ECLI:NL:RVS:2024:2226, Raad van State, 29-05-2024, 202307166/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-05-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2023 (hierna: het besluit) heeft de minister van Buitenlandse Zaken de aanvraag van [appellant] om op enige wijze zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. [appellant] heeft de Afghaanse nationaliteit en verblijft in Afghanistan. Op 5 januari 2022 heeft hij de minister van Buitenlandse Zaken gevraagd om hem en zijn gezin vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij van 15 oktober 2006 tot en met 31 december 2010 heeft gewerkt als bewaker van Afghan Security Guard voor de Nederlandse krijgsmacht in Uruzgan, Afghanistan. De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief). De minister heeft hiervoor als reden gegeven dat [appellant] niet voorkomt in de database van het ministerie van Defensie met meldingen van Nederlandse veteranen en hulpverzoeken die uiterlijk 11 oktober 2021 zijn gedaan. De minister heeft niet beoordeeld of [appellant] daadwerkelijk als bewaker van ASG heeft gewerkt voor de Nederlandse krijgsmacht.

202307166/1/V6.
    Datum uitspraak: 29 mei 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 oktober 2023 in zaak nr. 23/2705 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 maart 2023 (hierna: het besluit) heeft de minister de aanvraag van [appellant] om op enige wijze zijn overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen.
    Tegen het besluit heeft [appellant] met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht rechtstreeks beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Bij uitspraak van 4 oktober 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.L.J. Henket-Reijnen, advocaat te Echt, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en mr. M.D. Barendrecht, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting gehoord [getuige A] en [getuige B] (hierna: [getuige B]), getuigen. Als tolk was aanwezig [tolk].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft de Afghaanse nationaliteit en verblijft in Afghanistan. Op 5 januari 2022 heeft hij de minister gevraagd om hem en zijn gezin vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij van 15 oktober 2006 tot en met 31 december 2010 heeft gewerkt als bewaker van Afghan Security Guard (hierna: ASG) voor de Nederlandse krijgsmacht in Uruzgan, Afghanistan.
    1.1.    De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat [appellant] niet valt onder de bij de brief van 11 oktober 2021 getroffen speciale voorziening (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief). De minister heeft hiervoor als reden gegeven dat [appellant] niet voorkomt in de database van het ministerie van Defensie met meldingen van Nederlandse veteranen en hulpverzoeken die uiterlijk 11 oktober 2021 zijn gedaan. De minister heeft niet beoordeeld of [appellant] daadwerkelijk als bewaker van ASG heeft gewerkt voor de Nederlandse krijgsmacht. Volgens de minister heeft hij een e-mail van 14 juli 2022, waarin onder meer staat ’you meet the criteria’, per abuis naar hem verstuurd. De Afdeling zal deze e-mail hierna aanhalen als ‘de final call’.
    Is de final call per abuis verstuurd?
    2.       In de tweede hogerberoepsgrond betoogt [appellant] dat de rechtbank het ten onrechte voorstelbaar heeft geacht dat de minister de final call per abuis naar hem heeft verstuurd.
    2.1.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank het terecht voorstelbaar geacht dat de minister de final call per abuis heeft verstuurd, mede gelet op de hectische omstandigheden waaronder hij de speciale voorziening moest uitvoeren. Zoals de rechtbank daarbij terecht heeft overwogen, heeft de minister tijdens de zitting toegelicht dat niet meer te achterhalen is waarom [appellant] de final call heeft ontvangen. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit deze toelichting niet worden afgeleid dat de minister niet objectief heeft gehandeld. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft de minister nader toegelicht dat [appellant] door zijn hulpverzoek bekend is geworden bij het ministerie van Defensie. Het ministerie werkt met persoonsnummers. Mogelijk heeft iemand bij het aanmaken van de final call een aantal cijfers omgedraaid, aldus de minister. Dit komt de Afdeling niet onaannemelijk voor.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de final call een toezegging?
    3.       In de derde hogerberoepsgrond betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de final call niet heeft opgevat als een toezegging. Volgens [appellant] had de rechtbank de inhoud van dit bericht moeten toetsen. In dit bericht staat volgens hem duidelijk dat hij aan de vereisten voldoet. Hij doet daarom een beroep op het vertrouwensbeginsel. Ook volgt volgens [appellant] uit de final call dat de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat hij voor overbrenging in aanmerking komt.
    3.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. Allereerst moet de betrokkene aannemelijk maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap van belangenafweging (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, onder 11.2 tot en met 11.4, en van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2606, onder 44).
    3.2.    [appellant] doet tevergeefs een beroep op het vertrouwensbeginsel. Uit de final call kon en mocht hij namelijk redelijkerwijs niet afleiden dat hij zou worden overgebracht. Zoals de minister in het verweerschrift van 1 september 2023 en de schriftelijke uiteenzetting van 12 april 2024 met juistheid heeft toegelicht, heeft hij final calls verstuurd naar mensen aan wie eerder is bericht dat zij in aanmerking komen voor overbrenging, maar met wie daarna maandenlang geen contact is geweest. Deze mensen werden daarom voor een laatste keer op hun laatst bekende e-mailadressen en telefoonnummers benaderd met de boodschap dat de minister hen na 22 juli 2022 niet meer actief zou benaderen (zie Kamerstukken II 2021/22, 34 952, nr. 179, p. 4). Deze toelichting komt overeen met de inhoud van de final call:
    ‘The government of the Netherlands has defined several groups that are eligible for transfer from Afghanistan to the Netherlands. Given the facts and circumstances of your case, you meet the criteria. Therefore, the Ministry of Defence in cooperation with the Ministry of Foreign Affairs of the Netherlands contacted you in the past to assist you in your transfer to the Netherlands. However, in the past three months of trying to get in contact with you through email and by telephone, we have not heard back from you, or were able to get a response from you. For this reason, as of 22 July 2022 we will no longer actively approach you on this matter.
    (…)
    Even though we will not be actively reaching out to you anymore, for the moment you will remain registered with the Dutch Ministry of Foreign Affairs as a person eligible for transfer to the Netherlands. This means that once you arrive in a neighbouring country such as Pakistan or Iran the Netherlands Embassy there can help you with a transfer to the Netherlands. (…)‘
    [appellant] betoogt tevergeefs dat de final call een toezegging is, vanwege de zinsnede ‘you meet the criteria’. Uit de volledige tekst van de final call volgt duidelijk dat dit bericht een laatste oproep was voor mensen met wie de minister eerder tevergeefs contact heeft opgenomen over overbrenging naar Nederland. [appellant] heeft niet gesteld dat de minister voorafgaand aan de final call contact met hem heeft opgenomen over overbrenging naar Nederland. Dit betekent dat de final call geen toezegging was en [appellant] aan dit bericht dus niet het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat hij voor overbrenging in aanmerking komt. Dat in de final call ook staat dat een ambassade in een buurland kan helpen met de overkomst naar Nederland als iemand zich daar alsnog meldt, zoals [appellant] tijdens de zitting heeft aangevoerd, maakt het voorgaande niet anders. Dit neemt namelijk niet weg dat de final call alleen gaat over mensen die, anders dan [appellant], eerder een oproep hebben gehad. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank bij de toetsing had moeten betrekken dat hij vreest voor zijn leven en dat de communicatiemogelijkheden in Afghanistan gebrekkig zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Dit verandert namelijk niets aan het feit dat de final call in dit geval geen toezegging is.
    3.3.    Ook uit de communicatie tussen [appellant] en de minister na de final call volgt niet dat de final call kan worden opgevat als een toezegging. [appellant] heeft ook op 5 september 2022 een hulpverzoek gedaan. In dat hulpverzoek heeft hij niet gewezen op de final call. Op 3 oktober 2022 heeft de minister op dit hulpverzoek gereageerd en hem gewezen op de vereisten voor overbrenging. Uit die reactie blijkt niet dat de minister ervan uitging dat [appellant] in aanmerking kwam voor overbrenging. Op 30 januari 2023 en 21 februari 2023 heeft [appellant] nogmaals verzocht om hulp, ook zonder te refereren aan de final call. Uit wat [appellant] tijdens de zitting bij de Afdeling heeft opgemerkt over telefonische contacten tussen hem en de minister kan evenmin worden afgeleid dat de minister ervan uitging dat hij tot de doelgroep behoorde.
    3.4.    Het betoog slaagt niet.
    Zijn er bijzondere omstandigheden?
    4.       In de eerste, vierde en vijfde hogerberoepsgrond voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de afwijzing niet onevenredig is en dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij in het beroep op overmacht geen aanleiding ziet om alsnog te beoordelen of [appellant] als bewaker van ASG heeft gewerkt voor de Nederlandse krijgsmacht.
    4.1.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het stellen van een datum waarvoor een melding of hulpverzoek moet zijn gedaan, onredelijk is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, beroept de minister zich in het kader van de speciale voorziening terecht op het belang van een duidelijke afbakening, die hanteerbaar en eindig is. De Afdeling wijst op haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:2160, onder 2.2. [appellant] heeft zijn hulpverzoek gedaan op 5 januari 2022, bijna drie maanden na 11 oktober 2021. In het licht daarvan heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, terecht geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij om deze reden niet valt onder de speciale voorziening. De minister hoefde dus niet te beoordelen of [appellant] daadwerkelijk als bewaker van ASG heeft gewerkt voor de Nederlandse krijgsmacht. Tijdens de zitting heeft [getuige B], voormalig commandant van ASG voor Kamp Holland, verklaard dat hij voor 11 oktober 2021 een e-mail heeft gestuurd naar het ministerie van Defensie met de vraag om alle bewakers van ASG te evacueren. Anders dan [appellant] tijdens de zitting heeft betoogd, maakt deze verklaring niet dat hij zijn hulpverzoek ook voor die datum heeft gedaan. [getuige B] heeft namelijk ook verklaard dat hij in die e-mail geen informatie over individuele bewakers heeft opgenomen.
    4.2.    Verder voert [appellant] tevergeefs aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de afwijzing niet onevenredig is en dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij in het beroep op overmacht geen aanleiding ziet om alsnog te beoordelen of [appellant] aan alle inhoudelijke vereisten voldoet. Uit de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2 en 4.3, volgt dat het in de Kamerbrief neergelegde beleid niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, maar dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan de minister niet strikt mag vasthouden aan dat beleid. Uit de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024, onder 7, volgt dat zich daarbij bijzondere omstandigheden kunnen voordoen waarin in voorkomende gevallen aanleiding moet worden gezien voor het oordeel dat de afwijzing onevenredig is. [appellant] heeft geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht waarin de rechtbank aanleiding had moeten zien voor het oordeel dat de afwijzing in dit geval onevenredig is. [appellant] betoogt dat het moeilijk was om een hulpverzoek in te dienen door de levensgevaarlijke omstandigheden in Afghanistan. Tijdens de zitting heeft hij toegelicht dat hij in een moeilijke situatie verkeert en dat hij niet altijd verbinding heeft met internet. Als hij op internet wil komen, dan moet hij reizen naar een plek waar bereik is, maar dat is in de praktijk lastig. Hoewel de Afdeling begrip heeft voor de lastige omstandigheden waaronder [appellant] moet communiceren, maakt deze situatie niet dat sprake is van zulke bijzondere omstandigheden dat de minister alsnog had moeten beoordelen of [appellant] aan alle inhoudelijke vereisten voldoet. Daarnaast betoogt [appellant] dat het moeilijk was om een hulpverzoek in te dienen, omdat het e-mailadres waarnaar aanvragen moesten worden verstuurd steeds veranderde. Dit betoog leidt - wat hiervan verder ook zij - niet tot het door hem beoogde resultaat. Hij heeft namelijk niet gestaafd dat hij eerder zonder succes heeft geprobeerd om via een ander e-mailadres een hulpverzoek in te dienen. Wat hij in dit kader aanvoert over de bekendmaking van de zogeheten Tolkenregeling, leidt ook niet tot het door hem beoogde resultaat. Deze zaak gaat namelijk over de bij de Kamerbrief getroffen speciale voorziening. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de Tolkenregeling een andere strekking dan de speciale voorziening. Ook heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, terecht overwogen dat hij niet ‘net niet binnen de reikwijdte’ van de speciale voorziening valt, omdat hij zijn hulpverzoek bijna drie maanden na 11 oktober 2021 heeft gedaan (zie onder 4.1).
    4.3.    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzitter
    w.g. Van Ark
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024
    861