ECLI:NL:CBB:2014:339, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 15-09-2014, AWB 13/768
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Warenwetbesluit invoer levensmiddelen uit derde landen. Warenwetregeling veteringaire controles (derde landen). Richtlijn 97/78/EG. Verordening (EG) 853/2004. Weigering invoer in EU van product van dierlijke oorsprong. Vaststelling na overeenstemmingscontrole op grond van artikel 4, vierde lid, Richtlijn 97/78/EG dat product niet aan de invoervoorwaarden voldoet, leidt tot treffen maatregelen genoemd in artikel 17, tweede lid, Richtlijn 97/78/EG. Verordening (EG) 882/2004 mist toepassing. Uitspraak rechtbank vernietigd.

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
    
      13/768		15 september 2014
      17014
    
    
    
    
      
        Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (hierna ook: NVWA), appellante,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: rechtbank) van 3 september 2013, met kenmerk 13/4906 en 13/4905, in het geding tussen appellante en
    
    
    
      
        Bayshore SA (hierna: Bayshore), te Oberwil (Zwitserland). 
    
    
    
      Gemachtigde van NVWA: mr. J.W.R. Markhorst, werkzaam bij de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken van NVWA.
      Gemachtigde van Bayshore: mr. R. Andringa, advocaat te Rotterdam.
    
    
    
    
    
  
  
    
      1Het procesverloop in hoger beroep
    
      Appellante heeft bij brief van 10 oktober 2013, bij het College binnengekomen op 11 oktober 2013, hoger beroep ingesteld tegen bovenvermelde, op 3 september 2013 aan partijen verzonden, uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank (ECLI:NL:RBROT:2013:6845).
      Bij brief van 24 oktober 2013 heeft Bayshore een reactie op het hoger beroep ingediend.
      Bij uitspraak van 4 november 2013 heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek van appellante tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen, in dier voege dat de uitspraak van 3 september 2013 van de voorzieningenrechter van de rechtbank wordt geschorst totdat het College op het daartegen ingestelde hoger beroep uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:CBB:2013:238).
      Bij brief van 7 april 2014 heeft appellante de gronden van het hoger beroep aangevuld.
      Op 18 april 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellante heeft zich door haar gemachtigde laten vertegenwoordigen. Voor appellante zijn tevens verschenen dr. G. Reinholz-Artz, officiële dierenarts NVWA en drs. M.H. Gerlofsma, als senior-inspecteur dierenarts werkzaam bij de afdeling Toezichtontwikkeling Divisie Veterinair en Import van NVWA. Bayshore werd door haar gemachtigde vertegenwoordigd.
    
  
  
    
      2De grondslag van het geschil
    
      2.1
      
        Richtlijn (EG) nr. 97/78 van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen van de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht (Pb 1998, L 24, blz. 9; hierna: Richtlijn 97/78 of Importrichtlijn) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
        “ Artikel 11. De lidstaten verrichten de veterinaire controles voor producten uit derde landen die op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden worden binnengebracht, overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn en in Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (…).(…)
      
      
      
        Artikel 2(…)2. Voorts wordt verstaan onder:(…)c) „overeenstemmingscontrole”: verificatie door een visuele controle van de overeenstemming tussen de veterinaire certificaten, de veterinaire documenten of andere bij de veterinaire wetgeving voorgeschreven documenten en de producten;(…)j) „invoervoorwaarden”: de in de communautaire wetgeving vastgestelde veterinaire voorschriften waaraan in te voeren producten moeten voldoen;(…)
      
      
      
        Artikel 4(…)4. Met uitzondering van de in de artikelen 9 tot en met 15 bedoelde specifieke gevallen, verricht de officiële dierenarts:a) een overeenstemmingscontrole van iedere partij om zich ervan te vergewissen dat de producten in overeenstemming zijn met de gegevens die zijn vermeld in de certificaten of documenten waarvan de partij vergezeld gaat. Behalve in de gevallen van (…) omvat deze controle:(…)ii) in de overige gevallen:- voor alle soorten producten, controle op de aanwezigheid van de officiële stempels of merktekens of keuringsmerktekens voor identificatie van het land en de inrichting van oorsprong en op de overeenstemming van een en ander met de stempels en merktekens op het certificaat of document;(…)
      
      
      
        Artikel 17(…)2. Wanneer de veterinaire autoriteit aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles vaststelt, dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet of dat een onregelmatigheid is begaan, besluit de bevoegde autoriteit in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger:a) ofwel het product vanuit dezelfde grensinspectiepost binnen een termijn van ten hoogste 60 dagen met hetzelfde vervoermiddel terug te zenden naar een met de belanghebbende bij de lading overeengekomen plaats buiten de in bijlage I vermelde grondgebieden, voorzover hiertegen geen bezwaren bestaan in verband met de resultaten van de veterinaire keuring en de gezondheidsvoorschriften of de veterinairrechtelijke voorschriften.(…)b) ofwel het product te vernietigen in de daarvoor bestemde inrichting zoals bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG van de Raad van 27 november 1990 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de verwijdering en verwerking van dierlijke afvallen, voor het in de handel brengen van dierlijke afvallen en ter voorkoming van de aanwezigheid van ziekteverwekkers in diervoeders van dierlijke oorsprong (vissen daaronder begrepen) (…) die het dichtst bij de grensinspectiepost gelegen is, indien terugzending onmogelijk is of de onder a) bedoelde termijn van 60 dagen verstreken is, of indien de belanghebbende bij de lading daar onmiddellijk mee instemt.
      
      
      
        In afwachting van de terugzending van de in dit punt bedoelde producten of van de bevestiging van de motieven voor de afwijzing, worden de betrokken producten onder toezicht van de bevoegde autoriteit op kosten van de belanghebbende bij de lading opgeslagen door de bevoegde autoriteiten.(…)”
      
      
      
        Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (Pb 2004, L 165, blz. 1; hierna: Verordening 882/2004 of Controleverordening) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
        “ Artikel 1 Onderwerp en werkingssfeer1. In deze verordening worden algemene voorschriften vastgesteld voor de uitvoering van officiële controles op de naleving van voorschriften die in het bijzonder zijn gericht op:a) het voorkomen, wegnemen of tot een aanvaardbaar niveau terugbrengen van rechtstreekse of door het milieu veroorzaakte risico's voor mens en dier,enb) het zorgen voor eerlijke praktijken in de handel in levensmiddelen en diervoeders en het beschermen van de belangen van de consument, onder meer door de etikettering van diervoeders en levensmiddelen en andere vormen van consumentenvoorlichting.(…)3. Deze verordening laat specifieke communautaire bepalingen betreffende officiële controles onverlet.(…)
      
      
      
        HOOFDSTUK V OFFICIËLE CONTROLES OP HET BINNENBRENGEN VAN DIERVOEDERS EN LEVENSMIDDELEN UIT DERDE LANDEN
      
      
      
        Artikel 14 Officiële controles van diervoeders en levensmiddelen van dierlijke oorsprong1. Deze verordening doet geen afbreuk aan de eisen inzake veterinaire controles van diervoeders en levensmiddelen van dierlijke oorsprong van Richtlijn 97/78/EG. De overeenkomstig Richtlijn 97/78/EG aangewezen bevoegde autoriteit voert echter ook officiële controles uit om na te gaan of, in voorkomend geval, de niet onder die richtlijn vallende aspecten van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen worden nageleefd, inclusief de aspecten waarnaar in titel VI, hoofdstuk II, van deze verordening wordt verwezen.2. De algemene regels van de artikelen 18 tot en met 25 van deze verordening gelden tevens voor de officiële controles van alle diervoeders en levensmiddelen, met inbegrip van diervoeders en levensmiddelen van dierlijke oorsprong.(…)
      
      
      
        Artikel 19 Maatregelen naar aanleiding van officiële controles van diervoeders en levensmiddelen uit derde landen1. De bevoegde autoriteit plaatst diervoeders of levensmiddelen uit derde landen die niet voldoen aan de wetgeving inzake diervoeders of levensmiddelen in officiële inbewaringneming en neemt, gehoord hebbende de exploitant van het diervoeder- of levensmiddelenbedrijf die voor de zending verantwoordelijk is, de volgende maatregelen ten aanzien van deze diervoeders of levensmiddelen:a) opdragen dat de diervoeders of levensmiddelen worden vernietigd, overeenkomstig artikel 20 aan een speciale behandeling worden onderworpen, of overeenkomstig artikel 21 worden teruggestuurd uit de Gemeenschap; ook kunnen andere passende maatregelen worden genomen, zoals de diervoeders en levensmiddelen aanwenden voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld;(…)”
      
      
      
        	De considerans van Verordening 882/2004 vermeldt het volgende:
        “ (24) Het is van belang uniforme procedures in te stellen voor de controle van de invoer naar het grondgebied van de Gemeenschap van diervoeders en levensmiddelen uit derde landen, rekening houdende met het feit dat er reeds geharmoniseerde invoerprocedures bestaan voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die vallen onder Richtlijn 97/78/EG van de Raad (…) en levende dieren die vallen onder Richtlijn 91/496/EEG van de Raad (…).
      
      
      
        Deze bestaande procedures functioneren goed en dienen gehandhaafd te blijven.
      
      
      
        (25) De in Richtlijn 97/78/EG bedoelde controles op diervoeders en levensmiddelen uit derde landen beperken zich tot de veterinaire aspecten. Het is noodzakelijk deze controles aan te vullen met officiële controles die niet-veterinaire aspecten bestrijken, zoals controles van additieven, etikettering, traceerbaarheid, bestraling van levensmiddelen en van materiaal dat met levensmiddelen in aanraking is geweest.”
      
      
      
        	In Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Pb 2004, L 139, blz. 55; hierna: Verordening 853/2004) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
        “ Artikel 5 Gezondheids- en identificatiemerken1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven brengen producten van dierlijke oorsprong die gehanteerd zijn in een inrichting die overeenkomstig artikel 4, lid 2, moet worden erkend, alleen in de handel met:(…)b) wanneer genoemde verordening niet in het aanbrengen van een gezondheidsmerk voorziet, een identificatiemerk aangebracht overeenkomstig bijlage II, sectie I, van deze verordening.(…)
      
      
      
        Artikel 6 Producten van dierlijke oorsprong van buiten de Gemeenschap1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die producten van dierlijke oorsprong invoeren uit derde landen, zorgen ervoor dat die invoer uitsluitend geschiedt indien:(…)c) het product voldoet aan:i) de voorschriften van deze verordening, met inbegrip van de voorschriften van artikel 5 betreffende gezondheids- en identificatiemerken;(…)
      
      
      
        BIJLAGE IIVOORSCHRIFTEN BETREFFENDE VERSCHEIDENE PRODUCTEN VAN DIERLIJKE OORSPRONG
      
      
      
        SECTIE I: IDENTIFICATIEMERKENWanneer zulks overeenkomstig de artikelen 5 en 6 vereist is, moeten, onverminderd het bepaalde in bijlage III, exploitanten van levensmiddelenbedrijven ervoor zorgen dat producten van dierlijke oorsprong een identificatiemerk dragen in overeenstemming met de onderstaande bepalingen.
      
      
      
        A. AANBRENGEN VAN HET IDENTIFICATIEMERK1. Het identificatiemerk wordt aangebracht voordat het product de productie-inrichting verlaat.(…)
      
      
      
        B. VORM VAN HET IDENTIFICATIEMERK(…)6. Het merk moet de naam van het land vermelden waar de inrichting gevestigd is, voluit geschreven of aangegeven met een uit twee letters bestaande code overeenkomstig de desbetreffende ISO-norm.(…)”
      
      
      
        	Het Warenwetbesluit invoer levensmiddelen uit derde landen (hierna: Warenwetbesluit) is bij Besluit van 27 maart 1999 houdende wijziging van het Warenwetbesluit invoer levensmiddelen uit derde landen (Stb. 1999, 161) gewijzigd. De Nota van Toelichting bij het Besluit vermeldt dat de wijziging ertoe strekt Richtlijn 97/78 bij en krachtens dat Warenwetbesluit te implementeren. Het Warenwetbesluit luidde, ten tijde en voor zover van belang, als volgt:
        “ Artikel 2(…)2. Het is verboden eet- of drinkwaren binnen Nederlands grondgebied te brengen of te verhandelen anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.(…)
      
      
      
        Artikel 3Eet- of drinkwaren worden slechts binnen Nederlands grondgebied gebracht of verhandeld indien die waren bij aanwending overeenkomstig redelijkerwijze te verwachten gebruik uit het oogpunt van gezondheid geschikt zijn voor menselijke consumptie.
      
      
      
        Artikel 4Onze Minister stelt, in overeenstemming met Onze Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, ter uitvoering van:a. Richtlijn 97/78/EG;(…)nadere regels vast ter uitvoering van artikel 3, voor zover het de volksgezondheid betreft.”
      
      
      
        	Nadere regels als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit zijn, voor zover hier van belang, neergelegd in de Warenwetregeling Veterinaire controles (derde landen) (hierna: Warenwetregeling). De Warenwetregeling luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
        “ Artikel 2Het binnen Nederlands grondgebied brengen van eet- en drinkwaren, afkomstig uit een land dat niet behoort tot de Europese Unie, en het vervolgens verhandelen daarvan, geschiedt met inachtneming van de ter zake bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde bepalingen.
      
      
      
        	(…)
      
      
      
        Artikel 4Als bevoegde autoriteit, bedoeld in richtlijn 97/78/EG, wordt aangewezen de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.
      
      
      
        Artikel 5De officiële dierenarts, bedoeld in richtlijn 97/78/EG, wordt aangewezen door de bevoegde autoriteit.
      
      
      
        Artikel 6De officiële dierenarts in de grensinspectiepost en in entrepots neemt bij zijn werkzaamheden de ter zake bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde voorschriften in acht.”
      
      
    
    
      2.2
      
        Bayshore is een Zwitserse firma die zich bezighoudt met het in Zwitserland verhandelen van (zoetwater)vis. Daartoe importeert zij vis uit derde landen.
        	Namens Bayshore is bij de buitengrensinspectiepost Rotterdam een partij diepgevroren baarsfilets aangeboden voor invoering in de Europese Unie (hierna: EU). De officiële dierenarts van NVWA heeft de aanbieder van deze partij op 27 november 2012 in kennis gesteld van het voornemen een besluit als bedoeld in artikel 17 van Richtlijn 97/78 te nemen. Bij besluit van 29 november 2012 heeft de officiële dierenarts de partij voor invoering in de EU geweigerd, omdat bij de overeenstemmingscontrole is vastgesteld dat het identificatiemerk niet de naam vermeldt van het land waar de productie-inrichting is gevestigd. Daarbij heeft de officiële dierenarts, onder verwijzing naar artikel 17 van Richtlijn 97/78, meegedeeld dat de termijn waarbinnen de gelegenheid bestaat om de partij over zee of via lucht naar een derde land te vervoeren zestig dagen na dagtekening is en dat na afloop van deze termijn de partij zal worden vernietigd.
      
    
    
      2.3
      
        Bij haar besluit van 15 juli 2013, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft appellante het tegen het besluit van 29 november 2012 gemaakte bezwaar van Bayshore, in afwijking van het advies van de VWS-commissie bezwaarschriften Awb, ongegrond verklaard. Appellante heeft daartoe het volgende overwogen, waarbij zij met “Commissie” voornoemde bezwaarschriftencommissie bedoelt:
        “ Op grond van artikel 19, eerste lid, onder a, van Verordening (EG) nr. 882/2004 treft de bevoegde autoriteit een van de volgende maatregelen indien zij vaststelt dat uit derde landen afkomstige levensmiddelen niet aan de wetgeving voldoen: het vernietigen van de levensmiddelen, het onderwerpen van de levensmiddelen aan een speciale behandeling of het terugsturen van de levensmiddelen. Voorts bepaalt het artikel dat andere passende maatregelen kunnen worden genomen, zoals het aanwenden van de levensmiddelen voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld.
      
      
      
        De Commissie is van oordeel dat in het kader van de hiervoor genoemde “andere passende maatregelen” maatregelen mogelijk zijn die niet enkel de be- of verwerking van het product zelf betreffen, zoals dat volgens haar wel het geval is bij de speciale behandeling als bedoeld in artikel 20 van de betreffende verordening. Voorts is de Commissie van oordeel dat de woorden “andere passende maatregelen” ruimte laten voor overwegingen van proportionaliteit, efficiëntie en subsidiariteit.
      
      
      
        Hoewel ik voorgaand standpunt in zijn algemeenheid kan volgen, ben ik van opvatting dat, bij het ontbreken van een identificatiemerk in de zin van Verordening (EG) nr. 853/2004, het binnen het van toepassing zijnde wettelijk kader niet mogelijk is om de betreffende partij alsnog te etiketteren (‘bijstickeren’) overeenkomstig sectie I van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 853/2004.In dit verband is van belang het gestelde in punt A.1 van sectie I van bijlage II bij verordening (EG) nr. 853/2004 waarin wordt bepaald dat het identificatiemerk moet worden aangebracht voordat het product de productie-inrichting verlaat. Verder bepaalt punt B.6 van dezelfde sectie van bijlage II dat het identificatiemerk de naam van het land moet vermelden waar de inrichting is gevestigd.
      
      
      
        Ik constateer dat de Commissie met mij van oordeel is dat de onderhavige partij niet is voorzien van een identificatiemerk in de zin van Verordening (EG) nr. 853/2004 omdat het merk niet de naam van het land vermeldt waar de productie-inrichting is gevestigd.
      
      
      
        Nu de partij niet is voorzien van een identificatiemerk in de zin van Verordening (EG) nr. 853/2004, terwijl punt A.1 van sectie I van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 853/2004 expliciet voorschrijft dat het identificatiemerk moet worden aangebracht voordat het product de productie-inrichting verlaat, acht ik het geconstateerde gebrek in dit stadium niet herstelbaar door middel van het aanbrengen van aanvullende etikettering. Dat uit onderliggende documenten valt af te leiden dat het product uit China afkomstig is, doet daaraan niet af. Aanwezigheid van een identificatiemerk in de zin van Verordening (EG) nr. 853/2004 is immers een op zichzelf te beoordelen element, zowel bij een controle aan de buitengrens als bij een controle op het EG-grondgebied.
      
      
      
        Ik merk hierbij op dat ook het Directoraat Generaal Health and Consumers van de Europese Commissie (hierna: DG Sanco) van deze interpretatie uitgaat nu het op zijn website heeft vermeld dat het wijzigen of corrigeren van een identificatiemerk niet mogelijk is in het kader van een controle bij de buitengrensinspectiepost. Daarbij wordt verwezen naar een wijziging in de van toepassing zijnde regelgeving die is doorgevoerd bij verordening (EG) nr. 1020/2008 van de Europese Commissie van 17 oktober 2008.”
      
      
    
  
  
    
      3De uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank
    
      De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft met gebruikmaking van haar bevoegdheid onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak het beroep van Bayshore gegrond verklaard, het bestreden besluit van 15 juli 2013 vernietigd wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals dit vorm heeft gekregen in het Europese Unierecht, en bepaald dat appellante binnen zes weken na verzending van het afschrift van de uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak. Het verzoek om voorlopige voorziening van Bayshore heeft de voorzieningenrechter afgewezen.
      De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
      “ 8. Gelet op de “declaration of non-manipulation” van de officiële dierenarts van NVWA van 5 december 2012, het door de Chinese autoriteiten afgegeven “health certificate” en het in de stukken en op de verpakking vermelde nummer 370/02A61 [lees: 3700/02A61] kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid geen twijfel bestaan of de partij vis afkomstig is uit China. Dat op de verpakking de aanduiding van het land van herkomst (China of code CN) ontbreekt geeft – anders dan NVWA eerst ter zitting stelt – in dit geval onvoldoende aanleiding om in twijfel te trekken dat het land van herkomst China is of dat de door de Chinese autoriteiten gecontroleerde partij vis de onderhavige partij vis betreft.
    
    
    9. Voor zover al zou moeten worden aangenomen dat “behandeling of verwerking” in de zin van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 882/2004 uitsluitend kan zien op het product zelf, is daarmee niet gegeven dat “andere passende maatregelen” in de zin van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 882/2004 uitsluitend kunnen bestaan uit “behandeling of verwerking” van het product zelf. Daargelaten welke status toekomt aan de informatie op de website van het Directoraat General Health and Consumers van de Europese Commissie, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het herstellen van de omissie van aanduiding van het land van herkomst in een geval als het onderhavige, waarin boven iedere twijfel duidelijk is wat het land van herkomst is, niet op een lijn is te stellen met het eerst aanbrengen van enig identificatiekenmerk buiten de productie-inrichting. Uit voornoemde informatie op de website kan worden afgeleid dat dit laatste niet mogelijk wordt geacht, doch niet dat nimmer enig herstel mogelijk is. Daar komt bij dat “andere passende maatregelen” zouden kunnen bestaan uit het naar het land van bestemming meezenden van de benodigde stukken waaruit het land van herkomst blijkt, zodat in dat geval aanpassing van de etiketten achterwege kan blijven. 
    
    10. De voorzieningenrechter is met Bayshore van oordeel dat NVWA in redelijkheid niet heeft kunnen afzien van het in overleg met Bayshore treffen van de hiervoor genoemde “andere passende maatregelen”, omdat Bayshore in het onderhavige geval onevenredig zal worden getroffen door vernietiging van de partij vis.”
    
  
  
    
      4De standpunten van partijen in hoger beroep
    
      4.1
      
        Appellante bestrijdt dat zij in het onderhavige geval een passende maatregel in de zin van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 882/2004 had kunnen nemen. Naar haar mening staat de verhouding tussen Richtlijn 97/78 (de Importrichtlijn) en Verordening 882/2004 (de Controleverordening) daaraan in de weg. De Importrichtlijn en de Controleverordening zijn volgens appellante complementair. Ze kunnen tegelijkertijd van toepassing zijn, maar regelen dan verschillende zaken. De invoer als zodanig wordt in de Importrichtlijn geregeld: ter invoer aangeboden producten moeten aan de in die richtlijn gestelde invoervoorwaarden voldoen. De Controleverordening is van toepassing op het binnenbrengen van goederen, maar dan alleen wat betreft controles van andere voorschriften dan de invoervoorwaarden. Alle levensmiddelen moeten aan de wetgeving inzake levensmiddelen voldoen. 
        Aangezien in het hier aan de orde zijnde geval geen overeenstemming bestaat tussen de producten en de gegevens die zijn vermeld in het veterinaire certificaat waarvan de partij baarsfilets vergezeld gaat, wordt niet voldaan aan de invoerwaarde van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a, van de Importrichtlijn (gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, sub i, in verbinding met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van Verordening 853/2004). In dat geval is volgens appellante derhalve de Importrichtlijn van toepassing. 
        Voor zover van samenloop sprake zou zijn, stelt appellante dat uit artikel 1, derde lid, en artikel 14, eerste lid, van de Controleverordening volgt dat de Importrichtlijn zou voorgaan. Volgens appellante strookt deze uitleg met het doel van beide communautaire instrumenten. De Importrichtlijn verschaft zogezegd een ‘ticket’ voor de gehele interne markt van de EU. Daarom worden aan het overschrijden van de buitengrenzen strikte eisen gesteld. Weliswaar is de Controleverordening mede van toepassing op levensmiddelen van dierlijke oorsprong uit derde landen, maar met die verordening is geenszins beoogd de importvoorwaarden uit de Importrichtlijn te versoepelen of anderszins aan te passen. Met het zogenoemde hygiënepakket uit 2004, waar de Controleverordening onderdeel van uitmaakt, is juist beoogd (interne) regels vast te stellen om controle op de hygiëne van levensmiddelen te verbeteren en te versterken. Levensmiddelen van dierlijke oorsprong die de buitengrens zijn gepasseerd, maar toch een veiligheidsrisico vormen, kunnen daarom alsnog voorwerp zijn van maatregelen op grond van die verordening. Bovendien worden zij bij het binnenbrengen in de EU gecontroleerd op andere dan veterinaire aspecten.
        Het feit dat de partij baarsfilets van Bayshore niet aan de invoervoorwaarden voldoet,  betekent naar de mening van appellante dan ook dat slechts de opties openstaan genoemd in artikel 17, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Importrichtlijn, dat wil zeggen terugzending of vernietiging van de partij baarsfilets. De aangevallen uitspraak kan reeds op grond hiervan niet in stand worden gelaten.
         	Voorts voert appellante aan dat, anders dan de rechtbank veronderstelt, in dit stadium herstel van het identificatiemerk – door het aanbrengen van aanvullende etikettering of een andere passende maatregel – niet mogelijk is, omdat Verordening 853/2004 uitdrukkelijk voorschrijft dat het identificatiemerk wordt aangebracht vóórdat het product de productie-inrichting verlaat. Voor deze opvatting vindt appellante steun in het feit dat de Europese Commissie (hierna: Commissie) bij Verordening 1020/2008 (Pb 2008, L 277, blz. 8; hierna: Verordening 1020/2008) de formulering van onderdeel A, punt 1, van Sectie I van Bijlage II bij Verordening 853/2004 heeft verduidelijkt door “inrichting” te wijzigen in “productie-inrichting”. Het Directoraat-Generaal Health and Consumers van de Commissie stelt in dit verband op zijn website (http://ec.europa.eu/food/animal/bips/faq/index_en.htm) met betrekking tot de vraag of de identificatiemerken van producten uit derde landen op buitengrensinspectieposten kunnen worden gewijzigd of verbeterd:
        “	The legislative provision for identification marks was amended by Commission Regulation (EC) No 1020/2008 reinforcing the provisions for the identification mark by clarifying in which establishment the identification mark must be applied. Point 1, Part A of Section I of Annex II to Regulation (EC) No 853/2004 states: ‘The identification mark must be applied before the product leaves the establishment of production. This change of the legal text in 2008 does not cater for the possibility to apply an identification mark in another establishment than the establishment of production.”
      
      
      
        Het adviesorgaan van de Commissie op het gebied van veterinaire controles – de Expert Group on Veterinary Checks – heeft in zijn verslag van 9 september 2013 (http://ec.europa.eu/food/animal/bips/expert_group_en.htm) een vergelijkbaar standpunt naar voren gebracht: 
        “	Depending on the shortcoming and if a full identity check can be carried out satisfactorily, labelling shortcoming might be suitable for correction, however, this is not possible for shortcomings concerning the identification mark.”
      
      
      
        Het oordeel van de voorzieningenrechter van de rechtbank zou volgens appellante tevens betekenen dat de controlerende autoriteit zich mede dient te baseren op steunbewijs en vermoedens, hetgeen zich niet verdraagt met de controlesystematiek voorgeschreven in artikel 2, tweede lid, van Richtlijn 97/78, die slechts neerkomt op het visueel vaststellen van de overeenkomst tussen product en documenten.
        Appellante merkt op dat een verdere reden om aan te nemen dat het identificatiemerk aan alle eisen moet voldoen voordat het product de productie-inrichting verlaat, is dat de naam van het land van vestiging van de productie-inrichting en het erkenningsnummer van die inrichting tezamen een unieke combinatie vormen, die mogelijk maakt dat de herkomst van het product uit een productie-inrichting eenduidig kan worden getraceerd. Zonder die combinatie bestaat de mogelijkheid dat een erkenningsnummer op meerdere productie-inrichtingen in verschillende landen betrekking heeft en de traceerbaarheid wordt belemmerd. Het komt volgens appellante geregeld voor dat inrichtingen in meerdere derde landen hetzelfde nummer dragen. Dit houdt verband met het feit dat elk derde land vrij is in de keuze van een systematiek voor het toekennen van erkenningsnummers.
        Ten slotte stelt appellante dat de rechtbank ten onrechte het bestreden besluit in strijd heeft geacht met het evenredigheidsbeginsel, nu het van toepassing zijnde juridische kader in de onderhavige situatie geen ruimte biedt voor een afweging van belangen. Voor zover die ruimte wel zou bestaan heeft de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze de betrokken belangen zijn afgewogen en had in het kader van de bescherming van de volksgezondheid het zwaarwegende belang van de traceerbaarheid van levensmiddelen dienen te prevaleren.
      
    
    
      4.2
      
        Bayshore stelt zich, samengevat, op het standpunt dat appellante een onjuiste uitleg geeft aan de toepasselijke regelgeving. Met betrekking tot de verhouding tussen de Controleverordening en de Importrichtlijn voert Bayshore aan dat de Controleverordening specifieke regels bevat voor het geval de levensmiddelen niet aan communautaire wetgeving voldoen. De Importrichtlijn bevat algemene regels. Wanneer een situatie onder twee of meer regels valt, gaat de meer specifieke regel vóór op de meer algemene regel. Bayshore is daarom van mening dat in dit geval de bijzondere regels voor de controle van levensmiddelen van toepassing zijn, in het bijzonder de artikelen 19 en 20 van de Controleverordening.Daarbij komt, aldus Bayshore, dat de bepalingen van een Europese richtlijn niet rechtstreeks werken en de bepalingen van een Europese verordening wel, hetgeen betekent dat bepalingen uit een verordening altijd voor gaan. Een eventuele voorrang dient te worden bepaald aan de hand van een vergelijking tussen een nationale bepaling enerzijds (gebaseerd op de richtlijn) en een bepaling uit de verordening anderzijds.
        De bezwaarschriftencommissie en de rechtbank hebben terecht geoordeeld dat het weigeren van een passende maatregel in de gegeven omstandigheden disproportioneel is. Over de herkomst van de vis bestaat geen twijfel. De handelsdocumenten laten precies zien waar de vis vandaan komt. Het is Bayshore ondanks alle pogingen daartoe niet gelukt om een andere bestemming voor de partij vis te vinden, omdat de autoriteiten van derde landen geen acceptatieverklaring willen afgeven en Bayshore geen toegang krijgt tot de vis voor het nemen van een monster. Het standpunt van appellante betekent dat de partij vis zal moeten worden vernietigd omdat de verhouding tussen de Importrichtlijn en de Controleverordening in de weg staat aan het treffen van een passende maatregel. Bayshore acht dit onbegrijpelijk.
      
    
  
  
    
      5De beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      5.1
      Ter beoordeling staat of de voorzieningenrechter van de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de veterinaire autoriteit – te weten de officiële dierenarts van NVWA – na te hebben vastgesteld dat op de verpakkingen van de voor invoering in de EU aangeboden partij baarsfilets van Bayshore geen identificatiemerk is aangebracht dat het land van oorsprong vermeldt, toepassing had moeten geven aan artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 882/2004.
    
    
      5.2
      Het College overweegt dat uit de voorschriften voor veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de EU worden binnengebracht – die zijn neergelegd in de op grond van artikel 4, aanhef en onder a, van het Warenwetbesluit vastgestelde Warenwetregeling in verbinding met de bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde voorschriften – volgt dat de officiële dierenarts in de grensinspectiepost onder meer gehouden is een overeenstemmingscontrole van iedere partij te verrichten om zich ervan te vergewissen dat de producten in overeenstemming zijn met de gegevens die zijn vermeld in de certificaten of documenten waarvan de partij vergezeld gaat. Deze overeenstemmingscontrole omvat, voor zover hier van belang, ingevolge artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a, sub ii, van Richtlijn 97/78, in de gevallen anders dan genoemd in sub i, voor alle soorten producten, controle op de aanwezigheid van de officiële stempels of merktekens of keuringsmerktekens voor identificatie van het land en de inrichting van oorsprong en op de overeenstemming van een en ander met de stempels en merktekens op het certificaat of document. In te voeren producten die niet aan deze in de communautaire wetgeving vastgestelde veterinaire voorschriften voldoen, voldoen niet aan de invoervoorwaarden als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder j, van Richtlijn 97/78.
    
    
      5.3
      Naar het oordeel van het College moet de hier aan de orde zijnde controle worden geacht door de officiële dierenarts te zijn verricht ter uitvoering van de bij of krachtens richtlijn 97/78/EG gestelde voorschriften. Geverifieerd is immers de aanwezigheid op de verpakkingen van de voor invoering in de EU aangeboden partij baarsfilets van merktekens voor identificatie van het land en de inrichting van oorsprong en de overeenstemming met de gegevens op het veterinaire certificaat of document waarvan de partij vergezeld ging. Vaststaat dat het door de Chinese autoriteiten afgegeven “Health certificate for imports of fishery products intended for human consumption” als land van herkomst ‘China’ en als ISO-code ‘CN’ vermeldt, maar dat op de verpakkingen van de partij geen identificatiemerk is aangebracht dat (tevens) het land van herkomst, althans het land van vestiging van de productie-inrichting, vermeldt, zoals vereist op grond van Verordening 853/2004. De naar het oordeel van het College, gelet hierop, terechte constatering dat de in artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 97/78 bedoelde overeenstemming ontbreekt, betekent dat het product van Bayshore niet aan de invoervoorwaarden voldoet.
    
    
      5.5
      Artikel 17, tweede lid, van Richtlijn 97/78 bepaalt, samengevat, dat wanneer de veterinaire autoriteit aan de hand van de in deze richtlijn bedoelde controles – waaronder de ingevolge artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a, sub ii, van die richtlijn te verrichten overeenstemmingscontrole – vaststelt, dat het product niet aan de invoervoorwaarden voldoet, de bevoegde autoriteit in overleg met de belanghebbende bij de lading of zijn vertegenwoordiger besluit ofwel het product vanuit dezelfde grensinspectiepost met hetzelfde vervoermiddel terug te zenden, ofwel het product te vernietigen in de daarvoor bestemde inrichting.
    
    
      5.6
      Naar het oordeel van het College moeten de algemene regels waarnaar artikel 14, tweede lid, van Verordening 882/2004 verwijst, geacht worden betrekking te hebben op de officiële controles van levensmiddelen van dierlijke oorsprong, voor zover die controles niet-veterinaire aspecten bestrijken. De considerans, geciteerd in rubriek 2.2 van deze uitspraak, vermeldt uitdrukkelijk dat Verordening 882/2004 niet beoogt verandering te brengen in de al bestaande geharmoniseerde invoerprocedures voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong die vallen onder Richtlijn 97/78. In de artikelen 1, derde lid, en 14, eerste lid, van Verordening 882/2004 is dit uitgangspunt ten aanzien van de reikwijdte van de verordening neergelegd. Gelet hierop moet worden aangenomen dat indien, zoals in het voorliggende geval, sprake is van een veterinaire controle op grond van Richtlijn 97/78, de in deze richtlijn neergelegde specifieke communautaire bepalingen betreffende invoerprocedures en officiële controles gelden. 
    
    
      5.7
      Het vorengaande betekent dat het oordeel van de voorzieningenrechter van de rechtbank dat appellante de bevoegdheid toekwam andere passende maatregelen te treffen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, van Verordening 882/2004, geen stand houdt. Als het gaat om veterinaire controles voor producten uit derde landen mist die verordening toepassing en staan, indien het product niet aan de invoervoorwaarden blijkt te voldoen, slechts de in Richtlijn 97/78 voorziene maatregelen open.
    
    
      5.8
      De slotsom is dat het hoger beroep van appellante slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen en, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van Bayshore alsnog ongegrond verklaren.
    
    
      5.9
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    
      6De beslissing
    Het College:
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart het beroep van Bayshore ongegrond.
      
    
    
    
      Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.M. Smorenburg en mr. C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr. C.G.M. van Ede als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 september 2014.
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts	w.g. C.G.M. van Ede