ECLI:NL:RVS:2023:86, Raad van State, 11-01-2023, 201909316/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 15 maart 2019 en 21 maart 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget voor [appellant] voor 2018 en 2019 op nihil vastgesteld. [appellant] moet de te veel ontvangen voorschotten terugbetalen. Deze zaak gaat over de vaststelling en terugvordering van voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget in verband met het toeslagpartnerschap tussen [appellant] en haar zus. [appellant] stond in 2018 en 2019 op hetzelfde adres ingeschreven in de Basisregistratie personen als onder andere haar minderjarige kind, [kind] Verder stonden ook [broer] en [zus], beiden meerderjarig, op dit adres ingeschreven tot onderscheidenlijk 10 december 2018 en 10 maart 2019. Bij besluiten van 28 december 2017 en 27 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen bepaald dat voor 2018 de voorschotten zorgtoeslag op € 1.139,00 en kindgebonden budget op € 4.253,00 worden vastgesteld en dat voor 2019 de voorschotten zorgtoeslag € 1.189 en het kindgebonden budget € 4.305,00 zullen bedragen. De Belastingdienst/Toeslagen is hierbij ervan uitgegaan dat [appellant] in deze jaren geen toeslagpartner heeft.

201909316/2/A2.
    Datum uitspraak: 11 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 november 2019 in zaak nrs. 19/2519 en 19/3117 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 15 maart 2019 en 21 maart 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget voor [appellant] voor 2018 en 2019 op nihil vastgesteld. [appellant] moet de te veel ontvangen voorschotten terugbetalen.
    Bij besluit van 19 april 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het daartegen gemaakte bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard voor zover dit gaat over het toeslagjaar 2018. Bij besluit van 13 mei 2019 heeft de dienst het bezwaar gegrond verklaard voor zover dit gaat over het toeslagjaar 2019.
    Bij uitspraak van 14 november 2019 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 19 april 2019 en 13 mei 2019 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Güngörmez, advocaat te Rotterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Bij tussenuitspraak van 27 juli 2022 heeft de Afdeling de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen om binnen zes weken na verzending van die tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, het gebrek in de besluiten van 19 april 2019 en 13 mei 2019 te herstellen door nieuwe besluiten te nemen en die op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling mee te delen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij beschikking van 24 augustus 2022 heeft de Afdeling op verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen de bij de tussenuitspraak bepaalde termijn verlengd tot en met 5 oktober 2022.
    Bij besluit van 5 oktober 2022 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar over het toeslagjaar 2018 gegrond verklaard, het besluit van 19 april 2019 herzien en het besluit van 13 mei 2019 gehandhaafd.
    [appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze zaak gaat over de vaststelling en terugvordering van voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget in verband met het toeslagpartnerschap tussen [appellant] en haar zus. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       [appellant] stond in 2018 en 2019 op hetzelfde adres ingeschreven in de Basisregistratie personen als onder andere haar minderjarige kind, [kind] Verder stonden ook [broer] en [zus], beiden meerderjarig, op dit adres ingeschreven tot onderscheidenlijk 10 december 2018 en 10 maart 2019.
    3.       Bij besluiten van 28 december 2017 en 27 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen bepaald dat voor 2018 de voorschotten zorgtoeslag op € 1.139,00 en kindgebonden budget op € 4.253,00 worden vastgesteld en dat voor 2019 de voorschotten zorgtoeslag € 1.189 en het kindgebonden budget € 4.305,00 zullen bedragen. De Belastingdienst/Toeslagen is hierbij ervan uitgegaan dat [appellant] in deze jaren geen toeslagpartner heeft.
    4.       Bij de besluiten van 15 maart 2019 en 21 maart 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag en het kindgebonden budget voor 2018 en 2019 opnieuw berekend en op nihil vastgesteld. De dienst heeft hierbij, anders dan daarvoor, de zus van [appellant] als haar toeslagpartner aangemerkt. Hij heeft aan de besluiten ten grondslag gelegd dat het gezamenlijke inkomen van [appellant] en haar zus te hoog is voor een recht op zorgtoeslag en dat [appellant] geen recht heeft op kindgebonden budget omdat dit aan haar zus wordt uitgekeerd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bepaald dat [appellant] de ontvangen voorschotten moet terugbetalen.
    [appellant] heeft tegen de besluiten van 15 maart 2019 en 21 maart 2019 bezwaar gemaakt.
    5.       Bij het besluit van 19 april 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar voor zover dit gaat over het toeslagjaar 2018 ongegrond verklaard. Bij het besluit van 13 mei 2019 heeft de dienst het bezwaar voor zover dit gaat over het toeslagjaar 2019, gegrond verklaard. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bepaald dat [appellant] in de periode van februari tot en met maart 2019 maandelijks recht heeft op € 79,00 kindgebonden budget. Omdat de zus van [appellant] vanaf 10 maart 2019 niet meer op hetzelfde adres staat ingeschreven, wordt zij vanaf april 2019 niet meer als toeslagpartner aangemerkt en heeft [appellant] vanaf april 2019 maandelijks recht op € 358,00 kindgebonden budget en € 99,00 zorgtoeslag. Voor het overige heeft de dienst zijn besluit van 21 maart 2019 gehandhaafd.
    [appellant] heeft tegen de besluiten van 19 april 2019 en 13 mei 2019 beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       Bij uitspraak van 14 november 2019 heeft de rechtbank de beroepen van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht de zus van [appellant] als haar toeslagpartner heeft aangemerkt voor de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 maart 2019 en dat de dienst de hieruit volgende hoogte van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget voor 2018 en 2019 correct heeft vastgesteld.
    [appellant] heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld
    bij de Afdeling.
    Tussenuitspraak van de Afdeling van 27 juli 2022
    7.       De Afdeling heeft het oordeel van de rechtbank onderschreven dat, gelet op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, en derde lid, van de Awir, de Belastingdienst/Toeslagen de zus van [appellant] terecht als haar toeslagpartner heeft aangemerkt voor de periode januari 2018 tot en met maart 2019. De Afdeling heeft verder geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zijn besluiten om de te veel uitbetaalde voorschotten terug te vorderen dan wel te verrekenen, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, en gelet op de (leef)situatie van [appellant], onvoldoende heeft gemotiveerd.
    Besluit van 5 oktober 2022
    8.       Naar aanleiding van de tussenuitspraak, heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 5 oktober 2022, onder nadere motivering, de terugvordering van de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget over het toeslagjaar 2018 gematigd naar € 0,00 en de terugvordering van de voorschotten over het toeslagjaar 2019, zoals volgt uit het besluit van 13 mei 2019, gehandhaafd. De Belastingdienst/Toeslagen heeft toegelicht dat in de situatie van [appellant] sprake is van bijzondere omstandigheden, omdat zij vanwege het vertrek van haar broer, een derde, werd geconfronteerd met een terugvordering van toeslagen over de periode dat zij nog samenwoonde met haar broer. De Belastingdienst/Toeslagen legt artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir, meer specifiek het zinsdeel ‘een minderjarig kind van ten minste een van beiden’, zo uit dat er geen toeslagpartnerschap kan ontstaan wanneer er meer dan twee volwassenen op hetzelfde adres staan ingeschreven. Het met terugwerkende kracht ontstaan van toeslagpartnerschap vanwege het vertrek van haar broer valt buiten de invloedssfeer van [appellant] en de dienst neemt aan dat dit voor haar niet voorzienbaar was. Op het moment dat [appellant] nog met haar zus en broer samenwoonde, voorkwam deze derde volwassene het ontstaan van toeslagpartnerschap. Gelet hierop acht de dienst het onevenredig de te veel uitbetaalde voorschotten toeslagen terug te vorderen over de periode waarin [appellant] nog samenwoonde met haar zus én broer. Daarom matigt de Belastingdienst/Toeslagen de terugvordering over toeslagjaar 2018, maar niet over toeslagjaar 2019. In 2019 heeft [appellant] namelijk, in tegenstelling tot 2018, niet samengewoond met haar broer en was er geen sprake van een voor haar onvoorziene omstandigheid, aldus de dienst.
    Op grond van artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb heeft het door [appellant] tegen de besluiten van 19 april 2019 en 13 mei 2019 ingestelde beroep van rechtswege mede betrekking op het besluit van 5 oktober 2022.
    Beroep
    9.       [appellant] is het niet eens met de handhaving van de terugvordering over toeslagjaar 2019 en zij kan zich niet vinden in het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft haar niet in december 2018, maar pas bij de besluiten van 15 maart 2019 en 21 maart 2019 in kennis gesteld van het feit dat haar zus als haar toeslagpartner werd aangemerkt in verband met het vertrek van haar broer. Toen [appellant] hiervan op de hoogte raakte, is haar zus verhuisd en heeft [appellant] dus, zodra het kon, direct gehandeld en geprobeerd te voorkomen dat de haar toekomende rechten haar werden ontnomen. De situatie in 2019 was dus ook niet voor haar te voorzien. De gemiddelde burger kent de wet niet en kan pas in actie komen, wanneer hij of zij erop wordt gewezen dat een bepaalde situatie gevolgen meebrengt, aldus [appellant].
    9.1.    Zoals de Afdeling in de tussenuitspraak van 27 juli 2022 heeft geoordeeld, heeft de Belastingdienst/Toeslagen, op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir, terecht [appellant] en haar zus als toeslagpartners aangemerkt voor de periode januari tot en met maart 2019. Omdat de dienst aanvankelijk geen rekening heeft gehouden met dit toeslagpartnerschap, heeft hij in die periode hogere voorschotten aan [appellant] uitbetaald dan waar zij recht op heeft. Uit artikel 26 van de Awir volgt dat [appellant] in beginsel deze te veel uitbetaalde voorschotten volledig moet terugbetalen. De Belastingdienst/Toeslagen kan hiervan afzien als sprake is van bijzondere omstandigheden. In de periode januari tot en met maart 2019 is, anders dan in 2018, geen sprake van toeslagpartnerschap dat met terugwerkende kracht is ontstaan vanwege een omstandigheid die buiten de invloedsfeer van [appellant] viel. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in zijn heroverweging daarom terecht onderscheid gemaakt tussen de terugvorderingen over 2018 en 2019. Dat [appellant] de wet- en regelgeving op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen voorschotten toeslagen aan haar heeft uitbetaald en heeft teruggevorderd niet kent en dat zij daardoor pas in maart 2019 op de hoogte raakte van het toeslagpartnerschap, is geen omstandigheid waarin de Belastingdienst/Toeslagen aanleiding had moeten zien om de te veel uitbetaalde voorschotten niet geheel terug te vorderen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     In de tussenuitspraak is, anders dan de rechtbank heeft overwogen,  geoordeeld dat de besluiten van 19 april 2019 en 13 mei 2019 onvoldoende zijn gemotiveerd. De aangevallen uitspraak zal daarom worden vernietigd voor zover deze ziet op de beroepen tegen de terugvordering van teveel uitbetaalde voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2018 en 2019. De Afdeling zal verder de beroepen tegen de besluiten van 19 april 2019 en 13 mei 2019 alsnog gegrond verklaren. Deze besluiten, voor zover deze gaan gaan over de terugvordering, komen wegens strijd met het motiveringsbeginsel, als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking.
    11.     Het beroep tegen het besluit van 5 oktober 2022 is ongegrond.
    12.     De Belastingdienst/Toeslagen moet de proceskosten van [appellant] vergoeden. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, in die zin dat bij vaststelling van de proceskosten wordt uitgegaan van één zaak.
    Wat betekent dit voor [appellant]?
    13.     [appellant] hoeft over het toeslagjaar 2018 geen voorschotten zorgtoeslag (€ 1.139,00) en kindgebonden budget (€ 4.253,00) terug te betalen. Voor zover zij dit al wel heeft gedaan en voor zover de Belastingdienst/Toeslagen deze bedragen al heeft verrekend, moet de dienst dit geld aan [appellant] terugbetalen.
    [appellant] moet over het toeslagjaar 2019 wel de te veel betaalde voorschotten zorgtoeslag (€ 297,00) en kindgebonden budget (€ 1.074,00 verminderd met het bedrag waar zij volgens het besluit van 13 mei 2019 recht op heeft) terugbetalen. Voor zover zij dit nog niet heeft gedaan en voor zover de Belastingdienst/Toeslagen het verschuldigde bedrag nog niet heeft verrekend, moet [appellant] geld terugbetalen aan de dienst. [appellant] kan hiervoor wel de Belastingdienst/Toeslagen verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling, waarbij rekening wordt gehouden met haar individuele financiële omstandigheden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank van Rotterdam van 14 november 2019, in zaak nrs. 19/2519 en 19/3117, voor zover deze ziet op de beroepen tegen de terugvordering van teveel uitbetaalde voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2018 en 2019;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    IV.      verklaart de beroepen tegen de besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen van 19 april 2019, kenmerk […] en van 13 mei 2019, kenmerk […] gegrond;
    V.       vernietigt deze besluiten voor zover deze gaan over terugvordering van te veel uitbetaalde voorschotten;
    VI.      verklaart het beroep tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 5 oktober 2022, kenmerk BRP HBOB DG, ongegrond;
    VII.     veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.766,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door haar voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 222,00, vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2023
    994
    Verzonden: 11 januari 2023
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    […]
    2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 6:19
    1 Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    […]
    Artikel 7:12
    1 De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 3. Partner
    […]
    2 In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    […]
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;
    […]
    3 Degene die ingevolge het eerste of tweede lid voor een deel van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt, wordt vanaf de dag waarop het partnerschap ingevolgde het eerste of tweede lid is ontstaan, ook als partner aangemerkt in de andere perioden van het berekeningsjaar, voor zover hij in die perioden als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als belanghebbende.
    4 Een belanghebbende kan op enig moment slechts één partner hebben. Indien de belanghebbende op grond van het tweede lid op dat moment meer dan één partner zou hebben, geldt als partner van de belanghebbende degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op dat moment als partner wordt aangemerkt; mocht op grond van artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op dat moment geen persoon als partner zijn aangemerkt, geldt als partner degene die op grond van de in het tweede lid eerstgenoemde categorie als partner wordt aangemerkt.
    […]
    Artikel 26. Terugvordering is verschuldigd door belanghebbende
    Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.