ECLI:NL:RVS:2022:2079, Raad van State, 20-07-2022, 202107805/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 oktober 2021 heeft de raad van de gemeente Gouda het bestemmingsplan "Spoorzone A1 locatie 2021" vastgesteld.

202107805/1/R3.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellante B], wonend dan wel gevestigd te Gouda (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Gouda,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 oktober 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Spoorzone A1 locatie 2021" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 28 juni 2022 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door ing. J.J. Engelbert, G. van Dijken, C.E.J. Nijhuis, bijgestaan door mr. C.A. Blankenstein, advocaat te Leiden, zijn verschenen. Voorts is op de zitting 1828-Vi B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    Het plan
    1.       Het plan heeft betrekking op het gebied tussen het spoor en de Burgemeester Jamessingel vanaf de Nieuwe Gouwe O.Z. tot aan het water bij het fietspad. Dit gebied is nu onbebouwd en onverhard. Aan het overgrote deel van het plangebied is de bestemming "Gemengd - 1" toegekend en voor het overige de bestemming "Verkeer". De bestemming "Gemengd - 1" maakt de bouw van onder andere maximaal 450 woningen mogelijk met daarbij behorende beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten en in totaal maximaal 1000 m² brutovloeroppervlakte aan commerciële ruimten, waarvan maximaal 250 m² brutovloeroppervlakte aan horeca.
    Dienaangaande zijn twee bouwvlakken voor hoogbouw toegekend. De maximale bouwhoogte in het westelijke bouwvlak bedraagt in het meest westelijke deel daarvan 70 m en voor het overige 45 m. De maximale bouwhoogte in het oostelijke bouwvlak bedraagt in het meest oostelijke deel daarvan 50 m en voor het overige 32 m.
    Appellanten
    2.       [appellant] is eigenaar van het terrein aan de [locatie]. Dit terrein ligt in de nabijheid van het plangebied. [appellant] kan zich niet verenigen met het plan, voor zover aan het westelijke deel van het westelijke bouwvlak een maximale toegestane bouwhoogte van 70 m is toegekend. [appellant] voert aan dat deze bouwhoogte mogelijke hoogbouwontwikkeling op zijn gronden frustreert. [appellant] heeft hiertoe meerdere beroepsgronden aangevoerd die hierna zullen worden besproken.
    Bespreking beroepsgronden
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Vertrouwensbeginsel
    4.       [appellant] betoogt dat hij al sinds 2007 concreet met de gemeente Gouda in gesprek is over de realisatie van hoogbouw op [locatie] en dat het gemeentebestuur nimmer heeft laten blijken dat het niet meer bereid zou zijn om daaraan geen medewerking te willen verlenen. Gelet hierop stelt [appellant] dat hij erop mocht vertrouwen dat het gemeentebestuur zijn medewerking zou verlenen aan die hoogbouw en zijn plannen dienaangaande dus niet zou frustreren. Hij wijst in dat kader op een afspraak met de wethouder dat het gemeentebestuur de hoogbouwontwikkeling op [locatie] in de loop van 2020 zou gaan faciliteren. [appellant] heeft verder op de zitting
    e-mailcorrespondentie overgelegd waaruit deze toezegging zou blijken.
    4.1.    De raad bestrijdt dat er sprake is van een toezegging waaraan [appellant] de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat de raad medewerking zou verlenen aan hoogbouw op [locatie].
    4.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen, en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    4.3.    De Afdeling stelt voorop dat de gronden van [appellant] geen deel uitmaken van het plangebied. De Afdeling begrijpt deze beroepsgrond van [appellant] echter zo dat hij vindt dat het door hem bestreden plandeel leidt tot een onaanvaardbare belemmering van zijn wens om hoogbouw op te richten op zijn gronden en dat hij erop mocht vertrouwen dat het gemeentebestuur die wens niet zou frustreren. De Afdeling ziet daarom aanleiding dit betoog in deze beroepsprocedure te bespreken.
    Voor zover [appellant] op de zitting heeft gewezen op de door hem overgelegde e-mailcorrespondentie, stelt de Afdeling vast dat een gemeenteambtenaar in een e-mail van 11 augustus 2008 heeft verklaard dat de op dat moment geldende gemeentelijke Nota Hoogbouw een bouwhoogte van maximaal tussen de 50 en 70 m toestaat, maar ook dat hiervoor ‘nuances zijn’. Uit het gegeven dat van gemeentewege schriftelijk is aangegeven dat hoogbouw op [locatie] mogelijk niet in strijd is met op dat moment geldend gemeentelijk beleid, kan naar het oordeel van de Afdeling niet de conclusie worden getrokken dat door of namens de het gemeentebestuur is toegezegd dat [appellant] op zijn gronden hoogbouw tot 70 m zou mogen ontwikkelen.
    Wat betreft de overgelegde e-mail van [makelaar] van 12 maart 2009, stelt de Afdeling vast dat in deze e-mail onder andere staat dat "de bouwhoogte door de gemeente wordt goedgekeurd op 70 meter". De Afdeling overweegt dat deze e-mail echter niet afkomstig is van een gemeenteambtenaar. Gelet hierop ziet de Afdeling hierin geen aanleiding voor het oordeel dat door of namens het gemeentebestuur zou zijn toegezegd dat [appellant] op zijn gronden hoogbouw tot 70 m mag oprichten.
    Voor zover [appellant] tot slot heeft willen betogen dat tussen hem en de voornoemde gemeenteambtenaar meerdere gesprekken hebben plaatsgevonden, die zouden zijn gericht op het door het gemeentebestuur verlenen van medewerking aan het initiatief tot hoogbouw op de gronden van [appellant], is de Afdeling van oordeel dat de raad terecht naar voren heeft gebracht dat wat in die gesprekken door de gemeenteambtenaar is gezegd, niet aan de raad kan worden toegerekend. Hetzelfde geldt ten aanzien van de door [appellant] genoemde afspraak met de wethouder. Het is verder niet gebleken dat de raad op enig moment zelf een positief standpunt over hoogbouw op de gronden van [appellant] heeft ingenomen, en waarmee de vaststelling van het voorliggende plan niet te rijmen valt. Ook voor het overige doet zich in dit geval geen situatie voor waarin gedragingen, hoewel die niet kunnen worden toegerekend aan de raad, toch door de raad hadden moeten worden gehonoreerd, en wel door het hier aan de orde zijnde plan niet vast te stellen.
    4.4.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat van de kant van het gemeentebestuur geen toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit [appellant] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de raad medewerking zou verlenen aan de door hem gewenste hoogbouw op zijn gronden en dat de raad dat frustreert door met de vaststelling van het thans aan de orde zijnde plan hoogbouw in de nabijheid van die gronden toe te staan. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan daarom anders had moeten vaststellen dan hij heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Misbruik van bevoegdheid
    5.       [appellant] betoogt dat de raad door de vaststelling van het plan misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. Hij heeft de indruk dat zijn hoogbouwplannen door het gemeentebestuur zijn gekaapt en dat de raad de ontwikkelingen in het voorliggende plan gebruikt om zijn hoogbouwplannen te frustreren. [appellant] verwijst in dit kader naar een ambtelijke memo van 1 maart 2021.
    5.1.    Artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
    "Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend."
    5.2.    Voor zover [appellant] stelt dat de raad in dit geval misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid en zijn hoogbouwplannen heeft gekaapt en dat de raad de ontwikkelingen in het voorliggende plan gebruikt om zijn hoogbouwplannen te frustreren, is de Afdeling niet gebleken dat de raad de bevoegdheid tot vaststelling van het plan heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Ook uit de door [appellant] genoemde memo kan dit niet worden afgeleid.
    Het betoog slaagt niet.
    Bouwhoogte
    6.       [appellant] betoogt dat de in het plan vastgestelde maximale bouwhoogte van 70 m, toegekend aan het westelijke deel van het westelijke bouwvlak, een onaanvaardbare stedenbouwkundige beperking oplevert voor de eventuele hoogbouw op zijn gronden.
    6.1.    De raad bestrijdt niet dat het plan tot op zekere hoogte een stedenbouwkundige beperking zou kunnen opleveren voor hoogbouw op [locatie] en verwijst hiertoe naar de voornoemde memo van 1 maart 2021. Maar de raad stelt dat hij bij de vaststelling van het plan geen rekening hoefde te houden met de ontwikkelwensen van [appellant] voor hoogbouw op zijn gronden. Volgens de raad heeft [appellant] nooit een concreet plan, een aanvraag voor een omgevingsvergunning dan wel een principe-aanvraag daartoe bij het gemeentebestuur ingediend. De raad stelt dat hij niet gehouden is om rekening te houden met toekomstige, onzekere ontwikkelingen in de omgeving.
    6.2.    Op de zitting is naar voren gekomen dat aan het gemeentebestuur geen concreet plan voor hoogbouw op de gronden van [appellant] is voorgelegd. Tevens heeft de raad gesteld dat [appellant] geen bouwaanvraag of principeaanvraag voor hoogbouw op zijn gronden heeft ingediend en dat de gemeente Gouda hieromtrent ook geen intentieovereenkomst met [appellant] heeft gesloten. Dit standpunt van de raad is door [appellant] niet weersproken. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:131, is de Afdeling van oordeel dat de raad onder deze omstandigheden bij de vaststelling van het plan niet gehouden was om rekening te houden met een mogelijke toekomstige herontwikkeling van de gronden van [appellant] en het in dat kader realiseren van hoogbouw aldaar.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.       [appellant] voert aan dat de raad met de vaststelling van het plan in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Hij wijst in dat kader op het arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778.
    7.1.    In het arrest van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778, heeft de Hoge Raad overwogen dat uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeit dat: "een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat het overheidslichaam, teneinde gelijke kansen te realiseren, een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Het overheidslichaam moet hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen."
    7.2.    Daargelaten of uit hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, zonder meer kan worden geconcludeerd dat niet aan de onder 9.3 vermelde vereisten uit het arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778, is voldaan, betekenen de eventuele gevolgen van dit arrest voor de koopovereenkomst tussen de gemeente Gouda en de betrokken ontwikkelaar niet op voorhand dat het plan als zodanig niet uitvoerbaar is. Een bestemmingsplan regelt immers niet door welke gegadigde het moet worden uitgevoerd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad op voorhand had moeten inzien dat het bestemmingsplan niet kan worden uitgevoerd zonder dat daarvoor benodigde gemeentelijke gronden in strijd met het gelijkheidsbeginsel, zoals nader is uitgewerkt in voormeld arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021, aan een ontwikkelaar worden verkocht.
    Het betoog slaagt niet.
    Geschiktheid [locatie] voor hoogbouw
    8.       [appellant] betoogt dat zijn locatie zeer geschikt is voor hoogbouw en stelt dat hier ook behoefte aan bestaat, in het bijzonder waar het gaat om appartementen voor senioren. Hij voert aan dat het realiseren van (senioren)appartementen op deze locatie, zorgt voor een betere doorstroming wat betreft de beschikbaarheid van woningen voor in het bijzonder jongere gezinnen. Tevens stelt [appellant] dat de aanwezigheid van twee nabijgelegen spoorbruggen, vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet aan deze realisatie in de weg hoeft te staan. Hij wijst in dat kader op de ontwikkeling van het gebouw De Lunet in Nijmegen, waar volgens hem ook hoogbouw is gerealiseerd in een vergelijkbare situatie.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat [locatie] geen deel uitmaakt van het plangebied. Deze beroepsgronden hebben dan ook geen betrekking op de ontwikkelingen die het aan de orde zijnde plan mogelijk maakt. De ruimtelijke aanvaardbaarheid van hoogbouw op de locatie van [appellant] ligt in deze procedure niet voor. De vraag of er behoefte bestaat aan hoogbouw op deze locatie dan wel de vraag of hoogbouw op deze locatie vanuit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar is, kunnen aan de orde worden gesteld in een procedure over een ruimtelijk besluit met betrekking tot die locatie.
    Conclusie
    9.       Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    Proceskosten
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Tieleman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    817