ECLI:NL:RVS:2021:2748, Raad van State, 08-12-2021, 202007150/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan de rechtsvoorganger van [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dakopbouw aan de [locatie 1] te Zaandam in afwijking van het bestemmingsplan. De Schepenlaan is gelegen in een woonwijk met kubistische jaren zeventig woningen, waaronder de woning op het perceel. Het bouwplan is gericht op het bouwen van een dakopbouw op deze woning. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Peldersveld-Hoornseveld", omdat met de realisering van het bouwplan de maximaal toegestane bouwhoogte van zes meter zal worden overschreden. Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 20, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht , gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 4, van bijlage II van het Besluit.

202007150/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 20 november 2020 in zaak nr. 19/5218 in het geding tussen:
    [partij], wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college aan de rechtsvoorganger van [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dakopbouw aan de [locatie 1] te Zaandam (hierna: het perceel) in afwijking van het bestemmingsplan.
    Bij besluit van 21 oktober 2019 heeft het college, naar aanleiding van onder meer de door [appellant] gemaakte bezwaren, het besluit van 30 januari 2019 herroepen en onder aanvulling van een nadere motivering en belangenafweging de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 20 november 2020 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 oktober 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 23 maart 2021 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op de gemaakte bezwaren beslist, het besluit van 30 januari 2019 herroepen en de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
    [partij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 23 maart 2021.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 september 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. Martens, rechtsbijstandverlener te Assen, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.P. Brouwer, mr. B. Malloul en ir. R.J. Reukema, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. B. Bulucu-Wouters, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De Schepenlaan is gelegen in een woonwijk met kubistische jaren zeventig woningen, waaronder de woning op het perceel. Het bouwplan is gericht op het bouwen van een dakopbouw op deze woning.
    Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Peldersveld-Hoornseveld" (hierna: het bestemmingsplan), omdat met de realisering van het bouwplan de maximaal toegestane bouwhoogte van zes meter zal worden overschreden.
    2.       Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 20, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) verleend aan de rechtsvoorganger van [partij].
    Het besluit tot verlenen van de omgevingsvergunning is bij besluit op bezwaar herroepen en de omgevingsvergunning is alsnog geweigerd. Het college is niet bereid medewerking te verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Volgens het college tast het te realiseren bouwplan de cultuurhistorische waarden aan zodat er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast is de dakopbouw volgens het college uit stedenbouwkundig oogpunt onwenselijk, omdat de afwijking van het bestemmingsplan tot een aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van de wijk zal leiden.
    Het besluit van 23 maart 2021 is op grond van artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), meegenomen in deze procedure.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1484, overwogen dat de planwetgever cultuurhistorische waarden in het bestemmingsplan moet verankeren, zodat het bestemmingsplan vooraf helderheid biedt wat betreft de cultuurhistorische belangen die bij de beoordeling van een bouwplan moeten worden meegewogen. Niet in geschil is dat in het bestemmingsplan waarmee het college bij de toetsing van het bouwplan rekening moet houden geen cultuurhistorische waarden zijn verankerd. Dit leidt er volgens de rechtbank toe dat het college de omgevingsvergunning, gelet op de rechtszekerheid, niet heeft mogen weigeren op grond van aantasting van de cultuurhistorische waarde met de realisering van het bouwplan.
    Wet- en regelgeving
    4.       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […],
    2˚. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
    […]."
    De onder 2° bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bor.
    Artikel 2.7 van het Bor luidt:
    "Als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II."
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 4, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    [..]
    4. een […] dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, […];
    […]."
    Beoordeling van het hoger beroep van [appellant]
    5.       [appellant] bestrijdt in hoger beroep het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 21 oktober 2019 op onjuiste gronden berust. [appellant] voert in dat verband aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college bij zijn besluit om de gevraagde omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 20, van de Wabo te weigeren de aantasting van cultuurhistorische waarden kan betrekken. Het college moet beoordelen of het te realiseren bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, waarbij het college cultuurhistorische aspecten volgens [appellant] kan meewegen.
    5.1.    Vast staat dat hier sprake is van een dakopbouw als bedoeld in artikel 4, onderdeel 4, van bijlage II van het Bor waarvoor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend. De Afdeling stelt voorop dat de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen een bevoegdheid van het college is, waarbij het college beleidsruimte heeft. De uitoefening van deze bevoegdheid vergt een individuele beoordeling van iedere aanvraag, waarbij wordt beoordeeld of het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening zoals is bepaald in de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. Daarbij worden de verschillende bij het bouwplan betrokken belangen afgewogen (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1095). Anders dan de rechtbank heeft overwogen, mag het college bij de beoordeling van een bouwplan cultuurhistorische belangen meewegen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 23 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2707) kan de inhoud van het bestemmingsplan niet afdoen aan de aan het college op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 4, van bijlage II van het Bor toekomende bevoegdheid. Dat het college van deze bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt, maakt dan ook op zichzelf niet dat het college heeft gehandeld in strijd met de rechtszekerheid. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank daarom ten onrechte het besluit op bezwaar vernietigd omdat in het bestemmingsplan geen cultuurhistorische waarden zijn verankerd waarmee het college bij de toetsing van het bouwplan rekening moet houden. De vergelijking van de rechtbank met de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1484, gaat niet op, omdat de provincie met betrekking tot het in die uitspraak aan de orde zijnde bestemmingsplan besloten had een onderzoek in te stellen naar de cultuurhistorische waarden.
    5.2.    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    6.       Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de overige bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
    Beoordeling van het beroep van [partij]
    7.       [partij] betoogt dat het college de gevraagde omgevingsvergunning bij besluit van 21 oktober 2019 niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Daartoe voert zij allereerst aan dat het college miskent dat als de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo wordt verleend, het college ten onrechte heeft beoordeeld dat realisering van het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo. Verder betoogt [partij] dat de motivering van het college dat met de realisering van het bouwplan cultuurhistorische waarden worden aangetast, het besluit tot weigering van de vergunning niet kan dragen. Daartoe stelt zij dat het college ten onrechte de gewijzigde nota "Woonbebouwing Zaanstad 2019", waaraan cultuurhistorische waarden van de wijk ten opzichte van het daarvoor geldende beleid zijn toegevoegd, ten grondslag heeft gelegd aan het besluit op bezwaar. Verder stelt [partij] dat het besluit van 21 oktober 2019 onzorgvuldig tot stand is gekomen en gebreken bevat. Zij wijst op de door R. Reukema ten behoeve van het college gegeven tegenstrijdige adviezen. Uit de adviezen vóór het besluit van 30 januari 2019 komt naar voren dat het bouwplan stedenbouwkundig aanvaardbaar was, terwijl in de adviezen tijdens de bezwaarfase het bouwplan op dat punt negatief wordt beoordeeld, aldus [partij]. Het college heeft volgens [partij] ook haar tijdens de bezwaarfase overgelegde second opinion onvoldoende betrokken bij de afweging. Tot slot voert [partij] aan dat haar aanvraag niet dezelfde behandeling heeft gekregen als in vergelijkbare situaties in de gemeente waarbij het college wél een omgevingsvergunning voor een opbouw heeft verleend.
    7.1.    Zoals hiervoor is overwogen, kan het college slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en onderdeel 4, van bijlage II van het Bor, van het bestemmingsplan afwijken als het gaat om een dakopbouw. Vast staat dat hier sprake is van een dakopbouw als bedoeld in artikel 4, onderdeel 4, van bijlage II van het Bor. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit om al dan niet de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, heeft kunnen komen.
    7.2.    De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraak van onder meer 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1732, dat het college, ook als de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo wordt geweigerd, moet motiveren dat verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat wordt hierna beoordeeld.
    7.3.    Over de door het college bij het besluit van 21 oktober 2019 toegepaste beleidsregels heeft het college in het besluit van 21 oktober 2019 overwogen dat de gewijzigde nota "Woonbebouwing Zaanstad 2019" in werking is getreden op 7 februari 2019. Verder staat in dit besluit dat uit de gewijzigde nota volgt dat deze niet van toepassing is op een aanvraag die is ingediend vóór het tijdstip waarop deze nota van kracht is geworden en waarop op genoemd tijdstip nog niet is beschikt. Nu de onderhavige aanvraag is ingediend op 26 oktober 2018 en daarmee vóór de inwerkingtreding van de nota "Woonbebouwing Zaanstad 2019", zijn volgens het college de beleidsregels uit de nota "Woonbebouwing Zaanstad 2012" nog van toepassing. Vast staat dat in deze beleidsregels niets is opgenomen over dakopbouwen. Wel volgt uit deze beleidsregels, zo heeft het college in het besluit van 21 oktober 2019 opgemerkt, dat voordat medewerking wordt verleend aan een procedure voor een omgevingsvergunning als hier aan de orde, een beoordeling van onder andere de planologische en stedenbouwkundige aanvaardbaarheid van een bouwplan op de betreffende locatie op zijn plaats is. De stelling van [partij] dat het college in het besluit van 21 oktober 2019 het bouwplan ten onrechte heeft getoetst aan de gewijzigde nota "Woonbebouwing Zaanstad 2019" mist in het licht van het voorgaande feitelijke grondslag. De door het college in het besluit op 21 oktober 2019 gegeven motivering is namelijk juist gebaseerd op de beleidsregels "Woonbebouwing Zaanstad 2012", waarin geen cultuurhistorische waarden zijn opgenomen.
    7.4.    Wat betreft het betoog over de adviezen merkt de Afdeling het volgende op. Het college heeft overwogen dat hij het niet wenselijk acht om voor de voorziene dakopbouw van het bestemmingsplan af te wijken, omdat een dakopbouw op het perceel zal breken met een aantal juist voor de wijk zo karakteristieke elementen. Het college heeft van een intern deskundige - R. Reukema - advies ingewonnen over de impact van de opbouw op het straatprofiel, de impact op de naastgelegen erven, de cultuurhistorische waarde van de locatie en massa en volume. Dit heeft geresulteerd in een stedenbouwkundig advies van 4 juli 2019, dat - zoals het college ter zitting heeft toegelicht - aan het besluit van 21 oktober 2019 ten grondslag is gelegd. Bij dit advies heeft het college het advies van Team Erfgoed van mei 2019, waaruit volgt dat de realisering van het bouwplan het oorspronkelijke ontwerp van de woningen/het wijkje en daarmee de cultuurhistorische waarden aantast, betrokken. Ook heeft het college in dit advies gereageerd op de door [partij] in de bezwaarfase overgelegde second opinion. De dakopbouw leidt, zo staat in het advies van 4 juli 2019, tot aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van een deel van het wijkje en een dakopbouw op één woning breekt met de huidige opzet waarbij er twee naast elkaar gelegen woningen als eenheid zijn gebouwd. Ook breekt een dakopbouw met de huidige situatie waarbij per rij woningen maximaal één hoogteaccent aanwezig is. Verder staat in het advies dat het hier gaat om een woning met een rooilijn die het meest naar de straat is gericht. Een derde verdieping op deze positie breekt met de huidige opzet en maakt de opbouw storend zichtbaar vanuit de openbare ruimte. Weliswaar zijn er in de huidige opzet van de wijk reeds dakopbouwen aanwezig, maar vormen de al bestaande derde bouwlagen onderdeel van de oorspronkelijke opzet van de wijk en daarmee is - anders dan er in de second opinion van [partij] van wordt uitgegaan - géén sprake van trendsetters, aldus het college.
    Voor zover [partij] betoogt dat het besluit op bezwaar van 21 oktober 2019 vanwege tegenstrijdige adviezen van Reukema onzorgvuldig tot stand is gekomen en gebreken bevat, overweegt de Afdeling als volgt. Over de desbetreffende adviezen heeft het college ter zitting toegelicht dat hij vóór het besluit van 30 januari 2019 meende dat met de opbouw sprake was van een trendsetter en de omgevingsvergunning in verband met de precedentwerking in redelijkheid niet geweigerd kon worden. In de bezwaarfase kwam het college tot verandering van inzicht over de opzet van de wijk. Dat, zoals [partij] aanvoert, sprake is van tegenstrijdige adviezen leidt in dit geval niet tot de conclusie dat het besluit van 21 oktober 2019 niet deugdelijk is genomen. De systematiek en uitgangspunten van de Awb over het beslissen op een bezwaarschrift brengt immers met zich dat een primair besluit in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging op recht- en doelmatigheid de gelegenheid biedt fouten te herstellen.
    In wat [partij] heeft aangevoerd ziet de Afdeling, gelet op het vorenstaande, geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet van belang heeft mogen achten dat de realisering van het bouwplan op het perceel de cultuurhistorische waarden van de woningen en de wijk zal aantasten en dat er stedenbouwkundige bezwaren zijn. Verder mocht het college bij zijn besluit betrekken dat van vergunningverlening voor een opbouw op plaatsen waar die bebouwing goed zichtbaar is vanaf het openbaar toegankelijk gebied precedentwerking zou uitgaan. Weliswaar dient ieder bouwplan op zichzelf te worden beoordeeld, maar dat doet er niet aan af dat van iedere afwijking van de in het bestemmingsplan neergelegde bebouwingsmogelijkheden een zekere mate van precedentwerking uitgaat.
    7.5.    Met betrekking tot het betoog van [partij] dat de weigering omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling als volgt. Voor zover [partij] heeft gewezen op de percelen Jachtenlaan 26 en Jachtenlaan 33, die in dezelfde wijk als het perceel - namelijk Hoornseveld - zijn gelegen, heeft het college daarbij in aanmerking mogen nemen dat die dakopbouwen zijn vergund in de jaren tachtig onder een ander planologisch regime. Voor zover [partij] heeft gewezen op vergelijkbare woningen als op het perceel in de nabijgelegen wijk Kogerveld, heeft het college er ter zitting op gewezen dat er in deze wijk weliswaar veel dakopbouwen zijn, maar de opbouw en de stedenbouwkundige kwaliteit van deze wijk anders is dan de wijk Hoornseveld. Onder deze op zichzelf niet weersproken omstandigheden heeft het college terecht geen grond gevonden voor de conclusie dat het bij de vermelde gevallen om gelijke of gelijk te stellen gevallen gaat als op het perceel.
    7.6.    Gelet op al het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet wenselijk is om voor de in het bouwplan voorziene dakopbouw van het bestemmingsplan af te wijken. Gelet hierop heeft het college naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid aanleiding kunnen zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
    Het betoog faalt.
    Conclusie beroep
    8.       Het beroep van [partij] tegen het besluit van 21 oktober 2019 is ongegrond.
    Conclusie besluit van 23 maart 2021
    9.       Bij besluit van 23 maart 2021 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door onder meer [appellant] gemaakte bezwaren. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het alleen al daarom dient te worden vernietigd. Het voorgaande betekent dat het besluit van 21 oktober 2019 waarbij het college de aangevraagde omgevingsvergunning heeft geweigerd te verlenen, herleeft.
    Proceskosten
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 20 november 2020 in zaak nr. 19/5218;
    III.      verklaart het door [partij] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 21 oktober 2019 ongegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 23 maart 2021;
    V.      verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2021
    91-890