ECLI:NL:RBALK:2006:AZ0593, Rechtbank Alkmaar, 28-09-2006, AWB 06/2489
Rechtbank Alkmaar — Uitspraak 
Datum: 2006-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom wegens overtreding van de Wor. Niet-verzetscriterium. Onderzoeksplicht bestuursorgaan ten aanzien van mogelijkheid tot legalisering. Gelijkheidsbeginsel.

RECHTBANK ALKMAAR
      Sector Bestuursrecht
    
    
    Zaaknummer: GEMWT 06/2489
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter 
    
    in de zaak van:
    
    
      de besloten vennootschap [vennootschap],
      gevestigd te [plaatsnaam],
      verzoekster,
      gemachtigde [gemachtigde verzoekster],
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam],
      verweerder.
    
    
    
    1. Ontstaan en loop van de zaak
    
    Bij brief van 22 mei 2006 is verweerder namens [exploitant camping ], exploitant van camping ‘[camping]’, verzocht handhavend op te treden in verband met de aanleg van kampeerplaatsen langs de [adres] te [plaatsnaam].
    
    Bij besluit van 15 augustus 2006 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder verzoekster een last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot het beëindigen van de exploitatie van dit kampeerterrein door middel van het verwijderen van de aanwezige kampeermiddelen en de stroom- en toiletvoorziening. De dwangsom is vastgesteld op een bedrag van € 1.000,00 per dag met een maximum van € 50.000,00. De dwangsom zal worden verbeurd indien na afloop van een termijn van drie weken, te rekenen vanaf de dag volgende op die van de verzenddatum van het besluit, blijkt dat verzoekster aan deze lastgeving niet heeft voldaan.
    
    Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 25 augustus 2006 bezwaar gemaakt.
    
    Bij schrijven van dezelfde datum heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht om toepassing te geven aan artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). 
    
    Het verzoek om een voorlopige voorziening is behandeld op de zitting van 14 september 2006. Verzoekster is, daartoe ambtshalve opgeroepen, verschenen bij haar gemachtigde [gemachtigde verzoekster]. Verweerder is, daartoe eveneens ambtshalve opgeroepen, verschenen bij gemachtigden mr. [beleidsmedewerker], beleidsmedewerker van de afdeling Ruimte, Wonen en Ondernemen van de gemeente [plaatsnaam] en ing. [teamleider Vergunningen], teamleider Vergunningen van de afdeling Veiligheid, Vergunningen en Handhaving van de gemeente [plaatsnaam]. Verder is verschenen mr. [gemachtigde exploitant camping], advocaat te [plaatsnaam], als gemachtigde van [exploitant camping ].
    
    
    2. Motivering
    
    2.1	Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, kan, indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure die mogelijkerwijs volgt. 
    
    2.2	Bij de beoordeling van de zaak is de volgende regelgeving met name van belang.
    
    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. 
    
    Ingevolge artikel 3:2 van de Awb vergaart het bestuursorgaan bij het voorbereiden van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
      Artikel 8 van de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: Wor) luidt, voor zover hier van belang, als volgt: 
      “1. Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een kampeerterrein te houden.
      2. Van het verbod, bedoeld in het eerste lid, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling of ontheffing verlenen voor:
      a. het houden van de kampeerterrein voor ten hoogste tien kampeermiddelen;
      b. het houden van een kampeerterrein door een organisatie met een doelstelling van sociale, culturele, educatieve of wetenschappelijke aard ten behoeve van eigen doeleinden of
      c. het houden van een natuurkampeerterrein dat voldoet aan door Onze Minister gestelde regelen.
      3. In afwijking van het tweede lid, onderdeel a, kunnen burgemeester en wethouders voor ten hoogste de periode van 15 maart tot en met 31 oktober in elk kalenderjaar, het aantal toe te laten kampeermiddelen verhogen tot ten hoogste vijftien.”
    
    
    
      Artikel 10 van de Wor luidt als volgt: 
      “1. Een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, kan slechts worden verleend indien:
      a. is voldaan of op redelijke wijze zal worden voldaan aan de regelen gesteld bij of krachtens deze wet en
      b. de aanvraag betrekking heeft op een terrein dat bij bestemmingsplan uitsluitend of mede als kampeerterrein is aangewezen.
      2. Een vrijstelling of ontheffing als bedoeld in artikel 8, tweede lid, kan slechts worden verleend:
      a. indien is voldaan of op redelijke wijze zal worden voldaan aan de regelen gesteld bij of krachtens deze wet en
      b. voor zover het bestemmingsplan zich er niet tegen verzet.”
    
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Uitbreidingsplan in hoofdzaak vijfde herziening” (hierna: het bestemmingsplan) rust op het onderhavige perceel de bestemming “park plantsoen en bos met voor de exploitatie benodigde dienstgebouwen”.
    
    2.3 Daarnaast zijn voor de beoordeling de volgende feiten van belang. 
    
    Op het perceel [adres] te [plaatsnaam] wordt door verzoekster een boerenbedrijf uitgeoefend. In 2004 is het plan opgevat om op een deel van het perceel een kleinschalige camping te beginnen. Gezien de bestemming van het perceel tot “park plantsoen en bos met voor de exploitatie benodigde dienstgebouwen” heeft verzoekster verweerder op 2 april 2005 verzocht vrijstelling te verlenen ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Wor. Zonder dat de gevraagde vrijstelling is verleend, is verzoekster in het voorjaar van 2006 begonnen met de exploitatie van een kleinschalige camping. Op 26 juli 2006 heeft verweerder, naar aanleiding van een verzoek om handhaving, geconstateerd dat door verzoekster een kampeerterrein met zestien kampeerplaatsen in werking wordt gehouden. Verweerder heeft verzoekster daarop een last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot beëindigen van de exploitatie van het kampeerterrein.
    
    2.4	Ten aanzien van de vraag of verzoekster voldoende spoedeisend belang heeft bij het treffen van een voorlopige voorziening, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Verzoekster heeft onweersproken gesteld dat zij recht en belang heeft bij schorsing van het bestreden besluit omdat zij de exploitatie van haar kampeerterrein, naar aanleiding van de aanzegging van de last onder dwangsom, heeft moeten staken. Verzoekster leidt daardoor inkomstenverlies. De voorzieningrechter ziet onder deze omstandigheden voldoende reden om de bovenstaande vraag bevestigend te beantwoorden.
    
    2.5	Verweerders besluit berust op het standpunt dat sprake is van een illegale situatie ter zake waarvan hem is verzocht handhavend op te treden. Op verweerder rust derhalve de plicht om hiertoe over te gaan. Volgens verweerder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan kan worden gevergd dat hij hiervan afziet. 
    
    2.6	Verzoekster heeft aan het verzoek om een voorlopige voorziening ten grondslag gelegd dat haar belangen meebrengen dat verweerder van handhaving moet afzien. Verzoekster heeft hiertoe onder meer aangevoerd dat het vigerende bestemmingsplan zich niet verzet tegen gebruik van (een deel van) het perceel als kleinschalige camping, zodat vrijstelling ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Wor kan worden verleend. 
    
    2.7	Vast staat dat het kampeerterrein door verzoekster wordt gehouden terwijl zij niet in het bezit is van een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wor. Ook is geen vrijstelling of ontheffing verleend als bedoeld in het tweede lid van deze bepaling. Verweerder is daarom ingevolge artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bevoegd om een last onder dwangsom op te legen.
    
    2.8	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 april 2006, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer: AV8642). 
    
    2.8.1	Vast staat dat het onderhavige perceel niet (uitsluitend of mede) als kampeerterrein is aangewezen bij het bestemmingsplan, zodat een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wor niet kan worden verleend. Daarom moet worden bezien of legalisering van het kampeerterrein kan worden bewerkstelligd door het verlenen van vrijstelling of ontheffing ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Wor. 
    
    
      2.8.2	In het bestreden besluit heeft verweerder de stelling betrokken dat dit niet mogelijk is omdat het bestemmingsplan zich tegen gebruik van (een deel van) het perceel als kleinschalige camping verzet. 
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder met het bovenstaande eraan voorbijziet dat, in tegenstelling tot het kunnen verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wor, voor het kunnen verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van deze wet niet is vereist dat de gronden waarop het kampeerterrein zal worden gehouden ook als zodanig - dat wil zeggen: positief - zijn bestemd. De voorzieningenrechter verwijst hiertoe naar de tekst van artikel 10 van de Wor, voor zover deze onder 2.2 is weergegeven. Daarnaast wordt gewezen op de navolgende passage uit de parlementaire geschiedenis van de Wor (memorie van antwoord, Kamerstukken II, 21 447, nummer 6, pagina 20):
    
    
    
      "In verband met de verhouding tot het bestemmingsplan zijn ook door de leden van de fracties van PvdA, D66, Groen Links en SGP vragen gesteld. Deze behelzen of voor vergunningplichtige kampeerterreinen niet een positieve bestemming vereist dient te worden. 
      Wij zijn bij heroverweging hiervan tot de slotsom gekomen dat het de voorkeur dient te hebben in de wet te bepalen dat een kampeerterrein, waarvoor een vergunning wordt vereist ingevolge de Wet op de openluchtrecreatie, in een bestemmingsplan als zodanig dient te zijn bestemd of mede te zijn bestemd. Over het algemeen zijn immers de ruimtelijke gevolgen die aan vergunningplichtige kampeerterreinen inherent zijn, zodanig dat die eis gewettigd is. Ook redenen van bijvoorbeeld decentralisatie of deregulering dwingen naar ons oordeel niet tot een andere keuze.
      Ten aanzien van de overige categorieën kampeerterreinen, waarvoor geen vergunning wordt vereist, stellen wij voor in artikel 12 het zogenoemde "niet-verzetscriterium" zoals thans is geregeld in de artikelen 21 en 22 van de Kampeerwet, op te nemen. Het eisen van een positieve bestemming voor dergelijke kampeerterreinen zou de diversiteit in kampeervormen in gedrang kunnen brengen en behoeft, gelet op de veelal minder ingrijpende ruimtelijke gevolgen, niet noodzakelijk te worden geacht. De huidige Kampeerwet wettigt dit oordeel."
    
    
    
      	Dit brengt met zich dat het enkele feit dat het bestemmingsplan niets inhoudt omtrent kampeerterreinen, niet kan leiden tot de conclusie dat het bestemmingsplan zich tegen een kampeerterrein op het perceel verzet. Verweerder heeft dit miskend.
      2.8.3	Aan het bestreden besluit is verder ten grondslag gelegd dat verweerder niet bereid is om toepassing te geven aan artikel 8, tweede lid, onder a, van de Wor omdat de camping van verzoekster een ernstige inbreuk maakt op de verweerder voor ogen staande ontwikkeling van het gebied. 
      	Uit de stukken blijkt dat verzoekster verweerder bij brief van 2 april 2005 heeft verzocht om vrijstelling van het verbod om op haar perceel een kleinschalige camping te houden. Bij brief van 19 april 2006 heeft verweerder dit verzoek aangehouden. Op 26 juli 2006 is een B&W-advies uitgebracht, waarin (onder meer) het volgende is vermeld:
      “Samenvatting:
      [verzoekster] heeft zonder vergunning een mini camping opgericht op het adres [adres], alhier. Naar aanleiding van de activiteit heeft de heer [X] namens de familie [exploitant camping] (Camping de “[camping]”) een verzoek tot handhaving ingediend. Blijkens de bijgaande notitie van de afdeling RWO is geen beleid vastgesteld voor het oprichten van mini-campings binnen haar grondgebied. (...) Opdat in afwachting van het te ontwikkelen beleid niet op voorhand kan worden gesteld dat een mini-camping op het terrein van de[verzoekster] kan worden gerealiseerd is in april de daartoe benodigde vrijstelling/ontheffing niet verleend en is het verzoek daartoe aangehouden. Om deze reden wordt daarom geadviseerd het verzoek van de heer [X] te honoreren (...).” 
      	Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder bevestigd dat verweerder thans niet beschikt over een beleid inzake het toestaan van kleinschalige campings. Op het verzoek van verzoekster van 2 april 2005 zal worden beslist wanneer duidelijkheid bestaat omtrent de vraag waar en onder welke voorwaarden dergelijke campings zullen worden toegestaan. 
    
    	
    
      2.8.4	Blijkens het bovenstaande is - anders dan in het bestreden besluit is vermeld - de stelling van verweerder dat legalisering niet mogelijk is niet gebaseerd op de overweging dat het onderhavige kampeerterrein inbreuk maakt op de verweerder voor ogen staande ontwikkeling van het gebied, maar veeleer op de vaststelling dat, bij afwezigheid van beleid op dit punt, een dergelijke (toekomstige) inbreuk niet kan worden uitgesloten. Zoals door de gemachtigde van verweerder is gesteld, is juist vanwege de bij verweerder bestaande onduidelijkheid hieromtrent tot op heden niet op de aanvraag van verzoekster om vrijstelling beslist. Verweerder heeft hierbij echter miskend dat hij, bij gebruikmaking van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden, niet voorbij kan gaan aan de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat. Indien, zoals in dit geval, verweerder bij gebreke aan beleid een verzoek om vrijstelling of ontheffing als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Wor aanhoudt, zal hij bij handhavend optreden niettemin moeten bezien of in dit concrete voorliggende geval en gelet op alle relevante feiten en omstandigheden er zicht op bestaat dat een dergelijke vrijstelling of ontheffing wordt verleend. Door slechts te volstaan met een verwijzing naar het ontbreken van beleid en een aanhouding van het verzoek om vrijstelling of ontheffing in de zin van artikel 8, tweede lid, van de Wor, heeft verweerder de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat in feite onbeantwoord gelaten.
      Geconcludeerd moet dan ook worden dat verweerder ten tijde van het besluit tot aanzegging van bestuursdwang nog niet in voldoende mate was nagegaan of legalisering van het kampeerterrein tot de mogelijkheden behoorde. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder hiermee gehandeld in strijd met zijn in artikel 3:2 van de Awb neergelegde verplichting om bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis te vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen. 
    
    
    
      2.9	Hoewel de voorzieningenrechter reeds hierom aanleiding ziet het besluit van 
      15 augustus 2006 te schorsen en de overige stellingen van partijen daarom in beginsel onbesproken kunnen blijven, wordt het volgende nog opgemerkt. 
      	Verzoekster heeft aangevoerd dat er aanleiding is om af te zien van handhaving omdat andere kampeerterreinen in dezelfde situatie door verweerder wel worden gedoogd. De stelling van verzoekster wordt aldus begrepen dat zij hiermee een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel. Op dit punt overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Indien een (voldoende onderbouwd) beroep wordt gedaan op dit beginsel moet het bestuursorgaan onderzoeken of inderdaad sprake is van vergelijkbare gevallen. Indien dit het geval is kan deze omstandigheid bij het maken van de belangenafweging leiden tot de conclusie dat het bestuursorgaan dient af te zien van handhavend optreden. 
      Verweerder heeft beaamd dat op een aantal locaties binnen de gemeente [plaatsnaam] eveneens kleinschalige campings worden geëxploiteerd, waartegen niet wordt opgetreden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder onvoldoende uiteengezet waarom deze gevallen niet als gelijksoortig moeten worden gezien, dan wel om welke andere reden het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet gehonoreerd moet worden. De door verweerder ter zitting naar voren gebrachte stelling dat het verschil ligt in het feit dat het onderhavige kampeerterrein grenst aan de binnenduinrand wordt op voorhand daartoe niet voldoende geacht. Immers, zoals hieraan door de gemachtigde is toegevoegd moet nog maar worden bezien of een camping aan de binnenduinrand afbreuk doet aan het ruimtelijk beleid dat de gemeente [plaatsnaam] voor ogen staat. Ook de omstandigheid dat ten aanzien van het kampeerterrein van verzoekster (wel) om handhaving is verzocht, zoals door verweerder in het bestreden besluit is opgemerkt, kan niet redengevend zijn voor een ongelijke behandeling. 
      Nu nog niet duidelijk is waarin het verschil tussen verzoeksters kampeerterrein en andere kleinschalige campings is gelegen en - indien van een verschil geen sprake is - waardoor de mogelijk ongelijke behandeling kan worden gerechtvaardigd, acht de voorzieningenrechter het geraden dat verweerder, alvorens in heroverweging een nieuw standpunt in te nemen, ook op dit punt nader onderzoek doet.	
    
    
    2.10	Op grond van het bovenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek om een voorlopige voorziening toe te wijzen. Het besluit van 15 augustus 2006 zal worden geschorst. 
    
    2.11	Niet is gebleken van kosten die op grond van artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
    
    
    3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter,
    
    
      - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
      - schorst het bestreden besluit tot zes weken na de verzending van de beslissing op het bezwaarschrift;
      - bepaalt dat de gemeente [plaatsnaam] aan verzoekster het griffierecht ten bedrage van 
      € 281,00 vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan op 28 september 2006 door mr. P.J. Jansen, voor-zieningen-rechter, in tegen-woordig-heid van mr. S.I.A.C. Angenent-Bakker, griffier.
     
    griffier,	voorzieningenrechter,
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.