ECLI:NL:RVS:2010:BM1774, Raad van State, 21-04-2010, 200906454/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leerdam [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast voor 2 februari 2009 het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een gedeelte van het perceel [locatie] te [plaats] als parkeerplaats voor vrachtwagens en personenauto's te beëindigen en beëindigd te houden door de aangebrachte terreinverharding, inclusief de ondergrond van zand en eventueel puingranulaat, van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.

200906454/1/H1.
      Datum uitspraak: 21 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      [appellante], gevestigd te [plaats],
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht van 15 juli 2009 in zaken nrs. 09/721 en 09/720 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leerdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 december 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leerdam [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast voor 2 februari 2009 het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een gedeelte van het perceel [locatie] te [plaats] als parkeerplaats voor vrachtwagens en personenauto's te beëindigen en beëindigd te houden door de aangebrachte terreinverharding, inclusief de ondergrond van zand en eventueel puingranulaat, van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij besluit van 28 april 2009 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, de begunstigingstermijn verlengd tot drie maanden na de dag waarop het besluit op bezwaar is verzonden en het besluit van 9 december 2008 voor het overige in stand gelaten.
    
    Bij besluit van 19 mei 2009 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot drie maanden en zes weken na de dag waarop het besluit is verzonden.
    
    Bij uitspraak van 15 juli 2009, verzonden op dezelfde datum, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en de besluiten van 28 april en 19 mei 2009 vernietigd voor zover deze zien op de verlenging van de begunstigingstermijn en deze besluiten voor het overige in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 september 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. H.M. Punt, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door P.H. Huijbers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante] exploiteert een transportbedrijf en gebruikt het perceel voor het parkeren van vijftien vrachtwagens en enige personenauto's.
    
    2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1982" rust op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden (A)".
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de gronden die op de kaart voor agrarische doeleinden zijn aangewezen, bestemd voor de uitoefening van agrarische bedrijven.
    
    Ingevolge artikel 25, eerste lid, is het verboden gronden, gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de aan de grond gegeven (sub)bestemming(en) dan wel strijdig met deze voorschriften.
    
    Ingevolge artikel 25, tweede lid, aanhef en onder c, wordt onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan onbebouwde gronden te gebruiken of te laten gebruiken als uitstallings- of opslagplaats voor al dan niet voor gebruik geschikte voer- of vaartuigen of onderdelen daarvan.
    
    Ingevolge artikel 25, vierde lid, is bepaald dat burgemeester en wethouders vrijstelling van de in dit artikel vervatte verbodsbepalingen verlenen, indien strikte toepassing van die bepalingen leidt tot een beperking van het meeste doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
    2.3. Vast staat dat het gebruik dat [appellante] ten behoeve van zijn transportbedrijf van het perceel maakt, in strijd is met artikel 8, eerste lid, en artikel 25, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, onder c, van de planvoorschriften, zodat het college bevoegd is ter zake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestond. Hij voert hiertoe aan dat het verlenen van vrijstelling van het bestemmingsplan krachtens artikel 25, vierde lid, van de planvoorschriften, de zogeheten toverformule, in de rede lag, dan wel dat het college een projectbesluit krachtens artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) had moeten nemen, of een tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan krachtens artikel 3.22 van de Wro had moeten verlenen.
    
    2.4.1. Het college heeft onderzocht of vrijstelling met toepassing van de toverformule verleend zou kunnen worden. Dat was niet op voorhand het geval. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat niet is gebleken dat het perceel zodanig van de overige agrarische gronden is afgesneden dat agrarisch gebruik ervan objectief bezien niet meer mogelijk is. Voorts wordt overwogen dat, daargelaten dat [appellante] geen aanvraag om een tijdelijke ontheffing of een projectbesluit van het bestemmingsplan heeft ingediend en reeds daarom geen concreet zicht op legalisering bestond, het college niet bereid is ontheffing te verlenen dan wel een projectbesluit te nemen. Het heeft hierbij verwezen naar het voorontwerp bestemmingsplan "Landelijk Gebied", waarbij de agrarische bestemming wordt gehandhaafd. Gelet op deze motivering bestond evenmin concreet zicht op legalisering. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellante] betoogt verder dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat hij, doordat het college sinds 1994 niet handhavend heeft opgetreden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel, terwijl het daarvan wel op de hoogte was, erop mocht vertrouwen dat het college zou afzien van handhaving. Door zo lang stil te zitten, had het college zijn bevoegdheid om ter zake handhavend op te treden verwerkt, aldus [appellante].
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 augustus 2009 in zaak nr. 200901487/1) is het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. De omstandigheid dat het college niet eerder handhavend heeft opgetreden brengt dan ook niet met zich dat het college thans niet tegen met het bestemmingsplan strijdige gebruik op het perceel zou mogen optreden. Voor zover [appellante] stelt aan de brief van het college van 26 februari 2001 het vertrouwen te hebben ontleend dat het zou afzien van handhaving, faalt ook dat betoog. In deze brief, die een reactie is op een principeverzoek van [appellante] ten aanzien van het renoveren van het parkeerterrein, stelt het college dat het gebruik van het parkeerterrein ten behoeve van het transportbedrijf in strijd is met de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan. Dat in de brief eveneens wordt vermeld dat voor het renoveren van het parkeerterrein geen bouw- of aanlegvergunning is vereist, maakt dit niet anders. De voorzieningenrechter is derhalve terecht tot het oordeel gekomen dat [appellante] er niet op mocht vertrouwen dat het college van handhavend optreden zou afzien, en dat het college zijn bevoegdheid ter zake handhavend op te treden niet heeft verwerkt. Het betoog faalt.
    
    2.6. [appellante] betoogt voorts dat, ook wanneer hij er niet op mocht vertrouwen dat het college niet tot handhaving zou overgaan, de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat bij afweging van de betrokken belangen het college alsnog van handhavend optreden had moeten afzien. Hij stelt in dit verband dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat het college het algemeen belang dat met handhaving van het bestemmingsplan is gediend, zwaarder mocht laten wegen dan zijn materiële en immateriële belangen. Zijn transportbedrijf kan de financiële lasten van een verhuizing naar een andere locatie niet dragen, en het bedrijf is, doordat het al zo lang ter plaatse is gevestigd, zodanig met de locatie verknocht dat verhuizing tevens immateriële schade met zich brengt. Voorts voert hij aan dat geen sprake is van een algemeen belang dat zwaarder weegt dan zijn belangen, omdat derden geen verzoek om handhaving hebben ingediend.
    
    2.6.1. In [appellante]s materiële en immateriële belangen is geen bijzondere omstandigheid gelegen op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Nu het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het parkeerterrein niet kan worden aangemerkt als een incidentele overtreding van geringe aard of ernst, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat de belangen waarop [appellante] zich beroept het gevolg zijn van de keuze die hij heeft gemaakt. Voorts maakt het feit dat door derden niet om handhaving is verzocht, niet dat het college [appellante]s belangen zwaarder moesten wegen dan het algemeen belang dat met handhaving is gediend. Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college zijn bevoegdheid om handhavend op te treden heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Hij voert hiertoe, samengevat weergegeven, aan dat het college er financieel belang bij heeft dat hij zijn bedrijf naar het regionaal transport- en logistiek centrum Schelluinen-West (hierna: Schelluinen-West) verhuist, en eerst heeft besloten tot handhaving over te gaan, nadat [appellante] had besloten zijn onderneming niet daarheen te zullen verplaatsen.
    
    2.7.1. Bij brief van 3 september 2008 heeft het college [appellante] een toelichting gegeven op de ontwikkeling inzake Schelluinen-West. In deze brief is aangegeven dat het bedrijf van [appellante] in aanmerking komt voor verplaatsing naar het transportcentrum. Aan het slot van de brief geeft het college [appellante] te kennen dat het zal starten met het nagaan van alle vergunningsaspecten van het bedrijf en is verwezen naar het strijdig gebruik ter plaatse. Bij brief van 1 juli 2009 heeft ROM/S, de regionale ontwikkelingsmaatschappij die Schelluinen-West ontwikkelt en waarin de gemeente Leerdam participeert, [appellante] het Masterplan Regionale Kwaliteitswinst toegezonden. In dit masterplan, dat de bouwmogelijkheden van vrijgekomen locaties schetst, is op de huidige locatie van het transportbedrijf een woonwijk ingetekend. Voorts hebben op initiatief van het college en ROM/S gesprekken plaatsgevonden omtrent de ontwikkeling van Schelluinen-West.
    
    Hoewel door voormelde handelwijze een zeker verband wordt gelegd tussen het streven van het college naar verplaatsing van het bedrijf van [appellante] naar Schelluinen-West en het strijdig gebruik van een deel van het perceel van [appellante], leidt dit niet tot de conclusie dat het college zijn bevoegdheid tot handhaving van het bestemmingsplan heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals de Afdeling hiervoor onder 2.3. heeft overwogen, het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het gedeelte van het perceel. Ter zitting heeft het college voorts toegelicht dat ook ingevolge het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Bestemmingsplan Landelijk Gebied" op dit gedeelte een agrarische bestemming rust, zodat ook het nieuwe bestemmingsplan geen zicht op legalisering biedt. Het college heeft ter zitting voorts aannemelijk gemaakt dat het in het kader van zijn handhavingsprogramma 2008 niet alleen handhavend heeft opgetreden tegen [appellante], maar ook tegen het strijdig gebruik van het merendeel van de ongeveer 120 andere percelen die, evenals [appellante], staan vermeld op de inventarisatielijst die het in 2003 of 2004 heeft opgesteld. Tevens heeft het aannemelijk gemaakt dat deze lijst in 2003 of 2004 reeds bestond, zodat geen grond bestaat voor de conclusie dat het college eerst heeft besloten tot handhaving over te gaan, nadat [appellante] had besloten zijn bedrijf niet naar Schelluinen-West te verplaatsen.
    
    Nu het vorenstaande niet kan leiden tot de conclusie dat het college zijn bevoegdheid om handhavend op te treden heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde verbod van détournement de pouvoir heeft gehandeld. De voorzieningenrechter is tot dezelfde conclusie gekomen. Het betoog faalt.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Van Driel
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2010
    
    414-619.