ECLI:NL:RVS:2016:1581, Raad van State, 08-06-2016, 201508228/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Groot-Ammers, Ammerse Kade 13-14" vastgesteld.

201508228/1/R4.
    Datum uitspraak: 8 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te Groot-Ammers, gemeente Molenwaard,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Molenwaard,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Groot-Ammers, Ammerse Kade 13-14" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 april 2016, waar de raad, vertegenwoordigd door R.S. Kip en mr. P. Hugense, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Achtergrond
    
    1. Op het perceel Ammerse Kade 13-14 te Groot-Ammers staat een voormalig vleesverwerkingsfabriek. Heemstervaart B.V. is de eigenaar van dit perceel. Zij wil de huidige bedrijfslocatie herontwikkelen naar een woonlocatie en heeft daarom bij de raad verzocht om medewerking te verlenen aan de sloop van de huidige bedrijfspanden, waaronder een bedrijfswoning, en de realisatie van twee woningen op dit perceel. Het plan maakt deze herontwikkeling mogelijk. [appellant] woont op het naastgelegen perceel aan de [locatie] aan de zuidoostzijde van het plangebied. Hij is tegen de komst van de woningen, onder meer omdat hij vreest dat zijn privacy en uitzicht zullen worden aangetast. Hij heeft daarom beroep ingesteld tegen het plan.
    
    Toetsingskader
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Woon- en leefklimaat
    
    3. [appellant] voert aan dat het plan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Volgens hem leidt de komst van de woningen tot een beperking van zijn uitzicht en privacy, omdat het zuidelijk gelegen bouwvlak slechts 6 meter van zijn perceel ligt en het plan een woning toestaat met een maximale bouwhoogte van meer dan 7 meter.
    
    3.1. De maximale bouwhoogte van het zuidelijke bouwvlak bedraagt 7,15 m. Verder bedraagt de kortste afstand tussen het zuidelijke bouwvlak en de woning van [appellant] meer dan 25 m. Gelet op deze afstand en de maximale bouwhoogte voor het zuidelijke bouwvlak, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het uitzicht van [appellant].
    
    Ten aanzien van de door [appellant] gestelde schending van zijn privacy, overweegt de Afdeling dat het plan voor [appellant] wat betreft zijn privacy enige beperking kan meebrengen. De raad heeft zich evenwel in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze beperking niet onaanvaardbaar is. Daarbij betrekt de Afdeling dat de afstand tussen de voorziene woningen en de woning van [appellant] geen ongebruikelijke afstand is, gezien de afstand tussen de andere woningen op de Ammerse Kade.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant]. Het betoog faalt.
    
    Voorheen geldend bestemmingsplan en bestaande ruimtelijke karakter
    
    4. [appellant] betoogt dat het plan ten onrechte voorziet in een woonbestemming voor 2 woningen. Hij wijst erop dat in het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Liesveld" een wijzigingsbevoegdheid was opgenomen, die bepaalde dat de bestemming "Bedrijf" mocht worden gewijzigd in de bestemming "Wonen". Daarbij luidde één van de wijzigingsvoorwaarden dat het aantal woningen niet mocht toenemen. Door de toekenning van de woonbestemming ten behoeve van de bouw van twee woningen wijkt de raad volgens [appellant] zonder nadere motivering af van deze voorwaarde, omdat het aantal woningen nu toeneemt.
    
    Verder wordt volgens [appellant] door de komst van twee woningen het bestaande ruimtelijke karakter van de Ammerse Kade, waar afwisselend woningen en bedrijven voorkomen, doorbroken. Volgens [appellant] ontstaat als gevolg van dit plan een woongebied.
    
    4.1. De raad acht de voorziene ontwikkeling passend in de omgeving. De raad stelt verder dat de Ammerse Kade wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van woningen en bedrijven. Evenwel betekent dat volgens hem niet dat de bedrijvigheid aan de Ammerse Kade te allen tijde moet worden behouden. Daartoe heeft hij erop gewezen dat de Ammerse Kade zich niet goed leent voor vrachtverkeer, zodat het verdwijnen van bedrijvigheid positieve gevolgen zal hebben voor de verkeersdoorstroming en de verkeersveiligheid. Verder is bij het wijzigen van de bedrijfsbestemming in een woonbestemming in overweging genomen dat de bestaande bedrijfspanden gedurende een lange tijd leeg zouden kunnen komen te staan, wat zou kunnen leiden tot verpaupering. Dat zou een negatief effect hebben op de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse, aldus de raad.
    
    4.2. Voor zover [appellant] erop heeft gewezen dat het voorgaande plan niet toestond dat het aantal woningen zou toenemen, overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
    
    Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat het bestaande ruimtelijke karakter door de komst van de woningen wordt doorbroken, stelt de Afdeling vast dat naast bedrijven ook woningen aan de Ammerse Kade zijn gelegen. Het toekennen van een woonbestemming voor twee woningen aan het betrokken perceel doet op zichzelf geen afbreuk aan dit beeld. De raad heeft bovendien de door hem genoemde belangen die zijn gemoeid met het verdwijnen van de bedrijfsbestemming, zoals de verbetering van de verkeersveiligheid ter plaatse en de voorkoming van leegstand van bedrijfsbebouwing, in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [appellant] bij het behoud van de bedrijfsbestemming op het betrokken perceel.
    
    4.3. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet redelijkheid aan het betrokken perceel een woonbestemming heeft kunnen toekennen. Het betoog faalt.
    
    Regionale behoefte
    
    5. [appellant] voert aan dat de regionale behoefte aan de voorziene woningen niet is aangetoond.
    
    5.1. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de voorwaarde dat er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke voorziening voorziet in een actuele regionale behoefte.
    
    Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro wordt in het Bro onder stedelijke ontwikkeling verstaan een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    5.2. Voor zover [appellant] heeft willen betogen dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld omdat niet is aangetoond dat de voorgenomen ontwikkeling in een actuele regionale behoefte voorziet overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Gelet op de aanwezigheid van een bedrijfswoning die gesloopt wordt maakt het plan de toevoeging van slechts één woning mogelijk. Gelet op de kleinschaligheid van deze ontwikkeling is de Afdeling van oordeel dat het plan niet voorziet in een woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. De in het plan voorziene ontwikkeling kan dan ook niet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in deze bepaling van het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is.
    
    Dit neemt niet weg dat de behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling in het kader van de uitvoerbaarheid van het voorliggende plan dient te zijn onderbouwd.
    
    5.3. De raad stelt dat een behoefte aan de voorziene woningen aanwezig is. De woningen vallen volgens de raad binnen het duurdere segment en bieden een luxueus landschappelijk woonmilieu, waarmee doorstroming vanuit de kern gestimuleerd kan worden. De raad stelt verder dat de voorgenomen ontwikkeling is voorgelegd aan het regiobestuur van de regio Alblasserwaard Vijfheerenlanden en dat het regiobestuur akkoord is gegaan met de voorgenomen ontwikkeling.
    
    5.4. In paragraaf 3.3.2 van de plantoelichting is vermeld dat Groot-Ammers een voorzieningendorp is, waaraan toevoeging van nieuwbouw mogelijk is, zonder regionale afstemming tot en met 10 woningen en tot een maximale groei van 0,7% per jaar tot 2020. Omdat in Groot-Ammers meerdere woningbouwplannen in ontwikkeling en gerealiseerd zijn, blijft de jaarlijkse planning in deze kern niet binnen de genoemde maximale groei van 0,7%. Om die reden is het plan afgestemd met het regiobestuur. Het regiobestuur is akkoord gegaan met het plan, waarmee de voorgenomen ontwikkeling wordt geacht te voldoen aan het regionaal beleid voor woningbouw, aldus de plantoelichting. Daarbij is in aanmerking genomen dat het plan slechts één woning toevoegt aan het woningprogramma, zodat de verwachting is dat de voorziene ontwikkeling geen invloed heeft op het woningaanbod binnen de regio.
    
    Verder is in paragraaf 3.4.2 van de plantoelichting vermeld dat het plan past binnen de berekende woningbehoefte uit het MeerjarenPerspectief Wonen van de gemeente Molenwaard. Met het plan is beoogd te voorzien in een lokale behoefte.
    
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de behoefte aan de voorziene woningen niet is aangetoond en dat het plan daarom niet uitvoerbaar zou zijn. Het betoog faalt.
    
    Molenbiotoop
    
    6. [appellant] betoogt dat de voorziene woningen binnen de molenbiotoop van de Gelkenes Molen zijn voorzien en betwijfelt of, gezien de toegestane bouwhoogte van de woningen, voldoende rekening is gehouden met de regels met betrekking tot de bescherming binnen de molenbiotoop van deze molen.
    
    6.1. De raad heeft ter zitting gesteld dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de weg staat aan de vernietiging van het plan vanwege schending van bepalingen over de molenbiotoop. De raad stelt verder dat bij het bepalen van de maximale bouwhoogte van de nieuwe woningen voldoende rekening is gehouden met de aanwezigheid van de Gelkenes Molen. De raad wijst in dat kader op het advies van de Stichting tot Instandhouding van de Molens in de Alblasserwaard Vijfheerenland (SIMAV) van 2 juli 2014 dat in paragraaf 5.10 van de plantoelichting is opgenomen.
    
    6.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat deze in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    6.3. In artikel 2.3.5, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening) is neergelegd dat een bestemmingsplan voor gronden binnen de molenbiotoop van traditionele windmolens, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op "Kaart 9 Cultureel erfgoed", in voldoende mate de vrije windvang en het zicht op de molen garandeert en voldoet aan de in sub a en sub b opgenomen voorwaarden.
    
    Ingevolge het tweede lid, onder a, is het oprichten van nieuwe bebouwing mogelijk ten behoeve van een ontwikkeling binnen een molenbiotoop waarin vrije windvang en het zicht op de molen al zijn beperkt door bebouwing, zolang de vrije windvang en het zicht op de molen niet verder worden beperkt, of zeker is gesteld dat de belemmering van de windvang en het zicht op de molen door maatregelen elders in de molenbeschermingszone worden gecompenseerd.
    
    6.4. Ingevolge artikel 4, lid 4.2.1, aanhef en onder e, van de planregels geldt ter plaatse van de gronden met de bestemming "Wonen" geen maximale bouwhoogte, tenzij met de maatvoeringsaanduiding ‘maximale bouwhoogte’ anders is aangegeven.
    
    Uit de verbeelding kan worden afgeleid dat voor het noordelijk gelegen bouwvlak een maximale bouwhoogte geldt van 7,65 m en voor het zuidelijk gelegen bouwvlak een maximale bouwhoogte van 7,15 m.
    
    6.5. Voor zover de raad een beroep doet op het relativiteitsvereiste, overweegt de Afdeling dat artikel 2.3.5 van de Verordening, voor zover deze bepaling ziet op de vrije windvang van de molen, ziet op de bescherming van het gebruik van de in de provincie aanwezige molens. [appellant] is eigenaar noch exploitant van de molen. Derhalve strekt de regeling in zoverre kennelijk niet tot bescherming van het belang van [appellant]. Deze bepalingen zien evenwel tevens op het zicht op de molen en zien daarmee ook op bescherming van het belang van omwonenden met zicht op de molen, waaronder [appellant]. Anders dan de raad betoogt, kan derhalve niet worden gezegd dat [appellant] zich beroept op een norm die kennelijk niet strekt ter bescherming van zijn belang. In geval van een gegrond beroep staat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg aan vernietiging van het besluit in zoverre.
    
    6.6. Vast staat dat de voorziene woningen zijn gelegen in de molenbiotoop van de Gelkenes Molen. De raad heeft in zijn verweerschrift toegelicht dat vanwege de beschermingszone van de molen onderzoek is verricht naar de haalbaarheid van de voorziene ontwikkeling, waarbij als referentie de hoogte van de bestaande opstallen van het voormalige bedrijf is gehanteerd. De raad heeft in het kader van dat onderzoek advies ingewonnen bij de SIMAV, die deskundig is op het gebied van molens en tot doel heeft de instandhouding van de molens in de regio te bevorderen. De SIMAV heeft in haar advies aangegeven dat zij in principe kan instemmen met de bouw van de woningen wanneer voor de noordelijke woning een maximale bouwhoogte van 7,85 m boven NAP en voor de zuidelijke woning een maximale bouwhoogte van 7,35 m boven NAP in het plan wordt vastgesteld. Bij dit advies heeft de SIMAV de beschermingsbepalingen voor molens uit de Verordening betrokken en in aanmerking genomen dat de voorziene woningen in plaats komen van de voormalige vleesfabriek.
    
    6.7. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het advies van de SIMAV een leemte in kennis bevat en dat de raad zich derhalve niet op dit advies heeft mogen baseren. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de toegestane bouwhoogtes voor de voorziene woningen voldoende rekening is gehouden met de regels met betrekking tot de bescherming binnen de molenbiotoop van de Gelkenes molen. Het betoog faalt.
    
    Alternatief
    
    7. [appellant] betoogt subsidiair dat, voor zover aan het betrokken perceel een woonbestemming wordt toegekend, de raad maximaal één woning mogelijk had moeten maken. Meer subsidiair betoogt [appellant] dat bij het toestaan van 2 woningen de bouwvlakken voor deze woningen op een andere locatie binnen het perceel moeten worden gesitueerd, op een grotere afstand van zijn perceel. Hij wijst in dat kader op een alternatief voorstel voor de situering van deze bouwvlakken.
    
    7.1. De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging betrokken te worden.
    
    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de raad slechts één woning mogelijk had moeten maken, acht de Afdeling het standpunt van de raad dat het perceel, gezien zijn omvang, geschikt is voor de bouw van twee woningen redelijk.
    
    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de raad had moeten kiezen voor een andere situering van de bouwvlakken voor de woningen, wijst de raad erop dat de woningen in het voorstel van [appellant] zijn gelegen in de tweede lijn vanaf de Ammerse Kade bezien. De raad acht deze situering niet wenselijk, omdat de woningen aan de Ammerse Kade, al dan niet met voortuin, hoofdzakelijk zijn gelegen aan deze weg en deze bebouwing vanuit stedenbouwkundig oogpunt kan worden gezien als lintbebouwing. Tweedelijnsbebouwing past volgens de raad niet in dit beeld. Verder heeft de raad ter zitting verklaard dat tweedelijnsbebouwing het doorzicht vanaf de Ammerse Kade op het achterliggende karakteristieke polderlandschap zal belemmeren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
    
    Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd biedt geen aanleiding voor het oordeel dat de raad gelet op het vorenstaande niet in redelijkheid bij afweging van alle betrokken belangen de in het plan voorziene situering van de bouwvlakken heeft kunnen verkiezen boven het door [appellant] genoemde alternatief. Het betoog faalt.
    
    Herhaling zienswijze
    
    8. Voor zover [appellant] in het beroepschrift verzoekt de inhoud van zijn zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de Nota van zienswijzen behorende bij het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant] heeft in het beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    
    Conclusie
    
    9. Het beroep is ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, griffier.
    
    w.g. Pans w.g. Postma
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2016
    
    539-817.