ECLI:NL:RVS:2012:BY1734, Raad van State, 31-10-2012, 201201091/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Dwangsomaanschrijving om het illegale gebruik van een perceel voor niet-agrarische bedrijfsdoeleinden te beëindigen en beëindigd te houden. Appellante exploiteert een legkippenhouderij op het perceel, waar eieren worden verwerkt die zowel afkomstig zijn van het eigen bedrijf, als van andere bedrijven.
        Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan art. 30 WRO buitengebied 1998" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch bouwblok".
        Een "agrarisch bedrijf" wordt in de planvoorschriften gedefinieerd als het voortbrengen van dieren en dierlijke producten. Het verwerken van eieren van derden voldoet hier niet aan, nu het verwerken van eieren niet het voorbrengen van eieren inhoudt en evenmin daarmee gelijk kan worden gesteld. Het verwerken van eieren van derden is, in tegenstelling tot het verwerken van eieren die door de op het bedrijf gehouden legkippen worden voortgebracht, niet zodanig met het productieproces verweven dat het om die reden onder de bestemming "agrarisch bouwblok" moet worden begrepen. In de periode van 29 februari 2008 tot en met 21 maart 2008 heeft het college een onderzoek verricht naar de activiteiten van appellante, waarbij is geconstateerd dat het bedrijf gemiddeld 8,4 miljoen eieren per week verwerkt, die niet op het bedrijf zelf zijn geproduceerd, maar die worden aangeleverd door derden. Het aantal van op het bedrijf zelf geproduceerde eieren bedraagt ongeveer een miljoen per week. De verwerking van door derden aangeleverde eieren in de eerder genoemde omvang kan niet worden aangemerkt als een agrarische activiteit en evenmin als een ondergeschikte nevenactiviteit, zodat appellante handelt in strijd met art. 7.1.1 van het bestemmingsplan. Vaststaat derhalve dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.

201201091/1/A1.
      Datum uitspraak: 31 oktober 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Weert,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 16 december 2011 in zaken nrs. 10/445 en 10/441 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Weert.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 juli 2008 heeft het college [appellante] op straffe van een dwangsom gelast het illegale gebruik van het perceel [locatie A] te Weert (hierna: het perceel) voor niet-agrarische bedrijfsdoeleinden te beëindigen en beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 30 juli 2009 heeft het college geweigerd een projectbesluit te nemen waarmee het verrichten van niet-agrarische activiteiten op het perceel wordt toegestaan.
    
    Bij onderscheiden besluiten van 2 maart 2010 heeft het college, voor zover hier van belang, de door [appellante] tegen voormelde besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 december 2011 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 16 februari 2012 heeft het college de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot het moment waarop de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep van het college in zaak nr. 201201090/1/A1 en uiterlijk tot 21 maart 2013.
    
    Tegen dit besluit hebben [persoon A] en [persoon B] beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellante] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [persoon A] en [persoon B] en het college hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.A.J. Heutink, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.J. Aerts en mr. A.C. de Winter, beiden advocaat te Den Haag, en W.D.W. van Aken, zijn verschenen. Voorts zijn [persoon C] en anderen en [persoon A] en [persoon B], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, ter zitting als belanghebbenden gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellante] exploiteert een legkippenhouderij op het perceel, waar eieren worden verwerkt die zowel afkomstig zijn van het eigen bedrijf, als van andere bedrijven.
    
    2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan art. 30 WRO buitengebied 1998" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch bouwblok".
    
    Ingevolge artikel 7.1.1 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de als "Agrarisch bouwblok" op kaart 1: bestemmingen aangewezen gronden bestemd voor agrarische bedrijfsdoeleinden. Voor zover de agrarische bouwblokken zijn voorzien van een aanduiding dat een niet-agrarische nevenactiviteit is toegestaan, mag de vermelde nevenactiviteit op het betreffende agrarische bouwblok worden uitgeoefend.
    
    Voor het agrarische bouwblok op het perceel ontbreekt een dergelijke aanduiding.
    
    Ingevolge artikel 7.2, onder a, zijn op de tot "Agrarisch bouwblok" bestemde gronden uitsluitend toegestaan bouwwerken ten behoeve van de in 7.1.1 omschreven doeleinden.
    
    Ingevolge artikel 7.3.1 is het verboden de in artikel 7 bedoelde gronden en opstallen te gebruiken in strijd met de bestemming.
    
    Ingevolge artikel 7.3.2 wordt onder gebruik in strijd met de bestemming in elk geval begrepen gebruik van de grond en opstallen:
    
    a. (…)
    
    b. voor handels- en bedrijfsdoeleinden behoudens voor zover dat noodzakelijk is voor het op de bestemming gerichte gebruik van de gronden en opstallen;
    
    c. (…)
    
    Ingevolge artikel 1, onder 6, wordt onder "Agrarisch bedrijf" verstaan een bedrijf dat is gericht op:
    
    - het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen, waaronder mede begrepen de houtteelt, en/of
    
    - het voortbrengen van dieren en dierlijke producten.
    
    Weigering projectbesluit
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft geweigerd een projectbesluit te nemen. Daartoe betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de beleidsregel "Omschakeling naar en nieuwvestiging van agrarisch gerelateerde activiteiten" van 21 juli 2009 (hierna: de beleidsregel) niet van toepassing is op illegale situaties. Gezien het besluit van 30 juli 2009 vormt de beleidsregel het beoordelingskader voor de beoordeling van zijn aanvraag en is daar blijkens de overwegingen van dat besluit ook uitdrukkelijk voor bedoeld, aldus [appellante]. Volgens [appellante] is de (financiële) situatie van het bedrijf verdisconteerd in de beleidsregel, zodat die situatie geen grond kon vormen om de beleidsregel buiten toepassing te laten. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het besluit op bezwaar ten onrechte op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is afgeweken van de beleidsregel. Het college heeft het investeringsgedrag van het bedrijf ten onrechte bij de besluitvorming betrokken, de financiële situatie van het bedrijf was het college bekend en een feitelijke, bekende omstandigheid kan niet als bijzondere omstandigheid voor afwijking gelden, aldus [appellante]. [appellante] betoogt tot slot dat geen verandering optreedt in het woon- en leefmilieu, zodat er geen sectorale beperkingen zijn voor het nemen van een projectbesluit.
    
    3.1.    In de beleidsregel is opgenomen dat het college niet meewerkt aan de ontwikkeling van industriële bedrijvigheid in een agrarische omgeving, tenzij zich een van de drie in de beleidsregel nader genoemde situaties voordoet. Een daarvan is dat er een alternatieve vestigingsvariant aanwezig is, maar een reële verplaatsingsmogelijkheid ontbreekt en geen sectorale beperkingen zijn voor het initiatief, waardoor een goed woon- en leefmilieu kan worden gegarandeerd.
    
    3.2.    Het college heeft aan het besluit op bezwaar van 2 maart 2010 ten grondslag gelegd dat op grond van de beleidsregel, om een omschakeling naar agrarisch gerelateerde activiteiten toe te staan, zowel is vereist dat een reële verplaatsingsmogelijkheid ontbreekt, als dat er geen sectorale beperkingen zijn voor het initiatief, waardoor een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. In het besluit op bezwaar geeft het college weer dat er sectorale beperkingen aanwezig zijn voor het uitvoeren van de activiteiten van [appellante] op het perceel, zodat niet aan de beleidsregel wordt voldaan en een omschakeling naar het uitvoeren van agrarisch gerelateerde activiteiten op het perceel niet mogelijk is. Het college heeft daartoe te kennen gegeven dat de ontsluiting van het bedrijf niet berekend is op de toename van vrachtverkeer als gevolg van de aan- en afvoer van goederen. Verder stelt het college dat de Koenderstraat, waar het bedrijf is gelegen, een smalle weg is in een landelijk gebied. Volgens het college is de weg te smal voor twee vrachtwagens om elkaar te passeren en is een verbreding van de weg niet mogelijk, omdat het een aantasting is van het karakter van het gebied en hiervoor de verwerving van particuliere gronden nodig is. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er sectorale beperkingen zijn en dat het bedrijf van [appellante] niet past op de huidige locatie.
    
    Daargelaten of voor [appellante] wegens haar financiële situatie een reële verplaatsingsmogelijkheid ontbreekt, heeft het college zich gelet op het vorenstaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, anders dan [appellante] betoogt, de hiervoor in 3.1 weergegeven situatie waarin, bij wijze van uitzondering, wel medewerking wordt verleend, zich hier niet voordoet. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren een projectbesluit te nemen.
    
    Het betoog faalt.
    
    Last onder dwangsom
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen overtreding is. Daartoe betoogt zij dat het percentage van 10%, dat wordt genoemd in een uitspraak van de Afdeling van 21 september 2005, in zaak nr. 200410329/1, niet is terug te vinden in de aan haar verleende bouwvergunning van 25 november 2003. Volgens [appellante] blijkt uit de bouwvergunning dat de verwerking van eieren zodanig nauw is verweven met het voortbrengen van eieren dat deze als een onderdeel van het agrarisch bedrijf moeten worden aangemerkt.
    
    4.1.    Bij besluit van 25 november 2003 heeft het college aan [appellante] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de realisering van een bedrijfsruimte op het perceel. Dit besluit is met de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2005 in rechte onaantastbaar geworden. De Afdeling heeft in de genoemde uitspraak overwogen dat, ervan uitgaande dat niet meer dan 10% van de te verwerken eieren afkomstig is van derden, de verwerking van bijgekochte eieren ondergeschikt is aan de eigen productie daarvan en dat er niet wordt gehandeld in strijd met het geldende bestemmingsplan.
    
    4.2.    De omstandigheid dat in de bouwvergunning die voor de bedrijfsruimte is verleend niet is bepaald dat de verwerking van eieren van derden beperkt moet blijven tot 10% van de te verwerken eieren, betekent niet dat zonder beperking eieren van derden mogen worden verwerkt, althans dat aan het bestemmingsplan geen betekenis meer toekomt. De bouwvergunning is verleend voor een bedrijfsruimte met het oog op een legkippenhouderij. In de procedure over de bouwvergunning heeft de Afdeling overwogen dat de destijds beoogde verwerking van eieren van derden niet in strijd is met het bestemmingsplan, nu die, naar gesteld, niet meer dan 10% van alle te verwerken eieren zal omvatten.
    
    Een "agrarisch bedrijf" wordt in de planvoorschriften gedefinieerd als het voortbrengen van dieren en dierlijke producten. Het verwerken van eieren van derden voldoet hier niet aan, nu het verwerken van eieren niet het voorbrengen van eieren inhoudt en evenmin daarmee gelijk kan worden gesteld. Het verwerken van eieren van derden is, in tegenstelling tot het verwerken van eieren die door de op het bedrijf gehouden legkippen worden voortgebracht, niet zodanig met het productieproces verweven dat het om die reden onder de bestemming "agrarisch bouwblok" moet worden begrepen. In de periode van 29 februari 2008 tot en met 21 maart 2008 heeft het college een onderzoek verricht naar de activiteiten van [appellante], waarbij is geconstateerd dat het bedrijf gemiddeld 8,4 miljoen eieren per week verwerkt, die niet op het bedrijf zelf zijn geproduceerd, maar die worden aangeleverd door derden. Het aantal van op het bedrijf zelf geproduceerde eieren bedraagt ongeveer een miljoen per week. De verwerking van door derden aangeleverde eieren in de eerder genoemde omvang kan niet worden aangemerkt als een agrarische activiteit en evenmin als een ondergeschikte nevenactiviteit, zodat [appellante] handelt in strijd met artikel 7.1.1 van het bestemmingsplan. Vaststaat derhalve dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    
    5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren een projectbesluit te nemen en derhalve eveneens ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen concreet zicht was op legalisatie van de overtreding. [appellante] betoogt verder dat handhaving onevenredig is, nu het college alsnog een besluit tot verlening van een tijdelijke ontheffing kan nemen.
    
    6.1.    Zoals hiervoor onder 3.2. is overwogen heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren een projectbesluit te nemen. De rechtbank is reeds hierom terecht tot het oordeel gekomen dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 2 maart 2010 geen concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestond.
    
    Voorts heeft de rechtbank terecht aangenomen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen, op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. [appellante] heeft op 21 mei 2010 een aanvraag om een tijdelijke ontheffing op grond van artikel 3.22 van de Wro ingediend. Die aanvraag dateert evenwel van na het besluit op bezwaar van 2 maart 2010, zodat het college hiermee bij het nemen van dat besluit geen rekening kon houden.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Het college heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak bij besluit van 16 februari 2012 de begunstigingstermijn van de bij het besluit van 3 juli 2008 opgelegde last onder dwangsom verlengd tot het moment waarop de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep van het college in zaak nr. 201201090/1/A1 en uiterlijk tot 21 maart 2013.
    
    Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
    
    9.    [persoon A] en [persoon B] betogen dat het college ten onrechte de begunstigingstermijn heeft verlengd, nu het dwangsombesluit is uitgewerkt. Volgens hen dient het college tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. [persoon A] en [persoon B] stellen voorts dat de overtreding reeds lange tijd plaatsvindt en dat zij overlast ondervinden van de illegale bedrijfsactiviteiten.
    
    9.1.    Bij besluit van 20 mei 2011 heeft het college aan [appellante] een tijdelijke ontheffing op grond van artikel 3.22 van de Wro verleend. Daarbij heeft het college het besluit van 3 juli 2008 tot oplegging van een last onder dwangsom aan [appellante] niet ingetrokken. De rechtbank heeft het ontheffingsbesluit van 20 mei 2011 bij uitspraak van 16 december 2011 in zaak nrs. 11/841 en 11/822 herroepen en heeft alsnog geweigerd aan [appellante] een tijdelijke ontheffing te verlenen. Daarmee is van een legale situatie niet langer sprake en dient het college in beginsel tot handhavend optreden over te gaan. Het college heeft echter bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de begunstigingstermijn van de aan [appellante] opgelegde last onder dwangsom kunnen verlengen.
    
    Het betoog faalt.
    
    10.    Het beroep tegen het besluit van het college van 16 februari 2012 is ongegrond.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart het beroep van [persoon A] en [persoon B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Weert van 16 februari 2012 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Dorst
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2012
    
    374-651.