ECLI:NL:RVS:2021:1394, Raad van State, 30-06-2021, 202001596/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Soest [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 3.100,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 11 december 2017 tot de dag van uitbetaling, toegekend en het door [appellant] betaalde drempelbedrag van € 300,00 teruggestort. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Soest. Hij heeft op 10 december 2017 een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan deze aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het tegenover de woning gelegen gebied in het bij raadsbesluit van 13 december 2012 vastgestelde bestemmingsplan Soestdijkse Grachten een bestemming voor een bedrijventerrein heeft gekregen en dat dit tot waardevermindering van de woning heeft geleid.

202001596/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Soest,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 januari 2020 in zaak nr. 19/1523 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Soest.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 oktober 2018 heeft het college [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 3.100,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 11 december 2017 tot de dag van uitbetaling, toegekend en het door [appellant] betaalde drempelbedrag van € 300,00 teruggestort.
    Bij besluit van 20 maart 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2021, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door S. Servais-Kamps en mr. S.F. Supusepa, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Soest (hierna: de woning). Hij heeft op 10 december 2017 een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan deze aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het tegenover de woning gelegen gebied (hierna: het plangebied) in het bij raadsbesluit van 13 december 2012 vastgestelde bestemmingsplan Soestdijkse Grachten (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) een bestemming voor een bedrijventerrein heeft gekregen en dat dit tot waardevermindering van de woning heeft geleid.
    standpunt van het college
    2.       Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Ten Have Advies (hierna: Ten Have).
    In een advies van 11 september 2018 heeft Ten Have een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. Uit deze vergelijking is de conclusie getrokken dat [appellant] als gevolg van de planologische verandering in een enigszins nadeliger planologische situatie is komen te verkeren en dat de waarde van de woning ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 7 maart 2013 is gedaald van € 340.000,00 naar € 325.000,00. Verder is vermeld dat op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) een deel van de schade, gelijk aan 3,5 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, onder het normale maatschappelijke risico valt. De drempel is gelijk aan € 11.900,00. Daardoor resteert voor [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 3.100,00.
    Het college heeft dit advies aan het besluit van 2 oktober 2018 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    beoordeling van de hogerberoepsgronden
    3.       [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 20 maart 2019 de rechterlijke toets kan doorstaan. Hij voert in hoger beroep gronden aan met betrekking tot de omvang van het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal deze gronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het vaststellen van de tegemoetkoming in planschade ten onrechte niet een drempel van 2 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft toegepast. Hij voert aan dat de wijziging van de bestemming van het plangebied (van Wonen en Tuin naar Bedrijventerrein) geen normale maatschappelijke ontwikkeling is, dat de bouwhoogte van de bebouwing in het plangebied in de nieuwe situatie niet geheel aansluit op de ruimtelijke structuur van de omgeving, dat de ontwikkeling niet past in het ruimtelijke beleid en dat de ontwikkeling op een kortste afstand van nog geen 30 m van de woning heeft plaatsgevonden.
    4.1.    Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
    4.2.    Indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
    4.4.    Volgens Ten Have doet een aftrek van 3,5 procent van de waarde van de woning in dit geval recht aan de omstandigheden van het geval. Ter toelichting hiervan is in het advies van 11 september 2018 het volgende vermeld.
    Uitbreiding van een bedrijventerrein, in aansluiting op gronden die al zijn ingericht voor bedrijven, is in beginsel een normale maatschappelijke ontwikkeling.
    Het plangebied ligt aan de rand van een omvangrijk gebied met een breed scala aan bedrijven. In de directe nabijheid van het plangebied bevinden zich diverse bedrijfsgebouwen. De bouwhoogte van de gebouwen varieert. Over het algemeen is de bebouwing echter lager dan de toegestane bebouwing op het plangebied op grond van het nieuwe bestemmingsplan Soestdijkse Grachten. De bebouwing langs de Sloothaak bestaat overwegend uit woningen in twee of meer bouwlagen (splitlevel) met een bouwhoogte die vergelijkbaar is met de bouwhoogte van woningen in twee bouwlagen met een kap. De maximale goot- en bouwhoogte van deze woningen is 6 m respectievelijk 8 m of 7 m respectievelijk 10 m. Hieruit wordt de conclusie getrokken dat bedrijfsgebruik, met daarbij behorende bebouwing, past in de ruimtelijke structuur, zij het dat de bouwhoogte van 11 m beperkt hoger is dan de aanwezige omliggende bebouwing.
    In de Structuurvisie Soest 2009-2030 van 29 oktober 2009 (hierna: de structuurvisie) is onder meer vermeld dat versterking van bestaande bedrijvigheid kan worden gefaciliteerd met een kleine uitbreiding van de bestaande bedrijventerreinen (bladzijde 60) en dat er beperkte mogelijkheden zijn voor de uitbreiding van bestaande bedrijventerreinen (bladzijde 76 en 77). Hieruit wordt de conclusie getrokken dat de ontwikkeling in het plangebied past in het ruimtelijke beleid.
    De waardevermindering van de woning als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan is gelijk aan ongeveer 4,4 procent van de oude waarde. De schade kwalificeert niet als onevenredige schade die alleen al daarom niet ten laste van de aanvrager mag blijven.
    4.5.    Ter toelichting van de stelling dat de wijziging van de bestemming van het plangebied geen normale maatschappelijke ontwikkeling is, heeft [appellant], bij brief van 2 april 2020, onder meer het volgende aangevoerd. In het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan had het plangebied nog steeds een bestemming voor Wonen en Tuin. De bestemming is op het laatste moment aangepast in Bedrijventerrein en de bij het nieuwe bestemmingsplan behorende toelichting is misleidend. Bij het verlenen van omgevingsvergunningen voor bouwwerken in het plangebied is sprake geweest van onregelmatigheden en het college handhaaft de bij het nieuwe bestemmingsplan behorende planregels niet.
    4.6.    Uit deze toelichting, wat daar verder van zij, valt niet af te leiden dat het college zich, onder verwijzing naar het advies van Ten Have, ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat uitbreiding van een bedrijventerrein, in aansluiting op gronden die al zijn ingericht voor bedrijven, in het algemeen een normale maatschappelijke ontwikkeling is. Dat wil nog niet zetten dat, in dit bijzondere geval, die ontwikkeling ook in de lijn der verwachtingen lag. Daarvoor is vereist dat die ontwikkeling naar haar aard en omvang paste binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving van het plangebied en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid.
    4.7.    Niet in geschil is dat de ontwikkeling slechts gedeeltelijk paste in de ruimtelijke structuur van de omgeving en dat dit een verlaging van de drempel (van 5 procent naar 3,5 procent) rechtvaardigt. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de ontwikkeling paste binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid.
    4.8.    Ter toelichting van de stelling dat de ontwikkeling niet paste binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid, heeft [appellant], bij brief van 2 april 2020, aangevoerd dat in de structuurvisie is vermeld dat de behoefte aan woningen zo groot is, dat een aantal bedrijventerreinen wordt getransformeerd tot woonwijken (bladzijde 15). Volgens [appellant] lag het dus niet in de lijn der verwachtingen dat het plangebied een andere bestemming dan een bestemming voor Wonen zou krijgen. In dit verband heeft hij verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 april 2018 (ECLI:NL:RBGEL:2018:1786). Verder heeft hij opgemerkt dat het plangebied in het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan nog steeds een bestemming voor Wonen en Tuin had en dat in de toelichting bij het nieuwe bestemmingsplan is vermeld dat dit bestemmingsplan is gericht op het beheer van de bestaande situatie en er niet toe strekt om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken.
    4.9.    Dat, zoals [appellant] stelt, in de structuurvisie is vermeld dat de behoefte aan woningen groot is en dat een aantal bedrijventerreinen daarom tot woonwijken wordt getransformeerd, neemt niet weg dat in de structuurvisie ook is vermeld dat versterking van bestaande bedrijvigheid is te faciliteren met een kleine uitbreiding van de bestaande bedrijventerreinen en dat er beperkte mogelijkheden zijn voor de uitbreiding van bestaande bedrijventerreinen. Daaruit valt af te leiden dat de ontwikkeling paste in de structuurvisie en dus in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid. Aan de uitspraak van de rechtbank Gelderland komt niet de betekenis toe die [appellant] daaraan wenst te hechten. Uit de overwegingen van de uitspraak valt af te leiden dat in dat geval niet was gebleken van beleid op grond waarvan de planologische ontwikkeling te verwachten was. De uitspraak heeft geen betrekking op een vergelijkbaar geval.
    Dat de oude bestemming (voor Wonen en Tuin) van het plangebied in het ontwerp van het nieuwe bestemmingsplan is gehandhaafd, betekent niet dat de ontwikkeling vanaf dat moment niet langer paste in het ruimtelijke beleid. Uit paragraaf 3.5.1 van de toelichting bij het nieuwe bestemmingsplan valt af te leiden dat de structuurvisie destijds nog steeds  het geldende gemeentelijke ruimtelijke beleid was. Uit dat ontwerp en die toelichting valt niet af te leiden dat dat beleid niet langer was gericht op een beperkte uitbreiding van bestaande bedrijventerreinen ten behoeve van de versterking van bestaande bedrijvigheid.
    4.10.  Bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico komt geen zelfstandige betekenis toe aan de door [appellant] bedoelde geringe afstand tussen de woning en het plangebied. Die afstand is slechts van belang als daaruit zou blijken dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang niet of niet geheel binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving of binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste. Deze situatie doet zich hier echter niet voor.
    4.11.  Uit het voorgaande volgt dat in het betoog geen grond is te vinden voor het oordeel dat het college onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de omvang van het normale maatschappelijke risico gelijk is aan 3,5 procent van de waarde van de woning.
    Het betoog faalt.
    conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
    proceskosten
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2021
    452.