ECLI:NL:RVS:2022:1893, Raad van State, 06-07-2022, 202101486/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd om aan Pancakes een omgevingsvergunning te verlenen voor het aanbrengen van gevelreclame aan het rijksmonument De Steiger 10 (De Ruijterkade 35). Pancakes exploiteert een restaurant in het rijksmonument De Steiger 10 op het perceel De Ruijterkade 35. Op grond van het bestemmingsplan "Stationseiland", zoals vastgesteld door de raad van Amsterdam op 1 juli 2015, geldt op het perceel ter plaatse van het rijksmonument de bestemming "Horeca". De rechtbank heeft geoordeeld dat de beleidsregel van het college dat er maar één gevelreclame vanuit de buitenruimte tegelijkertijd zichtbaar mag zijn, redelijk is en dat het college heeft mogen vasthouden aan die beleidsregel.

202101486/1/R1.
    Datum uitspraak: 6 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Pancakes aan 't IJ B.V., gevestigd te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 januari 2021 in zaak nr. 19/2433 in het geding tussen:
    Pancakes
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 augustus 2018 heeft het college geweigerd om aan Pancakes een omgevingsvergunning te verlenen voor het aanbrengen van gevelreclame aan het rijksmonument De Steiger 10 (De Ruijterkade 35).
    Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college het door Pancakes daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 januari 2021 heeft de rechtbank het door Pancakes daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Pancakes hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 februari 2022, waar Pancakes aan 't IJ B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden] en bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.P. Kamp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Pancakes exploiteert een restaurant in het rijksmonument De Steiger 10 op het perceel De Ruijterkade 35. Op grond van het bestemmingsplan "Stationseiland", zoals vastgesteld door de raad van Amsterdam op 1 juli 2015, geldt op het perceel ter plaatse van het rijksmonument de bestemming "Horeca". Op 30 mei 2018 heeft Pancakes een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), te weten het aanbrengen van gevelreclame op de noordgevel en westgevel van het rijksmonument. Op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo wordt een aanvraag van een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. Op grond van artikel 2.15 van de Wabo wordt een aanvraag voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo slechts verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument.
    1.1.    Het college heeft bij besluit van 1 augustus 2018 geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft aan dit besluit een negatief welstandsadvies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: CRK) van 18 juli 2018 ten grondslag gelegd. Uit dat welstandsadvies volgt dat op grond van de Welstandsnota "De schoonheid van Amsterdam 2016", zoals gewijzigd vastgesteld in april 2018, maximaal één uiting plat op de gevel mogelijk is. Verder staat in het welstandsadvies dat het monument is voorzien van zwarte kozijnen en dat het daarom voor het gevelbeeld passend is om de kleur van de letters aan de IJzijde (noordgevel) daar op aan te sluiten. De voorgestelde blauwe kleur past volgens het college niet bij de zwarte kleur van de kozijnen van het monument. Het college heeft het negatieve advies van de CRK overgenomen in het besluit van 1 augustus 2018.
    1.2.    Pancakes heeft tegen het besluit van 1 augustus 2018 bezwaar gemaakt en heeft daarbij een tegenadvies van drs. K. Loeff van monumentenadvies.nl. van 2 november 2018 over het aanbrengen van reclame aan het rijksmonument overgelegd. In navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft Pancakes beroep ingesteld.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de beleidsregel van het college dat er maar één gevelreclame vanuit de buitenruimte tegelijkertijd zichtbaar mag zijn, redelijk is en dat het college heeft mogen vasthouden aan die beleidsregel. Ten aanzien van de beroepsgrond van Pancakes over de kleur van de reclame heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het welstandsadvies van de CRK aan zijn weigering ten grondslag heeft kunnen leggen en dat het door Pancakes overgelegde tegenadvies van Loeff geen reden geeft voor twijfel aan het negatief welstandsadvies van de CRK. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
    2.1.    Tegen deze uitspraak heeft Pancakes hoger beroep ingesteld.
    Brief van 20 mei 2021 van het college
    3.       Ter zitting is de brief van 20 mei 2021, ingekomen bij de Afdeling op 21 mei 2021, van het college aan de orde gesteld. Het college heeft toegelicht dat hij zich kan verenigen met de uitspraak van de rechtbank, maar dat hij met de brief onder de aandacht heeft willen brengen dat het bestreden besluit van 19 maart 2019, anders dan waar de rechtbank van uit is gegaan, niet is gestoeld op de Beleidsregels gevelreclame van het stadsdeel Amsterdam-centrum. Ter zitting is besproken dat de brief van 20 mei 2021 in de procedure wordt betrokken als een nadere uiteenzetting van het college als bedoeld in artikel 8:43, tweede lid, van de Awb en niet als een (incidenteel) hoger beroepschrift.
    Het hoger beroep van Pancakes
    Het aantal reclame-uitingen
    4.       Pancakes betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de aanvraag kon afwijzen onder verwijzing naar de welstandsnota. Volgens Pancakes is de stelling in het advies van de CRK dat een tweede reclame-uiting nooit tot de mogelijkheden zou kunnen behoren, niet te herleiden tot de criteria uit de welstandsnota. Daarnaast is volgens haar een uitzondering mogelijk op grond van de Beleidsregels gevelreclame van het stadsdeel Amsterdam-Centrum (hierna: de Beleidsregels gevelreclame). In de Beleidsregels gevelreclame is als voorwaarde voor uitzonderingen opgenomen dat vanaf geen enkel punt in de buitenruimte meer dan één gevelreclame tegelijkertijd zichtbaar mag zijn. Hoewel bezien vanaf de westgevel naast het op die gevel geplaatste ronde logo ook een aantal van de letters die zijn aangebracht op de noordgevel zichtbaar is, is dit volgens Pancakes een inherent gevolg van de ronde vorm van de noordgevel. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. Ook is de rechtbank volgens Pancakes geheel voorbijgegaan aan het tegenadvies van Loeff, waarin deze bijzondere architectuur en/of vormgeving van het rijksmonument wordt onderschreven, aldus Pancakes.
    Volgens Pancakes is bovendien sprake van een bijzondere situatie waarvoor een uitzondering moet worden gemaakt op het welstandscriterium uit hoofdstuk 7, paragraaf 2, Afdeling 1, onder 4, onder d, van de welstandsnota dat slechts één reclame-uiting per parcelleringseenheid is toegestaan. Daartoe voert zij, onder verwijzing naar het tegenadvies van Loeff, aan dat sprake is van een geheel vrijstaand monumentaal pand zonder een duidelijk aan te wijzen voorgevel, zodat het begrip ‘parcelleringseenheid’ niet op het gebouw kan worden toegepast.
    Pancakes betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de aanvraag redelijkerwijs niet heeft kunnen afwijzen, omdat het college in een informeel overleg te kennen heeft gegeven wel akkoord te kunnen gaan met het plaatsen van het ronde logo bij de tekst op de ronde voorgevel, terwijl ook dan twee reclame-uitingen tegelijkertijd zichtbaar zijn. Het college heeft dat argument daarom niet ten grondslag kunnen leggen aan de afwijzing van de aanvraag voor het plaatsen van twee reclame-uitingen op de voor- en zijgevel, zo stelt Pancakes.
    4.1.    Het college heeft aan de weigering het advies van de CRK van 18 juli 2018 ten grondslag gelegd waarin is getoetst aan de welstandsnota "De schoonheid van Amsterdam 2016". Op grond van hoofdstuk 7, paragraaf 2, onder 4, onder d, van de Welstandsnota mag reclame plat op de gevel bestaan uit maximaal één tekst, woord of begrip per parcelleringseenheid. Hieronder wordt blijkens de welstandsnota begrepen een logo als herkenningsteken van een bedrijf bestaande uit een beeldmerk en/of letters. Het advies van de CRK luidt daarom: niet akkoord.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich heeft kunnen baseren op het advies van de CRK. Weliswaar is de rechtbank er met Pancakes ten onrechte van uitgegaan dat (ook) de Beleidsregels gevelreclame op de aanvraag van toepassing waren, terwijl deze beleidsregels sinds 9 september 2013 niet meer in werking zijn. Maar dit leidt niet tot een vernietiging van de bestreden uitspraak. Hiertoe overweegt de Afdeling het volgende.
    4.3.    Het betoog van Pancakes dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een verbod op een tweede reclame-uiting op de gevel niet voortvloeit uit de welstandsnota, omdat het begrip ‘parcelleringseenheid’ niet kan worden toegepast op het rijksmonument, volgt de Afdeling niet. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat met het begrip parcelleringseenheid op ‘een (winkel/horeca)pand op een perceel’ wordt gedoeld. De Afdeling ziet een bevestiging van deze uitleg in hoofdstuk 7, paragraaf 2, onder 5, onder h, van de welstandsnota "De schoonheid van Amsterdam" waarin ten aanzien van uithangborden staat dat het aantal beperkt is tot maximaal één bord per parcelleringseenheid, tenzij een onderneming zich uitstrekt over meer dan één pand. In dat geval zijn maximaal twee uithangborden toegestaan. De stelling van Pancakes dat parcelleringseenheid in de voormalige Beleidsregels gevelreclame werd gedefinieerd als de gevelbreedte van de architectuureenheid, maakt dat naar het oordeel van de Afdeling niet anders, reeds omdat die beleidsregel al sinds 9 september 2013 niet meer geldt. Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de aanvraag in strijd is met het welstandscriterium zoals dat is neergelegd in hoofdstuk 7, paragraaf 2, onder 4, onder d, van de welstandsnota.
    4.4.    In hetgeen Pancakes heeft aangevoerd, ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden dat het college met het oog op artikel 4:84 Awb niet, in navolging van het welstandsadvies van het CRK, heeft kunnen vasthouden aan het welstandscriterium dat reclame plat op de gevel mag bestaan uit maximaal één tekst, woord of begrip per parcelleringseenheid.
    Het betoog van Pancakes, dat zij onderbouwt met een verwijzing naar het tegenadvies van Loeff, dat het college een uitzondering had moeten maken op het beleidscriterium, omdat het beleid kennelijk is geschreven voor gebouwen die staan ingeklemd tussen andere gebouwen - volgens Pancakes gevallen waarin het logisch is dat slechts één reclame-uiting wordt toegestaan - en niet voor vrijstaande gebouwen, volgt de Afdeling niet. Het college heeft toegelicht dat de welstandsnota, alsmede het begrip parcelleringseenheid ziet op alle panden, dus ook op vrijstaande panden. De Afdeling ziet in hetgeen Pancakes heeft aangevoerd geen aanleiding om dit standpunt van het college niet te volgen.
    Het betoog van Pancakes, eveneens onder verwijzing naar het tegenadvies van Loeff, dat de ronde kopse gevel ook een reden vormt om van het relevante welstandscriterium af te wijken, omdat ‘plat op de gevel’ in dit opzicht niet toepasbaar is en inherent aan een ronde gevel een reclame-uiting altijd vanaf de zijkant zichtbaar zal zijn, volgt de Afdeling evenmin. Niet valt in te zien waarom het gegeven dat de noordgevel van het rijksmonument een ronding heeft, maakt dat het college redelijkerwijs had moeten afwijken van het welstandscriterium van maximaal één tekst, woord of begrip per parcelleringseenheid plat op de gevel.
    Het betoog faalt.
    4.5.    Voor zover Pancakes nog aanvoert dat het college heeft aangegeven wel akkoord te kunnen gaan met het plaatsen van het ronde logo op de noordgevel, overweegt de Afdeling dat wat daar ook van zij, het college dient te beslissen op een aanvraag zoals die is ingediend en dat Pancakes haar aanvraag daarop niet heeft aangepast. Alleen al daarom kan dit betoog niet slagen.
    5.       De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het college op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo in samenhang bezien met de welstandsnota heeft kunnen weigeren om de omgevingsvergunning te verlenen, alleen al vanwege het aantal reclame-uitingen dat werd aangevraagd. De Afdeling zal desalniettemin uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting beoordelen of de rechtbank de motivering van de raad over de kleurzetting van de letters terecht deugdelijk heeft geacht. Deze beoordeling kan niet alsnog leiden tot een vernietiging van de bestreden uitspraak.
    De kleurzetting van de letters
    6.       Pancakes betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet relevant is dat de kozijnen oorspronkelijk niet zwart waren omdat het college mocht uitgaan van de feitelijke situatie op het moment van de aanvraag. Pancakes voert aan dat het college zelf in het besluit van 1 augustus 2018 een verband legt tussen de kleur blauw van de reclame-uiting en de zwarte kozijnen. Volgens Pancakes had het college de gevraagde omgevingsvergunning moeten verlenen en daaraan het voorschrift moeten verbinden dat de kleur van de kozijnen wordt aangepast aan de voorgestelde kleur van de reclame-uitingen. Deze kleur blauw is volgens haar in lijn met de bouwstijl waarin het rijksmonument is gebouwd, te weten de Nieuwe Zakelijkheid. Kenmerkend voor deze bouwstijl zijn functionaliteit, lucht en licht. Strakke witte gevels met veel gevelopeningen uitgevoerd in staal kozijnwerk in kleuren groen, blauw of blauwgrijs. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat uit de welstandsnota niet volgt dat de kleur van de reclame-uiting gelijk moet zijn aan de kleur van de kozijnen, aldus Pancakes.
    6.1.    De Afdeling stelt, met inachtneming van wat al onder 1 staat, voorop dat naast de toets aan de welstandsnota op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo, het college op grond van artikel 2.15 van de Wabo ook heeft beoordeeld of het belang van de monumentenzorg zich tegen de vergunningverlening heeft verzet. Dit zijn twee verschillende toetsingskaders; enerzijds de welstand, anderzijds de monumentenzorg. In het besluit van 1 augustus 2018 legt het college ten aanzien van beide toetsingskaders hetzelfde advies van het CRK van 18 juli 2018 ten grondslag: "[…] Omdat het monument is voorzien van zwarte kozijnen is het voor het gevelbeeld passend om de kleur van de letters daarop aan te sluiten. De voorgestelde blauwe kleur steekt af ten opzichte van de kozijnen, waardoor de eenheid in het gevelbeeld te veel wordt doorbroken."
    6.2.    Hoewel het college in het kader van de toets aan artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2841).
    6.3.    Voor zover Pancakes betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de welstandsnota niet voorschrijft dat een reclame-uiting wat betreft de kleurstelling gelijk moet zijn aan de kozijnen, overweegt de Afdeling dat zij dit betoog niet volgt. Zo staat in de welstandsnota, Hoofdstuk 7, paragraaf 3, artikel 15, onder b: "De  reclame  geeft blijk van eerbied voor  de architectonische elementen van het bouwwerk waaraan de reclame is bevestigd (zoals de textuur van de materialen, afmetingen en het gebruik van kleuren en licht)." Dat het college om die reden, onder verwijzing naar het advies van de CRK, een gelijke kleurstelling met de kozijnen prefereert acht de Afdeling niet onredelijk. Gelet hierop is de Afdeling dan ook met de rechtbank van oordeel dat het college zich in zoverre op het advies van de CRK heeft kunnen baseren.
    6.4.    In het kader van de toets aan artikel 2.15 van de Wabo heeft Pancakes echter gesteld dat de voorgestelde kleur blauw meer in lijn is met de bouwstijl waarin het rijksmonument is gebouwd, te weten de Nieuwe Zakelijkheid. Het college heeft die stelling niet bestreden. In het besluit van het college van 19 maart 2019 staat dat Pancakes daarom ook heeft aangeboden de raamstijlen in diezelfde kleur blauw te schilderen. Dit om ook de bezwaren over de kleurstelling in het kader van de toets aan artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo weg te nemen. Het college is hier in het besluit van 19 maart 2019 aan voorbij gegaan en heeft ook in het kader van de toets aan artikel 2.5 van de Wabo vastgehouden aan het advies van het CRK. Het besluit van 19 maart 2019 berust daarmee naar het oordeel van de Afdeling in strijd met artikel 7.12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Zoals al onder 5 is overwogen leidt dit echter niet tot een vernietiging van de bestreden uitspraak, omdat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning alleen al heeft kunnen weigeren te verlenen op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo in samenhang bezien met de welstandsnota, vanwege het aantal reclame-uitingen dat werd aangevraagd door Pancakes.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, gelet op hetgeen onder 4.2 tot en met 5 is overwogen, te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    Proceskosten
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    w.g. Steendijk
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Stoof
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2022
    749-974