ECLI:NL:RBARN:2009:BI6847, Rechtbank Arnhem, 13-05-2009, 176512
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2009-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Vordering tot verklaring voor recht dat gemeente onrechtmatig handelt door tot uitvoering van besluit middels inning van dwangsom over te gaan. Formele rechtskracht dwangsomeschikking. Mogelijk zicht op legalisatie maakt inning dwangsom niet alsnog onrechtmatig.

vonnis
      RECHTBANK ARNHEM
    
    
    Sector civiel recht
    
    zaaknummer / rolnummer: 176512 / HA ZA 08-1808
    
    Vonnis van 13 mei 2009
    
    in de zaak van
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser in het verzet,
      advocaat mr. N.C. de Vos te Lienden,
    
    
    tegen
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      GEMEENTE BUREN,
      zetelend te Maurik, gemeente Buren,
      gedaagde in het verzet,
      advocaat mr. B. Oudenaarden te Arnhem,
    
    
    
    Partijen zullen hierna [eiser in het verzet] en de Gemeente genoemd worden.
    
     
    
      1.	De procedure
      1.1.	Het verloop van de procedure blijkt uit:
      -	het tussenvonnis van 24 december 2008
      -	de akte van depot van 25 februari 2009 van [eiser in het verzet]
      -	het proces-verbaal van comparitie van 5 maart 2009 (waarin abusievelijk niet is vermeld dat namens [eiser in het verzet] ook nog bij fax van 24 februari 2009 nadere producties zijn toegezonden). 
    
    
    1.2.	Ten slotte is vonnis bepaald.
    
    
    
      2.	De feiten
      2.1.	[eiser in het verzet] heeft in 1999 een vergunning aangevraagd voor de bouw van “een garage/berging/paardenboxen” op zijn perceel. In die aanvraag was vermeld dat de overige bijgebouwen op het perceel zouden worden gesloopt. 
    
    
    2.2.	Bij besluit van 17 februari 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: het college) onder verlening van vrijstelling van de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingplan “Buitengebied Maurik 1984” de bouwvergunning verleend. Sloop van de oude bijgebouwen is niet als voorwaarde in dat besluit opgenomen.
    
    2.3.	[eiser in het verzet] heeft vervolgens een garage laten bouwen van 75m². Voorts heeft hij een bestaand bijgebouw aangepast om als stal te fungeren ten behoeve van de twee paarden en twee ezels die zijn gezin als hobby houdt. Het aangepaste bijgebouw behoorde tot de bebouwing die volgens de bouwvergunningaanvraag zou worden gesloopt.
    
    2.4.	Bij besluit van 1 juni 2005 heeft het college [eiser in het verzet] gelast de paardenstal af te breken vóór 16 juli 2005 op straffe van verbeurte van een dwangsom van EUR 15.000,00, op de grond dat deze paardenstal zonder bouwvergunning en in strijd met de bebouwingsvoorschriften van het geldende bestemmingsplan tot stand is gekomen. Het bedrag van de dwangsom is gebaseerd op de geschatte sloop- en afvoerkosten van EUR 7.500,00. Bij besluit van 5 september 2005 is de begunstigingstermijn voor de uitvoering van deze last onder dwangsom verlengd tot 1 december 2005. 
    
    2.5.	Bij collegebesluit van 28 december 2005 is de door [eiser in het verzet] op 28 oktober 2005 alsnog aangevraagde bouwvergunning geweigerd, aangezien volgens het college de gebruiks- en bebouwingsvoorschriften van het geldende bestemmingsplan een en ander niet toestaan, er geen vrijstellingsmogelijkheden zijn en niet wordt meegewerkt aan het op andere wijze legaliseren van dit bijgebouw.
    
    2.6.	Zowel tegen het dwangsombesluit van 1 juni 2005 als tegen het besluit tot weigering van de bouwvergunning voor de paardenstal van 28 december 2005 heeft [eiser in het verzet] destijds bezwaar gemaakt, waarop de bestuursrechtelijke rechtsgangen tot en met hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State (hierna: de Afdeling) zijn doorlopen. Met de voor [eiser in het verzet] negatieve beslissingen van de Afdeling van 16 april 2008 respectievelijk 16 januari 2008 zijn de genoemde primaire besluiten onherroepelijk geworden.
     
    2.7.	[eiser in het verzet] heeft de dwangsom van EUR 15.000,00 verbeurd, aangezien hij de paardenstal niet heeft afgebroken. 
    
    2.8.	Bij brief van 21 februari 2008 heeft het college [eiser in het verzet] meegedeeld te wachten met de invordering van de dwangsom tot twee weken na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. 
    
    
      2.9.	De gemeenteraad heeft, op basis van een door haar overgenomen rapport van de raadscommissie Verdiepingsslag Handhaving van 17 april 2008, het college een aantal aanbevelingen gedaan met betrekking tot het geldende handhavingsbeleid op basis van de Nota Handhaving 2006. In reactie hierop heeft het college op 10 juni 2008 aan de gemeenteraad nieuwe uitgangspunten voorgesteld inzake de uitvoering van het gemeentelijke handhavingsbeleid per 1 juli 2008. De gemeenteraad heeft deze uitgangspunten in haar vergadering van 3 juli 2008 aanvaard. Deze uitgangspunten luiden, voor zover thans relevant:
      “1. 	Bij de uitvoering van de handhaving vindt geen inmenging van de raad plaats. (...)
      (...)
      3. 	Indien er concreet zicht op legalisatie is, worden de handhavingsacties beëindigd. Handhavingsbesluiten (in de fase van beslissing op bezwaar) worden niet ingetrokken.
      4. 	Alleen indien gedurende de begunstigingstermijn van het primaire handhavingsbesluit concreet zicht op legalisatie ontstaat blijft inning van de dwangsom achterwege en wordt het handhavingsbesluit ingetrokken.
      5. 	Vanaf het moment dat er concreet zicht is op legalisatie wordt een gedoogbeschikking opgesteld. Het handhavingsbesluit wordt ingetrokken indien de begunstigingstermijn nog niet is verstreken. Verbeurde dwangsommen worden geïnd.
      (...)
      7. 	De gehanteerde opslag van 100 procent bij de berekening van de hoogte van de dwangsom wordt verlaagd naar 25 procent.
      (...)”.
    
    
    Op uitgangspunt 7. heeft de gemeenteraad de volgende aanvulling vastgesteld:
    
    “Voor nog te innen dwangsommen wordt de nieuwe systematiek voor het berekenen van dwangsommen toegepast. Dit betekent dat na berekening van het basisbedrag (economisch voordeel door zonder bouwvergunning te bouwen) een opslag van 25 procent wordt berekend.”. 
    
    2.10.	Refererend aan zijn brief van 21 februari 2008 (zie bij 2.8) heeft het college op 8 juli 2008 aan [eiser in het verzet] geschreven, voor zover thans relevant:
    
    “(...) De Raad van State heeft op 16 april 2008 uitspraak gedaan inzake uw hoger beroep. Het ingediende hoger beroep is ongegrond verklaard.
    
    Met invordering is door ons gewacht tot behandeling van de reactie van het college op de conclusies en aanbevelingen van de werkgroep Verdiepingsslag Handhaving in de raad.
    
    Voor de te innen dwangsom passen wij de nieuwe systematiek voor het berekenen van dwangsommen toe. Dit betekent dat – na berekening van het basisbedrag voor de dwangsom – er een opslag van 25 procent wordt berekend. En niet, zoals in de Handhavingsnota 2006 is opgenomen, een opslag van 100 procent.
    
    Dit betekent in uw geval dat het bedrag van € 7.500,00 (basisbedrag van de dwangsom) niet wordt vermenigvuldigd met 2, maar met 1,25. Hierbij komen wij op een bedrag van € 9.375,00. (…)”.
    
    [eiser in het verzet] is in diezelfde brief door het college gemaand binnen twee weken na 10 juli 2008 tot betaling van voornoemd bedrag over te gaan, bij gebreke waarvan hem een dwangbevel in het vooruitzicht is gesteld.
    
    2.11.	Nadat betaling was uitgebleven, heeft het college op 2 september 2008 een dwangbevel uitgevaardigd ter inning van de dwangsom, welk bevel op 24 september 2008 aan [eiser in het verzet] is betekend door de deurwaarder. Het dwangbevel ziet op het te innen deel van de dwangsom à EUR 9.375,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 23 juli 2008 en invorderingskosten ad EUR 1.213,80 (inclusief EUR 193,80 aan omzetbelasting).
    
    2.12.	[eiser in het verzet] is op 16 oktober 2008 in verzet gekomen tegen dit bevel.
    
    
      3.	Het geschil
      3.1.	[eiser in het verzet] heeft gevorderd dat de rechtbank bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
      I	(primair) zal verklaren voor recht dat de gemeente Buren onrechtmatig handelt door tot uitvoering van het besluit van 1 juni 2005 middels inning van de verbeurde dwangsom over te gaan en [eiser in het verzet] zal ontslaan van zijn betalingsverplichtingen op basis van het dwangbevel van 2 september 2008;
      II	(subsidiair)de door [eiser in het verzet] aan de gemeente Buren te betalen dwangsom zal verminderen tot een bedrag gelijk aan het economisch voordeel van het bouwen zonder vergunning, berekend op de bouwleges, verhoogd met een opslag van 25% conform het raadsbesluit van 3 juli 2008, althans een in goede justitie te bepalen bedrag;
      met veroordeling van de gemeente Buren in de kosten van de onderhavige procedure.
    
    
    3.2.	Aan deze vorderingen heeft [eiser in het verzet] ten grondslag gelegd dat door het verloop van de bestuursrechtelijke procedure in wezen nog geen inhoudelijke toetsing van het dwangsombesluit heeft kunnen plaatsvinden - in zijn bezwaar is hij destijds niet-ontvankelijk verklaard, welke beslissing tot in hoger beroep in stand is gebleven - en dat in het kader van de beoordeling van de bevoegdheid tot inning van de dwangsom op basis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de eisen van redelijkheid en billijkheid met alle feiten en omstandigheden van het geval rekening moet worden gehouden. [eiser in het verzet] noemt in het bijzonder de volgens hem voor rekening van de Gemeente komende misverstanden omtrent de te slopen bijgebouwen bij het verlenen van de bouwvergunning voor de garage, het jarenlange gedogen van de paardenstal, onvoldoende onderzoek van de Gemeente naar legaliseringsmogelijkheden ten tijde van de besluitvorming inzake de last onder dwangsom en het feit dat er nu legalisatie (mogelijk) is. Voorts is volgens [eiser in het verzet] het gemeentelijk handhavingsbeleid relevant: op grond daarvan zou lage prioriteiten toekomen aan zaken waarvan de oorsprong vóór 2002 ligt. Ook in het standpunt van de gemeenteraad, zoals verwoord in het door het college aanvaarde rapport van de raadscommissie Verdiepingsslag Handhaving ziet [eiser in het verzet] argumenten ter ondersteuning van zijn standpunten. Hij ziet zich voorts gesteund door hetgeen hierover in de gemeenteraadsvergaderingen van 3 juli 2008 en 7 oktober 2008 is gezegd door de wethouder.
    
    3.3.	Het verweer van de Gemeente zal, voor zover nodig, hierna worden weergegeven.
    
    
    
      4.	De beoordeling
      4.1.	Het verzet is tijdig en op de juiste wijze ingesteld, zodat [eiser in het verzet] in zoverre in zijn verzet kan worden ontvangen.
    
    
    4.2.	Vooropgesteld wordt dat het besluit van 1 juni 2005 met de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2008 in rechte onaantastbaar is geworden. Het heeft daarmee, zoals de Gemeente terecht heeft aangevoerd, formele rechtskracht gekregen. Dit betekent dat er in de onderhavige procedure - behoudens bijzondere omstandigheden, die zich hier niet voordoen - van moet worden uitgegaan dat het besluit wat betreft zowel de wijze van totstandkoming als de inhoud rechtmatig is. Voor een inhoudelijke toetsing van het besluit is dan ook geen plaats. Dit wordt niet anders doordat, zoals [eiser in het verzet] heeft gesteld, in de bestuursrechtelijke procedure (ook) geen inhoudelijke toetsing van het besluit heeft plaatsgevonden. Aan beoordeling van de juistheid van de stellingen van [eiser in het verzet] inzake het misverstand omtrent de sloop van de bestaande bijgebouwen, de volgens hem destijds (al) aanwezige legalisatiemogelijkheden en het tot 2005 gedogen van de paardenstal - wat er van die argumenten overigens zij - wordt vanwege de formele rechtskracht van de dwangsombeschikking niet toegekomen. Anders dan [eiser in het verzet] thans ingang probeert te doen vinden, hebben die argumenten namelijk niet van doen met de bevoegdheid tot inning van de dwangsom. Zij zien in wezen op de inhoud van het dwangsombesluit, waarvan de rechtmatigheid door de formele rechtskracht nu juist het uitgangspunt is. 
    
    4.3.	[eiser in het verzet]s beroep op de lage prioriteit, die ingevolge de gemeentelijke Nota Handhandhaving 2006 zou moeten worden gegeven aan gevallen die hun oorsprong vinden vóór 1 januari 2002, baat hem evenmin. Terecht heeft de Gemeente aangevoerd dat ook dit argument in het kader van de bestuursrechtelijke rechtsgang tegen het dwangsombesluit aan de orde had moeten worden gesteld. Het stuit daarmee eveneens af op de formele rechtskracht.
    
    4.4.	Daarmee wordt toegekomen aan de vraag of thans sprake is van concreet zicht op legalisering en, in het verlengde daarvan, of de Gemeente op grond daarvan niet langer bevoegd is tot inning van de verbeurde dwangsom. De partijen zijn erover verdeeld of onder vigeur van het nieuwe bestemmingsplan, waarvan het ontwerp recentelijk ter inzage heeft gelegen en waarin de maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen wordt verruimd, legalisatie van de paardenstal alsnog tot de mogelijkheden behoort. Ter comparitie heeft de Gemeente daarover haar twijfel uitgesproken en erop gewezen dat [eiser in het verzet] geen zienswijze heeft ingediend inzake het ontwerp-bestemmingsplan. Namens [eiser in het verzet] is betoogd dat geen zienswijze is ingediend, omdat de inhoud van het ontwerp daar geen aanleiding toe gaf: hij meent dat legalisatie door het nieuwe plan mogelijk wordt. 
    
    4.5.	De rechtbank kan op grond van de - daartoe te summiere - stellingen van de partijen niet vaststellen of het nieuwe bestemmingsplan legalisering van de paardenstal al dan niet mogelijk maakt. Dit kan echter in het midden blijven. Immers, ook indien er veronderstellenderwijs van wordt uitgegaan dat inmiddels concreet zich op legalisatie is ontstaan, dan zou bij de huidige stand van zaken die toekomstige legalisatiemogelijkheid op zichzelf nog geen bijzondere omstandigheid opleveren die eraan in de weg staat dat de Gemeente thans haar bevoegdheid tot inning van de eerder verbeurde dwangsom gebruikt. Het daaraan ten grondslag liggende dwangsombesluit is onherroepelijk en heeft formele rechtskracht. Voor het besluit tot weigering van de alsnog aangevraagde bouwvergunning voor de paardenstal geldt hetzelfde. Inning van de verbeurde dwangsom vormt het sluitstuk van het door de Gemeente ingezette handhavingstraject en is nodig voor de geloofwaardigheid en effectiviteit van dit instrument. Het later ontstane zicht op legalisatie zal voor nieuwe besluiten van het college van betekenis zijn, maar maakt in dit geval de inning van de door [eiser in het verzet] verbeurde dwangsom niet alsnog onrechtmatig. 
    
    4.6.	Het voorgaande sluit aan bij de begin juli 2008 door de raad van de Gemeente zelf aanvaarde nadere uitgangspunten voor het handhavingsbeleid, in het bijzonder de uitgangspunten genummerd 4 en 5 (zie hiervoor, onder 2.9). Uit de door [eiser in het verzet] overgelegde transcripties van de raadsvergaderingen van 3 juli 2008 en 7 oktober 2008 blijkt - anders dan hij heeft betoogd -  niet dat in afwijking van genoemde uitgangspunten is afgesproken en/of door de wethouders is toegezegd dat de door hem verbeurde dwangsom zou worden ingetrokken wegens zicht op legalisatie. 
    
    4.7.	Evenmin blijkt uit die transcripties dat het basisbedrag van de door [eiser in het verzet] verbeurde dwangsom zou worden herberekend op het bedrag dat hij aan bouwleges voor de paardenstal zou zijn verschuldigd. De desbetreffende  uitlatingen van een raadslid in de raadsvergadering van 3 juli 2008, waarop [eiser in het verzet] zich blijkens een nadere toelichting ter comparitie beroept, zijn aan het einde van die bijeenkomst door de voorzitter en de wethouder weer in het perspectief geplaatst van de nieuwe uitgangspunten (zie 2.9) en hetgeen het college in dat verband op schrift heeft gesteld. Conform het door de gemeenteraad aangevulde uitgangspunt 7 (zie onder 2.9) diende vanaf 1 juli 2008 het basisbedrag van dwangsommen te worden vastgesteld op het economisch voordeel door zonder bouwvergunning te bouwen en wordt op dat bedrag een toeslag van 25% toegepast. Wat precies het economisch voordeel is, dient volgens het gemeentelijk beleid - dat op dit punt niet is veranderd na de ‘Verdiepingsslag Handhaving’ - van geval tot geval te worden beoordeeld. Het ‘economisch voordeel door zonder bouwvergunning te bouwen’ is niet steeds hetzelfde als de uitgespaarde bouwleges. Door de wethouder is op 3 juli 2008 dan ook niet gezegd dat de bouwleges het nieuwe basisbedrag voor de bij [eiser in het verzet] te innen dwangsom zou vormen. Dit wordt niet anders doordat één of meer raadsleden een en ander wél zo hebben begrepen of willen begrijpen. Ook hetgeen in de raadsvergadering van 7 oktober 2008 ten aanzien van de door [eiser in het verzet] verbeurde dwangsom (blijkens de overgelegde transcriptie) is besproken, ondersteunt het standpunt van [eiser in het verzet] inzake de hoogte van het basisbedrag van de dwangsom niet. Van de door [eiser in het verzet] aan het college verweten ‘willekeur’ is geen sprake. Ook het onderhavige verweer van [eiser in het verzet] tegen de inning van de dwangsom faalt dus.
    
    4.8.	Uit al het voorgaande volgt dat de inning van de dwangsom tot een bedrag van EUR 9.375,00 niet onrechtmatig is. Hetgeen de partijen verder nog hebben aangevoerd, hoeft in het licht van het voorgaande niet (nader) te worden besproken. Het verzet van [eiser in het verzet] zal ongegrond verklaard worden. Zijn vorderingen zijn dus niet toewijsbaar.
    
    
      4.9.	[eiser in het verzet] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Gemeente worden begroot op:
      - vast recht		EUR	254,00
      - salaris advocaat		904,00 (2,0 punten × tarief EUR 452,00)
      Totaal		EUR 	1.158,00.
    
      
    
      5.	De beslissing
      De rechtbank
    
    
    5.1.	verklaart het verzet ongegrond,
    
    5.2.	veroordeelt [eiser in het verzet] in de proceskosten, aan de zijde van de Gemeente tot op heden begroot op EUR 1.158,00.
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. C.M.E. Lagarde en in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2009 en getekend door de rolrechter.