ECLI:NL:RVS:2022:2234, Raad van State, 03-08-2022, 202102365/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH) geweigerd aan Lidl omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een supermarkt op Plein 29 te Bergen. Het pand aan het adres Plein 29 te Bergen staat in de bestaande situatie leeg en was voorheen in gebruik als bankfiliaal. Het bouwplan voorziet in de wijziging van het gebruik van kantoor naar het gebruik als supermarkt. Het bouwplan is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Parkeren" omdat niet in voldoende parkeerplaatsen is voorzien. Het college heeft geweigerd af te wijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, lid 1, onder a, ten 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang gelezen met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, omdat er geen ruimte meer is voor nieuwe parkeerplaatsen op eigen terrein en omdat er in de openbare ruimte evenmin ruimte is. Daarnaast is de parkeerdruk in Bergen centrum al erg hoog.

202102365/1/R1.
    Datum uitspraak: 3 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Lidl Nederland GmbH, gevestigd te Huizen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 2 maart 2021 in zaak nr. 20/447 in het geding tussen:
    Lidl
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergen (NH).
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juli 2019 heeft het college geweigerd aan Lidl omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van een supermarkt op Plein 29 te Bergen.
    Bij besluit van 11 december 2019 heeft het college het door Lidl daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 maart 2021 heeft de rechtbank het door Lidl daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Lidl hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Lidl heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2022, waar Lidl, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat te Nijmegen, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. van der Hulle, advocaat te Amsterdam, mr. dr. R.G. Bloemberg, ing. C. Nab en ing. J.H. Bekkers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het pand aan het adres Plein 29 te Bergen staat in de bestaande situatie leeg en was voorheen in gebruik als bankfiliaal. Het bouwplan voorziet in de wijziging van het gebruik van kantoor naar het gebruik als supermarkt. Het bouwplan is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Parkeren" omdat niet in voldoende parkeerplaatsen is voorzien.
    Het college heeft geweigerd af te wijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, lid 1, onder a, ten 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang gelezen met artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, omdat er geen ruimte meer is voor nieuwe parkeerplaatsen op eigen terrein en omdat er in de openbare ruimte evenmin ruimte is. Daarnaast is de parkeerdruk in Bergen centrum al erg hoog. Lidl heeft in bezwaar een tweetal wijzigingen van het project voorgesteld. De eerste wijziging houdt in dat op eigen terrein zeven parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Hiervoor is een tekening ingediend. De tweede wijziging houdt in dat het gebruik van de kelder komt te vervallen door deze af te sluiten. Het college heeft in de heroverweging deze twee voorstellen bij de beoordeling betrokken en geconcludeerd dat de wijzigingen de beletselen voor vergunningverlening niet wegnemen. Om die reden heeft het college de weigering omgevingsvergunning te verlenen in het besluit op bezwaar gehandhaafd.
    2.       Het geschil is beperkt tot de vraag of het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan niet in voldoende parkeergelegenheid voorziet en om die reden in strijd is met het bestemmingsplan.
    3.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat als gevolg van de realisering van het bouwplan, dat een vloeroppervlakte van 688 m² heeft, 21 parkeerplaatsen, uitgaande van een parkeernorm van 3,1 parkeerplaatsen per 100 m² brutovloeroppervlakte (hierna: bvo) voor een "full service supermarkt (laag en middellaag prijsniveau)", dan wel 22 parkeerplaatsen, uitgaande van een parkeernorm van 3,3 parkeerplaatsen per 100 m² bvo voor een "discountsupermarkt", vereist zijn. Gelet op de parkeervraag in de oude situatie van 16 parkeerplaatsen, waarbij is uitgegaan van een vloeroppervlakte van 718 m² en de parkeernorm "Commerciële dienstverlening (kantoor met baliefunctie)" van 2,1 parkeerplaatsen per 100 m² bvo, is volgens het college sprake van een tekort van 5, dan wel 6 parkeerplaatsen. Naar aanleiding van de door Lidl in bezwaar voorgestelde wijziging, waarbij de kelder wordt afgesloten, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat dan sprake is van een parkeerbehoefte van 18 dan wel 19 parkeerplaatsen en dus een tekort van 2 dan wel 3 parkeerplaatsen.
    De rechtbank heeft het college gevolgd in deze standpunten.
    4.       Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor het uitbreiden of wijzigen van de functie van een bouwwerk wordt slechts verleend indien in, op of onder het bouwwerk, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij het bouwwerk behoort, in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien. Of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid, wordt bepaald aan de hand van het bepaalde in de 'Notitie Ruimtelijk Parkeerbeleid 2009'. Indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, wordt rekening gehouden met de gewijzigde regels."
    Artikel 4.3 luidt:
    "a. Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.1 indien:
    1. het voldoen aan deze regel door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
    2. op andere geschikte wijze in de nodige parkeergelegenheid wordt voorzien;
    3. strikte toepassing van de nota leidt tot een bijzondere hardheid, die niet door dringende redenen/noodzaak wordt gerechtvaardigd;
    onder de voorwaarde dat dit mogelijk is indien de structuur van de omgeving daartoe aanleiding geeft en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de bereikbaarheid en de verkeerssituatie ter plaatse.
    b. Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.2 indien:
    1. het voldoen aan deze regel door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
    2. op andere geschikte wijze in de nodige laad- en losvoorzieningen wordt voorzien;
    onder de voorwaarde dat dit mogelijk is indien de structuur van de omgeving daartoe aanleiding geeft en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de bereikbaarheid en de verkeerssituatie ter plaatse."
    5.       Lidl betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan en de bestaande parkeerbehoefte niet juist heeft berekend. Volgens haar is geen sprake van een tekort aan parkeerplaatsen. Volgens Lidl is niet van de juiste oppervlakte van de bestaande situatie uitgegaan. Voorts had het college bij de berekening van de bestaande en de nieuwe parkeerbehoefte uit moeten gaan van de parkeernorm voor "Binnenstad of hoofdwinkel(stads)centrum", hetgeen een afname van de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan betekent. Volgens Lidl had het college verder, voor zover niet van de norm voor het hoofdwinkelcentrum zou moeten worden uitgegaan, voor het berekenen van de nieuwe parkeerbehoefte moeten uitgaan van de parkeernorm voor "buurtsupermarkt (<600 m2 bvo)" van 1,9 parkeerplaatsen per 100 m² bvo in plaats van de door hem toegepaste norm voor "full service supermarkt (laag en middellaag prijsniveau)" dan wel "discount supermarkt". Volgens Lidl heeft de rechtbank voorts miskend dat, voor zover sprake is van een tekort, in voldoende parkeerplaatsen op het eigen terrein wordt voorzien als bedoeld in artikel 4.1 van de planregels. Lidl voert verder aan dat ook op andere geschikte wijze in de nodige parkeergelegenheid kan worden voorzien, als bedoeld in artikel 4.3, onder a, onder 2, van de planregels, zodat het college, voor zover nodig, af had kunnen wijken van het bepaalde in artikel 4.1 van de planregels.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2755), behoort bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat slechts rekening dient te worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. Leegstand van dat pand gedurende een periode is daarbij niet relevant (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3449).
    5.2.    Vast staat dat door Lidl geen gewijzigde aanvraag is ingediend. De voorstellen van Lidl in de bezwaarfase, waarbij onder meer de kelder niet in gebruik zou worden genomen, kunnen niet als zodanig opgevat worden. Gelet hierop dient bij de berekening van de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan uitgegaan te worden van de ingediende aanvraag en de daarin aangegeven vloeroppervlakte van 688 m².
    Welke parkeernorm moet worden toegepast?
    5.3.    De op het bouwplan toepasselijke parkeernormen volgen uit bijlage 1 van de Nota Ruimtelijk Parkeren 2014, waarin is aangesloten bij de "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" (publicatie 317) van het CROW en de aanbevelingen stedelijke verkeersvoorzieningen (hierna: ASVV) 2012 van het CROW.
    Er is geen grond voor het oordeel dat het college bij de berekening van de bestaande en de nieuwe parkeerbehoefte, zoals Lidl betoogt, uit had moeten gaan van de parkeernorm voor "Binnenstad of hoofdwinkel(stads)centrum". Lidl onderkent met dit betoog niet dat de parkeernormen uit bijlage 1 van de Nota Ruimtelijk Parkeren 2014 zijn opgedeeld in hoofdgroepen. De bestaande oude situatie betrof een bankfiliaal en valt onder de hoofdgroep "Werken" ("Commerciële dienstverlening (kantoor met baliefunctie)") en niet onder de hoofdgroep "Winkelen en boodschappen" waar het bouwplan wel onder valt en waaronder de parkeernorm "Binnenstad en hoofdwinkel(stads)centrum" is opgenomen. Die parkeernorm geldt dus niet voor de hoofdgroep "Werken" waar de bestaande situatie onder valt. Het college is, gelet hierop, bij de berekening van de bestaande parkeerbehoefte, terecht uitgegaan van de parkeernorm "Commerciële dienstverlening (kantoor met baliefunctie)" uit de hoofdgroep "Werken". Wat de toepasselijkheid van de parkeernorm "Binnenstad en hoofdwinkel(stads)centrum" op de berekening van de parkeerbehoefte vanwege het bouwplan betreft, wordt als volgt overwogen. De parkeernorm "Binnenstad en hoofdwinkel(stads)centrum" is gelijk aan die voor een discountsupermarkt (3,3 parkeerplaatsen per 100 m² bvo). De parkeernorm is voorts hoger dan die voor een fullservice supermarkt (3,1 parkeerplaatsen) en die van buurtsupermarkt (1,9 parkeerplaatsen). De Afdeling heeft het betoog van Lidl dan ook zo opgevat dat, indien uitgegaan dient te worden van de systematiek van de hoofdgroepen en dat voor de berekening van de bestaande parkeerbehoefte de parkeernorm voor "Commerciële dienstverlening (kantoor met baliefunctie)" geldt, zoals hiervoor is overwogen, zij betoogt dat voor de berekening van de parkeerbehoefte vanwege het bouwplan dient te worden uitgegaan van de parkeernorm voor buurtsupermarkt.
    Het door Lidl aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan niet juist heeft berekend en aan had moeten sluiten bij de parkeernorm voor buurtsupermarkt. In bijlage 1 van de Nota Ruimtelijk Parkeren 2014 is vermeld "buurtsupermarkt (<600 m2 bvo)". Daaruit volgt dat bij een grotere brutovloeroppervlakte dan 600 m², hetgeen hier het geval is, geen sprake is van een buurtsupermarkt. Voor zover Lidl betoogt dat in de parkeernorm aangesloten had moeten worden bij de winkelvloeroppervlakte (wvo), heeft het college toegelicht dat de parkeernormen zijn gebaseerd op die in de CROW-publicatie en de ASVV en in die parkeernormen steeds wordt uitgegaan van de brutovloeroppervlakte (bvo). Er is volgens het college dan ook bewust gekozen voor het aansluiten bij de brutovloeroppervlakte en niet de winkelvloeroppervlakte. Voor het oordeel dat sprake is van een kennelijke verschrijving zoals Lidl betoogt, bestaat gelet op het voorgaande geen grond. Nu van een buurtsupermarkt als bedoeld in de parkeernormen geen sprake is heeft het college aan kunnen sluiten bij de parkeernorm voor een full service supermarkt (laag en middellaag prijsniveau), dan wel een discountsupermarkt.
    Van welk oppervlakte moet worden uitgegaan?
    5.4.    Voor zover Lidl eerst in hoger beroep heeft betoogd dat bij de berekening van de bestaande parkeerbehoefte niet van de juiste oppervlakte is uitgegaan en deze oppervlakte 773,7 m² bedraagt, wordt overwogen dat ook indien van een brutovloeroppervlakte van 773,7 m² uitgegaan wordt, en daarmee van een parkeerbehoefte van 17 parkeerplaatsen, sprake is van een tekort aan parkeerplaatsen. Daargelaten het antwoord op de vraag of van een tekort van 4 dan wel 5 parkeerplaatsen, uitgaande van een bestaande brutovloeroppervlakte van 773,7 m², of van een tekort van 5 dan wel 6 parkeerplaatsen, uitgaande van een bestaande brutovloeroppervlakte van 718 m², uitgegaan moet worden, staat vast dat niet op het eigen terrein kan worden voorzien in dit tekort.
    Kan in de parkeerbehoefte worden voorzien?
    5.5.    Lidl stelt zich op het standpunt dat naast de parkeerplaatsen 1, 2 en 3, zoals weergegeven op de bouwtekening, nog twee extra parkeerplaatsen kunnen worden aangelegd, namelijk ten minste parkeerplaatsen 4 en 5, 4 en 6 of 5 en 6 (langsparkeren). Deze kunnen volgens haar onafhankelijk van elkaar en onafhankelijk van parkeerplaatsen 1, 2 en 3 worden gebruikt. Parkeerplaatsen 1, 2 en 3 zijn drie al eerder aan het bankfiliaal vergunde parkeerplaatsen die verdisconteerd zijn in de berekening van de bestaande parkeerbehoefte, zodat deze niet nogmaals kunnen meetellen in de nieuwe situatie. Nog daargelaten dat door Lidl geen gewijzigde aanvraag is ingediend, en dat de twee extra parkeerplaatsen op het eigen terrein waar Lidl naar verwijst voormelde tekorten niet wegneemt, heeft het college zich onder verwijzing naar de notitie van Goudappel Coffeng van 25 september 2020 en de aanvullende notitie van 22 juli 2021 op het standpunt mogen stellen dat de twee aanvullend door Lidl genoemde parkeerplaatsen geen reële bruikbare parkeerplaatsen zijn. Goudappel Coffeng heeft in de notitie van 25 september 2020 en de aanvullende notitie van 22 juli 2021 gesteld dat de door Lidl voorgestelde parkeerplaatsen niet reëel en onverantwoord zijn en verkeerskundig worden afgeraden. Goudappel Coffeng acht het niet realistisch dat de voorgestelde parkeerplaatsen ook daadwerkelijk gebruikt zullen worden, gelet op de bereikbaarheid. Dat bij die beoordeling een onveilige situatie geen enkele rol zou mogen spelen, zoals Lidl betoogt, wordt niet gevolgd. De veiligheid speelt ook een rol bij de vraag of het om bruikbare parkeerplaatsen gaat. De uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:160, waarnaar Lidl in dit kader heeft verwezen, heeft betrekking op de verkeersveiligheid op de route naar de ruimte voor laden en lossen. Dat betreft een andere kwestie dan de vraag die hier in het geding is, te weten of van de parkeerplaatsen gebruik kan en zal worden gemaakt, gelet op de fysieke situatie ter plaatse. De parkeerplaatsen moeten in de praktijk bereikbaar zijn. Volgens Goudappel Coffeng zijn de door Lidl genoemde combinaties van parkeerplaatsen fysiek niet mogelijk dan wel gelet op de zeer beperkte ruimte niet reëel. Lidl heeft geen tegenrapport overgelegd waarin de bevindingen en conclusies in de notities van Goudappel Coffeng worden weerlegd.
    Er is voorts geen grond voor het oordeel dat het college rekening had moeten houden met het mogelijk huren van parkeerplaatsen op een ander terrein dan het eigen terrein. Lidl heeft verwezen naar een gewijzigde bouwtekening waarop op het openbare parkeerterrein meer parkeerplaatsen zijn ingetekend dan in de bestaande situatie. Daargelaten dat Lidl geen gewijzigde aanvraag heeft ingediend, heeft zij ook geen duidelijkheid kunnen verschaffen over deze alternatieve parkeerplaatsen. Van een geval als bedoeld in artikel 4.3, onder a, aanhef en onder 2, van de planregels op grond waarvan het college kon afwijken van het bepaalde in 4.1 is dan ook geen sprake.
    Conclusie
    5.6.    Uit het voorgaande volgt dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat als gevolg van het bouwplan de parkeerbehoefte toeneemt en dat niet in de benodigde parkeerplaatsen kan worden voorzien op het eigen terrein en evenmin op een andere geschikte wijze. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft eveneens geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren af te wijken van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter    
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2022
    580