ECLI:NL:RBROT:2023:2855, Rechtbank Rotterdam, 20-01-2023, ROT 21/2721, 21/4483, 21/4484, 21/4485
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boetes opgelegd aan schapenhouders voor niet hygiënische behuizing en kadavers onttrekken aan verwerking

Rechtbank Rotterdam			
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 21/2721, ROT 21/4483, ROT 21/4484 en ROT 21/4485
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 januari 2023 in de zaken tussen
    
    
      
        
          [eiser]
        , h.o.d.n. [eiser], te [plaats] , eiser,
      
        
          [eiseres]
        , h.o.d.n. [eiseres], te [plaats] , eiseres, (gemachtigde: [eiser] ),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    (gemachtigde: mr. A. Weken),
    
    
      en 
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de aan hun opgelegde boete voor overtredingen van de Wet dieren. 
    
    
    
      1.1.
      
        Bij besluiten van 19 juni 2020 heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 3.750,- en aan eiseres een boete opgelegd van € 2.500,-.
      
      
    
    
      1.2.
      
        Bij besluiten van 17 juli 2020 heeft verweerder aan eiser een boete opgelegd van € 7.000,- en aan eiseres een boete opgelegd van € 3.000.
      
      
    
    
      1.3.
      Met twee bestreden besluiten van 6 april 2021 heeft verweerder de bezwaren van eiser en eiseres tegen de boetebesluiten van 19 juni 2020 ongegrond verklaard. Met twee andere bestreden besluiten van 6 april 2021 heeft verweerder de bezwaren van eiser en eiseres tegen de boetebesluiten van 17 juli 2020 deels gegrond verklaard en de aan eiser en eiseres opgelegde boetes verlaagd naar respectievelijk € 2.000,- en € 750,-.
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift en eisers hebben ook schriftelijke gereageerd.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft de beroepen op 23 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser (tevens de gemachtigde van eiseres) en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door mr. P. van Bennekom en mr. E.N. Schepper.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      
        Verweerder heeft de boetebesluiten van 19 juni 2020 (ROT 21/2721 en ROT 21/4484) gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 3 april 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder beschrijft in het rapport dat hij op 10 januari 2020 op een perceel bij [adres 1] 7 schapenkadavers aantrof die niet waren afgedekt. Volgens de toezichthouder waren de kadavers langer dan een week geleden ontstaan. Bij 6 kadavers was een oormerk zichtbaar en de ID-code daarop stond bij 4 kadavers geregistreerd op [eiseres] en 2 kadavers stonden op naam van [eiser] . 
        Verder schrijft de toezichthouder in het rapport dat hij op 6 februari 2020 bij een perceel bij [adres 2] 5 schapenkadavers aantrof die niet waren afgedekt en volgens de toezichthouder al langer dan een week geleden waren ontstaan. Drie kadavers hadden een oormerk met een ID-code geregistreerd op naam van [eiser] . 
        Vervolgens schrijft de toezichthouder dat hij op 7 februari 2020 op een perceel tussen [adres 3] en [adres 4] 7 schapenkadavers zag en op een perceel bij [adres 5] nog eens 5 schapenkadavers zag, dat die allemaal niet waren afgedekt en twee dagen tot meerdere weken of maanden geleden waren ontstaan. Bij het eerste perceel hadden 3 kadavers een oormerk dat geregistreerd was op [eiser] en bij het tweede perceel stond één kadaver op naam van [eiseres] en één kadaver op naam van [eiser] . 
      
      
    
    
      2.2.
      Op grond van dit rapport van bevindingen van 3 april 2020 heeft verweerder vastgesteld dat eiser en eiseres als houder van aangewezen dierlijke bijproducten, zijnde kadavers van schapen, dit materiaal niet aangaven bij, niet ter beschikking hielden van en  niet afstonden aan de ondernemer binnen wiens werkgebied het materiaal zich bevindt. Volgens verweerder werden kadavers (categorie 1 en 2 materiaal) bewust aan de voorgeschreven aangifte en overdracht, met het oog op verwerking, onttrokken en hebben eisers daarmee artikel 3.4, eerste lid, van de Wet dieren overtreden. 
      
    
    
      2.3.
      In de bestreden besluiten verwijt verweerder eiser dat hij deze overtreding heeft begaan op 10 januari 2020, 6 februari 2020 en 7 februari 2020 en eiseres dat zij deze overtreding heeft begaan op 10 januari 2020 en 7 februari 2020. Verweerder legt eiser voor die drie overtredingen een boete op van € 3.750,- en eiseres voor de twee overtredingen een boete van € 2.500,-. Deze boetes zijn een matiging van 50 procent van het standaardboetebedrag dat voor deze overtredingen geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
      
    
    
      3.1.
      Verweerder heeft de boetebesluiten van 17 juli 2020 (ROT 21/4483 en ROT 21/4485) gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 16 april 2020 is opgemaakt door twee toezichthouders van de NVWA. In dit rapport schrijven de toezichthouders dat zij op 11 maart 2020 op percelen bij [adres 6] in een stal (stal A) zagen dat in de middelste sectie 41 ooien en 8 lammeren aanwezig waren en niet de beschikking hadden over een zindelijke en droge ligplaats. De toezichthouders zagen dat het stro dat aanwezig was als stalbedekking nat was van de urine en dat de stalvloer vol lag met uitwerpselen. Ook zagen de toezichthouders daar twee kadavers liggen die niet waren afgedekt en langer dan een week geleden waren ontstaan. In de linker sectie van de stal zagen de toezichthouders dat er 11 ooien en 20 lammeren aanwezig waren en dat ook deze dieren niet de beschikking hadden over een zindelijke en droge ligplaats. De toezichthouders zagen ook daar dat het stro dat aanwezig was als stalbedekking nat was van de urine en dat de stalvloer vol lag met uitwerpselen. Verder zagen de toezichthouders in stal A, buiten de ruimte waar de schapen de beschikking over hadden, een wit afdekzeil waaronder 5 schapenkadavers lagen die volgens de toezichthouders langer dan twee dagen geleden waren ontstaan. De toezichthouders hebben vervolgens een steekproef uitgevoerd door met een chipreader de chip van 15 aanwezige ooien in stal A uit te lezen en stelden daarop vast dat het zowel schapen van [eiser] als schapen van [eiseres] betrof en dat deze dus niet gescheiden van elkaar door beide ondernemers op die locatie werden gehouden. Toen de toezichthouders naar de tweede stal (stal B) wilden lopen zagen zij onder een afdak meerdere afdekzeilen liggen en troffen daaronder 3 schapenkadavers aan die volgens de toezichthouders langer dan twee dagen geleden waren ontstaan. Daarop zijn de toezichthouders naar stal B gegaan en zagen ook daarin 3 schapenkadavers liggen. Deze kadavers waren niet afgedekt en volgens de toezichthouders eveneens langer dan twee dagen geleden ontstaan. Twee van de in totaal aangetroffen kadavers hadden een oormerk met een ID-code die geregistreerd stond op [eiser] . 
      
    
    
      3.2.
      Op grond van dit rapport heeft verweerder in de boetebesluiten vastgesteld dat eiser en eiseres een aantal beboetbare feiten hebben begaan. In de bestreden besluiten van 6 april 2021 heeft verweerder een deel van deze feiten laten vallen. In de bestreden besluiten verwijt verweerder zowel eiser als eiseres dat zij als houder van een dier, er niet voor zorgden dat een dier een toereikende behuizing had onder voldoende hygiënische omstandigheden. Dit is een overtreding van artikel 2.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Besluit houders van dieren. Daarnaast verwijt verweerder eiser dat hij als houder van aangewezen dierlijke bijproducten, zijnde kadavers van schapen, dit materiaal niet aangaf bij, niet ter beschikking hield van en niet af stond aan de ondernemer binnen wiens werkgebied het materiaal zich bevindt. Kadavers (categorie 1 en 2 materiaal) werden volgens verweerder bewust aan de voorgeschreven aangifte en overdracht, met het oog op verwerking, onttrokken en dat is een overtreding van artikel 3.4, eerste lid, van de Wet dieren.
      
    
    
      3.3.
      Verweerder heeft in de bestreden besluiten aan eiser voor de twee overtredingen een boete opgelegd van € 2.000,- en aan eiseres voor één overtreding een boete van € 750,-. Deze boetes zijn een matiging van 50 procent van het standaardboetebedrag dat voor deze overtredingen geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht eiser en eiseres de boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Verweerder heeft de boetes wel terecht opgelegd maar de boetes worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eisers voeren aan dat zij dubbel beboet zijn door verweerder voor dezelfde zaken. Het gaat in feite om één kudde en één schapenhouder. Eerst beheerden eiser en eiseres samen de schapen, maar vanwege de medische omstandigheden van eiseres heeft eiser nu de feitelijke leiding en verzorgt ook de schapen van eiseres. Daarnaast is het onjuist dat voor de constateringen bij de schapen op de percelen aan [adres 2, 3, 4 en 5] meerdere beboetbare feiten worden genoemd, enkel omdat de toezichthouder zijn bezoek over twee dagen heeft verspreid. De percelen liggen ook dicht bij elkaar. Daarnaast heeft eiseres al op 8 maart 2020 een schriftelijke waarschuwing gekregen voor de overtreding waarvoor zij in ROT 21/4484 ook nog een boete krijgt. Bovendien maakt verweerder in de ene zaak wel onderscheid tussen het onttrekken van kadavers aan verwerking en het niet afdekken van kadavers maar wordt in de andere zaken gezegd dat sprake is van samenloop. Verder voeren eisers aan dat de boetes te hoog zijn en verder moeten worden gematigd vanwege hun omstandigheden. Eisers hebben nauwelijks inkomsten als gevolg van de chronische astma van eiseres en de bypass-operatie van eiser. Vanwege een coronabesmetting heeft eiser ook de maand januari niet kunnen werken. Bovendien zijn de boetes te hoog in vergelijking met de boetebedragen die worden opgelegd in andere zaken, zoals een boete van € 500,- voor het met een bot mes slachten van drie schapen, een boete van € 750,- voor het illegaal slachten van 18 schapen en een boete van € 1.500,- voor het levend koken van varkens. Daarnaast is onduidelijk of kadavers in de natuur schadelijk zijn. Zoals blijkt uit een artikel van RTL nieuws van 13 juli 2020 laat ook Staatsbosbeheer kadavers in de natuur liggen, aldus eisers. 
    
    
      6.1.
      De rechtbank stelt vast dat eisers niet betwisten dat zij de overtredingen hebben begaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht eisers voor deze overtredingen boetes opgelegd. Verweerder heeft daarbij zowel aan eiser als aan eiseres boetes mogen opleggen voor dezelfde overtredingen omdat het ging om schapen die stonden geregistreerd op de eenmanszaak van eiser en om schapen die stonden geregistreerd op de eenmanszaak van eiseres. De overtreden voorschriften richten zich ook tot de houder van de dieren en dat waren in dit geval verschillende entiteiten. Zowel eiser als eiseres zijn als eigenaar verantwoordelijk voor hun eigen schapen en moeten ervoor zorgen dat de voorschriften worden nageleefd. Dat de schapen gezamenlijk in een stal of op een perceel staan doet daar niet aan af. Ook heeft verweerder terecht meer dan één boete opgelegd voor de overtredingen ten aanzien van de schapen op de percelen aan [adres 2, 3, 4 en 5] . Dat de percelen op verschillende dagen door de toezichthouder zijn bezocht is niet van belang maar wel de locatie van die percelen. Verweerder heeft toegelicht dat het gaat om afgebakende percelen waarbij je niet vanuit het ene perceel het andere kan bereiken en bovendien liggen de percelen 1,6 kilometer van elkaar verwijderd. Dit is door eisers niet betwist. Terecht merkt verweerder de percelen bij [adres 2] en de percelen bij [adres 3, 4 en 5] aan als afzonderlijke locaties waarvoor afzonderlijke overtredingen zijn vastgesteld. 
      
    
    
      6.2.
      
        Verder stelt de rechtbank vast dat in het bestreden besluit van 6 april 2021 (kenmerk 2020-0089812) de aan eiseres gegeven schriftelijke waarschuwing van 8 maart 2020 is ingetrokken en dat de aan eiseres in ROT 21/4484 opgelegde boetes op een ander feit zien (onttrekking kadavers aan verwerking) dan waarvoor de waarschuwing was gegeven (het niet afdekken van kadavers). Er is in deze beroepen ook geen sprake van een verschil in vaststelling door verweerder van de overtredingen met betrekking tot de kadavers. In de bestreden besluiten met kenmerk 2020-0089799 (ROT 21/2721) en 2020-0119688 (ROT 21/4483) heeft verweerder de beboetbare feiten die zagen op het niet afdekken van de kadavers (overtreding van artikel 3.23 van de Regeling dierlijke producten) geschrapt en om dezelfde reden is ook de waarschuwing voor het niet afdekken van de kadavers van 8 maart 2020 ingetrokken. Verweerder heeft in alle drie bestreden besluiten vastgesteld dat het niet afdekken van de kadavers totdat deze worden opgehaald eisers niet kan worden verweten nu eisers juist ook wordt verweten dat kadavers volledig zijn onttrokken aan verwerking (en dus niet zijn aangemeld om te worden opgehaald). Volgens verweerder gaan beide feiten niet samen en daarom is besloten in alle zaken de feiten die zien op het afdekken van de kadavers te schrappen. 
      
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank overweegt dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. De met de relevante regelgeving gediende doelen, bescherming van het dierenwelzijn en de dier- en volksgezondheid en het milieu, staan voorop. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren) is voor overtreding van artikel 3.4, eerste lid, van de Wet dieren (kadavers onttrekken aan verwerking) een boete vastgesteld van € 2.500,- en voor overtreding van artikel 1.7, aanhef en onder d, van het Besluit houders van dieren (onvoldoende hygiënische omstandigheden) is een boete van € 1.500,- vastgesteld. Deze boetebedragen vindt de rechtbank als zodanig niet onredelijk. Verweerder heeft alle aan eiser en eiseres opgelegde boetes reeds gematigd met 50 % vanwege de financiële omstandigheden van eiser en eiseres als gevolg van de coronacrisis. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de door eisers aangevoerde persoonlijke omstandigheden en overgelegde financiële stukken geen reden hoeven zien om de boetes nog verder te matigen. Met de matiging van de boetes is al rekening gehouden met de financiële draagkracht van eisers en eisers hebben ook een betalingsregeling gekregen. Daarnaast wijst verweerder erop dat eiser destijds 771 schapen in zijn bezit had en eiseres 695 schapen en dat dus sprake is van professionele partijen waarvan een professionele bedrijfsvoering mag worden verwacht en waarvoor een boete wel voldoende afschrikwekkend moet zijn. 
      
    
    
      6.4.
      Eisers hebben voorbeelden genoemd waarin voor andere overtredingen met dieren lagere boetes zouden zijn opgelegd, maar hebben dit verder niet met stukken onderbouwd. Daardoor kan niet worden vastgesteld welke overtreding in die voorbeelden precies is begaan, door wie en op welke wijze de boete is vastgesteld. Dat sprake is van gelijke gevallen is in elk geval niet gebleken. Het gaat in deze zaken om ernstige overtredingen. Bij alle vier controles zijn meerdere kadavers aangetroffen die meer dan twee dagen geleden waren ontstaan. Zoals verweerder heeft toegelicht kunnen kadavers grote risico’s voor diergezondheid, volksgezondheid en milieu met zich meebrengen. Kadavers trekken ongedierte aan en kunnen ziekten verspreiden. De aangetroffen kadavers waren niet (allemaal) afgedekt en toegankelijk voor honden, katten, vogels en knaagdieren waardoor ziekten makkelijk kunnen worden verspreid. Dat schapenkadavers in een weiland niet schadelijk zijn kan uit het door eisers overgelegde artikel van RTL Nieuws ook niet worden afgeleid. Bovendien gaat het artikel over kadavers van wilde dieren die in de vrije natuur door andere wilde dieren worden opgegeten en dat is een wezenlijk andere situatie dan schapenkadavers in een weiland. Bij de controle van 11 maart 2020 is daarnaast vastgesteld dat in twee secties van een stal de stalbedekking nat was van de urine en de vloer vol lag met uitwerpselen terwijl zich daar 29 en 31 schapen bevonden. Ook lagen er 2 kadavers. Ook dit is een ernstige overtreding; het welzijn van deze schapen is daardoor ernstig aangetast. De risico’s en gevolgen van alle geconstateerde overtredingen voor de dier- en volksgezondheid, het milieu en het dierenwelzijn zijn dus niet gering en de rechtbank vindt de opgelegde boetes dan ook evenredig. 
      
      
        7.	Eisers hebben ter zitting aangevoerd dat de procedures te lang hebben geduurd en dat zij voor de daardoor ontstane spanning en frustratie moeten worden gecompenseerd. 
      
      
    
    
      7.1.
      
        Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het EVRM is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eisers de verwachting konden ontlenen dat het bestuursorgaan hun een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
      
      
    
    
      7.2.
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van de voornemens op 25 mei 2020 (ROT 21/2721), 22 mei 2020 (ROT 21/4484) en 24 juni 2020 (ROT 21/4483 en ROT 21/4485). Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met 7 dan wel 8 maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boetes te matigen met 10 %. Dit betekent dat de boete in ROT 21/2721 wordt verlaagd tot € 3.375,- en dat de boete in ROT 21/4483 € 1.800,- wordt. In ROT 21/4484 wordt de boete vastgesteld op € 2.250,- en de boete in ROT 21/4485 wordt € 675,-.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boetes heeft opgelegd, maar dat het boetebedragen worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. 
    Omdat de rechtbank de boetes verlaagt, worden de bestreden besluiten in zoverre vernietigd en de primaire besluiten in zoverre herroepen. De beroepen zijn dus gegrond. 
    
    9. Omdat de beroepen gegrond worden verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eisers betaalde griffierecht wordt vergoed. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank is toe te rekenen zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen het griffierecht te vergoeden. Eiser heeft alleen in ROT 21/2721 een griffierecht van € 181,- betaald en eiseres heeft in ROT 21/4485 eenzelfde bedrag betaald. In de andere twee beroepen waren zij geen griffierecht verschuldigd. 
    
    10. Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten van 6 april 2021, voor zover die zien op de hoogte van de boetes;
      
      
        herroept de primaire besluiten, voor zover die zien op de hoogte van de boetes;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de besluiten;
      
      
        stelt de boete in ROT 21/2721 vast op € 3.375,-;
      
      
        stelt de boete in ROT 21/4483 vast op € 1.800,-;
      
      
        stelt de boete in ROT 21/4484 vast op € 2.250,-;
      
      
        stelt de boete in ROT 21/4485 vast op € 675,-;
      
      
        bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 181,- aan eiseres moet vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2023.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.