ECLI:NL:RVS:2022:1582, Raad van State, 08-06-2022, 202005784/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beverwijk [appellant] gelast het gebruik van de bijgebouwen op het perceel [locatie] te Wijk aan Zee terug te brengen naar het bij de vergunning van 23 juli 1985 toegestane gebruik als garage/berging, binnen drie maanden na dagtekening van dit besluit de bouwkundige situatie waarvoor bij dit besluit van 23 juli 1985 vergunning is verleend te herstellen en de woonvoorzieningen te verwijderen, zodat weer sprake is van een berging en een garage en binnen drie maanden na dagtekening van dit besluit het niet vergunde bijgebouw op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom. [appellant] is eigenaar van het perceel. Op 23 juli 1985 is aan zijn rechtsvoorganger een bouwvergunning verleend voor de bouw van een garage/berging op het perceel. Vast staat dat op het perceel naast een woning nog twee bouwwerken zijn gerealiseerd die door [appellant] als woning worden verhuurd.

202005784/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Heemskerk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 12 oktober 2020 in zaak nr. 19/4527 in het geding tussen:
    en
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beverwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 februari 2019 heeft het college [appellant] gelast binnen twee maanden na dagtekening van dit besluit het gebruik van de bijgebouwen op het perceel [locatie A] te Wijk aan Zee, gemeente Beverwijk, terug te brengen naar het bij de vergunning van 23 juli 1985 toegestane gebruik als garage/berging, binnen drie maanden na dagtekening van dit besluit de bouwkundige situatie waarvoor bij dit besluit van 23 juli 1985 vergunning is verleend te herstellen en de woonvoorzieningen te verwijderen, zodat weer sprake is van een berging en een garage en binnen drie maanden na dagtekening van dit besluit het niet vergunde bijgebouw op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom.
    Bij besluit van 21 augustus 2019 heeft college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellant]  daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 augustus 2019 vernietigd voor zover het betreft de afwijzing van het verzoek van [appellant] om een kostenvergoeding in bezwaar en bepaald dat de uitspraak in plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 3 november 2020.
    De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak nr. 202005838/1/R1, ter zitting behandeld op 21 juni 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, en het college, vertegenwoordigd door D. Servil en B. de Boer, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord [huurder] en anderen, vertegenwoordigd door mr. Van Driel.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst om [appellant] en [huurder] en anderen in de gelegenheid te stellen om schriftelijk te reageren op de door het college ter zitting overgelegde planvoorschriften van het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 1979".
    Bij brief van 29 juni 2021hebben [appellant] en [huurder] en anderen een schriftelijke reactie ingediend. Bij brief van 13 juli 2021 heeft het college op de brief van [appellant] en [huurder] en anderen gereageerd.
    Nadat partijen toestemming hebben gegeven een nadere zitting achterwege te laten heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel. Op 23 juli 1985 is aan zijn rechtsvoorganger een bouwvergunning verleend voor de bouw van een garage/berging op het perceel. Vast staat dat op het perceel naast een woning nog twee bouwwerken zijn gerealiseerd die door [appellant] als woning worden verhuurd aan [huurder] en anderen. Volgens het college is de situatie op het perceel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), nu de garage/berging niet in overeenstemming is met de bouwvergunning van 23 juli 1985 en het andere bouwwerk zonder bouwvergunning is gebouwd en deze bouwwerken voorts in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt als woning.
    2.       Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2019" de bestemming "Wonen".
    Artikel 16.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. wonen;
    b. ter plaatse van de aanduiding 'garagebox': tevens voor garages;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'kantoor': tevens voor een kantoor;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning': tevens voor een recreatiewoning;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'bed en breakfast': tevens voor bed en breakfast in de vorm van ten hoogste 2 appartementen met een brutovloeroppervlakte van ten hoogste 100 m2;
    f. de functies als bedoeld in artikel 25.1, indien hiervoor een omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit als bedoeld artikel 25.2 is verleend;
    met daarbij behorende:
    g. tuinen, erven, verhardingen en parkeervoorzieningen;
    h. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    i. aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten aan huis, met inachtname van het bepaalde in lid 16.3."
    Artikel 16.2.2 van de planregels luidt:
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    a. hoofdgebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
    b. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'gestapeld' mogen gestapelde woningen worden gebouwd;
    c. per hoofdgebouw, met uitzondering van hoofdgebouwen zoals onder b bedoeld, is één woning toegestaan;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden', mag het aantal woningen of appartementen niet meer bedragen dan het aangeduide aantal wooneenheden;
    [..]"
    Artikel 42.2 luidt:
    "Voor gebruik luidt het overgangsrecht als volgt:
    a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    [..]
    d. het lid onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    Artikel 25.2 van het voorheen geldende bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2013" luidt:
    "a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond ten tijde van het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    [...]
    d. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen het overgangsrecht van dat plan.
    3.       Vast staat dat op het perceel binnen het bouwvlak een hoofdgebouw is gerealiseerd dat wordt gebruikt als woning. De twee nadien gerealiseerde bijgebouwen worden tevens gebruikt als zelfstandige woningen. Eèn van de als garage/berging vergunde bijgebouwen is gebouwd in afwijking van de daarvoor verleende bouwvergunning van 23 juli 1985. Het andere bijgebouw is zonder omgevingsvergunning gerealiseerd. Niet in geschil is dat de situatie op het perceel in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder a, en, voor zover het de garage/berging betreft, in strijd is met artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, zodat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Voorts staat vast dat het gebruik van de bijgebouwen als zelfstandige woningen in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2019" op het perceel rustende bestemming.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last berust op een onjuiste wettelijke grondslag en dat het gebruiksovergangsrecht deels van toepassing is. Hoewel het voorheen geldende bestemmingsplan "Wijk aan Zee 1979" een gebruiksverbod bevat, is het volgens hem nooit in werking getreden. De last had derhalve voor wat betreft het gebruik niet opgelegd mogen worden. Het gebruiksverbod in het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 1979" betreft verder alleen het gebruiken en niet het laten gebruiken. Dat betekent dat [appellant] als verhuurder niet kan worden gelast deze overtreding te staken. [appellant] wijst ter zake op de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2745.
    4.1.    Vast staat en niet door [appellant] bestreden is dat het gebruik van de bijgebouwen als zelfstandige woningen in strijd is met de ingevolge het geldende bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2019" en de ingevolge de voorheen geldende bestemmingsplannen "Wijk aan Zee 2013" en "Wijk aan Zee 1979" op het perceel rustende bestemmingen.
    De vraag die in deze procedure voorligt is of het in gebruik geven van de bijgebouwen voor bewoning wordt beschermd door het in artikel 42.2 van de regels van het geldende bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht en of het college dienaangaande bevoegd was om handhavend op te treden tegen [appellant]. In dat verband is, gelet op artikel 42.2, onder d, van de regels van het geldende bestemmingsplan, en artikel 25.2 van de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2013", van belang of dat gebruik in strijd was met het daarvoor geldende bestemmingsplan "Wijk aan Zee 1979". Het college heeft niet bestreden dat de bijgebouwen reeds ten tijde van de daarvoor geldende peildatum, te weten het van kracht worden van het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2013", in gebruik waren gegeven en sindsdien ook in gebruik zijn blijven gegeven voor zelfstandige bewoning.
    4.2.    Het college heeft ter zitting de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 1979" overgelegd. In deze planvoorschriften is in artikel 43, eerste lid, een gebruiksverbod opgenomen. De eerder door [appellant] ingenomen stelling dat in het bestemmingsplan een gebruiksverbod ontbreekt is dan ook onjuist, zoals door [appellant] ook is erkend in het nadere stuk van 29 juni 2021. [appellant] heeft eerst in hoger beroep in het nadere stuk van 29 juni 2021 aangevoerd dat het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 1979" nooit in werking zou zijn getreden. De enkele stelling dat dit het geval zou zijn biedt onvoldoende grond voor een dergelijk oordeel.
    4.3.    Artikel 43, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 1979"luidt:
    "Het is verboden in het plan begrepen gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het plan aan deze gronden gegeven bestemming of met het ten aanzien van het gebruik van deze gronden bepaalde."
    Het gebruiksverbod in het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 1979" betreft uitsluitend het gebruiken en niet het laten gebruiken. Het gebruiksverbod is dan ook slechts gericht tot de daadwerkelijke gebruiker. Alleen deze gebruiker kan als overtreder van dat gebruiksverbod worden aangemerkt. Het in gebruik geven van gronden en opstallen ten behoeve van een met de bestemming strijdig doel is, gelet op artikel 43, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 1979", als zodanig niet verboden. Dit is anders als het toepasselijke gebruiksverbod de term "laten gebruiken" omvat. In dat geval kunnen ook de zakelijk gerechtigden worden aangeschreven (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR5450).
    Uit het voorgaande volgt dat het in gebruik geven van de bijgebouwen ten behoeve van bewoning niet in strijd was met het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 1979". Artikel 42.2, onder d, van regels van het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2019" en artikel 25.2, onder d van de regels van het voorheen geldende bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2013" zijn op het door [appellant] in gebruik geven van de bijgebouwen voor bewoning niet van toepassing en dat gebruik valt derhalve onder de bescherming van het gebruiksovergangsrecht, als opgenomen in artikel 42, onder a van het bestemmingsplan "Wijk aan Zee 2019". Het college was dan ook niet bevoegd ter zake van dit gebruik jegens [appellant] handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    5.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden tegen de bouwwerken af had moeten zien. Volgens [appellant] komt aan hem een geslaagd beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel toe. Voort is handhavend optreden onevenredig, omdat daarmee geen belang gediend wordt.
    6.1.    [appellant] heeft ter onderbouwing van zijn betoog onder meer verwezen naar de brieven gericht aan zijn rechtsvoorganger van 10 februari 2004, 6 mei 2004 en 7 mei 2004 van de Commandant Brandweer, namens hem ondertekend door het Hoofd Preventie Brandweer Beverwijk, alsmede naar twee brieven van de [beleidsadviseur en handhavingsregisseur van de afdeling Ruimte], team Vergunningen, van de gemeente, van 29 december 2015 en 4 februari 2016. In deze brieven komt de bewoning van de bouwwerken ter sprake. Vast staat dan ook dat de gemeente in ieder geval sinds 2004 op de hoogte was van de bewoning van de bouwwerken en daarover sinds die tijd gecorrespondeerd heeft met [appellant] en zijn rechtsvoorganger, daargelaten de achtergrond van de brieven. Dit is ter zitting ook door het college erkend. Verder staat vast dat niet eerder handhavend is opgetreden tegen de bewoning van de bouwwerken. Ter zitting is voorts vast komen te staan dat woningzoekenden door het sociaal team van de gemeente zijn verwezen naar deze woningen en dat voor de huur van de woningen huursubsidie is aangevraagd en ontvangen. Verder is niet gebleken van klachten van omwonenden of andere derden met betrekking tot de bewoning van de bouwwerken. Het college heeft ter onderbouwing van zijn besluit om handhavend op te treden verwezen naar het algemeen belang dat is gediend met handhaving bij overtreding van een wettelijk voorschrift. Het college heeft niet gemotiveerd dat er andere belangen in het geding waren die het heeft betrokken bij zijn handhavingsbesluit. Tegenover het algemeen belang van het college om handhavend op te treden tegen overtredingen staan de nadelige gevolgen voor [appellant] en de bewoners van de bijgebouwen als zij de bewoning ervan moeten beëindigen, doordat deze in de oorspronkelijke staat moeten worden teruggebracht, respectievelijk moeten worden verwijderd.
    Hoewel het algemeen belang dat tegen overtredingen handhavend wordt opgetreden zeer zwaarwegend is, is de Afdeling van oordeel dat in dit concrete geval, gelet op de hiervoor weergegeven bijzondere omstandigheden en belangen, handhavend optreden met betrekking tot de bijgebouwen onevenredig is in verhouding tot het met handhaving beoogde doel en dat daarom in dit geval daarvan dient te worden afgezien. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd met betrekking tot het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel behoeft, gelet op het voorgaande, geen bespreking meer.
    Het betoog slaagt.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij in aanmerking komt voor nadeelcompensatie. Hij voert daartoe aan dat hij recent kosten heeft gemaakt om de bijgebouwen aan te passen conform de aanschrijving van de gemeente met betrekking tot de brandveiligheid en dat een van de huurders voorts de huur heeft opgezegd.
    7.1.    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door hem gestelde schade het gevolg is van het hier aan de orde zijnde besluit van 21 augustus 2021. Voor zover al sprake is van schade, is die niet het gevolg van deze handhavingsprocedure, maar van een in verband met de brandveiligheid gegeven aanschrijving.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren, het besluit van 21 augustus 2019 vernietigen en het besluit van 11 februari 2019, zelf voorziend, herroepen.
    De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 21 augustus 2019.
    9.       Het college zal op na te vermelden wijze tot vergoeding in de kosten worden veroordeeld die bij [appellant] in verband met de behandeling van zijn bezwaar, beroep en hoger beroep zijn opgekomen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 oktober 2020 in zaak nr. 19/4527;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk van 21 augustus 2019, kenmerk UIT-19-44881;
    V.      herroept het besluit van 11 februari 2019, kenmerk UIT-19-41159;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 21 augustus 2019, kenmerk UIT-19-4488119-41159;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.118,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoed.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022.
    580