ECLI:NL:RVS:2018:2840, Raad van State, 29-08-2018, 201707134/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 mei 2016 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van twee appartementen voor recreatieve verhuur in de woning op het perceel [locatie 1] te Bronneger (hierna: het perceel).

201707134/1/A1.
    Datum uitspraak: 29 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Bronneger, gemeente Borger-Odoorn,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 juli 2017 in zaak nr. 17/124 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 mei 2016 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van twee appartementen voor recreatieve verhuur in de woning op het perceel [locatie 1] te Bronneger (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 5 december 2016 heeft het college het door [appellant A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 20 mei 2016, onder wijziging van de motivering, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 25 juli 2017 heeft de rechtbank, voorzover thans van belang, het door [appellant A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 december 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 6 september 2017 heeft het college het door de rechtbank vernietigde besluit van 5 december 2016 herzien en het besluit van 20 mei 2016 opnieuw in stand gelaten onder wijziging van de motivering.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2018, waar [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door mr. A. Kwint-Ocelíková, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.K. de Vries, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    De door [belanghebbende] ingediende aanvraag om omgevingsvergunning van 10 februari 2016 voorziet in het realiseren van twee zelfstandige appartementen voor recreatieve verhuur op de bovenverdieping van een woonboerderij op het perceel. De appartementen bestaan uit een woonkamer met keuken, slaapkamer en een badkamer met toilet. [belanghebbende] blijft zelf in de woonboerderij wonen. Het project is in strijd met de ter plaatse geldende beheersverordening "Buitengebied" (hierna: de beheersverordening), op grond waarvan het perceel de bestemming "Wonen" heeft. Ingevolge artikel 40 van de regels van de beheersverordening mogen de gronden en bestaande bouwwerken worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik. Het bestaande gebruik van het perceel is wonen. Dit betekent dat gebruik voor recreatie niet is toegestaan.
    
        Teneinde het project niettemin mogelijk te maken, heeft het college bij besluit van 20 mei 2016 aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de
    
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). [appellant A] en [appellante B] wonen op het naastgelegen perceel [locatie 2] en verzetten zich tegen de verleende omgevingsvergunning. Zij vrezen voor aantasting van hun leefomgeving, een vermindering van het woongenot en waardevermindering van hun woning, omdat vanuit de ramen van één van de appartementen vol zicht bestaat op hun tuin, zwembad en woning.
    
        In het besluit op bezwaar van 5 december 2016 heeft het college de motivering van het besluit van 20 mei 2016 gewijzigd, omdat in dat besluit ten onrechte melding is gemaakt van beleid dat ziet op vrijgekomen agrarische bebouwing. Het college acht dit beleid bij nader inzien niet van toepassing op de woonboerderij van [belanghebbende], omdat het pand is gebouwd als zorgboerderij en altijd een woonfunctie heeft gehad. Het college heeft, zo begrijpt de Afdeling, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 43.2.1 van de regels van de beheersverordening, de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
    
        De rechtbank heeft overwogen dat het besluit van 5 december 2016 ten aanzien van de toepassing van artikel 43.2.1 van de regels van de beheersverordening onvoldoende is gemotiveerd en daarom heeft de rechtbank dat besluit vernietigd. De rechtbank heeft aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat het college in beroep alsnog voldoende heeft gemotiveerd waarom het met toepassing van artikel 43.2.1 van de regels van de beheersverordening omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval sprake is van een incidenteel geval zoals bedoeld in artikel 43.2.1 van de regels van de beheersverordening. Hierbij heeft het college, naar het oordeel van de rechtbank, kunnen betrekken dat het door [belanghebbende] aangevraagde project geen bed & breakfast en geen recreatieappartement in de zin van het gemeentelijk beleid betreft, dat de appartementen inpandig in de woning worden gerealiseerd waarbij de appartementen geen eigen entree, hal en toegang hebben, dat de woonfunctie van het pand in hoofdzaak behouden blijft en dat het parkeren op eigen terrein plaatsvindt.
    
    Hoger beroep
    
    2.    [appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte gebruik heeft gemaakt van artikel 43.2.1 van de regels van de beheersverordening. Aangezien het gemeentelijke beleid voorziet in het realiseren van recreatieappartementen, waar onderhavige aanvraag op ziet, is geen sprake van een incidenteel geval als bedoeld in voormeld artikel. Daar komt bij dat de te realiseren appartementen niet voldoen aan de criteria voor recreatieappartementen in het gemeentelijke beleid, aldus [appellant A] en [appellante B].
    
    2.1.    Artikel 43.2.1 van de regels van de beheersverordening luidt:
    
    "Er wordt uitsluitend een omgevingsvergunning tot het afwijken van een beheersverordening verleend indien:
    
    a. de afwijkingsbevoegdheid is beperkt tot incidentele gevallen, waarbij het functioneren van de in de bestemming begrepen bestemmingsomschrijving niet wezenlijk wordt aangetast;
    
    b. de natuurlijke, verkeerstechnische en milieuhygiënische belangen in acht worden genomen."
    
    2.2.    De rechtbank en het college zijn er ten onrechte vanuit gegaan dat artikel 43.2.1 van de regels van de beheersverordening een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid is in de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1°, van de Wabo. Daartoe overweegt de Afdeling dat in artikel 42 categorieën gevallen zijn opgenomen waarin van de beheersverordening kan worden afgeweken. Artikel 43.2.1 stelt beperkingen aan het gebruik van deze bevoegdheid tot afwijking. Recreatief gebruik behoort niet tot een van de in artikel 42 opgenomen categorieën. Een afwijkingsbevoegdheid ten behoeve van een dergelijk gebruik is ook niet opgenomen in artikel 31 van de regels van de beheersverordening, dat ziet op de bestemming "Wonen". De beheersverordening zelf biedt dan ook geen bevoegdheid om daarvan ten behoeve van recreatief gebruik af te wijken. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Aan de vraag of voldaan is aan de criteria van artikel 43.2.1 van de regels van de beheersverordening, komt de Afdeling dan ook niet toe.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Proceskostenvergoeding
    
    3.    Naar aanleiding van het betoog van [appellant A] en [appellante B] dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld tot vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten, heeft het college in de schriftelijke uiteenzetting van 10 november 2017 aangegeven dat het een proceskostenbesluit gaat nemen. Het college had dit ten tijde van de zitting nog niet gedaan, maar heeft ter zitting toegezegd dat dit proceskostenbesluit alsnog zal worden genomen.
    
    Tussenconclusie
    
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank van 25 juli 2017 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 5 december 2016 in stand zijn gelaten.
    
    Beroep tegen het besluit van 6 september 2017
    
    5.    Bij besluit van 6 september 2017 heeft het college het door de rechtbank vernietigde besluit van 5 december 2016 herzien. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    5.1.    De Afdeling maakt uit het besluit van 6 september 2017 op dat het college ook daaraan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1°, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 43.2.1 van de regels van de beheersverordening, ten grondslag heeft gelegd. Laatstgenoemd artikel biedt, zoals onder 2.2. is overwogen, geen grondslag voor de afwijking van de beheersverordening. Dit artikel kon derhalve ook niet als grondslag dienen voor het besluit van 6 september 2017.
    
    6.    Het beroep tegen het besluit van 6 september 2017 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd.
    
    Slotoverwegingen
    
    7.    Omdat de rechtbank het besluit van 5 december 2016 heeft vernietigd maar de rechtsgevolgen ten onrechte in stand heeft gelaten, dient het college opnieuw, met inachtneming van deze uitspraak, een besluit te nemen op het door [appellant A] en [appellante B] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 20 mei 2016. Daarbij dient het college te bezien of de gevraagde omgevingsvergunning verleend kan worden op een andere grondslag dan wel of het aanleiding ziet om de gevraagde vergunning alsnog te weigeren.
    
    8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 juli 2017 in zaak nr. 17/124, voorzover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn van 5 december 2016, kenmerk 16.23586, in stand zijn gelaten;
    
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn van 6 september 2017, kenmerk 938-2017 gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn van 6 september 2017, kenmerk 938-2017;
    
    V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.308,27 (zegge: dertienhonderdacht euro en zevenentwintig cent), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    
    w.g. Michiels
    
    lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
    
    374-855.