ECLI:NL:RVS:2008:BD6106, Raad van State, 07-02-2008, 200705734/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Agib B.V. (hierna: Agib B.V.) 13 lasten onder dwangsom opgelegd vanwege veranderingen van een inrichting aan de Hoorzik 1a te Kerkdriel, die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting op 27 september 1988 krachtens de Hinderwet verleende vergunning (hierna: de vergunning).

200705734/1.
      Datum uitspraak: 2 juli 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Agib B.V., gevestigd te Kerkdriel, gemeente Maasdriel,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Agib B.V. (hierna: Agib B.V.) 13 lasten onder dwangsom opgelegd vanwege veranderingen van een inrichting aan de Hoorzik 1a te Kerkdriel, die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting op 27 september 1988 krachtens de Hinderwet verleende vergunning (hierna: de vergunning).
    
    Bij besluit van 3 juli 2007 heeft het college het door Agib B.V. hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 24 april 2007 gedeeltelijk herroepen.
    
    Tegen dit besluit heeft Agib B.V. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2007, beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 18 april 2008 heeft het college het besluit van 3 juli 2007 gewijzigd.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2008, waar Agib B.V., vertegenwoordigd door mr. B.J.W. Walraven, advocaat te Rotterdam, en [directeur], en het college, vertegenwoordigd door F. Kabbouti en ing. H.N.G. van Dalen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij het bestreden besluit is het besluit van 24 april 2007 ingetrokken, voor zover het de lasten 8, 10, 11, 12 en 13 betreft. De overige lasten zijn gehandhaafd, deels met verlenging van de daaraan verbonden begunstigingstermijnen. Verder is de grondslag van last 4 gewijzigd.
    
    2.1.1. Bij besluit van 18 april 2008 heeft het college last 3 ingetrokken. Nu Agib B.V. toch nog belang heeft bij een beoordeling van deze last, zal de beroepsgrond die ziet op deze last, wel worden behandeld.
    
    2.2. Agib B.V. betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Hiertoe voert zij aan dat het college de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor deze bevoegdheid aan het college is toegekend, aangezien de opgelegde lasten onder dwangsom volgens haar slechts tot doel hebben Agib B.V. ertoe te bewegen een nieuwe vergunning aan te vragen.
    
    2.2.1. Niet gebleken is dat het college bij het nemen van het bestreden besluit en het daarbij deels gehandhaafde besluit van 24 april 2007 de beëindiging van de overtreding van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer en van de overtreding van de vergunning niet tot doel heeft gehad. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepsgrond faalt.
    
    2.3. Agib B.V. voert verder aan dat - voor zover zich al enige overtreding heeft voorgedaan - ten tijde van het bestreden besluit een concreet zicht op legalisatie bestond, nu er een aanvraag om een nieuwe vergunning op grond van de Wet milieubeheer was ingediend.
    
    2.3.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3.2. Agib B.V. heeft op 25 mei 2007 een aanvraag om een nieuwe vergunning bij het college ingediend. Deze aanvraag was volgens het college ten tijde van het bestreden besluit nog niet volledig. Agib B.V. heeft dit niet deugdelijk weersproken, zodat de Afdeling ervan uitgaat dat ten tijde van het bestreden besluit nog geen volledige aanvraag was ingediend die strekte tot legalisering van de geconstateerde overtredingen. Gelet hierop bestond er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie. De beroepsgrond faalt.
    
    2.4. Agib B.V. stelt dat last 1 het in de inrichting opslaan van lege, gereinigde en/of ongereinigde emballage ten onrechte verbiedt, nu deze opslag op grond van de vergunning is toegestaan.
    
    2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de opslag van emballage slechts is vergund voor wat betreft het vullen daarvan. Aangezien de vergunning wat betreft de vulactiviteiten is vervallen, is de vergunning ook vervallen wat betreft de opslag van emballage, aldus het college. Verder valt de opslag van de in de inrichting aanwezige retouremballage volgens het college niet onder vergunningvoorschrift 2, aanhef en onder b, van de algemene voorschriften, aangezien retouremballage geen afvalstof is.
    
    2.4.2. In dit aan de vergunning verbonden voorschrift is bepaald dat het in de inrichting is verboden om afvalstoffen, zoals blikken, papier, emballagemateriaal en poetsdoeken anders te bewaren dan in gesloten bussen, vaten of bakken.
    
    2.4.3. Er zijn geen voorschriften aan de vergunning verbonden waarin de opslag van emballage expliciet is verboden. Verder biedt de vergunning geen aanknopingspunten voor het standpunt van het college dat, voor zover de opslag van emballage in de vergunning is vergund, deze activiteit inmiddels is verboden doordat de vergunning voor wat betreft de vulactiviteiten is vervallen. Nu niet vast staat dat de opslag van emballage in strijd was met de vergunning, was het college niet bevoegd handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.5. Agib B.V. stelt dat last 2 er ten onrechte van uitgaat dat andere zuren dan fosforzuur en zoutzuur volgens de vergunning niet mogen worden opgeslagen en dat last 3 er ten onrechte vanuit gaat dat andere logen dan kaliumhydroxide en natriumhypochloride volgens de vergunning niet mogen worden opgeslagen. Zij voert daartoe aan dat de vergunning het opslaan van andere zuren en logen toestaat, nu in de vergunning en de daarbij behorende stukken geen limitatieve opsomming is gegeven van de in de inrichting aanwezige zuren en logen, maar slechts een opsomming van stoffen die in grote hoeveelheden in de inrichting aanwezig waren. Volgens haar had het college, zo er in zoverre al een overtreding zou hebben plaatsgevonden, moeten afzien van handhaving daar er volgens haar geen zwaarwegend belang is gemoeid bij de beëindiging van de opslag van de in de inrichting aanwezige zuren en logen.
    
    2.5.1. Op de tekening, die deel uitmaakt van de vergunning, is duidelijk aangegeven dat in de inrichting de zuren fosforzuur en zoutzuur en de logen kaliumhydroxide en natriumhypochloride worden opgeslagen. De vergunning en de daarbij behorende stukken bieden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat ook de opslag van andere zuren en logen dan fosforzuur, zoutzuur, kaliumhydroxide en natriumhypochloride is vergund. Uit controleverslagen blijkt dat in de inrichting ook andere zuren, zoals salpeterzuur, zijn opgeslagen. Gelet hierop was het college bevoegd om ter zake van de opslag van andere zuren dan fosforzuur en zoutzuur handhavend op te treden. Niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoorde te worden afgezien. De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    2.5.2. De Afdeling is niet gebleken dat er andere logen dan kaliumhydroxide en natriumhypochloride in de inrichting waren opgeslagen, zodat het college niet bevoegd was om ter zake handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt in zoverre.
    
    2.6. Agib B.V. stelt dat aan last 4 geen overtreding ten grondslag ligt. Verder is deze last volgens haar ten onrechte niet beperkt tot situaties waarin zich risicovolle chemische reacties kunnen voordoen.
    
    2.6.1. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 12, van de algemene voorschriften, is bepaald dat pallets formaline, chloorbleekloog en andere met elkaar reagerende chemicaliën in aparte ruimtes, c.q. gedeelten van de hal, moeten worden opgeslagen. Onder pallets moeten aparte lekbakken worden aangebracht of de vloer moet zodanig zijn uitgevoerd dat eventuele lekvloeistoffen elkaar niet kunnen bereiken.
    
    2.6.2. Nu uit de controleverslagen niet blijkt dat in de inrichting verschillende stoffen die met elkaar kunnen reageren in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn opgeslagen, is niet komen vast te staan dat voorschrift 12 daadwerkelijk is overtreden. Gelet hierop was het college niet bevoegd om ter zake handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.7. Agib B.V. stelt dat de lasten 5, 6 en 7 er ten onrechte toe strekken dat aan de aanwezigheid van onderscheidenlijk een elektrische heftrucks, een elektrische pompwagen en een acculaadstation een einde wordt gemaakt. Hiertoe voert zij aan dat het vanzelfsprekend is dat deze bedrijfsmiddelen in een inrichting als de onderhavige aanwezig zijn, zodat - hoewel de vergunning niet uitdrukkelijk van deze bedrijfsmiddelen melding maakt - de vergunning geacht moet worden daar mede op te zien.
    
    2.7.1. Uit de vergunning en de daarbij behorende stukken blijkt niet dat het gebruik van een elektrische heftruck, een elektrische pompwagen en een acculaadstation is vergund. Nu uit controleverslagen is gebleken dat in de inrichting in strijd met de vergunning gebruik wordt gemaakt van elektrische heftrucks, een elektrische pompwagen en een acculaadstation, was het college bevoegd ter zake handhavend op te treden. De beroepsgrond faalt.
    
    2.8. Agib B.V. voert aan dat last 9 ten onrechte strekt tot het aanbrengen van een deur tussen vulruimte 1 en de bedrijfshal, nu de vergunning wat betreft vulactiviteiten en daarmee ook de verplichting tot het aanbrengen van deze deur, is komen te vervallen. Verder stelt zij dat de vermeende overtreding ten tijde van het bestreden besluit reeds was beëindigd, zodat verweerder last 9 reeds om die reden niet heeft kunnen handhaven. Ten slotte voert zij aan dat ten aanzien van deze last bij het bestreden besluit ten onrechte een begunstigingstermijn is gesteld die ten tijde van het bestreden besluit reeds was verstreken.
    
    2.8.1. Vaststaat dat de zelfsluitende deur, die blijkens de bij de vergunning behorende tekening tussen de vulruimte en de bedrijfshal aanwezig is, niet is aangebracht. De vergunning biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat er alleen een verplichting bestaat om een zelfsluitende deur aan te brengen wanneer de vulruimte ook daadwerkelijk als vulruimte in gebruik is genomen. Nu in strijd met de vergunning geen zelfsluitende deur is aangebracht, was het college bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
    Verder is ter zitting gebleken dat binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last is voldaan door een zelfsluitende deur aan te brengen, zodat Agib B.V. geen belang meer heeft bij een oordeel over die termijn.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.9. Agib B.V. voert aan dat het college had moeten afzien van elk handhavend optreden, aangezien er door de geconstateerde overtredingen geen milieubelang wordt geschaad.
    
    2.9.1. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de belangen van Agib B.V. in verhouding tot de belangen die gediend zijn met handhavend optreden, niet zodanig zijn dat handhavend optreden onevenredig was en dat reeds daarom van handhavend optreden had behoren te worden afgezien. De beroepsgrond faalt.
    
    2.10. Agib B.V. heeft de Afdeling verzocht om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de lasten 5, 6 en 7. De Afdeling wijst dit verzoek af, nu uit rechtsoverweging 2.7.1 volgt dat het beroep voor zover dat was gericht tegen de lasten 5, 6 en 7 ongegrond is.
    
    2.11. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 3 juli 2007 komt, voor zover het de lasten 1, 3 en 4 betreft, voor vernietiging in aanmerking. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel van 3 juli 2007, kenmerk 5612, voor zover bij dat besluit de lasten 1, 3 en 4 zijn gehandhaafd;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. wijst het verzoek om toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, af;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel tot vergoeding van bij Agib B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 675,48 (zegge: zeshonderdvijfenzeventig euro en achtenveertig cent), waarvan een gedeelte groot € 622,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Maasdriel aan Agib B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de gemeente Maasdriel aan Agib B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Fransen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2008
    
    407-517.