ECLI:NL:RVS:2018:214, Raad van State, 24-01-2018, 201609702/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 15 maart 2016 heeft RetailPlan beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een volgens haar van rechtswege verleende omgevingsvergunning.

201609702/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 januari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    RetailPlan B.V., gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 november 2016 in zaak nr. 16/1225 in het geding tussen:
    
    RetailPlan
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Appingedam.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 15 maart 2016 heeft RetailPlan beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een volgens haar van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
    
    Bij uitspraak van 17 november 2016 heeft de rechtbank het door RetailPlan ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft RetailPlan hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    RetailPlan heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2017, waar RetailPlan, vertegenwoordigd door mr. I. Haverkate, advocaat te Amsterdam, en W. Eilering, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en mr. C. Visser, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij brief van 17 december 2015 heeft RetailPlan bij het college aandacht gevraagd voor het planologische regime dat geldt voor de winkelpanden op de percelen Farmsumerweg 126-134 en 140 te Appingedam. Deze percelen maken deel uit van het zogenoemde Woonplein in die gemeente. In deze brief heeft RetailPlan het college geïnformeerd over de wens van de eigenaar om de winkelpanden te gebruiken voor onder meer detailhandel in schoenen en kleding in discount zelfbedieningszaken volgens het zogeheten Bristol-concept. In de voorlaatste alinea van de brief is het verzoek gedaan een omgevingsvergunning te verlenen om de bestaande gebouwen op het Woonplein aan de Farmsumerweg 126-134 en 140 te mogen gebruiken ten behoeve van reguliere detailhandel met een minimum van 750 m2 b.v.o.. Aan het slot van de brief heeft RetailPlan verzocht haar wensen persoonlijk te mogen toelichten bij de verantwoordelijke wethouder.
    
         Bij brief van 26 februari 2016 heeft RetailPlan het college bericht dat haars inziens van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend omdat het college niet tijdig op de brief van 17 december 2015 heeft beslist. RetailPlan heeft het college verzocht deze vergunning binnen twee weken bekend te maken.
    
         Bij brief van 15 maart 2016 heeft RetailPlan beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een rechtswege verleende omgevingsvergunning.
    
    2.    De vraag die partijen in hoger beroep onder meer verdeeld houdt is, of de brief van RetailPlan van 17 december 2015 moet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft geoordeeld dat dit niet het geval is, omdat in die brief niet eenduidig en ondubbelzinnig duidelijk is gemaakt dat RetailPlan een aanvraag beoogde in te dienen. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook geen sprake van het niet tijdig beschikken op een aanvraag om het verlenen van een omgevingsvergunning, zodat in dit geval geen vergunning van rechtswege is ontstaan.
    
    Wettelijk kader en bestemmingsplan
    
    3.    De relevante bepalingen van de Awb, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), en het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) zijn opgenomen in een bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
    
    4.    Voor het Woonplein geldt het bestemmingsplan "Stad Appingedam", vastgesteld door de raad van de gemeente Appingedam bij besluit van 19 juni 2013 (hierna: het bestemmingsplan).
    
        In dit plan is aan de percelen Farmsumerweg 126-134 de bestemming "Detailhandel - 2" toegekend. De desbetreffende gronden zijn daarmee, kort samengevat, bestemd voor volumineuze detailhandel.
    
         Aan het perceel Farmsumerweg 140 is in het bestemmingsplan de bestemming "Bedrijf - 2" toegekend.
    
         De eigenaar van de hiervoorvermelde percelen heeft bij de Afdeling beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan, voor zover dit geen detailhandel in schoenen en kleding toestaat ter plaatse van het perceel Farmsumerweg 126 op de bovenverdieping. In die procedure, waarin prejudiciële vragen zijn gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, heeft de Afdeling nog geen uitspraak gedaan. Hoewel het bestemmingsplan niet onherroepelijk is, is dit wel reeds in werking getreden.
    
         De relevante regels van het bestemmingsplan zijn eveneens opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    Beoordeling hoger beroep
    
    5.    RetailPlan betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van 17 december 2015 moet worden aangemerkt als een aanvraag om het verlenen van een omgevingsvergunning voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van bestaande gebouwen voor reguliere detailhandel. Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het voor haar rekening komt dat zij geen gebruik heeft gemaakt van Omgevingsloket of van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor. Het gebruik daarvan is niet dwingend voorgeschreven en de keuze om per brief een aanvraag in te dienen, hoeft niet te worden toegelicht. In de brief van 17 december 2015 is duidelijk gevraagd om het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Bor. De gevraagde omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van de reguliere procedure. Nu het college niet binnen de daarvoor geldende beslistermijn van acht weken op de aanvraag heeft beslist, is de gevraagde vergunning van rechtswege verleend, aldus RetailPlan.
    
    5.1.    Voor het antwoord op de vraag of van rechtswege omgevingsvergunning is verleend, is van belang of en zo ja, wanneer, een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb is gedaan.
    
    5.2.    In de brief van 17 december 2015, waarvan het opschrift luidt: "Betreft omgevingsvergunning", is het volgende vermeld:
    
    "Geacht college,
    
    Visser Vastgoed Beleggingen B.V. (hierna te noemen "Visser") is eigenaar van de winkelunits aan het Woonplein gelegen aan de Farmsumerweg 126-134 en 140 te Appingedam. Aan dit plein is onder meer een fietsenwinkel gevestigd op de begane grond en de daarboven gelegen verdieping staat al meer dan 13 jaar leeg. Het is nog steeds niet mogelijk om deze verdieping verhuurd te krijgen.
    
    Zoals bekend heeft Visser beroep aangetekend tegen het bestemmingsplan Stad Appingedam waarin een beperking van brancheringsmogelijkheden de basis vormt voor het beroep. Het einde van die beroepsprocedure is nog niet in zicht nu eerst het Europees Hof in Luxemburg zich over een deelvraag zal moeten buigen. Ondertussen is ook Bristol nog steeds niet geslaagd in het vinden van andere locaties in bestaande winkelcentra en worden zowel Visser als Bristol bijzonder nadelig getroffen.
    
    Vanuit dat perspectief heeft Visser ons gevraagd om te bezien op welke wijze het vigerende bestemmingsplan mogelijkheden biedt om regulier of op basis van vrijstelling alsnog de vestiging van niet in de brancheringslijst genoemde winkelbranches mogelijk te maken zoals bijvoorbeeld een Bristol en, indien daar perspectief toe is, ook de procedures te starten. Daarvoor hebben wij allereerst de begripsbepaling aan een nadere studie onderworpen. Immers, het gebied is bestemd voor volumineuze detailhandel waarbij de juiste uitleg en interpretatie van dat begrip bepalend is voor de mogelijkheden."
    
    Dan volgt in de brief een uiteenzetting over de wijze waarop de relevante planregels volgens RetailPlan kunnen worden uitgelegd. De brief vervolgt met:
    
    "Gelet op de specifieke behoefte, het uitblijven van geschikte ruimte in andere winkelgebieden en het volume dat bijvoorbeeld Bristol wenst in te gaan nemen kan er voor pleiten om winkels met een metrage van meer dan 750 m2 toch te beschouwen als winkels die passend zijn onder de term 'volumineuze detailhandel'. In die zin zou een omgevingsvergunning kunnen worden verstrekt.
    
    (…)
    
    Een en ander brengt ons tot de conclusie dat een reguliere omgevingsvergunning wel mogelijk is indien winkels van meer dan 750 m2 onder de begripsbepaling van volumineuze detailhandel vallen.
    
    Mocht dat niet zo zijn dan is er sprake van strijdig planologische gebruik waarvan middels een omgevingsvergunning kan worden afgeweken. Hoe, en vanuit welke positie, de casus ook beschouwd zal worden, de actuele vraag is er nog steeds en duurt al veel te lang. Omdat een concreet verzoek op basis van het vigerende bestemmingsplan nog niet eerder bij u heeft voorgelegen vragen wij u om een omgevingsvergunning te verlenen om de bestaande gebouwen op het Woonplein aan de Farmsumerweg 126-134 en 140 te mogen gebruiken ten behoeve van reguliere detailhandel met een minimum van 750 m2 b.v.o.. Met die omgevingsvergunning kan dan worden afgeweken van de gebruiksvoorschriften in het bestemmingsplan mocht het naar uw oordeel zo zijn dat een winkel van meer dan 750 m2 niet rechtstreeks onder de begripsbepaling 'volumineuze detailhandel' vallen.
    
    GESPREK MET DE PORTEFUILLEHOUDER
    
    Zoals gezegd duren onze inspanningen om tot uitbreiding van toegestane branches te komen al vele jaren. Inmiddels heeft zich een nieuw college van B&W gevormd waarbij het in onze ogen wenselijk wordt geacht om rechtstreeks bij de wethouder te pleiten voor medewerking. Mocht u die gedachte delen, dan stellen wij een uitnodiging bijzonder op prijs. Indien u een dergelijk gesprek pas aan de orde acht na afloop van het beroep bij de Raad van State dan brengen wij daar uiteraard begrip voor op.
    
    (…)"
    
    5.3.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de zin in de voorlaatste alinea van de brief, die begint met "Omdat" en eindigt met "b.v.o.", geïsoleerd bezien, zou kunnen worden opgevat als een aanvraag om omgevingsvergunning, maar dat RetailPlan, gelet op de verdere context van de brief, niet eenduidig en ondubbelzinnig kenbaar heeft gemaakt dat is beoogd een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de brief betrekking heeft op verschillende winkelpanden aan het Woonplein en uitsluitend concreet is ingegaan op het gewenste gebruik van de bovenverdieping van het pand op het perceel Farmsumerweg 126, waarbij juist is gesteld dat dit gebruik reeds planologisch is toegestaan. Wat de overige winkelpanden aan het Woonplein betreft is niet concreet omschreven welk gebruik wordt beoogd, welke verdieping(en) het betreft en welk oppervlak daarbij wordt voorgestaan. Voorts heeft de brief mede betrekking op het pand op het perceel Farmsumerweg 140 dat geen winkelpand betreft en waaraan een andere bestemming is toegekend dan in de brief is gesteld. Ook voor dit pand bevat de brief geen concrete omschrijving van het beoogde gebruik.
    
        Verder is van belang dat de brief van 17 december 2015 afsluit met het verzoek om, zo dat door het college wenselijk wordt geacht, te worden uitgenodigd voor een gesprek met de verantwoordelijke wethouder, waarbij is aangegeven dat een dergelijk gesprek niet op korte termijn behoeft plaats te vinden. Zoals RetailPlan heeft bevestigd, was ten tijde van het versturen van de brief reeds duidelijk dat de uitspraak in de door RetailPlan bedoelde beroepsprocedure bij de Afdeling nog geruime tijd op zich zou laten wachten.
    
        De rechtbank heeft ook terecht van belang geacht dat RetailPlan deskundig is op het gebied van de ruimtelijke ordening en geacht mag worden bekend te zijn met de gebruikelijke weg om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen, via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor. Dat RetailPlan deze weg niet heeft gevolgd, betekent op zichzelf niet dat de brief van 17 december 2015 geen aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De rechtbank heeft deze omstandigheid echter wel, in samenhang bezien met hetgeen zij overigens heeft overwogen, bij haar oordeel dat geen sprake is van een aanvraag, kunnen betrekken.
    
         Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de brief van 17 december 2015 niet kan worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. In hetgeen RetailPlan heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor een ander oordeel.
    
    5.4.    De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan.
    
        Het betoog faalt.
    
    Slotsom
    
    6.    Het hoger beroep van RetailPlan is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    
    w.g. Bijloos    w.g. Breunese-van Goor
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2018
    
    208.  BIJLAGE
    
    Algemene wet bestuursrecht
    
    Artikel 1:3
    
    (…)
    
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. (…)
    
    Artikel 4:1
    
    Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen.
    
    Artikel 4:2
    
    1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    
    b. de dagtekening;
    
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    
    Artikel 4:20b
    
    1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven. (…)
    
    Artikel 4:20 c
    
    1. Het bestuursorgaan maakt de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven. (…)
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…).
    
    Artikel 2.8
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning geschiedt en de gegevens en bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. (…).
    
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    Besluit omgevingsrecht
    
    Artikel 4:2
    
    1. Indien een aanvraag niet langs elektronische weg wordt ingediend, wordt gebruik gemaakt van een door Onze Minister vastgesteld formulier. Het bevoegd gezag stelt op verzoek van de aanvrager het formulier aan hem ter beschikking. (…)
    
    Bijlage II, artikel 4
    
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: (…)
    
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen (..).
    
    Bestemmingsplan "Stad Appingedam"
    
    Artikel 1
    
    (…)
    
    1.128 volumineuze detailhandel: detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra, waaronder onder andere worden begrepen:
    
    1. detailhandel in brandbare of explosiegevaarlijke stoffen;
    
    2. detailhandel in auto's, boten, caravans en tenten, keukens, badkamers, meubelen, bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, tuincentra, ruitersportartikelen, fietsen en autoaccessoires (…)
    
    Artikel 7 Bedrijf - 2
    
    7.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Bedrijf - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. bedrijven die zijn genoemd in bijlage Bijlage 3 Bedrijvenlijst onder de categorieën 1 en 2, met uitzondering van geluidszoneringsplichtige inrichtingen, risicovolle inrichtingen en/of vuurwerkbedrijven;
    
    b. een autoreparatiebedrijf, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - autoreparatiebedrijf';
    
    c. detailhandel in auto's en daarbijbehorende artikelen, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van detailhandel - autoverkoop';
    
    d. standplaatsen voor campers, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - camperstandplaats';
    
    e. een meubelmakerij, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - meubelmakerij';
    
    f. een hout- en tuincentrum, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - tuincentrum';
    
    g. een vervoersbedrijf, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - vervoersbedrijf';
    
    h. het wonen, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    i. restauratieve voorzieningen;
    
    j. parkeervoorzieningen;
    
    k. groenvoorzieningen;
    
    l. wegen, straten en paden;
    
    m. nutsvoorzieningen;
    
    n. water;
    
    met de daarbijbehorende:
    
    o. tuinen, erven en terreinen.
    
    Artikel 19 Detailhandel - 2
    
    19.1 Bestemmingsomschrijving
    
    De voor 'Detailhandel - 2' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. volumineuze detailhandel met inbegrip van
    
    1. ondergeschikte horeca tot maximaal 10% van de winkelvloeroppervlakte;
    
    2. ondergeschikte detailhandel in aanverwante artikelen;
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    restauratieve voorzieningen;
    
    c. parkeervoorzieningen;
    
    d. groenvoorzieningen;
    
    e. wegen, straten en paden;
    
    f. nutsvoorzieningen;
    
    g. water;
    
    met de daarbijbehorende:
    
    h. erven en terreinen.