ECLI:NL:RVS:2016:1492, Raad van State, 01-06-2016, 201506489/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2014 heeft het college de bij besluit van 24 december 2004 aan [appellant] verleende vergunning voor de bouw van een varkensstal op het perceel [locatie], te Zeeland (hierna: het perceel) ingetrokken.

201506489/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Zeeland, gemeente Landerd,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 2 juli 2015 in zaak nr. 15/429 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Landerd.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juli 2014 heeft het college de bij besluit van 24 december 2004 aan [appellant] verleende vergunning voor de bouw van een varkensstal op het perceel [locatie], te Zeeland (hierna: het perceel) ingetrokken.
    
    Bij besluit van 23 december 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door T.P.L. Pijnappels, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. [appellant] exploiteert op het perceel een melkvee- en vleesvarkenshouderij. Bij besluit van 24 december 2004 heeft het college een bouwvergunning verleend aan [appellant] voor het oprichten van een varkensstal op het perceel. Bij besluit van 20 juni 2006 heeft het college de bouwvergunning van 24 december 2004 ingetrokken, omdat [appellant] nog geen aanvang had gemaakt met de bouwwerkzaamheden. Dit besluit is door het college bij besluit van 23 maart 2007 herroepen teneinde [appellant] in de gelegenheid te stellen alsnog de varkensstal te realiseren. Vervolgens is bij besluit van 9 september 2010 opnieuw de bij besluit van 24 december 2004 verleende bouwvergunning ingetrokken omdat niet binnen een termijn van 26 weken was gestart met de bouwwerkzaamheden. In het besluit op bezwaar van 26 april 2011 heeft het college opgenomen dat het besluit van 9 september 2010 in zal gaan op 1 januari 2012, zodat [appellant] andermaal in de gelegenheid werd gesteld gebruik te maken van de verleende bouwvergunning. De rechtbank heeft bij uitspraak van 20 maart 2010 het daartegen door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het betreft de inwerkingtreding van het besluit. De rechtbank heeft bepaald dat het besluit van 9 september 2010 pas in werking treedt na zes maanden nadat de - voor de bouw van de varkensstal noodzakelijke - omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, zoals door eiser is aangevraagd op 11 januari 2012, onherroepelijk is geworden. Bij brief van 29 mei 2013 heeft het college [appellant] medegedeeld dat de bij besluit van 8 maart 2013 verleende omgevingsvergunning voor de activiteit milieu onherroepelijk is geworden en dat [appellant] gelet op de uitspraak van de rechtbank van 20 maart 2010 voor 22 oktober 2013 een aanvang moet hebben gemaakt met de bouw van de bij besluit van 24 december 2004 verleende varkensstal. Tijdens een controle van een toezichthouder op 17 oktober 2013 is geconstateerd dat voor een deel van de stal de bodem is afgegraven en dat een deel van de fundering is gestort. Vervolgens heeft het college bij brief van 30 oktober 2013 bevestigd dat is vastgesteld dat met de bouw van de stal een aanvang is gemaakt. Verder heeft het college [appellant] erop gewezen dat de intrekking van de vergunning opnieuw aan de orde is indien de bouw van de stal gedurende een termijn van minimaal 26 weken heeft stilgelegen.
    
    In het besluit van 1 juli 2014 heeft het college [appellant] medegedeeld dat op 17 april 2014 een termijn van 26 weken is verstreken na vaststelling van de aanvang van de bouw en dat op 1 mei 2014 een termijn van 26 weken is verstreken na de bevestiging van de aanvang van de bouw bij brief van 30 oktober 2013. Op 28 mei 2014 heeft een controle plaatsgevonden en daarbij is vastgesteld dat er sinds de bouwwerkzaamheden in oktober 2013 geen verdere bouwactiviteiten aan de stal hebben plaatsgevonden. Tijdens deze controle was er een werknemer van aanneembedrijf Peter Peters ter plaatse bezig met het metselen van enkele stenen op de eerder gelegde fundering. Volgens het college zijn deze werkzaamheden van beperkte betekenis. Vervolgens heeft op 30 juni 2014 opnieuw een bouwcontrole plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat er geen verdere bouwactiviteiten hebben plaatsgevonden. Gelet hierop heeft het college de bij besluit van 24 december 2004 verleende vergunning met toepassing van artikel 2.33, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) ingetrokken.
    
    [appellant] wenst nog gebruik te maken van de bij besluit van 24 december 2004 verleende bouwvergunning voor de varkensstal. [appellant] stelt dat hij genoodzaakt was een rundveestal op het perceel te realiseren, omdat hij anders mogelijk geen subsidie zou ontvangen.
    
    2. Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder g en slot, van de Invoeringswet Wabo wordt een vergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet, die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo van kracht en onherroepelijk is, voor zover voor de betrokken activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1.1 van die wet is vereist, gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit.
    
    Ingevolge artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover, indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
    
    3. Volgens artikel 6, onder a en b, van de door het college vastgestelde beleidsregels "Beleidsregels intrekking omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen" (hierna: de beleidsregels) krijgen belanghebbenden, indien de omgevingsvergunning tot stand is gekomen met de reguliere voorbereidingsprocedure voordat een omgevingsvergunning wordt ingetrokken, binnen een termijn van vier weken de gelegenheid om hierover een zienswijze naar voren te brengen (artikel 4:8 van de Awb) en neemt de gemeente binnen acht weken na de ontvangst van de zienswijze een besluit over het intrekken van de omgevingsvergunning.
    
    Niet in geschil is dat het college in strijd met artikel 6, onder a en b, van de beleidsregels, [appellant] niet vooraf in de gelegenheid heeft gesteld over de intrekking een zienswijze naar voren te brengen.
    
    Hoger beroep van [appellant]
    
    4. [appellant] betoogt dat het college het niet naleven van artikel 4:8 van de Awb ten onrechte heeft gepasseerd. Hij voert hiertoe aan dat hij het bouwwerk nog steeds wenst te realiseren waardoor hij gedwongen wordt een nieuwe aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen en dientengevolge opnieuw leges dient te betalen en dat hij voorafgaand aan de intrekking niet is gehoord door het college over de geplande vorderingen met betrekking tot de bouw van de varkensstal.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4932), is artikel 4:8 van de Awb er in een geval als dit niet voor bedoeld om de betrokkene gelegenheid te geven alsnog met de bouwwerkzaamheden te beginnen. De bepaling voorziet in een hoorplicht in geval het bestuursorgaan voornemens is ambtshalve een belastende beschikking te geven. De betrokkene heeft dan de mogelijkheid zijn zienswijze vooraf naar voren te brengen.
    
    De in artikel 4:8 van de Awb opgenomen hoorplicht is neergelegd in de beleidsregels van het college. In het aan het besluit op bezwaar van 23 december 2014 ten grondslag gelegde advies van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften van 10 november 2014 is geconstateerd dat het college in strijd met artikel 4:8 van de Awb [appellant] niet heeft gehoord voorafgaand aan het besluit van 1 juli 2014. Het college kon dit gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:730) in het besluit op bezwaar herstellen. In bezwaar is [appellant] voldoende gelegenheid geboden alsnog zijn standpunt uiteen te zetten en het gebrek aan het besluit van 1 juli 2014 is derhalve terecht gepasseerd.
    
    Anders dan [appellant] betoogt kan uit de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2060, niet worden afgeleid dat de omstandigheid dat hij niet in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen over het voorgenomen besluit tot intrekking van de bouwvergunning slechts gepasseerd zou kunnen worden indien zwaarwegende belangen, zoals veiligheid, tot intrekking van de bouwvergunning nopen. In voormelde uitspraak is slechts overwogen dat het college ten onrechte geen vooraankondiging heeft gestuurd voorafgaand aan de oplegging van een last onder dwangsom.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is over te gaan tot intrekking van de bij besluit van 24 december 2004 verleende bouwvergunning, omdat hij wel degelijk werkzaamheden heeft verricht die zijn gericht op de totstandkoming van de bij dat besluit vergunde varkensstal, faalt dit betoog. Vast staat dat [appellant] vanaf 30 oktober 2013 tot en met 30 april 2014 geen werkzaamheden heeft verricht gericht op de totstandkoming van het bouwwerk waarvoor bij besluit van 24 december 2004 vergunning is verleend. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om met toepassing van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo de bij besluit van 24 december 2004 verleende bouwvergunning in te trekken.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan het besluit tot intrekking van de vergunning een redelijk motief niet kan worden ontzegd. Volgens [appellant] is niet gebleken van gewijzigde planologische inzichten, nu de verleende omgevingsvergunning is opgenomen in een recentelijk vastgesteld bestemmingsplan en in de Verordening Ruimte 2014 is voorzien in overgangsrecht. Dit overgangsrecht brengt volgens [appellant] met zich dat de verordening de varkensstal toelaat, nu daarvoor ten tijde van de vaststelling van de verordening reeds een vergunning was verleend. Verder voert [appellant] aan dat hij aan de hand van de overgelegde overeenkomst van de aannemer aannemelijk heeft gemaakt dat de varkensstal zal worden gebouwd en dat het college op de hoogte was van de omstandigheid dat de rundveestal eerder zou worden gerealiseerd dan de varkensstal vanwege de toegekende subsidies voor de rundveestal. Daarnaast verwijst [appellant] naar een brief van de Rabobank waaruit kan worden afgeleid dat realisering van de varkensstal noodzakelijk is voor de financiering van de bouw van de varkensstal en de reeds gerealiseerde rundveestal en dat de verdiencapaciteit van het agrarische bedrijf door het niet realiseren van de varkensstal onder druk zal komen staan.
    
    6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3520) moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle in aanmerking te nemen belangen worden betrokken en tegen elkaar afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder de bescherming van planologische en stedenbouwkundige inzichten, ook de belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen.
    
    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3980), vormt de enkele omstandigheid dat de houder van een bouwvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij alsnog binnen korte termijn daarvan gebruik zal maken, een redelijk belang dat ten grondslag kan worden gelegd aan intrekking van een ongebruikte bouwvergunning.
    
    6.2. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid het besluit van 24 december 2004 heeft kunnen intrekken. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet aannemelijk heeft weten te maken dat hij binnen korte termijn alsnog gebruik zal maken van de bouwvergunning. In de door [appellant] overgelegde aanneemovereenkomst is geen aanvangsdatum en voltooiingsdatum van de te bouwen varkensstal opgenomen waardoor het college daarin geen aanleiding behoefde te zien voor het standpunt dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat hij alsnog binnen korte termijn gebruik zal maken van de verleende bouwvergunning. De door [appellant] aangevoerde omstandigheid dat ten tijde van de controle op 28 mei 2014 enkele werkzaamheden werden verricht, het plaatsen van een tweetal kleine muurtjes van vier bakstenen hoog en acht bakstenen lang op de reeds eerder aangelegde fundering, is onvoldoende voor het oordeel dat [appellant] aannemelijk heeft gemaakt dat hij alsnog binnen korte termijn gebruik zal maken van de bij besluit van 24 december 2004 verleende bouwvergunning. Dat het aanneembedrijf Peter Peters onvoldoende werknemers zou hebben om de varkensstal en rundveestal gelijktijdig te realiseren, laat onverlet dat [appellant] een derde had kunnen inschakelen om de varkensstal te realiseren.
    
    Verder heeft het college, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, van belang mogen achten dat indien op dit moment een omgevingsvergunning zou worden aangevraagd, getoetst dient te worden aan bijvoorbeeld de Verordening Ruimte 2014 waarin strengere eisen voor de realisering van varkensstallen zijn opgenomen en dat [appellant], gelet op hetgeen hiervoor onder 1 is weergegeven, meermalen in de gelegenheid is gesteld de varkensstal op te richten, maar daarvan geen gebruik heeft gemaakt. In de door [appellant] aangevoerde omstandigheid dat De Rabobank Uden Veghel bij brief van 11 november 2014 te kennen heeft gegeven dat het financieringsverzoek zal worden herzien na de intrekking heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor een ander oordeel, nu de Rabobank er slechts op wijst dat de verdiencapaciteit onder druk kan komen te staan, maar daarin geen uitspraak wordt gedaan over de financierbaarheid van de plannen van [appellant] zonder de varkensstal en derhalve niet aannemelijk is dat de intrekking van de bouwvergunning zodanig zware gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van [appellant] dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot intrekking van de bouwvergunning.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Voor het overige heeft [appellant] slechts verwezen naar de door hem in beroep aangevoerde gronden en ingenomen stellingen. Op de daarin genoemde gronden en stellingen is de rechtbank in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. [appellant] heeft in het hogerberoepschrift, behoudens hetgeen hierboven is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn.
    
    Conclusie
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Vermeulen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
    
    700.