ECLI:NL:RVS:2014:4551, Raad van State, 17-12-2014, 201302897/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2011 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellante] van 2 juli 2011 om handhavend op te treden tegen luchtvaartmaatschappij ArkeFly, buiten behandeling gesteld.

201302897/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 februari 2013 in zaken nrs. 12/613 en 12/1688 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 oktober 2011 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellante] van 2 juli 2011 om handhavend op te treden tegen luchtvaartmaatschappij ArkeFly, buiten behandeling gesteld.
    
    Bij besluit van 10 januari 2012 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij hetzelfde besluit heeft de staatssecretaris geweigerd [appellante] een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit toe te kennen.
    
    Bij besluit van 17 april 2012 heeft de staatssecretaris het bezwaar dat [appellante] heeft gemaakt tegen het besluit van 10 januari 2012, voor zover het de weigering betreft om een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit toe te kennen, ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 februari 2013 heeft de rechtbank het beroep dat [appellante] heeft ingesteld tegen het besluit van 10 januari 2012, voor zover daarbij het bezwaar ongegrond is verklaard, gegrond verklaard, dat besluit in zoverre vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op dat bezwaar. Verder heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen het besluit van 17 april 2012 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 22 maart 2013 heeft de staatssecretaris het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 28 oktober 2011 gegrond verklaard en dat besluit herroepen. In een afzonderlijk besluit van 22 maart 2013 heeft de staatssecretaris het verzoek om handhaving afgewezen.
    
    Het hiertegen door [appellante] gemaakte bezwaar is ter behandeling als beroep doorgezonden aan de Afdeling.
    
    ArkeFly heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend met betrekking tot het beroep van [appellante] tegen het besluit van 22 maart 2013.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door drs. M.S.J. Hoorntje, rechtsbijstandverlener bij Rincón Pardo, en A. Hendriks, en de staatssecretaris, onder meer vertegenwoordigd door mr. A. Mearadji, werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord, ArkeFly, vertegenwoordigd door E.C. de Jonge, bedrijfsjurist bij ArkeFly, en mr. J.J.R. Lautenbach, advocaat te Rotterdam.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 2:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    
    Ingevolge het tweede lid, kan het bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
    
    Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, verbeurt het bestuursorgaan indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
    
    2. [appellante] heeft de staatssecretaris bij brief van 2 juli 2011 verzocht om op grond van artikel 11.15, eerste lid, aanhef en onder b, onderdeel 1°, van de Wet luchtvaart handhavend tegen ArkeFly op te treden, omdat ArkeFly hem geen compensatie heeft betaald als bedoeld in artikel 7 van Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (PB 2004 L 46).
    
    De staatssecretaris heeft het verzoek om handhaving van [appellante] met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb buiten behandeling gesteld, omdat hij niet heeft voldaan aan het verzoek om een machtiging over te leggen waaruit kan worden afgeleid dat Hoorntje bevoegd is om [appellante] te vertegenwoordigen.
    
    De staatssecretaris heeft verder geweigerd een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit toe te kennen. Hiertoe heeft de staatssecretaris overwogen dat, nu Hoorntje geen machtiging heeft overgelegd, het verzoek om handhaving in feite is gedaan door iemand die geen belanghebbende is en dat gelet op artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder b, van de Awb om die reden geen dwangsom is verschuldigd.
    
    3. Ten aanzien van het besluit van de staatssecretaris om het verzoek van [appellante] buiten behandeling te stellen, heeft de rechtbank als volgt overwogen. Gelet op artikel 4:13 van de Awb was de termijn waarbinnen de staatssecretaris op het verzoek van [appellante] diende te beslissen, acht weken. De staatssecretaris heeft pas op 5 oktober 2011, toen deze beslistermijn al was verstreken, om een machtiging gevraagd. Volgens de rechtbank was de staatssecretaris gelet op deze omstandigheid niet langer bevoegd om de aanvraag buiten behandeling te laten.
    
    Ten aanzien van het besluit van de staatssecretaris om geen dwangsom toe te kennen, heeft de rechtbank als volgt overwogen. [appellante] is degene die het verzoek om handhaving heeft gedaan en moet dan ook worden begrepen als aanvrager in de zin van artikel 4:17 van de Awb. Omdat hij ook belanghebbende in de zin van dit artikel is, heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de rechtbank toekenning van een dwangsom niet op grond van artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder b, van de Awb mogen weigeren. Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het besluit van 17 april 2012 vernietigd. Zij heeft de rechtsgevolgen van dit besluit evenwel in stand gelaten. Daartoe heeft zij overwogen dat de staatssecretaris geen dwangsommen is verschuldigd, omdat de brieven die Hoorntje aan de staatssecretaris heeft gestuurd niet kunnen worden aangemerkt als ingebrekestellingen in de zin van artikel 4:17, derde lid, van de Awb. Omdat Hoorntje geen machtiging heeft overgelegd, kon de staatssecretaris niet vaststellen of hij daadwerkelijk bevoegd was om de ingebrekestellingen namens [appellante] in te dienen, aldus de rechtbank.
    
    4. [appellante] richt zich in hoger beroep slechts tegen het onderdeel van de uitspraak, waarbij de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 17 april 2012 in stand heeft gelaten. Hij stelt zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aan de staatssecretaris gestuurde brieven niet als ingebrekestellingen konden worden aangemerkt. Gelet op het facultatieve karakter van artikel 2:1, tweede lid, van de Awb, kan het vragen van een machtiging door de staatssecretaris geen afbreuk doen aan de rechtsgevolgen van de reeds ingediende ingebrekestellingen. Dat geldt volgens [appellante] te meer, nu de staatssecretaris er financieel belang bij heeft om de bevoegdheid van die bepaling voor een ander doel te gebruiken dan waarvoor deze is gegeven. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst [appellante] voorts nog naar het arrest van de Hoge Raad van 31 januari 2014 in zaak nr. 13/02331 (ECLI:NL:HR:2014:170), waarin is overwogen dat ook op een bezwaar dat is gemaakt door een daartoe onbevoegd persoon tijdig dient te worden beslist en dat deze persoon daartegen in beroep kan gaan.
    
    5. Bij brief van 23 september 2011 heeft Hoorntje beweerdelijk namens [appellante] de staatssecretaris in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn verzoek om handhaving. Bij brief van 15 november 2011 heeft Hoorntje beweerdelijk namens [appellante] de staatssecretaris in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een dwangsombesluit. Bij brief van 15 december 2011 heeft Hoorntje beweerdelijk namens [appellante] de staatssecretaris in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen het besluit van 28 oktober 2011. Bij brief van 4 april 2012 heeft Hoorntje beweerdelijk namens [appellante] de staatssecretaris in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn bezwaar tegen het dwangsombesluit van 10 januari 2012.
    
    5.1. Met betrekking tot de vraag of de staatssecretaris een dwangsom is verschuldigd wegens het niet tijdig nemen van een dwangsombesluit, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Uit de tekst van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb volgt dat deze bepaling van toepassing is indien het bestuursorgaan niet tijdig een beschikking op aanvraag geeft. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201302645/1/A3; www.raadvanstate.nl), is het nemen van een dwangsombesluit geen beschikking op aanvraag in de zin van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb. De staatssecretaris kan dientengevolge niet krachtens die bepaling een dwangsom verbeuren wegens het niet tijdig nemen van een dwangsombesluit.
    
    5.2. Met betrekking tot de vraag of de staatssecretaris dwangsommen is verschuldigd wegens het niet tijdig beslissen op het verzoek om handhaving, wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 28 oktober 2011 en wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar tegen het dwangsombesluit van 10 januari 2012, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    De staatssecretaris heeft Hoorntje op 5 oktober 2011, gebruikmakend van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 2:1, tweede lid, van de Awb, verzocht om een machtiging over te leggen waaruit blijkt dat hij bevoegd is om de belangen van [appellante] te behartigen. Hoorntje heeft hieraan geen gehoor gegeven en heeft ook verder in de bestuurlijke fase geen machtiging overgelegd. De staatssecretaris heeft dan ook niet kunnen vaststellen of Hoorntje bevoegd was om de ingebrekestellingen namens [appellante] in te dienen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de brieven van 23 september 2011, 15 december 2011 en 4 april 2012 onder die omstandigheden niet zijn aan te merken als ingebrekestellingen in de zin van artikel 4:17 van de Awb. In het door [appellante] aangehaalde arrest van de Hoge Raad ziet de Afdeling geen aanleiding om anders te oordelen. In dat arrest was de mogelijkheid van een onbevoegd persoon om op eigen naam een ingebrekestelling in te dienen aan de orde en niet, zoals thans het geval is, de mogelijkheid van een onbevoegd persoon om dat namens een bevoegd persoon te doen. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris geen dwangsommen is verschuldigd. De rechtbank heeft voorts terecht aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 17 april 2012 in stand te laten.
    
    5.3. De uitspraak van rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    
    6. Bij het besluit van 22 maart 2013 heeft de staatssecretaris, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 28 oktober 2011 genomen. Het besluit van 22 maart 2013 wordt bij de behandeling van het hoger beroep betrokken.
    
    7. [appellante] heeft de staatssecretaris voor de eerste keer verzocht om handhavend op te treden tegen luchtvaartmaatschappij ArkeFly bij brief van 13 februari 2009. Bij besluit van 9 juli 2009 heeft de staatssecretaris dit verzoek op inhoudelijke gronden afgewezen. Bij besluit van 12 november 2009 heeft de staatssecretaris het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellante] heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen meer aangewend. Het verzoek om handhavend optreden van 2 juli 2011 is een herhaling van het verzoek van [appellante] van 13 februari 2009. Bij het besluit van 22 maart 2013 heeft de staatssecretaris het verzoek van 2 juli 2011 inhoudelijk behandeld en het vervolgens afgewezen.
    
    7.1. De Afdeling stelt vast dat het besluit van 22 maart 2013 van gelijke strekking is als het eerder genomen besluit van 9 juli 2009, dat is gehandhaafd bij het besluit van 12 november 2009. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr. 200706839/1) kan, indien een bestuursorgaan na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking neemt, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst als ware het een eerste afwijzing. Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kan de bestuursrechter dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen toetsen.
    
    7.2. [appellante] heeft in zijn verzoek van 2 juli 2011 gewezen op het arrest van Hof van Justitie van de Europese Unie van 19 november 2009 in gevoegde zaken C-402 en C-432/07, Sturgeon, ECLI:EU:C:2009:716), waarin het Hof een nieuwe uitleg heeft gegeven aan de artikelen 5, 6 en 7 van de Verordening (EG) nr. 261/2004. Een rechterlijke uitspraak kan evenwel niet worden aangemerkt als een nieuw gebleken feit, een veranderde omstandigheid of een wijziging van het recht, ook niet indien daarin op grond van nieuwe rechterlijke inzichten een ander oordeel is gegeven over de betekenis van bepalingen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 13 juli 2006 in zaak nr. 200506456/1 en van 22 januari 2008 in zaak nr. 200704875/1. Nu ook anderszins niet is gebleken van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden, kan het besluit van 22 maart 2013, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen, niet door de bestuursrechter worden getoetst. Het beroep van [appellante] tegen het besluit van 22 maart 2013 is dan ook ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 februari 2013 in zaken nrs. 12/613 en 12/1688, voor zover aangevallen;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 22 maart 2013, kenmerk B-1-11-2068.001, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Binnema
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2014
    
    589.