ECLI:NL:RBGEL:2023:614, Rechtbank Gelderland, 08-02-2023, AWB - 21 _ 4955
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vernietiging invorderingsbeschikking omdat de dwangsom niet is verbeurd. Er is sprake van een overtreding maar de overtreder heeft tijdig aan de last onder dwangsom voldaan. In de beslissing op bezwaar gaf het college geen verduidelijking maar een impliciete verzwaring van de last.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: 21/4955
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 februari 2023
  
  
    
      in de zaak tussen
    
    
      
      
        [Eiser A]
      , uit [plaats B] , eiser
    (gemachtigde: mr. B.J.H Kersten)
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lingewaard (college)
    (gemachtigde: M. Vermeulen).
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  
    In het besluit van 3 februari 2021 (primair besluit) heeft het college een last onder dwangsom opgelegd in verband met de bewoning van de bedrijfswoning aan [het adres D, nr. 1] in [plaats C] . 
  
  
    In het bestreden besluit van 28 september 2021 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. 
  
  
    Op 19 november 2021 heeft het college een invorderingsbeschikking genomen. In een beslissing op bezwaar van 19 april 2022 heeft het college het bezwaarschrift tegen de invorderingsbeschikking ongegrond verklaard en ook dat besluit in stand gelaten. 
  
  
    Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Waar gaat de zaak over?
    
  
  1. Eiser is eigenaar van de percelen [aan het adres D, nr. 1 en nr. 2] in Lingewaard. Op het
  perceel [aan het adres D, nr. 2] exploiteert eiser een autobedrijf. Naar aanleiding van een controlebezoek op 16 juli 2020 door toezichthouders van de Omgevingsdienst, heeft het college geconstateerd dat het pand aan [het adres D, nr. 1] aan derden wordt verhuurd voor bewoning. 
  2. Op 25 november 2020 heeft het college een voornemen voor het opleggen van een dwangsom verzonden aan eiser, waarin is vermeld dat de verhuur aan particulieren op basis van het geldende bestemmingsplan niet is toegestaan. In het voornemen geeft het college aan dat er door de verhuur van de woning aan anderen die niet bij het bedrijf van eiser werkzaam zijn, sprake is van strijd met het bestemmingsplan.  
  3. Het college heeft op 3 februari 2021 een last onder dwangsom opgelegd, die inhoudt dat eiser de verhuur van de bedrijfswoning aan mensen die niet bij het bedrijf in dienst zijn moet beëindigen en beëindigd moet houden. De begunstigingstermijn eindigt op 1 juni 2021 en de hoogte van de dwangsom is bepaald op € 5.000,- ineens.
  4. Een toezichthouder heeft op 2 juni 2021 vastgesteld dat eiser niet aan de last heeft voldaan, omdat de bedrijfswoning aan [het adres D, nr. 1] nog steeds wordt bewoond in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft op 8 juli 2021 aan eiser medegedeeld dat een dwangsom is verbeurd. Het college geeft in de mededeling aan dat de last inhoudt dat eiser de bewoning van de bedrijfswoning voor 1 juni 2021 moest beëindigen en beëindigd moet houden. Het college stelt zich op het standpunt dat eiser niet aan deze last heeft voldaan omdat [het adres D, nr. 1] nog steeds wordt bewoond in strijd met artikel 6 van het bestemmingsplan. Het college heeft op 19 november 2021 een invorderingsbesluit genomen. 
  
    
      Kern van het geschil
    
  
  5. Tussen partijen bestaat discussie over de vraag of er sprake is van een overtreding. Ook bestaat er discussie over de vraag of er van rechtswege een dwangsom is verbeurd en of het college terecht is overgegaan tot invordering van de dwangsom.
  
    De rechtbank zal eerst beoordelen of er sprake is van een overtreding en of er van rechtswege een dwangsom is verbeurd. Vervolgens zal de rechtbank bespreken of het college bevoegd was om tot invordering over te gaan.
  
  
    
      6Mandaat handhavingsbesluit
    
      6.1
      Eiser stelt dat het primaire besluit niet is genomen overeenkomstig de mandaatregeling “ondermandaat ODRA bij algemeen mandaat besluit Lingewaard 2019” (mandaatregeling). Het besluit is ondertekend door de manager uitvoering, deze heeft geen ondermandaat en had niet de bevoegdheid tot het opleggen van de last onder dwangsom. 
      
    
    
      6.2
      De rechtbank overweegt het volgende. Het primaire besluit is genomen “namens burgemeester en wethouders” door Anette Prent, manager uitvoering van de Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA). Volgens de mandaatregeling wordt mandaat verleend aan de directeur van ODRA. De directeur heeft ondermandaat verleend aan alle (waarnemend) afdelingshoofden van ODRA. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat Anette Prent heeft ondertekend als manager, maar dat zij de functie van afdelingshoofd heeft. De directeur van ODRA heeft aan de afdelingshoofden een ondermandaat verleend. Anette Prent was dus bevoegd om namens het college het besluit te nemen.
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
    
  
  
    
      7. Is er sprake van een overtreding?
    
      7.1
      Eiser voert aan dat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Er zijn, aanvankelijk in een huurovereenkomst maar later naar aanleiding van het primaire besluit in een arbeidscontract, afspraken gemaakt met de huurders over het verrichten van werkzaamheden voor het autobedrijf. De huurovereenkomsten en arbeidscontracten zijn door eiser bij brief van 9 april 2021 overgelegd. Eiser stelt dat het op grond van een redelijk belang noodzakelijk is dat de werknemers in de bedrijfswoning wonen. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst eiser naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (Afdeling) van 9 oktober 2019. Eiser verwijst verder naar de notitie “Wonen op bedrijventerreinen in Lingewaard?” (notitie) van de gemeente Lingewaard, waarin aan het wonen op een bedrijventerrein de voorwaarde wordt gesteld dat de bedrijfswoning noodzakelijk is voor toezicht en beheer. Volgens eiser is aan deze voorwaarde voldaan omdat de werknemers worden aangesteld als toezichthouder. De werkzaamheden bestaan onder meer uit het toezicht houden op en bewaken van het buitenterrein, de showroom en werkplaats. De arbeidsovereenkomst wordt aangegaan voor 3 uur per week. Eiser betoogt dat het niet zozeer gaat om de tijdsduur maar om de feitelijke invulling van de werkzaamheden. De feitelijke invulling is dat de werknemers ter plaatse regelmatig zichtbaar aanwezig zijn en blijk geven van permanente controle. Eiser voert verder aan dat tijdens de controle van 16 juli 2020 door de toezichthouders werd aangegeven dat de bewoning mogelijk in strijd zou zijn met het bestemmingsplan. Vervolgens duurde het vier maanden voordat hij het voornemen van 25 november ontving. Eiser betoogt dat hij door het uitblijven van een reactie van de Omgevingsdienst ervan mocht uitgaan dat verhuur niet in strijd was met het bestemmingsplan.
      
    
    
      7.2
      Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van strijd met het bestemmingsplan waarvoor geen vergunning is verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De overtreding bestaat volgens het college uit het zonder omgevingsvergunning (laten) bewonen van een bedrijfswoning, in strijd met artikel 6 van het geldende bestemmingsplan “Park Lingezegen”. Volgens het college heeft eiser de noodzaak van een bedrijfswoning niet aannemelijk gemaakt. Het college stelt zich op het standpunt dat eiser het bestaan van bedrijfsprocessen die zoveel tijd en aandacht opeisen dat op grond daarvan een redelijk belang bestaat om ter plaatse te wonen, niet aannemelijk heeft gemaakt. Het is voor de werkzaamheden die de werknemers verrichten niet noodzakelijk om ter plaatse te wonen.
      
    
    
      7.3
      De rechtbank overweegt het volgende. Volgens het bestemmingsplan “Park Lingezegen” rust op de percelen de bestemming “Bedrijf”. Artikel 6.1 van de planvoorschriften bepaalt dat de voor “Bedrijf” aangewezen gronden zijn bestemd voor: 
      
      
        
          (…) 
        
        
          c. het bestaande aantal bedrijfswoningen, waarbij inwoning is toegestaan in één van de binnen het bouwperceel aanwezige bedrijfswoningen; 
        
        
          (…)
        
      
      
      
        In artikel 1 van de planvoorschriften staat de volgende definitie van het begrip “Bedrijfswoning”:
      
      
      
        
          “een complex van ruimten in of bij een gebouw of op een terrein, bedoeld voor de huisvesting van één huishouden, welk huishouden gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is;”
        
      
      
      
        Het begrip “inwoning” is in artikel 1 van de planvoorschriften gedefinieerd als:
      
      
      
        
          “twee huishoudens die één woning bewonen met gemeenschappelijk gebruik van één of meerdere voorzieningen of (verblijfs)ruimten van die woning en waarbij de woning één hoofdtoegang behoudt en de voorzieningen c.q. (verblijfs)ruimten onderling vrij toegankelijk zijn;”
        
      
      
    
    
      7.4
      Het beroep op de uitspraak van de Afdeling kan eiser niet baten. In deze uitspraak overweegt de Afdeling dat het voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang is of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Het is aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat dat belang bestaat. Gelet op de aard van de bedrijfsvoering, de aard van de werkzaamheden en het (geringe) aantal uren dat de medewerkers volgens het arbeidscontract werkzaamheden verrichten, oordeelt de rechtbank dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het voor de werknemers noodzakelijk is om op het perceel te wonen.
      
    
    
      7.5
      De rechtbank oordeelt dat het beroep op de notitie eiser evenmin kan baten. In de notitie is vermeld dat de noodzakelijkheid voor de bedrijfsvoering een onderscheidend vereiste is ten opzichte van bewoning voor burgerdoeleinden. De noodzaak van permanent toezicht en beheer wordt genoemd als een van de aspecten aan de hand waarvan de noodzakelijkheid wordt bepaald. De rechtbank oordeelt dat eiser met de overgelegde arbeidscontracten niet aannemelijk heeft gemaakt dat de bewoning van de bedrijfswoning door medewerkers noodzakelijk is in verband met permanent toezicht en beheer.  Daarbij weegt de rechtbank de aard van de werkzaamheden en het geringe aantal uren dat de werkzaamheden volgens het arbeidscontract worden verricht mee.  
      
    
    
      7.6
      De rechtbank oordeelt dat eiser uit het enkele tijdsverloop van vier maanden tussen de controle en het verzenden van het voornemen tot handhaving niet heeft kunnen afleiden dat er geen sprake zou zijn van een overtreding. Voor zover eiser een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, oordeelt de rechtbank dat het enkele tijdsverloop daarvoor onvoldoende is. Volgens vaste jurisprudentie kan een beroep op het vertrouwensbeginsel slechts slagen indien sprake is van een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging van een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.  Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat daarvan sprake is. . 
      
    
    
      7.7
      Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is om handhavend tegen deze overtreding op te treden.
      
      
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    
      8Is van rechtswege een dwangsom verbeurd?
    
      8.1
      Een toezichthouder heeft op 2 juni 2021 vastgesteld dat eiser niet aan de last heeft voldaan, omdat de bedrijfswoning aan [het adres D, nr. 1] nog steeds wordt bewoond in strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft op 8 juli 2021 aan eiser medegedeeld dat een dwangsom is verbeurd.
      
    
    
      8.2
      Eiser betoogt in de aanvullende gronden dat hij heeft voldaan aan de last die in het primaire besluit is opgelegd. Hij heeft op 9 april 2021 arbeids- en huurovereenkomsten aangeleverd, om aannemelijk te maken dat de huurders die in de bedrijfswoning wonen als werknemer in dienst zijn bij het bedrijf. 
      
    
    
      8.3
      De rechtbank overweegt dat aanvankelijk in de huurovereenkomst een bijzondere bepaling was opgenomen waarin werd overeengekomen dat de huurder van de bedrijfswoning zorgdraagt voor een of twee toezichthouders, om de showroom, werkplaats en auto’s op het buitenterrein te bewaken en schoon te houden. Het bedrijf heeft echter naar aanleiding van de last onder dwangsom met de huurders een arbeidsovereenkomst afgesloten voor het verrichten van werkzaamheden. Op basis van deze arbeidsovereenkomst treden de huurders op 1 maart 2021 in dienst bij het bedrijf, in de functie van toezichthouder. 
      
    
    
      8.4
      Zoals onder 3. is overwogen, heeft het college in het primaire besluit een last opgelegd, die inhoudt dat eiser de verhuur van de bedrijfswoning aan mensen die niet bij het bedrijf in dienst zijn moet beëindigen en beëindigd moet houden. Zoals ter zitting is besproken, betwist het college niet dat het autobedrijf arbeidsovereenkomsten met de huurders van de bedrijfswoning heeft afgesloten en dat de huurders als medewerker bij het autobedrijf in dienst zijn getreden. De rechtbank oordeelt dat eiser voor het einde van de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan die in het primaire besluit is opgelegd. Dat betekent dat er geen dwangsom is verbeurd.
      
    
    
      8.5
      Ter zitting heeft het college aangegeven, dat de last in het bestreden besluit is verduidelijkt. De rechtbank volgt dit standpunt van het college niet. In het bestreden besluit is vermeld, dat de last inhoudt, dat eiser de bewoning van de bedrijfswoning aan [het adres D, nr. 1] in [plaats C] dient te beëindigen en beëindigd moet houden. De rechtbank oordeelt, dat deze lezing van de last niet juist is. In het primaire besluit is immers een last opgelegd die inhoudt dat eiser de verhuur van de bedrijfswoning aan mensen die niet bij het bedrijf in dienst zijn moet beëindigen en beëindigd moet houden. De rechtbank is van oordeel, dat de lezing die het college in het bestreden besluit geeft van de last, geen verduidelijking maar een wijziging en zelfs een (impliciete) verzwaring betekent ten opzichte van de last die is opgelegd in het primaire besluit. Uit het bestreden besluit blijkt echter dat het college het primaire besluit in stand heeft gelaten. Het primaire besluit is dus niet in het kader van de heroverweging in bezwaar herroepen of gewijzigd, nog daargelaten of een zodanige uitkomst van de heroverweging de toets in rechte zou kunnen doorstaan. De rechtbank stelt vast dat het college de last zoals die in het primaire besluit is opgelegd niet heeft gewijzigd. Aan het bestreden besluit kleeft daarom een zorgvuldigheidsgebrek. 
      
      
        Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
      
      
      
      
        
          9. Was het college bevoegd om de beslissing op bezwaar van 19 april 2022 te nemen?  
        
      
    
    
      9.1
      Ingevolge artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ziet het beroep tegen de last onder dwangsom van rechtswege mede op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. 
      
    
    
      9.2
      Op 13 oktober 2022 heeft de rechtbank aan het college gevraagd of er bezwaar gemaakt is tegen het invorderingsbesluit. Het college heeft in een reactie aangegeven dat er inderdaad een bezwaarschrift is ingediend tegen de invorderingsbeschikking. Het college heeft op de bezwaren beslist in een beslissing van 19 april 2022. 
      
    
    
      9.3
      De rechtbank oordeelt, dat het college de bezwaren met toepassing van artikel 6:15 van de Awb had moeten doorsturen naar de rechtbank. Gelet op artikel 5:39 van de Awb staat tegen de invorderingsbeschikking immers geen zelfstandig bezwaar meer open. Het college was niet bevoegd om een beslissing te nemen op de bezwaren die eiser had ingediend tegen de invorderingsbeschikking. Het besluit van 19 april 2022 komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
      
      
        
          Was het college bevoegd tot invordering? 
        
      
      10. Uit artikel 5:33 van de Awb volgt, dat de dwangsom van rechtswege is verbeurd wanneer na afloop van de begunstigingstermijn niet aan de opgelegde last is voldaan. Het college is dan bevoegd om tot invordering over te gaan. Zoals onder 8.4 is overwogen, heeft eiser voor het einde van de begunstigingstermijn aan de in het primaire besluit opgelegde last heeft voldaan. Dat betekent dat de dwangsom niet is verbeurd en het college niet bevoegd was om tot invordering over te gaan. 
      
      
        Het besluit tot invordering komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
      
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      11. Gelet op wat de rechtbank onder 8.5 heeft overwogen, is het beroep gegrond omdat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. 
      
      12. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat een nieuw besluit een eigen afweging vergt van het college. Het college zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
      13. Gelet op wat de rechtbank onder 9.3 en 10. heeft overwogen, is het beroep tegen het invorderingsbesluit gegrond. De rechtbank zal het invorderingsbesluit van 19 november 2021 en de beslissing op de bezwaar van 19 april 2022 vernietigen.
      
      14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
      
      15. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1).
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
        
        
          vernietigt het bestreden besluit;
        
        
          draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
        
        
          vernietigt het invorderingsbesluit van 19 november 2021;
        
        
          vernietigt de beslissing op bezwaar van 19 april 2022;
        
        
          gelast dat het college het door eiser betaalde griffierecht groot € 184,00 aan hem vergoedt;
        
        
          veroordeelt het college in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1674,-
        
      
      
      
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M. van den Broek, rechter, in aanwezigheid van M. Kok, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2023
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
        
          De griffier is niet in de gelegenheid
        
        
          de uitspraak te ondertekenen
        
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.