ECLI:NL:RVS:2022:698, Raad van State, 09-03-2022, 202104774/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2020 heeft de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen besloten dat [appellante] een medisch onderzoek moet laten doen en heeft het de geldigheid van haar rijbewijs geschorst. Op 23 april 2019 is [appellante] betrokken geweest bij een verkeersongeval. De politie heeft toen bij [appellante] een ademalcoholgehalte van 635 μg/l geconstateerd. Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het CBR daarom [appellante] een Educatieve Maatregel Alcohol en verkeer (hierna: EMA-cursus) opgelegd.      Op 24 december 2019 heeft [appellante] telefonisch contact gehad met het CBR en heeft zij aangegeven dat zij op 17 februari 2020 zal worden opgenomen voor vijftien weken. Daarnaast heeft zij verteld dat ze voorafgaand aan de opname een vijfdaagse detoxificatie zal ondergaan en dat dit mogelijk zal conflicteren met de opgelegde EMA-cursus.

202104774/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 9 juni 2021 in zaak nr. 20/4157 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 maart 2020 heeft het CBR besloten dat [appellante] een medisch onderzoek moet laten doen en heeft het de geldigheid van haar rijbewijs geschorst.
    Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het CBR het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 juni 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 juli 2020 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 20 juli 2020 in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2022, waar [appellante], via een videoverbinding, bijgestaan door mr. A.T. Leigh, advocaat te Haarlem, en het CBR, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kwant, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 23 april 2019 is [appellante] betrokken geweest bij een verkeersongeval. De politie heeft toen bij [appellante] een ademalcoholgehalte van 635 μg/l geconstateerd. Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het CBR daarom [appellante] een Educatieve Maatregel Alcohol en verkeer (hierna: EMA-cursus) opgelegd.
    2.       Op 24 december 2019 heeft [appellante] telefonisch contact gehad met het CBR en heeft zij aangegeven dat zij op 17 februari 2020 zal worden opgenomen voor vijftien weken. Daarnaast heeft zij verteld dat ze voorafgaand aan de opname een vijfdaagse detoxificatie zal ondergaan en dat dit mogelijk zal conflicteren met de opgelegde EMA-cursus. Op 2 januari 2020 heeft [appellante] opnieuw contact gehad met het CBR om door te geven dat de detoxificatiebehandeling de week daarop zal beginnen en dat zij daarom niet op 6 januari 2020 naar de cursus zal kunnen komen. Er is afgesproken dat [appellante] hiervan bewijs zal overleggen.
    3.       Op 6 januari 2020 heeft het CBR bericht ontvangen van de cursusinstantie dat [appellante] niet op de EMA-cursus is verschenen. Verder heeft het CBR geen bewijs ontvangen van [appellante] waaruit blijkt waarom zij niet aanwezig was. Bij besluit van 28 januari 2020 heeft het CBR het rijbewijs van [appellante] daarom ongeldig verklaard.
    4.       Op 7 februari 2020 heeft [appellante] een bezwaarschrift ingediend tegen dit besluit waarbij ze heeft aangegeven dat ze niet op de dag van de EMA-cursus kon verschijnen omdat zij toen de detoxificatiebehandeling onderging. Ter onderbouwing heeft [appellante] een verklaring van het Rode Kruis Ziekenhuis overgelegd waaruit blijkt dat zij opgenomen is geweest op de afdeling Klinische Psychiatrie van 16 tot 31 januari 2020. Naar aanleiding daarvan heeft het CBR bij besluit van 19 februari 2020 de oplegging van de EMA-cursus ingetrokken. De kosten die [appellante] voor de EMA-cursus heeft moeten betalen, zijn door het CBR aan haar terugbetaald.
    5.       Vervolgens heeft het CBR bij het besluit van 20 maart 2020 het opleggen van de EMA-cursus omgezet in het opleggen van een medisch onderzoek. Hieraan heeft het CBR ten grondslag gelegd dat het twijfelt aan de geestelijke geschiktheid van [appellante] vanwege ernstig gestoord inzicht of gedrag.
    6.       [appellante] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Hierbij heeft zij onder meer aangevoerd dat er geen aanleiding bestaat om een onderzoek naar de rijgeschiktheid op te leggen omdat er geen gegrond vermoeden is van ernstig gestoord inzicht of gedrag. Zij heeft hierbij verklaard dat zij kampt met rugklachten, slecht kan lopen en dat zij daarom langere tijd oxycodon heeft gebruikt ter pijnstilling. [appellante] heeft in overleg met het revalidatiecentrum Heliomare besloten vrijwillig een detoxificatie voor de oxycodon te ondergaan. Zij werd opgenomen op de afdeling Klinische Psychiatrie in het kader van deze detoxificatie en niet vanwege een psychische aandoening, waarvan volgens [appellante] geen sprake is. Ter onderbouwing heeft zij op 21 april 2020 een verklaring van een revalidatiearts van 5 maart 2020 overgelegd. Deze brief vermeldt dat onder andere in verband met onderzoeken bij de neurochirurg de revalidatie voor de komende week on hold is gezet. Het programma is aangepast en er is nu voor gekozen om een individueel revalidatie traject te gaan volgen. Het vervolgtraject hangt af van de resultaten van het onderzoek bij de neurochirurg. Na de onderzoeksdag heeft patiënte een klinische detox gedaan in het Rode Kruis Ziekenhuis afdeling psychiatrie gevolgd, gericht op het snel afbouwen van de (vele) pijnmedicatie. Dit is succesvol verlopen en patiënte kon daarna starten met het programma bij Heliomare.
    7.       Het CBR heeft vervolgens [appellante] in de gelegenheid gesteld om een nader neurologisch rapport te overhandigen op grond waarvan het vermoeden van ongeschiktheid kan worden weggenomen. Op 24 juni 2020 heeft [appellante] aangegeven dat zij medisch gezien niet in staat is om het rapport te overleggen. Het CBR heeft [appellante] laten weten dat het medisch onderzoek dat gepland stond op 4 juli 2020 daarom zal doorgaan.
    8.       Bij het besluit van 20 juli 2020 heeft het CBR het besluit van 20 maart 2020 gehandhaafd. Het CBR heeft overwogen dat met het besluit van 20 maart 2020 weliswaar te voorbarig was besloten om het rijbewijs ongeldig te verklaren en de EMA-cursus om te zetten naar een medisch onderzoek, maar dat op grond van wat [appellante] in bezwaar heeft aangevoerd voldoende aanleiding bestaat om een medisch onderzoek aan haar op te leggen. Hier voegt het CBR nog aan toe dat ook de mededeling dat [appellante] niet in staat was om een neurologisch rapport over te leggen heeft bijgedragen aan het vermoeden van ongeschiktheid.
    9.       [appellante] is het niet eens met dit besluit en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Wettelijk kader
    10.     Het wettelijk kader in deze zaak wordt gevormd door de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) en de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling). De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    11.     De rechtbank heeft de wettelijke grondslag van het besluit van 20 maart 2020 vastgesteld en geconcludeerd dat het opleggen van het onderzoek naar de geschiktheid, een omzetting van de eerder opgelegde EMA-cursus betreft op grond van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling. Het is daarom niet, zoals het CBR in beroep heeft gesteld, een nieuw besluit op grond van artikel 23, derde lid, aanhef en onder a, van de Regeling.
    De EMA-cursus kan onder meer worden omgezet naar een onderzoek naar de geschiktheid, gelet op artikel 12, aanhef en onder f, van de Regeling, als [appellante] naar het oordeel van een medisch deskundige lijdt aan een ernstige psychiatrische stoornis of dementie, dan wel aan een langdurige lichamelijke stoornis die deelname aan de EMA-cursus onmogelijk maakt. Naar het oordeel van de rechtbank volgt dit niet uit het besluit van 20 juli 2020. Hierin staat enkel vermeld dat de medisch adviseur heeft aangegeven dat er een vermoeden van ongeschiktheid bestaat. De rechtbank heeft daarom het beroep gegrond verklaard.
    11.1.  Het CBR heeft volgens de rechtbank echter wel kunnen vermoeden dat [appellante] afhankelijk was van drogerende stoffen anders dan alcohol zoals bedoeld in artikel 12, aanhef en onder h, van de Regeling. In dit verband wijst de rechtbank naar het verweerschrift van het CBR waarin is opgenomen dat er het vermoeden bestond dat [appellante] misbruik maakte van psychoactieve middelen. Gelet op dit vermoeden kwam [appellante] niet meer in aanmerking voor een EMA-cursus zoals bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling en heeft het CBR het onderzoek naar de geschiktheid terecht opgelegd. De rechtbank heeft daarom, gelet op artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het besluit van 20 juli 2020 in stand gelaten.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    12.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat er voldoende aanleiding bestond voor een vermoeden van ongeschiktheid gebaseerd op grond van de medische informatie die [appellante] heeft aangeleverd. Deze informatie heeft [appellante] aan het CBR verstrekt om toe te lichten waarom zij niet deel kon nemen aan de EMA-cursus. Zonder nadere beschouwing of een verzoek om nadere informatie is vervolgens een onderzoek naar de rijgeschiktheid opgelegd, aldus [appellante].
    13.     De Afdeling volgt [appellante] niet in haar betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het CBR geen vermoeden van ongeschiktheid mocht baseren op informatie die zij heeft aangeleverd in verband met haar afwezigheid van de EMA-cursus. Gelet op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder c, van de Regeling, kan het CBR een vermoeden van ongeschiktheid ontlenen aan de gegevens die door [appellante] aan het CBR zijn overgelegd. Dat [appellante] deze gegevens had overgelegd om te laten zien dat zij niet in staat was om naar de EMA-cursus te komen, maakt dit niet anders.
    14.     De Afdeling volgt [appellante] ook niet in haar betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het CBR heeft kunnen vermoeden dat zij afhankelijk was van drogerende stoffen anders dan alcohol als bedoeld in artikel 12, aanhef en onder h, van de Regeling.
    14.1.  In de bezwaarfase heeft [appellante] verklaard dat zij een langdurig medisch traject had doorlopen en dat zij werd behandeld met zware pijnmedicatie, waaronder oxycodon. Zij heeft vervolgens succesvol een detoxificatie voor de pijnmedicatie ondergaan in het Rode Kruis Ziekenhuis op de afdeling Klinische Psychiatrie. Ter onderbouwing hiervan heeft zij  een verklaring overgelegd van een revalidatiearts waaruit dit blijkt. Omdat het revalidatietraject toen deze verklaring werd opgesteld nog niet was begonnen, heeft het CBR zich daarna op het standpunt mogen stellen dat recente medische informatie nodig was om de rijgeschiktheid van [appellante] te kunnen beoordelen.
    Het CBR heeft vervolgens ter voorbereiding op het besluit op bezwaar - anders dan [appellante] aanvoert - wel degelijk gevraagd om nadere informatie. Het heeft namelijk bij brief van 4 juni 2020 aan [appellante] gevraagd om een actueel neurologisch rapport te overleggen. Hierbij heeft het CBR ook verzocht om in te gaan op de afhankelijkheid van oxycodon of andere opiaten en het moment waarop [appellante] gestopt zou zijn met deze medicatie. [appellante] heeft aan het CBR meegedeeld dat zij hiertoe niet in staat was. Dat betekent dat het CBR, met de informatie die het bij het nemen van het besluit van 20 juli 2020 had, een vermoeden kon hebben dat [appellante] afhankelijk was van drogerende middelen anders dan alcohol. Uit de informatie die [appellante] in de bezwaarfase heeft overgelegd bleek weliswaar dat de detoxificatie succesvol was doorlopen, maar ook dat het revalidatieprogramma nog niet volledig was doorlopen en dat er nog neurologisch onderzoek zou plaatsvinden. Het was gelet hierop nog niet volledig duidelijk dat er geen afhankelijkheid meer was van drogerende middelen anders dan alcohol. De rechtbank heeft gelet hierop naar het oordeel van de Afdeling terecht de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    15.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    16.     Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Baldinger, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Baldinger
    lid van de enkelvoudige kamer     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2022
    97-994
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 130
    1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijke schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld. […]
    Artikel 131
    1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangegeven gevallen, respectievelijk tot:
    a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid,
    […] of
    c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of de geschiktheid. […]
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 2
    1. Een vermoeden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 wordt gebaseerd op feiten of omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage.
    2. Indien een vermoeden als bedoeld in het eerste lid wordt gebaseerd op het gestelde in de bij deze regeling behorende bijlage 1, onderdeel B, subonderdeel III, Drogerende stoffen, dient betrokkene bij minimaal één feit bestuurder te zijn geweest van een motorrijtuig waarvoor een rijbewijs is vereist.
    Artikel 3
    […]
    2. Feiten of omstandigheden als bedoeld in artikel 2 kunnen voor zover het de geschiktheid betreft bovendien blijken uit: […]
    c. gegevens, door de directeur uit andere bron verkregen.
    […]
    Artikel 11
    Het CBR besluit tot oplegging van een educatieve maatregel alcohol en verkeer indien:
    Bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 435 μg/l, respectievelijk 1,0‰, maar lager is dan 785 μg/l, respectievelijk 1,8‰, of indien betrokkene heeft geweigerd mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8, tweede of derde lid, van de wet; […]
    Artikel 12
    Betrokkene komt niet in aanmerking voor de educatieve maatregel alcohol en verkeer indien: […]
    c. hij de afgelopen vijf jaar aan een educatieve maatregel alcohol en verkeer heeft deelgenomen; […]
    f. hij naar het oordeel van een medisch deskundige lijdt aan een ernstige psychiatrische stoornis of dementie, dan wel aan een langdurige lichamelijke stoornis die deelname onmogelijk maakt, […]
    h. het vermoeden bestaat dat er bij betrokkene sprake is van afhankelijkheid van drogerende stoffen anders dan alcohol.
    Artikel 23
    1. Het CBR besluit dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994 indien: […]
    e. betrokkene op grond van artikel 12 niet in aanmerking komt voor een educatieve maatregel alcohol en verkeer;
    […]
    3. Het CBR besluit ten slotte dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de rijvaardigheid dan wel geschiktheid:
    […]
    b. in geval van feiten of omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage onder B, onderdelen I en II, of […]
    Bijlage bij de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    […]
    B. Geschiktheid
    I. Lichamelijke geschiktheid
    […]
    h. betrokkene verklaart geneesmiddelen te hebben ingenomen die, al dan niet in combinatie met alcohol, de rijvaardigheid beïnvloeden;
    […]