ECLI:NL:RVS:2021:2934, Raad van State, 22-12-2021, 202003963/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juni 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een aanvraag van [appellant] om een eerder aan hem verleende ontheffing voor het rijden met zijn auto met kenteken [..-..-..] in het gesloten gebied "het Domplein en de omliggende straten" te verlengen, afgewezen.

202003963/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 23 juni 2020 in zaak nr. 19/4595 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 juni 2019 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een eerder aan hem verleende ontheffing voor het rijden met zijn auto met kenteken [..-..-..] in het gesloten gebied "het Domplein en de omliggende straten" te verlengen, afgewezen.
    Bij besluit van 26 september 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Hiertegen heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2020. Op de zitting is afgesproken om de aanvraag van [appellant] ook op te vatten als een aanvraag om hem een ontheffing te verlenen voor toegang met zijn auto tot het voetgangersgebied waar hij woont.
    Bij besluit van 6 februari 2020 heeft het college aan [appellant] een ontheffing verleend voor het rijden in het voetgangersgebied met zijn auto om te laden en lossen bij zijn woning tijdens avondvenstertijden en de aanvraag om een ontheffing te verlenen buiten deze tijden afgewezen. Op 7 februari 2020 heeft het college dit nader gemotiveerd.
    [appellant] heeft op 20 februari 2020 een zienswijze naar voren gebracht.
    Bij uitspraak van 23 juni 2020 heeft de rechtbank overwogen dat het door [appellant] ingestelde beroep, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, van rechtswege betrekking heeft op het besluit van 6 februari 2020. De rechtbank heeft vervolgens het beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2021, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door J. Hillenaar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont in een appartement aan de [locatie] in het centrum van Utrecht. De Lichte Gaard maakt deel uit van een voetgangersgebied en ligt in de buurt van het Domplein en de Servetstraat waar een geslotenverklaring geldt. De parkeervoorziening van [appellant] is een garage en ligt buiten het voetgangersgebied aan de Strosteeg 13. Om zijn woning met de auto te kunnen bereiken moet hij het voetgangersgebied inrijden. Voorheen maakte de Lichte Gaard deel uit van "het Domplein en de omliggende straten", een gesloten gebied. Sinds 2015 is aan [appellant] ontheffing verleend voor het rijden in dat gebied. De laatste ontheffing gold tot 1 augustus 2019.
    1.1.    Gedurende de looptijd van de laatst verleende ontheffing heeft het college het ontheffingenbeleid gewijzigd. Op 1 mei 2018 zijn de Beleidsregels verkeersontheffingen gemeente Utrecht, gepubliceerd in het Gemeenteblad van Utrecht op 10 april 2018, nr. 73706, in werking getreden. Iedereen mag het voetgangersgebied zonder ontheffing inrijden tussen 06:00 en 11:30 uur voor het laden en lossen.
    In artikel 6 van de Beleidsregels is bepaald wanneer een bewoner van een gesloten gebied of voetgangersgebied in aanmerking komt voor een ontheffing. Een bewoner die een motorvoertuig en een eigen parkeervoorziening heeft, komt op grond van het eerste lid in aanmerking voor een ontheffing zonder een beperking. Een bewoner die alleen een motorvoertuig heeft, komt op grond van het derde lid in aanmerking voor een ontheffing tijdens de avondvenstertijden. Daarnaast is in artikel 11 bepaald dat, in afwijking van artikel 6, een ontheffing wordt verleend voor het rijden met een motorvoertuig over het Domplein en door de Servetstraat voor laden en lossen of in- en uitstappen aan een bewoner van een van die straten die houder is van een motorvoertuig. Voor deze ontheffing gelden geen beperkingen.
    1.2.    Het college heeft bij het besluit van 6 februari 2020 aan [appellant] op grond van artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels een ontheffing verleend voor de avondvenstertijden. Dat betekent dat [appellant] niet alleen tussen 06:00 en 11:30 uur, maar ook op donderdag tussen 21:00 en 23:00 uur en de overige dagen van de week tussen 19:00 en 21:00 uur in het voetgangersgebied mag rijden voor het laden en lossen bij zijn woning. Het college heeft geweigerd om een ontheffing te verlenen op grond van artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregels, omdat de parkeervoorziening van [appellant] buiten het voetgangersgebied ligt.
    1.3.    [appellant] is het hier niet mee eens. Hij wil ook een ontheffing buiten de avondvenstertijden. Hij heeft aangevoerd dat hij een eigen parkeervoorziening heeft en dat hij daarom op grond van artikel 6, eerste lid van de Beleidsregels in aanmerking moet komen voor een ontheffing zonder een beperking. Zijn parkeerplaats hoort bij zijn woning en er staat in artikel 6, eerste lid, niet dat de parkeervoorziening binnen het voetgangersgebied moet liggen. Ook heeft [appellant] aangevoerd dat de situatie van de bewoners van het Domplein en de Servetstraat gelijk is aan die van de bewoners van de omliggende straten. Volgens hem wordt er in artikel 11 van de Beleidsregels een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt.
    1.4.    De rechtbank is met het college van oordeel dat [appellant] hierin niet kan worden gevolgd en heeft het beroep ongegrond verklaard. Hiertegen heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    Toepassing artikel 6 van de Beleidsregels
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat over de bedoeling van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels geen misverstand kan bestaan en dat de parkeervoorziening in het gesloten gebied of voetgangersgebied moet liggen, omdat anders geen ontheffing nodig is om deze te bereiken. De rechtbank heeft verwezen naar de toelichting, maar die hoort volgens [appellant] niet tot wat formeel is vastgesteld in de vergadering van burgemeester en wethouders. De toelichting is ook in strijd met de duidelijke, expliciete inhoud van de regel. De rechtszekerheid vergt dat niet ten nadele van een belanghebbende ervan mag worden afgeweken. [appellant] verwijst ook naar artikel 8, eerste lid, aanhef, over een ontheffing voor een organisatie met een eigen parkeervoorziening. Daarin is expliciet de eis gesteld dat het gaat om het kunnen bereiken van de eigen parkeervoorziening. Volgens [appellant] kan, contrair redenerend, worden vastgesteld dat de regelgever voor bewoners niet die eis stelt. Daarnaast voert hij aan dat zijn garage een eigen parkeervoorziening is in de zin van de Beleidsregels. Hierdoor valt zijn situatie onder het regime van artikel 6, eerste lid.
    Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college met het oog op het doel, het minimaliseren van het aantal verkeersbewegingen van motorvoertuigen, het onderscheid binnen artikel 6 tussen bewoners met en zonder parkeervoorziening binnen het gesloten gebied of voetgangersgebied heeft mogen maken, omdat die bewoners hun parkeervoorziening moeten kunnen bereiken. Volgens [appellant] is de rechtbank eraan voorbij gegaan dat een parkeervoorziening er ook één kan zijn die niet in gebruik is als parkeerplaats. Daarnaast zorgen bewoners met een parkeervoorziening buiten het gesloten gebied of voetgangersgebied alleen voor verkeersbewegingen wanneer zij met de auto werkelijk bij hun huis moeten zijn, in het geval van [appellant] hooguit enkele keren per maand. Als het college het doel had het aantal verkeersbewegingen van motorvoertuigen te minimaliseren, had het er volgens [appellant] beter aan gedaan de uitgifte van ontheffingen te beperken tot bezitters van een eigen parkeervoorziening buiten het gebied.
    3.1.    Gelet op artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels wordt ontheffing voor het rijden met een motorvoertuig in een gesloten gebied of voetgangersgebied verleend aan een bewoner die een eigen parkeervoorziening heeft. In de toelichting bij artikel 6 staat:
    "De mogelijkheid voor bewoners om in aanmerking te komen voor een ontheffing is beperkt tot het bezit van een eigen parkeervoorziening […] in combinatie met een motorvoertuig waarvan de bewoner houder is (teneinde die parkeervoorziening te kunnen bereiken) […]"
    3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat over de bedoeling van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels geen misverstand kan bestaan. De parkeervoorziening moet in het gesloten gebied of voetgangersgebied liggen, omdat anders geen ontheffing nodig is om deze te bereiken. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank hierbij de toelichting mogen betrekken, omdat de tekst van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, niet meteen duidelijk is. Alleen al omdat de parkeervoorziening van [appellant] buiten het voetgangersgebied ligt, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de vereisten van artikel 6, eerste lid. De vraag of de parkeervoorziening van [appellant] een parkeervoorziening is als bedoeld in artikel 1 van de Beleidsregels, behoeft, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, daarom geen beantwoording meer.
    3.3.    Daarnaast is de rechtbank het college terecht gevolgd in het standpunt dat bewoners met een parkeervoorziening binnen het gesloten gebied of voetgangersgebied, dat gebied moeten kunnen bereiken en niet gedwongen moeten zijn buiten de venstertijden elders te parkeren. Dat die bewoners mogelijk niet altijd gebruik maken van hun eigen parkeervoorziening en zorgen voor meer verkeersbewegingen dan bewoners die een parkeervoorziening hebben buiten het voetgangersgebied, betekent niet dat die mogelijkheid er niet moet zijn.
    3.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat [appellant] niet in aanmerking komt voor een ontheffing op grond van het eerste lid van artikel 6 van de Beleidsregels, omdat hij zijn parkeervoorziening buiten het voetgangersgebied ook zonder een ontheffing kan bereiken.
    Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onderscheid in artikel 11 van de Beleidsregels tussen bewoners van het Domplein en de Servetstraat enerzijds en bewoners van de omliggende straten anderzijds gerechtvaardigd is. In de toelichting op artikel 11 wordt gerefereerd aan de geslotenverklaring voor het Domplein en de Servetstraat die plaatsvond in 1996, waarbij het college heeft aangegeven dat bewoners standaard in aanmerking komen voor een ontheffing. In het ontheffingenbeleid van vóór 1 mei 2018 was die uitzondering voor het Domplein en de Servetstraat echter niet opgenomen. Daarnaast volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2732 niet, anders dan de rechtbank heeft overwogen, dat op de toezeggingen uit 1996 nog steeds een beroep gedaan kan worden. [appellant] voert ook aan dat als alleen al het simpele doen van een toezegging aan de één en niet aan de ander een relevant verschil tussen groepen burgers in het leven zou roepen, een bestuursorgaan daarmee elk discriminatoir beleid op eenvoudige manier non-discriminatoir kan maken. Dit zou het gelijkheidsbeginsel volledig uithollen.
    Verder voert [appellant] aan dat hij zijn betoog dat gelijke situaties moeten leiden tot gelijke behandeling had gebaseerd op een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 april 2019 in zaak nr. 18/2787. Deze uitspraak is door de Afdeling vernietigd bij uitspraak van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:919. De Afdeling heeft in deze uitspraak een andere kwalificatie gegeven van de feitelijke situatie dan de rechtbank in die zaak had gedaan en heeft daarom geoordeeld dat er wel een afdoende objectieve rechtvaardiging was gegeven. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat de Afdeling het principe dat gelijke situaties een gelijke behandeling vergen in stand laat.
    Ook voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het Domplein en de Servetstraat de uitzondering zijn op het algemene beleid voor het winkelgebied. Volgens [appellant] is immers het hele ontheffingenbeleid een uitzondering op het algemene beleid dat er in het voetgangersgebied niet gereden mag worden. Het Domplein en de Servetstraat zouden dan een uitzondering zijn op een uitzondering.
    4.1.    Gelet op artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels wordt in afwijking van artikel 6 een ontheffing voor het rijden met een motorvoertuig over het Domplein en door de Servetstraat verleend aan een bewoner ervan die houder is van een motorvoertuig. Op grond van het tweede lid wordt die ontheffing verleend voor onbepaalde tijd. In de toelichting bij artikel 11 staat:
    "Het college heeft op 30 januari 1996 besloten tot het instellen van een geslotenverklaring voor het Domplein en de Servetstraat. Daarbij is door het college aangegeven dat bewoners woonachtig en organisaties gevestigd aan het Domplein en de Servetstraat, standaard in aanmerking komen voor een ontheffing. Deze bepaling blijft onveranderd van kracht."
    4.2.    De Afdeling leidt uit de aangevallen uitspraak af dat de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft geoordeeld dat sprake is van gelijke gevallen tussen enerzijds de bewoners van het Domplein en de Servetstraat en anderzijds [appellant]. Het college heeft hiertegen geen hoger beroep ingesteld. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat de gevallen gelijk zijn. Het college verleent echter op grond van artikel 11 aan de bewoners van het Domplein en de Servetstraat een algemene ontheffing voor onbepaalde tijd, terwijl het college op grond van artikel 6, derde lid, de aanvraag van [appellant] om hem ook een ontheffing buiten de venstertijden te verlenen, heeft afgewezen. Daarmee heeft het college een onderscheid gemaakt. De vraag is of dit onderscheid gerechtvaardigd is.
    4.3.    De Afdeling stelt voorop dat het college aan [appellant] op grond van het beleid dat gold vóór 1 mei 2018 vanaf 2015 tot 1 augustus 2019 steeds een ontheffing heeft verleend. In dat beleid werd er geen onderscheid gemaakt tussen enerzijds de bewoners van het Domplein en de Servetstraat en anderzijds [appellant]. In het huidige beleid maakt het college dat onderscheid wel. Volgens het college is dat gerechtvaardigd, gelet op de toezegging die in 1996 is gedaan aan de bewoners van het Domplein en de Servetstraat. Op de zitting heeft het college toegelicht dat die toezegging niet alleen geldt voor degenen die in 1996 daar woonden, maar ook voor toekomstige bewoners ervan. De toezegging geldt dus ongelimiteerd en voor een onbepaalde periode. Gelet op het voorgaande, rechtvaardigt de enkele toezegging niet het onderscheid dat het college maakt. Het college heeft dan ook gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door de aanvraag van [appellant] om hem ook een ontheffing buiten de avondvenstertijden te verlenen, op grond van artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels af te wijzen. In deze zaak moet deze bepaling daarom buiten toepassing worden gelaten.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 februari 2020 gegrond verklaren. De Afdeling zal dit besluit, voor zover het college daarbij de aanvraag van [appellant] om hem ook een ontheffing te verlenen buiten de avondvenstertijden voor het rijden in het voetgangersgebied met zijn auto met kenteken [..-..-..] om te laden en lossen bij zijn woning heeft afgewezen, vernietigen. Ook zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat het college aan [appellant] die ontheffing alsnog voor onbepaalde tijd verleent. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde deel van het besluit van 6 februari 2020.
    5.1.    Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Wat betekent deze uitspraak?
    6.       In deze zaak heeft het college geen hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank waarin is overwogen dat de gevallen van de bewoners van het Domplein en de Servetstraat enerzijds en [appellant] anderzijds gelijk zijn. Daarom heeft de Afdeling in deze zaak alleen een oordeel kunnen en moeten geven over de vraag of het onderscheid dat het college heeft gemaakt tussen beide gevallen gerechtvaardigd is. Het college heeft alleen verwezen naar de toezegging die in 1996 is gedaan en daar een toelichting op gegeven, maar dat is naar het oordeel van de Afdeling geen rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid. Daarom heeft het college de aanvraag van [appellant] om hem ook buiten de avondvenstertijden een ontheffing te verlenen, ten onrechte afgewezen. Deze uitspraak betekent dat [appellant] die ontheffing alsnog krijgt. Deze uitspraak betekent niet dat het college bijvoorbeeld de Beleidsregels moet wijzigen of aan alle bewoners van de Lichte Gaard een algemene ontheffing moet verlenen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 juni 2020 in zaak nr. 19/4595;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 6 februari 2020 gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 6 februari 2020, kenmerk 456429/1337433, voor zover het college daarbij de aanvraag van [appellant] om hem ook een ontheffing te verlenen buiten de avondvenstertijden voor het rijden in het voetgangersgebied met zijn auto met kenteken [..-..-..] om te laden en lossen bij zijn woning, heeft afgewezen;
    V.      bepaalt dat het college alsnog die ontheffing voor onbepaalde tijd verleent aan [appellant];
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 6 februari 2020;
    VII.     gelast dat het college aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2021
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Beleidsregels verkeersontheffingen gemeente Utrecht
    Artikel 1 Begripsbepalingen
    In dit besluit wordt verstaan onder:
    […]
    d. eigen parkeervoorziening: eigen parkeervoorziening als bedoeld in artikel 19, onder a, van de Beleidsregels uitgifte parkeervergunningen en garageplaatsen 2017;
    e. gesloten gebied: bij besluit van het college van burgemeester en wethouders aangewezen gedeelte van de gemeente Utrecht, waarvan de toegang is aangeduid met het verkeersbord C1, C2 en C6 tot en met C21 van bijlage I van het RVV 1990;
    […]
    m. voetgangersgebied: bij besluit van het college van burgemeester en wethouders aangewezen gedeelte van de gemeente Utrecht, waarvan de toegang is aangeduid met het verkeersbord G7 van bijlage I van het RVV 1990;
    […].
    Artikel 6 Ontheffing voor bewoner met motorvoertuig
    1. Een ontheffing voor het rijden met een motorvoertuig in een gesloten gebied of voetgangersgebied wordt verleend aan een persoon die:
    a. in de Basisregistratie Personen staat ingeschreven op een woonadres in het gesloten gebied of voetgangersgebied of op een woonadres dat uitsluitend bereikbaar is via het gesloten gebied of voetgangersgebied;
    b. een eigen parkeervoorziening heeft, en
    c. houder van een motorvoertuig is.
    […]
    3. Een ontheffing voor het rijden met een motorvoertuig in het voetgangersgebied in de binnenstad tijdens de venstertijd ’s avonds wordt verleend aan een persoon die:
    a. in de Basisregistratie Personen staat ingeschreven op een woonadres in het voetgangersgebied in de binnenstad of op een woonadres dat uitsluitend bereikbaar is via het voetgangersgebied in de binnenstad, en
    b. houder van een motorvoertuig is.
    […].
    Artikel 8 Ontheffing voor een organisatie met een eigen parkeervoorziening of voor laden en lossen
    1. Een ontheffing voor het rijden met een motorvoertuig in een gesloten gebied of voetgangersgebied om een eigen parkeervoorziening te bereiken, wordt verleend aan een organisatie die:
    […].
    Artikel 11 Ontheffing voor het rijden over het Domplein en door de Servetstraat
    1. In afwijking van de artikelen 6, 8 en 9 wordt een ontheffing voor het rijden met een motorvoertuig over het Domplein en door de Servetstraat voor laden en lossen of in- en uitstappen verleend aan:
    a. een persoon die in de Basisregistratie Personen staat ingeschreven op een woonadres op het Domplein of de Servetstraat en houder van een motorvoertuig is;
    […]
    2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid onder a […] wordt verleend voor onbepaalde tijd.