ECLI:NL:RVS:2008:BD9983, Raad van State, 13-08-2008, 200801940/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alkemade (hierna: het college) aan [appellante] een vergunning verleend voor het houden van een kampeerterrein met maximaal 29 stacaravans aan de [locatie] te [plaats] (kampeervergunning 2007).

200801940/1.
      Datum uitspraak: 13 augustus 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], [plaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/8382 van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 januari 2008 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alkemade.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alkemade (hierna: het college) aan [appellante] een vergunning verleend voor het houden van een kampeerterrein met maximaal 29 stacaravans aan de [locatie] te [plaats] (kampeervergunning 2007).
    
    Bij besluit van 24 september 2007 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 januari 2008, verzonden op 29 januari 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 maart 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 1 april 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], werkzaam bij [appellante], bijgestaan door mr. J.G. Hinnen, advocaat te Noordwijk, en het college, vertegenwoordigd door R.H. van der Ploeg, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    
    Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de per 1 januari 2008 vervallen Wet op de openluchtrecreatie (hierna: de Wor) is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een kampeerterrein te houden.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wor kan een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, slechts worden verleend indien de aanvraag betrekking heeft op een terrein dat bij bestemmingsplan uitsluitend of mede als kampeerterrein is aangewezen.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wor, voor zover thans van belang, verbinden burgemeester en wethouders aan een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, voorschriften over de soort en het aantal van de op het kampeerterrein toe te laten kampeermiddelen. Burgemeester en wethouders kunnen deze voorschriften wijzigen of intrekken.
    
    Ingevolge het bestemmingsplan Kaag geldt voor het perceel waarop het kampeerterrein is gevestigd de bestemming recreatieve doeleinden met de subbestemming kampeerterrein voor niet-permanente verblijfsrecreatie (Rk).
    
    Ingevolge artikel 5, derde lid, onder l, van de planvoorschriften mag het aantal permanente standplaatsen niet meer bedragen dan op grond van de plankaart is toegestaan.
    
    Op de plankaart staat in het betrokken perceel twee maal de aanduiding "Rk4 (29)".
    
    2.2. Op 19 maart 2007 heeft [appellante] een vergunning aangevraagd voor het houden van een kampeerterrein met 58 stacaravans. Het college heeft [appellante] bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 13 april 2007 een vergunning verleend voor het houden van een kampeerterrein en daaraan de voorwaarde verbonden dat het maximale aantal toe te laten stacaravans 29 bedraagt. Daartoe heeft het zich op het standpunt gesteld dat op de plankaart in het perceel van het kampeerterrein het getal 29 staat aangegeven en dat dit ingevolge artikel 5, derde lid, onder l, van de planvoorschriften het maximum aantal stacaravans is dat kan worden vergund.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet kan worden verplicht om jaarlijks een vergunning aan te vragen voor het houden van haar kampeerterrein en daarin tevens te vermelden hoeveel stacaravans zij dat jaar wenst te plaatsen. Het oordeel van de rechtbank dat het haar niet onjuist of onredelijk voorkomt dat het college door middel van een jaarlijkse vergunningverlening het gebruik van het kampeerterrein op de voet volgt, mede in het kader van de handhaving van het bestemmingsplan, miskent volgens [appellante] dat de handhaving van het bestemmingsplan niet afhankelijk is van een vergunning.
    
    2.3.1. Het betoog faalt. Het wettelijk systeem van de Wor staat niet in de weg aan het opleggen aan een betrokkene van een verplichting jaarlijks een vergunning aan te vragen. Voorts is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het opleggen van deze verplichting ook niet onjuist of onredelijk is. Dat het college het maximaal aantal te plaatsen stacaravans op grond van het bestemmingsplan kan handhaven, laat tenslotte onverlet dat het college op grond van artikel 11 van de Wor gehouden is voorschriften aan de vergunning te verbinden over de soort en het aantal van de op het kampeerterrein toe te laten kampeermiddelen.
    
    2.4. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de rechtszekerheid meebrengt dat [appellante] het kampeerterrein van twee keer 29 standplaatsen mag voorzien. In dit verband wijst [appellante] er op dat het terrein onder het oude bestemmingsplan was bestemd voor ruim 70 stacaravans en dat de totstandkoming van het vigerende bestemmingsplan erop wijst dat het niet de bedoeling is geweest 60% van de toegelaten standplaatsen te laten verdwijnen. Voorts staan op de plankaart 52 stacaravans ingetekend. Indien het college niet de bedoeling had om twee keer 29 stacaravans toe te staan, had het volgens [appellante] een bepaling in het bestemmingsplan moeten opnemen ten aanzien van de 23 wegbestemde stacaravans of in elk geval een overweging in de toelichting dat de gebruiksmogelijkheden van het kampeerterrein werden beperkt. Tot slot betoogt [appellante] dat zij ter zitting bij de rechtbank heeft gewezen op het feit dat een terrein van ruim 2 hectaren met slechts 29 standplaatsen niet rendabel is te exploiteren.
    
    2.4.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de dubbele vermelding van de aanduiding "Rk4 (29)" slechts dient ter verduidelijking van de situatie ter plaatse en geen recht geeft het dubbele aantal stacaravans te plaatsen. Niet in geschil is dat sprake is van één perceel, waarin tweemaal de aanduiding "Rk4 (29)" staat vermeld. Het perceel wordt voor het grootste gedeelte door de aanwezigheid van water in tweeën gesplitst. Een strook grond van ongeveer twee meter verbindt deze gedeelten. Naar de rechtbank terecht heeft overwogen komen dubbele vermeldingen ook elders op de plankaart voor en is het niet ongebruikelijk dat hiervoor wordt gekozen om onduidelijkheden, zoals die zich in dit geval met name zouden kunnen voordoen wat betreft de bestemming van elk van beide gedeelten, te vermijden. De rechtbank heeft voorts met juistheid overwogen dat het gegeven dat op de plankaart 52 stacaravans zijn ingetekend niet tot een ander oordeel leidt, aangezien aan die vermelding geen juridische betekenis toekomt. Om aan een aanduiding die betekenis te geven, moet de aanduiding in de planvoorschriften worden verklaard en de voorschriften bevatten geen verklaring over de aanduiding. Aan het feit dat het thans vigerende bestemmingsplan minder standplaatsen toestaat dan het vorige plan, kan in deze procedure geen betekenis toekomen, nu het bestemmingsplan onherroepelijk is vastgesteld. Dat het terrein van ruim 2 hectaren met slechts 29 standplaatsen niet rendabel is te exploiteren valt tot slot niet in te zien, reeds omdat [appellante] van 2001 tot 2006 voor hetzelfde terrein vergunning heeft gevraagd voor 29 of minder stacaravans. Het college heeft derhalve terecht een vergunning verleend voor het houden van een kampeerterrein met maximaal 29 stacaravans.
    
    2.5. [appellante] betoogt tot slot dat zij het college heeft verzocht om aanhouding van de bezwaarprocedure in afwachting van de uitkomst in de zaak over de vergunning 2006, dat het college daaraan niet heeft willen voldoen en zonder [appellante] te horen heeft beslist op het bezwaar.
    
    2.5.1. De Adviescommissie voor de bezwaarschriften van Alkemade en Jacobswoude (hierna: de commissie) heeft in haar advies over het bezwaar van [appellante] verwezen naar haar advies en het daarop genomen besluit op bezwaar in de kwestie van de kampeervergunning 2006. Het bezwaar is volgens de commissie naar aard en strekking gelijkluidend aan het bezwaar tegen de vergunning uit 2006. Daarom is op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb afgezien van het horen van [appellante]. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 juli 2003 in zaak nr. 200302801/1; aangehecht) vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure en kan daarvan slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien indien er, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Ten tijde van het in deze procedure voorliggende advies van de commissie en het besluit op bezwaar, was nog geen sprake van onherroepelijkheid van het besluit van het college over de kampeervergunning 2006. Van een kennelijk ongegrond bezwaar was naar het oordeel van de Afdeling geen sprake. Derhalve is ten onrechte afgezien van het horen van [appellante]. Dat de adviescommissie op grond van de Verordening commissie bezwaar- en klaagschriften 2005 zelf heeft besloten [appellante] niet te horen, laat onverlet dat het college een besluit op bezwaar heeft genomen zonder dat [appellante] hierover is gehoord. Het besluit is derhalve genomen in strijd met artikel 7:2, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep gegrond verklaren en het besluit van 24 september 2007 vernietigen wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. Nu het college terecht een vergunning heeft verleend voor het houden van een kampeerterrein met maximaal 29 stacaravans, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:73, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand te laten.
    
    2.7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 januari 2008 in zaak nr. 07/8382;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van 24 september 2007, kenmerk 12.09.07;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alkemade tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Alkemade aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII. gelast dat gemeente Alkemade aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 713,00 (zegge: zevenhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van der Smissen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2008
    
    419.