te staan.
    5.6.    In het aangevoerde ziet de Afdeling geen reden om te oordelen dat de benadering van de raad onredelijk is. De raad heeft een ruimtelijke onderbouwing onder meer nodig kunnen achten voor de beoordeling van de volwaardigheid van het agrarische bedrijf van [appellant sub 6] (die niet alleen activiteiten verricht op het perceel, maar ook elders in loondienst is).
    Niet in geschil is dat [appellant sub 6] geen ruimtelijke onderbouwing heeft overgelegd bij de totstandkoming van het bestemmingsplan. Gelet hierop kon de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief niet beoordelen. Daarom heeft de raad het initiatief terecht niet bij de vaststelling van het plan betrokken.
    Verder acht de Afdeling het niet onredelijk dat de raad heeft vastgehouden aan het algemene uitgangspunt dat nieuwvestiging van agrarische bedrijven (in de vorm van het toekennen van een nieuw bouwvlak) niet wordt toegestaan, maar dat voor nieuwe bedrijven in beginsel gebruik moet worden gemaakt van vrijkomende agrarische gebouwen (een zogenoemde VAB-locatie). De raad heeft daarbij overtuigend toegelicht dat hij - ook omdat de volwaardigheid van het bedrijf van [appellant sub 6] niet is aangetoond - wil voorkomen dat het bouwvlak in kwestie eerst wordt gesplitst en dat vervolgens voor het afgesplitste deel gebruik wordt gemaakt van de VAB-regeling (waarbij bijvoorbeeld woningbouw mogelijk is bij het beëindigen van het agrarische bedrijf en de sloop van bebouwing).
    Ten slotte ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de vastgestelde bestemmingsregeling onevenredige gevolgen heeft voor [appellant sub 6]. De raad heeft er immers op gewezen dat het bestaande gebruik op de beide percelen kan worden voortgezet op basis van de vastgestelde planregeling. [appellant sub 6] heeft dit niet bestreden.
    De Afdeling ziet daarom geen reden voor een vernietiging van dit plandeel. Het betoog slaagt niet.
    5.7.    Het beroep is ongegrond. De raad hoeft geen proceskosten aan [appellant sub 6] te vergoeden.
    Wijzigingsbevoegdheid voor paddenstoelenteeltbedrijven
    6.       [appellant sub 7], [appellante sub 4], [appellant sub 5] en [appellante sub 3] hebben allen een champignonkwekerij in het plangebied. [appellante sub 1] heeft verschillende champignonkwekerijen.
    Deze appellanten komen op tegen het bestemmingsplan, voor zover daarin geen wijzigingsbevoegdheid is opgenomen voor een vormverandering en/of een vergroting van hun bouwvlak.
    De champignonkwekerijen van appellanten zijn aan te merken als paddenstoelenteeltbedrijven als bedoeld in artikel 1.70 van de planregels.
    Alle bedrijven liggen op gronden met de bestemming "Agrarisch" of met de bestemming "Agrarisch met waarden". Voor de champignonkwekerijen is een bouwvlak op de verbeelding opgenomen. Aan de gronden binnen het bouwvlak is ook de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - paddenstoelenteelt" toegekend.
    6.1.    In hoofdstuk 3 van de planregels zijn voorschriften opgenomen voor gronden met de bestemming "Agrarisch". Artikel 3.7.1 bevat een wijzigingsbevoegdheid waarmee het college van burgemeester en wethouders een vormverandering van een bouwvlak mogelijk kan maken, waarbij de oppervlakte na wijziging niet toeneemt. Artikel 3.7.3 bevat een wijzigingsbevoegdheid voor een vergroting van een bouwvlak tot maximaal 1,5 ha. In de beide artikelen is een uitzondering gemaakt voor (onder meer) paddenstoelenteeltbedrijven.
    In hoofdstuk 4 van de planregels zijn voorschriften opgenomen voor gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden". Ook dit hoofdstuk bevat wijzigingsbevoegdheden voor een vormverandering en een vergroting van een bouwvlak (in de artikelen 4.7.1 en 4.7.3). Ook hier is een uitzondering gemaakt voor (onder meer) paddenstoelenteeltbedrijven.
    In artikel 1.70 van de planregels is bepaald dat onder paddenstoelenteelt moet worden verstaan: paddenstoelenteelt zonder mestfermentatie.
    6.2.    Appellanten betogen dat de wijzigingsbevoegdheden voor een vormverandering en/of een vergroting van het bouwvlak ten onrechte niet gelden voor paddenstoelenteeltbedrijven. Zij stellen dat zij hierdoor worden beperkt in hun ontwikkelingsmogelijkheden. Op dit punt vinden zij het vaststellingsbesluit niet deugdelijk gemotiveerd.
    De uitzondering voor (onder meer) paddenstoelenteeltbedrijven zou volgens de raad zijn opgenomen om grondgebonden agrarische bedrijven de ruimte te geven. Appellanten stellen echter dat die bedrijven niet worden gehinderd door een vormverandering of een vergroting van het bouwvlak van paddenstoelenteeltbedrijven. Daarbij stellen zij dat in de omgeving van hun eigen champignonkwekerijen geen grondgebonden agrarische bedrijven zijn gevestigd en dat de vestiging van zulke bedrijven in de toekomst ook niet valt te verwachten.
    6.3.    De Afdeling stelt vast dat op dit punt sprake is van een beperking ten opzichte van het vorige plan (het bestemmingsplan "Buitengebied binnendijks deel" dat op 22 februari 2006 is vastgesteld). Daarin waren wel wijzigingsbevoegdheden opgenomen voor een vormverandering of een vergroting van het bouwvlak van paddenstoelenteeltbedrijven.
    Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad deze beperking bewust aangebracht. De raad heeft ontwikkelingsruimte willen bieden aan grondgebonden agrarische bedrijven, maar wil terughoudend omgaan met het bieden van (grote) nieuwe uitbreidingsruimte aan niet-grondgebonden bedrijven, waaronder paddenstoelenteeltbedrijven. Hieraan ligt de wens van de raad ten grondslag om de rust en openheid van het agrarische buitengebied te behouden en te beschermen.
    Volgens de raad hebben paddenstoelenteeltbedrijven een nadelige invloed op de rust en de openheid in het buitengebied. Daarbij wijst de raad op aspecten als de verschijningsvorm in relatie tot verstening (het gaat meestal om grote gebouwen) en op het hoge aantal verkeersbewegingen.
    Verder heeft de raad van belang geacht dat voor paddenstoelenteeltbedrijven concentratiegebieden zijn aangewezen (op basis van regionale afspraken met onder meer de provincie Gelderland). Een aantal van die gebieden ligt in de gemeente Maasdriel. Daarbuiten wil de raad in beginsel geen (grote) uitbreiding van paddenstoelenteeltbedrijven meer toestaan.
    Dat in incidentele gevallen toch nog medewerking wordt verleend aan zo'n uitbreiding, is volgens de raad niet uitgesloten. De bevoegdheid tot het nemen van zo'n besluit wil de raad echter aan zich houden, ook om niet de indruk te wekken dat de raad daar positief tegenover staat.
    6.4.    Wat appellanten hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het standpunt van de raad onredelijk is. Daarbij is van belang dat in het algemeen geen blijvende rechten kunnen worden ontleend aan een geldend bestemmingsplan. De raad kan (ook bij een bestemmingsplan dat hoofdzakelijk conserverend van aard is) op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De raad heeft er in dit geval voor kunnen kiezen om in het bestemmingsplan geen wijzigingsbevoegdheid meer op te nemen voor een vormverandering of vergroting van het bouwvlak van paddenstoelenteeltbedrijven.
    Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat hun bedrijven hierdoor onevenredig in de bedrijfsvoering worden beperkt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het (ongewijzigd vastgestelde) bouwvlak voor veel van de bedrijven in kwestie nog ruimte biedt voor een (soms grote) uitbreiding van de bebouwing. Deze bestaande mogelijkheden zijn niet beperkt bij de planvaststelling. Ook geldt dat de paddenstoelenteeltbedrijven gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om buiten het bouwvlak te bouwen tot maximaal 10% van het bouwvlak. In de planregels is hiervoor een afwijkingsbevoegdheid voor het college opgenomen (in de artikelen 3.3.8 en 4.3.8). Voor een grotere uitbreiding is ook een herziening van het bestemmingsplan mogelijk. Hiervoor geldt de procedure van afdeling 3.4 van de Awb en is een afweging van de raad nodig. Gelet op het streven om een concentratie van paddenstoelenteeltbedrijven te bewerkstelligen, met het oog op de rust en openheid van het agrarische buitengebied, heeft de raad dit naar het oordeel van de Afdeling echter niet onnodig bezwarend hoeven achten. Dit betoog van appellanten slaagt daarom niet.
    6.5.    [appellant sub 5], [appellante sub 3] en [appellante sub 1] hebben nog andere beroepsgronden tegen het vaststellingsbesluit aangevoerd. Die gronden worden verderop in deze uitspraak beoordeeld.
    6.6.    [appellant sub 7] en [appellante sub 4] hebben geen andere beroepsgronden tegen het vaststellingsbesluit aangevoerd.
    Uit het voorgaande volgt dat hun beroepen ongegrond zijn.
    6.7.    De raad hoeft geen proceskosten aan [appellant sub 7] en [appellante sub 4] te vergoeden.
    Overige beroepsgronden [appellante sub 3]
    7.       De champignonkwekerij van [appellante sub 3] ligt aan de Veilingweg 23A in Velddriel. In het bestemmingsplan is aan dit perceel de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend, met de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - paddenstoelenteelt". Voor het perceel is een bouwvlak op de verbeelding opgenomen.
    [appellante sub 3] betoogt dat de raad het bouwvlak ten onrechte niet naar achteren heeft verschoven ten opzichte van de Veilingweg. Aan de voorzijde, dus aan de kant van de Veilingweg, biedt het bouwvlak weliswaar ruimte om de bebouwing uit te breiden, maar volgens [appellante sub 3] zal dit ten koste gaan van erfbeplanting waarin bijzondere vogels en vleermuizen voorkomen. Daarom had de raad een uitbreiding van de bebouwing aan de achterzijde mogelijk moeten maken. Het bouwvlak is ooit groter geweest, maar is in het verleden verkleind. Het resterende deel ligt nu op een wat ongelukkige plek. Een verplaatsing van het bouwvlak naar achteren (met een gelijkblijvend oppervlak) is daarom niet bezwaarlijk. Bovendien heeft het college bij brief van 7 september 2016 verklaard dat in principe kan worden meegewerkt aan een verzoek om het bouwvlak te verschuiven. Het vastgestelde plan, waarin het bestaande bouwvlak ongewijzigd is overgenomen, is daarmee in strijd, zo stelt [appellante sub 3].
    7.1.    In overweging 3.3.1 is ingegaan op de algemene uitgangspunten over het meenemen van concrete initiatieven.
    7.2.    De raad heeft geen medewerking verleend aan het verzoek van [appellante sub 3] om het bouwvlak te verschuiven.
    De raad stelt dat [appellante sub 3] de daarvoor benodigde informatie niet heeft aangeleverd. De raad heeft overwogen dat in het vorige plan (het bestemmingsplan "Buitengebied binnendijks deel" dat op 22 februari 2006 is vastgesteld) een wijzigingsbevoegdheid voor het college was opgenomen voor een verschuiving van het bouwvlak. Dit betrof artikel 4.5.2 van de planvoorschriften. Om die wijzigingsbevoegdheid te kunnen toepassen, was een door de initiatiefnemer aan te leveren ruimtelijke onderbouwing vereist, waarin de noodzaak van de verschuiving moest worden aangetoond. Ook moest daarin bijvoorbeeld worden ingegaan op de aanwezigheid van waardevolle landschapselementen, natuurwaarden, de bodemkwaliteit en de waterhuishoudkundige situatie. Hoewel dit is meegedeeld in de door [appellante sub 3] genoemde brief van 7 september 2016, heeft zij zo'n ruimtelijke onderbouwing destijds niet aangeleverd. Ook bij de totstandkoming van het bestemmingsplan dat nu aan de orde is, heeft zij dit niet gedaan. Daarom kon niet worden meegewerkt aan haar verzoek, zo stelt de raad.
    7.3.    Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de benadering van de raad onredelijk is. De Afdeling volgt de raad in zijn standpunt dat het - mede gezien de brief van 7 september 2016 - voor [appellante sub 3] duidelijk had moeten zijn dat een verschuiving van het bouwvlak alleen mogelijk is op basis van een door haar aan te leveren ruimtelijke onderbouwing (met daarin onder meer gegevens over de noodzaak voor de verschuiving en de ruimtelijke gevolgen daarvan), zodat op basis daarvan een planologische afweging kan worden gemaakt. Dat het bouwvlak in het verleden misschien groter is geweest, zoals [appellante sub 3] stelt, is daarbij niet relevant. Het vorige plan was immers onherroepelijk. In dat plan was een bouwvlak voor het perceel opgenomen dat overeenkomt met het nu vastgestelde bouwvlak.
    De bebouwing op het perceel ligt binnen dat bouwvlak. Eventuele eerdere planregelingen voor het perceel zijn daarom niet meer van belang.
    Niet in geschil is dat [appellante sub 3] geen ruimtelijke onderbouwing voor een verschuiving van het bouwvlak heeft overgelegd bij de totstandkoming van het bestemmingsplan. Gelet hierop kon de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief niet beoordelen. Daarom heeft de raad het initiatief terecht niet bij de vaststelling van het plan betrokken.
    De Afdeling overweegt verder dat de bestaande bedrijfsgebouwen een oppervlakte hebben van minder dan de helft van het bouwvlak. Aan de achterzijde van de gebouwen (gezien vanaf de Veilingweg) is nog ruimte aanwezig voor een uitbreiding. Verder heeft [appellante sub 3] weliswaar gesteld dat aan de voorzijde van het perceel waardevolle erfbeplanting aanwezig is (ter plaatse van de tuin en langs de oprit), maar zij heeft dit niet onderbouwd. Daarom staat niet vast dat daar geen enkele uitbreiding van de bedrijfsgebouwen zal kunnen plaatsvinden.
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen reden voor een vernietiging van dit plandeel. Het betoog slaagt niet.
    7.4.    Het beroep is ongegrond. De raad hoeft geen proceskosten aan [appellante sub 3] te vergoeden.
    Overige beroepsgronden [appellant sub 5]
    8.       [appellant sub 5] heeft een champignonkwekerij aan de [locatie 8] in Velddriel. In het bestemmingsplan is aan dit perceel de bestemming "Agrarisch" toegekend, met de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - paddenstoelenteelt". Voor het perceel is een bouwvlak op de verbeelding opgenomen.
    [appellant sub 5] stelt dat aan de achterzijde van zijn perceel, buiten het bouwvlak, een schuilgelegenheid ligt. Hiervoor is volgens hem ten onrechte geen specifieke aanduiding in het plan opgenomen.
    8.1.    In het vorige bestemmingsplan (dat was het bestemmingsplan "Buitengebied binnendijks deel" dat de raad op 22 februari 2006 heeft vastgesteld) was voor de schuilgelegenheid een specifieke aanduiding op de plankaart opgenomen. Deze bebouwing was daarmee als zodanig bestemd. Tussen partijen is dit ook niet in geschil.
    Bij de vaststelling van het nu voorliggende bestemmingsplan heeft de raad ervoor gekozen om bestaande bebouwing buiten het bouwvlak op een andere manier te bestemmen. Hiervoor is een zogenoemde 'verbale regeling' in het plan opgenomen. Die regeling is, voor zover het gaat om gronden waaraan de bestemming "Agrarisch" is toegekend, opgenomen in artikel 3.2.2 van de planregels.
    8.2.    Artikel 3.2.2, aanhef en onder a, onderdeel 1, luidt:
    "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    a. gebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd, met dien verstande dat:
    1. bestaande gebouwen buiten het bouwvlak zijn eveneens toegestaan; […]."
    8.3.    De raad stelt dat de bestaande schuilgelegenheid op het perceel van [appellant sub 5] op grond van deze regeling is toegestaan. Hiermee is volgens de raad sprake van een passende bestemming.
    De Afdeling volgt de raad hierin. Het ontbreken van een specifieke aanduiding voor de schuilgelegenheid heeft dan ook geen nadelige gevolgen voor [appellant sub 5].
    8.4.    Het beroep is ongegrond. De raad hoeft geen proceskosten aan [appellant sub 5] te vergoeden.
    Overige beroepsgronden van [appellante sub 1] - het beroep van [appellante sub 8]
    Inleiding
    9.       [appellante sub 1] heeft een bedrijf waar substraat voor de champignonteelt wordt geproduceerd aan de [locatie 9] in Velddriel. Ook heeft zij daar een champignonkwekerij. Elders in het plangebied heeft [appellante sub 1] nog andere champignonkwekerijen.
    [appellante sub 8] heeft een bedrijf waar substraat voor de champignonteelt wordt geproduceerd aan de [locatie 10] in Velddriel.
    [appellante sub 1] en [appellante sub 8] kunnen zich niet verenigen met de bestemmingsregeling voor hun percelen aan de Oostenbroekweg. Daarover hebben zij verschillende beroepsgronden ingediend.
    De bestemmingsregeling
    9.1.    In het bestemmingsplan is zowel aan het perceel van [appellante sub 1] als aan het perceel van [appellante sub 8] de bestemming "Bedrijf" toegekend, met de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - champignonkwekerij".
    Voor de beide percelen is gedeeltelijk ook de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - onbebouwd" opgenomen.
    Aan smalle stroken grond (aan de randen van de bedrijfsterreinen), is in beide gevallen de bestemming "Agrarisch" toegekend. Bij het perceel van [appellante sub 1] is die bestemming ook toegekend aan een groter stuk grond aan de oostzijde van het bedrijfsterrein.
    9.2.    In artikel 5.1, aanhef en onder b, van de planregels is bepaald dat de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - champignonkwekerij" aan de [locatie 9] en de [locatie 10] te Velddriel zijn bestemd voor:
    een champignonkwekerij/substraatbedrijf, met dien verstande dat:
    - het bereiden van verse compost (tunnelgrondstof) door het vermengen van losse grondstoffen en/of afvalstoffen niet is toegestaan;
    - substraatbereiding uitsluitend is toegestaan in de vorm van het verwerken van aangeleverde verse compost (tunnelgrondstof) tot een doorgroeide compost.
    Voor het bedrijf aan de [locatie 9] te Velddriel is een bebouwde oppervlakte toegestaan van:
    - bestaande tunnelgebouwen;
    - ontvangsthallen en overige bedrijfsgebouwen, niet zijnde tunnelgebouwen.
    Voor de overige bedrijfsgebouwen geldt tevens dat, indien ter plaatse substraatbereiding plaatsvindt, minimaal 50% van de oppervlakte van de gronden die zijn gelegen binnen het bebouwingsoppervlak beschikbaar is voor de bouw van ontvangsthallen.
    Voor het bedrijf aan de [locatie 10] te Velddriel is een bebouwde oppervlakte toegestaan van:
    - 14.820 m2 aan tunnelgebouwen;
    - ontvangsthallen en overige bedrijfsgebouwen, niet zijnde tunnelgebouwen.
    Voor de overige bedrijfsgebouwen geldt tevens dat, indien ter plaatse substraatbereiding plaatsvindt, minimaal 50% van de oppervlakte van de gronden die zijn gelegen binnen het bebouwingsoppervlak beschikbaar is voor de bouw van ontvangsthallen.
    Uit artikel 5.2.2, aanhef en onder a, van de planregels volgt dat een eenmalige uitbreiding met maximaal 10% ten opzichte van de in artikel 5.1, aanhef en onder b, genoemde maat niet is toegestaan op de percelen [locatie 9] en de [locatie 10].
    De beroepsgronden
    9.3.    [appellante sub 1] en [appellante sub 8] komen in de eerste plaats op tegen artikel 5.1, aanhef en onder b, van de planregels, voor zover daarin een regeling is opgenomen voor hun percelen. Zij betogen dat deze bepaling ten onrechte niet de mogelijkheid biedt om verse compost op hun percelen te bereiden. Verse compost bestaat uit een gehomogeniseerd mengsel van stro, paardenmest, kippenmest, gips en water. Dit mengsel wordt ook wel aangeduid als tunnelgrondstof of als 'fase I-compost'.
    Het bereiden van verse compost vormt volgens appellanten een onmisbaar onderdeel van het normale bedrijfsproces. De daarmee verband houdende activiteiten zijn volgens hen toegestaan op grond van het vorige bestemmingsplan en op grond van de milieuvergunningen die zijn verleend. Uit ruimtelijk en milieuhygiënisch oogpunt is er volgens [appellante sub 1] en [appellante sub 8] geen reden om deze activiteiten niet toe te staan. Als verse compost op de percelen mag worden bereid - uit losse grondstoffen of uit een (droge) mix van grondstoffen - dan zijn er minder verkeersbewegingen nodig dan wanneer de verse compost als mengsel moet worden aangevoerd. Bovendien leidt het ter plaatse bereiden van verse compost niet tot extra geurhinder in de omgeving, zo stellen zij.
    Volgens appellanten komt de planregeling op dit punt niet overeen met de werkelijke bedoeling van de raad. Daarbij wijzen zij op de motie die de raad in de vergadering van 26 juni 2019 heeft aangenomen. Volgens appellanten maakt de motie duidelijk dat voor hun percelen niet de juiste bestemmingsregeling in het plan is opgenomen.
    Verder voeren [appellante sub 1] en [appellante sub 8] aan dat in de artikelen 5.1 en 5.2.2 van de planregels ten onrechte beperkingen zijn gesteld aan de mogelijkheid om hun bedrijfsbebouwing (tunnelgebouwen en andere bedrijfsbebouwing) uit te breiden.
    Daarnaast stellen zij dat op gronden met de bouwaanduiding "onbebouwd" legale bedrijfsbebouwing aanwezig is.
    Ook voeren zij aan dat het bestemmingsplan ten onrechte niet de mogelijkheid biedt om materialen buiten op te slaan. Daarbij gaat het om materialen die nodig zijn voor de normale bedrijfsvoering, zoals bijvoorbeeld stro en verpakte paardenmest. De opslag daarvan is volgens appellanten toegestaan op grond van de verleende milieuvergunningen.
    Verder komen zij op tegen artikel 39.3 van de planregels. Zij vrezen dat zij op grond van deze bepaling een te hoog aantal parkeerplaatsen op hun bedrijfsterreinen moeten realiseren, bij een uitbreiding van de bebouwing.
    [appellante sub 1] betoogt ten slotte dat ten onrechte een agrarische bestemming is toegekend aan het noordoostelijke deel van haar terrein. Op die plaats zijn voorzieningen aanwezig (zoals een afvalwaterinstallatie, een brandstofopslagtank en een verharding) die zij al jarenlang legaal gebruikt voor haar bedrijfsactiviteiten. Deze voorzieningen maakten in het verleden deel uit van de toenmalige inrichting, die bestond uit de champignonkwekerij van [appellante sub 1] aan de [locatie 9] en de champignonkwekerij aan de [locatie 11]. Na de sloop van de bebouwing op het laatstgenoemde perceel is het gebruik van de voorzieningen voortgezet door de champignonkwekerij aan de [locatie 9]. Het gaat dan ook niet om een nieuwe ontwikkeling, aldus [appellante sub 1].
    Het standpunt van de raad
    9.4.    Bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft de raad de nota van zienswijzen (versie van 14 mei 2019) als zijn eigen standpunt overgenomen. Daarin staat dat de bestemmingsregeling voor de percelen van appellanten (waarbij het niet is toegestaan om verse compost op de percelen te bereiden) inhoudelijk gelijk is aan het vorige bestemmingsplan, maar dat de regeling alleen is verduidelijkt.       
    Het gegeven dat milieuvergunningen zijn verleend voor het bereiden van verse compost is onvoldoende om dit ook in het bestemmingsplan toe te staan. Hiervoor is een planologische afweging nodig. Dit is niet hetzelfde als de milieu-afweging, zo is vermeld in de nota van zienswijzen.
    Verder is vermeld dat er in planologisch opzicht geen aanleiding bestaat om het bereiden van verse compost ter plaatse toe te staan. Het gaat om een niet-agrarische bedrijvigheid. De vestiging en uitbreiding van niet-agrarische bedrijven is niet wenselijk in het buitengebied. Dit geldt te meer voor bedrijven die verse compost bereiden, omdat dit evident meer vrachtwagenbewegingen meebrengt, in een verkeerssituatie die al overbelast is, en waarbij het daartoe benodigde aanpassen van het weggennet alleen al praktisch gezien onmogelijk is. Deze algemene (planologische) belangen wegen zwaarder dan het belang van de betrokken bedrijven om uit een milieutoestemming te mogen afleiden dat de activiteiten ook planologisch kunnen worden toegestaan, aldus de nota van zienswijzen.
    Verder is overwogen dat het onderscheid tussen de verschillende soorten gebouwen (en het daarbij toegestane bebouwingsoppervlak) gerechtvaardigd is vanwege de ruimtelijke invloed op de omgeving.
    Volgens de nota van zienswijzen is ook niet gebleken dat er vergunde bouwwerken aanwezig zijn op gronden waar de aanduiding "onbebouwd" van toepassing is.
    Buitenopslag is volgens de nota van zienswijzen toegestaan voor zover dat nodig is voor de uitvoering van toegelaten activiteiten.
    Over de voorzieningen op het noordoostelijke deel van het terrein van [appellante sub 1] is ten slotte overwogen dat het hier gaat om nieuwe ontwikkelingen, die niet in dit plan kunnen worden meegenomen.
    9.5.    Hoewel de raad de nota van zienswijzen bij de planvaststelling als zijn eigen standpunt heeft overgenomen, heeft de raad op 26 juni 2019 ook een motie aangenomen over de bedrijven van appellanten.
    In die motie wordt het college opgeroepen om:
    - met [appellante sub 1] en [appellante sub 8] in overleg te gaan voor de ontwikkeling van een postzegelplan waarin de vergunde activiteiten juridisch-planologisch worden vastgelegd;
    - ernaar te streven het postzegelplan voor het einde van het jaar ter vaststelling aan de raad aan te bieden; en
    - er voor te zorgen dat tot die tijd de huidige bedrijfsvoering kan worden gecontinueerd.
    Beoordeling
    9.6.    De raad heeft twee verschillende standpunten ingenomen over de bestemmingsregeling voor de percelen van appellanten.
    Enerzijds heeft de raad het bereiden van verse compost op die percelen niet willen toestaan. Dat voor de daarmee verband houdende activiteiten milieuvergunningen zijn verleend, heeft de raad niet doorslaggevend geacht.
    Anderzijds wil de raad dat een nieuw bestemmingsplan voor de percelen wordt voorbereid en ter vaststelling aan hem wordt aangeboden. De activiteiten die zijn toegestaan in de verleende milieuvergunningen moeten daarbij planologisch worden ingepast (en mogen worden voortgezet).
    Deze beide standpunten komen inhoudelijk niet met elkaar overeen.
    Alleen hierom al is het bestemmingsplan in dit opzicht niet toereikend gemotiveerd en ook niet voldoende zorgvuldig tot stand gekomen.
    9.7.    De Afdeling overweegt verder dat in de nota van zienswijzen (in het kader van de planologische afweging) is gesteld dat het bereiden van verse compost op de percelen van appellanten er toe zal leiden dat een groter aantal vrachtwagenbewegingen plaatsvindt dan in de situatie dat verse compost als mengsel wordt aangevoerd. Mede daarom is het bereiden van verse compost planologisch niet inpasbaar geacht.
    De stelling dat het aantal vrachtwagenbewegingen zal toenemen bij het ter plaatse bereiden van verse compost (waarbij losse grondstoffen en/of een (droge) mix van grondstoffen worden aangevoerd) is echter niet onderbouwd. Dit is extra bezwaarlijk omdat appellanten gemotiveerd hebben betoogd dat de aanvoer van verse compost juist zal leiden tot meer verkeersbewegingen, vanwege het hoge gehalte aan water (gewicht) in dat mengsel. Ook in het milieuspoor is aangenomen dat het bereiden van verse compost op de percelen geen verkeersaantrekkende werking heeft (vergelijk de verklaring als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer die het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 19 augustus 2009 heeft gegeven over een door [appellante sub 8] gedane melding). Gelet hierop is het bestemmingsplan ook op dit punt niet toereikend gemotiveerd en ook niet voldoende zorgvuldig tot stand gekomen.
    9.8.    Verder is op de zitting gebleken dat er enige onzekerheid bestaat over de vraag of er legale bedrijfsbebouwing aanwezig is op gronden met de bouwaanduiding "onbebouwd". Volgens appellanten is op de website www.ruimtelijkeplannen.nl te zien dat smalle stroken van de bestaande bedrijfsgebouwen op gronden liggen waar bebouwing niet is toegestaan.
    Dit is te zien als de verbeelding wordt geprojecteerd op een luchtfoto.
    De Afdeling overweegt hierover dat bij het beoordelen van de ligging van bebouwing geen doorslaggevende betekenis toekomt aan een luchtfoto die als achtergrond wordt gekozen op www.ruimtelijkeplannen.nl. Een luchtfoto - die vanuit een satelliet wordt gemaakt onder een bepaalde hoek - geeft immers altijd een enigszins vertekend beeld van de werkelijke situatie. Daarbij kan ook sprake zijn van schaduwwerking.
    De bebouwing die op gronden lijkt te liggen waar bebouwing niet is toegestaan, bevindt zich in dit geval echter aan verschillende kanten van de bedrijfsgebouwen. Zoals de raad tijdens de zitting heeft erkend, kan daarom worden betwijfeld of hier sprake is van een vertekend beeld of schaduwwerking op de luchtfoto. In zoverre is het bestemmingsplan daarom niet toereikend gemotiveerd en ook niet voldoende zorgvuldig tot stand gekomen.
    9.9.    Op de zitting is verder aannemelijk geworden dat [appellante sub 1] de voorzieningen op het noordoostelijke deel van haar terrein al jarenlang legaal gebruikt voor haar champignonkwekerij. Bij de planvaststelling - waarbij een agrarische bestemming aan de desbetreffende gronden is toegekend - heeft de raad dit niet onderkend. Ook in dit opzicht is het bestemmingsplan niet toereikend gemotiveerd en ook niet voldoende zorgvuldig tot stand gekomen.
    Conclusie
    9.10.  Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op:
    - de plandelen met de bestemming "Bedrijf" ter plaatse van de percelen van [appellante sub 1] en [appellante sub 8], en
    - het plandeel met de bestemming "Agrarisch" ter plaatse van de voorzieningen op het noordoostelijke deel van het perceel van [appellante sub 1],
    is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb.
    De beroepen van [appellante sub 1] en [appellante sub 8] zijn gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover het gaat om de hiervoor aangeduide plandelen, moet worden vernietigd. Wat [appellante sub 1] en [appellante sub 8] voor het overige hebben aangevoerd, hoeft daarom geen bespreking meer.
    De Afdeling ziet aanleiding om de raad met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb op te dragen om voor deze vernietigde planonderdelen, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw plan vast te stellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    9.11.  De raad moet de proceskosten van [appellante sub 1] en [appellante sub 8] vergoeden.
    Het beroep van ZLTO en anderen
    Teeltondersteunende voorzieningen
    10.     ZLTO en anderen kunnen zich niet verenigen met de regeling voor teeltondersteunende voorzieningen bij de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden". ZLTO en anderen vinden dat onvoldoende is gemotiveerd waarom er geen mogelijkheden worden geboden om buiten het bouwvlak hogere tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen te realiseren dan 1,5 meter. Zij wijzen er verder op dat er in de praktijk behoefte is aan hogere teeltondersteunende voorzieningen. Zij menen dat de maximaal toegestane hoogte van 1,5 meter te laag is. Dit zou minimaal 2,5 meter moeten zijn. Op de zitting hebben ZLTO en anderen toegelicht dat zij met hun beroep willen verhinderen dat de mogelijkheden in het plan worden beperkt.
    10.1.  Op grond van artikel 4.2.3 van de planregels, gelezen in samenhang met de begripsbepaling van teeltondersteunende voorzieningen in artikel 1.84 van de planregels, zijn in beginsel buiten het bouwvlak tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen toegestaan tot een hoogte van 1,5 meter.
    10.2.  De raad heeft gekozen voor een maximum hoogte van 1,5 meter in aansluiting op de regeling in andere gemeenten, waaronder Zaltbommel. De raad heeft gesteld dat een verruiming van de bouwmogelijkheden voor glastuinbouwbedrijven, die, zoals hier aan de orde, buiten de zogenoemde intensiveringsgebieden liggen (de zogenaamde solitaire bedrijven) een negatieve invloed zal hebben op de al in gang gezette herstructurering van (glas)tuinbouw in de Bommelerwaard. In het kader van die herstructurering is in het Provinciaal Inpassingsplan tuinbouw Bommelerwaard bepaald dat tuinders in het desbetreffende gebied de ruimte hebben om uit te breiden in de intensiveringsgebieden. Daarnaast heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat een verhoging van de toegestane bouwmogelijkheden de kwaliteit van het buitengebied sterk zal aantasten. Hierbij heeft de raad gewezen op het open karakter van het buitengebied, dat hij zo veel als mogelijk wenst te behouden, en de aanwezigheid van weidse doorzichten. Een vergroting van de bouwmogelijkheden doet volgens de raad afbreuk aan de openheid, terwijl bij een hoogte van teeltondersteunende voorzieningen tot 1,5 m de mogelijkheid behouden blijft om over de teeltondersteunende voorzieningen heen nog de weidsheid en openheid van het landschap te ervaren en het via doorzichten mogelijk blijft verder weg gelegen delen van het buitengebied te zien. Bij een grotere hoogte bevinden de teeltondersteunende voorzieningen zich ook op ooghoogte, waarmee de teeltondersteunende voorzieningen het zicht op de openheid en doorzichten ontnemen, aldus de raad.
    10.3.  De Afdeling is van oordeel dat de raad in redelijkheid de hoogte van teeltondersteunende voorzieningen heeft kunnen beperken tot 1,5 m, gelet ook op het beleid om tuinbouw elders (intensiveringsgebieden) te concentreren. Hierbij heeft de raad, vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, ook in aanmerking kunnen nemen dat het belang van behoud van de openheid en behoud van weidse doorzichten niet wordt gediend bij een verruiming van de bouwmogelijkheden. De Afdeling ziet verder in wat ZLTO en anderen naar voren hebben gebracht geen concrete aanknopingspunten om aan te nemen dat de planregeling, zoals de raad heeft vastgesteld, tot onevenredige gevolgen leidt voor bedrijven in het plangebied.
    Het betoog slaagt niet.
    Spuitzone
    10.4.  ZLTO en anderen kunnen zich niet verenigen met artikel 3.4.3, onder c, van de planregels, behorend bij de bestemming "Agrarisch", en artikel 4.4.3, onder c, van de planregels, behorend bij de bestemming "Agrarisch met waarden", waarin het verbod is neergelegd dat gronden worden gebruikt voor fruitteelt en boomgaarden binnen een afstand van 50 m van bepaalde gevoelige bestemmingen. Er is weliswaar een uitzondering gemaakt (onder c, sub 2, van genoemde planregels), maar ZLTO acht die niet duidelijk.
    10.5.  In artikel 3.4.3 en artikel 4.4.3 van de planregels is het volgende bepaald:
    "Onder gebruik in strijd met deze bestemming wordt in ieder geval verstaan:
    […]
    c. het gebruik van gronden voor fruitteelt en boomgaarden binnen een afstand van 50 m tot (bedrijfs)woningen inclusief tuinen en ervan, sport- en recreatievoorzieningen en maatschappelijke voorzieningen, uitgezonderd voor zover:
    […]
    2. Aangetoond is dat geen gebruik wordt gemaakt van gewasbestrijdingsmiddelen dan wel indien gewasbestrijdingsmiddelen worden toegepast wordt voorzien in een windcirkel en gebruik wordt gemaakt van driftarme spuitdoppen;"
    10.6.  Op de zitting heeft de raad toegelicht dat in beginsel het gebruik voor gronden voor fruitteelt en boomgaarden binnen een afstand van 50 m van (bedrijfs)woningen onder strijdig gebruik valt, indien gebruik wordt gemaakt van gewasbestrijdingsmiddelen. Dit is, zo heeft de raad op de zitting toegelicht, anders indien er gebruik wordt gemaakt bij de fruitteelt of boomgaarden van een windcirkel en gebruik wordt gemaakt van driftarme spuitdoppen. De raad heeft toegelicht dat niet ervoor is gekozen om in die situatie een nadere afweging te later plaatsvinden (wat bijvoorbeeld had gekund met het opnemen van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid waarbij door het bevoegd gezag een nadere afweging kan worden gemaakt) maar dat er automatisch gevolgen zijn voor de aan te houden afstand, in de situatie dat wordt voorzien in een windcirkel en gebruik wordt gemaakt van driftarme spuitdoppen. In die situatie is er op grond van de planregels geen afstand tussen fruitteelt of boomgaarden en (bedrijfs)woningen voorgeschreven, zo heeft de raad op de zitting toegelicht. De Afdeling stelt vast dat de tekst van bovengenoemde planregels ruimte bieden voor deze, door de raad gegeven uitleg. Die uitleg betekent dat bij een fruitteler die voorziet in een windcirkel en gebruik maakt van driftarme spuitdoppen geen sprake is van strijdig gebruik. Op de zitting is gebleken dat ZLTO en anderen geen bezwaren hebben tegen de door de raad gegeven, op zichzelf duidelijke uitleg. Gelet hierop bestaat voor vernietiging van de genoemde planregels geen aanleiding.
    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    10.7.  Het beroep is ongegrond. De raad hoeft geen proceskosten aan ZLTO en anderen te vergoeden.
    Het beroep van [appellante sub 9]
    11.     Op de gronden achter [locatie 12] te Heerewaarden waarvan [appellante sub 9] eigenaar is, wordt al meer dan 60 jaar fruit geteeld. Er staan pruimenbomen. [appellante sub 9] kan zich niet verenigen met de planregeling voor zijn gronden. [appellante sub 9] is van mening dat er onvoldoende teeltondersteunende voorzieningen zijn toegestaan en vreest voor het voortbestaan van het fruitbedrijf.
    11.1.  [appellante sub 9] betoogt dat het bestemmingsplan, voor zover dat op zijn gronden betrekking heeft, onzorgvuldig tot stand is gekomen. Volgens [appellante sub 9] heeft de raad ten onrechte geen bouwvlak opgenomen. Op de zitting heeft [appellante sub 9] in dit verband toegelicht dat een gebouw nodig is, opdat daarbinnen de pruimen kunnen worden gekoeld. Om bederf te voorkomen, is het nodig dat pruimen zo snel mogelijk na het plukken gekoeld worden. Ter illustratie van de onzorgvuldige gang van zaken heeft [appellante sub 9] erop gewezen dat de raad lang over de besluitvorming heeft gedaan en de belangen van het bedrijf desondanks niet goed heeft geïnventariseerd en gewogen.
    11.2.  In het plan is aan de gronden van het fruitbedrijf de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend. Ingevolge artikel 4.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf. De Afdeling stelt vast dat fruitteelt hier is toegestaan. De Afdeling stelt verder vast dat [appellante sub 9] een gebouw wenst te realiseren dat dient ter ondersteuning van de teelt van de pruimen. In het plan is er geen bouwvlak opgenomen, ter plaatse waar de fruitteelt plaatsvindt. Gezien artikel 4, onder h, van de planregels zijn, door het ontbreken van een bouwvlak, permanente teeltondersteunende voorzieningen niet toegestaan (wel zijn overigens bepaalde tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen toegestaan). De bebouwing, zoals door [appellante sub 9] wordt gewenst, is dus niet in het plan toegestaan.
    11.3.  De raad heeft toegelicht dat hij geen aanleiding heeft gezien de bouw- en gebruiksmogelijkheden voor [appellante sub 9] te verruimen. De raad heeft hierbij erop gewezen dat het bedrijfsbelang is meegewogen, nu de teelt van fruit is toegestaan op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden". De raad heeft echter permanente bebouwing hier niet toegestaan. Daarbij heeft de raad het uitgangspunt gehanteerd dat, vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, in beginsel geen nieuwe permanente bouwmogelijkheden in het buitengebied worden gegeven, omdat dit het open karakter van het buitengebied zou aantasten.
    11.4.  De Afdeling ziet in wat [appellante sub 9] naar voren heeft gebracht, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in dit geval niet aan dit uitgangspunt mocht vasthouden. Hierbij neemt de Afdeling in ogenschouw dat [appellante sub 9] niet heeft gesteld, en overigens ook niet is gebleken, dat er bestaande (bouw)rechten aan de orde zijn. Verder volgt de Afdeling het standpunt van de raad dat [appellante sub 9] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het voor de bedrijfsvoering noodzakelijk is dat er permanente bebouwing wordt toegestaan (ter ondersteuning van de pruimenteelt). Voor zover het beroep van [appellante sub 9] is gericht tegen de beperkte mogelijkheden voor het realiseren van teeltondersteunende voorzieningen, verwijst de Afdeling naar hetgeen daarover in 10.3 is overwogen. Gelet hierop is van onevenredige nadelige gevolgen voor [appellante sub 9] naar het oordeel van de Afdeling geen sprake en verder ziet de Afdeling ook geen aanknopingspunten voor de conclusie dat het besluit onzorgvuldig tot stand zou zijn gekomen.
    De betogen slagen niet.
    11.5.  Het beroep is ongegrond. De raad hoeft geen proceskosten aan [appellante sub 9] te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen van:
    a. [appellante sub 1A] en [appellante sub 1B] en
    b. [appellante sub 8A] en [appellante sub 8B] gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Maasdriel van 26 juni 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016", voor zover het betreft:
    a1. het plandeel met de bestemming "Bedrijf" ter plaatse van het perceel [locatie 9] te Velddriel;
    a2. het plandeel met de bestemming "Agrarisch" ter plaatse van de voorzieningen op het noordoostelijke deel van het perceel [locatie 9] te Velddriel;
    b. het plandeel met de bestemming "Bedrijf" ter plaatse van het perceel [locatie 10] te Velddriel;
    III.      draagt de raad van de gemeente Maasdriel op om binnen dertig weken na de verzending van deze uitspraak, met inachtneming van wat daarin is overwogen, een nieuw besluit te nemen over de hiervoor onder II.a1, II.a2 en II.b vermelde plandelen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen;
    IV.      verklaart de overige beroepen ongegrond;
    V.       veroordeelt de raad van de gemeente Maasdriel tot vergoeding van bij:
    a. [appellante sub 1A] en [appellante sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00 (zegge: veertienhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. [appellante sub 8A] en [appellante sub 8B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00 (zegge: veertienhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      gelast dat de raad van de gemeente Maasdriel aan:
    a. [appellante sub 1A] en [appellante sub 1B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    b. [appellante sub 8A] en [appellante sub 8B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, waarbij geldt dat het bestuursorgaan bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
    418-208-739.