ECLI:NL:CBB:2023:76, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-02-2023, 23/44 en 23/53
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2023-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoeken om voorlopige voorziening. 
        Verzoek 1) Last onder bestuursdwang aan hondenfokker en toepassing van bestuursdwang door in december 2022 en in januari 2023 honden in bewaring te nemen. De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen aanleiding om te oordelen dat de last onder bestuursdwang niet mocht worden opgelegd. Het tijdsverloop tussen de controle op 28 juni 2022 en het opleggen van de last onder bestuursdwang op 18 november 2022 niet dusdanig lang dat de last niet meer opgelegd kon worden. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat de minister heeft gesteld dat vanaf begin 2019 herhaaldelijk overtredingen op het bedrijf van de dierenhouderij zijn vastgesteld, dat de minister een langetermijnstrategie hanteert en dat tussendoor deelinspecties hebben plaatsgevonden. Evenmin is er aanleiding om te oordelen dat de minister de honden niet in bewaring heeft kunnen nemen. Er waren al langere tijd problemen met de honden op het bedrijf en uit het rapport van bevindingen van de hercontrole blijkt niet dat sprake is van verbeteringen binnen het bedrijf. Dit verzoek wordt afgewezen. 
        Verzoek 2) Een brief van de minister aan de hondenfokker met voorwaarden om honden terug te krijgen is geen (kosten)besluit. De voorzieningenrechter acht zich niet bevoegd.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/44 en 23/53
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 februari 2023 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    Kempische dierenhouderij B.V., te Eersel, (de dierenhouderij) 
    (gemachtigde: mr. N. Wouters),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister),
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
    
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Stichting House of Animals Foundation, te Utrecht (de Stichting)
    (gemachtigde: mr. M. van Duijn).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 18 november 2022 (last onder bestuursdwang) heeft de minister aan de dierenhouderij een last onder bestuursdwang opgelegd.
    
    
    
      Bij brief van 27 december 2022 heeft de minister aan de dierenhouderij te kennen gegeven dat 29 honden in bewaring zijn genomen en voorwaarden gesteld voor de teruggave van de honden. 
    
    
    
      De dierenhouderij heeft tegen de last onder bestuursdwang bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. (zaaknummer 23/44)
    
    
    
      De dierenhouderij heeft ook tegen de brief van 27 december 2022 bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om ook in dit verband een voorlopige voorziening te treffen. (zaaknummer 23/53)
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2023. De zaken zijn ter zitting behandeld samen met het verzoek om voorlopige voorziening van de Stichting, bij het College geregistreerd onder nummer 23/218. Aan de zitting heeft namens de dierenhouderij deelgenomen [naam 1] , bijgestaan door mr. N. Wouters. Namens de minister hebben deelgenomen mr. E.M. Scheffer, mr. S.C.M. Tevel en dr. K.G.J. Vanlauwe, dierenarts. Namens de Stichting heeft deelgenomen [naam 2] , bijgestaan door mr. Van Duijn. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de last onder bestuursdwang en de brief van 27 december 2022, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
    Inleiding
    
    2. Het verzoek in beide zaken komt er op neer dat een voorlopige voorziening wordt getroffen, inhoudende dat de last onder bestuursdwang wordt geschorst en dat alle honden die op 22 december 2022 en op 24 en 25 januari 2023 op grond van deze last in bewaring zijn genomen aan de dierenhouderij worden teruggegeven. 
    3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      3.1
      Op 28 juni 2022 hebben toezichthouders van de van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in aanwezigheid van een toezichthoudend dierenarts en twee agenten van de (dieren)politie, controles uitgevoerd naar de gezondheid en het welzijn van de door de dierenhouderij gehouden honden. De bevindingen van deze controles zijn door de toezichthouders neergelegd in een rapport van bevindingen van 10 november 2022. Dit rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:
      
      
        “In totaal werden door deze toezichthoudend dierenartsen bij 90 honden waarnemingen vastgesteld betreffende het onthouden van de nodige zorg. 
        Honden:Het gaat om de volgende waarnemingen: 48 honden met tandsteen van licht tot zeer ernstig, 3 te magere honden, 5 honden met overgewicht, 35 honden die nat waren en 11 honden met klitten en/of ontlasting in de vacht. Deze afwijkingen moeten door een praktiserend dierenarts beoordeeld worden. Naar aanleiding van deze beoordeling dient er een behandelplan opgesteld te worden. Van een aantal afwijkingen is interventie door de dierenarts niet noodzakelijk, deze omissies in de verzorging kunnen door de dierhouder zelf direct worden opgepakt. Dit betreft: 35 natte honden en 11 honden met klitten en/of ontlasting in de vacht. Door de dierenartsen werd geconstateerd dat bijna alle honden, jong en oud die zijn beoordeeld last hadden van tandsteenvorming.”  
      
      
    
    
      3.2
      Bij besluiten van 18 november 2022 heeft de minister aan de dierenhouderij een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang opgelegd. De last onder bestuursdwang is opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren, artikel 1.7, onderdeel c en artikel 3.14, tweede lid, van het Besluit houders van dieren. De dierenhouderij is daarbij gelast de volgende maatregelen te nemen:
      
      
        “Om herhaling van de overtreding te voorkomen moet u ervoor zorgen dat uw honden niet de nodige zorg wordt onthouden of onmiddellijk op passende wijze worden verzorgd wanneer zij ziek en/of gewond zijn. Daarnaast moet u ervoor zorgen dat voor de honden waarvoor dit nodig is zo spoedig mogelijk een dierenarts raadpleegt en het eventuele opgestelde behandelplan uitvoert.”
      
      
      
        De dierenhouderij heeft voor het herstel van de gebreken genoemd in de last onder dwangsom een termijn van twee weken gekregen. De last onder bestuursdwang is opgelegd voor de duur van één jaar. De minister heeft in zijn besluit zijn vrees voor herhaling van de overtredingen als volgt toegelicht:
      
      
      
        “Vanaf begin 2019 worden herhaaldelijk overtredingen op uw bedrijf vastgesteld van de voorschriften gesteld bij en krachten de Wet dieren. De overtredingen genoemd in dit besluit zijn in ieder geval geconstateerd tijdens de controle van 11 maart 2021. (…)”
      
      
    
    
      3.3
      Op 22 december 2022 hebben toezichthouders van de NVWA, in aanwezigheid van een toezichthoudend dierenarts, een hercontrole uitgevoerd. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 19 januari 2023. Dit rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, de volgende constateringen:
      
      
        “In totaal werden door deze toezichthoudend dierenartsen bij 246 honden waarnemingen vastgesteld betreffende het onthouden van de nodige zorg. 
        		Het gaat om de volgende waarnemingen: honden tandsteenvorming van licht tot 			zeer ernstig, te magere honden, huidafwijkingen, oogontstekingen, verwondingen
        		en honden die nat waren en honden met klitten en/of ontlasting in de vacht. Deze 
        		afwijkingen moeten door een praktiserend dierenarts beoordeeld worden. Naar 				aanleiding van deze beoordeling dient er een behandelplan opgesteld te worden.
        Van een aantal afwijkingen is interventie door de dierenarts niet noodzakelijk, deze omissies in de verzorging kunnen door de dierhouder zelf direct worden opgepakt. Dit betreft: natte honden en honden met klitten en/of ontlasting in de vacht. Door de dierenartsen werd geconstateerd dat bijna alle honden, jong en oud die zijn beoordeeld last hadden van tandsteenvorming.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Tijdens de inspectie zijn door de toezichthoudend dierenartsen 29 honden beoordeeld die ziek of gewond leken en niet op passende wijze zijn verzorgd. In overleg met het Team Bestuurlijke maatregelen 1 van de NVWA zijn deze honden in bewaring genomen.
      
      
      
        		(…)
      
      
      
        Tijdens de vorige inspecties in maart 2021, juni 2022 is er door toezichthoudend
        		dierenartsen een overzicht opgemaakt van de aanwezige honden die zorg nodig
        		hadden. Wij, toezichthouders, Beekmans en Van Loon, hebben van beide
        		inspecties de overzichten aan [naam 1] overgedragen. In maart 2021 was de
        bevinding van de dierenartsen dat er op het gehele bedrijf erg veel tandsteenvorming aanwezig was bij de honden. Tijdens de inspectie in juni 2022 was er wederom bij erg veel aanwezige honden vastgesteld dat deze tandsteenvorming hadden. Tijdens deze inspectie heb ik, toezichthouder Beekmans, van de collega’s een terugkoppeling gekregen dat er wederom weer erg veel honden aanwezig waren die tandsteenvorming hadden. Ik, toezichthouder Beekmans heb hierop aan de aanwezige praktiserend dierenarts [naam 3] gevraagd of hij dieren heeft behandeld voor tandsteenvorming. Hierop antwoordde dierenarts [naam 3] dat hij tot op heden geen dieren had behandeld voor tandsteenvorming, maar hier van de houder ook nooit een opdracht voor had gekregen. Ik, toezichthouder Beekmans, heb vervolgens aan beheerder [naam 1] gevraagd of er eerder honden zijn behandeld vanwege tandsteenvorming. Hierop antwoordde [naam 1] dat er geen honden behandeld zijn voor tandsteenvorming. Voor deze behandeling gaf [naam 1] desgevraagd aan dat ze hier de dierenarts niet voor gevraagd had om deze behandeling uit te voeren bij de aanwezige honden. Op, mijn toezichthouder
        Beekmans, vraag aan [naam 1] en dierenarts [naam 3] of er een behandelplan is opgesteld voor de vele aanwezige honden met tandsteenvorming werd dit door beiden ontkend. Toezichthoudend dierenartsen gaven na deze inspectie aan dat het opviel dat er erg veel jonge honden aanwezig waren waar al tandsteenvorming was waargenomen.”
      
      
    
    
      3.4
      Op 22 december 2022 heeft de minister bestuursdwang toegepast door het meevoeren en in bewaring nemen van 29 honden vanaf de locatie van de dierenhouderij. 
      
    
    
      3.5
      Bij brief van 27 december 2022 heeft de minister aan de dierenhouderij geschreven dat hij tijdens de hercontrole op 22 december 2022 heeft geconstateerd dat de dierenhouderij de overtredingen die zijn opgenomen in de last onder bestuursdwang van 18 november 2022 niet had opgeheven. De minister heeft er daarbij op gewezen dat uit de bevindingen van de inspecteurs blijkt dat ten tijde van de hercontrole 29 honden dringend extra (medische) zorg nodig hadden en de meeste dieren niet waren behandeld door een dierenarts. Doordat herstel op locatie door de inspecteurs voor deze dieren niet mogelijk werd geacht, zijn de dieren op basis van bestuursdwang van de locatie meegevoerd (in bewaring genomen) en in een geschikte huisvesting bij een opslaghouder geplaatst. 
      
    
    
      3.6
      De dierenhouderij heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder bestuursdwang en tegen de brief van 27 december 2022.
      
    
    
      3.7
      Op 24 en 25 januari 2023 heeft de NVWA een (her)controle uitgevoerd en heeft de minister bestuursdwang toegepast door het meevoeren en in bewaring nemen van ongeveer 400 honden vanaf de locatie van de dierenhouderij. Ten tijde van de zitting was er nog geen rapport van bevindingen van deze controle voorhanden.    
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        4.		Artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren bepaalt dat het houders van dieren verboden is aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden. 
        Artikel 1.7, onderdeel c van het Besluit houders van dieren bepaalt dat degene die een dier houdt, er zorg voor draagt dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd.  
        Artikel 3.14, tweede lid, van het Besluit houders van dieren bepaalt dat indien verzorging geen of onvoldoende verbetering in de toestand van een ziek gezelschapsdier bewerkstelligt, zo spoedig mogelijk een dierenarts wordt geraadpleegd.
      
      
      
        
          Zaaknummer 23/44: de last onder bestuursdwang
        
      
      
    
    
      5.1
      Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de minister zich onder verwijzing naar het rapport van bevindingen van 10 november 2022 terecht op het standpunt gesteld dat op 28 juni 2022 door de dierenhouderij overtredingen zijn begaan van de hiervoor genoemde wettelijke voorschriften inzake de gezondheid en het welzijn van de door de dierenhouderij gehouden honden. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      5.2
      Bij de controle van 28 juni 2022, zoals beschreven in het rapport van bevindingen van 10 november 2022, heeft de toezichthouder vastgesteld dat de dierenhouderij aan 90 honden de nodige zorg heeft onthouden. Deze honden hadden problemen die varieerden van tandsteen, een vacht die te nat was, of met klitten of ontlasting erin tot onder- of overgewicht.   
      
    
    
      5.3
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de dierenhouderij de bevindingen en conclusies van de toezichthouder op 28 juni 2022, die zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 10 november 2022, onvoldoende gemotiveerd heeft weersproken. De stelling van de dierenhouderij dat de minister ten onrechte is uitgegaan van de bevindingen in het rapport van bevindingen van 10 november 2022, omdat dit rapport aansluit bij het besluit van 11 februari 2022 dat is herroepen, is hiertoe in ieder geval onvoldoende. Ten eerste heeft de minister in de last onder bestuursdwang van 18 november 2022 niet verwezen naar de last onder bestuursdwang van 11 februari 2022, maar naar de daaraan voorafgaande controle op 11 maart 2021 (het College leest: 2 maart 2021). Bovendien betekent de omstandigheid dat de minister het besluit van 11 februari 2022 heeft herroepen vanwege het te grote tijdsverloop tussen de uitgevoerde inspectie (op 2 maart 2021) en het opleggen van de last onder bestuursdwang, niet dat de constateringen die tijdens die inspectie zijn gedaan, onjuist zouden zijn. 
      
    
    
      5.4
      De voorzieningenrechter is het met de dierenhouderij eens dat het tijdsverloop van bijna vijf maanden tussen de controle en het opleggen van de last als lang kan worden aangemerkt, maar niet als dusdanig lang dat de last niet meer opgelegd kon worden. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat de minister heeft gesteld dat vanaf begin 2019 herhaaldelijk overtredingen op het bedrijf van de dierenhouderij zijn vastgesteld, dat de minister een langetermijnstrategie hanteert en dat tussendoor deelinspecties hebben plaatsgevonden. De omstandigheid dat de dierenhouderij een dierenarts heeft ingeschakeld die de dieren heeft behandeld, doet evenmin af aan de constateringen tijdens de controle op 28 juni 2022, die zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 10 november 2022. Deze dierenarts is, volgens zijn ingebrachte verklaring, namelijk (pas) vanaf 24 augustus 2022 als dierenarts betrokken bij het bedrijf van de dierenhouderij en dus niet ten tijde van de controle op 28 juni 2022. Dat de situatie sinds de betrokkenheid van de dierenarts dusdanig is verbeterd, dat de last onder bestuursdwang op 18 november 2022 niet meer zou passen bij de situatie op dat moment, is op geen enkele wijze gebleken. De constateringen in het rapport van bevindingen van 23 januari 2023 komen in hoge mate overeen met de constateringen in het rapport van bevindingen van 10 november 2022. Het rapport van bevindingen van 23 januari 2023 bevat dan ook geen aanknopingspunten waaruit blijkt dat de situatie op 22 december 2022 – dus een maand na het opleggen van de last onder bestuursdwang – was verbeterd ten opzichte van de situatie ten tijde van de controle op 28 juni 2022.      
      
    
    
      5.5
      De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen aanleiding om te oordelen dat de last onder bestuursdwang van 18 november 2022 niet mocht worden opgelegd. Er is dus geen aanleiding om dit besluit te schorsen. 
      
    
    
      5.6
      De voorzieningenrechter ziet evenmin aanleiding om te oordelen dat de minister de honden, die hij op 22 december 2022, 24 januari 2023 en 25 januari 2023 op basis van de last onder bestuursdwang heeft meegevoerd, niet in bewaring heeft kunnen nemen. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat er al langere tijd problemen zijn met de honden op het bedrijf en dat uit het rapport van bevindingen van 23 januari 2023 niet blijkt dat er op 22 december 2022 sprake is van verbeteringen binnen het bedrijf. Hoewel van het in bewaring nemen van de honden op 24 en 25 januari 2023 nog geen rapport is opgemaakt, hecht de voorzieningenrechter er belang aan dat de toezichthoudend dierenarts ter zitting heeft verklaard dat hij bij de laatste drie controles aanwezig was en dat hij graag een gunstige ontwikkeling had gezien, maar dat daarvan geen sprake is. Ook is van belang dat de dierenhouderij geen argumenten naar voren heeft gebracht waarom de minister, voor het geval de voorzieningenrechter op voorhand geen aanleiding zou zien om te oordelen dat de last onder bestuursdwang van 18 november 2022 niet mocht worden opgelegd, toch geen reden had om de dieren mee te nemen en evenmin heeft zij betoogd dat het in bewaring nemen van de honden niet evenredig zou zijn. 
      
    
    
      5.7
      Gezien het voorgaande dient het verzoek te worden afgewezen.		
      
      
        
          Zaaknummer 23/53: de brief van 27 december 2022
        
      
      
    
    
      6.1
      Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de brief van 27 december 2022 geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb waartegen bezwaar en beroep openstaan. De stelling van de dierenhouderij dat in de brief een nieuwe last is opgenomen, namelijk het betalen van een geldbedrag om zo de honden terug te krijgen en dat de brief daarmee een besluit is, volgt de voorzieningenrechter niet. De brief bevat voorwaarden waaronder de minister bereid is de honden terug te geven aan de dierenhouderij, zoals de voorwaarde dat de dierenhouderij de geschatte kosten, die zijn gemaakt voor het transport, de opvang en de verzorging van de dieren, voor een bepaalde datum betaalt. Hiermee is de brief niet op enig rechtsgevolg gericht. Anders dan waar de dierenhouderij vanuit lijkt te gaan, bevat de brief geen vaststelling van de hoogte van de verschuldigde kosten, in de zin van artikel 5:25, zesde lid, van de Awb en evenmin een andere betalingsverplichting in de zin van artikel 4:86, eerste lid van de Awb, maar slechts een voorwaarde om haar honden op dat moment terug te krijgen.  
      
    
    
      6.2
      Gezien het vorenstaande acht de voorzieningenrechter het niet waarschijnlijk dat het College zich in een bodemprocedure bevoegd zal achten om een inhoudelijk oordeel te geven over de brief van 27 december 2022. Gelet hierop acht de voorzieningenrechter zich niet bevoegd om ten aanzien van die brief een voorlopige voorziening te treffen.
      
      
        7.	De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
      
        Beslissing
      
      
      
        De voorzieningenrechter: 
      
      
        
          wijst het verzoek om voorlopige voorziening af in de zaak 23/44;
        
        
          verklaart zich onbevoegd in de zaak 23/53. 
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2023.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. C.D.V. Efstratiades
      
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op: