ECLI:NL:CBB:2022:48, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-02-2022, 20/537
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Met appellante is het College van oordeel als uitgangspunt heeft te gelden dat verweerder bij het nemen van een besluit op bezwaar naar aanleiding van een uitdrukkelijke opdracht van de rechter toepassing moet geven aan hetgeen in de uitspraak is overwogen. In de uitspraak is echter, anders dan appellante meent, geen opdracht gegeven aan verweerder om het fosfaatrecht te verhogen. Wat betreft de door verweerder gekozen vorm van de compensatie, verwijst het College naar zijn uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:708). Daarin is geoordeeld dat de keuze van verweerder voor het verlenen van een ontheffing en niet – zoals verlangd door appellante – voor een verhoging van de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht, past binnen de grenzen van de beslissingsruimte van verweerder. Voor zover appellante zich op het standpunt stelt dat haar (nu) geen compensatie wordt geboden in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017, oordeelt het College, met verweerder, dat dit besluit in deze procedure niet aan de orde is. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat de proceskosten in bezwaar niet voor vergoeding in aanmerking komen omdat de herroeping van het besluit niet zijn oorzaak vindt in een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Het College heeft verweerder in de uitspraak van 24 maart 2020 immers al veroordeeld in de kosten van rechtsbijstand in bezwaar. Voor zover verweerder meent dat de deskundigenkosten in bezwaar niet meer voor vergoeding in aanmerking komen omdat het College in die uitspraak al uitspraak heeft gedaan over de kosten van rechtsbijstand in bezwaar volgt het College hem daarin niet. Door het vernietigen van het besluit op bezwaar van 20 augustus 2019 moest verweerder immers opnieuw op het bezwaar, inclusief het door appellante gedane verzoek om vergoeding van de deskundigenkosten in bezwaar, beslissen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/537
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 februari 2022 in de zaak tussen
    maatschap [naam] , te [woonplaats] , appellante(gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A. Herczog).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 1 mei 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft verweerder het besluit van 1 mei 2018 ingetrokken, dat besluit vervangen en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 24 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:183) heeft het College het beroep van appellante tegen het besluit van verweerder van 20 augustus 2019 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Verder heeft het College verweerder opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de gewezen uitspraak.
    
    
    
      Bij besluit van 30 april 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder een nieuw besluit genomen. Verweerder heeft het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.  
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2021. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
    
    
      2.1
      Voor een uitgebreide weergave van de in dit geding relevante bepalingen en de van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst het College naar zijn uitspraak van 24 maart 2020. Het College volstaat hier met het volgende.
      
    
    
      2.2
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat in het geval van appellante sprake is van schending van artikel 1 EP omdat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft overwogen dat in het geval van appellante van appellante geen evenwicht bestaat tussen de belangen van appellante en de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel. Verweerder heeft appellante op basis van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing verleend. 
      
    
    
      2.3
      Bij het bepalen van de omvang van de ontheffing is verweerder uitgegaan van de dieraantallen op 27 juni 2013 en de melkproductie over 2015. De totale ontheffing is vastgesteld op 279 kg. 
      
    
    
      3.1
      
        Appellante stelt zich in beroep op het standpunt dat verweerder ten onrechte 
        een ontheffing heeft verleend voor 279 kg en niet is overgegaan tot het toekennen van 279 kg
        extra fosfaatrechten. In de 2.1 genoemde uitspraak van het College heeft het College
        het volgende overwogen:
      
      
      
        
          “Dit geheel van omstandigheden is naar het oordeel van het College voldoende om aan te nemen dat de last voor appellante buitensporig is en dat zij daarvoor in enige mate dient te orden gecompenseerd. Hierbij denkt het College aan een verhoging van het fosfaatrecht in overeenstemming met het hoogste dieraantal dat appellante op enig moment heeft gehouden voordat zij vanwege de vertraging in de realisering van haar plannen de veebezetting moest inkrimpen.”
        
      
      
      
        Het staat verweerder niet vrij om in afwijking van die uitspraak over te gaan tot het verlenen van een ontheffing, en niet tot het toekennen van extra rechten. Het enkel verlenen van ontheffing biedt appellante onvoldoende rechtszekerheid voor de toekomst, nu de ontheffing elk moment kan worden ingetrokken. Deze ontheffing wordt ook overigens door verweerder niet geregistreerd, zodat ‘schaduwregisters’ ontstaan. Verder brengt het appellante in een nadeligere positie bij onderhandelingen met de bank, omdat zij geen eigenaar is van de rechten. Ter zitting heeft appellante in dit kader ook nog naar voren gebracht dat het voor haar nadelig uitwerkt wanneer ze het bedrijf zou willen overdragen en de fosfaatrechten evenredig zou willen verdelen over beide zoons. 
      
      
    
    
      3.2
      Verder zorgt het niet toekennen van de rechten ervoor dat appellante niet gecompenseerd kan worden ten aanzien van de beschikkingen met betrekking tot de Regeling Fosfaatreductieplan 2017. Op grond van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet en artikel 12 van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017, kan het referentie aantal worden aangepast indien bijzondere omstandigheden hiertoe nopen en hebben geleid tot toekenning van (bijvoorbeeld) meer rechten op de peildatum. Hier komt appellante door het niet toekennen van rechten maar de verlening van een ontheffing, niet voor in aanmerking. 
      
    
    
      3.3
      Appellante meent dat in andere gevallen waarin het College heeft geoordeeld dat sprake is van een individuele en buitensporige last, het fosfaatrecht wel is verhoogd, zodat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
      
    
    
      3.4
      Tot slot stelt appellante zich op het standpunt dat aan haar een hoger bedrag aan proceskostenvergoeding had moeten worden toegekend. Ten onrechte is verweerder niet veroordeeld in de vergoeding van de kosten die gemaakt zijn voor het inschakelen van de deskundige. 
      
    
    
      4.1
      
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht is overgegaan tot compensatie in de vorm van een ontheffing. De buitensporige last is ook op deze wijze weggenomen, nu appellante de bedrijfsvoering kan inrichten zoals deze zou zijn bij de toekenning van 279 kg extra fosfaatrechten. Dit is de last zoals door appellante is gepresenteerd en door het College in de eerdere uitspraak is bevestigd. Verweerder verwijst verder naar een uitspraak van het College waarin is geoordeeld dat het in eerste instantie op de weg van verweerder ligt om te bepalen in welke vorm en omvang compensatie wordt geboden. De individuele en buitensporige last wordt juist gecompenseerd door een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweed lid, van de Msw. Er bestaat geen mogelijkheid in de wet om anderszins tot een verhoging van het aantal fosfaatrechten te komen. Anders dan appellante stelt, kan appellante haar ontheffing wel degelijk aantonen omdat in het bestreden besluit is vermeld dat deze voor onbepaalde tijd is verleend. De ontheffing wordt alleen ingetrokken bij beëindiging van het bedrijf zonder overdracht aan een derde. Dat is bij toekenning van fosfaatrechten niet
        anders. Ook dan ‘vervallen’ de rechten immers. Verweerder nuanceert de stelling van appellante dat de waarde van een ontheffing niet bij het vermogen wordt geteld, wat negatief kan doorwerken bij onderhandelingen met de bank. Immers, met de verleende ontheffing kan appellante meer melkkoeien houden, wat leidt tot meer (melk)inkomsten. Verder zal ook bij een eventuele overdracht van het bedrijf van appellante de marktwaarde groter zijn, dan wanneer hetzelfde bedrijf geen ontheffing is geboden. Immers, ook de volgende eigenaar kan dan — zonder extra fosfaatrechten aan te schaffen — meer melkkoeien houden. Verweerder merkt verder op dat de ontheffing wel degelijk overdraagbaar is. Dit is het geval wanneer het gehele bedrijf wordt overgedragen. 
      
      
    
    
      4.2
      Voor zover appellante meent dat ze wordt benadeeld in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017, stelt verweerder zich op het standpunt dat dit buiten de omvang van dit geding valt. Appellante heeft ervoor gekozen geen beroep in te stellen tegen het besluit op bezwaar in die procedure.
      
    
    
      4.3
      Er is verder geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu in de andere zaken waarin het College heeft geoordeeld dat sprake is van een individuele en buitensporige last, ook over is gegaan tot compensatie in de vorm van een ontheffing. 
      
    
    
      4.4
      Voor zover appellante meent dat zij recht heeft op vergoeding van meer kosten, stelt verweerder dat in de uitspraak van 24 maart 2020 al is voorzien in een veroordeling van de proceskosten. Verweerder heeft die kosten betaald. Appellante is abuis geweest door de kosten die zij heeft gemaakt voor het inschakelen van een deskundige, niet naar voren te brengen in de bezwaar- en beroepsprocedure die vooraf ging aan de uitspraak van 24 maart 2020. 
      
    
    
      5.1
      Het College oordeelt als volgt. 
      
    
    
      5.2
      Niet in geschil is dat appellante door de toepassing van de peildatum 2 juli 2015 een individuele en buitensporige last draagt als bedoeld in artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom bij het bestreden besluit een ontheffing aan appellante verleend ter compensatie van deze last. Met appellante is het College van oordeel als uitgangspunt heeft te gelden dat verweerder bij het nemen van een besluit op bezwaar naar aanleiding van een uitdrukkelijke opdracht van de rechter toepassing moet geven aan hetgeen in de uitspraak is overwogen. In de uitspraak van 24 maart 2020 is verweerder opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in 3.1 is geciteerd. In de uitspraak is echter, anders dan appellante meent, geen opdracht gegeven aan verweerder om het fosfaatrecht te verhogen.  Als dat wel het geval zou zijn geweest zou het College op grond van artikel 8:72, derde lid aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak hebben kunnen voorzien.  
      
    
    
      5.3
      Wat betreft de door verweerder gekozen vorm van de compensatie, verwijst het College naar zijn uitspraak van 6 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:708). Daarin is geoordeeld dat de keuze van verweerder voor het verlenen van een ontheffing en niet – zoals verlangd door appellante – voor een verhoging van de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht, past binnen de grenzen van de beslissingsruimte van verweerder. Het ligt in eerste instantie op de weg van verweerder om te bepalen in welke vorm de compensatie aan appellante wordt geboden. Niet is gebleken dat verweerder, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor het verlenen van een ontheffing. Appellante heeft niet onderbouwd dat en waarom het voor het op de bestaande wijze kunnen voortzetten van haar bedrijfsvoering noodzakelijk is dat de compensatie wordt geboden in de vorm van een verhoging van het vastgestelde fosfaatrecht en waarom een ontheffing daar niet of onvoldoende in voorziet. Anders dan appellante heeft gesteld kan de ontheffing niet op elk moment worden ingetrokken. De ontheffing is overdraagbaar met het bedrijf en wordt alleen ingetrokken bij beëindiging van het bedrijf. 
      
    
    
      5.4
      Voor zover appellante zich op het standpunt stelt dat haar (nu) geen compensatie wordt geboden in het kader van de Regeling fosfaatreductieplan 2017, oordeelt het College, met verweerder, dat dit besluit in deze procedure niet aan de orde is. 
      
    
    
      5.5
      Appellante heeft haar stelling dat andere gevallen waarin het College heeft geoordeeld dat sprake is van een individuele en buitensporige last, het fosfaatrecht wel is verhoogd niet onderbouwd. Haar beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.  
      
      
        5.7.1
        Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van € 8.845,23 (inclusief omzetbelasting) voor de door haar in 2018 en 2019 gemaakte kosten voor het inschakelen van een deskundige overweegt het College als volgt.
        
      
      
        5.7.2
        Verweerder heeft zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat de proceskosten in bezwaar niet voor vergoeding in aanmerking komen omdat de herroeping van het besluit niet zijn oorzaak vindt in een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Het College heeft verweerder in de uitspraak van 24 maart 2020 immers al veroordeeld in de kosten van rechtsbijstand in bezwaar. Voor zover verweerder meent dat de deskundigenkosten in bezwaar niet meer voor vergoeding in aanmerking komen omdat het College in die uitspraak al uitspraak heeft gedaan over de kosten van rechtsbijstand in bezwaar volgt het College hem daarin niet. Door het vernietigen van het besluit op bezwaar van 20 augustus 2019 moest verweerder immers opnieuw op het bezwaar, inclusief het door appellante gedane verzoek om vergoeding van de deskundigenkosten in bezwaar, beslissen. 
        
      
      
        5.7.3
        Appellante heeft verzocht om een vergoeding van de deskundigenkosten in bezwaar en is daarbij uitgegaan van 13,2 uur in 2018 en 16,2 uur in 2019. Volgens vaste jurisprudentie komen de kosten van inschakeling van een deskundige voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van de deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Dat daarvan in dit geval sprake is, is door verweerder niet betwist. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundige een forfaitair uurtarief. Dit uurtarief bedraagt in 2018 maximaal € 122,63 en in 2019 maximaal € 126,47. Het College zal gelet daarop bepalen dat verweerder in totaal € 4.046,93 aan appellante dient te vergoeden, 13,2 uur tegen het in 2018 geldende tarief van € 122,63 en 19,2 uur tegen het in 2019 geldende tarief van € 126,47. Verhoging van dit bedrag met omzetbelasting acht het College hier niet aan de orde (vergelijk ECLI:NL:HR:2012:BX0904 en ECLI:NL:CRVB:2018:1774). Ten aanzien van de deskundigenkosten die appellante stelt te hebben gemaakt in de periode van 27 augustus 2019 tot en met 28 november 2019 stelt het College vast dat deze zijn gemaakt ten behoeve van het beroep tegen het vernietigde besluit op bezwaar van 20 augustus 2019 en dat over de proceskosten ten behoeve van dat beroep in de uitspraak van 24 maart 2020 al een onherroepelijke beslissing is genomen. 
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        
        7. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover verweerder daarbij heeft geweigerd de kosten van de in bezwaar door appellante ingeschakelde deskundige te vergoeden.
        
        8. In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).  
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover verweerder heeft geweigerd de kosten van de door appellante in bezwaar ingeschakelde deskundige te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de kosten van de door appellante in bezwaar ingeschakelde deskundige tot een bedrag van € 4.046,93 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
      
      
        bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 354,- aan appellante dient te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 1.518,-. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2022.
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak
      te ondertekenen	te ondertekenen