ECLI:NL:RVS:2021:610, Raad van State, 24-03-2021, 202004345/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland geweigerd aan Nedcool B.V. omgevingsvergunning te verlenen voor een voetpad met zonnepanelen in een veldopstelling op de kadastrale percelen 84, 2711 en 2712. Nedcool B.V. exploiteert op het perceel Provincialeweg 40 te Velddriel een bedrijf in gekoelde opslag voor producten zoals fruit, plantgoed, aardappelen en grondstoffen voor levensmiddelen (hierna: koelbedrijf). Nedcool B.V. wil graag haar bedrijf verder verduurzamen en wil daarom zonnepanelen in een veldopstelling met een oppervlakte van 1,8 hectare aan de overzijde van haar bedrijf op het perceel realiseren. Het bedrijf heeft al enkele zonnepanelen maar wil ook in het kader van haar maatschappelijke verantwoordelijkheid meer zonnepanelen. Naast de zonnepanelen wil zij een toegangsweg naar de zonnepanelen en een ondergrondse kabel aanleggen naar haar bedrijf.

202004345/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Nedcool B.V., gevestigd te Velddriel, gemeente Maasdriel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 juni 2020 in zaak nr. 19/2163 in het geding tussen:
    Nedcool B.V.
    en
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 maart 2019 heeft het college geweigerd aan Nedcool B.V. omgevingsvergunning te verlenen voor een voetpad met zonnepanelen in een veldopstelling op de kadastrale percelen 84, 2711 en 2712 (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 25 juni 2020 heeft de rechtbank het door Nedcool B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 maart 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Nedcool B.V. hoger beroep ingesteld.
    Het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Nedcool B.V. heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2021, waar Nedcool B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.M.A.E. Vermeulen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Nedcool B.V. exploiteert op het perceel Provincialeweg 40 te Velddriel een bedrijf in gekoelde opslag voor producten zoals fruit, plantgoed, aardappelen en grondstoffen voor levensmiddelen (hierna: koelbedrijf). Nedcool B.V. wil graag haar bedrijf verder verduurzamen en wil daarom zonnepanelen in een veldopstelling met een oppervlakte van 1,8 hectare aan de overzijde van haar bedrijf op het perceel realiseren. Het bedrijf heeft al enkele zonnepanelen maar wil ook in het kader van haar maatschappelijke verantwoordelijkheid meer zonnepanelen. Naast de zonnepanelen wil zij een toegangsweg naar de zonnepanelen en een ondergrondse kabel aanleggen naar haar bedrijf. Zij heeft daarom een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor een voetpad met zonnepanelenveld op 7 december 2017.
    Om het bouwplan mogelijk te maken dient een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en voor de activiteit gebruiken in strijd met een inpassingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te worden verleend. Ook is een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo vereist. Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunning voor deze activiteiten te verlenen. Volgens het college is de aanleg in strijd met het ter plaatse geldende inpassingsplan "Tuinbouw Bommelwaard" (hierna: het inpassingsplan) omdat de zonnepanelen ten dienste staan van het koelbedrijf en niet van een van de bestemmingen genoemd in artikel 4 van de planregels. Het college is niet bereid om medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan niet past binnen het doel van het inpassingsplan. Ook de rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank dient artikel 4.1 van de planregels zo te worden uitgelegd dat duurzame voorzieningen, zoals de aangevraagde zonnepanelen, slechts op het perceel zijn toegestaan indien deze ten dienste staan van een primaire gebruiksfunctie genoemd in artikel 4.1, onder a tot en met k, van de planregels.
    Nedcool B.V. is het niet eens met de aangevallen uitspraak. De weigering om omgevingsvergunning te verlenen is volgens haar onjuist omdat het bouwplan niet in strijd is met het inpassingsplan. Zij stelt verder dat niet het college maar het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel bevoegd was om op de aanvraag te beslissen.
    2.       Om de vraag te beantwoorden wie het bevoegd gezag is, dient, gelet op artikel 31.3 van de planregels, eerst de vraag te worden beantwoord of het bouwplan in strijd is met het inpassingsplan. Daarop gaat de Afdeling dan ook eerst in. Mocht het bouwplan in strijd zijn met het inpassingsplan dan is het college bevoegd om op de aanvraag te beslissen. Indien het niet in strijd is met het inpassingsplan, dan is het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel bevoegd. Daarbij kan niet aan de orde komen of aan de gronden wel de juiste bestemming is toegekend. Die vraag had aan de orde moeten komen in een procedure over het inpassingsplan.
    Wettelijk kader
    3.       De Crisis en herstelwet is van toepassing, omdat het project ziet op de aanleg van een productie-installatie voor hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie.
    4.       Op het perceel gelden de inpassingsplannen "Reparatie Inpassingsplan Tuinbouw Bommelerwaard" en "Inpassingsplan Tuinbouw Bommelerwaard". Op het perceel rust de bestemming "Agrarisch-Tuinbouw" met dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 7". Verder geldt de gebiedsaanduiding "overige zone-intensiveringsgebied".
    In artikel 4.1 van de planregels staat waarvoor de voor "Agrarisch-Tuinbouw" aangewezen gronden zijn bestemd. De volledige tekst van het artikel en andere voor deze uitspraak relevante artikelen staan in de bijlage behorende bij deze uitspraak.
    Strijd met het inpassingsplan
    5.       Artikel 4.1 van de planregels luidt als volgt:
    "De voor 'Agrarisch - Tuinbouw' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. uitoefening van een glastuinbedrijf, uitsluiten ter plaatse van de aanduiding "glastuinbouw"[…]
    b. uitoefening van een paddenstoelenteeltbedrijf […]
    c. grondgebonden agrarisch bedrijf
    […]
    f. voet- en fietspaden;
    […]
    k. groenvoorzieningen, waaronder landschappelijke inpassing;
    inclusief de daarbij behorende:
    […]
    o. duurzame (energie)voorzieningen
    […]"
    6.       Nedcool B.V. betoogt dat het bouwplan niet in strijd is met het inpassingsplan. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder k, gelezen in verbinding met hetgeen bepaald is onder o van de planregels mogen op het perceel zonnepanelen worden geplaatst. Op het perceel zijn namelijk groenvoorzieningen toegestaan met de daarbij behorende duurzame (energie)voorzieningen. Anders dan het college stelt, hoeft er geen samenhang te zijn tussen de zonnepanelen en een glastuinbouw-, paddenstoelteelt- dan wel een grondgebonden agrarisch bedrijf. De rechtbank heeft in navolging van het college artikel 4.1 van de planregels verkeerd uitgelegd. Van primaire gebruiksfuncties is geen sprake. Er mag op grond van artikel 4.1, aanhef onder e, gelezen in verbinding met hetgeen bepaald is onder o van de planregels ook een voetpad worden aangelegd met daarbij behorende duurzame energievoorzieningen. Niet is vereist dat de zonnepanelen ten behoeve van het voetpad zijn. Nedcool B.V. stelt verder dat de rechtbank bij de uitleg van artikel 4.1 van de planregels ten onrechte heeft gekeken naar de systematiek van de planregels. De letterlijke tekst zou doorslaggevend moeten zijn. Nedcool B.V. wijst er verder op dat groenvoorzieningen op het perceel aanwezig zijn en zullen blijven.
    6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is het op het perceel op grond van het inpassingsplan niet toegestaan om duurzame voorzieningen te realiseren zonder dat deze ten dienste staat van de functies genoemd in artikel 4.1 onder a tot en met k, van de planregels. In artikel 4.1 van de planregels wordt onder a tot en met k een aantal functies mogelijk gemaakt voor de voor "Agrarisch-Tuinbouw" aangewezen gronden. De leden l tot en met r maken het gelet op de bewoordingen van het artikel vervolgens mogelijk om daarbij behorende voorzieningen te realiseren. Dit volgt uit de toevoeging van de zinsnede "inclusief de daarbij behorende". Alles wat vóór de zinsnede staat, kan zelfstandig op het perceel plaatsvinden en alles wat daarna komt kan dat alleen in verband met het gebruik dat zelfstandig is toegestaan. Omdat de opsomming onder l tot en met v "daarbij" moet horen, moeten deze voorzieningen, zoals de rechtbank heeft overwogen, ook ten dienste staan van het gebruik dat zelfstandig is toegestaan. Dat er een samenhang moet zijn met artikel 4.1, a tot en met k, van de planregels volgt dus uit de bewoordingen van het artikel. In dit geval is een aanvraag ingediend voor een duurzame (energie)voorziening, te weten zonnepanelen.
    6.2.    Het aanvraagformulier vermeld dat er een voetpad zal worden gerealiseerd inclusief de daarbij behorende zonnepanelen in een veldopstelling. Gebleken is echter dat de zonnepanelen niet ten dienste staan van het voetpad maar ten dienste van het koelbedrijf gevestigd op het nabijgelegen perceel Provincialeweg 40. Dat bedrijf valt niet onder hetgeen genoemd in artikel 4.1 a tot en met k, van de planregels. Dit betekent dat de duurzame (energie)voorziening niet ten dienste staat van één van de functies genoemd in artikel 4.1 a tot en met k van de planregels en daarom in strijd is met het inpassingsplan.
    Het betoog faalt.
    Bevoegdheid
    7.       Artikel 31.3 van de planregels luidt: "Op grond van artikel 3.26 lid 4 Wet ruimtelijke ordening zijn gedeputeerde staten bevoegd om te beslissen op een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub c jo. artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht."
    Uit overweging 6.2 volgt dat het bouwplan in strijd is met het inpassingsplan. Gelet op artikel 31.3 van de planregels is het college, zoals de rechtbank heeft overwogen, het bevoegd gezag om te beslissen op de aanvraag.
    Het betoog faalt.
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
    712.
     
    Bijlage
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.4, tweede lid
    Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, op de aanvraag beslissen ten aanzien van projecten die behoren tot een bij de maatregel aangewezen categorie projecten die van provinciaal belang zijn. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing slechts geldt in daarbij aangewezen categorieën gevallen.
    Besluit omgevingsrecht
    artikel 3.1, aanhef en onder a
    Gedeputeerde staten van de provincie waar het project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, zijn bevoegd te beslissen op een aanvraag indien het project bestaat uit activiteiten als bedoeld in: artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c of g, van de wet in gevallen waarin toepassing is gegeven aan artikel 3.26, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening;
    Wet ruimtelijke ordening
    artikel 3.26, vierde lid, aanhef en onder b
    Provinciale staten kunnen bij een besluit als bedoeld in het eerste lid bepalen dat gedeputeerde staten beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    Inpassingsplan
    Artikel 4.1 van het inpassingsplan
    4.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Agrarisch - Tuinbouw' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. uitoefening van een glastuinbouwbedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'glastuinbouw', met dien verstande dat bijbehorende voorzieningen zoals genoemd onder l tot en met v tevens buiten het aanduidingsvlak zijn toegestaan;
    b. uitoefening van een paddenstoelenteeltbedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - paddenstoelenteelt', met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf' tevens agrogerelateerde bedrijvigheid is toegestaan en dat bijbehorende voorzieningen zoals genoemd onder l tot en met v tevens buiten het aanduidingsvlak zijn toegestaan;
    c. grondgebonden agrarisch bedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'agrarisch bedrijf', met dien verstande dat uitsluitend de bestaande fruitteeltbedrijven en boomgaarden zijn toegestaan ;
    één bedrijfswoning ten behoeve van wonen in het kader van de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf danwel een glastuinbouwbedrijf dan wel een paddenstoelenteeltbedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';
    e. wonen, al dan niet in het kader van de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf, danwel een glastuinbouwbedrijf dan wel een paddenstoelenteeltbedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - voormalige agrarische bedrijfswoning' met dien verstande dat per aanduidingsvlak één woning is toegestaan ;
    f. voet- en fietspaden;
    g. aan huis verbonden beroep;
    h. bed & breakfast, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bed & breakfast';
    i. een schakelstation ter plaatse van de aanduiding 'nutsvoorziening';
    1. gasdrukmeet- en regelstations ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - nutsvoorziening 1';
    j. stro-opslag, anders dan ten behoeve van de bedrijfsuitoefening, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'opslag'.
    k. groenvoorzieningen, waaronder landschappelijke inpassing;
    inclusief de daarbij behorende:
    l. agrarische gronden, met dien verstande dat het gebruik zich beperkt tot grasland en/of eenjarige gewassen, danwel het bestaande agrarische gebruik;
    m. toegangswegen, overige paden en overig verblijfsgebied, niet zijnde ontsluitingswegen;
    n. parkeervoorzieningen en voorzieningen ten behoeve van het laden en lossen;
    o. duurzame (energie)voorzieningen;
    p. voorzieningen van openbaar nut;
    q. gietwaterbassins;
    r. water en waterhuishoudkundige voorzieningen, waaronder begrepen voorzieningen ten behoeve van het vasthouden van water, bergen, aan- en afvoeren van water en natuurvriendelijke oeverzones langs watergangen;
    s. een uitbreiding van maximaal 10% van de bedrijfsmatige activiteiten als genoemd onder a en b alsmede opslag ten behoeve van de bedrijfsuitoefening aansluitend aan de gronden ter plaatse van de aanduidingen 'glastuinbouw' of 'specifieke vorm van agrarisch - paddenstoelenteelt' met dien verstande dat opslag niet is toegestaan vóór (het verlengde van) de voorgevel van bedrijfsgebouwen;
    t. bij het bedrijf behorende voorzieningen zoals silo's en warmteopslagtanks, direct aansluitend aan het aanduidingsvlak glastuinbouw;
    u. teeltondersteunende voorzieningen zoals opgenomen in artikel 4.2.3 onder h;
    v. bermen en taluds.
    Artikel 31.3
    Op grond van artikel 3.26 lid 4 Wet ruimtelijke ordening zijn gedeputeerde staten bevoegd om te beslissen op een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub c jo. artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.