ECLI:NL:RBNNE:2023:1674, Rechtbank Noord-Nederland, 07-03-2023, LEE 21/3381
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete, opgelegd wegens overtreding van art. 15.7 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (ten onrechte verlenen van graden). De motivering van de hoogte van de boete was niet voldoende kenbaar, maar dat is in beroep hersteld. Voornoemd gebrek wordt gepasseerd met toepassing van art. 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht. Beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 21/3381 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. W.E. Pors),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (verweerder)
    (gemachtigde: mr. R. Ghanem).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door verweerder opgelegde bestuurlijke boete ten bedrage van € 25.000,- wegens overtreding van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW).
    
    
    
      Verweerder heeft deze boete bij besluit van 1 april 2021 aan eiseres opgelegd. Met het bestreden besluit van 1 september 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 8 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, vergezeld door [naam 1] , en de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 2] . 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. De rechtbank verklaart, onder toepassing van artikel 6:22 van de Awb, het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Overwegingen
      
    
    
    3. Eiseres voert aan dat er geen sprake is van een beboetbare overtreding van artikel 15.7 van de WHW. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank overweegt hierover het volgende. 
    
    
      3.1.
      Ingevolge artikel 15.7 van de WHW is het verboden graden te verlenen, tenzij aan een van de voorwaarden a tot en met d wordt voldaan. Niet in geschil is dat eiseres niet aan die voorwaarden voldoet: eiseres is geen rechtspersoon voor het hoger onderwijs is en zij heeft evenmin een bevoegdheid om graden te verlenen voor opleidingen in het hoger onderwijs. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank stelt voorts vast dat eiseres in de periode van september 2017 tot en met september 2019 52 keer een getuigschrift heeft uitgereikt aan studenten met daarop, onder meer, de volgende tekst: 
      
      
        
          “Hierbij verklaart [naam school] dat 
        
      
      
      
        
          [ *** ] 
        
      
      
      
        
          heeft voldaan aan de gestelde eisen van de opleiding 
        
        
          Executive MBA
        
        
          gevolgd in de periode oktober 2017 – februari 2019.”
        
      
      
      
        Op dit getuigschrift staat aan de zijkant het woord ‘diploma’ vermeld. Onder de naam van de geëxamineerde staat ‘Executive MBA’. 
      
      
    
    
      3.3.
      De vraag is of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres met het uitreiken van de voornoemde getuigschriften (master)graden heeft verleend als bedoeld in de WHW. De rechtbank beantwoord deze vraag, gelet op de volgende bepalingen in de WHW, bevestigend. Ingevolge artikel 1.1. aanhef en eerste lid, onder z, van de WHW wordt, voor zover hier relevant, onder graad verstaan: de graad Master met of zonder toevoeging. Uit artikel 1b van de WHW in samenhang met de bijbehorende Bijlage Referentielijst internationale herkenbaarheid titulatuur hoger beroepsonderwijs, blijkt dat aan de mastergraad kan worden toegevoegd ‘of Business Administration’ en dat het geheel wordt aangeduid als ‘MBA’. Voor de rechtbank volgt uit deze bepalingen dat een ‘MBA’ een graad betreft als bedoeld in de WHW. De rechtbank is verder met verweerder van oordeel dat het verbod om graden te verlenen dat is neergelegd in artikel 15.7 van de WHW ook betrekking heeft op graden met toevoeging. Dit volgt immers uit de definitieomschrijving van artikel 1.1. aanhef en eerste lid, onder z, van de WHW en kan bovendien worden opgemaakt uit de wetsgeschiedenis van artikel 15.7 van de WHW. Daarin is uitdrukkelijk bepaald dat het verbod van het verlenen van graden ook betrekking heeft op de toevoegingen aan de WHW-graden waaronder de toevoeging ‘of Business Administration’. Op de getuigschriften die eiseres heeft uitgereikt staat uitdrukkelijk ‘MBA’ vermeld. Ook staat op de getuigschriften vermeld dat is voldaan aan de eisen van de ‘opleiding’, hetgeen gelet op artikel 1.1. aanhef en eerste lid, onder m, van de WHW impliceert dat er sprake is van een opleiding waarvoor accreditatie is verleend, terwijl dat hier niet het geval is. Alles in samenhang bezien heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres, door de graad ‘MBA’ zoals genoemd in de naam van de betreffende opleiding te vermelden op de met die opleiding verband houdende getuigschriften, onbevoegd, want zonder daartoe geaccrediteerd te zijn, heeft gehandeld in strijd met artikel 15.7 van de WHW. 
      
    
    
      3.4.
      Uit het voorgaande volgt de conclusie dat eiseres in de periode van september 2017 tot september 2019 met het uitvaardigen van 52 getuigschriften waarop ‘MBA’ staat vermeld, 52 keer artikel 15.7 van de WHW heeft overtreden.
      
    
    
      3.5.
      Op grond van het derde lid van artikel 15.7 van de WHW is verweerder derhalve bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen. 
      
      
        4. 	De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt en op goede gronden de hoogte van de bestuurlijke boete op € 25.000,- heeft vastgesteld. Verweerder heeft daarbij de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan eiseres kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd op juiste wijze betrokken. Van bijzondere omstandigheden om een lagere boete vast te stellen is niet gebleken. De rechtbank overweegt hierover verder het volgende. 
      
      
    
    
      4.1.
      In september 2017 is de WHW gewijzigd. In anticipatie op deze wijziging heeft eiseres naar eigen zeggen de betreffende opleiding gestaakt. De advertentie waar eiseres mee adverteerde voor de opleiding heeft zij verwijderd. Volgens eiseres zijn er vanaf 1 september 2017 geen nieuwe studenten meer ingeschreven en vanaf 2019 zijn er geen studenten meer die aan de opleiding deelnemen.
      
    
    
      4.2.
      Ondanks dat eiseres maatregelen heeft getroffen ter voorkoming van overtreding van de WHW, is zij in de periode van september 2017 tot september 2019 doorgegaan met het aanbieden van de betreffende opleiding en heeft zij in het kader van die opleiding 52 getuigschriften zoals eerder omschreven in deze uitspraak uitgereikt en graden verleend. In één geval betrof dit een student die in oktober 2017 – dus ná september 2017 - met de betreffende opleiding was begonnen. 
      
    
    
      4.3.
      Verweerder heeft bij het bepalen van de hoogte van de boete rekening gehouden met het gegeven dat eiseres (voornoemde) stappen heeft gezet naar aanleiding van de aangekondigde wijziging van de WHW, maar ook dat zij desondanks 52 graden heeft verleend over een periode van twee jaren en dat één van de betreffende studenten is begonnen met de opleiding nadat die opleiding niet meer zou worden aangeboden aan nieuwe studenten. Verweerder heeft ook deugdelijk aangegeven dat naast de genoemde aard en ernst van de overtreding, rekening is gehouden met het belang van het beschermen van werkgevers en studenten tegen het niet-geaccrediteerd verlenen van graden, het feit dat het de eerste keer is dat eiseres voor een dergelijke overtreding een bestuurlijke boete krijgt opgelegd en met de periode tussen het vaststellen van het boeterapport en het nemen van het boetebesluit.  
      
    
    
      4.4.
      
        Gelet op de omstandigheden van het geval – zie ook eerder in deze uitspraak – kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat verwijtbaarheid aan de zijde van eiseres ontbreekt. Verweerder heeft daarom niet hoeven afzien van het opleggen van de onderhavige boete. Hetgeen eiseres in dit kader heeft gesteld treft geen doel. Ook ziet de rechtbank in de omstandigheden van het geval, zoals is overwogen onder 4.3, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de boete had moeten matigen. Voor het schenden van artikel 15.7 van de WHW kon op grond van artikel 15.9 WHW een boete worden opgelegd van maximaal € 870.000,-. Naar het oordeel van de rechtbank kan gelet op al deze omstandigheden niet geconcludeerd worden dat de hoogte van de boete van 
        € 25.000,- niet evenredig is. Verweerder heeft de bestuurlijke boete aldus op dit bedrag mogen vaststellen. 
      
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank is evenwel van oordeel dat de motivering in het bestreden besluit aangaande de hoogte van de boete niet voldoende kenbaar was, waardoor eiseres beroep heeft moeten instellen. Nu verweerder in het verweerschrift en op zitting een kenbare en deugdelijke motivering ter zake heeft gegeven, de rechtbank de hoogte van de boete eveneens redelijk vindt en eiseres door instandlating van het besluit derhalve niet benadeeld wordt, zal de rechtbank dit motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren. 
      
      
        5. 	De overige beroepsgronden slagen niet. Het betoog van eiseres dat het begrip overtreding een strafrechtelijk begrip is, faalt. Ook in het bestuursrecht wordt gesproken van overtredingen en kan een bestuursorgaan een bestuurlijke boete opleggen wanneer sprake is van een overtreding, zoals in deze zaak bij een overtreding van het verbod van artikel 15.7 van de WHW. Het betoog dat ten onrechte geen cautie is gegeven en het bestreden besluit al daarom onrechtmatig is slaagt evenmin, nu is gebleken dat van een verhoor als bedoeld in artikel 5:10a van de Awb geen sprake is geweest. Ook het betoog van eiseres dat er een zienswijze is ingediend, faalt. Uit de stukken blijkt dat eiseres op het voornemen om een bestuurlijke boete op te leggen, geen zienswijze heeft ingediend. De reactie die eiseres heeft gegeven op het conceptboeterapport van 2 juni 2020 is niet als zodanig aan te merken. Ook heeft verweerder in de motivering van het bestreden besluit mogen wijzen op de overwegingen en conclusies in het boeterapport van 8 juli 2020. Dat verweerder is overgegaan tot openbaarmaking van het (primaire) besluit op grond van de Wet openbaarheid van bestuur geeft geen aanleiding om de door verweerder opgelegde boete te vernietigen, dan wel deze op een lager bedrag vast te stellen. De enkele stelling van eiseres dat sprake zou zijn van schending van artikel 6 van het EVRM (Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden) leidt ook niet tot een gegrond beroep. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    6. Het beroep is ongegrond. 
    
    7. De rechtbank ziet in de toepassing van artikel 6:22 van de Awb wel aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1674,-. Vanwege de toepassing van artikel 6:22 van de Awb bepaalt de rechtbank eveneens dat verweerder het betaalde griffierecht aan eiseres vergoedt. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, voorzitter, en mr. S. Dijkstra en mr. E. Hardenberg, leden, in aanwezigheid van mr. D.C. van der Ven, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              De voorzitter is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 5:46 van de Awb
    
    
    
      
        
          De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
        
      
      
        
          Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
        
      
    
    
      
        (…)
      
      
        4.Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
      
    
    
    
      Artikel 6:22 van de Awb
    
    
    
      
        Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
      
    
    
    
      
        Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW)
      
    
    
    
      Artikel 1.1. aanhef en eerste lid, onder m, (voor zover van belang) van de WHW:
    
    
    
      
        In deze wet wordt verstaan onder opleiding: een associate degree-opleiding, een bacheloropleiding of een masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3a waarvoor accreditatie is verleend, tenzij uit deze wet het tegendeel blijkt.
      
    
    
    
      Artikel 1.1. aanhef en eerste lid, onder z, van de WHW:
    
    
    
      
        In deze wet wordt verstaan onder graad: de graad Bachelor of Master met of zonder toevoeging, de graad Associate degree of de graad Doctor, Doctor honoris causa of Doctor of Philosophy.
      
    
    
    
      Artikel 7.10a. van de WHW:	
    
    
    1. Het instellingsbestuur verleent de graad Bachelor aan degene die in het wetenschappelijk onderwijs met goed gevolg het afsluitend examen van een bacheloropleiding heeft afgelegd en de graad Master aan degene die het afsluitende examen van een masteropleiding of een postinitiële masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3b, onderdeel a, heeft afgelegd. Afhankelijk van het vakgebied waarin het met goed gevolg afgelegde afsluitend examen van een bacheloropleiding, een masteropleiding of postinitiële masteropleiding is afgelegd, wordt aan de verleende graad toegevoegd «of Arts» dan wel «of Science». Bij ministeriële regeling kan voor een opleiding of een groep van opleidingen een andere toevoeging worden vastgesteld.
    
    2. Het instellingsbestuur verleent de graad Associate degree, aan degene die in het hoger beroepsonderwijs met goed gevolg het afsluitend examen van een associate degree-opleiding heeft afgelegd, de graad Bachelor aan degene die in het hoger beroepsonderwijs met goed gevolg het afsluitend examen van een bacheloropleiding heeft afgelegd en de graad Master aan degene die in het hoger beroepsonderwijs met goed gevolg een masteropleiding of een postinitiële masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3b, onderdeel b, heeft afgelegd. Afhankelijk van het vakgebied waarin het met goed gevolg afgelegde afsluitend examen van een bacheloropleiding, een masteropleiding of een postinitiële masteropleiding is afgelegd, wordt aan de verleende graad de toevoeging verbonden die op grond van artikel 5.7, vierde lid, onderdeel b, met positief resultaat is getoetst.
    
    3. Het instellingsbestuur kan de graad Associate degree en de graad Bachelor of Master en de toevoeging daaraan aanvullen met de vermelding van het vakgebied of het beroepenveld waarop de graad betrekking heeft.
    
    
      Artikel 7.19a. van de WHW:     
    
    
    
      
        
          Degene aan wie op grond van artikel 7.10a een graad is verleend, is gerechtigd die graad met de toevoeging in zijn eigen naamsvermelding, achter de naam geplaatst, tot uitdrukking te brengen, desgewenst aangevuld met de vermelding, bedoeld in het derde lid van dat artikel.
        
      
      
        
          De graden en de toevoegingen, bedoeld in artikel 7.10a, worden als volgt aangeduid:
        
      
    
    
      
        
          Associate degree: Ad,
        
      
      
        
          Bachelor: B,
        
      
      
        
          Master: M,
        
      
      
        
          Bachelor met de toevoeging «of Arts»: BA,
        
      
      
        
          Bachelor met de toevoeging «of Science»: BSc,
        
      
      
        
          Bachelor of Master met een andere toevoeging als bedoeld in artikel 7.10a, eerste lid, derde volzin,
        
      
      
        
          Master met de toevoeging «of Arts»: MA,
        
      
      
        
          Master met de toevoeging «of Science»: MSc, en
        
      
      
        
          Bachelor of Master met een toevoeging als bedoeld in artikel 7.10a, tweede lid, tweede volzin.
        
      
    
    3. In de ministeriële regeling, bedoeld in artikel 7.10a, eerste lid, dan wel in het besluit dat op grond van artikel 5a.2, lid 2a, wordt genomen, wordt met betrekking tot een andere toevoeging aan de graad als bedoeld in artikel 7.10a, eerste en tweede lid, tevens de aanduiding vastgesteld.
    
    
      Artikel 15.7 van de WHW (geldend in de periode 1 sept. 2017 tot en met 18 september 2018):
    
    
    1. Het is verboden graden te verlenen, tenzij:
    
      
        
          op grond van artikel 5a.9 een accreditatiebesluit van kracht is voor de opleiding waaraan de graad is verbonden, of
        
      
      
        
          op grond van artikel 5a.11 het besluit van kracht is dat de opleiding waaraan de graad is verbonden een toets nieuwe opleiding met positief gevolg heeft ondergaan, of
        
      
      
        
          toepassing is gegeven aan artikel 5a.12, eerste, vierde, vijfde of zesde lid, of artikel 5a.15, of
        
      
      
        
          e graad wordt verleend op grond van een buitenlandse wettelijke regeling en zowel bij het aantrekken van studenten als bij de graadverlening kenbaar is gemaakt tot welke graad de opleiding leidt en op grond van welke buitenlandse regeling de graad wordt verleend.
        
      
    
    
    2. Het is verboden titels, genoemd in de artikelen 7.20, 7.22, tweede lid, en 7a.5, te verlenen.
    
    3. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen aan degene die in strijd met het eerste of tweede lid handelt.
    
    
      Artikel 15.7. van de WHW (geldend vanaf 18 september 2018):	     
    
    
    1. Het is verboden graden te verlenen, tenzij:
    
      
        
          an de opleiding accreditatie is verleend, of
        
      
      
        
          toepassing is gegeven aan artikel 5.21, derde of zesde lid, of artikel 5.32, of
        
      
      
        
          de graad wordt verleend op grond van een buitenlandse wettelijke regeling en zowel bij het aantrekken van studenten als bij de graadverlening kenbaar is gemaakt tot welke graad de opleiding leidt en op grond van welke buitenlandse regeling de graad wordt verleend, of
        
      
      
        
          e graad wordt verleend op grond van artikel 7.18, eerste of zesde lid, of de uitzondering, bedoeld in artikel 1.22, tweede lid, van toepassing is.
        
      
    
    
    2. Het is verboden titels, genoemd in de artikelen 7.20, 7.22, tweede lid, en 7a.5, te verlenen.
    
    3. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen aan degene die in strijd met het eerste of tweede lid handelt.
    
    
      Artikel 15.9 van de WHW:
    
    
    
      
        De bestuurlijke boete die op grond van artikel 15.7 en artikel 15.8 kan worden opgelegd, bedraagt ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, respectievelijk artikel 27, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht BES of, indien dat meer is, ten hoogste 10% van de omzet van de onderneming, onderscheidenlijk, indien de overtreding door een ondernemersvereniging is begaan, van de gezamenlijke omzet van de ondernemingen die van de vereniging deel uitmaken, in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking waarin de bestuurlijke boete wordt opgelegd.
      
    
    
    
      
        Regeling titulatuur hoger onderwijs (de regeling)
      
    
    
    
      
        Artikel 1b van de regeling  
      
    
    
    
      
        De referentielijst internationale herkenbaarheid titulatuur hoger beroepsonderwijs, bedoeld in artikel 5a.2, lid 2a, onderdeel a, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, en de graden met toevoegingen, bedoeld in artikel 7.19a, lid 3a, van deze wet, worden vastgesteld overeenkomstig de bijlage bij deze regeling.
      
    
    
    
    
    
      Bijlage Referentielijst internationale herkenbaarheid titulatuur hoger beroepsonderwijs
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              
                Toevoeging aan mastergraad
              
            
            
              
                Aanduiding
              
            
            
              
                In aanmerking komende masteropleidingen
              
            
          
          
            
              
                ‘of Arts’
              
            
            
              
                MA
              
            
            
              
                Opleidingen die voor het grootste deel gericht zijn op taal en cultuur, management, media, communicatie en veiligheidskunde.
              
            
          
          
            
              
                ‘of Science’
              
            
            
              
                MSc
              
            
            
              
                Opleidingen die voor het grootste deel gericht zijn op accountancy, bedrijfskunde, finance, logistiek, informatica, facility management, ondernemerschap en retail management, marketing, en vastgoed.
              
            
          
          
            
              
                ‘of Business Administration’
              
            
            
              
                MBA
              
            
            
              
                Opleidingen die voor het grootste deel gericht zijn op (internationaal) business.