ECLI:NL:RBLIM:2017:7900, Rechtbank Limburg, 11-08-2017, AWB - 17 _ 323,  AWB - 17 _ 324, AWB - 17 _ 640 en AWB - 17 _ 641
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2017-08-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om handhaving. Heeft verweerder een besluit hierop genomen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)? Vooraankondiging tot handhaving is niet gericht op rechtsgevolg. Verweerder verwijst naar handhavingsbeleid (stappenplan) van de gemeente. De omstandigheid dat volgens het gemeentelijk beleid eerst een vooraankondiging dient te worden gestuurd, voordat een besluit tot handhaving wordt genomen, maakt niet dat sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 Awb. Conclusie: niet tijdig beslist op het verzoek om handhaving.
      
      Zie in ongeveer gelijke zin de uitspraak in de zaak 16/3999.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AWB/ROE 17/323, 17/324, 17/640 en 17/641
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2017 in de zaken tussen
    
    
      [eiser 1] en [eiser 2], te [woonplaats], eisers
    (gemachtigde: mr. M. Peeters),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder
      (gemachtigde: D. Langerak).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 21 februari 2016 hebben eisers verweerder verzocht handhavend op te treden tegen huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten op recreatiepark “[naam recreatiepark]” te [plaats].
    
    
    
      Bij brief (besluit) van 26 juli 2016 (verzonden op 2 augustus 2016) heeft verweerder eisers handhavingsverzoek gegrond verklaard en meegedeeld een handhavingsprocedure op te zullen starten, waarbij de overtreder(s) worden aangeschreven om de geconstateerde tekortkomingen op te lossen.
    
    
    
      Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Hangende deze bezwaarschriftprocedure heeft verweerder in oktober 2016 diverse overtreders aangeschreven om de overtreding van de voorschriften van het bestemmingsplan te staken en gestaakt te houden, waarbij de huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten dient te worden beëindigd.
    
    
    
      Bij besluit van 20 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder overeenkomstig het advies van de commissie bezwaarschriften de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen deze beslissing op bezwaar beroep ingesteld (procedure 1: AWB 17/323 + 17/324).
    
    
    
      Daarnaast hebben eisers beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op hun verzoek om handhaving (procedure 2: AWB 17/640 + 17/641). 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2017. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde en [naam 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2].
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. De rechtbank merkt allereerst op dat tussen partijen niet in geschil is dat een aantal  bewoners/eigenaren van bungalows op recreatiepark “[naam recreatiepark]” handelt in strijd met het aldaar geldende bestemmingsplan. Tevens lijkt niet in geschil dat verweerder hiertegen handhavend dient op te treden. In de brief van 26 juli 2016 heeft verweerder immers aangegeven dat hij het verzoek om handhavend op te treden “gegrond” acht en handhavend zal gaan optreden. Als eerste stap in het handhavingstraject zullen de overtreders worden aangeschreven. Alvorens deze aanschrijvingen te kunnen verzenden zal verweerder eerst nog controles moeten afronden. Verweerder heeft aangegeven de aanschrijvingen naar verwachting begin oktober (2016) te kunnen verzenden. 
    
    2. In procedure 1 hebben eisers zich primair, onder verwijzing naar jurisprudentie, op het standpunt gesteld dat de brief van 26 juli 2016 niet als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden aangemerkt, aangezien hierin (nog) niet daadwerkelijk een besluit tot handhaving is genomen. Subsidiair zijn zij van oordeel dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan het gemeentelijke handhavingsbeleid, althans dit niet juist heeft toegepast. Ook in procedure 2 hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat de brief van 26 juli 2016 géén (primair) besluit is, aangezien hierin door verweerder nog geen definitief besluit tot daadwerkelijke handhaving is genomen. De wettelijke beslistermijn is inmiddels verstreken. Zij verbinden hier nu de conclusie aan dat er inmiddels sprake is van een fictieve weigering om op hun handhavingsverzoek van 21 februari 2016 te beslissen. In procedure 2 verzoeken zij daarom verweerder te veroordelen tot betaling van een dwangsom vanwege de niet-tijdige besluitvorming. Tevens verzoeken zij verweerder te gelasten binnen twee weken alsnog een besluit te nemen op straffe van een nieuwe dwangsom. Voor procedure 1 zou toewijzing van procedure 2 naar het oordeel van eisers met zich brengen dat het beroep in procedure 1 primair niet-ontvankelijk verklaard dienen te worden. 
    
    3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de brief van 26 juli 2016 wel als een besluit in de zin van de Awb dient te worden aangemerkt. Aanvankelijk was hierbij weliswaar geen aanzegging aan de overtreders bijgevoegd, maar dit gebrek is inmiddels via de aanschrijvingen in oktober 2016 gecorrigeerd.  
    
    4. De rechtbank overweegt als volgt.
    
    5. De rechtbank merkt op dat zij, gelet op de verwevenheid van beide procedures, de beroepen gezamenlijk zal behandelen. De rechtbank dient daarbij de vraag te beantwoorden of de brief van 26 juli 2016 een besluit in de zin van de Awb is. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.  
    
    6. Ingevolge artikel 1:3 van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met rechtshandeling wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolgen. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2181, blijkt dat vooraankondigingen tot handhaving niet gericht zijn op enig rechtsgevolg. Zij zijn geen besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, nu een besluit tot daadwerkelijke handhaving nog moet worden genomen. Voorts heeft de enkele mededeling aan betrokkene dat tegemoet zal worden gekomen aan het verzoek om handhavend op te treden geen rechtsgevolg. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerders brief van 26 juli 2016, waarin slechts wordt aangekondigd dat een “handhavingsprocedure zal worden opgestart”, niet op rechtsgevolg is gericht en derhalve geen besluit is in de zin van de Awb.
    
    7. Dit brengt de rechtbank vervolgens bij de vraag of de aanschrijvingen die verweerder in oktober 2016 aan diverse overtreders heeft gezonden bezien in samenhang met de brief van 26 juli 2016 wel als besluiten in de zin van de Awb moeten worden gezien. Verweerder heeft er in dit kader op gewezen dat de aanschrijvingen enerzijds nodig waren op grond van het gemeentelijke handhavingsbeleid, dat is vastgelegd in de “Nota integraal toezichts- en handhavingsbeleid fysieke leefomgeving” (de Nota). Hierin is een stappenplan opgenomen voor handhaving. Uit dit stappenplan volgt dat eerst een aanschrijving dient plaats te vinden om de overtreder in de gelegenheid te stellen de overtreding te herstellen. Mocht dit geen resultaat hebben, dan volgt als stap 2 een voornemen tot handhaving, waartegen de betrokkenen een zienswijze kunnen indienen. Daarna, als stap 3, wordt dan overgaan tot feitelijke toepassing van bestuursdwang. Anderzijds volgt uit de Nota dat een eenmaal ingezet stappenplan ook dient te worden afgemaakt. Een aanschrijving is derhalve niet vrijblijvend. 
    
    8. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 6 reeds overwogen blijkt uit de daar aangehaalde uitspraak dat vooraankondigingen tot handhaving niet gericht zijn op enig rechtsgevolg. Het feit dat het hier om een vooraankondiging in de vorm van een aanzegging gaat, maakt dit niet anders. Ten aanzien van de stelling dat de aanschrijving niet vrijblijvend is, omdat zij onderdeel is van het gemeentelijke handhavingsbeleid, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3536). Hierin heeft de Afdeling geoordeeld dat de omstandigheid dat volgens het gemeentelijk beleid (het stappenplan) eerst een vooraankondiging dient te worden gestuurd, voordat een besluit tot handhaving wordt genomen, niet maakt dat sprake zou zijn van een besluit. De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel dat noch verweerders brief van 26 juli 2016 noch de aanschrijvingen van oktober 2016, evenmin in samenhang met elkaar beschouwd, kunnen worden aangemerkt als een besluit op het verzoek van eisers om handhaving.
    
    
      
        Gevolgen voor procedure 1
      
    
    9. Het bovenstaande brengt met zich dat verweerder in zijn beslissing van 20 december 2016 het bezwaar van eisers ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard. Dit betekent dat verweerder een onjuiste beslissing op hun bezwaar heeft genomen. De rechtbank zal eisers beroep in procedure 1 daarom gegrond verklaren. Voorts zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen en zelf in de zaak voorziend het bezwaar van eisers tegen de brief van 26 juli 2016 niet-ontvankelijk verklaren. Gelet hierop zal de rechtbank niet verder ingaan op de overige beroepsgronden die eisers in deze procedure hebben aangevoerd. 
    
    
      
        Gevolgen voor procedure 2
      
    
    10. Met betrekking tot procedure 2 (het niet tijdig beslissen) overweegt de rechtbank nog als volgt.
    
    11. Eisers hebben verweerder bij brief van 19 juli 2016 in gebreke gesteld. Aangezien verweerder nog steeds geen besluit zoals bedoeld in de Awb heeft genomen op het handhavingsverzoek van eisers, is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet tijdig heeft beslist op het verzoek van eisers. Dit betekent dat het beroep van eisers in procedure 2 ook gegrond moet worden verklaard.
    
    
      Ingevolge artikel 8:55c van de Awb stelt, indien het beroep gegrond is, de bestuursrechter desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
      Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
      Ingevolge het derde lid, is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    
    
    
      Ingevolge artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb bepaalt de bestuursrechter, indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
      Ingevolge het tweede lid verbindt de bestuursrechter aan deze uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
    
    
    12. De rechtbank is van oordeel dat uit het vorenstaande volgt dat verweerder inmiddels de maximale dwangsom van € 1260,- (meer dan 42 dagen na ommekomst van de termijn van ingebrekestelling) heeft verbeurd. De rechtbank acht voorts termen aanwezig om verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 8:55d, van de Awb, op te dragen om binnen 2 weken na verzending van deze uitspraak te beslissen op het verzoek van eisers. De rechtbank verbindt aan deze uitspraak verder een (nadere) dwangsom van € 100,- per dag met een maximum van € 10.000,- voor ieder dag dat verweerder in gebreke blijft deze uitspraak na te leven.  
    
    13. Omdat de rechtbank beide beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
    
    14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1485,- (2 punten voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). 
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep in beide procedures gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit in procedure 1;
      
      
        verklaart het bezwaar van eisers tegen de brief van 26 juli 2016 niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen 2 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een besluit te nemen op het handhavingsverzoek van eisers;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eisers een dwangsom van € 100,- verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 10.000,-;
      
      
        stelt de hoogte van de door verweerder aan eisers verschuldigde dwangsom in procedure 2 vast op € 1260,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- in alle zaken aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1485,- per eiser.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Kessels, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. E.W. Seylhouwer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2017.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 11 augustus 2017
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.