ECLI:NL:RVS:2023:2047, Raad van State, 30-05-2023, 202203291/3/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 19 juli 2022 heeft de voorzieningenrechter het besluit van de raad van de gemeente Alblasserdam van 22 maart 2022, voor zover het de vaststelling betreft van het bestemmingsplan "Oost Kinderdijk 187a", bij wijze van voorlopige voorziening geschorst. Op het adres Oost Kinderdijk 187a in Alblasserdam bevindt zich een kassencomplex dat niet meer wordt gebruikt. Alblasserdam Oost Kinderdijk B.V. wil dit kassencomplex saneren en op deze locatie woningen bouwen. Het bestemmingsplan maakt deze ontwikkeling in juridisch-planologische zin mogelijk.

202203291/3/R3.
    Datum uitspraak: 30 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van:
    1.       de raad van de gemeente Alblasserdam,
    2.       Alblasserdam Oost Kinderdijk B.V., gevestigd te Varsseveld,
    verzoekers,
    om opheffing of wijziging (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) van de bij uitspraak van 19 juli 2022,
    ECLI:NL:RVS:2022:2121, getroffen voorlopige voorziening in het geding tussen:
    [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D] (hierna: [partij] en anderen),
    en
    de raad van de gemeente Alblasserdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 19 juli 2022 heeft de voorzieningenrechter het besluit van de raad van 22 maart 2022, voor zover het de vaststelling betreft van het bestemmingsplan "Oost Kinderdijk 187a", bij wijze van voorlopige voorziening geschorst.
    De raad en Alblasserdam Oost Kinderdijk B.V. hebben de voorzieningenrechter verzocht deze voorlopige voorziening geheel op te heffen.
    [partij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 9 mei 2023, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W.M. Berendsen en drs. M.M. Hoenderdaal, en Alblasserdam Oost Kinderdijk B.V., vertegenwoordigd door mr. L.C.J. Dekkers, zijn verschenen. Ook zijn [partij] en anderen, vertegenwoordigd door mr. L. van Schie-Kooman, advocaat te Delft, op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Ingevolge artikel 8:87, eerste lid, van de Awb, kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen.
    Inleiding
    3.       Op het adres Oost Kinderdijk 187a in Alblasserdam bevindt zich een kassencomplex dat niet meer wordt gebruikt. Alblasserdam Oost Kinderdijk B.V. wil dit kassencomplex saneren en op deze locatie woningen bouwen. Het bestemmingsplan maakt deze ontwikkeling in juridisch-planologische zin mogelijk.
    4.       Bij uitspraak van 19 juli 2022 heeft de voorzieningenrechter het besluit van de raad van 22 maart 2022, voor zover het de vaststelling van het bestemmingsplan "Oost Kinderdijk 187a" betreft, geschorst. De voorzieningenrechter heeft hiertoe overwogen dat er veel beroepsgronden zijn die óf niet zullen slagen óf gebreken aan het licht brengen die reparabel zijn zonder het plan in hoofdzaak aan te tasten. Al die gronden kunnen daarom niet leiden tot het treffen van een voorlopige voorziening. Vervolgens heeft de voorzieningenrechter overwogen dat het plan moet worden gezien als een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied en dat de raad in het kader van de toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking niet heeft gemotiveerd of in de woningbehoefte kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied. Ook heeft de voorzieningenrechter overwogen dat het bouwplan een forse impact heeft waarvan nu niet duidelijk is of dit achter de eerste bebouwing aan de dijk uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening kan. Daarbij speelt mee dat de toegestane bouwhoogte van 11 m bovenop een eventuele verhoging van het terrein komt zonder dat op de zitting door de raad duidelijkheid kon worden verschaft over de hoogte van zo’n verhoging. Daarmee is dus ook onduidelijk hoe hoog die 11 m is ten opzichte van de bestaande bebouwing eromheen. Verder heeft de voorzieningenrechter overwogen dat andere beroepsgronden, zoals die over de aantasting van de landgoedbiotoop en de overige cultuurhistorische aspecten, nadere studie behoeven, waardoor deze gronden zich niet goed lenen voor een beoordeling in die procedure. Afsluitend heeft de voorzieningenrechter een belangenafweging verricht, waarbij de voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat als het bestemmingsplan in werking treedt, dat het beoordelingskader zou vormen voor de aanvraag om een omgevingsvergunning. [partij] en anderen hebben dan ook veel belang bij schorsing van het plan. Er dreigen voor hen onomkeerbare gevolgen. Aan de andere kant heeft de initiatiefnemer groot belang bij het doorgaan van het plan, maar zijn van die zijde geen specifieke belangen naar voren gebracht waarom dit project snel moet beginnen.
    Alles bij elkaar heeft tot de conclusie geleid dat de voorzieningenrechter het verzoek heeft toegewezen, zodat het plan niet in werking treedt en dus geen beoordelingskader vormt voor vergunningaanvragen.
    5.       De raad heeft bij brief van 23 februari 2023 verzocht de schorsing op te heffen. De raad gaat in deze brief met een nadere motivering in op de aarzelingen van de voorzieningenrechter bij de door [partij] en anderen naar voren gebrachte beroepsgronden over de ladder, de bouwhoogte, de landgoedbiotoop en andere cultuurhistorische aspecten. Volgens de raad is deze aanvullende motivering voldoende om aan te tonen dat deze gronden niet langer aanleiding geven de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op te schorten. Daarbij heeft de raad gewezen op het algemeen belang van woningbouw dat met de inwerkingtreding van het plan is gemoeid. De raad heeft verder gewezen op de versnellingsopgave die de gemeenten vanuit het Rijk na de uitgesproken schorsing opgelegd hebben gekregen. Ook wijst de raad erop dat met dit plan een noodzakelijke doorstroming op de woningmarkt wordt bevorderd. Alblasserdam Oost Kinderdijk B.V. heeft gewezen op het belang dat dit plan in samenhang met onder meer het bestemmingsplan voor de zogeheten Baaslocatie wordt uitgevoerd. Dit bestemmingsplan is in werking getreden en ook is het bouwplan, waarin dit bestemmingsplan voorziet, inmiddels vergund.
    6.       [partij] en anderen betogen dat de bij voormelde uitspraak geconstateerde gebreken niet zijn hersteld met de nadere motivering van de raad. Zij stellen dat hun belang dat het plan geen toetsingskader wordt voor vergunningaanvragen dan ook nog onverminderd aanwezig is.
    7.       Zoals in de uitspraak van 19 juli 2022 ook is overwogen, zijn er vele beroepsgronden die óf niet zullen slagen óf gebreken aan het licht brengen die reparabel zijn zonder het plan in hoofdzaak aan te tasten. Al die gronden geven geen aanleiding de schorsing voort te laten duren. De vraag die hier thans voorligt, luidt of gelet op de door de raad naar aanleiding van de uitspraak van 19 juli 2022 gegeven nadere motivering van het plan reden is om de schorsing vanwege de beroepsgronden over de ladder voor duurzame verstedelijking, de landgoedbiotoop, overige cultuurhistorische aspecten en de bouwhoogte te laten voortduren. Op deze vraag wordt hierna ingegaan.
    Ladder
    8.       Naar aanleiding van de uitspraak van 19 juli 2022 heeft de raad een memo van SAB van 16 september 2022 overgelegd, waarin staat dat de gemeente een woningbouwprogramma heeft waarin 20 locaties staan waar woningen zouden kunnen worden gebouwd. Deze locaties staan op een kaart die als bijlage bij het memo is gevoegd. Op bijna al deze locaties zijn woningbouwprojecten "in voorbereiding". Volgens het memo zijn in het woningbouwprogramma alle nu bekende kansen om bestaande bedrijfs- en voorzieningenlocaties te herontwikkelen, opgenomen. Voor de overige bestaande bedrijventerreinen en (sport)voorzieningen streeft de gemeente naar het behoud van deze gebieden, waardoor zich hier (op korte termijn) geen verdere grote kansen voordoen voor herontwikkeling naar wonen. Ook wil de gemeente niet alle open ruimte in Alblasserdam vol bouwen.
    8.1.    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad met het memo van SAB van 16 september 2022 voldoende gemotiveerd dat alle voor woningbouw geschikte locaties binnen bestaand stedelijk gebied worden benut en waarom dus niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. In de reactie van [partij] en anderen op dit punt ziet de voorzieningenrechter geen grond voor een ander oordeel. Voor zover [partij] en anderen stellen dat er geen behoefte is aan het soort woningen waarin het plan voorziet, stelt de voorzieningenrechter vast dat de raad hier in het kader van de toets aan de ladder voor duurzame verstedelijking al onderzoek naar heeft verricht. De resultaten van dit onderzoek staan in bijlage 1 van de plantoelichting. Hierin wordt geconcludeerd dat wordt ingezet op een- en meergezins koopwoningen in de middeldure en dure sector, wat aansluit bij de kwalitatieve woningbehoeften op regionaal en gemeentelijk niveau.
    8.2.    De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat in zoverre geen aanleiding bestaat om de schorsing voort te laten duren.
    Landgoedbiotoop
    9.       Een deel van de gronden van het plangebied maakt op grond van kaart 15 van bijlage II van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening) onderdeel uit van de landgoedbiotoop van Huis te Kinderdijk. In paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting wordt ingegaan op artikel 6.26 van de Omgevingsverordening, waarin is omschreven wanneer een bestemmingsplan voor gronden binnen een landgoedbiotoop in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling kan voorzien. Stichting in Arcadië heeft een tuinhistorische verkenning uitgevoerd en vervolgens een cultuurhistorische effectrapportage opgemaakt. De tuinhistorische verkenning en cultuurhistorische effectrapportage zijn beide als bijlagen bij de plantoelichting gevoegd.
    In de tuinhistorische verkenning is de relatie tussen de landgoedbiotoop en het plangebied nader onderzocht. Daarbij is onder meer gekeken of er waarden en kenmerken van de landgoedbiotoop zijn waar de ontwikkeling in het plangebied rekening mee dient te houden. In de cultuurhistorische effectrapportage is vervolgens beschreven en  geconcludeerd dat het plan geen effect heeft op de cultuurhistorische waarde van Huis te Kinderdijk, geen effect heeft op het binnen- en buitenpark van de landgoedbiotoop, geen effect heeft op de basisstructuur van de landgoedbiotoop en het rijksmonument, geen effect heeft op het panorama van de landgoedbiotoop en het rijksmonument, geen negatieve effecten heeft op het beschermd dorpsgezicht van Alblasserdam en een positief effect heeft op de beleving van het blikveld van de landgoedbiotoop.
    Aan de hand van deze onderzoeken heeft de raad vastgesteld dat de voorgenomen ontwikkeling de waarden van de landgoedbiotoop niet aantast en dat daarom geen sprake is van strijd met artikel 6.26 van de Omgevingsverordening.
    9.1.    Naar aanleiding van de uitspraak van 19 juli 2022 heeft de raad een aanvullende rapportage van Stichting in Arcadië overgelegd, waarin Stichting in Arcadië de aanpak en het verrichte onderzoek nader heeft toegelicht. In deze rapportage staat dat in de tuinhistorische verkenning is geconstateerd dat de contour van de landgoedbiotoop Huis te Kinderdijk, zoals dit is weergegeven op kaart 15 van bijlage II van de Omgevingsverordening, een aantal fouten bevat. Dat betekent echter niet dat niet de gehele op de kaart aangegeven biotoop bij de beoordeling is betrokken. Dat betekent wel dat een aantal delen van de gronden die binnen de biotoop liggen geen te beschermen waarde vertegenwoordigen. Uit de tuinhistorische verkenning is gebleken dat dat het geval is voor de gronden van het plangebied die binnen de landgoedbiotoop zijn gelegen. Tussen het Huis te Kinderdijk en het plangebied bestaat namelijk geen historische relatie. De gronden hebben nooit deel uitgemaakt van het binnen- en buitenpark. Daarom is geconstateerd dat het initiatief geen aantasting oplevert van de landgoedbiotoop en geen sprake is van strijd met artikel 6.26 van de Omgevingsverordening.
    9.2.    [partij] en anderen betogen dat de raad niet bevoegd is om vast te stellen dat de grens van de landgoedbiotoop niet klopt en dat de raad deze grens niet door middel van het vaststellen van een bestemmingsplan kan wijzigen. Daarbij is de contour volgens [partij] en anderen wel juist vastgelegd, omdat het buitenpark onderdeel uitmaakt van het Park Huis te Kinderdijk.
    9.3.    De voorzieningenrechter stelt vast dat, omdat de contour op de kaart vooralsnog niet is aangepast, de gehele biotoop in de tuinhistorische verkenning is meegenomen en het bestemmingsplan in dat kader is beoordeeld. De conclusie luidt dat op gronden die binnen de biotoop liggen feitelijk geen waarden aanwezig zijn die dienen te worden beschermd, waardoor het bestemmingsplan geen aantasting oplevert van de landgoedbiotoop, zodat het plan daarom niet in strijd met artikel 6.26 van de Omgevingsverordening is vastgesteld. Hoewel de raad inderdaad niet bevoegd is kaart 15 van bijlage II bij de Omgevingsverordening via een bestemmingsplan te wijzigen, is dat ook niet wat in dit geval is gebeurd. De raad heeft aan de hand van onderzoek vastgesteld dat de ruimtelijke ontwikkeling die door het plan mogelijk wordt gemaakt, niet de waarden van de landgoedbiotoop aantast. Op grond van artikel 6.26, tweede lid, van de Omgevingsverordening is het aan de raad om bij het vaststellen van een bestemmingsplan in beeld te brengen welk effect de ruimtelijke ontwikkeling heeft op de waarden van de landgoedbiotoop.
    Voor zover [partij] en anderen stellen dat het buitenpark tot de landgoedbiotoop hoort, stelt de voorzieningenrechter vast dat Stichting in Arcadië ook als uitgangspunt heeft genomen dat het buitenpark onderdeel is van de landgoedbiotoop, zoals op de kaart begrensd. Uit de tuinhistorische verkenning is echter gebleken dat de gronden van het plangebied in het verleden geen onderdeel hebben uitgemaakt van het binnen- of buitenpark en dat de effecten van de ruimtelijke ontwikkeling de waarden van de landgoedbiotoop niet aantast.
    9.4.    De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat ook in zoverre  geen aanleiding bestaat om de schorsing voort te laten duren.
    Overige cultuurhistorische aspecten
    10.     De raad wijst in zijn verzoek om opheffing op de stedenbouwkundige analyse van KuiperCompagnons. Deze stedenbouwkundige analyse is als bijlage 16 bij de plantoelichting gevoegd. Deze analyse geeft een overzicht van de beoordeling van de ruimtelijke ontwikkeling en het verloop van het proces. Daarbij is vanaf het begin af aan aandacht geweest voor de aspecten erfgoed en cultuurhistorie. Er zijn verschillende onderzoeken geweest. Daarbij zijn ook verschillende mogelijke invullingen van het plangebied onderzocht. Deze verschillende invullingen zijn ook voorgelegd aan de Erfgoedcommissie. De raad wijst erop dat deze commissie positief heeft geadviseerd over het initiatief.
    10.1.  [partij] en anderen stellen dat een afschrift van het positieve advies van de Erfgoedcommissie ontbreekt in de stukken. Daarbij wijzen [partij] en anderen erop dat er ook een mogelijke invulling van het plangebied is voorgesteld met een lagere bouwhoogte en minder woningen dan in het vastgestelde bestemmingsplan. Volgens [partij] en anderen is het niet duidelijk of de Erfgoedcommissie met de bouwhoogte en het aantal woningen heeft ingestemd zoals dat nu in het plan is geregeld.
    10.2.  Het meest recente advies dat de raad heeft overgelegd van de Erfgoedcommissie is van 21 juli 2020. In dit advies staat dat de Erfgoedcommissie het plan voldoende vindt aangepast. Wel wordt een kanttekening gemaakt dat in het bestemmingsplan moet worden vastgelegd dat de openheid tussen de woningen behouden moet blijven en dat geen vergunningvrije bouwwerken tussen de woningen of op het achtererf moeten worden toegestaan. De raad heeft toegelicht dat naar aanleiding van dit advies in artikel 7.2.1 van de planregels is opgenomen dat de afstand tot een zijdelings gelegen gebouw aan beide zijden minimaal 2 m moet bedragen. Ook is op de verbeelding van het plan voor de gronden met de bestemming "tuin" achter de woningen de functieaanduiding "erf uitgesloten" opgenomen. In artikel 4.2.1, onder c, van de planregels is geregeld dat de gronden met de aanduiding "erf uitgesloten" niet worden beschouwd als erf in de zin van artikel 1 van bijlage II behorende bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Dit beperkt op deze gronden de mogelijkheid om op grond van artikel 2 van het Bor vergunningvrij bouwwerken op te richten.
    De voorzieningenrechter ziet geen reden te twijfelen of het advies van 21 juli 2020 wel gaat over het plan zoals dat nu voorligt, gelet ook op de bijlage bij het advies. Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat het plan op de twee door de Erfgoedcommissie genoemde punten is aangepast.
    10.3.  De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat ook in zoverre  geen aanleiding bestaat om de schorsing voort te laten duren.
    Bouwhoogte
    11.     De raad stelt zich op het standpunt dat de onzekerheid omtrent de bouwhoogte vanwege mogelijk ophogen van het terrein zal worden weggenomen bij het vaststellen van het bestemmingsplan "Parapluherziening wonen en parkeernormen". Dit ontwerpbestemmingsplan heeft van 3 november 2022 tot en met 15 december 2022 ter inzage gelegen. Alblasserdam Oost Kinderdijk B.V. heeft hierover een zienswijze naar voren gebracht en daarin verzocht in het paraplubestemmingsplan op te nemen dat het peil voor het plangebied van het bestemmingsplan "Oost Kinderdijk 187a" wordt vastgesteld op -1,50 NAP. Volgens de raad zal deze zienswijze worden verwerkt in het definitief vastgestelde bestemmingsplan "Parapluherziening wonen en parkeernormen", waardoor er geen onzekerheid meer over zal bestaan hoe hoog wordt gebouwd.
    11.1.  [partij] en anderen wijzen erop dat zolang het definitieve paraplubestemmingsplan niet is vastgesteld, het ook niet zeker is dat in de planregels van dat plan een bepaling over het peil wordt opgenomen. Daarbij wijzen [partij] en anderen erop dat bij het huidige peil al regelmatig water in de kassen staat. Voordat kan worden gebouwd, moet het plangebied volgens hen daarom ook zeker opgehoogd worden. Tot slot hebben [partij] en anderen erop gewezen dat als de schorsing wordt opgeheven, nog niet zal worden getoetst aan het bestemmingsplan "Parapluherziening wonen en parkeernormen", nu dat nog niet is vastgesteld, maar aan het bestemmingsplan "Oost Kinderdijk 187a", dat geen zekerheid geeft over de bouwhoogte.
    11.2.  Op de zitting is besproken dat al een omgevingsvergunning is aangevraagd voor de bouw van 18 woningen. Dat betekent dat als de voorzieningenrechter de schorsing van het bestemmingsplan "Oost Kinderdijk 187a" nu op zou heffen, dit plan het toetsingskader zal vormen voor de vraag of de vergunning kan worden verleend en niet het nog niet vastgestelde bestemmingsplan "Parapluherziening wonen en parkeernormen". Los van de vraag of de in de zienswijze van Alblasserdam Oost Kinderdijk B.V. voorgestelde bepaling ook daadwerkelijk in de planregels van dat plan zal worden opgenomen, maakt die bepaling op dit moment geen onderdeel uit van het toetsingskader waaraan de vergunningaanvraag zal worden getoetst.
    11.3.  De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat de onzekerheid over de bouwhoogte met de nadere motivering niet is weggenomen. Het belang van [partij] en anderen dat onomkeerbare gevolgen worden voorkomen als het bestemmingsplan in werking treedt, is dan ook nog altijd aanwezig. De voorzieningenrechter ziet gelet op de betrokken belangen geen aanleiding de schorsing op te heffen.
    Conclusie
    12.     Gelet op wat onder 11.2 en 11.3 is overwogen, dient het verzoek te worden afgewezen.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Perlot, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzieningenrechter
    w.g. Perlot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2023
    952