ECLI:NL:RVS:2006:AV6232, Raad van State, 22-03-2006, 200504276/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-03-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voor het voorgaande procesverloop wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2001, zaak no. 200005117/1.

200504276/1.
      Datum uitspraak: 22 maart 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Exploitatie Albert Cuyp B.V.", gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 03/3725 van de rechtbank Amsterdam van 5 april 2005 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam Oud Zuid van de gemeente Amsterdam.
    
    1.    Procesverloop
    
    Voor het voorgaande procesverloop wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2001, zaak no. 200005117/1.
    
    
      Bij besluit van 15 juli 2003 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam Oud Zuid van de gemeente Amsterdam (hierna: het dagelijks bestuur), samengevat weergegeven:
      •    Het bezwaar van [partij A] gegrond verklaard en hem een vergunning als bedoeld in artikel 5.6, vijfde lid, van de Verordening op de straathandel (hierna: een eigenmateriaalvergunning) verleend voor de periode 20 januari 1998 tot en met 30 juni 2003.
      •    Het bezwaar van appellante tegen de verlening van een eigenmateriaalvergunning aan [partij B] ongegrond verklaard en deze vergunning gehandhaafd tot en met 30 juni 2003.
      •    Het verzoek van appellante om schadevergoeding in verband met de verlening van een eigenmateriaalvergunning aan [partij A] en aan [partij B] (hierna: [het echtpaar A]) afgewezen.
      •    Het bezwaar van [partij C] tegen de weigering hem een eigenmateriaalvergunning te verlenen ongegrond verklaard.
      •    Het bezwaar van appellante tegen de verlening van een eigenmateriaalvergunning aan [partij D] gegrond verklaard en haar vergunningaanvraag alsnog afgewezen.
      •    Het verzoek van appellante om schadevergoeding in verband met de verlening van een eigenmateriaalvergunning aan [partij C] en aan [partij D] (hierna: [het echtpaar B]) aangehouden om appellante in de gelegenheid te stellen een opgave van de schadeomvang te verstrekken.
    
    
    Bij uitspraak van 5 april 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 mei 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 6 juni 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 20 juli 2005 heeft het dagelijks bestuur van antwoord gediend.
    
    Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is [het echtpaar A] in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. E.A.M. Santen, advocaat te Amsterdam, en [directeur] en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. F.E.W. van den Broek, ambtenaar bij het stadsdeel, zijn verschenen. [het echtpaar A] heeft zich niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
    
    Het onderzoek ter zitting is geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen tot overeenstemming te komen over de door appellante gevraagde schadevergoeding in verband met de verlening van de eigenmateriaalvergunning aan [het echtpaar B]. Vervolgens hebben partijen de Afdeling bericht dat het hoger beroep niet (gedeeltelijk) wordt ingetrokken. Met toestemming van partijen is daarna afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting en is het onderzoek op 16 februari 2006 gesloten.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 5.6, eerste lid, van de Verordening op de straathandel 2000 (hierna: de Verordening) is het verboden, zonder vergunning van burgemeester en wethouders als kramenzetter en -verhuurder op een markt werkzaam te zijn.
    
        Ingevolge artikel 5.6, vierde lid, van de Verordening is de marktplaatshouder verplicht, kramen te gebruiken die beschikbaar worden gesteld door een persoon of bedrijf aan wie of waaraan een vergunning is verleend.
    
        Ingevolge artikel 5.6, vijfde lid, van de Verordening geldt deze verplichting niet indien burgemeester en wethouders aan de marktplaatshouder vergunning verlenen voor het plaatsen van een bepaalde kraam of verkoopinrichting of wanneer er voor de marktplaats of de markt geen verplichting bestaat.
    
        Gelet op de Verordening op de Stadsdelen 1994 van de gemeente Amsterdam moet in de plaats van "burgemeester en wethouders" in de hierboven aangehaalde artikelen van de Verordening op de straathandel 2000 worden gelezen: "het dagelijks bestuur".
    
    2.2.    Onder meer met betrekking tot de hem ingevolge artikel 5.6, vijfde lid, van de Verordening toekomende bevoegdheid heeft het dagelijks bestuur beleidsregels vastgelegd in het Marktreglement Albert Cuyp 2002 (hierna: het Reglement).
    
        Blijkens artikel 4.5, derde lid, van het Reglement kan de vergunning voor een eigen kraam of verkoopinrichting alleen worden verleend:
    
    a) indien er ten aanzien van de bewaring, bereiding, behandeling of verkoop van het gevoerde artikel wettelijke regelgeving geldt;
    
    b) indien de medische noodzaak daartoe is gebleken;
    
    c) indien op grond van Arbo normen de noodzaak daartoe is gebleken.
    
    2.3.    Appellante, houdster van een vergunning als bedoeld in artikel 5.6, eerste lid, van de Verordening, voert aan dat de rechtbank het besluit van 15 juli 2003 ten onrechte heeft getoetst aan het Reglement omdat de vergunningen aan [het echtpaar A] zijn verleend in 1998. Zij betoogt dat op grond van de ten tijde van de vergunningverlening door het dagelijks bestuur gehanteerde gedragslijn, anders dan op grond van het Reglement, niet vanwege arbeidsomstandigheden een eigenmateriaalvergunning kon worden verleend.
    
    2.3.1.    Dit betoog slaagt niet. Hoofdregel is dat heroverweging in de bezwaarschriftprocedure plaatsvindt op grond van het dan geldende recht. In dit geval moeten daaronder mede worden begrepen de beleidsregels die zijn opgenomen in het ten tijde van het nemen van het besluit van 15 juli 2003 reeds bekendgemaakte Reglement. Onder bijzondere omstandigheden kan van dit uitgangspunt worden afgeweken, bijvoorbeeld indien duidelijk is dat het primaire besluit, als direct rechtmatig was beslist, van geheel andere strekking zou zijn geweest dan een besluit genomen op grond van het nieuwe beleid. In dit geval is van zodanige omstandigheden echter niet gebleken. Vast staat dat [het echtpaar A] zich reeds bij de aanvraag om de eigenmateriaalvergunningen op argumenten ontleend aan de Arbeidsomstandighedenwet heeft beroepen. Uit de aangehechte uitspraak van de Afdeling van 7 november 2001 volgt dat het dagelijks bestuur deze argumenten vóór de inwerkingtreding van het Reglement als bijzondere omstandigheden had mogen aanmerken op grond waarvan het had mogen afwijken van de indertijd bij de verlening van eigenmateriaalvergunningen gehanteerde vaste gedragslijn. Tevens heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat de financiële positie van appellante bij de in het kader van de vergunningverlening te verrichten belangenafweging geen rol speelt, gelet op het belang dat de regeling beoogt te beschermen. Het is dan ook aannemelijk dat het dagelijks bestuur de eigenmateriaalvergunningen aan [het echtpaar A] ook vóór de inwerkingtreding van het Reglement had moeten verlenen. De rechtbank heeft het besluit van 15 juli 2003 dus terecht getoetst aan het Reglement.
    
    2.4.    Voorts voert appellante aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het rapport van Commit Arbo B.V. blijkt dat het uit een oogpunt van arbeidsomstandigheden noodzakelijk is een eigenmateriaalvergunning te verlenen aan [het echtpaar A].
    
    2.4.1.    Het daartoe gevoerde betoog van appellante dat het rapport niet door een deskundige op het gebied van arbeidsomstandigheden is opgesteld, is door haar op generlei wijze onderbouwd, en de inhoud van het rapport geeft geen aanleiding om aan de deskundigheid van de opsteller ervan te twijfelen. Voorts heeft appellante haar stellingen over de gebreken die zouden kleven aan het rapport niet op een deskundig tegenadvies gebaseerd. Het enkele feit dat het rapport is opgesteld op verzoek van [partij A] is onvoldoende om de stelling dat de opsteller van het rapport niet onpartijdig is, te staven. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat het advies naar de inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het dagelijks bestuur zich daarop niet mocht baseren. De stelling van appellante dat de arbeidsomstandigheden ook kunnen worden verbeterd door te werken met lichtere rollen textiel, door rollen zware textiel slechts op één kraam te etaleren of door van zware textiel geen rollen maar slechts stukken stof op de kramen te etaleren, leidt niet tot een ander oordeel. Nog daargelaten dat appellante de stelling dat lichtere rollen textiel leverbaar zijn op geen enkele wijze heeft onderbouwd, kan niet worden geoordeeld dat deze alternatieven het dagelijks bestuur ertoe hadden moeten nopen van vergunningverlening af te zien, gelet op de ingrijpende wijziging van de bedrijfsvoering die aldus zou worden gevergd. Het beperken van de verkoop van zware textiel tot één kraam door slechts aan een der echtgenoten een eigenmateriaalvergunning te verlenen, staat, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, op gespannen voet met het gelijkheidsbeginsel, aangezien [partij A] en [partij B] beiden beschikken over een marktplaatsvergunning die zij beiden gebruiken voor de handel in woningdecoratietextiel, en de normen op het gebied van arbeidsomstandigheden voor beiden gelden.
    
    2.5.    Het betoog van appellante dat het dagelijks bestuur in aanmerking had moeten nemen dat het verlenen van de eigenmateriaalvergunningen aan [het echtpaar A], mede gelet op de precedentwerking, haar schaadt omdat haar werk minder lonend wordt, slaagt evenmin. Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 7 november 2001, is het op basis van de Verordening te beschermen belang gelegen in het ordelijk verloop bij het opzetten en afbreken van de markt en is met de Verordening niet beoogd het commercieel belang van appellante te beschermen. De Afdeling heeft er begrip voor dat appellante meent dat zij haar bedrijf niet rendabel zal kunnen uitoefenen indien het dagelijks bestuur vaak een eigenmateriaalvergunning verleent. Dit gevaar wordt echter afdoende ondervangen doordat het dagelijks bestuur een eigenmateriaalvergunning slechts mag verlenen in de in artikel 4.5, derde lid, van het Reglement genoemde gevallen. Dat artikel behelst een limitatieve opsomming van uitzonderlijk te achten gevallen.
    
    2.6.    De rechtbank heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat het besluit van het dagelijks bestuur om aan [het echtpaar A] twee eigenmateriaalvergunningen te verlenen, in rechte standhoudt. Gelet daarop betoogt appellante zonder succes dat zij in aanmerking komt voor schadevergoeding wegens de verlening van deze vergunningen.
    
    2.7.    Tenslotte voert appellante aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur de beslissing over het verzoek om schadevergoeding in verband met de verlening van eigenmateriaalvergunningen aan [het echtpaar B] heeft mogen aanhouden omdat er nog teveel onduidelijkheid bestond omtrent de hoogte van het schadebedrag.
    
    2.7.1.    Hierover overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Niet in geschil is dat appellante in de bezwaarfase een schadeberekening heeft overgelegd, waarin de achtereenvolgens geldende kraamhuur per week vermenigvuldigd is met het aantal weken dat [het echtpaar B] geen kraamhuur heeft betaald. Echter, uit het Reglement blijkt en ter zitting is door appellante bevestigd dat standplaatsen van vasteplaatshouders zoals [het echtpaar B] op dagen dat de vasteplaatshouders hun plaats niet innemen per dag als losse plaats kunnen worden uitgegeven. In dat geval wordt kraamhuur in rekening gebracht bij degene die de losse plaats inneemt. Dit brengt mee dat bij de door appellante in de bezwaarfase overgelegde berekening ten onrechte geen verantwoording is gegeven van de dagen en/of weken waarop [het echtpaar B] geen standplaats heeft ingenomen doch de standplaatsen als losse plaats zijn uitgegeven. Daarom heeft het dagelijks bestuur zich bij de beslissing op bezwaar terecht op het standpunt gesteld dat de door appellante verstrekte opgave niet voldoende gedetailleerd was om op grond daarvan de schade die appellante in verband met de aan [het echtpaar B] ten onrechte verleende eigenmateriaalvergunningen heeft geleden, vast te stellen. Ter zitting in hoger beroep is echter komen vast te staan dat het dagelijks bestuur zelf een administratie bijhoudt van ingenomen vaste en losse standplaatsen. Mitsdien beschikte het dagelijks bestuur ook zelf over gegevens op grond waarvan de door appellante overgelegde berekening gecorrigeerd kon worden. Gelet daarop en in aanmerking genomen de duur van het geschil ten tijde van de beslissing op bezwaar van 15 juli 2003, had het dagelijks bestuur niet mogen volstaan met het aanhouden van de beslissing op het verzoek van appellante om schadevergoeding en is het besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
    
    2.7.2.    Naar aanleiding van het verzoek van partijen om zelf in de zaak te voorzien overweegt de Afdeling het volgende.
    
        Dat door appellante in verband met de aan [het echtpaar B] ten onrechte verleende eigenmateriaalvergunningen schade is geleden die voor vergoeding in aanmerking komt, is door het dagelijks bestuur niet betwist. Evenmin zijn door hem bestreden de in de door appellante in hoger beroep overgelegde opgave van de schade gehanteerde weektarieven en de periode waarop de opgave betrekking heeft. Daarom neemt de Afdeling deze opgave tot uitgangspunt bij de vaststelling van de door het bestuur te vergoeden schade. Bij de opgave van appellante is er van uitgegaan dat [het echtpaar B] niet de maximale vakantie per jaar heeft opgenomen en dat het voor het overige steeds iedere dag standplaats heeft ingenomen. Het dagelijks bestuur heeft deze algemene benadering weersproken en aangevoerd dat moet worden aangenomen dat appellante bij afwezigheid van [het echtpaar B] inkomsten heeft kunnen verwerven door hun standplaats aan derden te verhuren. Nu geen van beide partijen hieromtrent meer concrete gegevens heeft overgelegd, zal de Afdeling de schade naar redelijkheid en billijkheid moeten vaststellen. De Afdeling stelt de schade op 75% van het door appellante gestelde bedrag. Het aldus berekende bedrag dient te worden vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de datum van het bestreden besluit, 15 juli 2003. Daartoe wordt overwogen dat de Afdeling in haar uitspraak van 7 november 2001 heeft overwogen dat het dagelijks bestuur de schade in haar hernieuwde oordeelvorming diende te betrekken en dat de eerder door appellante - op wie de bewijslast rustte - gedane opgave, naar hiervoor is overwogen, onvoldoende was gespecificeerd.
    
    2.8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de beslissing op bezwaar van 15 juli 2003, voor zover deze betrekking heeft op het verzoek tot schadevergoeding in verband met de aan [het echtpaar B] verleende eigenmateriaalvergunningen, niet is vernietigd. De Afdeling zal het inleidende beroep in zoverre gegrond verklaren en het besluit van 15 juli 2003 in zoverre vernietigen. Zelf voorzienend zal de Afdeling het bedrag van de door dagelijks bestuur aan appellante te vergoeden schade bepalen op  € 14.576,30, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 15 juli 2003, en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 15 juli 2003, voor zover dat is vernietigd. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
    
    2.9.    Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 april 2005, AWB 03/3725, voor zover daarbij de beslissing op bezwaar van 15 juli 2003, voor zover deze betrekking heeft op het verzoek tot schadevergoeding in verband met de aan [het echtpaar B] verleende eigenmateriaalvergunningen, niet is vernietigd;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam Oud Zuid van de gemeente Amsterdam van 15 juli 2003 in zoverre;
    
    V.    bepaalt dat aan appellante ten laste van het dagelijks bestuur (de gemeente Amsterdam) een schadevergoeding van  € 14.576,30 (zegge: veertienduizend vijfhonderdzesenzeventig euro en dertig eurocent) wordt toegekend, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 15 juli 2003 tot en met de dag van volledige betaling;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    VII.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VIII.    veroordeelt het dagelijks bestuur tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Amsterdam aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IX.    gelast dat de gemeente Amsterdam aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 414,00, respectievelijk € 232,00, dus in totaal € 646,00 (zegge: zeshonderdzesenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.J.M. Schuyt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Mathot
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2006
    
    413.