ECLI:NL:RVS:2012:BW3871, Raad van State, 25-04-2012, 201105317/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2010 heeft de raad de aan [appellante] in eigendom toebehorende percelen, gelegen in het gebied Stadsbedrijvenpark, aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) van toepassing zijn.

201105317/1/A3.
      Datum uitspraak: 25 april 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te Leeuwarden,
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 29 maart 2011 in
      zaak nr. 10/448 in het geding tussen:
    
    
    [appellante]
    
    en
    
    de raad van de gemeente Assen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 januari 2010 heeft de raad de aan [appellante] in eigendom toebehorende percelen, gelegen in het gebied Stadsbedrijvenpark, aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) van toepassing zijn.
    
    Bij besluit van 20 mei 2010 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 maart 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2011, hoger beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2012, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.A.W. Driest-Schellaars, advocaat te Amsterdam, en G.J. Smallenbroek en J. Klooster, beiden werkzaam bij [appellante], en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Oost en W. Kamminga, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2 van de Wvg kan de gemeenteraad gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van toepassing zijn.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, komen voor aanwijzing in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan, projectbesluit of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan of besluit.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, komen in afwijking van artikel 3, eerste lid, voor aanwijzing voorts in aanmerking gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, komen in afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, projectbesluit of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. In het besluit tot aanwijzing wordt aangegeven of nadien nog zal worden overgegaan tot het vaststellen van een structuurvisie.
    
    2.2. De raad heeft de aanwijzing van de betreffende percelen, kadastraal bekend als gemeente Assen, sectie U, nrs. 242, 243 en 246, gebaseerd op het Provinciaal omgevingsplan Drenthe, de Regiovisie Groningen-Assen en de Masterstudie FlorijnAs. De percelen zijn aangewezen op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wvg, omdat ten tijde van de aanwijzing nog geen structuurvisie was vastgesteld. Deze is vervolgens vastgesteld op 11 februari 2010.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de raad bij het besluit op bezwaar de vestiging van het voorkeursrecht niet kon baseren op artikel 2, gelezen in verbinding met artikel 5, eerste lid, van de Wvg, nu inmiddels de structuurvisie 2030 Assen (hierna: de structuurvisie) was vastgesteld. Voorts voert [appellante] aan dat het besluit op bezwaar ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat daarin slechts wordt verwezen naar het advies van de Algemene commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie). Anders dan het advies doet vermoeden, was de structuurvisie zowel ten tijde van het opstellen van het advies als ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar reeds vastgesteld. Het besluit op bezwaar geeft volgens [appellante] niet blijk van een belangenafweging. De raad heeft verder het vermeende afwijkende gebruik onvoldoende aannemelijk gemaakt, nu volgens [appellante] uit de plannen van de gemeente volgt dat haar bedrijfsactiviteiten passen binnen de toekomstige ontwikkelingen van het plangebied Stadsbedrijvenpark. Ten slotte voert [appellante] aan dat de realisatie van de beoogde ontwikkeling financieel niet haalbaar is. In de jurisprudentie van de Afdeling waarin wordt overwogen dat bij vestiging van een voorkeursrecht op basis van een structuurvisie nog geen zekerheid behoeft te bestaan over de verwezenlijking van de beoogde bestemming, ontbreekt een ondergrens. Gelet op het legitieme belang van eigenaren om vrijelijk over hun eigendom te kunnen beschikken, is het voor eigenaren volstrekt onbestaanbaar dat de inbreuk op hun eigendomsrechten wordt afgedaan in bewoordingen als 'dat het enkele financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging behoeft te worden betrokken', aldus [appellante].
    
    2.3.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat bepalend voor het vestigen van het voorkeursrecht het moment is van het nemen van het besluit van 28 januari 2010. Dat ten tijde van de heroverweging inmiddels een structuurvisie was vastgesteld, zodat was voldaan aan artikel 4, eerste lid, van de Wvg, betekent niet dat de oorspronkelijke grondslag onjuist moet worden geacht. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet ruimtelijke ordening volgt dat de wetgever met een aanpassing van de Wvg heeft beoogd om de vestigingsgrondslagen van het voorkeursrecht te vereenvoudigen. Dit brengt met zich dat het aantal wijzigingsbesluiten is beperkt tot de eventuele vestiging van een voorlopig voorkeursrecht en vervolgens de eenmalige vestiging van het voorkeursrecht door de raad. Dit voorkeursrecht van de raad loopt van rechtswege door indien binnen de in de Wvg gestelde termijn een opvolgend ruimtelijk plan wordt vastgesteld, in dit geval de structuurvisie. Het voorkeursrecht behoeft dan niet in een apart besluit te worden bevestigd. Dit is evenwel anders, indien uit de nadien vastgestelde structuurvisie blijkt dat de eerder toegedachte bestemming aan het betrokken perceel is gewijzigd, zodat niet langer wordt voldaan aan de inhoudelijke eisen van de artikelen 3, 4 en 5 van de Wvg. De rechtbank heeft terecht en op juiste gronden geoordeeld dat deze situatie zich hier niet voordoet.
    
    Voorts heeft de raad ter motivering van het besluit op bezwaar verwezen naar het advies van de commissie dat de volledige motivering bevat en met het besluit op bezwaar is meegezonden. Dat het advies een feitelijke onjuistheid bevat, brengt naar het oordeel van de Afdeling niet met zich dat in dit geval het besluit op bezwaar ondeugdelijk is gemotiveerd, aangezien de motivering in het advies het besluit op bezwaar geheel kan dragen.
    
    Wat betreft het afwijkende gebruik, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het bestaande gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming aan de betreffende percelen, nu daarin de nadruk ligt op de bestemming wonen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 april 2007 in zaak nr. 200607717/1) is bij de parlementaire behandeling van de Wvg tot uitdrukking gebracht dat de voorkeursregeling niet zo beperkt behoeft te worden opgevat dat deze alleen zou kunnen worden toegepast wanneer sprake is van een bestemming voor wezenlijk andere gebruiksvormen. Ook wanneer de nieuwe bestemming voorziet in een vergelijkbaar, maar intensiever gebruik dan het bestaande, zal van een afwijkend gebruik kunnen worden gesproken. Ten tijde van de aanwijzing van de raad bij besluit van 28 januari 2010 was de toegedachte bestemming aan de betrokken percelen in het plangebied Stadsbedrijvenpark 'woningbouw met de bij een woonwijk behorende maatschappelijke, commerciële kantoren en recreatieve voorzieningen'. Dit is nader uitgewerkt in de structuurvisie waarin staat vermeld dat het Stadsbedrijvenpark gefaseerd wordt omgevormd tot een centrumstedelijk gebied met twee belangrijke functies, namelijk wonen en bedrijvigheid. Daarbij wordt de nadruk gelegd op de bestemming wonen in het zuidelijk deel waar de desbetreffende percelen van [appellante] zijn gelegen.
    
    Voorts gaat het bij de vestiging van een voorkeursrecht om een discretionaire bevoegdheid. Het al dan niet uitoefenen van die bevoegdheid dient, indien aan de wettelijke voorwaarden voor de toepassing daarvan is voldaan, door de rechter terughoudend te worden getoetst. Anders dan [appellante] betoogt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het besluit op bezwaar geen blijk geeft van een belangenafweging. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 maart 2004 in zaak nr. 200305022/1) heeft de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang reeds afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging behoeft te worden betrokken.
    
    Verder maakt het vestigen van een voorkeursrecht slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht, waarbij niet kan worden gezegd dat in de Wvg niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door de wet nagestreefde algemene belang en de rechten van de eigenaar. De vestiging van het voorkeursrecht heeft niet tot gevolg dat [appellante] als eigenares van de percelen niet langer de haar toekomende eigendomsrechten zou kunnen uitoefenen, maar uitsluitend dat zij bij het overgaan tot vervreemding eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de gronden te kopen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009 in zaak nr. 200803878/1. Aldus doet zich geen ongeoorloofde schending voor van artikel 1 van het eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden of in enig ander internationaal verdrag neergelegd fundamenteel recht.
    
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de financiële haalbaarheid van de beoogde ontwikkelingen geen voorwaarde is voor het vestigen van een voorkeursrecht. Anders dan [appellante] ter zitting van de Afdeling heeft betoogd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in de fase waarin de beoogde ontwikkelingen zich op dit moment bevinden de financiële haalbaarheid dient te worden gemotiveerd. Ter zitting heeft de raad desgevraagd verklaard dat ervan wordt uitgegaan dat de plannen doorgang zullen vinden. Daartoe zijn reserveringen gedaan bij het grondbedrijf en is een nieuw bestemmingsplan in voorbereiding, waarbij de financiële haalbaarheid aan de orde zal komen. Voorts zal, indien de beoogde ontwikkelingen uiteindelijk financieel niet te realiseren zijn, de structuurvisie niet worden gevolgd door een gewijzigd bestemmingsplan, hetgeen het gevestigde voorkeursrecht van rechtswege doet vervallen.
    
    De betogen falen.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. De Leeuw-van Zanten
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2012
    
    97-697.