ECLI:NL:CBB:2022:685, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-10-2022, 20/51
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. Toekenning verzoek om schadevergoeding.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 20/51 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 oktober 2022 in de zaak tussen
    
      
        V.O.F. [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante
      (gemachtigde: H. Rietveld),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. H.S. de Lint),
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 1 oktober 2018 (het herzieningsbesluit I) heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante lager vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 23 oktober 2019 (het herzieningsbesluit II) heeft verweerder het herzieningsbesluit I ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2021. Namens appellante is verschenen [naam 1] , bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. In verband met appellantes verzoek om schadevergoeding is ter zitting met partijen afgesproken de behandeling van de zaak aan te houden.
    
    
    
      Appellante heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift op het verzoek om schadevergoeding ingediend. 
    
    
    
      Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      
        Het begrip “melkvee” is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw:
        1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
        2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
        3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.
      
      
    
    
      1.3
      In artikel 3 van de op 20 juli 2018 in werking getreden beleidsregel fosfaatrechten jongvee (Stcrt. 2018, nr. 38996; Beleidsregel) is bepaald dat voor de toepassing van de artikelen 1, eerste lid, onderdeel za, 21b, 22a, 23, derde, vijfde en zesde lid en artikel 33Ab, tweede en vierde lid, van de wet, onder ‘jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overige vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren’ wordt verstaan vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij en jongvee van 1 jaar en ouder dat bestemd is om zoogkoe te worden.
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      
        2.	Appellante exploiteert een zoogkoeienhouderij waar geen melk wordt geproduceerd. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 41 stuks jongvee jonger dan één jaar (diercategorie 101) en 59 stuks jongvee van één jaar en ouder (diercategorie 102). 
      
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
    
    
      3.1
      Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.567 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat appellante op 2 juli 2015 40 stuks jongvee in categorie 101 en 54 stuks jongvee in categorie 102 hield. 
      
    
    
      3.2
      Bij het herzieningsbesluit I heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.131 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat appellante op de peildatum 22 stuks jongvee in categorie 101 en 42 stuks jongvee in categorie 102 hield. 
      
    
    
      3.3
      Bij het herzieningsbesluit II heeft verweerder het herzieningsbesluit I ingetrokken en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.686 kg. Hij is er daarbij van uitgegaan dat appellante op peildatum 41 stuks jongvee in categorie 101 en 59 stuks jongvee in categorie 102 hield.
    
    
      3.4
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het herzieningsbesluit II ongegrond verklaard en appellante een proceskostenvergoeding toegekend. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 16 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:140) voert appellante aan dat zij als zoogkoeienbedrijf recht heeft op fosfaatrechten voor mannelijk jongvee ouder dan één jaar. 
      
    
    
      4.2
      Appellante stelt verweerder aansprakelijk voor de schade die zij heeft geleden als gevolg van het intrekken van fosfaatrechten met de herziene beschikking van 1 oktober 2018. Appellante heeft in 2018 niet kunnen beschikken over 555 kg fosfaatrecht (1.686 kg -1.131 kg). Deze fosfaatrechten heeft appellante in de hiervoor genoemde periode niet kunnen verhuren. Voor de berekening van de geleden schade opteert appellante om van een gemiddelde leaseprijs over het jaar 2018 uit te gaan, te weten € 42,37,-. Appellante verwijst in dit verband naar de gemiddelde prijs van transacties van Hans Rietveld Agrarische bemiddeling. Appellante geeft aan dat zij in 2018 804 kg fosfaatrecht heeft gebruikt voor eigen dieren. De schade voor 2018 bedraagt daarom € 33.633,31,- (1.686-804 x 0,9 x 42,37). Ter onderbouwing van de gestelde schade heeft appellante drie leasecontracten overgelegd van 31 december 2019, 26 november 2020 en 21 september 2021. Appellante heeft desgevraagd aangegeven de door haar gevraagde vergoeding terug te brengen tot een bedrag van € 25.000,-. 
      
    
    
      4.3
      Tot slot verzoekt appellante om een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep.
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de bedrijfsvoering van appellante blijkt dat het stierkalveren jonger dan een jaar worden afgevoerd naar de slacht. Uit het aanvullend bezwaarschrift blijkt dat de stierkalveren ouder dan een jaar geregistreerd stonden in diercategorie 122. Hieruit blijkt niet dat de stierkalveren bestemd zijn voor de melkveehouderij. Daarnaast heeft appellante ook niet op een andere wijze aannemelijk gemaakt dat deze kalveren bestemd zijn voor de melkveehouderij. Appellante heeft immers gesteld dat alle dieren worden geslacht. Anders dan appellante aanvoert volgt niet uit de wijze van houden van jongvee, maar uit de uiteindelijke bestemming van stierkalveren op de peildatum de wijze van diercategorie indeling. Het is aan appellante om aan te tonen dat het jongvee bestemd is voor de melkveehouderij aan de hand van feiten en omstandigheden. Verweerder verwijst naar onder meer de uitspraak van het College van 8 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:605). 
      
    
    
      5.2
      Ten aanzien van appellantes verzoek om schadevergoeding merkt verweerder het volgende op. Verweerder is primair van mening dat appellante de gestelde schade niet aannemelijk heeft gemaakt. Uit de door appellante overgelegde CRV-staat van 2018 blijkt dat appellante, zoals zij zelf onderkent, 804 kg fosfaatrechten nodig had voor haar eigen bedrijfsvoering. Dit betekent dat appellante inderdaad een overschot aan fosfaatrechten had. Uit de systemen van verweerder volgt dat appellante dit overschot in 2018 niet heeft verleasd. Volgens verweerder heeft appellante bovendien geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij dit overschot aan fosfaatrechten heeft verleasd, dan wel de intentie had om deze fosfaatrechten te verleasen. Dat appellante in 2019 een leaseovereenkomst met de heer Rietveld heeft gesloten, maakt naar de mening van verweerder niet aannemelijk dat zij dit in 2018 ook zou hebben gedaan. Immers, zij heeft juist de mogelijkheid om in 2018 een deel van haar fosfaatrechten te verleasen onbenut gelaten. 
      
    
    
      5.3
      De Msw strekt er niet toe om elk vermogensrechtelijk nadeel te voorkomen, omdat fosfaatrechten na verloop van tijd minder of juist meer waard kunnen worden. Daar komt bij dat de gestelde schade, schade betreft die appellante stelt te hebben geleden als gevolg van het feit dat in 2019 een hoger aantal rechten is toegekend. Deze rechten ‘bestonden’ in 2018 nog niet, er was nog geen registratie van. Bovendien is er geen overdracht gemeld of een overeenkomst overgelegd. Het gevolg daarvan is dat deze rechten dus ook nog niet onder het beschermingsbereik van artikel 23, derde lid, van de Msw vallen. Er is ten aanzien van deze gestelde schade daarmee ook niet aan het relativiteitsvereiste voldaan.
      
    
    
      5.4
      Ten aanzien van appellantes verzoek om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, refereert verweerder zich aan het oordeel van het College. 
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
      
        
          Het beroep
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College ziet zich eerst voor de vraag gesteld of verweerder ten onrechte geen fosfaatrechten heeft toegekend voor het mannelijk jongvee ouder dan één jaar dat op de peildatum op het bedrijf van appellante aanwezig was. Het College overweegt hierover als volgt. 
      
    
    
      6.2
      Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat de toekenning van fosfaatrechten plaats vindt op grond van het op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige melkvee. De bestemming die een dier op de peildatum had, is dus bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee, en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Of die bestemming na de peildatum wijzigt, is niet relevant. In beginsel geldt daarbij de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt, tenzij aannemelijk wordt gemaakt dat die registratie niet juist was (zie de uitspraak van het College van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:244).
      
    
    
      6.3
      
        Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de stierkalveren ouder dan een jaar geregistreerd stonden in diercategorie 122 (roodvleesstieren). Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze registratie niet juist was. Hieruit blijkt niet dat de stierkalveren bestemd zijn voor de melkveehouderij. Daarnaast heeft appellante ook niet op een andere wijze aannemelijk gemaakt dat deze kalveren bestemd zijn voor de melkveehouderij. Appellante heeft immers zelf gesteld dat alle dieren worden geslacht. Anders dan appellante aanvoert volgt niet uit de wijze van het houden van jongvee, maar uit de uiteindelijke bestemming van de stierkalveren op de peildatum de wijze van categorie-indeling. Deze dieren vallen daarom niet onder de definitie ‘melkvee’ uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw zodat daar geen fosfaatrecht voor hoeft te worden vastgesteld.
        Deze beoordeling is in overeenstemming met de door appellante genoemde uitspraak van het College van 16 april 2019. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Het verzoek om schadevergoeding
        
      
      
    
    
      7.1
      Tussen partijen is niet in geschil dat het herzieningsbesluit I, waarbij het fosfaatrecht is verlaagd, onrechtmatig is en dat verweerder in beginsel aansprakelijk is voor de schade die appellante ten gevolge daarvan heeft geleden. 
      
    
    
      7.2
      Het College volgt verweerder niet in zijn standpunt dat niet is voldaan aan het relativiteitsbeginsel uit artikel 6:163 van het BW. In zijn uitspraak van 13 juli 2021(ECLI:NL:CBB:2021:729) heeft het College al geoordeeld dat het beschermingsbereik van de norm van artikel 23, derde lid, van de Msw niet alleen de juiste vaststelling van fosfaatrechten omvat, maar ook de overdracht via verhandeling van die rechten, zodat wel is voldaan aan het relativiteitsvereiste. In zijn uitspraak van 19 oktober 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:952) heeft het College deze lijn nog bevestigd. Het College wijkt in deze uitspaak van die lijn af. 
      
      
        Verweerder stelt nog over dit punt dat de gestelde schade, schade betreft die appellante stelt te hebben geleden als gevolg van het feit dat in 2019 een hoger aantal rechten is toegekend. Deze rechten ‘bestonden’ in 2018 nog niet, er was nog geen registratie van, aldus verweerder. Het gevolg daarvan is volgens verweerder dat deze rechten dus ook nog niet onder het beschermingsbereik van artikel 23, derde lid, van de Msw vallen. Hierbij doelt verweerder kennelijk op de 119 kg die bij herzieningsbesluit II zijn toegekend en die met het primaire besluit nog niet waren toegekend. Het schadeverzoek van appellante steunt echter niet op de onrechtmatigheid van het primaire besluit, maar op de onrechtmatigheid van het herzieningsbesluit I. De aansprakelijkheid van verweerder voor het primaire besluit staat niet ter discussie en alleen daarom leidt dit argument tot niets. 
      
      
    
    
      7.3
      De stelplicht en bewijslast van de schade en het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van verweerder en de schade liggen bij appellante. Het bestaan van het causaal verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet de onrechtmatige besluiten had genomen. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162, eerste lid, van het BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.
      
    
    
      7.4
      Appellante stelt dat haar schade daarin is gelegen dat zij als gevolg van het onrechtmatige besluit haar overschot aan fosfaatrechten in 2018, dat jaar niet heeft kunnen verhuren. Appellante heeft de gestelde schade onderbouwd met een berekening van de gemiste huurinkomsten en verschillende leaseovereenkomsten van respectievelijk 31 december 2019, 26 november 2020 en 21 september 2021 met Hans Rietveld Agrarisch Advies. Appellante heeft voor de berekening van de gemiste huurinkomsten de gemiddelde huurprijs over het jaar 2018 genomen. 
      
    
    
      7.5
      Het College komt tot het oordeel dat appellante met overlegging van de leaseovereenkomsten aannemelijk heeft gemaakt dat appellante in 2018 haar overschot aan fosfaatrechten zou hebben verhuurd. Appellante heeft aangetoond dat in het jaar 2019 fosfaatrechten zijn verhuurd. In de onrechtmatige situatie had appellante weliswaar ook al een overschot aan fosfaatrechten. Daarmee is niet gezegd of onaannemelijk dat appellante verhuurd zou hebben als verweerder meteen het juiste besluit had genomen en zij een groter overschot zou hebben gehad. Verweerder stelt zelf ok dat een (klein)overschot niet altijd verhuurd wordt 
      
    
    
      7.6
      Het College volgt appellante niet in haar berekening van de geleden schade als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming. Appellante maakt namelijk geen (juiste) vergelijking tussen de onrechtmatige en de rechtmatige situatie. Dit is wel het uitgangspunt voor de schadeberekening. Het College merkt op dat appellante in haar verzoek om schadevergoeding verzoekt om schade die is geleden vanwege de intrekking van het herzieningsbesluit I. Om die reden ontbreekt het causaal verband tussen de gestelde schade en de onrechtmatige daad waaruit de aansprakelijkheid voortvloeit, voor zover het gaat om de 119 kg fosfaatrechten die met het primaire besluit ten onrechte niet zijn toegekend.  Het College komt dan ook tot het oordeel dat appellante aannemelijk heeft gemaakt dat zij een schade van € 14.824,- heeft geleden vanwege het niet kunnen verhuren van 436 kg (1567 kg – 1.131 kg) fosfaatrechten in 2018 tegen een huurprijs van € 34,- (minus leges) (zie de uitspraak van het College van 1 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:87)). Dat appellante bij de berekening van de schade van deze huurprijs mocht uitgaan, is door verweerder niet betwist. 
      
    
    
      7.7
      Het College zal het verzoek om schadevergoeding toewijzen tot het bedrag van €14.824,-. 
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      8.1
      Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekendgemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 20 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 32 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 3.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten ruim 1 jaar en 10 maanden – in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 2 jaar en 10 maanden – heeft geduurd.
      
    
    
      8.2
      In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Van de overschrijding is na afronden een periode van 1 jaar en 10 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 16 maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – 16 maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.333,33,- (16/32 x € 3.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.166,66,- (14/32 x € 3.000,-) aan appellant.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      9.1
      Het beroep is ongegrond. Het College zal het verzoek om schadevergoeding wegens onrechtmatige besluitvorming toewijzen en verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 14.824,-. 
      
    
    
      9.2
      Omdat het College het verzoek toewijst, bepaalt zij dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
    
    
      9.3
      Er bestaat tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Tevens ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn en de overschrijding zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 379,50 (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 14.824;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 1.500,-; 
      
      
        veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 1.500,-; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan verzoekster te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 1.707,75 (€ 1.518,- + € 189,75);
      
      
        veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 189,75,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.