ECLI:NL:CBB:2022:59, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-02-2022, 20/774
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-02-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrecht. Het College komt tot het oordeel dat voor zover verweerder in het vervangingsbesluit het fosfaatrecht van appellant met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 heeft verlaagd, het vervangingsbesluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De beroepsgrond van appellant, inhoudende dat ten onrechte een korting op het fosfaatrecht is toegepast omdat appellant wel grondgebonden zou zijn, slaagt niet. Over 8,51 ha grond is niet vast komen te staan dat appellant daarover de feitelijke beschikkingsmacht had. Over de 4,94 ha grond met baggerdepots is het College van oordeel dat deze grond in 2015 niet geschikt was als landbouwgrond. Verweerder heeft de grond terecht niet meegenomen in de bepaling van de fosfaatruimte van appellant. Verder heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. Appellant heeft de door hem aangedragen alternatieve peildatum en alternatieve melkproductie onvoldoende onderbouwd. Tot slot is het College van oordeel dat op appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het beroep gericht tegen het vervangingsbesluit is gegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/774 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 februari 2022 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant
      (gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigden: C. Zieleman en mr. S.M. Piron),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 3 april 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellant ontvangen.
    
    
    
      Met het besluit van 14 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Met het besluit van 15 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. 
    
    
    
      Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Met het besluit van 3 december 2021 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 15 juli 2020 herroepen en het fosfaatrecht van appellant lager vastgesteld.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en de deskundige, [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
      1.1
      Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1, van de Msw wordt de fosfaatruimte gedefinieerd als de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw wordt de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond gedefinieerd als in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit)). Uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw volgt dat onder landbouwgrond wordt verstaan grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend.
      
    
    
      1.3
      Op grond van artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw, verminderd met 8,3% (de generieke korting). Grondgebonden bedrijven – dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is – zijn uitgezonderd van de generieke korting. 
      
    
    
      1.4
      Op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door, hier van belang, diergezondheidsproblemen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
      
    
    
      1.5
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
    
    
      2.1
      Appellant exploiteert een veebedrijf in de vorm van een eenmanszaak. Op 24 september 2015 heeft appellant een notariële akte getekend waarmee hij met terugwerkende kracht tot 1 januari 2014 het bedrijf van zijn ouders heeft overgenomen. Appellant heeft daarnaast het plan opgevat de kalverstal van het overgenomen bedrijf te renoveren en het bedrijf uit te breiden. Na de renovatie is het jongvee van de ligboxenstal naar de gerenoveerde stal verplaatst en zijn in de ligboxenstal 30 plekken vrijgekomen voor melk- en kalfkoeien. Ten behoeve van de bedrijfsovername en de beoogde uitbreiding heeft appellant op 9 september 2015 een kredietovereenkomst getekend, waarvan de hoofdlening € 1.300.000,- bedraagt. Appellant beoogt 130 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee te houden.
      
    
    
      2.2
      Op 5 juli 2007 is een omgevingsvergunning verleend om op het bedrijf de gewenste dieraantallen te kunnen houden. Daarnaast heeft appellant op 30 januari 2014 een aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning). Bij brief van 16 juli 2014 heeft de Omgevingsdienst Haaglanden te kennen gegeven dat sprake is van bestaand gebruik in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998 en dat om die reden voor de beoogde uitbreiding geen Nbw-vergunning benodigd is. 
      
    
    
      2.3
      Appellant heeft twee verklaringen van de dierenarts overgelegd. Uit de eerste verklaring volgt dat de veestapel van appellant vanaf begin 2014 om onverklaarbare redenen te maken heeft gekregen met tegenvallende productie en onverklaarbare gezondheidsproblemen. Uit de tweede verklaring volgt dat de problemen zich al vanaf eind 2013 hebben voorgedaan. Op 3 februari 2015 zijn bij laboratoriumonderzoek in de melk antilichamen van het IBR-virus aangetroffen. In verband hiermee is de veestapel van appellant gevaccineerd.
      
    
    
      2.4
      Op 2 juli 2015 hield appellant 102 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
    
    
      3.1
      Verweerder heeft in het primaire besluit het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.763 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 239,7 kg. In het bestreden besluit is verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling uitgegaan van een hogere melkproductie over het jaar 2014. Dit heeft niet geleid tot een hogere vaststelling van het fosfaatrecht.
      
    
    
      3.2
      Verweerder heeft bij het vervangingsbesluit de fosfaatruimte van appellant naar beneden bijgesteld. De aanleiding voor die lagere vaststelling was nader onderzoek naar een luchtfoto en het alsnog niet meenemen van gronden met baggerdepots. Dit heeft tot gevolg dat appellant als niet grondgebonden wordt aangemerkt en wordt gekort met de generieke korting van 8,3%. Ten gevolge hiervan heeft verweerder het fosfaatrecht lager vastgesteld op 4.588 kg.  
      
    
    
      3.3
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
    
    
      4.1
      Appellant voert aan dat het vervangingsbesluit waarbij het fosfaatrecht van appellant lager is vastgesteld, is genomen in strijd met het verbod van reformatio in peius en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Alleen het instellen van beroep heeft ervoor gezorgd dat hij nu in een slechtere positie terecht is gekomen. Verweerder heeft zowel in het primaire besluit als in het bestreden besluit het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.763 kg. Dit, terwijl de informatie op grond waarvan verweerder bij het vervangingsbesluit het fosfaatrecht lager heeft vastgesteld op 4.588 kg, ook ten tijde van het primaire en bestreden besluit beschikbaar was. Dat verweerder tot twee keer toe het fosfaatrecht onjuist vaststelt, kan niet voor rekening van appellant komen. Bovendien geldt de lagere vaststelling van het fosfaatrecht met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018. Dit betekent mogelijk dat appellant bijna vier jaar lang te veel vee heeft gehouden. Dit kan appellant niet meer ongedaan maken. 
      
      
        4.2.1
        Appellant voert verder aan dat verweerder ten onrechte de generieke korting heeft toegepast omdat appellant, in tegenstelling tot waar verweerder vanuit gaat, grondgebonden is. Op 24 september 2015 heeft appellant met terugwerkende kracht tot 1 januari 2014 het bedrijf van zijn ouders overgenomen. Appellant heeft daarbij ruim 38 hectare (ha) grond overgenomen, waaronder 8,51 ha landbouwgrond. Deze 8,51 ha landbouwgrond moet in de berekening van de fosfaatruimte worden meegenomen. Dat de 8,51 ha niet door appellant, maar door Serviceverlenend bedrijf [naam 4] (hierna: [naam 4] ) is opgegeven in de gecombineerde opgave 2015 maakt dit niet anders. Omdat appellant pas vanaf 24 september 2015 juridisch eigenaar is geworden van de grond, kon hij de grond ten tijde van het invullen van de gecombineerde opgave 2015 nog niet opgeven. Tot de overdracht van het bedrijf was gefinaliseerd, besloot de vader van appellant over de bestemming van de 8,51 ha grond. De vijf percelen waaruit de 8,51 ha bestaan, waren echter altijd al in gebruik bij appellant. De grond was dienstbaar aan het bedrijf van appellant. Dat blijkt volgens appellant uit het feit dat in 2015 op de percelen snijmaïs werd geteeld ten behoeve van het bedrijf van appellant. 
        
      
      
        4.2.2
        Naast de 8,51 ha grond moet ook 4,94 ha grond met daarop tijdelijke baggerdepots mee worden genomen in de berekening van de fosfaatruimte. Deze grond was in 2015 tijdelijk niet bruikbaar als landbouwgrond omdat de baggerdepots eerst opnieuw moesten worden ingezaaid. Dit proces heeft langer geduurd dan was voorzien, omdat het inzaaien in 2015 niet is gelukt. Echter, na 2015 zijn de percelen door appellant wel weer als landbouwgrond in gebruik genomen en ook als zodanig opgegeven in de gecombineerde opgave 2017. De percelen zijn dan ook ten onrechte niet meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte. 
        
      
    
    
      4.3
      Appellant voert verder aan dat verweerder een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling door uit te gaan van 1 januari 2014 als alternatieve peildatum. De veestapel van appellant heeft al eerder, namelijk vanaf 2013 te maken gekregen met diergezondheidsproblemen. Met name in de jaren 2013 en 2014 zijn om die reden veel melkkoeien gedwongen afgevoerd. Pas vanaf januari 2015 is een mogelijke oorzaak van de diergezondheidsproblemen gevonden en kon een gerichte behandeling worden gestart. Vanwege de aard van de diergezondheidsproblemen is het niet mogelijk om een concrete datum aan te wijzen vanaf wanneer de problemen zich hebben voorgedaan. Uit de veesaldokaarten volgt dat vanaf 1 april 2013 een daling van het aantal dieren is ingezet. Dit was geheel in strijd met de wens van appellant om de veestapel juist te laten groeien. Verweerder dient dan ook van 1 april 2013 uit te gaan als alternatieve peildatum. Daarnaast dient verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling uit te gaan van de melkproductie in het jaar 2015. Die periode is representatief omdat de diergezondheidsproblemen in dat jaar zijn verholpen en de productie weer is verbeterd. Daarnaast sluit het jaar 2015 aan op de bijzondere omstandigheid. 
      
      
        4.4.1
        Appellant betoogt verder dat de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel een schending oplevert van artikel 1 van het EP, omdat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellant is voor 2 juli 2015 onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan door per 1 januari 2014 het bedrijf van zijn ouders over te nemen en door te investeren in een bedrijfsuitbreiding naar 130 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. De bedrijfsovername en de bedrijfsuitbreiding waren noodzakelijk om voldoende toekomstperspectief te houden. Appellant beschikt over de stalcapaciteit en de benodigde vergunningen om de beoogde uitbreiding door eigen opfok te realiseren, maar door de diergezondheidsproblemen was die uitbreiding op 2 juli 2015 niet gerealiseerd. Echter, het realiseren van de uitbreiding, en daarmee het volledig benutten van de stalcapaciteit, is wel noodzakelijk om aan de financiële verplichtingen te kunnen blijven voldoen. Dit is nu niet het geval waardoor appellant zich in een zeer moeilijke financiële positie bevindt. 
        
      
      
        4.4.2
        Ook de korting op het fosfaatrecht is volgens appellant een bijzondere omstandigheid die ertoe leidt dat op hem een individuele en buitensporige last rust. Appellant heeft de grond verhuurd om conform de wet- en regelgeving te handelen. Dat de 8,51 ha grond en 4,94 ha grond niet worden meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte en appellant om die reden als niet grondgebonden wordt aangemerkt, terwijl deze gronden wel altijd dienstbaar waren aan het bedrijf van appellant, leidt voor appellant tot onevenredig nadelige gevolgen. Appellant verwijst in dit verband naar de uitspraken van het College van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341) en 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389).  
        
      
    
    
      4.5
      Appellant voert aan dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel tot stand is gekomen. Appellant heeft na de herbeoordeling van het fosfaatrecht geen nadere aanvulling meer kunnen indienen. Daarnaast heeft verweerder in de besluitvorming geen rekening gehouden met de bijzondere omstandigheden zoals de bedrijfsovername, de beoogde uitbreiding, de diergezondheidsproblemen en de nadelige gevolgen van het tijdelijk niet kunnen beschikken over 8,51 ha en 4,94 ha landbouwgrond.
      
    
    
      4.6
      Appellant verzoekt verder om vergoeding van de gemaakte kosten door de deskundigen die zijn ingeschakeld voor het geven van advies en het opstellen van de deskundigenrapportage. De gemaakte kosten door de deskundige bedragen (36,25 uur x € 90,-=) € 3.262,50. De gemaakte kosten voor het opstellen van de deskundigenrapportage bedragen € 3.500,-. Daarnaast is de deskundigenrapportage geactualiseerd ten behoeve van onderhavige procedure. Die kosten bedragen € 500,-. Ook verzoekt appellant een vergoeding van kosten voor de aanwezigheid van de deskundige op de zitting. Deze kosten zijn door appellant begroot op € 800,-.  
      
    
    
      4.7
      Tot slot verzoekt appellant om vergoeding van de immateriële schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het vervangingsbesluit niet in strijd is genomen met het verbod van reformatio in peius of het rechtszekerheidsbeginsel. Verweerder is ook los van de beroepsprocedure bevoegd het bestreden besluit te wijzigen en fouten te herstellen. Verweerder erkent dat hij tot tweemaal toe het fosfaatrecht onjuist heeft vastgesteld. Echter, dat verweerder het bestreden besluit heeft gewijzigd en het fosfaatrecht lager heeft vastgesteld, is ook aan appellant te wijten, omdat appellant ten onrechte de baggerdepots als grasland heeft opgegeven. De lagere vaststelling van het fosfaatrecht is aanvaardbaar.
      
      
        5.2.1
        Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij terecht een korting heeft toegepast op het fosfaatrecht van appellant. Om grond als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond aan te merken, dient bij gebruik in het kader van de normale bedrijfsvoering sprake te zijn van feitelijke beschikkingsmacht over de grond. Dit betekent dat er een exclusieve juridische gebruikstitel moet zijn en de mogelijkheid om feitelijk over de landbouwgrond te beschikken door in de praktijk het teelt- en bemestingsplan op elkaar te kunnen afstemmen. 
        
      
      
        5.2.2
        Ten aanzien van de 8,51 ha grond stelt verweerder zich op het standpunt dat deze grond terecht niet is meegenomen bij de berekening van de fosfaatruimte van appellant. Verweerder betwist dat sprake is van een exclusieve juridische gebruikstitel en stelt zich daarnaast op het standpunt dat niet gebleken is dat appellant de feitelijke beschikkingsmacht had over de 8,51 ha grond. De grond was in 2015 in gebruik bij [naam 4] en niet bij appellant. Dit volgt uit de gecombineerde opgave 2015 van [naam 4] . Dat [naam 4] een ander bedrijf van de vader van appellant is, maakt dit niet anders. Er is sprake van twee afzonderlijke bedrijven in de zin van de Msw. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraken van het College van 9 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:472, onder 6.2) en van 14 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:455 onder 6.1 en 6.2) en stelt zich op het standpunt dat een perceel landbouwgrond van een ander bedrijf niet bij appellant kan worden meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte. Daarnaast is door [naam 4] maïs geteeld op de grond en die maïs is vervolgens aan appellant verkocht. Hieruit volgt volgens verweerder niet dat appellant het teelt- en bemestingsplan op elkaar kon afstemmen. Appellant heeft geen feitelijke beschikkingsmacht gehad over de grond en de grond is dus terecht niet meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte. Het standpunt van appellant dat hij de grond heeft verhuurd om conform de wet- en regelgeving te handelen, maakt dit niet anders. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat appellant derogatie heeft aangevraagd. Indien in ieder geval twee van de vijf percelen door appellant waren opgegeven, dan had appellant geen derogatie ontvangen. Appellant heeft er in het kader van de derogatie juist voordeel van genoten dat de percelen niet door hem zijn opgegeven. 
        
      
      
        5.2.3
        Ten aanzien van de 4,94 ha grond met baggerdepots heeft verweerder zich bij het vervangingsbesluit op het standpunt gesteld dat deze grond ten onrechte gedeeltelijk is meegenomen in de vaststelling van de fosfaatruimte van appellant. Verweerder heeft bij het vervangingsbesluit de 4,94 ha in zijn geheel niet meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte omdat, zoals appellant zelf ook heeft aangevoerd, de grond in 2015 niet als landbouwgrond bruikbaar was. Appellant kon in 2015 geen mest uitrijden over de grond of opbrengsten van de grond genieten in de vorm van oogst. De baggerdepots zijn volgens verweerder daarmee terecht niet meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte en appellant is terecht als niet grondgebonden aangemerkt. 
        
      
      
        5.3.1
        Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij het beroep op de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen. In geschil is vanaf wanneer de diergezondheidsproblemen zich hebben voorgedaan. In de melding bijzondere omstandigheden heeft appellant 30 augustus 2014 aangedragen als alternatieve peildatum. Verweerder is echter, op grond van de ongedateerde verklaring van de dierenarts, bij de toepassing van de knelgevallenregeling uitgegaan van 1 januari 2014 als alternatieve peildatum met de melkproductie van 2014. Daarnaast heeft verweerder op verzoek van appellant de melkproductie van 2014 naar boven bijgesteld. Appellant voldoet niet aan de voorwaarde dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is. Verweerder merkt op dat appellant in beroep een nieuwe verklaring van de dierenarts heeft overgelegd waarin is vermeld dat de problemen zich vanaf eind 2013 hebben voorgedaan. Daarbij stelt appellant de alternatieve peildatum van 1 april 2013 voor. Deze datum wordt echter niet onderbouwd door de nieuwe verklaring van de dierenarts. Het ligt op de weg van appellant om aan te tonen wat de alternatieve peildatum dient te zijn. Vanwege de steeds wisselende verklaringen van de dierenarts en appellant stelt verweerder zich op het standpunt dat appellant er niet in is geslaagd aannemelijk te maken vanaf wanneer de diergezondheidsproblemen zich hebben voorgedaan. Ten overvloede heeft verweerder het verloop van de dieraantallen in 2013, 2014 en 2015 onderzocht. Verweerder concludeert dat sprake lijkt te zijn van een natuurlijk verloop en de door appellant gestelde ziekteperiodes ziet verweerder niet terug in het verloop van de dieraantallen. 
        
      
      
        5.3.2
        Verweerder ziet verder geen aanleiding om uit te gaan van een andere melkproductie dan die van het jaar 2014. Enkel de stelling dat de melkproductie in het jaar 2015 voor appellant gunstiger was, is onvoldoende om de conclusie te dragen dat de melkproductie in 2014 niet representatief is. Bovendien leidt de melkproductie van 2015 niet tot een hoger excretieforfait dan de gehanteerde melkproductie van 2014. Dit alles leidt voor verweerder tot de conclusie dat hij het beroep op de knelgevallenregeling terecht heeft afgewezen.  
        
      
      
        5.4.1
        Verweerder betwist verder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Het stelsel van fosfaatrechten was voorzienbaar en appellant had ten tijde van de renovatie van het bedrijf eind 2014 rekening moeten houden met naderende productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Daarbij komt dat appellant de kredietovereenkomst pas na 2 juli 2015 is aangegaan. Ook de daadwerkelijke bedrijfsoverdracht is na deze datum tot stand gekomen. Op dat moment was het fosfaatrechtenstelsel al kenbaar. Appellant had dus een zekere voorzichtigheid moeten betrachten en van hem had mogen worden verwacht dat hij bij het maken van de plannen en het aangaan van de kredietovereenkomst, rekening hield met de naderende dan wel reeds aangekondigde productiebeperkende maatregelen. In zoverre acht verweerder de beslissingen van appellant niet navolgbaar. Verweerder acht het bovendien opmerkelijk dat appellant genoodzaakt was de stal te renoveren om meer ruimte te maken. Gelet op de gecombineerde opgave 2012 was reeds in 2012 stalcapaciteit aanwezig voor 233 dieren, waarvan 130 plaatsen voor melk- en kalfkoeien. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat de renovatie, de bedrijfsuitbreiding en bedrijfsoverdracht bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Bovendien heeft appellant beoogd de uitbreiding te realiseren door middel van eigen opfok. Dat appellant kiest voor deze gefaseerde groei met eigen aanwas, dient voor zijn rekening te komen. De bijzondere omstandigheid diergezondheidsproblemen maakt ook niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellant is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat hij aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling voldoet. Dat appellant niet voldoet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling, maakt niet dat op hem een individuele en buitensporige last rust. Verweerder concludeert dat de situatie van appellant niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere melkveehouders en om die reden heeft verweerder de onderbouwing van de financiële last niet nader onderzocht.
        
      
      
        5.4.2
        
          Verder volgt verweerder appellant niet in zijn betoog dat op hem een individuele en buitensporige last rust vanwege het tijdelijk uit gebruik geven van grond. Uit de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:680) volgt dat slechts in zeer uitzonderlijke gevallen de verpachting van grond kan leiden tot een individuele en buitensporige last. Ten aanzien van de 4,94 ha grond met baggerdepots stelt verweerder zich op het standpunt dat deze grond in 2015 door appellant zelf is opgegeven en daarmee is geen sprake van uit gebruik geven van grond. De vergelijking met de door appellant aangehaalde uitspraken gaat volgens verweerder om die reden niet op. Ten aanzien van de 8,51 ha grond heeft verweerder op de zitting, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 6 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:367), zich primair op het standpunt gesteld dat geen sprake is van eenmalige verhuur van gronden in 2015, maar dat de verhuur van gronden onderdeel uitmaakt van de reguliere bedrijfsvoering. De 8,51 ha bestaat uit vijf percelen. Drie van de vijf percelen zijn niet eerder dan in 2016 door appellant opgegeven in de gecombineerde opgave. Twee van de vijf percelen zijn, met uitzondering van 2015, altijd door appellant opgegeven in de gecombineerde opgave. In 2015 zijn deze percelen door [naam 4] opgegeven. Verweerder concludeert dat dit mogelijk is gedaan om de voordelen van derogatie te genieten. Hier staat tegenover dat dit in het kader van het fosfaatrechtenstelsel nadelig uitpakt. Daarnaast geldt dat ook indien de twee percelen wel worden meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte van appellant, appellant niet grondgebonden zou zijn. 
          Verweerder merkt ten overvloede op dat de hoeveelheid grond in gebruik bij appellant over de periode 2013 tot en met 2016 enkel is toegenomen. In zoverre was in 2015 geen sprake van een daling van de in gebruik zijnde grond. 
        
        
      
    
    
      5.5
      Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat het bestreden besluit en het vervangingsbesluit zorgvuldig tot stand zijn gekomen en voldoende zijn gemotiveerd.
      
    
    
      5.6
      Ten aanzien van de door appellant verzochte vergoeding van de gemaakte kosten door deskundigen, stelt verweerder zich op het standpunt dat de werkzaamheden van de deskundige vallen onder de forfaitaire proceskostenvergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bbp). Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat appellant ten onrechte ook verzoekt om vergoeding van kosten die zijn gemaakt in de procedure op grond van de fosfaatreductieregeling. Enkel de kosten die zijn gemaakt in deze procedure kunnen volgens verweerder voor vergoeding in aanmerking komen. 
      
    
    
      5.7
      Verweerder volgt tot slot de stelling van appellant dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden en conformeert zich hierover aan het oordeel van het College.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
        6.1.1
        Het College ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of verweerder, door bij het vervangingsbesluit met terugwerkende kracht het fosfaatrecht van appellant lager vast te stellen, heeft gehandeld in strijd met het verbod van reformatio in peius. Het College stelt voorop dat ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag, de bevoegdheid bestaat tot het wijzigen of intrekken van een onjuist besluit. Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:301). Verweerder is bevoegd tot het herstellen van een door hem gemaakte fout in de vaststelling van het fosfaatrecht. 
        
      
      
        6.1.2
        Het College is van oordeel dat de beroepsgrond van appellant, inhoudende dat het vervangingsbesluit is genomen in strijd met het verbod van reformatio in peius, niet slaagt. Het verbod op reformatio in peius houdt in dat een indiener van een bezwaar- of beroepschrift niet in een slechtere positie terecht mag komen, enkel als gevolg van het indienen daarvan. De grenzen van wat daarbij rechtens aanvaardbaar is worden onder meer bepaald door het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Op dit verbod gelden uitzonderingen. Zo is een reformatio in peius toegestaan als het bestuursorgaan ook los van het ingediende bezwaar bevoegd is het bestreden besluit (ambtshalve) ten nadele van betrokkene te wijzigen en de bezwaarmaker hierdoor niet in zijn verweermogelijkheden wordt geschaad (zie bijvoorbeeld ook de uitspraak van het College van 7 september 2019, ECLI:NL:CBB:2021:680). Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval geen sprake is van strijd met het verbod op reformatio in peius nu hij, los van de bezwaarschriftprocedure, zelfstandig bevoegd was om tot verlaging van het fosfaatrecht over te gaan.
        
      
      
        6.1.3
        Appellant heeft daarnaast aangevoerd dat het vervangingsbesluit is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verweerder erkent dat hij tot tweemaal toe een fout heeft gemaakt in de vaststelling van het fosfaatrecht, maar stelt zich op het standpunt dat de fout deels aan appellant te wijten is nu appellant ten onrechte 4,94 ha grond met daarop baggerdepots heeft opgegeven als landbouwgrond, terwijl appellant ook heeft aangevoerd dat de grond in 2015 niet geschikt was als landbouwgrond. Verweerder vindt de lagere vaststelling van het fosfaatrecht dan ook niet in strijd met de rechtszekerheid. Het College volgt verweerder hierin niet. Daartoe acht het College van belang dat verweerder tot tweemaal toe het fosfaatrecht onjuist heeft vastgesteld en bijna drieënhalf jaar na het primaire besluit pas is overgegaan tot een correctie van het fosfaatrecht. De aanleiding voor die verlaging was het nader bestuderen van luchtfoto’s van het bedrijf van appellant. Die luchtfoto’s waren ook op het moment van het nemen van het primaire besluit en het bestreden besluit, al in het bezit van verweerder. Appellant kon niet en hoefde niet te voorzien dat verweerder in dit late stadium nog zou overgaan tot een aanpassing van het fosfaatrecht en is bij zijn bedrijfsvoering terecht uitgegaan van 4.763 kg fosfaatrecht. Voor zover verweerder heeft aangevoerd dat de fout deels aan appellant te wijten is, merkt het College op dat hoewel de gronden als grasland zijn opgegeven, daar door appellant wel de aantekening ‘baggerdepot’ bij is geplaatst. Het had op de weg van verweerder gelegen om naar aanleiding van die aantekening nader onderzoek te doen. Dit heeft verweerder bij de voorbereiding van zowel het primaire besluit als het bestreden besluit nagelaten. Hierbij is van belang dat het fosfaatrecht door het vervangingsbesluit met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 is verlaagd. Het gevolg daarvan is dat vanaf 3 december 2021, de datum van het vervangingsbesluit, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 mogelijk een deel van de bedrijfsvoering van appellant, namelijk voor zover appellant voor de bedrijfsvoering meer dan 4.588 kg nodig had, als economisch delict aangemerkt kan worden. Op grond van artikel 21b, eerste lid, eerste volzin, van de Msw is het een landbouwer immers verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op een bedrijf rustende fosfaatrecht. Gelet op de geruime periode tussen 1 januari 2018 en het vervangingsbesluit, acht het College het aannemelijk dat hier in het geval van appellant sprake van kan zijn. Appellant kan de bedrijfsvoering over die ruime periode niet meer aanpassen. Het College komt daarom tot het oordeel dat voor zover verweerder in het vervangingsbesluit het fosfaatrecht van appellant met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018 heeft verlaagd, het vervangingsbesluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De beroepsgrond slaagt.
        
      
      
        6.2.1
        In geschil is verder of verweerder terecht de 8,51 ha grond, opgegeven door [naam 4] , en de 4,94 ha grond met daarop baggerdepots niet heeft meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte van appellant. Het College heeft eerder overwogen dat grond, voor de toepassing van de Msw en zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend mag worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Dat betekent onder meer dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen, in die zin dat hij in de praktijk in staat is het teeltplan en het bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren (zie onder meer de uitspraken van het College van 20 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:361, en 8 september 2020, ECLI:NL:CBB:2020:616). Een dergelijke beschikkingsmacht impliceert de aanwezigheid van een geldige juridische titel (zie de uitspraak van het College van 30 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:318, onder 3.2).
        
      
      
        6.2.2
        Naar het oordeel van het College is ten aanzien van de 8,51 ha niet vast komen te staan dat appellant de feitelijke beschikkingsmacht had over de grond. De enkele toelichting van appellant dat de grond altijd dienstbaar is geweest aan zijn bedrijf, is onvoldoende om aan te nemen dat appellant ook de feitelijke beschikkingsmacht had over de grond. Daarnaast acht het College van belang dat de 8,51 ha door [naam 4] is opgegeven in de gecombineerde opgave 2015. Appellant heeft onvoldoende inzicht gegeven in eventuele afspraken tussen hem en [naam 4] over het gebruik van de percelen. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat uit de omstandigheid dat appellant de snijmaïs die op de percelen werd geteeld van [naam 4] heeft gekocht, juist volgt dat hij niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de gronden. Omdat niet is gebleken dat de 8,51 ha grond in het kader van de normale bedrijfsvoering bij appellant in gebruik was, concludeert het College dat verweerder terecht de gronden niet heeft meegenomen bij het bepalen van de fosfaatruimte van appellant. De beroepsgrond slaagt niet.
        
      
      
        6.2.3
        Ten aanzien van de 4,94 ha grond met daarop baggerdepots, merkt het College op dat verweerder bij het vervangingsbesluit de grond in zijn geheel niet heeft meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte. Appellant voert aan dat de grond wel dient te worden meegenomen, omdat, samenvattend, de grond in 2015 is ingezaaid met als doel de grond weer als grasland in gebruik te kunnen nemen. Appellant betwist niet dat de grond in 2015 niet geschikt was als landbouwgrond. Om te bepalen of sprake is van oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei 2015 tot het bedrijf behoorde, is op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw vereist dat op de grond daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Aangezien appellant de 4,94 ha grond op 15 mei 2015 niet als landbouwgrond in gebruik had, heeft verweerder deze grond terecht niet meegenomen bij het bepalen van de fosfaatruimte. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
      
      
        6.3.1
        Tussen partijen is verder in geschil of verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. Niet in geschil is óf de diergezondheidsproblemen zich hebben voorgedaan, maar vanaf wanneer die problemen zich hebben voorgedaan. Appellant heeft in de melding bijzondere omstandigheden aangegeven dat de problemen zich vanaf 30 augustus 2014 hebben voorgedaan. Ter onderbouwing heeft appellant een verklaring van de dierenarts overgelegd waaruit volgt dat vanaf begin 2014 sprake was van tegenvallende productie en onverklaarbare gezondheidsproblemen onder de veestapel. Op grond van deze verklaring heeft verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling 1 januari 2014 als alternatieve peildatum genomen en is tot de conclusie gekomen dat appellant niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling, in dit geval de 5%-drempel, voldoet. In beroep heeft appellant een nieuwe verklaring van de dierenarts overgelegd waaruit volgt dat de diergezondheidsproblemen zich vanaf eind 2013 hebben voorgedaan. Appellant verzoekt vervolgens om 1 april 2013 als alternatieve peildatum aan te houden, omdat vanaf dat moment de omvang van de veestapel is afgenomen. Naar het oordeel van het College heeft appellant onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de problemen zich vanaf 1 april 2013 hebben voorgedaan. Enkel de constatering dat vanaf deze datum de omvang van de veestapel is afgenomen, is daartoe onvoldoende. Verweerder heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om van 1 april 2013 als alternatieve peildatum uit te gaan. De beroepsgrond slaagt niet.
        
      
      
        6.3.2
        Appellant heeft verder aangevoerd dat verweerder voor de melkproductie van het jaar 2015 moet uitgaan in plaats van het jaar voorafgaand aan 1 april 2013. Volgens appellant is de melkproductie in 2015 meer representatief, omdat in dat jaar de behandeling is gestart. Naar het oordeel van het College heeft appellant echter ook ten aanzien van dit standpunt onvoldoende onderbouwd waarom de melkproductie over het jaar 2015 meer representatief is dan de melkproductie in het jaar voorafgaand aan de alternatieve peildatum. Immers, de alternatieve peildatum veronderstelt dat vanaf dat moment de diergezondheidsproblemen zijn begonnen. In het jaar voorafgaand aan die datum, waren geen diergezondheidsproblemen aanwezig en zou de melkproductie representatief moeten zijn. Appellant heeft onvoldoende onderbouwd waarom dit niet het geval is en waarom de melkproductie in 2015 wel representatief is. Bovendien heeft verweerder ter zitting toegelicht dat het hanteren van de melkproductie van 2015 geen gevolg heeft voor het gehanteerde excretieforfait en daarmee ook niet voor de toepassing van de knelgevallenregeling. Het College komt tot de conclusie dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
      
      
        6.4.1
        Appellant heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
        
      
      
        6.4.2
        Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
        
      
      
        6.4.3
        Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. 
        
      
      
        6.4.4
        Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
        
      
      
        6.4.5
        Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.3 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
        
      
      
        6.4.6
        In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.4.3 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 130 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 4.588 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (102 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.4 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om een bedrijf over te nemen en uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
        
      
      
        6.4.7
        In dat verband is van belang dat appellant eind 2014 gestart is met de renovatie en uitbreiding van het bedrijf en dat hij per 24 september 2015 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2014 het bedrijf van zijn ouders daadwerkelijk heeft overgenomen. Daartoe is appellant op 9 september 2015 een kredietovereenkomst is aangegaan. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. De investeringsbeslissingen zijn door appellant genomen op een moment in de tijd dat hij voorzichtigheid had moeten betrachten en zijn plannen had behoren aan te passen. Voor zover de plannen om het bedrijf over te nemen al eerder zijn ontstaan en het bedrijf van de ouders met terugwerkende kracht op 1 januari 2014 is overgenomen, komt het College niet tot een ander oordeel. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn overnameplannen en uitbreidingsplannen en met name ten tijde van het aangaan van de kredietovereenkomst en het finaliseren van de overname een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze beslissingen voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat de overname en uitbreiding van het bedrijf bedrijfseconomisch noodzakelijk waren om het bedrijf toekomstbestendig te maken, is door appellant niet onderbouwd en daarmee niet aangetoond. Het College begrijpt wel dat appellant zich in een financieel zeer moeilijke situatie bevindt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Voor zover appellant heeft aangevoerd dat de diergezondheidsproblemen een bijzondere omstandigheid is waardoor hij op 2 juli 2015 de beoogde uitbreiding nog niet had gerealiseerd en op hem een individuele en buitensporige last rust, volgt het College appellant niet. Het College vindt daarbij van belang dat appellant heeft aangevoerd dat de diergezondheidsproblemen zich al vanaf 1 april 2013 hebben voorgedaan. Uit de verklaring van de dierenarts volgt dat deze problemen zich vanaf eind 2013 hebben voorgedaan. Het College leidt hieruit af dat op het moment dat appellant heeft besloten in het bedrijf te investeren door het te renoveren en uiteindelijk over te nemen, de diergezondheidsproblemen zich al voordeden. Het komt voor rekening en risico van appellant dat hij, ondanks de diergezondheidsproblemen, heeft besloten in het bedrijf te investeren.
        
      
      
        6.4.8
        Het betoog van appellant dat op hem een individuele en buitensporige last rust omdat hij niet als grondgebonden is aangemerkt, volgt het College niet. Slechts in uitzonderingsgevallen kan verpachting of verhuur van percelen landbouwgrond die leiden tot een korting op het fosfaatrecht, omdat de betrokken melkveehouder daardoor niet meer grondgebonden is, een individuele en buitensporige last opleveren. Het moet dan gaan om een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid waarvan de nadelige gevolgen voor de individuele melkveehouder ten tijde van het aangaan van de pachtovereenkomst niet waren te voorzien (zie de uitspraken van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:341 en 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:389). Het College stelt allereerst vast dat ten aanzien van de 4,94 ha grond met baggerdepots geen sprake is van verpachting of verhuur. De grond is immers door appellant zelf opgegeven in de gecombineerde opgave 2015. Verder is ter zitting door appellant verklaard dat zijn vader voor de overname van het bedrijf in 2015 over de 8,51 ha grond besloot door welke onderneming de grond werd opgegeven. Daarbij is door appellant aangegeven dat daar meerdere belangen bij speelden, waaronder ook fiscale belangen. Uit deze uitleg volgt dat ten aanzien van deze grond geen sprake is van een eenmalige en incidentele verhuur in 2015, maar dat het verhuren van grond, dan wel het opgeven van grond door een andere onderneming, al langere tijd onderdeel uitmaakte van de bedrijfsvoering. De risico’s van deze beslissing komen voor rekening van appellant. 
        
      
      
        6.4.9
        De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
        
      
    
    
      6.5
      Het College is van oordeel dat van een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek geen sprake is. Voor zover appellant heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onzorgvuldig is genomen omdat hij geen mogelijkheid meer heeft gehad om het bezwaar aan te vullen na een herbeoordeling van het fosfaatrecht, is het College van oordeel dat appellant in de bezwaarfase geruime tijd heeft gehad om een aanvulling op het bezwaarschrift in te dienen en hij voor het indienen van die aanvulling niet gehouden was een eventuele herbeoordeling af te wachten. Daarnaast heeft appellant aangevoerd dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de door appellant aangevoerde bijzondere omstandigheden. Naar het oordeel van het College heeft verweerder voldoende onderbouwd waarom de bijzondere omstandigheden niet leiden tot een door appellant gewenste uitkomst. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      7.1
      Ten aanzien van het verzoek van appellant om vergoeding van immateriële schade wegens het overschrijden van de redelijke termijn overweegt het College het volgende. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal aantal maanden van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
      
    
    
      7.2
      De redelijke termijn is op 24 september 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met (afgerond) 17 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen. 
      
    
    
      7.3
      Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 16 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – zestien maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – één maand – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.411,76 (16/17 x € 1.500,-) aan appellant en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 88,24 (1/17 x € 1.500,-) aan appellant.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
    
    
      8.1
      Het beroep gericht tegen het vervangingsbesluit is gegrond wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het College vernietigt het vervangingsbesluit. Het College voorziet zelf in de zaak en bepaalt dat de verlaging in stand blijft met ingang van de datum van het vervangingsbesluit. De verlaging geldt dus niet met terugwerkende kracht tot 1 januari 2018. Verweerder hoeft hierover geen nieuw besluit te nemen. 
      
    
    
      8.2
      Het College bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.059,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 541,- en een wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
      
    
    
      8.3
      Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn veroordeelt het College verweerder en de Staat in de kosten van appellant in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 379,50,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellant worden veroordeeld.
      
      
        8.4.1
        Ten aanzien van het verzoek van appellant om vergoeding van € 3.262,50 aan gemaakte deskundigenkosten, € 4.000,- aan gemaakte kosten voor het opstellen van de deskundigenrapportage en € 800,- voor de aanwezigheid van de deskundige ter zitting, overweegt het College, mede gelet op de betwisting daarvan door verweerder, als volgt.
        
      
      
        8.4.2
        De kosten van inschakeling van een deskundige komen voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van de deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag.
        
      
      
        8.4.3
        De inschakeling van de deskundige via ABAB Agro Advies B.V. komt het College niet onredelijk voor, voor zover de kosten zijn gemaakt ten behoeve van het actualiseren van de deskundigenrapportage. Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat enkel de kosten voor het opstellen van de deskundigenrapportage die zijn gemaakt in het kader van onderhavige procedure voor vergoeding in aanmerking komen. De oorspronkelijke deskundigenrapportage is opgesteld ten behoeve van een andere procedure dan de onderhavige, waardoor enkel de actualisering van de deskundigenrapportage in aanmerking komt voor vergoeding. Uit de factuur van 2 oktober 2018, gelezen in samenhang met de urenspecificatie van het opstellen van de deskundigenrapportage, kan worden afgeleid dat in totaal 12 uur is besteed aan het actualiseren van de opgestelde deskundigenrapportage. Dit aantal bestede uren acht het College niet onredelijk. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport in 2018 een tarief van ten hoogste € 122,63. Dit betekent dat de door ABAB Agro Advies B.V. gedeclareerde kosten ten behoeve van het actualiseren van de deskundigenrapportage tot een bedrag van € 500,- voor vergoeding in aanmerking komen. 
        
      
      
        8.4.4
        Ten aanzien van het verzoek van appellant om vergoeding van € 3.262,50 aan gemaakte deskundigenkosten, vermeerderd met € 800,- voor de aanwezigheid van de deskundige ter zitting, is het College van oordeel dat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Het College kan, aan de hand van de door appellant overgelegde facturen, niet vaststellen of alle gemaakte kosten door de deskundige zijn gemaakt in het kader van onderhavige procedure. Daarnaast merkt het College op dat op grond van het Bpb de door appellant gemaakte proceskosten kunnen worden vergoed. De werkzaamheden die de deskundige heeft uitgevoerd, vallen onder door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Dat appellant zich zowel door de deskundige als door de gemachtigde laat vertegenwoordigen, betekent niet dat appellant de door de deskundige in dit kader gemaakte kosten als deskundigenkosten kan opvoeren en deze kosten voor vergoeding in aanmerking komen. 
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond;
      
      
        vernietigt het vervangingsbesluit;
      
      
        bepaalt dat appellant vanaf 3 december 2021 beschikt over 4.588 kg fosfaatrecht. Tussen 1 januari 2018 en 3 december 2021 beschikte appellant over 4.763 kg fosfaatrecht;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 1.411,76 aan appellant;
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling van een immateriële schadevergoeding van € 88,24 aan appellant;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.748,75;
      
      
        veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 189,75.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. drs. L. van Loon, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2022.
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.