ECLI:NL:RVS:2022:3449, Raad van State, 30-11-2022, 202000177/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft de raad van de gemeente Kerkrade het bestemmingsplan "Holzkuil" vastgesteld. Het plan actualiseert het voorheen geldende bestemmingsplan "Villapark Holzkuil", dat door de raad is vastgesteld in 2001. Het plangebied bevindt zich in het noorden van de gemeente Kerkrade. Het plan is voornamelijk conserverend van aard. Wel is een voorheen geldende uitwerkingsplicht voor woningbouw niet in dit plan opgenomen. Mulleners en Jongen zijn eigenaren van een aantal ongeadresseerde percelen binnen het plangebied, waarop zij in totaal 41 woningen willen bouwen. Mulleners is eigenaar van het perceel kadastraal bekend Kerkrade L 1101 en wil op dit perceel 6 woningen bouwen. Jongen is eigenaar van percelen kadastraal bekend Kerkrade L 1119 en Kerkrade L 1843 en wil hierop 35 woningen bouwen. Mulleners en Jongen verzetten zich tegen het plan, omdat de voorheen geldende uitwerkingsplicht voor woningbouw voor deze locaties niet in het plan is opgenomen.

202000177/1/R2.
    Datum uitspraak: 30 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Mulleners Vastgoed B.V., gevestigd te Echt, gemeente Echt-Susteren, en Jongen Projectontwikkeling B.V., gevestigd te Maastricht-Airport, gemeente Beek (hierna: Mulleners en Jongen),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Kerkrade,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Holzkuil" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Mulleners en Jongen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Mulleners en Jongen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 7 februari 2022, waar Mulleners en Jongen, vertegenwoordigd door mr. N.A. Rijsterborgh en mr. N.E.M.A. Passau, advocaten te Eindhoven, en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Höppener en T. Stratermans, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan actualiseert het voorheen geldende bestemmingsplan "Villapark Holzkuil", dat door de raad is vastgesteld in 2001. Het plangebied bevindt zich in het noorden van de gemeente Kerkrade. Het plan is voornamelijk conserverend van aard. Wel is een voorheen geldende uitwerkingsplicht voor woningbouw niet in dit plan opgenomen.
    Mulleners en Jongen zijn eigenaren van een aantal ongeadresseerde percelen binnen het plangebied, waarop zij in totaal 41 woningen willen bouwen. Mulleners is eigenaar van het perceel kadastraal bekend Kerkrade L 1101 en wil op dit perceel 6 woningen bouwen. Jongen is eigenaar van percelen kadastraal bekend Kerkrade L 1119 en Kerkrade L 1843 en wil hierop 35 woningen bouwen. Mulleners en Jongen verzetten zich tegen het plan, omdat de voorheen geldende uitwerkingsplicht voor woningbouw voor deze locaties niet in het plan is opgenomen.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    3.       De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitwerkingsplicht
    4.       Mulleners en Jongen betogen dat het plan in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en een goede ruimtelijke ordening. Onder het vorige plan hebben zij aanvragen gedaan voor omgevingsvergunningen voor de bouw van woningen op hun percelen. Op die aanvragen had volgens Mulleners en Jongen moeten worden beslist. Er bestond geen belemmering om de gevraagde omgevingsvergunningen te verlenen. Onder het vorige plan "Villapark Holzkuil" konden de woningen namelijk al gerealiseerd worden, omdat een uitwerkingsplicht gold. Omdat de omgevingsvergunningen volgens Mulleners en Jongen verleend hadden moeten worden, correspondeert het nieuwe plan met de bestemmingen "Agrarisch met waarden" en "Natuur" daar niet mee.
    Verder betogen Mulleners en Jongen dat de raad in de nota van zienswijzen ten onrechte overweegt dat met het niet opnemen van de uitwerkingsplicht in het plan daadwerkelijk invulling wordt gegeven aan het terugdringen van de woonvoorraad. In het vorige bestemmingsplan hadden de percelen de bestemming "Uit te werken woondoeleinden" en gold een zeer gedetailleerde uitwerkingsplicht. Hieruit kan volgens Mulleners en Jongen worden afgeleid dat de planwetgever heeft beoogd dat de gronden moeten worden gebruikt voor woondoeleinden. Uit de uitspraken van de Afdeling van 15 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV5100 en van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:593 volgt volgens Mulleners en Jongen bovendien dat het vaststellen van een uitwerkingsplan geen toekomstige onzekere gebeurtenis is en het aannemelijk is dat de uit te werken bestemming vroeg of laat zal worden uitgewerkt. Ook moet volgens hen in beginsel altijd aan een uitwerkingsplicht uit een bestemmingsplan gevolg worden gegeven.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de uitwerkingsplicht voor bouwmogelijkheden in het plan niet opnieuw hoefde te worden opgenomen, omdat deze niet in overeenstemming is met lokaal en regionaal beleid. Volgens de raad sluit de uitwerkingsplicht niet langer aan bij het huidige regionale en lokale beleid, zoals het "Structuurvisiebesluit Wonen en Retail 2011" en de "Structuurvisie Wonen Zuid-Limburg 2016. In dit beleid wordt ervan uitgegaan dat woningleegstand voorkomen en teruggedrongen moet worden. Voor de gronden van Mulleners gold volgens de raad weliswaar een uitwerkingsplicht, maar hiervoor waren geen rechtstreekse bouwtitels voorzien. De raad heeft gelet op het woningbouwbeleid ervoor gekozen om het bestaande agrarisch landschap met een natuurzone en archeologische vindplaats te behouden. Dit sluit ook aan bij de stadsdeelvisie Kerkrade Noord en Oost II. Daarnaast stelt de raad dat de plannen van Jongen voor de percelen kadastraal bekend Kerkrade L 1119 en Kerkrade L 1843 niet meer haalbaar zijn vanwege het feit dat een agrariër geen gronden wil overdragen om woningbouw mogelijk te maken. De gemeente wil verder geen gronden ter beschikking stellen voor de verkeersontsluiting.
    4.2.    De raad komt in beginsel de bevoegdheid toe om op grond van gewijzigde inzichten en omstandigheden een herziening van een bestemmingsplan in procedure te brengen. De omstandigheid dat in een bestemmingsplan, zoals in het plan "Villapark Holzkuil", een uitwerkingsplicht is opgenomen, doet aan deze bevoegdheid niet af. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1146, onder 4.2. De standpunten van Mulleners en Jongen dat de aanwezigheid van een uitwerkingsplicht in het vorige plan maakt dat ook in dit plan aan de uitwerkingsplicht gevolg moet worden gegeven en over de bedoeling van de planwetgever in het vorige plan, slagen daarom niet.
    Over het betoog dat de percelen in het vorige bestemmingsplan de bestemming "Uit te werken woondoeleinden" met een zeer gedetailleerde uitwerkingsplicht hadden, zodat de aangevraagde vergunningen wel moesten worden verleend, overweegt de Afdeling als volgt. Op de zitting is vast komen te staan dat de door Mulleners en Jongen aangevraagde omgevingsvergunningen voor de bouw van de 41 woningen niet door het college van burgemeester en wethouders zijn verleend. Op het moment van het bestreden besluit was dan ook feitelijk geen sprake van bouwtitels voor de bouw van de woningen. Daarnaast is, nog los van de omstandigheid dat een uitwerkingsplicht op zichzelf nog geen directe bouwtitel vormt of daar een recht op geeft, op de zitting vast komen te staan dat de door Mulleners en Jongen genoemde percelen en de door hen aangevraagde bouwplannen zich niet geheel bevinden op gronden met de bestemming "Uit te werken woondoeleinden - UW", als bedoeld in artikel 3 van de planregels van het vorige bestemmingsplan "Villapark Holzkuil". De percelen en de aangevraagde bouwplannen liggen gedeeltelijk binnen de bestemming "Verblijfsdoeleinden auto's toegestaan (Vb(a))", als bedoeld in artikel 8 van de planregels, en binnen de bestemming "Groenvoorzieningen met landschappelijke waarden (GI)", als bedoeld in artikel 10 van de planregels. De percelen en de aangevraagde bouwplannen liggen dus voor een deel buiten de gronden waarvoor het vorige plan een uitwerkingsplicht bevatte. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het plan vanwege vermeende bouwtitels in strijd met de rechtszekerheid en het vereiste van een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld.
    Verder overweegt de Afdeling dat de raad redelijkerwijs heeft kunnen oordelen dat het voornemen van Mulleners en Jongen om 41 woningen te bouwen niet wenselijk is vanwege het hiervoor genoemde lokale en regionale beleid. Dat beleid is bedoeld om woningleegstand te voorkomen en terug te dringen. Het opnemen van een uitwerkingsplicht voor 41 woningen druist in tegen dit beleid. Uit het bovenstaande blijkt dat er ook geen reden is om aan te nemen dat de woningen toch zullen worden gebouwd.
    Naar het oordeel van de Afdeling was de raad dan ook niet verplicht om de uitwerkingsplicht uit het plan "Villapark Holzkuil" opnieuw in het vastgestelde bestemmingsplan "Holzkuil" op te nemen. Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    5.       Mulleners en Jongen stellen dat de raad in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Hiertoe voeren zij aan dat de gemeente wel bereid was andere gronden op te kopen in het plangebied waar woningbouw niet langer mogelijk wordt gemaakt. Het gaat om de gronden van Heijmans Vastgoed B.V. en van BPD Ontwikkeling B.V. De gemeente wilde niet de gronden van Mulleners en Jongen opkopen, zodat zij door het plan met onbruikbare percelen blijven zitten.
    5.1.    Over de door Mulleners en Jongen gemaakte vergelijking met de aankoop van de gronden van Heijmans Vastgoed B.V. stelt de raad zich op het standpunt dat de situatie van Mulleners en Jongen niet vergelijkbaar is met de situatie van Heijmans Vastgoed B.V. Het verschil zit erin dat de percelen van Heijmans Vastgoed B.V. eerst in eigendom waren van de gemeente Kerkrade. De gemeente Kerkrade heeft de gronden aan Heijmans Vastgoed B.V. verkocht en met haar een projectontwikkelingsovereenkomst gesloten. Deze overeenkomst is vervolgens ontbonden, waarop de gemeente Kerkrade de percelen van Heijmans heeft teruggekocht. Daarnaast stelt de raad dat de percelen van BPD Ontwikkeling door BPD Ontwikkeling zijn verkocht aan de voormalige eigenaar, niet zijnde de gemeente Kerkrade.
    Gelet op wat Mulleners en Jongen hebben aangevoerd en wat de raad daartegen heeft ingebracht, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Planschade
    6.       Mulleners en Jongen betogen dat de raad ten onrechte bij de belangenafweging geen rekening heeft gehouden met de planschade die zij zullen leiden als gevolg van vaststelling van het plan.
    6.1.    De raad stelt dat, gelet op het gemeentelijke en provinciale beleid om planologische overcapaciteit tegen te gaan, het voorzienbaar was voor Mulleners en Jongen dat de bouwmogelijkheid op hun percelen zou komen te vervallen.
    6.2.    Voor zover Mulleners en Jongen mogelijk negatieve financiële gevolgen zullen ondervinden van het plan, kunnen zij een verzoek om een tegemoetkoming in planschade indienen. Dat betreft een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden. Vooralsnog is niet aannemelijk geworden dat het plan niet uitvoerbaar zal zijn vanwege eventueel te vergoeden planschade.
    Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de percelen van Mulleners en Jongen betreft, ziet de Afdeling in wat Mulleners en Jongen hebben aangevoerd geen reden voor het oordeel dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. dr. H.J.M. Baldinger en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter      
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022
    723-965
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan Villapark Holzkuil
    Artikel 3
    1. Bestemmingsomschrijving
    De op de kaart voor "Uit te werken Woondoeleinden -UW-" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    1. woondoeleinden, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis- gebonden beroep;
    2. verkeers- en parkeervoorzieningen;
    3. recreatieve wandel- en fietsroutes;
    4. groen- en speelvoorzieningen;
    5. water;
    6. nutsvoorzieningen;
    7. geluidsbeperkende voorzieningen;
    8. andere bij een woongebied behorende voorzieningen,
    met de daarbij behorende gebouwen en andere bouwwerken.
    […]
    4. Uitwerkingsregels
    Op de in lid 1 bedoelde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de in dat lid genoemde doeleinden en met inachtneming van de beschrijving in hoofdlijnen, worden gebouwd, waarbij de volgende bepalingen gelden.
    […]
    4.1. Ten aanzien van de woningen:
    1. Er mogen binnen het plangebied in totaal ten hoogste 220 woningen worden gebouwd.
    2. De woningen zullen bestaan uit eengezinswoningen, voor ten minste 60 % vrijstaand, al dan niet geschakeld door middel van uitbreidingen van de woning en/of
    bijgebouwen.
    […]
    Artikel 8
    1. Bestemmingsomschrijvinq
    De op de kaart als zodanig aangewezen voor aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. binnen de bestemming "Verkeersdoeleinden -V-":
    wegen met een overwegende stroomfunctie, voet- en fietspaden,
    parkeervoorzieningen en geluidsbeperkende voorzieningen;
    b. binnen de bestemming "Verblijfsdoeleinden, auto’s toegestaan -Vb(a)-":
    wegen met een beperkte stroomfunctie, voet- en fietspaden,
    parkeervoorzieningen en verblijfsgebieden;
    c. binnen de bestemming "Verblijfsdoeleinden -Vb-":
    voet- en fietspaden,
    met de daarbij behorende:
    d. kunstwerken, zoals bruggen, viaducten en duikers;
    e. groenvoorzieningen;
    f. bermen en bermsloten;
    g. andere bouwwerken.
    […]
    Artikel 10
    1. Bestemmingsomschrijving
    De op de kaart als zodanig aangewezen voor aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. binnen de gronden met de bestemming "Groenvoorzieningen -G-":
    1. bossen, groenstroken en andere groenvoorzieningen;
    2. waterpartijen en waterlopen;
    3. fiets- en voetpaden;
    b. binnen de gronden met de bestemming "Groenvoorzieningen met landschaps- en natuurwaarden -Gin-";
    1. de doeleinden als genoemd onder a;
    2. het behoud, versterking en herstel van de landschaps- en natuurwaarden
    van het gebied;
    c. binnen de gronden met de bestemming "Groenvoorzieningen met
    landschappelijke waarden -GI-";
    1. de doeleinden als genoemd onder a;
    2. het behoud, versterking en herstel van de landschappelijke waarden van
    het gebied;
    met de daarbij behorende gebouwen en andere bouwwerken.
    […]