ECLI:NL:RBMNE:2021:6637, Rechtbank Midden-Nederland, 09-12-2021, UTR 21/2637
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2021-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: beroep ongegrond; boete vanwege beroepskracht-kind ratio, beleid is redelijk; redelijk is onderscheid tussen dagdeel BSO en dagdeel KDV.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 21/2637 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2021 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. R.M. Kroese),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder
    (gemachtigde: mr. S.N. Ros).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 5 augustus 2020 (primair besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete van € 5.000,- opgelegd, omdat zij de beroepskracht-kindratio (BKR) heeft overtreden bij Buitenschoolse Opvang (BSO) [naam] .
    
    
    
      In het besluit van 4 mei 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 28 oktober 2021 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat de zaak over?
      
    
    1. Op 12 maart 2020 hebben toezichthouders naar aanleiding van een signaal een inspectie uitgevoerd bij BSO [naam] . Tijdens die controle hebben de toezichthouders geconstateerd dat er een overtreding was van de BKR, omdat er twee beroepskrachten aanwezig hadden moeten zijn en niet één beroepskracht. Verweerder heeft daarom een bestuurlijke boete opgelegd van € 5.000,-. Hij heeft dat bedrag gebaseerd op de Beleidsregels toezicht & handhaving kwaliteit kinderopvang gemeente Utrecht (de Beleidsregels) en het daarbij behorende Afwegingsoverzicht. Verweerder heeft geen aanleiding gezien dat bedrag te matigen, omdat hij de overtreding als ernstig beschouwt, wat volgens hem blijkt uit het feit dat een overtreding van de BKR hoge prioriteit heeft in de Beleidsregels. Ook heeft verweerder de overtreding zwaar aan eiseres aangerekend, omdat zij er altijd zorg voor moet dragen dat er genoeg beroepskrachten zijn en zij ervoor heeft gekozen de tweede beroepskracht elders in te zetten vanwege een inspectie op die locatie. 
    
    
      
        Welke regels gelden er in deze zaak?
      
    
    
    2. Bij de oplegging van een bestuurlijke boete moet verweerder de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin die overtreding verwijtbaar is zoals volgt uit artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarbij moet verweerder indien nodig rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Ook als verweerder beleid heeft vastgesteld moet hij per geval bekijken of de hoogte van de boete overeenkomt met de ernst en verwijtbaarheid van de overtreding. De rechter toetst zonder terughoudendheid of een boete aan die eisen voldoet en dus een evenredige sanctie is, zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 1 maart 2017, (ECLI:NL:RVS:2017:530).
    
    
      
        Waar moet de rechtbank in deze zaak een oordeel over geven?
      
    
    
    3. In deze zaak zijn partijen het erover eens dat er een overtreding van de BKR heeft plaatsgevonden. Waar partijen het niet over eens zijn, is kortgezegd of de hoogte van de boete in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en of deze in overeenstemming is met de bedoeling van de wetgever. Daarnaast verschillen partijen van mening over de vraag of de door verweerder toegepaste Beleidsregels zodanig zijn dat maatwerk kan worden geleverd en daarbij of verweerder wel op de juiste wijze uitvoering geeft aan deze Beleidsregels. Tevens verschillen partijen van mening over de vraag of de hoogte van de boete gelet op de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden evenredig is aan de overtreding en of verweerder indien de overtreding zo ernstig is als verweerder zegt, wel bevoegd was om de boete op te leggen. Daar moet de rechter een oordeel over geven.
    
    
      
        Beroepsgronden en oordeel van de rechtbank
      
    
    
    
      
        Bedoeling wetgever, de Beleidsregels en het gelijkheidsbeginsel
      
    
    4. Eiseres voert aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de differentiatie naar duur van de overtreding, namelijk of die een (gedeelte van een) dagdeel of een hele dag geduurd heeft, alleen wordt toegepast bij een kinderdagverblijf en niet geldt voor een BSO. Verweerder heeft zich in een andere zaak, zaaknummer UTR 20/1923, namelijk op het standpunt gesteld zij ook bij een BSO een boete van € 2.500,- oplegt als de overtreding korter dan een dagdeel geduurd heeft. Die gedragslijn had verweerder ook in de voorliggende zaak moeten toepassen, aldus eiseres. In andere gemeenten worden volgens eiseres ook lagere boetebedragen gehanteerd voor de overtreding van de BKR op een BSO. Het kan ook niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat een boete voor een BSO bij een overtreding van korter dan een dagdeel hoger uitkomt dan een boete bij een kinderdagverblijf voor een overtreding die korter dan een dagdeel duurt omdat een overtreding bij een kinderdagverblijf als ernstiger wordt aangemerkt.
    
    
      4.1.
      De rechtbank stelt voorop dat verweerder de discretionaire bevoegdheid heeft om beleid vast te stellen voor de eigen gemeente, los van de vraag wat andere gemeentes vaststellen. De rechtbank is van oordeel dat de Beleidsregels en het daarbij horende Afwegingsoverzicht niet onredelijk zijn. Daarin worden namelijk voldoende mogelijkheden gegeven voor differentiatie op basis van de ernst en verwijtbaarheid van een overtreding. De boetebedragen die in de Beleidsregels genoemd zijn, gebruikt verweerder als uitgangspunt waarbij hij per concreet geval bekijkt of dat bedrag evenredig is. Het is naar het oordeel van de rechtbank ook niet onredelijk dat in het beleid wat betreft de hoogte van een boete geen onderscheid wordt gemaakt tussen overtredingen van de BKR op een kinderdagverblijf en overtredingen van de BKR op een BSO. Dit onderscheid is namelijk al verdisconteerd in de wettelijke eisen over de BKR, die strenger zijn voor een kinderdagverblijf dan voor een BSO. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de ABRvS van 10 februari 2021, (ECLI:NL:RVS:2021:272). 
      
    
    
      4.2.
      
        Over het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft toegelicht dat het standpunt dat in zaak UTR 20/1923 is ingenomen, een eenmalige fout was. Volgens verweerder zijn in die zaak per abuis overtredingen die in de schoolvakantie plaatsvonden en overtredingen daarbuiten, bij elkaar genomen. Verweerder heeft toegelicht dat overtredingen die op een BSO plaatsvinden in een schoolvakantie, voor wat betreft de duur gelijk worden gesteld met overtredingen op een kinderdagverblijf. In de schoolvakantie biedt een BSO namelijk een gehele dag opvang in plaats van de gebruikelijke opvang van een dagdeel. Buiten de schoolvakanties wordt een overtreding van de BRK op een BSO in beginsel beboet met € 5.000,-, omdat verweerder de duur van de overtreding afzet tegen de totale opvangduur. 
        	De rechtbank oordeelt dat verweerder gevolgd kan worden in deze toelichting. Volgens vaste rechtspraak strekt het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat verweerder een fout gemaakt in één of enkele zaken moet toepassen in andere zaken. Dat volgt onder andere uit de door verweerder genoemde uitspraak van de ABRvS van 22 augustus 2018, (ECLI:NL:RVS:2018:2792). Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende toegelicht dat het standpunt in zaak UTR 20/1923 een eenmalige fout was. Daarbij betrekt de rechtbank dat verweerder een plausibele uitleg heeft gegeven over hoe die fout is gemaakt in die zaak. Ook is van belang dat eiseres geen andere zaken heeft aangevoerd waarin eenzelfde standpunt is ingenomen als in die zaak. Over de verwijzing van eiseres in de beroepsgronden naar een tiental andere zaken, heeft zij ter zitting toegelicht dat die zaken gaan over een kinderdagverblijf en niet over een BSO. Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
      
      
    
    
      4.3.
      Het voorgaande betekent dat uit moet worden gegaan van het beleid van verweerder dat overtreding van de BKR op een BSO van minder dan een dagdeel, afgezet tegen de totale opvangduur van een dagdeel, als uitgangspunt een boetenormbedrag van € 5.000,- heeft. Overtreding van de BKR op een kinderdagverblijf van minder dan een dagdeel, afgezet tegen de totale opvangduur van een gehele dag, levert als uitgangspunt een boetenormbedrag op van € 2.500,-. Tijdens schoolvakanties biedt een BSO wel een gehele dag opvang, zodat in die gevallen overtredingen van de BKR van minder dan een dagdeel ook als uitgangspunt een boetenormbedrag van € 2.500,- kennen. De rechtbank acht dit beleid niet onredelijk, gelet op wat hiervoor onder 4.1 is overwogen. 
      
      
        
          Evenredigheid van de hoogte van de boete
        
        5.	Eiseres voert verder aan dat verweerder ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de boete. Verweerder gaat in de praktijk uit van gefixeerde boetes want zij ziet nooit aanleiding in de duur van de overtreding om te matigen. Eiseres vindt hiervoor steun in de uitspraken met zaaknummers UTR 20/3236, UTR 20/2891 en UTR 20/2429. Eiseres wijst er tevens in dit kader op dat verweerder er in het besluit op heeft gewezen dat er geen direct gevaar voor de gezondheid of veiligheid van kinderen was, wat duidt op een mindere ernst van de overtreding. Ook volgt uit het inspectierapport dat de beroepskracht de situatie onder controle had, dat deze de kinderen goed kende en hulp kon inschakelen van de andere aanwezige beroepskrachten als dat nodig was. Verder wijst eiseres erop dat er in zaak UTR 20/1923 sprake was van meerdere BKR-overtredingen, recidive op locatieniveau en structurele tekortkomingen, terwijl de rechtbank in die zaak wel aanleiding heeft gezien om te matigen. Volgens eiseres volgt daaruit dat ook in de voorliggende zaak aanleiding is om de hoogte van de boete te matigen. Ter zitting heeft zij toegevoegd dat in die zaak de tijdsduur van de overtreding ook een reden was voor matiging, zodat dat ook in de voorliggende zaak zo moet zijn. Ter zitting heeft eiseres ook het standpunt ingenomen dat de keuze is gemaakt om een beroepskracht naar een andere locatie te sturen, zodat voor lief is genomen dat er consequenties konden zijn, waaronder het feit dat er een kind onbegeleid buiten is achtergebleven. Volgens eiseres duidt dit op een situatie van opzet en roekeloosheid, zodat verweerder überhaupt niet bevoegd was om de boete op te leggen. 
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank oordeelt als volgt. Verweerder heeft bij het bepalen van de hoogte van de boete alle omstandigheden van het geval betrokken. De rechtbank acht de afweging die verweerder daarover heeft gemaakt redelijk er zitten namelijk gradaties in de mate van ernst. Verweerder heeft ter zitting toegelicht hoe de inspectie is gegaan en hoe de situatie is beoordeeld. Zoals eiseres ter zitting ook heeft erkend, was de situatie ernstig, omdat bewust ervoor is gekozen om een beroepskracht elders in te zetten. Verweerder heeft in zoverre kunnen vinden dat de situatie verwijtbaar is. Daarnaast heeft verweerder mogen vinden dat de situatie ernstig was omdat er een kind buiten alleen was achtergebleven. Ook heeft verweerder kunnen betrekken dat er geen sprake was van een situatie waarin een beroepskracht maar een aantal minuten te weinig is ingezet, maar dat de overtreding de hele opvangperiode heeft geduurd. Daarnaast heeft verweerder kunnen betrekken dat de inspectie plaatsvond naar aanleiding van een melding over de situatie, waar bezorgdheid over de situatie uit blijkt. Verder heeft verweerder erop kunnen wijzen dat de toezichthouder overwogen heeft om een bevel te geven tot onmiddellijke maatregelen wat ook een indicatie geeft dat er sprake was van een ernstige situatie. Onder die omstandigheden heeft verweerder de situatie dusdanig ernstig kunnen vinden dat hij terecht geen aanleiding heeft gezien voor matiging van de boete. Verweerder kan verder ook gevolgd worden in zijn standpunt dat de overtreding van de BKR niet zodanig is dat deze opzettelijk of roekeloos is geschied als bedoeld in artikel 1.72, tweede lid, van de Wet kinderopvang. De rechtbank vindt hierbij van belang dat de toezichthouder ter zitting heeft toegelicht dat het kind al snel naar binnen werd gehaald, dat de situatie onder controle was, dat er sprake was van wat oudere kinderen en dat er meerdere beroepskrachten in de buurt waren die konden inspringen indien nodig. Het gaat dan ook te ver om de overtreding roekeloos te noemen ook al kan de overtreding wel als ernstig worden beschouwd en was bewust de keuze gemaakt om de betreffende beroepskracht op een andere locatie in te zetten. Eiseres kan daarom niet gevolgd worden in de stelling dat verweerder op grond van laatstgenoemde bepaling niet bevoegd was om de bestuurlijke boete op te leggen.
      
    
    
      5.2.
      Ook in de door eiseres genoemde zaak UTR 20/1923 ziet de rechtbank geen aanleiding tot matiging van de boete. Die zaak verschilt namelijk in zoverre van de voorliggende zaak dat daarin cumulatief meerdere boetes leidden tot een hoog boetebedrag. Daarover oordeelde de rechtbank in die zaak onder meer dat de ‘totale hoogte van de boetes tezamen’ niet evenredig was aan de overtredingen die waren begaan. Zo’n situatie is in de voorliggende zaak van eiseres niet aan de orde: hier gaat het namelijk om één overtreding van de BKR en één boete die daarvoor is opgelegd. Daarom kan de matiging van de boetes in zaak UTR 20/1923 niet leiden tot het oordeel dat ook in de onderhavige zaak de boete gematigd moet worden. Ook de stelling dat verweerder uitgaat van gefixeerde boetes en nooit in de duur van de overtreding aanleiding ziet om tot matiging over te gaan wordt niet gevolgd. Dit omdat verweerder de duur van de overtreding in de onderhavige zaak heeft betrokken en daarin terecht geen aanleiding heeft gezien om te matigen. Dit omdat de overtreding de hele opvangduur heeft beslagen. Dat in de aangehaalde zaken de rechtbank heeft geoordeeld dat verweerder had moeten matigen mede vanwege de duur van de overtredingen in die zaken geeft geen aanknopingspunt dat verweerder onjuiste toepassing geeft aan zijn Beleidsregels. Temeer daar verweerder dat in de onderhavige zaak goed heeft gedaan en in de aangehaalde zaken ook andere omstandigheden in onderlinge samenhang bezien een rol hebben gespeeld in het oordeel dat er ten onrechte niet gematigd was. Samen met wat hiervoor onder 5.1 is overwogen, leidt dat tot de conclusie dat de beroepsgrond niet slaagt.
      
      
        
          Wat is de conclusie van de rechtbank?
        
      
      
      
        6.	Het beroep is ongegrond. Datgene wat meer of anders in aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Verweerder hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A. Banga, rechter, in samenwerking met mr. M.P.M. Veerman-Timmer, griffier. De uitspraak is uitgesproken op 9 december 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd de
      
      
        uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.