ECLI:NL:RVS:2014:2394, Raad van State, 02-07-2014, 201307540/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Bennebroek Oude Kern 2013" vastgesteld.

201307540/1/R3.
    Datum uitspraak: 2 juli 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. de Rooms-Katholieke Parochie St. Jozef, gevestigd te Bennebroek, gemeente Bloemendaal,
    2. de stichting Stichting Woonzorg Nederland, gevestigd te Amsterdam,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Bloemendaal,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Bennebroek Oude Kern 2013" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben de Parochie en Woonzorg Nederland beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2014, waar de Parochie, vertegenwoordigd door ing. J.M.M. Balink, bijgestaan door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, Woonzorg Nederland, vertegenwoordigd door ir. J.M. Tillie en drs. J. Ensing, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.N. Schotborg, drs. R.J. Van Beek en drs. M. Fopma, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep van de Parochie
    
    2. De Parochie kan zich niet verenigen met de bestemmingen "Tuin" en "Verkeer - Verblijfsgebied" die zijn toegekend aan haar gronden achter de pastorie aan de Kerklaan te Bennebroek. Zij voert aan dat aan deze gronden, die thans in gebruik zijn als pastorietuin en parkeerplaats, een woonbestemming had moeten worden toegekend. Zij wijst er op dat in het verleden van gemeentewege toezeggingen zijn gedaan dat woningbouw mogelijk zou worden gemaakt en dat in het verleden de ruimtelijke argumenten in dit kader zijn afgewogen waaruit volgde dat woningbouw mogelijk was. Zij voert verder aan dat de raad ten onrechte minder gewicht heeft toegekend aan het financiële belang van de Parochie om woningen te realiseren dan aan het behoud van de openbare parkeerplaatsen. Over de parkeerbehoefte voert zij verder aan dat het parkeeronderzoek van DHV, gedateerd mei 2012, dat de raad aan het plan ten grondslag heeft gelegd, niet consistent is en dat uit het onderzoek niet kan worden afgeleid dat een kritische parkeerdruk ontstaat door de woningbouwplannen van de Parochie. Zo is onder meer geen rekening gehouden met mogelijke nieuwe parkeerplaatsen op het Kerkplein die ter compensatie gecreëerd zouden kunnen worden en kan niet worden geconcludeerd dat de parkeerplaats van de Parochie steeds volledig wordt gebruikt. Tot slot voert de Parochie aan dat op het perceel van de naastgelegen brandweerkazerne wel nieuwe woningen mogelijk worden gemaakt en dat de raad bij het vaststellingsbesluit een oordeel had moeten geven over het verzoek van de Parochie om de parkeerplaats aan de openbaarheid te onttrekken en aan te wijzen als privéparkeerplaats.
    
    2.1. Aan de door de Parochie bedoelde gronden zijn de bestemmingen "Tuin" en "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend. Deze gronden zijn thans in gebruik als pastorietuin en openbare parkeerplaatsen.
    
    Ingevolge artikel 10, lid 10.1, van de planregels zijn de op de verbeelding voor "Tuin" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen;
    
    (...).
    
    Ingevolge artikel 11, lid 11.1, van de planregels zijn de op de verbeelding voor "Verkeer - Verblijfsgebied" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. wegen, straten, pleinen en paden;
    
    b. voet- en fietspaden;
    
    c. verblijfsgebied;
    
    d. parkeervoorzieningen;
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
    e. groenvoorzieningen en bermen;
    
    (...)
    
    h. speelvoorzieningen.
    
    2.2. De raad stelt dat het plan conserverend van aard is en dat in beginsel alleen concrete bouwplannen in het plan worden opgenomen waarvoor een zogeheten principeverzoek is gedaan en waarover een principebesluit is genomen. Niet in geschil is dat er weliswaar in het verleden overleg is geweest met de Parochie over woningbouwplannen op de parkeerplaats en dat er schetsen voor woningbouw zijn opgesteld, maar dat over de woningen nooit een principebesluit is genomen. Verder heeft de Parochie niet aannemelijk gemaakt dat door of namens de raad toezeggingen zijn gedaan.
    
    Over de ruimtelijke aanvaardbaarheid heeft de raad gesteld dat de bouw van woningen betekent dat de parkeergelegenheid op de parkeerplaats zou moeten worden opgegeven, terwijl aan deze parkeergelegenheid een grote maatschappelijke behoefte is. Hij wijst er op dat in het genoemde rapport van DHV is vermeld dat de parkeerdruk kritisch wordt omdat er 32 parkeerplaatsen zouden wegvallen. De Parochie heeft deze conclusie niet gemotiveerd bestreden. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de conclusie in het rapport onjuist zou zijn enkel en alleen omdat de woningbouwplannen van de Parochie en de door haar aangedragen mogelijkheden voor alternatieve parkeerplaatsen op het plein bij de kerk, niet zijn meegenomen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid een groter belang kunnen toekennen aan het behoud van de parkeerplaats en de parochietuin dan aan het toekennen van een woonbestemming aan deze gronden.
    
    Over de gemaakte vergelijking met het voormalige terrein van de brandweerkazerne wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat hierover in de beleidsnotitie Herziene visie Oude Kern Bennebroek, anders dan over de gronden van de Parochie, wel een principebesluit is genomen en dat daar parkeren op eigen terrein mogelijk is. De Parochie heeft dat niet gemotiveerd bestreden. In hetgeen de Parochie heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door de Parochie genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    Over het onttrekken van de parkeerplaatsen aan de openbaarheid overweegt de Afdeling, zoals zij eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 21 augustus 2013, in zaak nr. 201211646/1/R3, dat het onttrekken van een weg aan het openbaar verkeer wordt geregeld in de Wegenwet en niet in een bestemmingsplan. De raad heeft dan ook terecht hierover geen besluit genomen in de voorliggende procedure. Het betoog faalt.
    
    3. De Parochie kan zich niet verenigen met het plan voor zover dat voorziet in de mogelijkheid op haar eigendommen nabij de kerk en voor zover daar de bestemmingen "Verkeer - Verblijfsgebied" en "Groen-1" is toegekend, langzaamverkeersroutes aan te leggen. Zij voert aan dat zij geen toestemming zal geven om haar eigendommen open te stellen voor langzaam verkeer, zodat het plan niet uitvoerbaar is.
    
    3.1. Aan de door de Parochie bedoelde gronden, die bestaan uit een pleintje, zijn de bestemmingen "Groen-1" en "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de op de verbeelding voor "Groen-1" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    (...)
    
    c. fiets en/of voetpaden;
    
    (...).
    
    3.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het pleintje onder meer dient als enige toegangsroute naar een nabijgelegen school. Het pleintje is openbaar toegankelijk gebied. In hetgeen de Parochie heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid deze gronden overeenkomstig het feitelijke gebruik heeft kunnen bestemmen. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen de Parochie heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het plan niet uitvoerbaar is. Het betoog faalt.
    
    4. De Parochie kan zich niet verenigen met de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" ter plaatse van het kerkplein. Zij voert aan dat zij in de zienswijze heeft gesteld dat deze grond als parkeerterrein zou kunnen dienen, als compensatie voor de parkeerplaatsen die verdwijnen ten behoeve van de door haar gewenste woningbouw. Zij betoogt dat nu geen parkeerplaatsen gecompenseerd hoeven te worden, zij niet zal meewerken aan het openbaar maken van de grond voor parkeergelegenheid en de grond voor eigen gebruik zal houden.
    
    4.1. Aan het plein voor de kerk is de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend.
    
    4.2. De raad stelt dat de Parochie in haar reactie op het voorontwerp van het plan, waarin de bestemming "Groen" was toegekend aan de betreffende gronden, heeft verzocht om ter plekke van hun eigendommen parkeren mogelijk te maken. Aangezien dit aansluit bij de feitelijke situatie, is met de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" voorzien in parkeervoorzieningen. In hetgeen de Parochie heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Het betoog faalt.
    
    5. De Parochie kan zich niet verenigen met de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" en de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 3" die is toegekend aan een strook grond ten noordwesten van de begraafplaats aan de Wilhelminalaan en die voorziet in de mogelijkheid om de begraafplaats uit te breiden naar de gronden die thans de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" hebben en worden gebruikt als parkeerplaats. Volgens de Parochie bestaan geen ruimtelijke argumenten om de uitbreiding van de begraafplaats niet bij recht als zodanig te bestemmen. Verder betoogt de Parochie dat in het verleden toezeggingen zijn gedaan over mogelijke grondruil en de mogelijkheid om woningen te bouwen, waardoor de uitbreiding van de begraafplaats gefinancierd zou kunnen worden.
    
    5.1. Aan de door de Parochie bedoelde strook grond, waarop thans acht parkeerplaatsen en een speelveldje liggen, zijn de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" en de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 3" toegekend.
    
    Ingevolge lid 11.5 kan het college van burgemeester en wethouders de bestemming van het gebied, ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 3", wijzigen in de bestemming "Maatschappelijk - Begraafplaats" onder de volgende voorwaarden:
    
    a. de bepalingen van artikel 7 Maatschappelijk-Begraafplaats is van overeenkomstige toepassing,
    
    b. er worden voldoende parkeerplaatsen gerealiseerd volgens de normen van de CROW/ASVV.
    
    5.2. De raad stelt dat de uitbreiding van de begraafplaats niet bij recht mogelijk is gemaakt, omdat hiervoor nog een grondruil met de gemeente nodig is en omdat nog niet is voorzien in de compensatie van de acht parkeerplaatsen die met de uitbreiding zullen verdwijnen. Voorts stelt de raad dat nog onduidelijk is of de Parochie voldoende financiële middelen heeft om de begraafplaats uit te breiden in de noordwestelijke richting. Tot dat hierover duidelijkheid is, dienen de parkeerplaatsen en het aanwezige groen te worden behouden. Om die reden heeft hij de uitbreiding van de begraafplaats niet bij recht mogelijk willen maken, maar voorzien in een wijzigingsbevoegdheid. In hetgeen de Parochie heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Het betoog faalt.
    
    Het beroep van Woonzorg Nederland
    
    6. Woonzorg Nederland kan zich niet verenigen met de bestemming "Maatschappelijk" die is toegekend aan de zogeheten locatie Meerleven II aan de Witte de Withlaan en aan het perceel Kerklaan 16-74, beide te Bennebroek. Zij betoogt dat aan de percelen een woonbestemming had moeten worden toegekend of ten minste een aanduiding die voorziet in het realiseren van woningen specifiek voor senioren. Woonzorg Nederland voert aan dat met de bestemming "Maatschappelijk" enkel zorgwoningen kunnen worden gebouwd en dat het niet mogelijk is om zelfstandige woonruimte voor senioren op deze locaties te ontwikkelen. Zij wijst er op dat dit niet overeenstemt met het landelijke beleid om zelfstandig wonen te bevorderen en wonen en zorg voor mensen met een lichte zorgvraag te scheiden en dat daardoor meer zelfstandige woonruimte voor senioren gewenst is. Verder bestaat volgens haar geen behoefte aan meer zorgwoningen in de omgeving, omdat de locatie Meerleven I al in voldoende zorgwoningen voorziet. Verder voert zij aan dat in het ontwerp van het plan aan de gronden waarop Meerleven II staat een woonbestemming was toegekend en dat daarmee de indruk is gewekt dat het realiseren van zelfstandige woningen mogelijk zou moeten kunnen zijn. Tot slot voert Woonzorg Nederland aan dat de bestemming "Maatschappelijk" een waardedaling van de grond met zich brengt.
    
    6.1. De raad stelt dat geen overeenstemming is bereikt over de herontwikkeling van de locatie Meerleven II en dat daarom de gronden conserverend zijn bestemd. In het hiervoor geldende bestemmingsplan "Bennebroek" uit 1976 was aan het betreffende perceel de bestemming "Openbare en bijzondere doeleinden" toegekend. Met de thans toegekende bestemming "Maatschappelijk" zijn vergelijkbare mogelijkheden geboden. Zo is wonen gekoppeld aan zorg mogelijk in de vorm van intramurele zorginstellingen en/of woonzorgcentrum. Verder stemmen de bouwvlakken en de oppervlakte overeen met de situatietekeningen in de Integrale Visie Bennebroek en de Herziene Visie.
    
    Ten aanzien van het perceel Kerklaan 16-74, waarop een zusterflat staat, stelt de raad dat het uitgangspunt is geweest om de bestaande bestemming te handhaven. In het hiervoor geldende bestemmingsplan was de bestemming "Openbare en bijzondere doeleinden" aan dit perceel toegekend. Dat per abuis in het voorontwerp van het plan de bestemming "Wonen" was toegekend aan het perceel maakt volgens de raad niet dat er een gerechtvaardigd vertrouwen kon bestaan dat deze bestemming gehandhaafd zou blijven. Hij wijst er op dat aan een voorontwerp geen rechten kunnen worden ontleend. Verder heeft de raad gesteld dat voor zelfstandige bewoning de bestemming "Wonen" zou moeten worden toegekend en dat hiervoor zwaardere parkeernormen gelden.
    
    6.2. Aan de door Woonzorg Nederland bedoelde gronden is de bestemming "Maatschappelijk" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 6, lid 6.1, zijn de op de verbeelding voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    (...)
    
    d. intramurale zorginstellingen en/of woonzorgcentrum.
    
    Ingevolge artikel 1, lid 1.81, is een woonzorgcentrum een instelling waar wonen mogelijk is in combinatie met verzorging en/of verpleging binnen de instelling.
    
    6.3. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de gronden van Woonzorg Nederland betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Het betoog faalt.
    
    6.4. Niet in geschil is dat in het hiervoor geldende plan zelfstandig wonen niet was toegestaan op beide percelen. Verder was voor beide percelen door de raad geen principebesluit genomen om de bestemming "Wonen" op te nemen in het plan. Voorts acht de Afdeling het aannemelijk dat met de bestemming "Wonen" een andere parkeerbehoefte en andere ruimtelijke gevolgen kunnen ontstaan dan indien de gronden alleen worden gebruikt voor een woonzorgcentrum of een zorginstelling. Gezien het voorgaande en nu het plan conserverend van aard is, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet behoefde te worden voorzien in een woonbestemming. Het betoog faalt.
    
    7. Woonzorg Nederland kan zich niet verenigen met de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 2" die is toegekend aan de strook grond tussen de Witte de Withlaan en de locatie Meerleven I te Bennebroek. Volgens haar dienen de op het perceel voorziene bouwmogelijkheden behouden te blijven en dient de in artikel 6, lid 6.4, van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid te vervallen.
    
    7.1. Aan de bedoelde strook grond is de bestemming "Maatschappelijk" en onder meer de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 2" toegekend. Voorts zijn twee bouwvlakken ingetekend op deze strook grond ten behoeve van gestapelde woningen.
    
    Ingevolge artikel 6, lid 6.4, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders de bestemming van het gebied, ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 2", geheel of gedeeltelijk wijzigen in de bestemming "Tuin". Van deze wijzigingsbevoegdheid kan gebruik worden gemaakt na 28 februari 2015, echter niet voor de gronden waarvoor voor 28 februari 2015 een ontvankelijke aanvraag van een omgevingsvergunning voor het bouwen van gebouwen is ingediend.
    
    7.2. De raad heeft ter zitting toegelicht dat weliswaar in het plan nu nog voorzien is in bouwmogelijkheden, maar dat hij het wenselijk acht dat deze bouwmogelijkheden komen te vervallen en dat de nu aanwezige tuin als zodanig wordt bestemd. Omdat de bestemming "Tuin" een beperking inhoudt van de mogelijkheden van Woonzorg Nederland zowel onder het vorige plan als onder het aan de orde zijnde plan, heeft de raad Woonzorg Nederland tegemoet willen komen door eerst over te gaan tot het wijzigen van de bestemming als Woonzorg Nederland niet voor 28 februari 2015 gebruik maakt van de bouwmogelijkheden. Naar het oordeel van de Afdeling is toepassing van de wijzigingsbevoegdheid zoals vervat in artikel 6, lid 6.4, van de planregels afhankelijk gesteld van een onzekere, niet door ruimtelijke overwegingen ingegeven, eis waardoor in feite een voorwaardelijke wijzigingsbevoegdheid ontstaat. Voorts is een wijzigingsbevoegdheid voor deze situatie niet bedoeld. In het stelsel van de Wro dient de raad bij het vaststellen van het plan een keuze te maken voor de bestemming die hij ruimtelijk aanvaardbaar en wenselijk acht. Hierbij past niet dat de raad slechts een bestemming en de daarbij behorende bouwmogelijkheden laat voortbestaan tot een specifiek bepaald moment waarop derden een omgevingsvergunning moeten hebben aangevraagd en waarbij het gevolg van het niet indienen van een aanvraag is dat de bestemming wordt gewijzigd en dat deze derden hun bouwmogelijkheden kwijtraken.
    
    Het bestreden besluit is daarmee in zoverre in strijd met artikel 3.1 en 3.6 van de Wro. Het betoog slaagt.
    
    Slotconclusie
    
    8. Het beroep van de Parochie is ongegrond. In hetgeen Woonzorg Nederland heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vaststelling van het plandeel met de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 2" is genomen in strijd met de artikelen 3.1 en 3.6 van de Wro. Het beroep van Woonzorg Nederland is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van de Parochie bestaat geen aanleiding. Ten aanzien van Woonzorg Nederland is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep van de stichting Stichting Woonzorg Nederland gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van 27 juni 2013 van de raad van de gemeente Bloemendaal waarbij het bestemmingsplan "Bennebroek Oude Kern 2013" is vastgesteld, voor zover daarbij de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 2" is toegekend aan de gronden met de bestemming "Maatschappelijk" ter plaatse van het perceel van aan de Witte de Withlaan te Bennebroek;
    
    III. verklaart het beroep van de Rooms-Katholieke Parochie St. Jozef ongegrond;
    
    IV. gelast dat de raad van de gemeente Bloemendaal aan de stichting Stichting Woonzorg Nederland haar door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Helder w.g. Van Helvoort
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2014
    
    361.