ECLI:NL:RVS:2021:863, Raad van State, 21-04-2021, 202000479/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 14 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar van burgemeester en wethouders aan [appellante] bekendgemaakt dat een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend voor het gebruik van 1500 m2 in het pand [locatie] in Alkmaar voor detailhandel. [appellante] heeft bij brief van 21 augustus 2017 het college van burgemeester en wethouders verzocht om omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik in het pand van 1500 m2 voor detailhandel. Het pand is gelegen op een bedrijventerrein. Het college van burgemeester en wethouders heeft de van rechtswege verleende omgevingsvergunning op 14 augustus 2017 bekendgemaakt. Bij het besluit op bezwaar heeft het college van burgemeester en wethouders de bezwaren van het college van gedeputeerde staten en het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier gegrond verklaard en de omgevingsvergunning herroepen.

202000479/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Alkmaar,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 december 2019 in zaak nr. 19/1454 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.
    Procesverloop
    Bij brief van 14 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [appellante] bekendgemaakt dat een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend voor het gebruik van 1500 m2 in het pand [locatie] in Alkmaar (hierna: het pand) voor detailhandel.
    Bij besluit van 15 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders de door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland en het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard en de van rechtswege verleende omgevingsvergunning herroepen.
    Bij uitspraak van 12 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college van gedeputeerde staten en het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.H. Meijer, advocaat te Amsterdam, en het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. A.R. Wester, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen. Verder zijn het Hoogheemraadschap, vertegenwoordigd door mr. H.A.C. Venselaar, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. B. Smit en M.B. Recter, als partij ter zitting gehoord.
    Overwegingen
    1.       [appellante] heeft bij brief van 21 augustus 2017 het college van burgemeester en wethouders verzocht om omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik in het pand van 1500 m2 voor detailhandel. Het pand is gelegen op een bedrijventerrein. Het college van burgemeester en wethouders heeft de van rechtswege verleende omgevingsvergunning op 14 augustus 2017 bekendgemaakt.
    Bij het besluit op bezwaar heeft het college van burgemeester en wethouders de bezwaren van het college van gedeputeerde staten en het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier gegrond verklaard en de omgevingsvergunning herroepen. Het college heeft geen aanleiding gezien om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunning te verlenen omdat het project in strijd is met het bestemmingsplan "Alkmaar Zuid-West" (hierna: het bestemmingsplan) en geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het project strookt volgens het college niet met het provinciale, regionale en gemeentelijke detailhandelsbeleid en is ook in strijd met artikel 5b van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: PRV).
    De rechtbank heeft het tegen het besluit op bezwaar ingestelde beroep ongegrond verklaard. [appellante] is het daarmee niet eens.
    2.       De Afdeling stelt vast dat het voorgenomen gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, wat ook door [appellante] niet wordt bestreden.
    3.       De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, mag de activiteit niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.         Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing of het gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank op zichzelf terecht heeft overwogen dat bij besluitvorming in bezwaar sprake is van een volledige heroverweging. Een bezwaar wordt niet alleen aan de maatstaven van rechtmatigheid getoetst maar ook aan de maatstaven van doelmatigheid. Echter, er dient wel een heroverweging plaats te vinden op de grondslag van het bezwaar. Het bestuursorgaan zal de naar voren gebrachte bezwaren daarbij wel ruim mogen interpreteren. Maar het bestuursorgaan moet wel binnen de grondslag van deze bezwaren blijven. Daar waar het college het gemeentelijk detailhandelsbeleid ten grondslag legt aan zijn besluit op bezwaar en aan het alsnog herroepen van de verleende omgevingsvergunning, treedt het college buiten de grondslag van de ingebrachte bezwaren.
    4.1.    Nu bezwaar is gemaakt tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning, diende het college ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb op grondslag daarvan een volledige heroverweging van de bestreden van rechtswege verleende omgevingsvergunning uit te voeren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college gelet daarop het bouwplan terecht alsnog heeft getoetst aan de in de Wabo opgenomen weigeringsgronden en daarbij ook heeft beoordeeld of het bereid is om omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het bezwaar van het college van gedeputeerde staten ook betrekking had op de verenigbaarheid van het beoogde gebruik met het detailhandelsbeleid.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellante] betoogt dat het gemeentelijk detailhandelsbeleid niet in de weg staat aan het gevraagde gebruik. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het is volgens hem van belang dat het perceel aan de [locatie] te Alkmaar en het daarop staande pand een bestaande situatie betreft.
    5.1.    Het college van burgemeester en wethouders stelt dat uit de gemeentelijke nota "Branchering Detailhandel op Bedrijventerreinen" blijkt dat detailhandel op bedrijventerreinen als een ruimtelijk onwenselijke ontwikkeling wordt gezien. Die visie is ook vertaald in de toelichting van het bestemmingsplan, waarin staat: "De bestaande detailhandel wordt in het bestemmingsplan positief bestemd. Het bestemmingsplan biedt geen ruimte voor nieuwe vestiging van detailhandel." [appellante] betoogt volgens het college ten onrechte dat in dit geval geen sprake is van een nieuwe ontwikkeling omdat het een bestaande situatie en een bestaand pand betreft. Het college wijst op de definitiebepaling van het begrip "bestaand" zoals in het bestemmingsplan is opgenomen. In artikel 1.15 van de planregels van het bestemmingsplan "Alkmaar Zuid-West" is bepaald dat onder "bestaand gebruik" wordt verstaan het gebruik dat bestaat ten tijde van het van kracht worden van het betreffende gebruiksverbod. Het bestemmingsplan werd van kracht in 2013 en vast staat dat toen nog geen sprake was van detailhandel in het pand [locatie]. Van een bestaande functie is dan ook, anders dan [appellante] stelt, geen sprake. Dat sprake is van een bestaand pand maakt het niet anders, omdat het gaat om het gebruik van dat pand, aldus het college van burgemeester en wethouders. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat het college niet in overeenstemming met het gemeentelijk detailhandelsbeleid heeft mogen handelen.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen toepassing kan worden gegeven aan de afwijkingsbevoegdheid omdat er sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       De Afdeling overweegt dat [appellante] niet kan worden gevolgd in zijn betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet relevant is of artikel 5b van de PRV al dan niet van toepassing is, omdat daaraan niet wordt toegekomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, ook al zou geen sprake zijn van strijd met dat artikel, dat [appellante] niet kan baten, omdat het college zich reeds op de overige aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegde gronden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
    91.