ECLI:NL:RVS:2022:158, Raad van State, 19-01-2022, 202101553/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veere geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van het gebruik van de woning aan de [locatie 1] te Domburg. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1] (hierna ook: de woning) en de op het achtererf gelegen recreatiewoning [locatie 2] (door het college ook wel aangeduid als zomerwoning, hierna aangeduid als recreatiewoning). Hij woont daar zelf niet. Op 26 mei 2014 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de woning en het bouwen van een recreatiewoning op het achtergelegen erf. Bij een controle op 14 augustus 2018 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat de recreatiewoning en vier appartementen in de woning worden gebruikt voor recreatieve verhuur en dat in de woning één appartement permanent wordt bewoond.

202101553/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 januari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Veere,
    2.       [appellant], wonend te Domburg, gemeente Veere,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 29 januari 2021 in zaak nr. 19/5898 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van het gebruik van de woning aan de [locatie 1] te Domburg.
    Bij besluit van 30 april 2019 heeft het college [appellant] onder dreiging van verbeurte van dwangsommen gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning en de zomerwoning aan de [locatie 1] respectievelijk [locatie2] te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 8 oktober 2019 heeft het college de door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 17 december 2019 is het college overgegaan tot invordering van een door [appellant] verbeurde dwangsom ter hoogte van € 1.000,00.
    Bij uitspraak van 29 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard voor wat betreft de lasten onder dwangsom en de invordering, het besluit van 8 oktober 2019 vernietigd voor zover daarbij de bezwaren tegen de lasten onder dwangsom ongegrond zijn verklaard, de bezwaren gericht tegen het besluit van 30 april 2019 voor wat betreft de zomerwoning gegrond verklaard en de opgelegde last in zoverre herroepen, het invorderingsbesluit van 17 december 2019 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 30 april 2019 voor wat betreft de woning. De rechtbank heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en [appellant] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 2 maart 2021 heeft het college opnieuw het gemaakte bezwaar tegen het besluit van 30 april 2019, voor zover daarbij een last is opgelegd vanwege het gebruik van de woning aan de [locatie 1], ongegrond verklaard.
    De rechtbank heeft het bij haar door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 2 maart 2021 doorgestuurd naar de Afdeling.
    [appellant] heeft aanvullende gronden ingediend tegen het besluit van 2 maart 2021.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.A. Kaan en mr. H.E. Jansen-van der Hoek, en [appellant], bijgestaan door mr. drs. P.H.A. van Namen, advocaat te Middelburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie 1] (hierna ook: de woning) en de op het achtererf gelegen recreatiewoning [locatie 2] (door het college ook wel aangeduid als zomerwoning, hierna aangeduid als recreatiewoning). Hij woont daar zelf niet. Op 26 mei 2014 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de woning en het bouwen van een recreatiewoning op het achtergelegen erf. Bij een controle op 14 augustus 2018 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat de recreatiewoning en vier appartementen in de woning worden gebruikt voor recreatieve verhuur en dat in de woning één appartement permanent wordt bewoond. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit gebruik van de woning in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Domburg". Naar aanleiding van het voornemen van het college om handhavend op te treden tegen het gebruik van de woning en de recreatiewoning, heeft [appellant] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Het college is echter niet bereid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van het bestaande gebruik van de woning en de recreatiewoning. Het college heeft deze aanvraag daarom afgewezen in het besluit van 19 maart 2019. Omdat [appellant] het gebruik daarna heeft voortgezet zonder te beschikken over een omgevingsvergunning, is het college overgegaan tot handhavend optreden.
    2.       In het besluit van 30 april 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om uiterlijk 31 juli 2019:
    1. de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 19.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan ‘Kom Domburg’ voor wat betreft [locatie 1] te Domburg te beëindigen en beëindigd te houden;
    2. de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo en artikel 19.3.2, aanhef en onder g, van het bestemmingsplan 'Kom Domburg’ voor wat betreft [locatie 2] te beëindigen en beëindigd te houden.
    Concreet betekent dit volgens het besluit dat [appellant] de verhuur van zijn eigendom aan de [locatie 1] in Domburg voor toeristische doeleinden (recreatieve verhuur) moet beëindigen en beëindigd moet houden. [appellant] voldoet aan de last als deze woning in overeenstemming met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Voor wat betreft de tweede last geldt volgens het besluit dat de recreatieve verhuur van de recreatiewoning moet stoppen, omdat [appellant] niet de bewoner is van de [locatie 1] in Domburg maar hij wel degene is die de recreatiewoning verhuurt. [appellant] voldoet aan de last, als een bewoner van de [locatie 1] in Domburg de recreatiewoning verhuurt.
    3.       Op 6 en 20 augustus 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente bij de woning en recreatiewoning een controle uitgevoerd. Bij deze controles is geconstateerd dat een appartement op de begane grond van de woning en de recreatiewoning aan toeristen waren verhuurd door [bedrijf], gevestigd aan de [locatie 1]. De eigenaar van deze onderneming, [partij], woont in de woning aan de [locatie 1]. Gelet op deze bevindingen heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de verhuur van de recreatiewoning weliswaar in overeenstemming was met het bestemmingsplan, maar dat [appellant] niet aan de onder 1 genoemde last over het gebruik van de woning heeft voldaan, zodat van rechtswege twee dwangsommen van € 1.000,00 zijn verbeurd.
    4.       De relevante planregels uit het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Domburg" zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    De aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat het gebruik van de woning voor recreatieve kamerverhuur van vier kamers/appartementen in strijd is met het bestemmingsplan en dat dit gebruik zonder omgevingsvergunning niet is toegestaan. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college met de in 2014 verleende omgevingsvergunning toestemming heeft gegeven om de woning te verbouwen voor gedeeltelijke recreatieve kamerverhuur. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor de recreatieve verhuur van vier appartementen, omdat daardoor de bestemming "Wonen" teniet zou worden gedaan.
    De in het besluit van 30 april 2019 opgelegde last die over de recreatieve verhuur in de woning gaat, is naar het oordeel van de rechtbank te ruim geformuleerd, omdat daarmee elke toeristische verhuur kan leiden tot verbeurte van een dwangsom terwijl toeristische verhuur van één of enkele kamers van een woning naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    De in het besluit van 30 april 2019 opgelegde last die over het gebruik van de recreatiewoning gaat, heeft de rechtbank herroepen. Naar het oordeel van de rechtbank is in zoverre geen sprake van een overtreding, omdat het college in 2014 een omgevingsvergunning heeft verleend voor een vrijstaande recreatiewoning en het college daarmee impliciet ook vergunning heeft verleend voor het zelfstandig verhuren daarvan, zonder dat er een relatie is met (de permanente bewoner van) de woning op het perceel.
    Het gebruik van de recreatiewoning aan de [locatie 2]
    Bespreking van het hoger beroep van het college
    6.       De in het besluit van 30 april 2019 onder 2 omschreven last houdt in dat [appellant] de recreatieve verhuur van de recreatiewoning moet beëindigen, zolang de recreatiewoning niet wordt verhuurd door de permanente bewoner van de woning aan de [locatie 1]. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 19.3.2, aanhef en onder g, van de planregels recreatieve verhuur van de recreatiewoning uitsluitend is toegestaan aan de bewoner van de woning. Omdat [appellant] zelf niet in de woning woont, is de verhuur van de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan, aldus het college in het besluit.
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het [appellant] met de in 2014 aan hem verleende omgevingsvergunning voor een recreatiewoning impliciet is vergund om de recreatiewoning zelfstandig als zodanig te verhuren, zonder dat er een relatie is met de bewoner van het hoofdgebouw. Het college heeft hierover aangevoerd dat op 26 mei 2014 een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bijgebouw bij het hoofdgebouw op hetzelfde perceel en dat er geen aanleiding was om aan te nemen dat het bijgebouw in strijd met het bestemmingsplan zou worden gebruikt. [appellant] had namelijk een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een bijgebouw dat als recreatiewoning zou worden gebruikt. Omdat het bestemmingsplan het voorgenomen gebruik van het bijgebouw voor recreatief nachtverblijf onder voorwaarden toestaat, en voor het college geen enkele aanleiding bestond om aan te nemen dat de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan zou worden verhuurd, heeft het college destijds uitsluitend omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen van een bijgebouw bij de woning. Omdat nu is gebleken dat [appellant] niet voldoet aan de in artikel 19.3.2, aanhef en onder g, van de planregels opgenomen voorwaarde, is volgens het college wel degelijk sprake van een overtreding.
    7.1.    In het ter plaatse geldende bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Wonen", met de aanduiding "erf". Ingevolge artikel 19.2.1, onder b, van de planregels mogen ter plaatse van de aldus aangewezen gronden uitsluitend aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden gebouwd, behorende bij het hoofdgebouw op hetzelfde bouwperceel. Ingevolge artikel 19.3.2 is het gebruik van een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf toegestaan met inachtneming van de daarin opgenomen regels.
    De bouw van een zelfstandige recreatiewoning is op grond van het bestemmingsplan uitsluitend toegestaan op gronden met de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie-2" en dus niet op het perceel van [appellant] met een woonbestemming.
    Bij besluit van 26 mei 2014 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een woning en het bouwen van een recreatiewoning op het perceel. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat moet worden aangenomen dat het college hiermee omgevingsvergunning heeft verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen en gebruiken van een zelfstandige recreatiewoning als bedoeld in artikel 1.62 van de planregels. De enkele omstandigheid dat in de aanvraag en in de omgevingsvergunning is vermeld dat het gaat om het bouwen van een recreatiewoning leidt in dit geval niet tot dat oordeel. Uit het gebruik van het woord recreatiewoning in de aanvraag kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat is beoogd om in strijd met het bestemmingsplan iets anders aan te vragen dan een vergunning voor de volgens het bestemmingsplan mogelijke activiteit bouwen van een bijgebouw bij de woning dat zal worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf. Het college heeft voor de recreatiewoning ook uitsluitend een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo verleend. Aangezien het college in de vergunning heeft vermeld dat het bouwplan voldoet aan de regels van het bestemmingsplan "Kom Domburg", kan niet worden staande gehouden dat het college de aanvraag heeft opgevat als een verzoek om omgevingsvergunning voor realisering van een met het bestemmingsplan strijdige zelfstandige recreatiewoning en dat het college heeft beoogd om daarvoor een vergunning te verlenen. De brief van het college van 13 februari 2014 aan [appellant] waaruit blijkt dat het college in het kader van het vooroverleg het bouwplan heeft getoetst aan de bouw- en gebruiksregels voor een bijgebouw sluit daar eveneens bij aan.
    Dit betekent dat geen omgevingsvergunning is verleend voor realisering van een met het bestemmingsplan strijdige zelfstandige recreatiewoning. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het hoger beroep van het college is in zoverre terecht voorgedragen.
    De door de rechtbank niet besproken beroepsgrond van [appellant]
    8.       De Afdeling zal hierna beoordelen of het beroep van [appellant] bij de rechtbank toch had moeten slagen op grond van hetgeen [appellant] verder heeft aangevoerd en waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
    9.       [appellant] heeft in beroep betoogd dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de toeristische verhuur van de recreatiewoning, omdat dit gebruik niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij heeft hierover aangevoerd dat artikel 19.3.2 van de planregels niet de eis stelt dat de verhuur van de recreatiewoning moet plaatsvinden door de hoofdbewoner van de woning. Volgens [appellant] volgt uit artikel 19.3.2 slechts de eis dat het hoofdgebouw permanent wordt bewoond en volgt uit deze planregel niet dat die permanente bewoner directe bemoeienis moet hebben met de verhuur van de recreatiewoning. Als die eis wel in de planregel moet worden ingelezen, moet de planregel in zoverre onverbindend worden verklaard, aldus [appellant].
    9.1.    Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat de recreatieve verhuur van de recreatiewoning anders dan door de hoofdbewoner van de woning in strijd is met artikel 19.3.2, aanhef en onder g, van het bestemmingsplan. Het college heeft hierover uiteengezet dat in de artikelen 19.3.2, aanhef en onder f en g, weliswaar is bepaald dat de aanvrager eigenaar en bewoner van de woning moet zijn en dat verblijfsrecreatie slechts wordt toegestaan bij woningen die permanent door de eigenaar worden bewoond, maar dat het college het in de planregels opgenomen begrip "eigenaar" ruimer heeft uitgelegd. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6667, waarin over een gelijkluidende bepaling in een ander bestemmingsplan binnen de gemeente Veere is overwogen dat het uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening als zodanig niet van belang is dat de eigenaar een woning zelf permanent bewoont in geval van verblijfsrecreatie in een bij de woning behorende aan- of uitbouw of een bijgebouw, heeft het college het begrip "eigenaar" in de planregels zo uitgelegd dat daaronder ook wordt verstaan de huurder die de woning permanent bewoont. Dit betekent volgens het college dat ingevolge artikel 19.3.2, aanhef en onder g, niet is vereist dat de eigenaar de recreatiewoning verhuurt, maar dat de hoofdbewoner dat doet. Aangezien in dit geval niet de hoofdbewoner van de woning de recreatiewoning verhuurt, maar [appellant], wordt deze in strijd met het bestemmingsplan gebruikt, aldus het college.
    9.2.    In hoger beroep heeft het college hier nog aan toegevoegd dat het gebruik van de recreatiewoning ook in strijd is met artikel 19.3.2 van de planregels omdat de woning niet overwegend werd gebruikt als woning. Aan de opgelegde last is echter uitsluitend ten grondslag gelegd dat de recreatiewoning door een ander dan de bewoner van de woning wordt verhuurd en de last strekt er daarom ook uitsluitend toe dat de verhuur van de recreatiewoning door de hoofdbewoner van de woning geschiedt. Zoals ter zitting van de Afdeling is besproken en is bevestigd door het college, kan het nu eerst in hoger beroep verweten feitelijke gebruik van de woning in deze procedure geen rol spelen, aangezien die gedraging niet ten grondslag is gelegd aan de last en dat gebruik ook niet ongedaan kan worden gemaakt door aan de last te voldoen.
    9.3.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de verhuur van de recreatiewoning door [appellant] in strijd is met het bestemmingsplan. Daargelaten of artikel 19.3.2, aanhef en onder g, van de planregels vanwege de daarin opgenomen zinsnede "door de eigenaar" geheel verbindend is, kan naar het oordeel van de Afdeling noch uit de aanhef van artikel 19.3.2 noch uit het bepaalde onder g, worden afgeleid dat de eigenaar dan wel de hoofdbewoner van de woning de recreatiewoning moet verhuren. Anders dan het college veronderstelt, ligt dat niet besloten in de in deze planregel opgenomen eis dat de woning permanent wordt bewoond door de eigenaar of, volgens de uitleg van het college, door de hoofdbewoner. Voor zover het college heeft gesteld dat de recreatiewoning niet functioneel ondergeschikt is aan de woning als de zomerwoning wordt verhuurd door een ander dan de hoofdbewoner, er aldus geen sprake meer is van een bijgebouw en het gebruik van de recreatiewoning ook om die reden in strijd met het bestemmingsplan is, volgt de Afdeling dat niet. Het bestemmingsplan staat aldaar recreatief nachtverblijf toe als aan de in artikel 19.3.2 gestelde eisen is voldaan, zoals hier het geval is.
    Het bij de rechtbank voorgedragen betoog van [appellant] slaagt.
    10.     Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het college zijn betoog in hoger beroep terecht heeft voorgedragen, maar dat het niet leidt tot het daarmee beoogde resultaat. De rechtbank heeft, zij het op onjuiste gronden, terecht geoordeeld dat het gebruik van de zomerwoning niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat het college niet bevoegd is om hiertegen handhavend op te treden.
    Het gebruik van de woning aan de [locatie 1]
    Bespreking van het hoger beroep van [appellant]
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het gebruik van de woning bestaande uit een combinatie van permanente bewoning en recreatieve kamerverhuur. Hij heeft hierover aangevoerd dat de verhuur van vier kamers, zoals die ten tijde van het opleggen van de last in de woning plaatsvond, niet in strijd is met het bestemmingsplan, althans dat het college dit gebruik met de omgevingsvergunning van 2014 heeft toegestaan.
    11.1.  In het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming "Wonen". In de woning werden vier appartementen gebruikt voor recreatieve verhuur en werd één appartement permanent bewoond door een huurder. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de verhuur van kamers/appartementen in de omvang zoals die ten tijde van de oplegging van de last plaatsvond in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan bevat geen omschrijving van het begrip "wonen". Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen kan kamerverhuur onder het begrip "wonen" vallen, maar dan moet die verhuur wel een zekere mate van permanent karakter hebben. Verhuur van kamers of appartementen voor recreatief verblijf valt daar niet onder. Een uitzondering daarop geldt ingevolge de planregels van het bestemmingsplan alleen voor recreatieve verhuur in aan- of uitbouwen en bijgebouwen. De recreatieve verhuur van de vier wooneenheden in de woning is ook niet toegestaan op grond van artikel 19.3.1 van de planregels, alleen al omdat niet is voldaan aan de in onder a vermelde voorwaarde dat maximaal 40 m² van de woning in gebruik mag zijn voor kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten. Gelet op de schaal van de recreatieve verhuur wordt de woning niet meer in overwegende mate voor wonen gebruikt. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de recreatieve verhuur van de vier appartementen op zichzelf in strijd is met het bestemmingsplan.
    11.2.  De rechtbank heeft verder terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het gebruik van de woning waartegen het college handhavend optreedt, is toegestaan op grond van de in 2014 verleende omgevingsvergunning. Het college heeft op 26 mei 2014 omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de woning en het bouwen van een vakantiewoning. Op het aanvraagformulier is als toelichting bij de bouwwerkzaamheden in de woning vermeld dat de woning gedeeltelijk geschikt wordt gemaakt voor permanente bewoning en het overig deel voor kamerverhuur. Op de bij de aanvraag behorende en van de omgevingsvergunning onderdeel uitmakende bouwtekeningen is aangegeven dat op de begane grond een wooneenheid met een woonkamer, keuken, slaapkamer, badkamer en bijkeuken is voorzien. Bij deze wooneenheid is op de bouwtekening de aanduiding ‘permanente bewoning’ vermeld. Verder zijn op de bouwtekening vier ruimtes met elk een zitkamer, slaapkamer en badkamer ingetekend. In deze kamers is blijkens de bouwtekeningen geen keuken voorzien. Eén kamer bevindt zich op de begane grond en drie kamers op de verdieping. Deze ruimtes staan op de bouwtekening aangeduid als kamer -1 tot en met kamer -4.
    Naar het oordeel van de Afdeling kan uit de aanvraag en bijbehorende tekeningen aldus zonder meer worden afgeleid dat de woning gedeeltelijk zal worden gebruikt voor recreatieve verhuur van vier kamers. Aangezien het college, zich bewust van het voorgenomen gebruik van de woning, de gevraagde omgevingsvergunning in weerwil van de planregels heeft verleend, moet het college worden geacht omgevingsvergunning te hebben verleend voor de met het bestemmingsplan strijdige kamerverhuur in de woning, zoals die is aangevraagd op 28 maart 2014. Maar dat betekent niet dat het door het college geconstateerde gebruik van de woning voor de verhuur van vier zelfstandige appartementen daarmee is toegestaan. Het college heeft weliswaar omgevingsvergunning verleend voor een bouwplan dat onder meer voorziet in vier kamers, maar het heeft daarmee niet zelfstandige appartementen vergund. Zowel in het vooroverleg als in de richtlijn voor kamerverhuur in woningen "Definitie kamerverhuur in woningen (logies met ontbijt)", het zogenoemde A-viertje, is duidelijk aangegeven dat kamerverhuur is toegestaan, maar de verhuur van zelfstandige appartementen niet. Zo heeft het college in de hiervoor vermelde brief van 13 februari 2014 naar aanleiding van het vooroverleg aan [appellant] meegedeeld dat in de bestaande woning alleen kamerverhuur is toegestaan en geen verhuur van appartementen. In het in de aanvraagprocedure aan [appellant] overhandigde A-viertje, met daarin de destijds door het college gehanteerde richtlijn voor kamerverhuur in woningen, is vermeld dat de woning permanent bewoond moet zijn en dat elke kamer vanaf de hoofdtoegang bereikbaar moet zijn zonder dat een toiletruimte, badruimte of technische ruimte betreden moet worden en dat alleen sprake mag zijn van logies met of zonder ontbijt. Verder is vermeld dat recreatieve verhuur in woningen is toegestaan aan maximaal 10 personen. Zelfstandige eenheden met zit- en slaapgelegenheid, sanitaire ruimte en keukenblok met kookgelegenheid is volgens het A-viertje niet toegestaan. Duidelijk is aldus dat het college met de omgevingsvergunning de met het bestemmingsplan strijdige verhuur van de vier op de bouwtekeningen ingetekende kamers mogelijk heeft gemaakt, mits daarbij de in het A-viertje opgenomen regels in acht worden genomen. Anders dan het college veronderstelt, kunnen de in artikel 19.3.1 van de planregels opgenomen gebruiksregels vanwege deze vergunningverlening niet meer in de weg staan aan dit vergunde gebruik.
    Alleen al omdat in afwijking van de op 26 mei 2014 verleende omgevingsvergunning in de vier kamers keukenblokken met kookgelegenheid zijn gerealiseerd en de ruimtes daardoor als zelfstandige appartementen kunnen worden gebruikt en [appellant] deze ook als zodanig verhuurde, heeft het college met de vergunning van 26 mei 2014 geen toestemming gegeven voor dat gebruik van de woning.
    Het betoog faalt.
    De geweigerde omgevingsvergunning
    12.     [appellant] betoogt verder dat, als het bestaande gebruik van de woning voor recreatieve kamerverhuur in strijd met het bestemmingsplan is, de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning voor legalisering van het bestaande gebruik van de woning voor recreatieve kamerverhuur heeft kunnen weigeren. Hierover heeft [appellant] aangevoerd dat het gemeentelijk beleid voor de toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º van de Wabo de mogelijkheid biedt om een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan.
    12.1.  Hoewel de op de bij de aanvraag van 9 oktober 2018 behorende bouwtekeningen ingetekende keukenblokken er op lijken te wijzen dat met de aanvraag is beoogd een omgevingsvergunning te vragen voor de verhuur van vier zelfstandige appartementen in de woning, gaan [appellant] en het college er blijkens het verhandelde ter zitting van uit dat zowel de aanvraag van [appellant] als de weigering van het college uitsluitend betrekking hebben op de recreatieve kamerverhuur door [appellant] in een omvang zoals die in 2018 in de woning plaatsvond. Het gaat dus niet om de verhuur van vier zelfstandige appartementen maar van vier kamers.
    Het college heeft aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat de gewenste recreatieve kamerverhuur de op het perceel rustende woonbestemming te veel uitholt, omdat de woning dan grotendeels zal worden gebruikt voor de recreatieve verhuur en de vier kamers bovendien niet worden verhuurd door de bewoner van de woning.
    In het licht van wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen over de bij besluit van 26 mei 2014 verleende omgevingsvergunning op grond waarvan het [appellant] met inachtneming van het zogenoemde A-viertje is toegestaan om vier kamers voor recreatieve doeleinden te verhuren, kan deze motivering geen stand houden. Dat betekent dat de weigering om omgevingsvergunning te verlenen niet rust op een deugdelijke motivering en dat het besluit op bezwaar van 8 oktober 2019, voor zover dat over de weigering van de omgevingsvergunning gaat, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet worden vernietigd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    De last over het gebruik van de woning
    13.     Het betoog van [appellant] dat de rechtbank de onder 1 omschreven last die ziet op de kamerverhuur in de woning ten onrechte niet heeft herroepen omdat er geen overtreding is, slaagt niet. Zoals hiervoor is overwogen, is de verhuur van zelfstandige appartementen, zoals deze plaatsvond ten tijde van de oplegging van de last, niet toegestaan. Het college was dan ook bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    14.     Het college betoogt in het incidenteel hoger beroep dat de rechtbank zich ten onrechte niet heeft uitgelaten over het door [appellant] in beroep al ingenomen standpunt dat hij als eigenaar van de woning de woning deels voor permanente bewoning en deels voor recreatief gebruik mag verhuren. Gelet op wat ter zitting is besproken, wordt dit incidenteel hoger beroep geacht te zijn ingetrokken, aangezien de Afdeling hiervoor al heeft overwogen dat [appellant] de vier kamers in de woning voor recreatief gebruik mag verhuren zonder dat hij de woning zelf bewoont.
    Conclusie over de hoger beroepen van het college en [appellant]
    15.     Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van [appellant] tegen de bij besluit van 8 oktober 2019 in stand gelaten weigering om omgevingsvergunning te verlenen ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 8 oktober 2019, voor zover dat ziet op de weigering om omgevingsvergunning te verlenen, alsnog gegrond verklaren en dat besluit ook in zoverre vernietigen. De aangevallen uitspraak moet voor het overige, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
    Het beroep tegen het besluit op bezwaar van 2 maart 2021
    16.     In het besluit van 2 maart 2021 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de in het besluit van 30 april 2019 opgelegde last onder dwangsom die zag op het gebruik van de woning voor recreatieve kamerverhuur. Het college heeft in dat besluit het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en de opgelegde last in stand gelaten, onder aanpassing van de formulering daarvan. De last luidt als volgt:
    "1. Wij gelasten uw cliënt om de overtreding van artikel 2.1 lid 1 aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 19.1 aanhef en onder a van het bestemmingsplan "Kom Domburg" voor wat betreft de [locatie 1] in Domburg te beëindigen en beëindigd te houden.
    Concreet betekent dit dat uw cliënt de verhuur van zijn woning aan de [locatie 1] in Domburg voor toeristische doeleinden (recreatieve (kamer)verhuur), zonder dat in overwegende mate sprake is van 'wonen' met een min of meer permanent karakter in de woning, moet beëindigen en beëindigd moet houden. Uw cliënt voldoet aan de last als deze woning in overeenstemming met het bestemmingsplan ten behoeve van 'wonen' wordt gebruikt en de woonfunctie overheerst."
    Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    17.     In het licht van wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen over de bij besluit van 26 mei 2014 verleende omgevingsvergunning op grond waarvan het [appellant] met inachtneming van het zogenoemde A-viertje is toegestaan om vier kamers voor recreatief gebruik te verhuren, is de opgelegde last te verstrekkend. De last verplicht er immers toe om de omvang van de kamerverhuur in de woning zodanig terug te brengen dat de woonfunctie weer overheerst, wat er op neer komt dat [appellant] de door de in 2014 verleende omgevingsvergunning toegestane kamerverhuur gedeeltelijk zou moet beëindigen.
    Het besluit van 2 maart 2021 kan wegens strijd met de artikelen 3:2 en 5:32a, tweede lid, van de Awb dan ook niet in stand blijven.
    18.     Dit betekent dat het beroep van [appellant] tegen het besluit van 2 maart 2021 gegrond is. Dat besluit zal worden vernietigd. Het college moet, met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak en rekening houdend met de feiten en omstandigheden ten tijde van het nieuw te nemen besluit, een nieuw besluit nemen op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de bij besluit van 30 april 2019 opgelegde last over het gebruik van de woning voor recreatieve verhuur.
    Judiciële lus
    19.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuw te nemen besluiten op de door [appellant] tegen de besluiten van 19 maart 2019 en 30 april 2019 gemaakte bezwaren slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    20.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Veere ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West­-Brabant van 29 januari 2021 in zaak nr. 19/5898, voor zover daarbij het beroep tegen de bij besluit van 8 oktober 2019 in stand gelaten weigering om omgevingsvergunning te verlenen ongegrond is verklaard;
    IV.      verklaart het de bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019, voor zover dat ziet op de weigering om omgevingsvergunning te verlenen, gegrond;
    V.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 8 oktober 2019, voor zover dat ziet op de weigering om omgevingsvergunning te verlenen, kenmerk 19I.03011 en 19I.02141/19U.03953;
    VI.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    VII.     verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 2 maart 2021 gegrond;
    VIII.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 2 maart 2021, kenmerk 19I.03011 en 9I.02141/21U.00812;
    IX.      bepaalt dat tegen de door het college van burgemeester en wethouders van Veere te nemen nieuwe besluiten op de bezwaren van [appellant] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    X.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het van rechtswege ontstane beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.330,67, waarvan € 2.277,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veere aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt;
    XII.     bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Veere een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. D.A.C. Slump, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2022
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Kom Domburg"
    Artikel 1.31 bijgebouw
    een vrijstaand gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw.
    Artikel 1.62 recreatiewoning
    een permanent ter plaatse aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of andere constructie op wielen zijnde, dat bedoeld is om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden gebruikt.
    Artikel 1.68 verblijfsrecreatie
    recreatie in ruimten welke zijn bestemd of opgericht voor recreatief nachtverblijf zoals een recreatiewoning, logeergebouw, pension of kampeermiddel, door personen die elders hun hoofdverblijf hebben.
    Artikel 19.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen,
    […].
    Artikel 19.2.1 Algemeen
    a. binnen een bouwvlak mogen hoofdgebouwen met de daarbij behorende aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'erf' mogen uitsluitend aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde worden gebouwd, behorende bij het hoofdgebouw op hetzelfde bouwperceel;
    […].
    Artikel 19.3.1 Uitoefening van aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten
    Uitoefening van aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten is uitsluitend toegestaan in een woning, met inachtneming van de volgende regels:
    a. ten hoogste 40 m² mag ten behoeve van beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten in gebruik zijn;
    b. het gebruik heeft een kleinschalig karakter en zal dit behouden;
    c. het gebruik is naar aard in overeenstemming met het woonkarakter van de omgeving;
    d. het gebruik ondersteunt de woonfunctie, dat wil zeggen dat degene die de activiteiten uitvoert tevens gebruiker en bewoner van de woning is;
    e. het gebruik leidt niet tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer dan wel tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte;
    f. de uitoefening van detailhandel, anders dan als ondergeschikte nevenactiviteit in verband met het desbetreffende beroep of bedrijf is niet toegestaan;
    g. reclame-uitingen aan de gevel mogen niet zichtbaar zijn;
    h. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken worden niet onevenredig aangetast.
    Artikel 19.3.2 Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf
    Het gebruik van een aan- of uitbouw of een bijgebouw voor recreatief nachtverblijf is toegestaan, met inachtneming van de volgende regels:
    a. de oppervlakte bedraagt ten minste 22 m² en ten hoogste 40 m²;
    b. op het bouwperceel dient een woning aanwezig te zijn, die krachtens het bestemmingsplan op de betreffende gronden toelaatbaar is;
    c. per bouwperceel is ten hoogste één aan- of uitbouw of bijgebouw voor recreatief nachtverblijf toegestaan;
    d. de oppervlakte- en hoogtematen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen bedragen ten hoogste de maten zoals in lid 19.2.3 is bepaald;
    e. op eigen terrein dient te worden voorzien in parkeerruimte voor minimaal één auto;
    f. de aanvrager dient eigenaar en bewoner van het pand te zijn waarbij een ruimte voor verblijfsrecreatie wordt gerealiseerd;
    g. verblijfsrecreatie wordt slechts toegestaan bij woningen die permanent door de eigenaar worden bewoond;
    h. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken worden niet onevenredig aangetast.