ECLI:NL:RBGEL:2023:1893, Rechtbank Gelderland, 04-04-2023, 21/2621 en 21/2666 TUS
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Ambtshalve aanvullende voorschriften artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo; onderzoeks- en rapportageverplichtingen. Doelstelling onderzoeks- en rapportageverplichtingen onduidelijk; onvoldoende regie op tijdpad.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 21/2621 en 21/2666 T
      
        
        uitspraak van de meervoudige kamer van 4 april 2023
    
    
    
      in de zaak tussen
      
        
        
          [Eiseres A]
        , uit [plaats B] , eiseres
      (gemachtigden: [F] en [G] )
    
    
    
      
        
          [Eiser C] en [eiser D] , uit [plaats B] , eisers
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, het college
      (gemachtigden:  P.J. Sagel, mr. A. Stoelwinder, ing. J. Koot, J. Kershof en H.G. Bos,
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan het geding deel [E] B.V. te [plaats B] , vergunninghouder.
      (gemachtigde: mr. M.G. Ramakers en R. Buisman.
    
    
    
      
        Procesverloop
      
    
    
    
      In het besluit van 20 april 2021 (bestreden besluit) heeft het college ambtshalve aanvullende geurvoorschriften vastgesteld op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    
    
    
      Eiseres en eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 26 januari 2023 op zitting behandeld. Eisers zijn verschenen. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
    
    
    
      
        Overwegingen
      
    
    
  
  
    
      1Waar gaat de zaak over?
    
      1.1
      Op 20 mei 2008 is aan vergunninghouder een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu (revisie) verleend, voor de locatie aan [het adres H] te [plaats B] . Vanwege aanhoudende geurklachten en een verzoek om handhaving is in 2019 door Witteveen+Bos in opdracht van de omgevingsdienst een onderzoek uitgevoerd naar de geursituatie bij vergunninghouder. Hieruit blijkt onder meer dat het aannemelijk is dat de geurbelasting groter is dan was ingeschat op basis van het geuronderzoek dat is uitgevoerd ten behoeve van de revisievergunning van 20 mei 2008. 
      
    
    
      1.2
      Niet in geschil is dat vergunninghouder een vergunningplichtige (IPPC) inrichting is. Op de activiteiten van de inrichting zijn het BREF op- en overslag bulkgoederen en het BREF afvalbehandeling van toepassing. Hierin worden BBT-conclusies gesteld ten aanzien van geur. Op basis van artikel 2.3a, tweede lid van het Activiteitenbesluit milieubeheer geldt dat voor emissies van IPPC-bedrijven waar voor die emissie een BBT-conclusie is vastgesteld, de emissie gereguleerd moet worden via vergunningvoorschriften. 
      
    
    
      1.3
      Het college heeft ambtshalve aanvullende geurvoorschriften aan de omgevingsvergunning van vergunninghouder verbonden op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. De voorschriften waar het in deze procedure over gaat, bevatten zelf niet de maatregelen ter reductie van de geurbelasting. Artikel 2.1.10.1 legt aan vergunninghouder de verplichting op om de mogelijkheden te onderzoeken om de geurbelasting terug te dringen. De resultaten van het onderzoek moeten in een rapportage worden vastgelegd die wordt ingediend bij het bevoegd gezag. Voorts bepaalt artikel 2.1.10.1 de uitgangspunten voor het onderzoek en de rapportage. Het uitgangspunt is dat de maatregelen zijn gericht op het terugdringen van de geurbelasting tot de richtwaarde uit het Gelders geurbeleid. Ten slotte bepaalt artikel 2.1.10.1 dat het onderzoek uit 4 fases bestaat. Fase 1 bestaat uit de inventarisatie van de geurbronnen en het opstellen van een meetplan,  fase 2 bestaat uit het uitvoeren van geurmetingen, fase 3 bestaat uit het inventariseren van maatregelen en fase 4 bestaat uit de implementatie van de maatregelen. Artikel 2.1.10.2 behelst het tijdpad voor het onderzoek en het aanleveren van de rapportage. Fase 4 had uiterlijk 31 december 2021 moeten zijn afgerond, maar het voorschrift biedt de mogelijkheid voor uitstel van de termijn voor fase 4. 
      
    
  
  
    
      2Uitgangspunten voor het onderzoek en het maatregelenpakket
    
      2.1
      Eisers en eiseres voeren aan dat het uitgangspunt moet zijn dat de te treffen maatregelen zijn gericht op het behalen van de streefwaarde en niet op het behalen van de richtwaarde. De streefwaarde is gericht op een niveau van minimale hinder terwijl de richtwaarde in het bestreden besluit wordt omschreven als een niveau van redelijke hinder. In het bestreden besluit wordt daarbij ook gesproken over het ‘zoveel mogelijk vermijden van een overschrijding van de richtwaarde’, wat vergunninghouder te veel ruimte biedt. Eisers voeren ten slotte aan dat in de vergunning wordt voorgeschreven dat bij het selecteren van de maatregelen een afweging gemaakt wordt op basis van effectiviteit en kosten. Het is onduidelijk wie uiteindelijk bepaalt welke maatregelen moeten worden genomen en wie de  afweging maakt omtrent kosten en effectiviteit.
      
    
    
      2.2
      Het college verwijst in het bestreden besluit naar het Gelders geurbeleid. Dit geurbeleid is gericht op een afweging tussen hinder en de daartegen te nemen maatregelen. Hierbij wordt gestreefd naar het minimale niveau van aanvaardbare overlast en redelijke maatregelen. Effectiviteit en kosten zijn onderdeel van deze afweging. Daarnaast wordt gekeken naar de best beschikbare technieken. In deze beleidsregels wordt daarom gesproken over een 'aanvaardbaar geurhinderniveau'. In de beleidsregels wordt de richtwaarde als een  aanvaardbaar geurhinderniveau aangemerkt. De inrichting van vergunninghouder is een bestaand bedrijf, dat volgens artikel 4 van het Gelders geurbeleid moet voldoen aan de richtwaarde. Dat is voor een bestaand bedrijf de bovengrens. Het college acht die bovengrens voldoende duidelijk. 
      
    
    
      2.3
      De rechtbank oordeelt dat de vraag of met de in het geuronderzoek geselecteerde maatregelen kan worden voldaan aan de wettelijke vereisten en aan het Gelders geurbeleid,  in deze procedure niet ter beoordeling voorligt. Indien op basis van het geuronderzoek aanvullende geurvoorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden, zal de besluitvorming moeten voldoen aan de wettelijke eisen en aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Eerst in dat kader kunnen de door eiseres en eisers opgeworpen vragen aan de orde komen.
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    
      3Wat is het doel van de onderzoeks- en rapportageverplichtingen?
    
      3.1
      Eisers voeren aan dat de vergunning al is verleend, terwijl de onderzoeken nog moeten worden uitgevoerd. De gegevens zouden bekend moeten zijn op het moment van de beslissing over een vergunningsaanvraag zodat op basis van de juiste informatie een beslissing kan worden genomen. Eiseres voert aan dat er in de voorschriften die in de vergunning zijn opgenomen te veel speelruimte zit voor vergunninghouder. Eiseres betoogt dat het college een actief in te zetten instrumentarium moet inrichten, waarmee effectief kan worden ingegrepen. Dat instrumentarium moet bekend worden gemaakt en toegepast.
      
    
    
      3.2
      Het college stelt zich op het standpunt dat eerst onderzoek moet worden gedaan naar de geurbronnen en de invloed die zij kunnen hebben op de geurbelasting. Er wordt een maatregelenpakket vastgesteld om geurbelasting te verminderen waarmee aan het Gelders Geurbeleid kan worden voldaan. Het geuronderzoek biedt de gegevens die nodig zijn om te komen tot een vervolg, te weten de juiste geurvoorschriften voor de inrichting van vergunninghouder. Op basis van de resultaten van het onderzoek worden aanvullende voorschriften opgesteld waaraan vergunninghouder moet voldoen. Deze voorschriften zullen volgens het college een voldoende instrumentarium geven voor effectief toezicht en -indien nodig- handhaving. De onderzoek- en rapportagevoorschriften zijn dus een onderdeel van wat eisers willen bereiken. 
      
    
    
      3.3
      De rechtbank overweegt het volgende. De aanleiding voor het bestreden besluit is gelegen in aanhoudende klachten over geurhinder en een handhavingsverzoek van omwonenden. In het bestreden besluit is vermeld, dat aanvullende geurvoorschriften in de vigerende omgevingsvergunning nodig zijn, omdat de voorschriften voor het aspect geur in de vigerende vergunning niet meer toereikend zijn. Op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, Wabo kan het bevoegd gezag voorschriften van een vergunning wijzigen, voor zover dit in het belang van de bescherming van het milieu is. Met toepassing van deze bevoegdheid heeft het college in de vergunningsvoorschriften onderzoeks- en rapportageverplichtingen voor vergunninghouder vastgesteld, waarvan het eindresultaat een geuronderzoek is, dat wordt ingediend bij het bevoegd gezag. In het verweerschrift heeft het college toegelicht, dat het doel van de onderzoeks- en rapportageverplichtingen is dat inzicht wordt verkregen in de geurbronnen die bij de inrichting aanwezig zijn en de bijdrage die deze bronnen kunnen hebben op de geurbelasting. Op basis van de resultaten van het onderzoek zullen vervolgens aanvullende geurvoorschriften worden opgesteld waaraan vergunninghouder moet voldoen. 
      
    
    
      3.4
      Omdat de onderzoeks- en rapportageverplichtingen zijn opgenomen in de vergunningsvoorschriften, zijn deze voor het college handhaafbaar. Het aanleveren van een geuronderzoek waarin reducerende maatregelen zijn geïnventariseerd, is daardoor juridisch afdwingbaar via het wettelijke handhavingsinstrumentarium dat het college kan toepassen. Gelet op de toelichting die het college in het verweerschrift en ter zitting heeft gegeven, legt de rechtbank de in het bestreden besluit opgenomen voorschriften zo uit, dat deze aan vergunninghouder uitsluitend de verplichting opleggen om een geuronderzoek te verrichten en een rapportage aan het bevoegde gezag te overleggen. In het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank niet duidelijk aangegeven, dat in vervolg op het voorgeschreven onderzoek aanvullende geurvoorschriften aan de vergunning zullen worden verbonden. Dat het aan te leveren geuronderzoek slechts een tussenstap is, die noodzakelijk is om voor de inrichting aanvullende geurvoorschriften op te stellen, komt evenmin duidelijk in het bestreden besluit naar voren.
      
    
    
      3.5
      
        Artikel 2.30 van de Wabo legt aan het bevoegd gezag een verplichting op om regelmatig te bezien of de voorschriften van een omgevingsvergunning nog toereikend zijn, gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Vervolgens kent artikel 2.31, tweede lid van de Wabo een bevoegdheid toe aan het bevoegd gezag om ambtshalve de voorschriften van een omgevingsvergunning te wijzigen. Onder omstandigheden is het bevoegd gezag op grond van artikel 2.31, eerste lid, onder b, van de Wabo zelfs verplicht om de voorschriften van een omgevingsvergunning te wijzigen. De rechtbank overweegt dat onvoldoende in het bestreden besluit is verwoord hoe de in het bestreden besluit aan vergunninghouder opgelegde onderzoeks- en rapportageverplichtingen zich verhouden tot de hiervoor beschreven wettelijke taken en bevoegdheden van het college. Met name de omschrijving van Fase 4 “implementatie van de maatregelen” wekt in dit opzicht verwarring, omdat daarin is bepaald dat vergunninghouder een afweging moet maken met betrekking tot de maatregelen op basis van effectiviteit en kosten, de toe te passen maatregelen moet selecteren en een tijdspad voor de implementatie moet geven. 
        Uit het bestreden besluit blijkt niet dat het college zich rekenschap heeft gegeven van zijn eigen bevoegdheden en verplichtingen in het kader van de actualisatie en wijziging van de aan vergunninghouder verleende omgevingsvergunning, zoals bedoeld in de artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo. De omstandigheid dat in het bestreden besluit onderzoeks- en rapportageverplichtingen aan vergunninghouder zijn opgelegd, doet niet af aan de eigen bevoegdheden en verplichtingen van het bevoegd gezag. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom ervoor is gekozen om aan vergunninghouder een onderzoeks- en rapportageverplichting op te leggen en hoe deze keuze zich verhoudt tot de eigen taken en bevoegdheden die voortvloeien uit de artikel 2.30 en 2.31 van de Wabo. 
      
      
      
        De rechtbank oordeelt dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. Het college heeft de keuze voor het opleggen van een onderzoeks- en rapportageverplichting aan vergunninghouder niet gemotiveerd en heeft evenmin aangeven hoe deze verplichting zich verhoudt tot de eigen taken en bevoegdheden.  
      
      
      
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
    
  
  
    
      4Tijdpad en procedure
    
      4.1
      Eiseres betoogt dat de termijnen van het tijdpad concreter moeten worden bepaald en dat geregeld moet worden welke verlenging er mogelijk is. Er moet een uiterlijke termijn zijn, met een eenmalige verlenging van 3 maanden indien vergunninghouder aantoonbaar meer tijd nodig heeft. 
      
    
    
      4.2
      Het college stelt zich op het standpunt dat vergunninghouder in september 2022 het definitieve geuronderzoek en een voorstel voor de te treffen maatregelen heeft ingediend. Dit onderzoek is beoordeeld. Naar aanleiding van de beoordeling heeft vergunninghouder op 15 december 2022 een aangepast geuronderzoek ingediend. 	
      
    
    
      4.3
      
        De rechtbank is van oordeel dat het in het bestreden besluit opgenomen tijdpad op zichzelf voldoende concreet is, maar dat de mogelijkheid voor vergunninghouder om gemotiveerd te vragen om uitstel van de termijn voor fase 4 niet is begrensd. Aan vergunninghouder wordt daardoor teveel ruimte geboden bij het bepalen van een tijdpad voor de implementatie van maatregelen. De rechtbank merkt in dit verband op dat dit in de praktijk ook bewaarheid is geworden omdat op de zitting is gebleken  dat pas op 15 december 2022 een aangepast geuronderzoek is ingediend en  dat het college en vergunninghouder hierover nog met elkaar in gesprek zijn. Ter zitting heeft het college niet aan kunnen geven, op welke termijn fase 4 van het tijdpad zal zijn afgerond en binnen welke termijn hij verwacht een besluit omtrent de eventueel noodzakelijke aanvullende geurvoorschriften te kunnen nemen. Dit klemt te meer nu sprake is van een jarenlange geuroverlast voor de omwonenden. Door onvoldoende regie te houden op het tijdpad om tot vermindering hiervan te komen, worden de belangen van de omwonenden onvoldoende door het college onderkend. Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.  
        De beroepsgrond slaagt.
      
      
    
  
  
    
      5Rol en functioneren van de Omgevingsdienst
    
      5.1
      Eisers maken zich zorgen over de rol en het functioneren van de omgevingsdiensten. 
      
    
    
      5.2
      Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de zorgen van de omwonenden en begrijpt dat zij zich weinig serieus genomen voelen, heeft deze beroepsgrond geen betrekking op het bestreden besluit en kan reeds daarom niet leiden tot een vernietiging daarvan. 
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      6. Gelet op wat onder 3.4, 3.5 en 4.3 is overwogen, bevat het bestreden besluit meerdere gebreken. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 3:46 van de Awb en het ongeschreven rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze gebreken te passeren of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat verweerder het doel en het juridische kader van het bestreden besluit zal moeten verduidelijken. Het college zal ook een nieuwe begrenzing moeten geven voor het tijdspad ter afronding van Fase 4. De rechtbank acht het niet mogelijk om zelf in de zaak te voorzien, nu het college een nieuwe beoordeling zal moeten maken.
      
      7. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuw besluit, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om de gebreken te herstellen moet het college:
      - aangeven met welk doel de onderzoeks- en rapportageverplichtingen aan vergunninghouder zijn opgelegd;
      
        
          aangeven hoe de onderzoeks- en rapportage verplichtingen die aan vergunninghouder zijn opgelegd zich verhouden tot de bevoegdheden van het college als bedoeld in de artikelen 2.30 en 2.31 van de Wabo;
        
        
          een nieuw tijdpad op te stellen voor de afronding van Fase 4 (implementatie van maatregelen).
        
      
      
      8. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
      
      9. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres en eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat  het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
      
      10. De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
      
      11. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
        
        
          stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
        
        
          houdt iedere verdere beslissing aan.
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M. van den Broek, voorzitter, mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. M.J.M. Verhoeven, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 april 2023
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Bent u het niet eens met deze uitspraak?
        
         Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.