ECLI:NL:RVS:2013:BY8012, Raad van State, 09-01-2013, 201200317/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2011 heeft de staatssecretaris geweigerd toestemming te verlenen om het door [appellant] en [belanghebbende] voorgenomen huwelijk bij volmacht te voltrekken.

201200317/1/A3.
      Datum uitspraak: 9 januari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 30 november 2011 in zaak nr. 11/6540 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 februari 2011 heeft de staatssecretaris geweigerd toestemming te verlenen om het door [appellant] en [belanghebbende] voorgenomen huwelijk bij volmacht te voltrekken.
    
    Bij besluit van 8 juli 2011 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 november 2011 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2012, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. L.C. van der Linden, werkzaam bij het ministerie, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Ingevolge artikel 12 hebben mannen en vrouwen van huwbare leeftijd het recht te huwen en een gezin te stichten volgens de nationale wetten die de uitoefening van dit recht beheersen.
    
    Ingevolge artikel 1:65 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) zijn de aanstaande echtgenoten verplicht bij de voltrekking van hun huwelijk in persoon voor de ambtenaar van de burgerlijke stand te verschijnen.
    
    Ingevolge artikel 1:66 staat het de minister van Justitie vrij, uit hoofde van gewichtige redenen aan partijen te vergunnen het huwelijk door een bijzondere bij authentieke akte gevolmachtigde te voltrekken.
    
    2.    [appellant] heeft de staatssecretaris verzocht hem krachtens artikel 1:66 BW vergunning te verlenen teneinde het door hem en [belanghebbende] voorgenomen huwelijk te voltrekken door een bijzondere bij authentieke akte gevolmachtigde. De omstandigheid dat [belanghebbende], die in Marokko woont, geen visum krijgt om naar Nederland af te reizen is volgens hem een gewichtige reden.
    
    3.    De staatssecretaris heeft geweigerd dat verzoek in te willigen, omdat volgens hem de door [appellant] aangevoerde omstandigheid geen gewichtige reden is. Het staat niet vast dat [belanghebbende] geen visum zal krijgen en ook in de toekomst niet in staat zal zijn naar Nederland af te reizen. Verder heeft [appellant] niet aangetoond dat hij geen visum krijgt om naar Marokko af te reizen teneinde daar te huwen, aldus de staatssecretaris.
    
    Bij het in beroep bestreden besluit heeft de staatssecretaris aan de motivering toegevoegd dat de omstandigheid dat [appellant] en [belanghebbende] niet in Marokko kunnen huwen, omdat zij reeds op het Egyptische consulaat te Rabat, Marokko, in het huwelijk zijn getreden en welk huwelijk niet in Nederland wordt erkend, geen gewichtige reden is als bedoeld in artikel 1:66 BW. De omstandigheid dat [appellant] thans een uitkering geniet krachtens de Wet werk en bijstand en [belanghebbende] daarom geen visum zal worden verleend teneinde naar Nederland af te reizen is dat volgens de staatssecretaris evenmin, omdat dat niet betekent dat [appellant] in de toekomst niet zal voldoen aan de financiële criteria voor gezinsvorming.
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat de vaste gedragslijn van de staatssecretaris, waarbij slechts onder bepaalde omstandigheden vergunning wordt verleend krachtens artikel 1:66 BW, op één lijn dient te worden gesteld met buitenwettelijk begunstigend beleid, welk beleid niet onredelijk is. De staatssecretaris heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat in dit geval geen gewichtige redenen bestaan, omdat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het voor [belanghebbende] blijvend onmogelijk is om naar Nederland af te reizen. Voorts bestaat in dit geval geen inmenging in het familie- of gezinsleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, omdat een weigering vergunning te verlenen krachtens artikel 1:66 geen verandering in de persoonlijke levenssfeer of familierechtelijke betrekkingen van [appellant] en [belanghebbende] met zich meebrengt, zo heeft de rechtbank overwogen. Het recht om te huwen wordt voorts niet zodanig beperkt dat de weigering een vergunning te verlenen krachtens artikel 1:66 strijd oplevert met artikel 12 van het EVRM.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vaste gedragslijn van de staatssecretaris op één lijn gesteld kan worden met een buitenwettelijke beleidsregel. Er is bij de totstandkoming van die vaste gedragslijn niet voldaan aan de totstandkomingseisen van een beleidsregel, als bepaald in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft volgens [appellant] voorts miskend dat het in beroep bestreden besluit wat betreft de aanvaardbaarheid van de gedragslijn van de staatssecretaris niet voldoende is gemotiveerd. De staatssecretaris heeft daaraan slechts ten grondslag gelegd dat artikel 1:66 BW een bijzondere bepaling is ten opzichte van artikel 1:65 en daarom de term ‘gewichtige redenen’ restrictief moet worden uitgelegd, waarbij hij vervolgens een opsomming heeft gegeven van die gevallen die volgens hem gewichtige redenen opleveren. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat de staatssecretaris er daarbij aan voorbij is gegaan dat de bewoordingen van artikel 1:66 niet nopen tot een dergelijke restrictieve uitleg.
    
    5.1.    [appellant] betoogt met juistheid dat bij de totstandkoming van de vaste gedragslijn niet is voldaan aan de totstandkomingseisen van een beleidsregel, als bepaald in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Voor het bestaan van beleid is evenwel niet vereist dat een beleidsregel als bedoeld in die bepaling is vastgesteld. Beleid kan tevens bestaan in de vorm van een vaste gedragslijn, die het bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheid heeft ontwikkeld.
    
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, valt de vaste gedragslijn die de staatssecretaris heeft gesteld te volgen niet op één lijn te stellen met buitenwettelijk begunstigend beleid. Die vaste gedragslijn is beleid, zij het dat dat niet is neergelegd in een beleidsregel, en is gegrond op artikel 1:66 BW. Dat beleid geeft immers richting aan de wijze waarop van de bevoegdheid als bedoeld in die bepaling gebruik wordt gemaakt en is derhalve niet buitenwettelijk.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juli 2006 in de zaken nrs. 200600739/1 en 200600741/1) kan de wijze waarop een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid gebruik maakt, door de rechter slechts op terughoudende wijze worden getoetst. Indien het bestuursorgaan stelt een beslissing te baseren op een bepaald beleid, dient de rechter - indien zulks wordt betwist - eerst te beoordelen of aannemelijk is dat een zodanig beleid inderdaad wordt gevoerd. Vervolgens dient te worden onderzocht of dit beleid blijft binnen de kaders die de wet- en regelgeving stellen en of het beleid niet kennelijk onredelijk is. Ten slotte dient de rechter te onderzoeken of het bestuursorgaan in de gegeven omstandigheden in redelijkheid heeft kunnen besluiten al dan niet van dit beleid af te wijken.
    
    5.2.    Ingevolge artikel 1:65 BW zijn de aanstaande echtgenoten verplicht bij de voltrekking van hun huwelijk in persoon voor de ambtenaar van de burgerlijke stand te verschijnen. Artikel 1:66 vormt op deze hoofdregel een uitzondering. De term ‘gewichtige redenen’ dient daarom restrictief te worden uitgelegd.
    
    De staatssecretaris hanteert als vaste gedragslijn dat onder gewichtige redenen wordt verstaan de omstandigheid dat een van de aanstaande echtgenoten buiten Nederland verblijft en niet in staat is om te reizen en ook in de toekomst daartoe niet in staat zal zijn, een van de aanstaande echtgenoten niet bij de voltrekking van het huwelijk aanwezig kan zijn door verblijf in een gevangenis of een van de aanstaande echtgenoten ernstig ziek is waardoor diegene niet in staat is om te reizen en redelijkerwijs niet kan overkomen voor de huwelijksvoltrekking.
    
    De rechtbank heeft, gelet op de onderlinge samenhang tussen de artikelen 1:65 en 1:66 en de omstandigheid dat de term ‘gewichtige redenen’ restrictief dient te worden uitgelegd, terecht geoordeeld dat die vaste gedragslijn niet onredelijk is. Voorts kan niet worden geoordeeld, dat het beleid de kaders van die artikelen en in het bijzonder de daarbij gebezigde term ‘gewichtige redenen’ te buiten gaat.
    
    6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris artikel 12 van het EVRM niet heeft geschonden door te weigeren hem de gewenste vergunning te verlenen. Omdat met artikel 1:66 BW de staatssecretaris met de term ‘gewichtige redenen’ een ruime beoordelingsmarge is gegeven, die hij niet nader heeft ingevuld met beleidsregels of die anderszins met recht is ingevuld, kan die bepaling niet worden gezien als ‘wet’ in de zin van het EVRM. Voorts maakt de toepassing van die beoordelingsmarge in deze zaak het recht van hem en [belanghebbende] om te huwen tot een dode letter, aldus [appellant]. De uitoefening van dat recht wordt in dit geval onredelijk beperkt, omdat de nadelige gevolgen van het weigeren de gewenste vergunning te verlenen niet in verhouding staan tot het daarmee te dienen doel.
    
    6.1.    Anders dan [appellant] betoogt, leidt de omstandigheid dat de staatssecretaris met de term ‘gewichtige redenen’ beoordelingsruimte is gegeven die hij niet met beleidsregels nader heeft ingevuld, niet tot het oordeel dat artikel 1:66 BW niet kan worden aangemerkt als ‘wet’ in de zin van het EVRM.
    
    Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) (onder meer Rekvenyi tegen Hongarije, arrest van 20 mei 1999, nr. 25390/94; www.echr.co.int) kan een norm slechts als recht worden beschouwd als die precies genoeg is geformuleerd. Dit houdt echter niet in dat die norm altijd dusdanig moet zijn geformuleerd dat de consequenties van bepaalde gedragingen met absolute zekerheid kunnen worden voorzien. Het is afhankelijk van de norm, het onderwerp waar die op ziet en het aantal en de status van de normadressaten hoe precies de norm moet zijn geformuleerd.
    
    Gelet op de omstandigheid dat artikel 1:66 een uitzondering vormt op het vereiste van verplichte aanwezigheid van beide echtgenoten bij de huwelijksvoltrekking en de vergunning bedoeld in artikel 1:66 slechts verleend mag worden uit hoofde van gewichtige redenen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 1:66 niet als ‘wet’ als bedoeld in het EVRM kan worden aangemerkt.
    
    6.2.    Uit het arrest van het EHRM van 5 januari 2010, Jaremowicz tegen Polen, nr. 24023/03 (www.echr.co.int) volgt dat het recht om te huwen zowel wat betreft procedure als inhoud is onderworpen aan het nationale recht van de verdragsstaten van het EVRM, maar dat de daarin vervatte beperkingen niet zodanig mogen zijn dat de essentie van het recht om te huwen teniet wordt gedaan. De beoordelingsruimte van de verdragsstaten is in zoverre dan ook niet onbeperkt. Beperkingen in het recht om te huwen mogen evenwel zien op de openbaarheid van een huwelijk en op de wijze van sluiten, en mogen ook inhoudelijke beperkingen bevatten gebaseerd op algemene publieke belangen. De verdragsstaten mogen daarnaast in het kader van immigratiewetgeving maatregelen nemen om schijnhuwelijken te voorkomen. De relevante bepalingen mogen echter niet zover gaan dat anderszins een persoon of groep personen het recht om te huwen met de partner van zijn keuze wordt ontzegd. Het EHRM vindt steun voor dit oordeel in de bewoordingen van artikel 12 dat de in artikel 8, tweede lid, vervatte rechtvaardigingsgronden voor inmenging niet kent. De toets van noodzaak of dringende sociale noodzaak, die bij de toepassing van artikel 8, tweede lid, wordt toegepast, wordt daarom niet toegepast bij het oordeel of artikel 12 is geschonden. In plaats daarvan wordt getoetst of, met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van een verdragsstaat, de gewraakte inmenging willekeurig of disproportioneel is.
    
    Aldus mogen formele beperkingen worden gesteld aan het recht om te huwen. Daaronder vallen ook vereisten voor het sluiten van een huwelijk. Zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen, zijn de aanstaande echtgenoten ingevolge artikel 1:65 BW verplicht bij de voltrekking van hun huwelijk in persoon voor de ambtenaar van de burgerlijke stand te verschijnen en vormt artikel 1:66 op deze hoofdregel een uitzondering. Gelet op voornoemd arrest van het EHRM, vormen voornoemde bepalingen een toegestane beperking van het recht om te huwen.
    
    6.3.    Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering [appellant] krachtens artikel 1:66 BW vergunning te verlenen een schending van artikel 12 van het EVRM oplevert. Het recht van [appellant] om te huwen wordt met die weigering niet in essentie aangetast, nu die er niet op is gericht te voorkomen dat [appellant] met [belanghebbende] in het huwelijk treedt.
    
    7.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weigering van de staatssecretaris vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 1:66 BW geen schending van artikel 8 van het EVRM oplevert. Volgens hem heeft de rechtbank niet onderkend dat hij met die weigering geen verandering kan brengen in zijn burgerlijke staat, hetgeen per definitie een inmenging in zijn persoonlijke levenssfeer inhoudt. Bij de inmenging is voorts niet voldaan aan de in artikel 8, tweede lid, genoemde rechtvaardigingsgronden. De afwijzing van zijn verzoek staat niet in evenredige verhouding tot het daarmee te dienen doel, aldus [appellant].
    
    7.1.    Uit het arrest van het EHRM van 24 juni 2010, Schalk en Kopf tegen Oostenrijk, nr. 30141/04 (www.echr.co.int) volgt dat het EVRM in zijn geheel moet worden gelezen en dat zijn bepalingen in overeenstemming met elkaar moeten worden uitgelegd. Indien geen recht om te huwen kan worden ontleend aan artikel 12 van het EVRM, kan een dergelijk recht evenmin worden ontleend aan artikel 8.
    
    Nu artikel 12 niet is geschonden met de weigering een vergunning te verlenen krachtens artikel 1:66 BW, bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 8 met die weigering is geschonden.
    
    Het betoog faalt.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Reuveny
      voorzitter    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2013
    
    622.