ECLI:NL:CBB:2017:33, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-01-2017, 16/247
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2017-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 7 Msw, functioneel dader, matiging boete

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 16/247
      16005
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2017 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam] , te [plaats] , appellant, 
     (gemachtigde: mr. G.H. Blom),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 maart 2016, kenmerk LEE 15/3901, in het geding tussen
    
    
    appellant 
    en 
    de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris)
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 februari 2016 (hierna: de aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2017. Appellant is niet verschenen. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Appellant exploiteert een akkerbouwbedrijf. In het kader van het toezicht op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2011 is zijn bedrijf gecontroleerd op het gebruik van meststoffen. De staatssecretaris heeft geconcludeerd dat appellant niet onder de wettelijk voorgeschreven gebruiksnormen is gebleven. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is met 2.243 kilogram stikstof overschreden, de stikstofgebruiksnorm met 839 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm met 995 kilogram. De aanvoer van graas- en staldierenmest is vastgesteld op basis van vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (vdm’s) waarbij appellant als afnemer staat geregistreerd. De aanvoer van kunstmest is gebaseerd op de door appellant ingestuurde bijlage ‘meer informatie (kunst)mest 2011’. Vanwege de overschrijding van de gebruiksnormen heeft de staatssecretaris op 29 augustus 2012 het voornemen geuit een bestuurlijke boete op te leggen. Bij besluit van 28 januari 2013 is aan appellant, conform het voornemen, een bestuurlijke boete opgelegd van € 24.110,- wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2011. 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 12 juni 2015 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant van 7 maart 2013 ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.		De rechtbank heeft het beroep van appellant ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank kan appellant als functionele dader worden aangemerkt. Appellant heeft onvoldoende toezichtmaatregelen genomen. Niet gezegd kan worden dat appellant geen of verminderd verwijt van de overtreding kan worden gemaakt (zie overweging 4.2 van de uitspraak).
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    3. Appellant heeft de uitspraak van de rechtbank bestreden. Volgens appellant is ten onrechte geoordeeld dat hij artikel 7 van de Msw heeft overtreden. Hij heeft zelf geen mest uitgereden op de landbouwgrond behorende tot zijn bedrijf. Appellant is behalve op zijn bedrijf ook elders werkzaam en heeft de werkzaamheden op het bedrijf veelal uitbesteed aan een loonbedrijf. Hij kan zich niet verenigen met het oordeel dat hij verantwoordelijk wordt gehouden voor de handelingen van het loonbedrijf. Appellant heeft geen invloed kunnen uitoefenen op de naleving van de Msw nu de werkzaamheden niet door hem werden uitgevoerd, maar door het loonbedrijf. Hij heeft mondeling afgesproken dat de loonwerker zou zorgen dat hij onder de gebruiksnormen zou blijven. Hij heeft daarvoor ook herhaaldelijk gewaarschuwd. Hieraan is door de rechtbank onvoldoende gewicht gehecht. Appellant had niet de feitelijke beschikkingsmacht over de grond. Hij had ook geen zicht op de werkzaamheden van de loonwerker vanwege zijn werk elders. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat ook als hij geen wetenschap had van overschrijdingen van de gebruiksnormen dit niet wegneemt dat hij daarvan op de hoogte had moeten zijn middels de mestboekhouding. De analyses ontving hij pas veel later en hij heeft naar aanleiding daarvan ook opmerkingen gemaakt. Dit was echter nadat de mest al was uitgereden. Hij heeft de vdm's voorts niet zelf getekend. Hij was dus niet tijdig op de hoogte. Appellant heeft zich genoodzaakt gezien de loonwerker aansprakelijk te stellen. De boete is voorts buitenproportioneel. Hij heeft geen enkel voordeel gehad bij het uitrijden van de mest op zijn land. 
    
    4. De staatssecretaris heeft gepersisteerd in zijn standpunt dat terecht een bestuurlijke boete is opgelegd aan appellant. 
    
    
      5.1
      Volgens vaste jurisprudentie van het College (zie onder meer de uitspraak van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:BW3286 en de uitspraak van 5 november 2013, ECLI:NL:CBB:2013:223) volgt uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
      
    
    
      5.2
      Niet in geschil is dat op het bedrijf van appellant de gebruiksnormen zijn overschreden. De vraag is of appellant als overtreder kan worden aangemerkt.
      
    
    
      5.3
      Artikel 7 van de Msw, de verbodsbepaling, stelt een gedraging strafbaar namelijk het op of in de bodem van een bedrijf brengen van meststoffen. De eigenaar/gebruiker van de grond kan, ook als hij niet zelf de mest op de grond heeft gebracht, op de overtreding worden aangesproken indien de overtreding in redelijkheid aan hem kan worden toegerekend, zie de uitspraak van het College van 06 juli 2015, ECLI:NL:CBB:2015:233, r.o. 3.4-3.9. De in artikel 7 van de Msw vervatte norm richt zich dus niet enkel tot de fysieke dader. Het College verwijst in dit verband ook naar de wetsgeschiedenis (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II, 29 930, nr. 3, p. 112). Daarin staat als toelichting op (thans) artikel 7 van de Msw het volgende vermeld.
      
      
        “Artikel 5a ziet op het mestgebruik op landbouwbedrijven, op de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, als gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, onderdeel m. (..). De omschrijving in artikel 5a van de verboden gedraging als het «op of in de bodem brengen van meststoffen» sluit geheel aan bij de in bijlage III, onderdelen 1, onder 3, van de Nitraatrichtlijn ten aanzien van de gebruiksnormen gebruikte terminologie en ook bij het begrip «gebruiken», als gedefinieerd in artikel 1 van het Besluit gebruik meststoffen. De omschrijving van de gedraging moet in de ruimste betekenis worden begrepen. Zij omvat elk handelen of nalaten waardoor meststoffen op of in de bodem belanden. Het gaat volgens de definitie van artikel 2, onderdeel h, in ieder geval om elk «toevoegen van stoffen aan het land door verspreiding op het bodemoppervlak, injectie in de bodem, onderwerken of vermenging met oppervlaktelagen». Ook het weiden van vee, waardoor dierlijke mest op de bodem wordt verspreid, valt onder de gedraging. Bijlage III, onderdeel 2, van de Nitraatrichtlijn spreekt in dat verband over de mest die door de dieren zelf wordt opgebracht. Niet alleen degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader kan voor overtreding van het verbod strafrechtelijk of bestuursrechtelijk aansprakelijk worden gehouden. (…)
        Het woord «gedraging» in de definitie van het begrip «overtreding», moet in de ruimst mogelijke zin worden opgevat: elk handelen of nalaten wordt daaronder begrepen.(…) Dat kan zijn degene die door zijn fysieke handelingen de bestanddelen van het delict vervult, maar ook de functionele dader (vergelijk het zogenoemde ijzerdraad-arrest: HR 23 februari 1954 NJ 1954, 378). Functioneel dader is degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en die voorts de handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel reeds sprake als de functionele dader is tekortgeschoten in hetgeen redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht om wederrechtelijke handelingen te voorkomen.”
      
      
    
    
      5.4
      Naar het oordeel van het College kan appellant als functionele dader worden aangemerkt. Daartoe is het volgende redengevend. Van appellant had mogen worden verwacht dat hij, toen hij het bemesten aan het loonbedrijf overliet, precieze, op schrift gestelde afspraken met het loonbedrijf zou hebben gemaakt en op de naleving daarvan toezicht zou houden. In dat verband wijst het College er ook op dat blijkens de vdm’s op het bedrijf van appellant in de periode van februari 2011 tot en met juni 2011 verspreid over twaalf dagen vrachten dierlijke mest zijn aangevoerd. Gelet op de frequentie en de hoeveelheid kan het aanvoeren van de mest appellant niet zijn ontgaan. Hij heeft echter geen actie ondernomen om zich er tussentijds van te vergewissen of nog aan de gebruiksnormen werd voldaan en om zo nodig verdere aanvoer tegen te gaan. Evenmin heeft hij andere maatregelen genomen, zoals het (laten) toezien op het lossen van de mest. Het enkel waarschuwen dat de gebruiksnormen niet mochten worden overschreden is naar het oordeel van het College in dat verband onvoldoende. Het College is dan ook van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat appellant onvoldoende toezichtmaatregelen heeft genomen om overtreding van de gebruiksnormen te voorkomen. Het betoog van appellant onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 12 februari 2012, ECLI:NL:CBB:BZ1758, dat hij geen feitelijke beschikkingsmacht had, slaagt niet. Niet in geschil is dat appellant de eigenaar is van de percelen en dat deze percelen behoren bij zijn bedrijf. Het feit dat hij zelf geen mest produceert en stelt geen zicht te hebben op de werkzaamheden maakt niet dat hij feitelijk geen beschikkingsmacht had. Appellant was immers degene die bepaalde hoeveel er bemest mocht worden en hij stelt daarover ook instructie te hebben gegeven aan de loonwerker. Hij was dus in staat om in te grijpen en een overtreding te voorkomen, maar heeft dit niet gedaan. Onder deze omstandigheden is het College van oordeel dat de overtreding redelijkerwijs aan appellant kan worden toegerekend en dat de rechtbank hem daarom terecht als overtreder van artikel 7 van de Msw heeft aangemerkt.
      
    
    
      5.5
      Gelet op het vorenstaande kan niet gezegd worden dat appellant geen of verminderd verwijt van de overtreding kan worden gemaakt zodat de staatssecretaris terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht. 
      
    
    
      5.7
      Appellant heeft verder een beroep gedaan op matiging van de boete. Ter zitting heeft de staatssecretaris gemeld, gelet op de uitspraak van het College van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211, aanleiding te zien de boete te matigen met 50% vanwege de volgende omstandigheden. Appellant is zelf geen producent van meststoffen en heeft geen transportkosten uitgespaard; het economische voordeel is daarmee veel lager en van andere aard dan waarvan de wetgever bij de vaststelling van de boetebedragen in artikel 57 van de Msw is uitgegaan. De staatssecretaris heeft de overtreding makkelijk en zonder veel onderzoek kunnen vaststellen, van heimelijke ontduiking van de Msw is dan ook geen sprake, en vast staat vast dat appellant niet eerder is beboet voor het overtreden van de Msw. 
      
    
    
      5.8
      Gelet op het vorenstaande is het hoger beroep gegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd en doende wat rechtbank zou behoren te doen zal het College het beroep gegrond verklaren, het besluit 12 juni 2015 vernietigen, het besluit van 28 januari 2013, waarbij de boete is opgelegd, herroepen en zelf de boete vaststellen op € 12.055,-.
      
      
        6.	Het College veroordeelt de staatssecretaris in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2480,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak; 
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 12 juni 2015 gegrond en vernietigt dit 	besluit voor zover het ziet op de hoogte van de boete;
    - herroept het besluit van 28 januari 2013 en stelt de boete vast op € 12.055,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het 	besluit van 12 juni 2015;
    - draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 251,- aan appellant te 	vergoeden;
    - veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellant tot een bedrag van 
    	€ 2480,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2017.
    
    
    
      w.g. H.B. van Gijn						w.g. A.G.J. Ouwerkerk