ECLI:NL:RVS:2018:1108, Raad van State, 04-04-2018, 201701306/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 februari 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het intern verbouwen van de bovenverdieping van een bedrijfsgebouw (hierna: het pand) tot bovenwoning op het perceel [locatie 1] te Enschede (hierna: het perceel).

201701306/1/A1.
    Datum uitspraak: 4 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Enschede,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 januari 2017 in zaak nr. 16/2485 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 februari 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het intern verbouwen van de bovenverdieping van een bedrijfsgebouw (hierna: het pand) tot bovenwoning op het perceel [locatie 1] te Enschede (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 15 april 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de indeling van de begane grond van het pand, zodat daar vier studioappartementen worden gerealiseerd.
    
    Bij besluit van 26 september 2016 heeft het college de door [wederpartij] en anderen tegen de besluiten van 24 februari 2016 en 15 april 2016 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 januari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 september 2016 vernietigd en het college opgedragen om opnieuw op de door [wederpartij] en anderen ingediende bezwaarschriften te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Bij besluit van 2 maart 2017 heeft het college opnieuw op de bezwaren van [wederpartij] en anderen beslist en deze bezwaren gegrond verklaard. Het college heeft daarbij de besluiten van 24 februari 2016 en 15 april 2016 ingetrokken en alsnog geweigerd om de door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunningen te verlenen.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellant] schriftelijk gereageerd op dat besluit.
    
    [wederpartij] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.J.P. Robers, advocaat te Hengelo, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Meijer en W.B. Vochteloo, zijn verschenen. Voorts zijn [wederpartij] en anderen, vertegenwoordigd door [wederpartij] en [gemachtigde], ter zitting gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] is eigenaar van het perceel. Hij heeft omgevingsvergunningen aangevraagd om de bovenverdieping van het pand te verbouwen tot woonruimte en op de begane grond vier studioappartementen te realiseren. Deze vergunningen zijn hem op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend bij onderscheiden besluiten van 24 februari 2016 en 15 april 2016, gehandhaafd bij besluit van 26 september 2016. Volgens het college voldoen de bouwplannen aan het Bouwbesluit 2012, de Bouwverordening van de gemeente Enschede, de redelijke eisen van welstand en het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Getfert-Perik-Hogeland Noord" en moeten de gevraagde vergunningen daarom worden verleend.
    
        [wederpartij] en anderen wonen in de directe omgeving van het perceel en hebben bezwaar tegen de bouwplannen van [appellant]. Zij vrezen dat bewoning door meerdere huishoudens van het altijd bedrijfsmatig gebruikte pand zal leiden tot overlast in een omgeving met voor het overige alleen eengezinswoningen en menen dat het college te gemakkelijk met de bouwplannen heeft ingestemd. [wederpartij] en anderen stellen zich op het standpunt dat de bouwplannen, voor zover deze betrekking hebben op het deel van het pand dat buiten het bouwvlak is gelegen, op grond van het bestemmingsplan niet zijn toegestaan en dat er wel ruimte was voor een nadere beoordeling van de plannen.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat de bouwplannen in strijd zijn met het bestemmingsplan omdat het bestemmingsplan niet toelaat dat woonruimten worden gerealiseerd in het bestaande pand voor zover het pand buiten het bouwvlak is gelegen. Volgens de rechtbank volgt uit artikel 19.2.2 van de planvoorschriften dat een woning niet buiten het bouwvlak mag worden opgericht en laat het overgangsrecht voor bouwen geen uitzondering daarop toe. Indien [appellant] zijn aanvragen wenst te handhaven, is, voor zover de bouwplannen buiten het bouwvlak moeten worden gerealiseerd, volgens de rechtbank sprake van een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, in welk geval het college de in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo voorgeschreven beoordeling moet maken. Nu het college dat niet heeft gedaan, kan het besluit van 26 september 2016 niet in stand blijven en is het beroep van [wederpartij] en anderen gegrond, aldus de rechtbank.
    
    Het hoger beroep van [appellant]
    
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit artikel 19.2.2 van de planvoorschriften volgt dat alleen binnen het bouwvlak op het perceel mag worden gewoond, althans dat daarbinnen het hoofdgebouw moet worden opgericht. Hij voert daartoe aan dat in dit geval niet de bouwvoorschriften van artikel 19.2.2 van toepassing zijn omdat het niet gaat om "bouwen", maar om het "gebruiken" voor wonen van een reeds bestaand en legaal opgericht pand. De vraag of in het pand mag worden gewoond moet volgens [appellant] aan de hand van de doeleindenomschrijving van artikel 19.1.1 worden beantwoord. Daaruit volgt volgens hem alleen dat, nu op het perceel de bestemming "Wonen" rust, het perceel in zijn geheel is bestemd voor woondoeleinden. Wat woondoeleinden zijn is in de planvoorschriften niet nader omschreven of begrensd, hetgeen betekent dat op het perceel ook buiten het bouwvlak mag worden gewoond en dat er ook meerdere woningen mogen zijn, aldus [appellant].
    
        Voorts voert [appellant] aan dat voor zover volgens de rechtbank uit artikel 19.2.2 volgt dat het hoofdgebouw binnen het bouwvlak moet zijn opgericht, zij heeft miskend dat het begrip "hoofdgebouw" in die bepaling niet voorkomt, dat op het perceel maar één pand, zijnde het "hoofdgebouw", aanwezig is, en dat dit pand, voor zover het buiten het bouwvlak is gebouwd, onder het bouwovergangsrecht van artikel 20.1 van de planvoorschriften valt. Volgens [appellant] mogen op grond daarvan bestaande legale afwijkingen van het bestemmingsplan die naar aard en omvang niet worden vergroot gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd. Van verdere afwijking van het bestemmingsplan is met de bouwplannen geen sprake, nu wonen uitdrukkelijk is toegestaan op grond van het bestemmingsplan en daarin het aantal toegestane woningen niet is beperkt, aldus [appellant].
    
    3.1.    Op grond van het bestemmingsplan is het gehele perceel bestemd voor "Wonen". Het perceel bevat een bouwvlak. Een deel van het pand ligt buiten dit bouwvlak. Niet in geschil is dat het pand - dus inclusief het deel dat buiten het bouwvlak is gelegen - met vergunning is opgericht.
    
    3.2.    Artikel 1 (Definities) van de planvoorschriften luidt:
    
    "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    
    1 Aan- en uitbouw
    
    De uitbreiding van een woning op maaiveldniveau bestaande uit één bouwlaag ter vergroting van het woongenot.
    
    (…)
    
    15 Bijgebouw
    
    Een bij een woning horend, op maaiveldniveau staand vrijstaand gebouw, dat bestaat uit één bouwlaag en wordt gebruikt ter vergroting van het woongenot.
    
    (…)
    
    32 Hoofdgebouw
    
    Een gebouw dat, gelet op de bestemming, als het belangrijkste bouwwerk op een bouwperceel kan worden aangemerkt. (…)"
    
    Artikel 19 (Wonen) luidt:
    
    "19.1 Doeleindenomschrijving
    
    19.1.1 Basisbestemming
    
    De gronden, op de kaart aangewezen voor "Wonen", zijn bestemd voor:
    
    1. woondoeleinden;
    
    (…)
    
    19.2 Bouwvoorschriften
    
    (…)
    
    19.2.2 Gebouwen
    
    Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen:
    
    a. gebouwen zijn uitsluitend toegestaan binnen het op de kaart aangegeven bouwvlak;
    
    (…)
    
    19.3 Gebruiksvoorschrift
    
    Onder strijdig gebruik, als bedoeld in artikel 21, wordt in ieder geval verstaan - voor zover het bijgebouwen of complexen garageboxen betreft en overige vrijstaande (bedrijfs)gebouwen, voor zover gelegen achter een op de plankaart gelegen bouwvlak - een gebruik voor iedere vorm van permanente of tijdelijke bewoning."
    
    Artikel 20 (Overgangsbepalingen) luidt:
    
    "Artikel 20.1 Bouwen
    
    Bouwwerken, die op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan bestaan, dan wel nadien worden gebouwd of kunnen worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet en die in enigerlei opzicht afwijken van het plan, mogen, mits de bestaande afwijkingen naar aard en omvang niet worden vergroot en onverminderd de bevoegdheid tot onteigening:
    
    a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
    
    (…)
    
    Het in dit lid gestelde geldt niet voor bouwwerken, die zijn gebouwd in strijd met het voorheen geldende plan en niet krachtens de overgangsbepalingen van dat plan waren toegestaan."
    
    3.3.    In geschil is of woonruimtes mogen worden gebouwd in het gedeelte van het bestaande pand dat buiten het bouwvlak is gelegen.
    
        De Afdeling is van oordeel dat dit op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Het gehele perceel mag ingevolge artikel 19.1.1 van de planregels voor woondoeleinden worden gebruikt. Anders dan in de uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3144, is in het bestemmingsplan niet bepaald dat woningen of woonruimtes uitsluitend binnen het bouwvlak mogen worden gebouwd. Gebouwen dienen wel binnen het bouwvlak te worden gebouwd, maar het verbouwen van het bestaande met vergunning gebouwde pand tot woonruimtes is op grond van het in artikel 20.1 van de planregels neergelegde overgangsrecht voor bouwen toegestaan. Daartoe overweegt de Afdeling dat de afwijking naar aard en omvang niet toeneemt, omdat het pand niet wordt uitgebreid en door de verbouwing het gebruik in overeenstemming zal worden gebracht met de geldende bestemming.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Tussenconclusie
    
    4.    Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De Afdeling gaat hierna over tot bespreking van de door [wederpartij] en anderen in beroep tegen het besluit van 26 september 2016 aangevoerde gronden, waaraan de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet is toegekomen.
    
    5.    Ter zitting is gebleken dat [persoon A] en [persoon B] geen eigenaar meer zijn van de woning aan de [locatie 2] te Enschede nabij het perceel en zijn verhuisd. Zij hebben geen rechtens te beschermen belang bij een inhoudelijke bespreking van het beroep tegen het besluit van 26 september 2016. Het beroep van [persoon A] en [persoon B] dient niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    Overige beroepsgronden [wederpartij] en anderen
    
    6.     [wederpartij] en anderen betogen dat het college de aanvragen buiten behandeling had moeten laten of had moeten afwijzen, omdat deze aanvragen innerlijk tegenstrijdig zijn over het gebruik van het pand.
    
    6.1.    Voor de toetsing van een aanvraag voor het bouwen aan artikel 2.10 van de Wabo, moet onder het beoogde gebruik duidelijk zijn. Gelet op hetgeen is ingevuld op de aanvraagformulieren bestaat er geen twijfel dat het beoogd gebruik wonen is. De omstandigheid dat elders op de aanvraagformulieren het huidige gebruik onjuist zou zijn ingevuld doet daar niet aan af.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    [wederpartij] en anderen betogen dat het bouwplan in strijd is met artikel 19.3 van de planregels, omdat een aanbouw nog steeds vrijstaand is.
    
    7.1.    Uit de bouwtekeningen noch uit andere stukken blijkt dat op het perceel een bijgebouw, complexen garageboxen of vrijstaande (bedrijfs)gebouwen als genoemd in artikel 19.3 van de planregels aanwezig zijn die voor wonen zullen worden gebruikt.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    [wederpartij] en anderen betogen dat wat de tweede aanvraag betreft ten onrechte geen advies van de brandweer is gevraagd.
    
    8.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een advies van de brandweer over de omgevingsvergunning van 15 april 2016 niet nodig is om te beoordelen of het bouwplan aan het Bouwbesluit voldoet. Het college acht van belang dat niet langer een deel van het pand als bedrijfsruimte zal worden gebruikt. Verder acht het college de brandveiligheid gewaarborgd, omdat ieder woongedeelte als een apart brandcompartiment wordt uitgevoerd.
    
    8.2.    [wederpartij] en anderen hebben niet toegelicht waarom in dit geval een advies van de brandweer nodig is. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bouwplan voldoet aan de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Voor zover [wederpartij] en anderen betogen dat het college ten onrechte niet handhavend optreedt tegen het ontbreken van lichtkoepels overeenkomstig de omgevingsvergunning van 24 februari 2016, overweegt de Afdeling dat dit in deze procedure niet aan de orde is.
    
    10.    Het beroep van [wederpartij] en anderen is ongegrond.
    
    Het besluit van 2 maart 2017
    
    11.    Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft het college op 2 maart 2017 een nieuw besluit genomen op de door [wederpartij] en anderen gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 24 februari 2016 en 15 april 2016 en die bezwaren gegrond verklaard en de besluiten van 24 februari 2016 en 15 april 2016 ingetrokken. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede onderwerp te zijn van dit geding.
    
        Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.3 is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte het besluit van 26 september 2016 vernietigd. Dit leidt ertoe dat de grondslag aan het besluit van 2 maart 2017 is ontvallen, zodat dit besluit om die reden zal worden vernietigd.
    
    Eindconclusie
    
    12.    Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Klaver en Smolders tegen het besluit van 26 september 2016 alsnog niet-ontvankelijk en het beroep van [wederpartij] en anderen tegen dit besluit alsnog ongegrond verklaren. Het besluit van 2 maart 2017 dient te worden vernietigd.
    
        Het voorgaande betekent dat de besluiten van 24 februari 2016 en van 15 april 2016 waarbij omgevingsvergunningen zijn verleend voor het verbouwen van het pand in stand blijven.
    
    13.    Het college dient op na te melden in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
        De griffier van de Raad van State zal aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 10 januari 2017 in zaak nr. 16/2485;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [persoon A] en [persoon B] niet-ontvankelijk;
    
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij] en anderen ongegrond;
    
    V.    vernietigt het besluit van 2 maart 2017;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Enschede tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.252,50 (zegge: twaalfhonderdtweeënvijftig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII.    bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
    
    w.g. Lubberdink
    
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2018
    
    595.