ECLI:NL:RBAMS:2023:1036, Rechtbank Amsterdam, 24-02-2023, AMS 21/4034
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het sluiten van een café in Amsterdam in augustus 2020 voor het overtreden van de Noodverordening was niet onevenredig, maar noodzakelijk en proportioneel.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/4034 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: ir. A. Vos),
    
    
      en
    
    
    
      
        Voorzitter van de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, i.c. de burgemeester van Amsterdam, verweerder 
      (gemachtigde: mrs. R. Nomden en M. Kappelhof).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de sluiting van [eiseres] (hierna ook: het café) door verweerder bij besluit van 20 augustus 2020 op grond van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland van 15 juli 2020 (de Noodverordening). 
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 5 juli 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 31 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. 
      
      
    
  
  
    Procesbelang?
    
    
      2. Verweerder heeft geopperd dat eiseres geen procesbelang meer zou kunnen hebben bij het beroep, nu de coronamaatregelen en de Noodverordening waarop deze waren gebaseerd niet langer gelden. Eiseres heeft aangegeven dat wanneer blijkt dat het café onrechtmatig is gesloten, zij een schadevergoeding zal vorderen. De rechtbank ziet hierin met partijen voldoende reden om procesbelang voor eiseres aan te nemen. De rechtbank acht het voldoende aannemelijk dat eiseres door het sluiten van het café omzet heeft gederfd, en daardoor schade heeft geleden. 
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1.
      De rechtbank beoordeelt of verweerder in redelijkheid kon overgaan tot sluiting van het café vanwege een overtreding van de Noodverordening. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
    
    
      3.3.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      3.4.
      De rechtbank gaat uit van het volgende. Bij besluit van 5 augustus 2020 heeft verweerder aan eiseres een last onder bestuursdwang opgelegd, vanwege het overtreden van de Noodverordening op 19 juli 2020 en 1 augustus 2020. Er zouden te veel mensen binnen in het café zijn, er werd gedanst en er werd geen 1,5 meter afstand gehouden. Op 14 augustus 2020 zou opnieuw zijn geconstateerd dat de Noodverordening werd overtreden en dat eiseres zich niet aan de opgelegde last zou hebben gehouden. De politie heeft geconstateerd dat zo'n 11 personen op het terras zaten, waarbij de 1,5 meterregel wederom niet in acht zou zijn genomen. Bij besluit van 20 augustus 2020 is het café gesloten. Het beroep is gericht tegen dit besluit, niet tegen het opleggen van de last onder bestuursdwang van 5 augustus 2020. De sluiting is op 21 augustus 2020 om 18.00 uur ingegaan. De sluiting is bevolen voor de duur van een week en zo veel langer als nodig zou zijn om een plan van aanpak goedgekeurd te krijgen. Op 4 september 2020 heeft eiseres een plan van aanpak ingediend. Op 8 september 2020 heeft verweerder de last onder bestuursdwang ingetrokken en mocht het café weer open.
      
      
        
          De Noodverordening
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft aangevoerd dat de Noodverordening niet rechtsgeldig is omdat deze niet noodzakelijk, onredelijk en disproportioneel is. Daarbij is tevens van belang dat de voorzitter van de veiligheidsregio niet bevoegd was een dergelijke noodverordening op te stellen. Het landelijk (en gemeentelijk) beleid is dermate zwalkend dat dit ver buiten de grenzen van beleidsvrijheid gaat en niet alleen in zichzelf wanbeleid is, maar vooral ook ouder wanbeleid tracht te maskeren en af te wentelen op de bevolking. Dat is onrechtmatig.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. Vanaf december 2019 heeft zich wereldwijd een nieuw coronavirus verspreid, ook wel SARS-Cov-2 genoemd (hierna: ‘het coronavirus’). Het coronavirus kan de ziekte Covid-19 veroorzaken. In Nederland werd op 27 februari 2020 de eerste patiënt met Covid-19 gediagnosticeerd. Op 11 maart 2020 heeft de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) de uitbraak van het coronavirus als pandemie bestempeld.
      
    
    
      4.3.
      Het is de taak van de Staat om passende maatregelen te nemen om epidemische ziekten zoveel mogelijk te voorkomen c.q. te bestrijden. Sinds medio maart 2020 heeft de Nederlandse regering diverse maatregelen genomen in verband met de uitbraak van het coronavirus, waarbij in de loop der tijd, al naar gelang de ontwikkelingen, maatregelen zijn opgeschaald of afgeschaald. Daarbij heeft de Staat zich mogen baseren op de adviezen van het Outbreak Management Team (OMT) over de medisch-epidemiologische situatie en te nemen maatregelen. Het OMT bestaat uit deskundigen op de relevante terreinen. De deskundigen van het OMT betrekken in hun advisering de laatste (wetenschappelijke) inzichten en publicaties in internationale wetenschappelijke tijdschriften en de adviezen van de WHO en het Europees Centrum voor ziektepreventie- en bestrijding (ECDC). Het Bestuurlijk afstemmingsoverleg infectieziektebestrijding (BAO), met daarin vertegenwoordigers van lokaal, sectoraal en nationaal bestuur, beoordeelt de door het OMT geadviseerde maatregelen op politiek-bestuurlijke haalbaarheid en wenselijkheid en adviseert de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Tevens maakt het kabinet gebruik van een Sociaal Maatschappelijk Economische Reflectie, waarbij inzichten worden gebruikt van het Sociaal- en Cultureel Planbureau (SCP), de Ministeries van Financiën, Economische Zaken en Klimaat en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de ‘Trojka’). Ook wordt gebruik gemaakt van uitvoeringstoetsen op de maatregelen door onder andere de gedragsunit van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) de Nationale Politie, het Openbaar Ministerie, de inspecties, veiligheidsregio’s en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Het is aan het kabinet om op basis van de adviezen van het OMT en het BAO en de aangereikte maatschappelijke weging het Nederlandse coronabeleid, na weging van de betrokken belangen, vast te stellen. Het RIVM coördineert vervolgens operationeel de bestrijding van het coronavirus in Nederland.
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank overweegt verder dat de minister van VWS op grond van de Wet publieke gezondheid (Wpg) de leiding had bij de bestrijding van de pandemie, welke behoort tot infectieziekte groep A van de Wpg. In dit verband heeft de minister verweerder opgedragen om op grond van artikel 7 van de Wpg een noodverordening vast te stellen met daarin maatregelen ter voorkoming van de verdere verspreiding van het coronavirus. 
      
    
    
      4.5.
      Op grond van artikel 39 Wet veiligheidsregio’s is de voorzitter van de veiligheidsregio in geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekening, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bij uitsluiting bevoegd om toepassing te geven aan onder meer artikelen 175 en 176, eerste lid van de Gemeentewet. Hiermee wordt aan verweerder de bevoegdheid gegeven tot het vaststellen van een algemeen verbindend voorschrift, in dit geval de noodverordening. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar stelling dat verweerder niet bevoegd was om een noodverordening vast te stellen. 
      
    
    
      4.6.
      De rechtbank merkt daarbij op dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet volgt dat tussen noodbevelen en noodverordeningen een verschil in karakter bestaat. Noodbevelen hebben een ad hoc, en geen algemeen karakter en ze zijn gericht op een direct feitelijk resultaat in een concreet geval. Noodverordeningen hebben een ander karakter. Zij behelzen algemene regels en brengen voor enige tijd verandering in de rechtssituatie van burgers (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, B, p. 37-38). Verder zijn noodverordeningen naar hun aard voor herhaalde toepassing vatbaar en kunnen ze voor een bepaalde tijd een normencomplex opleggen. Aan de omstandigheden van het concrete geval komt relevante betekenis toe voor wat betreft de keuze voor het uitvaardigen van een noodbevel of voor het vaststellen van een noodverordening (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, p. 18). Op grond hiervan volgt de rechtbank eiseres ook niet in haar standpunt dat de bestrijding van deze pandemie zich niet zou lenen voor een noodverordening. 
      
    
    
      4.7.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder ook in redelijkheid van die bevoegdheid om de Noodverordening op te stellen gebruik heeft kunnen maken. Minder verstrekkende middelen waren niet voorhanden en deze gingen niet verder dan strikt noodzakelijk. De rechtbank acht dit niet onrechtmatig. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          De overtreding
        
      
      
    
    
      5.1.
      In de Noodverordening is heropening van de horeca weer mogelijk gemaakt, zij het onder voorwaarden, zoals de 1,5 meter maatregel. Eiseres heeft aangevoerd dat het betreffende artikel 2.1. van de Noodverordening zich niet richt tot eiseres als de uitbater van het café, maar tot de bezoekers. Verder heeft eiseres zich naar eigen zeggen ingespannen om zich aan de regels te houden en de bezoekers zich aan de 1,5 meterregel te laten houden, maar was het ondoenlijk om dat voortdurend te doen. Toen op 14 augustus 2020 geconstateerd werd dat de mensen op het terras te dicht op elkaar zaten is bovendien door de toezichthouders niet onderzocht of deze mensen tot hetzelfde huishouden behoorden, familie waren of wellicht sekswerkers waren en daarmee vrijgesteld van de 1,5 metermaatregel. Dat geldt ook voor de constateringen die ten grondslag lagen aan het opleggen van de last onder bestuursdwang. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank volgt eiseres niet in deze stellingen. Artikel 2.1. van de Noodverordening is ontegenzeggelijk gericht op eiseres, immers het café is verantwoordelijk voor het ontstaan van de samenkomst van mensen binnen en op het terras dat bij het café hoort. Eiseres diende er daarom ook voor te zorgen dat de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand behielden. 
      
    
    
      5.3.
      Eiseres heeft na twee overtredingen van artikel 2.1. van de Noodverordening op 19 juli 2020 en 1 augustus 2020 een last onder dwangsom opgelegd gekregen. Uit een mutatierapport van 18 augustus 2020 volgt dat op 14 augustus 2020 er een groep van circa elf personen op het terras zat op stoeltjes en de 1,5 metermaatregel niet tot nauwelijks in acht hielden. Men zat dicht op elkaar en raakte elkaar aan. Uit dit rapport blijkt ook dat in de uren en nachten erna nog diverse keren is waargenomen dat er een grote groep voor het café zat waarbij de afstand weinig tot niet in acht werd genomen. 
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank is van oordeel dat eiseres hiermee de last onder dwangsom niet is nagekomen en artikel 2.1. van de Noodverordening (wederom) heeft overtreden. Daarbij is van belang dat volgens vaste jurisprudentie in beginsel mag worden afgegaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Voor zover door de toezichthouders opgestelde stukken niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt brengt dat niet zonder meer met zich dat daaraan geen betekenis toekomt.Naast een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal is een mutatierapport een aanvaarde vorm waarin door politieambtenaren waargenomen feiten en omstandigheden worden vastgelegd. Dat deze vorm met minder waarborgen is omgeven, brengt mee dat in procedures waarin een beroep wordt gedaan op de in een mutatierapport vermelde feiten, daaraan minder bewijskracht toekomt dan aan een proces-verbaal. Dit betekent echter niet dat in een mutatierapport weergegeven jegens politieambtenaren afgelegde feitelijke verklaringen reeds zouden moeten worden verwijderd op basis van de enkele ontkenning van betrokkene op enig moment na die verklaring aldus te hebben afgelegd. Hierbij is van betekenis dat de mutaties zijn opgesteld door opgeleide politieambtenaren, die geen belang hebben bij hetgeen zij in de mutatierapporten als door hen waargenomen vermelden.
      
    
    
      5.6.
      Gelet op het voorgaande heeft verweerder bij het nemen van het besluit tot sluiting van het café mogen uitgaan van het mutatierapport van de politie waaruit volgt dat eiseres op 14 augustus 2020 en in de dagen daarna meerdere keren de Noodverordening heeft overtreden. Er is ook geen aanleiding om aan de inhoud van het mutatierapport te twijfelen. Uit die rapporten blijkt niet dat er sprake was van uitzonderingsposities van de bezoekers en dat is ook niet door eiseres verder onderbouwd en aannemelijk gemaakt. Bovendien heeft eiseres ook wel erkend dat bezoekers op momenten zich niet aan de 1,5 metermaatregel hielden. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          De sluiting en heropening
        
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres heeft aangevoerd dat de sluiting disproportioneel is en dat verweerder ook niet bevoegd is om een dergelijke strafmaatregel op te leggen. De eis om een plan van aanpak te overleggen is daarbij nergens op gebaseerd. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank volgt eiseres ook hierin niet. Verweerder heeft bij het uitoefenen van zijn sluitingsbevoegdheid op grond van de Noodverordening beoordelingsvrijheid. Dit betekent dat het aan verweerder is om de betrokken belangen af te wegen bij het besluit om van de bevoegdheid gebruik te maken. Ook bij de sluitingsduur en de aan de heropening verbonden voorwaarden heeft verweerder deze vrijheid. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat er begrip is voor de moeilijkheid voor horecaondernemers om de 1,5 metermaatregel van hun bezoekers te handhaven, maar dat slechts werd gehandhaafd bij excessen. Eiseres was gewaarschuwd door het opleggen van een last onder bestuursdwang. Desondanks hebben zich weer overtredingen van de 1,5 metermaatregel voorgedaan. Hierop is het café gesloten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hiermee – binnen de hem toekomende beoordelingsruimte – een noodzakelijke en proportionele maatregel heeft getroffen. Anders dan eiseres stelt betreft het hier ook geen strafrechtelijke maatregel, maar is sprake van bestuursrechtelijke handhaving waartoe verweerder bevoegd is. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de sluiting niet onevenredig is aan de aard en de ernst van de geconstateerde overtreding in het licht van de bestrijding van de pandemie. Verweerder heeft in het kader van heropening vervolgens ook de voorwaarde kunnen stellen dat eiseres een plan van aanpak moest indienen gericht op het verbeteren van het voorkomen van overtreding van de noodverordening. Dit past binnen de beoordelingsvrijheid die verweerder heeft en was ook niet onevenredig gelet op het belang van de maatregelen. Nadat eiseres een plan van aanpak heeft ingediend is het café na 18 dagen gesloten te zijn geweest heropend. Eiseres heeft toegelicht dat het plan van aanpak onder meer zag op betere bebording en placering in het café. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie 
    
    
      7.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Omdat niet is gebleken dat de gemachtigde van eiseres beroepsmatig proceshandelingen namens eiseres heeft verricht, wijst de rechtbank geen proceskostenveroordeling toe voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, rechter, in aanwezigheid van mr. P. Tanis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet publiek gezondheid
      
      
        artikel 7, eerste lid 
      In de situatie, bedoeld in artikel 6, vierde lid, geeft Onze Minister leiding aan de bestrijding en kan Onze Minister de voorzitter van de veiligheidsregio opdragen hoe de bestrijding ter hand te nemen, waaronder begrepen het opdragen tot het toepassen van de maatregelen, bedoeld in hoofdstuk V.
    
    
    
      artikel 6 vierde lid
    
    
    
      De voorzitter van de veiligheidsregio draagt zorg voor de bestrijding van een epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A, of een directe dreiging daarvan, en is dan ten behoeve van deze bestrijding bij uitsluiting bevoegd om toepassing te geven aan de artikelen 34, vierde lid, 47, 51, 54, 55 of 56.
    
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 175 eerste lid
    
    
    
      In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
    
    
    
      Artikel 176 eerste lid 
    
    
    
      Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.
    
    
    
      
        Wet veiligheidsregio’s
      
    
    
    
      Artikel 39 eerste lid aanhef en onder b
    
    
    
      In geval van een ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis, of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de betrokken gemeenten bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan:
      …
      (b) de artikelen 172 tot en met 177 van de Gemeentewet, met uitzondering van artikel 176, derde tot en met zesde lid;
    
    
    
    
      
        Noodverordening van de voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland houdende voorschriften ter voorkoming van verdere verspreiding van het coronavirus/COVID-19 (Noodverordening COVID-19 veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland 1 juni 2020)
      
    
    
    
      Artikel 2.1 Verboden samenkomsten
    
    
    
      Het is verboden om in voor publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, dan wel in besloten plaatsen niet zijnde woningen, samenkomsten van meer dan dertig personen, exclusief personeel, te laten plaatsvinden, te organiseren te laten organiseren of te laten ontstaan, dan wel aan dergelijke samenkomsten deel te nemen.
    
    
    
      Degene die een samenkomst laat plaatsvinden, organiseert, laat organiseren of laat ontstaan in de publieke ruimte of in een voor het publiek openstaand gebouw als bedoeld in artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet en daarbij behorend erf, een voertuig of vaartuig dan wel een besloten plaats, niet zijnde een woning, draagt er zorg voor dat de aanwezige personen te allen tijde ten minste 1,5 meter afstand tot elkaar kunnen houden.
    
    
    
      Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing op de volgende samenkomsten, mits de aanwezigen te allen tijde ten minste 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon:
    
    
    
      wettelijk verplichte samenkomsten, zoals vergaderingen van gemeenteraden, mits daarbij niet meer dan honderd personen aanwezig zijn;
    
    
    
      samenkomsten die noodzakelijk zijn voor de continuering van de dagelijkse werkzaamheden van instellingen, bedrijven en andere organisaties, waaronder begrepen de organisatie van staatsexamens mits daarbij niet meer dan honderd personen aanwezig zijn en maatregelen zijn getroffen waardoor aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand kunnen houden tot de dichtstbijzijnde persoon;
    
    
    
      samenkomsten ten behoeve van activiteiten als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, en artikel 2.8;
    
    
    
      bezoek aan winkels en bibliotheken, mits maatregelen zijn getroffen waardoor aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand kunnen houden tot de dichtstbijzijnde persoon.
    
    
    
      Het is tot 1 september 2020 verboden om evenementen te laten plaatsvinden of ontstaan, dan wel aan evenementen deel te nemen.
    
    
  
  
    zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3712
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6338