ECLI:NL:CBB:2021:769, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-05-2021, 21/488
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-05-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. Last onder bestuursdwang. Geen schuilgelegenheid voor varkens. Artikel 1.6, derde lid en artikel 1.7, aanhef en onder d van het Besluit houders van dieren.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 21/488
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 mei 2021 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] , te [plaats 1] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. J.L. Baar),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 4 januari 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan verzoekster een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtredingen van het Besluit houders van dieren (Bhd). 
    
    
    
      Op 5 februari 2021 heeft verweerder bestuursdwang toegepast door het meevoeren en opslaan van acht varkens vanaf twee percelen van verzoekster. 
    
    
    
      Bij brief van 14 februari 2021 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om hangende het bezwaar een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2021. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor verzoekster is tevens P [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 3] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en [naam 4] , toezichthoudend dierenarts bij de NVWA. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
    
    
    
      2.1
      De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      2.2
      Op 4 januari 2021 hebben twee toezichthouders van de NVWA, in aanwezigheid van een toezichthoudend dierenarts, controles uitgevoerd naar de gezondheid en het welzijn van de door verzoekster gehouden dieren. De bevindingen van deze controles zijn door de toezichthouders neergelegd in een rapport van bevindingen van 1 februari 2021 (rapport van bevindingen I). Uit het rapport van bevindingen I blijkt, kort samengevat weergegeven, dat diverse overtredingen van het Bhd zijn geconstateerd. Het rapport van bevindingen I vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:
      
      
        “Op maandag 4 januari 2021 bevonden wij, toezichthouders [naam toezichthouders} ons omstreeks 09.30 uur aan de [adres 1] te [plaats 1] naast de watertoren. Wij werden vergezeld door toezichthoudend dierenarts van de NVWA [naam dierenarts].
        Wij zagen dat op een afgezet gedeelte van het terrein naast de watertoren 3 varkens werden gehouden. Wij zagen dat deze varkens in een modderig stukje land gehouden werden wat afgezet was met stroomdraad. Wij zagen dat het hele stukje land nat en modderig was. Wij zagen twee schuilhutten/plekken in het stukje land. Wij zagen dat 1 schuilplek gemaakt was van houten pallets. Wij zagen dat het dak van deze schuilplek ook gemaakt was van een houten pallet waardoor het dak niet dicht was en het er makkelijk door kon regenen. Wij zagen op de grond in deze schuilplek plassen water. Wij zagen dat deze schuilplek niet geschikt was als droge, schone en hygiënische ligplek voor de varkens. Wij zagen dat de ondergrond van de andere schuilplek ook nat en modderig was. Wij zagen dat de 3 varkens niet over een schone, droge en hygiënische ligplek konden beschikken. (…)
      
      
      
        Vervolgens zijn wij, toezichthouders [naam toezichthouders] naar [adres 2] te ’ [plaats 2] gegaan waar overtreder [naam] tijdens eerdere controles varkens hield in één perceel. Wij zagen dat er 5 varkens in een nieuw perceel liepen die wij herkenden van eerdere controles. Wij zagen dat er géén schuilgelegenheid was voor de varkens waarin zij konden schuilen tijdens slechte weersomstandigheden. Op het moment van de controle was het koud en het regende van tijd tot tijd. Wij hoorden [toezichthoudend dierenarts] zeggen dat de varkens bij deze weersomstandigheden over een schuilgelegenheid moesten kunnen beschikken.” 
      
      
    
    
      2.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder aan verzoekster een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van artikel 1.6, derde lid en artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Bhd. Verzoekster is daarbij gelast de volgende maatregelen te nemen:
      
      
        “1. U moet ervoor zorgen dat een varken, dat niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming wordt geboden tegen slechte weersomstandigheden en gezondheidsrisico’s.
        2. U moet ervoor zorgen dat een varken een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden. 
      
      
      
        Hiertoe bent u verplicht op grond van artikel 1.6, lid 3 en artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Besluit houders van dieren.
      
      
      
        Dit betekent dat u:
        -  ervoor moet zorgen dat op de percelen waar u varkens houdt, er een gedeelte is waar de
        varkens onder een afdak/ in een behuizing kunnen schuilen en schoon en droog kunnen liggen.;
        -  ervoor moet zorgen dat uw varkens de beschikking hebben over een droog stuk land;
        -  herhaling van de overtreding moet worden voorkomen voor alle varkens die u op al uw
        locaties houdt.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Toelichting vastgestelde overtreding
        De inspecteurs constateerden op 4 januari 2021 dat de drie varkens die gehouden werden bij de watertoren aan de [adres 1] in [plaats 1] niet werden beschermd tegen slechte weersomstandigheden. Deze dieren hadden niet de beschikking over een schuilgelegenheid waar zij schoon en droog konden liggen. Daarnaast werden deze dieren gehouden op een stuk land dat volledig bestond uit modder. Dit brengt gezondheidsrisico’s met zich mee. Daarnaast constateerden de inspecteurs dat de vijf varkens die gehouden werden aan [adres 2] te ’ [plaats 2] ook niet de beschikking hadden over een schuilgelegenheid waar zij schoon en droog konden liggen.”
      
      
    
    
      2.4
      Op 5 januari 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA, in aanwezigheid van een toezichthoudend dierenarts, een hercontrole uitgevoerd. Bij deze hercontrole is geconstateerd dat werd voldaan aan de maatregelen die zijn opgenomen in de last onder bestuursdwang van 4 januari 2021. 
      
    
    
      2.5
      
        Op 5 februari 2021 heeft een toezichthouder van de NVWA, in aanwezigheid van een toezichthoudend dierenarts, nogmaals een controle uitgevoerd. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in een rapport van bevindingen van 
        23 februari 2021 (rapport van bevindingen II). Het rapport van bevindingen II vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:
      
      
      
        “Controle 5 februari 2021
         Locatie [adres 1] te [plaats 1] :
        (…)
        Ik, toezichthouder [naam toezichthouder], zag dat op een terrein naast de watertoren 3 varkens werden gehouden. Ik zag dat deze varkens in een modderig stukje land gehouden werden wat afgezet was met stroomdraad. Ik zag dat het hele stukje land nat en modderig was. Ik zag twee schuilhutten/plekken in het stukje land. Ik zag dat 1 schuilplek gemaakt was van houten pallets. Ik zag dat het dak van deze schuilplek ook gemaakt was van een houten pallet waardoor het dak niet dicht was en het er makkelijk door kon regenen. Ik zag op de grond in deze schuilplek plassen water. Ik zag dat deze schuilplek niet geschikt was als droge, schone comfortabele ne en hygiënische ligplek voor de varkens. Ik zag dat de ondergrond van de andere schuilplek, welke gemaakt was van onder andere twee houten platen, ook nat en modderig was. Ik zag dat de poten en buiken van de varkens besmeurd waren met natte en opgedroogde modderresten. Ik hoorde [naam dierenarts] zeggen dat varkens over een droge en comfortabele ligplek moeten kunnen beschikken. Ik zag dat de 3 varkens niet over een schone, droge en comfortabele ligplek konden beschikken. (…)
      
      
      
        Locatie [adres 2] te ’ [plaats 2] :
        Vervolgens ben ik [naam toezichthouder], naar [adres 2] te [plaats 2] gegaan waar overtreder [naam] tijdens eerdere controles varkens hield in één perceel. Ik zag dat er 5 varkens in een perceel liepen die ik herkende van eerdere controles. Ik zag dat er een schuilgelegenheid aanwezig was voor de 5 varkens. Ik zag op de grond in deze schuilplek plassen water en modder. Ik zag dat de schuilgelegenheid niet geschikt om in te schuilen tegen slechte weersomstandigheden. (…) Ik zag dat er verder geen andere mogelijkheid was voor de varkens om te schuilen bij slechte weersomstandigheden.” 
      
      
    
    
      2.6
      Op 5 februari 2021 heeft verweerder bestuursdwang toegepast door het meevoeren en opslaan van drie varkens vanaf de locatie [adres 1] te [plaats 1] en vijf varkens vanaf de locatie [adres 2] te [plaats 2] . 
      
    
    
      2.7
      Bij brief van 14 februari 2021 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen de last onder bestuursdwang. 
      
      3. Verzoekster voert aan dat zij de in het bestreden besluit genoemde overtredingen van het Bhd niet heeft begaan. Ten onrechte is geen rekening gehouden met het feit dat de varkens behoren tot een varkensras (Mangalitza) dat bij uitstek geschikt is om te worden gehouden zonder behuizing, in de regen of de modder. Daarnaast is verzoekster ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om haar zienswijze te geven voorafgaand aan het primaire besluit. De last is bovendien disproportioneel, niet duidelijk en gaat verder dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. Ook is de last innerlijk tegenstrijdig nu artikel 1.6, derde lid van het Bhd ziet op buiten gehouden dieren en artikel 1.7 aanhef en onder d van het Bhd ziet op huisvesting. 
      
      4. Het Bhd luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
      
      
        Artikel 1.6	Houden van dieren
        (…)
      
      3. Een dier wordt, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen slechte weersomstandigheden, gezondheidsrisico’s en zo nodig roofdieren.
      
      
        Artikel 1.7	Verzorgen van dieren
        Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
        (…)
      
      d.	een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden; (…)
      
      5. Voor het treffen van een voorlopige voorziening is in ieder geval vereist dat sprake is van een spoedeisend belang. Verzoekster heeft hierover aangevoerd dat voor de opvang van de varkens opvangkosten worden gemaakt die per dag oplopen en die bij haar in rekening zullen worden gebracht. Ook heeft verweerder laten weten dat de varkens binnen afzienbare tijd verkocht zullen worden. De varkens hebben een grote genetische waarde. Het verkopen van de varkens zal tot gevolg hebben dat deze genetische waarde verloren zal gaan. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij het treffen van de gevraagde voorziening. 
      
      6. De voorzieningenrechter ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder terecht heeft vastgesteld dat verzoekster de in het primaire besluit genoemde overtredingen van het Bhd heeft begaan zodat verweerder bevoegd was om daartegen handhavend op te treden door middel van het primaire besluit. De voorzieningenrechter stelt daarbij voorop dat het primaire besluit (alleen) ziet op drie varkens die door verzoekster werden gehouden op de locatie [adres 1] te [plaats 1] en vijf varkens die door verzoekster werden gehouden op de locatie [adres 2] te [plaats 2] . Voor zover ter zitting is gesteld dat ook varkens zijn meegevoerd en opgeslagen vanaf andere percelen van verzoekster overweegt de voorzieningenrechter dat uit het primaire besluit niet blijkt dat deze last ook betrekking heeft op die percelen en daarvoor een grondslag zou kunnen vormen. Uit het rapport van bevindingen I, dat ten grondslag is gelegd aan het primaire besluit, blijkt weliswaar dat op meerdere locaties van verzoekster controles hebben plaatsgevonden, maar alleen op de locatie [adres 1] te [plaats 1] en de locatie [adres 2] te [plaats 2] zijn overtredingen geconstateerd. Uit de toelichting op de overtredingen in het primaire besluit blijkt ook dat de last alleen ziet op voornoemde locaties.
      
    
    
      7.1
      De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder aan het primaire besluit het rapport van bevindingen I ten grondslag heeft gelegd. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 
      
    
    
      7.2
      Uit het rapport van bevindingen I blijkt, kort samengevat weergegeven, dat door de toezichthouders is geconstateerd dat de varkens die werden gehouden op de [adres 1] te [plaats 1] en op de locatie [adres 2] te [plaats 2] niet de beschikking hadden over een schuilgelegenheid waar zij schoon en droog konden liggen. Verzoekster heeft deze constateringen niet gemotiveerd betwist. Volgens verzoekster volgt uit de bevindingen echter niet dat zij artikel 1.6, derde lid en artikel 1.7, aanhef en onder d van het Bhd heeft overtreden. Volgens haar zijn de (Mangalitza) varkens bij uitstek geschikt om te worden gehouden zonder behuizing, in de regen of de modder. 
      
    
    
      7.3
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder terecht vastgesteld dat verzoekster artikel 1.6, derde lid en artikel 1.7, aanhef en onder d van het Bhd heeft overtreden zodat verweerder bevoegd was om hiertegen handhavend op te treden. De voorzieningenrechter betrekt bij dit oordeel dat de in het rapport van bevindingen I gedetailleerd beschreven bevindingen worden ondersteund door de hierbij gevoegde veterinaire verklaring van de dierenarts en de bij het toezichtrapport gevoegde foto’s. Verweerder heeft aan de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts doorslaggevende betekenis mogen toekennen bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding. Daar komt bij dat de toezichthoudend dierenarts ter zitting heeft toegelicht dat het gaat om gedomesticeerde varkens en dat deze varkens de beschikking moeten hebben over een schuilgelegenheid en een schone en droge ligplaats. De verwijzing van verzoekster naar een algemeen artikel over de biologische en fysiologische kenmerken van Mangalitza varkens is onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. 
      
    
    
      7.4
      Uit de bij de maatregelen gegeven toelichting blijkt dat verzoekster ervoor moet zorgen dat op de percelen waar varkens worden gehouden er een gedeelte is waar varkens onder een afdak/in een behuizing kunnen schuilen en schoon en droog kunnen liggen en dat de varkens de beschikking hebben over een droog stuk land. In de toelichting staat ook omschreven welke twee locaties het betreft. Er is dus duidelijk aangegeven wat van verzoekster werd verwacht. De voorzieningenrechter ziet in de last geen aanknopingspunten voor het voorlopige oordeel dat de last niet duidelijk zou zijn en verder gaat dan noodzakelijk is om de overtredingen te beëindigen. Voor zover verzoekster verder nog heeft aangevoerd dat de last innerlijk tegenstrijdig is omdat artikel 1.7 aanhef en onder d van het Bhd ziet op ‘behuizing’ en artikel 1.6, derde lid ziet op ‘dieren die niet in een gebouw worden gehouden’ overweegt de voorzieningenrechter dat uit artikel 1.7 onder d van het Bhd vooralsnog niet blijkt dat dit artikel niet van toepassing zou zijn op dieren die niet in een gebouw worden gehouden.
      
    
    
      7.5
      Ten aanzien van het betoog van verzoekster dat zij niet is gehoord voorafgaand aan het primaire besluit, overweegt de voorzieningenrechter dat, daargelaten de vraag of spoedeisendheid aan het horen voorafgaand aan het primaire besluit in de weg stond, dit geen aanleiding geeft om het primaire besluit te schorsen, omdat dit gebrek, voor zover daar sprake van zou zijn, in de bezwaarprocedure kan worden hersteld.
      
      8. Het vorenstaande leidt de voorzieningenrechter tot het voorlopig oordeel dat verweerder bevoegd was tot het opleggen van de last onder bestuursdwang. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had behoren af te zien van handhavend optreden is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet gebleken.
      
      9. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor de verwachting dat het primaire besluit indien dit bij de te nemen beslissing op bezwaar wordt gehandhaafd, in beroep vermoedelijk geen stand zal kunnen houden. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen.
      
      10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: