ECLI:NL:RVS:2003:AH9412, Raad van State, 09-07-2003, 200203577/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2002, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Weerter- en Budelerbergen, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).

200203577/1.
      Datum uitspraak: 9 juli 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de vereniging "Vereniging van Recreatieondernemers Nederland" (hierna: Recron), gevestigd te Arnhem,
      de vereniging “Vereniging Hiswa”, gevestigd te Edam,
      de vereniging “Koninklijk Nederlands Watersport Verbond”, gevestigd te Bunnik, en
      de vereniging “Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland”, gevestigd te Franeker,
      2.    de vereniging "Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging", gevestigd te Amersfoort, en de wildbeheereenheden Baronie van Cranendonck en De Oude Graef,
      3.    de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Facilities Wetering B.V.", "Depron B.V.", "Klöckner Pentaplast B.V." en "Trespa International B.V.", alle gevestigd te Weert,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2002, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Weerter- en Budelerbergen, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
    
    Bij besluit van 28 juni 2002, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij faxbericht van 22 juli 2002, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2002, appellanten sub 2 bij brief van 6 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 8 augustus 2002, en appellanten sub 3 bij brief van 8 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 12 augustus 2002, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 21 augustus 2002.
    
    Bij brief van 18 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2003, waar appellanten sub 2 (hierna: de KNJV c.s.), vertegenwoordigd door mr. H.A.M. Lamers, gemachtigde, appellanten sub 3 (hierna: Trespa c.s.), vertegenwoordigd door mr. F.W. Schokking, advocaat te Amsterdam, en R. Drevijn, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel en mr. J.A.W.M. Ponten, ambtenaren van het ministerie zijn verschenen.
      Appellanten sub 1 zijn, met bericht, niet verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid in bezwaar
    
    2.1.    Met betrekking tot het beroep van appellanten sub 1 overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.1.1.    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen tevens beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    Met betrekking tot het zijn van belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht, overweegt de Afdeling dat uit vaste jurisprudentie volgt dat het bij de belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van die wet moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend algemeen of collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij dat belang los kan worden gezien van dat van de individuele leden en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen.
    
    2.1.2.    Blijkens de doelstelling van de Recron (artikel 2 van de statuten) heeft de vereniging ten doel het behartigen of doen behartigen van de belangen van recreatieondernemers en –ondernemingen in de ruimste zin des woords, waaronder begrepen campings, bungalowparken, groepsaccomodaties, dagrecreatieve bedrijven, buiten- en binnensportbedrijven, zwembaden, musea, dierentuinen, bedrijven met een gemengde bedrijfsvoering en andere ondernemingen werkzaam in de sector recreatie. De vereniging heeft voorts ten doel het fungeren als kennis- en adviescentrum voor de hiervoor genoemde ondernemers en ondernemingen.
    
    De vereniging tracht haar doel onder meer te bereiken door het behartigen van de belangen van haar leden in de ruimste zin, waaronder begrepen het instellen van rechtsvorderingen namens één of meer van haar leden, waar de belangen van de individuele leden van de vereniging in het geding zijn.
    
    2.1.3.    In dit geding komt de Recron op voor belangen van een beperkt aantal recreatieondernemingen. Het opkomen voor de belangen van die recreatieondernemingen kan niet worden aangemerkt als het behartigen van een algemeen of collectief belang in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Evenmin vloeit uit de (dreigende) aantasting van de individuele belangen van de recreatieondernemers voort dat tevens het belang van de Recron als organisatie in het geding is, zodat geen sprake is van een eigen belang van de Recron bij het bestreden besluit.
    
    De betrokken belangen zijn veeleer aan te merken als individuele belangen die de (belanghebbende) leden van de Recron gemeen hebben.
    
    Gelet hierop kan de Recron niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.1.4.    De Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland heeft blijkens haar statutaire doelstelling ten doel het coördineren en behartigen van de gezamenlijke belangen van de eigenaren van windturbines in de provincie Friesland.
    
    Gelet op het feit dat het gebied Weerter- en Budelerbergen niet ligt binnen het grondgebied van de provincie Friesland is de Afdeling van oordeel dat het statutaire belang van deze vereniging niet rechtstreeks betrokken kan zijn bij de aanwijzing van dit gebied als speciale beschermingszone. Deze vereniging kan derhalve niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt.
    
    2.1.5.    Ten aanzien van de Vereniging Hiswa en het Koninklijk Nederlands Watersport Verbond overweegt de Afdeling als volgt.
    
    De Vereniging Hiswa heeft zich blijkens haar statutaire doelstelling ten doel gesteld het bevorderen en behartigen van de belangen van haar leden als ondernemers en werkgevers binnen de bedrijfstak waterrecreatie. Zij streeft naar een gezonde en evenwichtige ontwikkeling van deze bedrijfstak met al hetgeen daartoe bevorderlijk kan zijn; een en ander in de ruimste zin des woords.
    
    Het Koninklijk Nederlands Watersportverbond heeft zich ten doel gesteld de belangen van de watersport te behartigen en de mogelijkheden voor het uitoefenen van de watersport in de ruimste zin des woords te bevorderen.
    
    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat het gebied Weerter- en Budelerbergen niet kan worden aangemerkt als een watersportgebied. Appellanten kunnen derhalve niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt.
    
    2.1.6.    Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerder de bezwaren van de Recron, de Vereniging Hiswa, het Koninklijk Nederlands Watersport Verbond en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland ten onrechte heeft ontvangen. Gelet hierop is het beroep van appellanten sub 1 gegrond en dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd. Doende wat verweerder had behoren te doen, zal de Afdeling door zelf in de zaak te voorzien het bezwaar van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk verklaren.
    
    Juridisch kader
    
    2.2.    Ingevolge artikel 1 van de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
    
    Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
    
    In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
    
    2.2.1.    In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
    
    In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
    
    In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
    
    In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
    
    Ingevolge artikel 7 komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
    
    2.2.2.    Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
    
    Gebiedsbeschrijving Weerter- en Budelerbergen
    
    2.3.    Het gebied Weerter- en Budelerbergen ligt in de provincies Noord-Brabant en Limburg in de gemeenten Cranendonck, Nederweert en Weert. Het gebied bestaat uit verschillende deelgebieden waaronder stuifzanden, bossen, moerassen, hoogvenen, beekdal, grasland en akkergrond, en beslaat een oppervlakte van ongeveer 3.500 hectare. Grote delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij de Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten, Stichting “Het Noord-Brabants Landschap”, Stichting “Het Limburgs Landschap” en particulieren.
    
    Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
    
    2.4.    De KNJV c.s. en Trespa c.s. hebben in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de aanwijzing van het gebied als SBZ, onder meer betreffende de gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria, de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit en het ontbreken van nadeelcompensatie.
    
    2.4.1.    Bij uitspraak van 19 maart 2003, no. 200201933/1, heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak; deze is aangehecht).
    
    2.4.2.    In aanvulling op de in genoemde uitspraak besproken beroepsgronden overweegt de Afdeling thans het volgende.
    
    Anders dan ten tijde van het bestreden besluit in de hierboven aangehaalde uitspraak inzake de SBZ Haringvliet, was ten tijde van het thans voorliggend bestreden besluit de Flora- en faunawet in werking getreden.
    
    Gelet hierop overweegt de Afdeling, anders dan in de genoemde uitspraak in de overwegingen 2.6.1. en 2.8.2., thans als volgt.
    
    2.4.3.    De KNJV c.s. voeren aan schade te zullen lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit in het algemeen en meer in het bijzonder als gevolg van het met de aanwijzing samenhangende jachtverbod zoals opgenomen in artikel 46 van de Flora- en faunawet. Zij hebben de aard en de omvang van deze schade echter niet nader geconcretiseerd.
    
    De Afdeling overweegt dat noch als gevolg van het jachtverbod - nog afgezien van de vraag of in verband hiermee schade optreedt als gevolg van het aanwijzingsbesluit - noch in het algemeen is gebleken van zodanig ernstige schade dat verweerder het bestreden aanwijzingsbesluit niet op zorgvuldige wijze had kunnen nemen zonder zich vooraf de belangen van appellanten op dit punt aan te trekken. Zij betrekt hierbij tevens de mogelijkheid voor appellanten om nadat het aanwijzingsbesluit rechtskracht heeft gekregen en daadwerkelijk van schade als gevolg daarvan is gebleken, zich tot verweerder te wenden met een zelfstandig verzoek om schadevergoeding.
    
    Gelet op het vorenstaande is het beroep van de KNJV c.s. ook in de voorliggende procedure op dit punt ongegrond.
    
    Gebiedsspecifieke bezwaren
    
    2.5.    De KNJV c.s. hebben aangevoerd dat de tenaamstelling van het gebied misleidend is. Volgens hen beslaan de Weerter- en Budelerbergen slechts een gering gedeelte van het daadwerkelijk aangewezen gebied.
    
    2.5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de tenaamstelling van het gebied, wat daar verder van zij, geen afbreuk doet aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Hiervoor is immers uitsluitend van belang of het gebied, gelet op de ornithologische criteria, terecht is aangewezen.
    
    2.6.    De KNJV c.s. en Trespa c.s. hebben aangevoerd dat het gebied Weerter- en Budelerbergen niet kwalificeert voor de Boomleeuwerik.
    
    2.6.1.    Verweerder stelt dat de aanwijzing is gebaseerd op telgegevens uit 1992. Omdat de Boomleeuwerik weinig schommelingen in aantallen broedparen te zien geeft, bestaat daartegen geen bezwaar, aldus verweerder.
    
    2.6.2.    Zoals de Afdeling in overweging 2.4.7. van haar eerder genoemde uitspraak van 19 maart 2003, no. 200201933/1, heeft geoordeeld, ziet zij geen aanleiding de cijfermatige onderbouwing van de aanwijzingsbeslissingen onvoldoende te achten. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen de KNJV c.s. hebben aangevoerd geen aanleiding om wat betreft de Boomleeuwerik in het gebied Weerter- en Budelerbergen thans tot een ander oordeel te komen. Dat het door Trespa c.s. genoemde perceel 1758 een industriële bestemming heeft, maakt dit niet anders. Bij het besluit tot aanwijzing van vogelrichtlijngebieden is de juridisch-planologische status van gronden niet van belang.
    
    2.7.    Trespa c.s. stellen dat van de zijde van de gemeente en de provincie een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat Trespa International B.V. nog zou kunnen uitbreiden op de percelen 1758 of 1920.
    
    2.7.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder in het desbetreffende bezwaar van appellanten terecht geen grond gezien om de begrenzing van het gebied te wijzigen. Verweerder is niet gebonden aan de gestelde toezeggingen van gemeente- en provinciewege, wat daar verder ook van zij. Een ander oordeel zou betekenen dat de verplichting van verweerder om daartoe geschikte gebieden als speciale beschermingszone aan te wijzen zou kunnen worden doorkruist door overige bestuursorganen.
    
    2.8.    Verweerder heeft met de aanwijzing van het gebied Weerter- en Budelerbergen als SBZ in zoverre op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    De beroepen zijn mitsdien in zoverre ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.9.    Verweerder dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van appellanten sub 1.
    
    Ten aanzien van appellanten sub 2 en appellanten sub 3 bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    2.10.    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen van appellanten sub 1 gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 28 juni 2002, voorzover daarbij de bezwaren van appellanten sub 1 ontvankelijk zijn verklaard;
    
    III.    verklaart het bezwaar van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
    
    V.    verklaart de beroepen van appellanten sub 2 en appellanten sub 3 ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) te worden betaald aan appellanten;
    
    VII.    gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan appellanten sub 1 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Kosto    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2003
    
    12-400.