ECLI:NL:RVS:2009:BJ2604, Raad van State, 15-07-2009, 200808952/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juli 2007 en afzonderlijke besluiten van 18 juli 2007 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) aan de stichting Stichting Scholing en Werving (hierna: de stichting) subsidie verleend op grond van de Subsidieregeling ESF-3 voor, onderscheidenlijk, de projecten 'NSO opleidingen Nedtrain 2005-2007', 'NSO opleidingen NS Reizigers 2004-2007' en 'Opleidingen NS Holding'.

200808952/1/H2.
      Datum uitspraak: 15 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de stichting Stichting Scholing en Werving, gevestigd te Utrecht,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 30 oktober 2008 in zaak nr. 07/3600 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juli 2007 en afzonderlijke besluiten van 18 juli 2007 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) aan de stichting Stichting Scholing en Werving (hierna: de stichting) subsidie verleend op grond van de Subsidieregeling ESF-3 voor, onderscheidenlijk, de projecten 'NSO opleidingen Nedtrain 2005-2007', 'NSO opleidingen NS Reizigers 2004-2007' en 'Opleidingen NS Holding'.
    
    Bij besluit van 9 november 2007 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 oktober 2008, verzonden op 31 oktober 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 december 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.J. van der Gouw, advocaat te 's-Gravenhage, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.A. Gelauff, werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Kaderwet SZW-subsidies (hierna: de Kaderwet) kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het werkgelegenheidsbeleid en het arbeidsmarktbeleid.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kunnen, voor zover hier van belang, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
    
    a. de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
    
    b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
    
    e. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger.
    
    Krachtens artikel 3, eerste lid, is de Subsidieregeling ESF-3 (hierna: de Subsidieregeling) vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Subsidieregeling wordt in deze regeling onder project verstaan een samenhangend geheel van activiteiten met betrekking tot de in artikel 3, eerste lid, genoemde onderwerpen.
    
    Ingevolge artikel 5, tweede lid, wordt de aanvraag ingediend onder gebruikmaking van een formulier dat daartoe door de minister ter beschikking wordt gesteld, en bevat in ieder geval een projectbeschrijving met bijbehorende begroting en financieringsplan. Ingevolge artikel 6, aanhef en onder e, wordt een projectsubsidie-aanvraag afgewezen indien door subsidieverlening het in het toepasselijke ESF-3 Beleidskader aangegeven subsidieplafond zou worden overschreden.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, betreft de beschikking tot verlening van projectsubsidie de projectactiviteiten, zoals vastgelegd in de bij de subsidie-aanvraag gevoegde projectbeschrijving.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt in de beschikking het maximumbedrag bepaald dat aan subsidie tegemoet kan worden gezien.
    
    Bij de bepaling van dit bedrag wordt uitgegaan van het totaal van de voorbereidings-, uitvoerings- en beheerskosten van het project, zoals door de aanvrager geraamd in zijn subsidieaanvraag, met dien verstande dat bepaalde, in de beschikking te vermelden, kostenposten buiten beschouwing kunnen worden gelaten dan wel op een lager bedrag kunnen worden vastgesteld, voor zover de desbetreffende uitgaven redelijkerwijs niet noodzakelijk geacht kunnen worden voor de uitvoering van het project.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, komen uitsluitend de kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en die voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het project noodzakelijk moeten worden geacht, voor subsidiëring in aanmerking. Hierbij wordt verordening (EG)1685/2000 in acht genomen.
    
    2.2. De stichting heeft op 28 oktober 2005 subsidieaanvragen ingediend voor het project NSO Opleidingen Nedtrain 2005-2007 (hierna: NS Nedtrain), voor het project NSO opleidingen NS reizigers 2004-2007 (hierna: NS Reizigers) en voor het project Opleidingen NS Holding 2004-2007 (hierna: NS Holding) in het kader van de Subsidieregeling ESF-3.
    
    Bij deze aanvragen heeft de stichting een begroting ingediend. In deze begroting zijn de totale projectkosten voor NS Reizigers geraamd op een bedrag van € 8.525.480,-, voor NS Holding op een bedrag van € 1.781.311,- en voor NS Nedtrain op een bedrag van € 10.304.888,-.
    
    2.3. Bij besluiten van 14 november 2005 heeft de staatssecretaris de subsidieaanvragen afgewezen, omdat het subsidieplafond voor ESF-projecten met ingang van 28 oktober 2005, 09:00 uur is vastgesteld op € 0,-.
    
    De stichting heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 3 januari 2007 (zaaknr. 200606029/1), waarin is geoordeeld dat het subsidieplafond eerst op 1 november 2005 in werking is getreden, heeft de staatssecretaris de aanvragen alsnog in behandeling genomen.
    
    In april en mei 2007 hebben in het kader van de subsidieaanvragen monitorbezoeken plaatsgevonden. Deze hebben ertoe geleid dat de kosten van de drie projecten opnieuw zijn geraamd en de stichting daarvoor een herziene begroting mei 2007 heeft ingediend. Deze bevat een gespecificeerd overzicht van de kosten per opleiding. Daarbij zijn de projecten NS Reizigers, NS Holding en NS Nedtrain onderverdeeld in afzonderlijke activiteiten (opleidingen), die in de overzichten op afzonderlijke regels zijn weergegeven. Per regel zijn de geraamde kosten van de opleidingen weergegeven.
    
    Deze gespecificeerde kostenraming per activiteit, ook wel aangeduid als regel, laat onder meer zien dat bij sommige activiteiten het aantal deelnemers of de kosten zijn toegenomen ten opzichte van de begroting ingediend bij de oorspronkelijke aanvraag. De totale projectkosten voor NS Reizigers zijn geraamd op een bedrag van € 6.273.010,-, voor NS Holding op een bedrag van € 550.707,- en voor NS Nedtrain op een bedrag van € 2.787.847,-.
    
    Bij brieven van 7 juni 2007 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om ten aanzien van de drie projectaanvragen de directe kosten voor een aantal opleidingen terug te brengen tot het nominale bedrag van de oorspronkelijke begroting. Volgens de staatssecretaris bevatten de herziene begrotingen, voor zover hier van belang, op opleidingsniveau opwaartse wijzigingen, die in nominaal en/of procentueel opzicht substantieel zijn te noemen.
    
    Bij besluit van 6 juli 2007 en bij de afzonderlijke besluiten van 18 juli 2007 heeft de staatssecretaris de besluiten van 14 november 2005 laten vervallen en de stichting voor de drie projecten subsidie verleend. Daarbij heeft de staatssecretaris het maximaal toe te kennen subsidiebedrag voor NS Reizigers vastgesteld op € 2.127.336,-, voor NS Holding op € 237.954,- en voor NS Nedtrain op € 1.296.266,-.
    
    2.4. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris substantiële wijzigingen, zowel opwaartse als neerwaartse, ten opzichte van de begrote aantallen deelnemers en de kosten per opleiding in redelijkheid heeft mogen terugbrengen tot het nominale bedrag uit de oorspronkelijke begroting.
    
    De rechtbank heeft geoordeeld dat iedere afzonderlijk weergegeven activiteit dient te worden beschouwd als de subsidiabele activiteit en dat de staatssecretaris derhalve terecht per afzonderlijke activiteit heeft bezien of de wijziging van kosten - in het licht van het ingestelde subsidieplafond - acceptabel is. Dat de realisatie van de drie projecten achter blijft bij de bij de oorspronkelijke aanvraag veronderstelde realisatie en per saldo sprake is van een afname, maken het voorgaande volgens de rechtbank niet anders.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris in het licht van de sluiting van het ESF-loket, de in geding zijnde substantiële wijzigingen in de kosten van de opleidingen als nieuwe aanvragen mogen aanmerken en heeft de staatssecretaris niet in strijd met het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel gehandeld door wijzigingsverzoeken die zijn ingediend na de instelling van het subsidieplafond af te wijzen.
    
    De stichting kan volgens de rechtbank aan het feit dat de staatssecretaris wijzigingsverzoeken ingediend vóór de instelling van het subsidieplafond wel in behandeling heeft genomen en na inhoudelijke behandeling heeft gehonoreerd, niet het vertrouwen ontlenen dat dit na het instellen van het subsidieplafond ook zou gebeuren omdat er op het moment van de instelling van het subsidieplafond een nieuwe situatie is ontstaan, waarin voor een dergelijke handelwijze geen ruimte meer aanwezig was. De stichting heeft er dan ook niet op mogen vertrouwen dat wijzigingen binnen de totale projectkosten van de begroting van oktober 2005, na instelling van het subsidieplafond, zonder meer subsidiabel waren.
    
    2.5. De stichting betoogt in hoger beroep dat de rechtbank in navolging van de staatssecretaris heeft miskend dat subsidie is aangevraagd voor de projecten als zodanig en dat de herziene begroting daarin geen wijzigingen aanbrengt. Zij voert daartoe aan dat de opleidingen die in het kader van de projecten zijn aangeboden ongewijzigd zijn gebleven en dat in de gewijzigde begroting slechts kennelijke fouten zijn hersteld en de kosten per opleiding of het aantal deelnemers per opleiding naar beneden of naar boven zijn bijgesteld. Daarbij is volgens de stichting van belang dat de totale kosten van de projecten niet zijn toegenomen maar afgenomen. In dat verband is de rechtbank volgens de stichting ten onrechte niet ingegaan op haar betoog dat onduidelijk is om welke reden de staatsecretaris bepaalde kostenverhogingen wel en bepaalde kostenverhogingen niet heeft geaccepteerd, terwijl alle kostenverlagingen zonder meer zijn geaccepteerd.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 17 september 2008 in zaaknr. 200801274/1 kan een na de bekendmaking van het subsidieplafond ingediend verzoek tot wijziging van een project worden gehonoreerd, mits deze wijziging volledig valt binnen de kaders van een vóór de bekendmaking van het plafond verleende subsidie en de wijziging de hoogte van de verleende subsidie niet te boven gaat. Gelet op de strenge eisen die ingevolge de Subsidieregeling aan aanvragen worden gesteld, waarbij projecten nauwkeurig dienen te zijn beschreven en die beschrijving het kader voor de subsidieverlening vormt, zal veelal geen sprake zijn van een wijziging die dat kader niet te buiten gaat. De enkele wijziging van de naam van een project of van een daarin opgenomen opleiding, of een andere administratieve wijziging die geen inhoudelijke betekenis heeft kan echter wel worden geaccepteerd.
    
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat deze beoordelings-systematiek voor een wijzigingsverzoek niet anders is indien eerst na de bekendmaking van het subsidieplafond wordt beslist op een daarvoor ingediende aanvraag om verlening van subsidie.
    
    Gelet op artikel 7, eerste lid, van de Subsidieregeling heeft de rechtbank verder terecht overwogen dat de in de aanvraag weergegeven afzonderlijke opleidingen moeten worden beschouwd als de subsidiabele activiteiten. Gelet op artikel 7, tweede lid, van de Subsidieregeling dient de staatssecretaris in de beoordeling van de aanvraag niet alleen de totale kosten van het project te betrekken, maar kunnen ook afzonderlijke kostenposten buiten beschouwing worden gelaten dan wel op een lager bedrag worden vastgesteld. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat de staatssecretaris terecht per afzonderlijke opleiding heeft bezien of de wijziging van kosten - in het licht van het ingestelde subsidieplafond - acceptabel is. De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris substantiële verhogingen van de kosten van opleidingen had moeten accepteren. Dergelijke substantiële verhogingen van de kosten van opleidingen gaan het kader van een administratieve wijziging te buiten. Dat de realisatie van de drie projecten achter blijft bij de bij de oorspronkelijke aanvraag veronderstelde realisatie en per saldo sprake is van een afname, heeft de rechtbank terecht niet relevant geacht. Door kostenverhogingen als gevolg van kennelijke fouten in de aanvraag wel te accepteren, heeft de staatssecretaris de stichting niet tekort gedaan. Bij weigering van een kostenverlaging had de stichting, zoals ook ter zitting is erkend, geen belang. Het betoog faalt.
    
    2.6. De stichting betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de staatsecretaris in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld nu niet voorzienbaar was dat de staatssecretaris de aanvragen per opleiding zou beoordelen.
    
    2.6.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat de stichting aan het feit dat de staatssecretaris wijzigingsverzoeken die zijn ingediend vóór het instellen van een subsidieplafond wel heeft gehonoreerd niet het vertrouwen kan ontlenen dat haar na het instellen van het subsidieplafond ingediende wijzigingsverzoek ook zou worden gehonoreerd. Voorts heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door bij de beoordeling de kosten per opleiding te betrekken, nu de projecten uit de opleidingen bestaan en ingevolge artikel 7, eerste en tweede lid, van de Subsidieregeling van de staatssecretaris mocht worden verwacht dat hij de aanvragen en de daarbij gevoegde bijlagen, waaronder de kosten en deelnemers van de opleidingen, in zijn beoordeling zou betrekken.
    
    2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. Rop, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Rop
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2009
    
    417.