ECLI:NL:CBB:2014:227, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 11-06-2014, AWB 12/498
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: natuurterrein; hoofdfunctie natuur; feitelijke omstandigheden; betreffende gronden vallen onder het regiem van de MSW. Snijmais aan rosékalveren; scenario's die zich redelijkerwijs laten denken; gebreken in het bestreden besluit; mogelijkheid tot herstel; 6 weken

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 12/498
      16005
    
    
    
    Tussenuitspraak in het hoger beroep van:
    
      [naam 1], te [plaats], appellant,
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 13 april 2012 in het geding tussen appellant
      
        en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken, (de staatssecretaris),
    
    
      gemachtigde van appellant: P.J. Houtsma;
      gemachtigde van de staatssecretaris: mr. B. Raven.
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellant heeft op 21 mei 2012 hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 13 april 2012 (ECLI:NL:RBZLY:2012:405, hierna: de aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 5 februari 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigden van partijen zijn verschenen. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil 
    
    
      1.
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
      
        1.1
        
          Bij primair besluit van 15 december 2010 is aan appellant een boete van € 11.733,--
          opgelegd wegens het overtreden van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in 2008. De staatssecretaris heeft zich daarbij gebaseerd op een onderzoek van de Algemene Inspectie Dienst (AID). In een rapport van 1 juni 2010 zijn de resultaten van dat onderzoek neergelegd. Mede op grond daarvan heeft de staatssecretaris in totaal 33,67 hectare van de door appellant opgegeven oppervlakte tot zijn bedrijf behorende landbouwgrond niet meegerekend bij de berekening van de gebruiksruimte. Hierdoor is er sprake van een overschrijding van de gebruiksnormen. Het gaat om 15,90 hectare grond die appellant in 2008 huurde van de stichting Het Drentse landschap. Volgens de staatssecretaris kan deze grond, waarover appellant het beheer had, als natuurterrein niet meetellen voor de gebruiksruimte. Daarnaast gaat het om 17,77 hectare grond van particulieren waarvoor appellant een grondgebruikersverklaring had, maar waarvan de staatssecretaris heeft geoordeeld dat deze niet de tot de landbouwgrond van zijn bedrijf behoren. Bij oplegging van de boete is uitgegaan van overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. Bij besluit van 19 juli 2011 is het primaire besluit gehandhaafd. Tegen dat besluit heeft appellant beroep ingesteld. 
        
        
        
      
    
  
  
    De uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.
      De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld in rubrieken 3.3 tot en met 7 van de aangevallen uitspraak. 
      
      
    
  
  
    De beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1	Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Nu de gestelde overtreding in 2008 heeft plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009. 
    
    
    
      3.2	Appellant heeft in de eerste plaats aangevoerd dat ten onrechte een deel van de door hem opgegeven oppervlakte landbouwgrond buiten beschouwing is gelaten. De grond die appellant huurde van de stichting het Drentse Landschap moet als landbouwgrond worden aangemerkt. Het is grasland en daarom per definitie geen natuurterrein. Grasland is immers gecultiveerd. Appellant weidde er zijn rundvee. Uit de grondgebruikersovereenkomst blijkt ook niet dat specifieke beheerseisen zijn gesteld. Objectieve gegevens om deze grond als natuurterrein buiten de berekening van de gebruiksruimte te houden ontbreken. Dat de hoofdfunctie van de gronden natuur is heeft ook de Stichting Drents Landschap nooit gezegd.      
    
    
    
      3.2.1	De staatssecretaris heeft het buiten beschouwing laten van de betreffende gronden gemotiveerd onder verwijzing naar artikel 3, tweede lid, van de Msw, waarin is bepaald dat op natuurterreinen die als hoofdfunctie natuur hebben hoofdstuk III van de Msw, waarin de gebruiksnormen zijn opgenomen, niet van toepassing is. 
    
    
    
      3.2.2	Het College overweegt het volgende. 
      Het begrip natuurterrein is sinds 1 januari 2006 niet meer gedefinieerd in de Msw. De achtergrond hiervan is dat gekozen is voor twee gescheiden mestregimes: voor landbouwgrond, waarop de gebruiksnormen van de Msw van toepassing zijn, en voor natuurterrein, waarvoor afzonderlijke beheersregelingen en het, op de Wet bodemsanering gebaseerd, Besluit gebruik meststoffen gelden. Daarbij is niet van belang of het natuurterreinen betreft in gebruik bij landbouwbedrijven, natuurbeschermingsorganisaties, landgoederen of anderszins (Kamerstukken II, 2004-2005, 29930, nr. 3, blz. 65-67 en 111).  
      Voor 1 januari 2006 luidde de definitie van natuurterrein in artikel 1, sub v, Msw: grond met een houtopstand, alsmede heideveld, ven, hoogveenterrein, zandverstuiving, duinterrein, kwelder, schor, gors, slik, riet- en ruigtland, griend en laagveenmoeras, waarop een beheer wordt gevoerd dat aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet. Uit de definitie die sinds 1 januari 2006 is opgenomen in artikel 1, onder e, van het Besluit gebruik meststoffen, blijkt dat aan de bestaande definitie in dat Besluit is toegevoegd: grasland of bouwland dat de hoofdfunctie natuur heeft. 
    
    
    
      Uit het vorenstaande blijkt dat grasland en bouwland onder het regime van de Msw vallen in het geval de grond niet de hoofdfunctie natuur heeft. Dat grasland per definitie geen natuurterrein kan zijn, zoals appellant betoogt, is derhalve onjuist. Anderzijds volgt uit artikel 3, tweede lid, Msw, dat op gras- of bouwland het regime van de Msw niet van toepassing is als de grond de hoofdfunctie natuur heeft.
    
    
    
      Gelet hierop is de kernvraag of het grasland dat appellant in beheer had, ondanks het feit dat hij het gras maaide voor veevoer en koeien op de gronden liet weiden, de hoofdfunctie natuur had. De stelling ter zitting dat daarvoor maatgevend is dat het om ‘natuurlijk’ grasland zou gaan en dat daarop geen mest mocht worden uitgereden, kan niet worden gevolgd. Blijkens de definities van grasland in de Msw en het Besluit gebruik meststoffen is grasland: land dat beteeld is met gras dat bestemd is als veevoer. Dat grond alleen als landbouwgrond kan worden aangemerkt als er mest op mag worden uitgereden volgt evenmin uit de Msw of de daarop gebaseerde regelgeving. Op basis van aangehaalde wetsgeschiedenis is voorts voor de vraag of de gebruiksnormen van de Msw van toepassing zijn niet doorslaggevend dat de gronden in een gebied zijn gelegen dat eigendom is van een natuurbeschermingsorganisatie. 
    
    
    
      Nu de regelgeving geen aanknopingspunten biedt voor wat onder ’hoofdfunctie natuur’ moet worden verstaan, zal het College dit beoordelen aan de hand van de feitelijke omstandigheden. De activiteiten die appellant op het land ontplooide zijn, zo heeft de staatssecretaris bevestigd, landbouwactiviteiten. Van dusdanige beperkingen aan deze activiteiten dat om die reden gezegd moet worden dat het land als hoofdfunctie natuur heeft, is naar het oordeel van het College geen sprake. Daarbij neemt het College het volgende in aanmerking. De activiteiten hebben zeker de helft van het jaar plaatsgevonden en aan de hoeveelheid dieren die appellant op het land mochten laten weiden waren geen grenzen gesteld. Dat was, zo heeft de Stichting Drents Landschap medegedeeld, aan appellant zelf om te bepalen. Voorts bevatten noch de grondgebruikersovereenkomst noch de overeenkomst inzake verkoop en koop van gras op stam, die appellante met de stichting Het Drents Landschap heeft gesloten, bepalingen gericht op specifiek natuurbeheer. Nu er geen sprake is van grasland met de hoofdfunctie natuur, komt het College tot de conclusie dat de gronden onder het regime van de Msw vallen en niet op grond van artikel 3, tweede lid, van de Msw bij de berekening van de gebruiksnormen buiten beschouwing konden worden gelaten. Dat betekent dat de staatssecretaris bij de vaststelling of de gebruiksnormen zijn overschreden de 15,90 hectare die appellant in beheer had van de stichting Het Drents Landschap had moeten betrekken.
    
    
    
      3.3	Appellant heeft voorts aangevoerd dat de staatssecretaris 17,77 hectare grond van particulieren waarvoor appellant een grondgebruikersverklaring heeft overgelegd, ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Het College overweegt als volgt. In uitspraken van het College van 12 februari 2013 (onder meer ECLI:NL:CBB:2013:BZ1706 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ1713) is het volgende toetsingskader vastgesteld voor de vraag wanneer landbouwgronden tot het bedrijf gerekend kunnen worden, op grond van de Msw.
      “ Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Meststoffenwet doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Meststoffenwet elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die thans ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting.
      
        Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde grond aangemerkt kan worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel m, van de Meststoffenwet, zo volgt uit de wetsgeschiedenis, bepalend of de betreffende landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over deze grond had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. “
    
    
    
      Een grondgebruikersverklaring is derhalve niet doorslaggevend. Van belang is of appellant feitelijk de beschikkingsmacht had over de gronden. Naar het gebruik van de gronden is door de AID onderzoek gedaan, waarvan de resultaten zijn neergelegd in genoemd rapport van 1 juni 2010. Het College is met de rechtbank van oordeel dat uit dit rapport en de verklaringen van appellant blijkt dat appellant, ondanks het feit dat hij beschikte over een grondgebruikersverklaring, over deze gronden niet de feitelijke beschikkingsmacht had. Het College onderschrijft de overwegingen van de rechtbank hierover. Appellant heeft in hoger beroep niets aangevoerd dat tot een ander oordeel moet leiden. Verweerder heeft deze grond derhalve terecht niet tot het bedrijf van appellant gerekend.
    
    
    
      3.4	De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het aan appellant was om aannemelijk te maken hoeveel mest hij heeft afgevoerd naar de gronden die buiten zijn bedrijf vallen, nu appellant daarmee een beroep doet op de strafuitsluitingsgrond van artikel 8 van de Msw (zie onder meer de uitspraak van het College van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286).  Dat kan behalve met de mestboekhouding, waarin deze gegevens ontbraken, ook via alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen. Het bewijs dat meer mest is afgevoerd dan waar de staatssecretaris van uit is gegaan heeft appellant echter niet aangeleverd. Eveneens terecht heeft de rechtbank overwogen dat de zogeheten Comgoed-zaken niet vergelijkbaar zijn met de onderhavige zaak. De geanonimiseerde gegevens die appellant in hoger beroep heeft overgelegd maken voorts niet aannemelijk dat de daarmee samenhangende zaak vergelijkbaar is met de onderhavige.  
      3.5	Appellant heeft verder aangevoerd dat de staatssecretaris de dierlijke mestproductie onjuist heeft berekend. Ten onrechte is ervan uitgegaan dat alle op het bedrijf aanwezige snijmais aan de rosékalveren is gevoerd. Appellant heeft in de zienswijze aangevoerd dat een deel van de snijmais is gevoerd aan het melkvee. Voor melkvee geldt, anders dan in de hier relevante periode voor rosékalveren het geval was, die onder de categorie staldieren vielen, dat het voer geen factor is die meetelt in de berekening van de mestproductie. Ter onderbouwing van de stelling dat de staatssecretaris niet heeft mogen aannemen dat de rosékalveren al het voer hebben genuttigd heeft appellant verwezen naar de landelijke cijfers inzake het voerverbruik van kalveren, de zogenaamde KWIN-cijfers. 
    
    
    
      3.5.1	Ter zitting heeft de staatssecretaris toegegeven dat ten onrechte in het primaire besluit is gesteld dat de in de zienswijze aangevoerde wijzigingen met betrekking tot de hoeveelheid snijmais in de stalbalans zijn meegenomen bij de berekening van de overschrijding van de gebruiksnormen. Uit het toelichtend rapport bij de berekening blijkt dat inderdaad alle snijmais aan de rosékalveren is toegerekend. De vraag is derhalve of dat terecht is gebeurd. 
    
    
    
      3.5.2	Het College overweegt het volgende. Uit het AID rapport blijkt dat appellant in 2008 is gestopt met het houden van rosékalveren en dat de laatste kalveren in oktober 2008 zijn afgevoerd. Vanaf september 2008 heeft appellant melkkoeien aangekocht. Ten aanzien van het betreffende voer wordt ervan uit gegaan dat dit het bedrijf van appellant niet heeft verlaten. Uit het rapport blijkt ook dat in de administratie van appellant niet duidelijk is aangegeven welk deel van het voer is gevoerd aan de rosékalveren. Dit hoeft echter niet doorslaggevend te zijn. Weliswaar rusten op appellant administratieverplichtingen, in dit geval neergelegd in artikel 33, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, waarmee in beginsel het bewijs wordt geleverd dat de gebruiksnormen niet worden overschreden, maar dat betekent niet dat indien hieraan niet volledig is voldaan bij de vaststelling van de overtreding van artikel 7 van de Msw geen rekening hoeft te worden gehouden met scenario’s die zich redelijkerwijs laten denken. Bovendien is het bewijs vormvrij. In dit geval wordt aangenomen dat er zich geen rosékalveren meer bevonden op het bedrijf van appellant na oktober 2008. De staatssecretaris heeft niet gemotiveerd waarom desondanks al het voer moet worden geacht te zijn genuttigd door deze kalveren, hoewel de landelijke cijfers over voerverbruik van kalveren, waarvan de staatssecretaris niet heeft betwist dat dit betrouwbare gegevens zijn, laten zien dat de hoeveelheid die nu zou zijn genuttigd door de rosékalveren sterk van die gegevens afwijkt. Het College is daarom van oordeel dat de staatssecretaris een nieuwe berekening van de overschrijding van de gebruiksnormen dient uit te voeren waarbij hij de niet onaannemelijke stelling van appellant dient te betrekken dat een deel van het snijmais niet aan de rosékalveren kan worden toegerekend.  
    
    
    
      3.6	 Gelet op hetgeen is overwogen in 3.2.2 en 3.5.2 heeft de staatssecretaris bij de beantwoording van de vraag of appellant de gebruiksnormen heeft overschreden op de daar bedoelde punten onjuiste uitgangspunten gehanteerd. Derhalve staat niet vast of en in hoeverre appellant de gebruiksnormen heeft overschreden.
    
    
    
      Ingevolge het op grond van overgangsrecht nog toepasselijke artikel 22, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan het College een bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de staatssecretaris op te dragen bovenbedoelde gebreken in het besluit van 19 juli 2011 te herstellen. Hiervoor zal een termijn van zes weken worden gesteld. Het College wijst erop dat deze termijn in beginsel niet wordt verlengd.
    
    
    
      3.7	Voor het geval nog steeds sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen overweegt het College volledigheidshalve dat er naar zijn oordeel geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het boetebedrag moet worden gematigd. De verwijzing naar de uitspraak van het College van 28 februari 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BV8605) kan appellant niet baten, nu de omstandigheden die in die zaak aanleiding vormden voor matiging van de boete zich in deze zaak niet voordoen. 
    
    
    
      3.8	Nadat het gebrek in het besluit is hersteld zal het College einduitspraak doen.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College draagt de staatssecretaris op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het besluit van 19 juli 2011 te herstellen. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. M. Munsterman, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juni 2014.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter	                                           w.g. A.G.J. van Ouwerkerk