ECLI:NL:RVS:2015:494, Raad van State, 18-02-2015, 201406981/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Rhenoy Noord" vastgesteld.

201406981/1/R6.
    Datum uitspraak: 18 februari 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en anderen, allen wonend te Rhenoy, gemeente Geldermalsen,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Geldermalsen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juli 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Rhenoy Noord" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Story Beheer B.V. (hierna: Story) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant A] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2015, waar [appellant A], bijgestaan door A. Menhart, en de raad, vertegenwoordigd door drs. R. Oldebesten, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is ter zitting gehoord Story, vertegenwoordigd door mr. H. Nijman, advocaat te Den Bosch.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in de bouw van maximaal 80 woningen in Rhenoy.
    
    3. De raad en Story betogen dat het beroep, voor zover dat namens [appellant B] en [appellant C] is ingesteld, niet-ontvankelijk is, omdat zij uit hun woning geen zicht hebben op het plangebied. Weliswaar staat hun woning op een relatief korte afstand van de gronden in het plandeel met de bestemming "Woongebied", maar hiertussen bevinden zich andere woningen en tuinen. Wat mogelijke verkeersgevolgen betreft, onderscheidt het plan zich niet in betekenende mate van het voorheen geldende plan. Ter zitting heeft Story gesteld dat [appellant B] en [appellant C] zich niet onderscheiden van willekeurige andere inwoners van Rhenoy. Daarnaast voeren de raad en Story aan dat het beroep, voor zover dat namens [appellant D] en [appellante E] is ingesteld, niet-ontvankelijk is, omdat hun woning op te grote afstand van het plangebied staat.
    
    3.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb kan een belanghebbende bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    De wetgever heeft deze eis gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
    
    3.2. De woning van [appellant B] en [appellant C] staat op ongeveer 50 m van het plangebied. Hoewel tussen de woning en het plangebied op enkele plekken bebouwing staat, is deze bebouwing niet aaneengesloten, zodat [appellant B] en [appellant C] uit hun woning niettemin zicht hebben op het plangebied. Zij zijn daarom belanghebbenden bij de vaststelling van het bestemmingsplan en kunnen daartegen beroep instellen.
    
    De woning van [appellant D] en [appellante E] staat op ongeveer 280 m van het plangebied. [appellant D] en [appellante E] hebben uit hun woning geen zicht op het plangebied. [appellant A] en anderen hebben ter zitting erkend dat [appellant D] en [appellante E] zich niet onderscheiden van willekeurige andere inwoners van Rhenoy. [appellant D] en [appellante E] zijn daarom geen belanghebbenden bij de vaststelling van het plan en kunnen daartegen geen beroep instellen. Het beroep is dan ook niet-ontvankelijk voor zover het namens [appellant D] en [appellante E] is ingesteld.
    
    4. De raad stelt dat enkele beroepsgronden van [appellant A] en anderen niet reeds in de zienswijze over het ontwerpplan naar voren zijn gebracht.
    
    4.1. Het beroep van [appellant A] en anderen richt zich niet tegen onderdelen van het bestreden besluit die niet reeds in de zienswijze over het ontwerp daarvan zijn bestreden. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, staat geen rechtsregel eraan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure naar voren zijn gebracht.
    
    5. [appellant A] en anderen voeren aan dat het plangebied niet behoort tot het bestaand stedelijk gebied in de zin van de Ruimtelijke Verordening Gelderland (hierna: RVG) en dat om deze reden hier geen woonbebouwing mogelijk mag worden gemaakt. Ter zitting hebben zij er in dit verband op gewezen dat een deel van het plangebied thans agrarische grond is.
    
    5.1. Ingevolge artikel 2, lid 2.1, van de RVG wordt als bestaand stedelijk gebied aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vervat in het GML-bestand NL.IMRO.9925.PVRVGcons2-vst1 en verbeeld op de bij deze verordening behorende kaart Verstedelijking.
    
    Ingevolge lid 2.2, aanhef en onder a, is in een bestemmingsplan nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken slechts toegestaan binnen bestaand stedelijk gebied.
    
    5.2. Uit de verbeelding als bedoeld in artikel 2, lid 2.1, van de RVG volgt dat het plangebied, voor zover dat voorziet in nieuwe bebouwing, behoort tot het bestaand stedelijk gebied. Daarom mist het betoog feitelijke grondslag.
    
    6. [appellant A] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de structuurvisie "Streekplan Gelderland 2005".
    
    6.1. De raad is niet gebonden aan beleid van de provincie dat is neergelegd in een structuurvisie. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat het beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. Gelet op de plantoelichting heeft de raad de structuurvisie "Streekplan Gelderland 2005" in de belangenafweging betrokken. Daarom faalt het betoog.
    
    7. [appellant A] en anderen stellen dat het plan in het oostelijke deel van het plangebied rijwoningen mogelijk maakt, hetgeen volgens hen in strijd is met de uitgangspunten van het gemeentelijke beleidsdocument "Langetermijn groeimodel Rhenoy". Daarnaast voeren zij aan dat het plan alleen had mogen voorzien in woningbouw voor de zogenoemde organische groei van het dorp Rhenoy. Ter zitting hebben zij gesteld dat dit volgt uit de regionale structuurvisie "Rivierenland 2004-2015".
    
    7.1. De raad erkent dat de structuur van de woningbouw in het plangebied anders is dan eerder was voorzien in het beleidsdocument "Langetermijn groeimodel Rhenoy". De reden hiervoor is dat een andere woningbouwlocatie en een ontsluitingsweg niet meer zullen worden gerealiseerd. Ter zitting heeft de raad gesteld dat het plan niet in strijd is met de structuurvisie "Rivierenland 2004-2015". Daarin behoort Rhenoy tot het bestaand stedelijk gebied. Er is niet bepaald dat de kern niet mag worden uitgebreid, aldus de raad ter zitting.
    
    7.2. [appellant A] en anderen hebben niet weersproken dat sinds de vaststelling van het beleidsdocument "Langetermijn groeimodel Rhenoy" de omstandigheden zijn gewijzigd in die zin dat een andere woningbouwlocatie en een ontsluitingsweg niet meer worden gerealiseerd en dat om deze reden de structuur van de woningbouw in het plangebied is gewijzigd. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan niet in redelijkheid van het beleidsdocument "Langetermijn groeimodel Rhenoy" heeft kunnen afwijken. In hetgeen [appellant A] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond om te twijfelen aan de juistheid van de toelichting van de raad ter zitting over de structuurvisie "Rivierenland 2004-2015", zodat ervan moet worden uitgegaan dat het plan daarvan niet afwijkt. Om deze redenen faalt het betoog.
    
    8. [appellant A] en anderen betogen dat de woningbouw in het plangebied niet voorziet in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Zij stellen dat voldoende aanbod aan woningen bestaat in de nieuwe woonwijk Broekgraaf in Leerdam. Ook in de gemeente Geldermalsen bestaat volgens hen nog veel plancapaciteit. Bovendien staan in de gemeente honderden woningen te koop.
    
    8.1. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro wordt in de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte.
    
    8.2. In de plantoelichting staat dat gedeputeerde staten in 2010 het Kwalitatief Woonprogramma voor de periode 2010-2019 hebben vastgesteld. Voor de regio Rivierenland betekent dit dat er in de periode 2010-2019 9.800 woningen aan de voorraad toegevoegd mogen worden. De nadruk moet liggen op huurwoningen, betaalbare woningen en woningen geschikt voor ouderen. Er was in geheel Rivierenland echter een plancapaciteit van ruim 20.000 nieuwe woningen. Gemeenten in de regio hebben de opdracht gekregen om gezamenlijk tot een oplossing te komen om het woningbouwprogramma aan te passen aan de behoefte. Op basis van het woningbehoefteonderzoek van Companen van april 2010 heeft de raad in zijn vergadering van 22 november 2011 een aangepast kwantitatief programma vastgesteld van 1.690 woningen voor de periode 2010 tot 2020. Er wordt uitgegaan van een autonome behoefte van gemiddeld 80 woningen per jaar en een instroom van gemiddeld 50 huishoudens per jaar. Opgeteld zijn dit voor een periode van 10 jaar 1.300 woningen. Met een reservecapaciteit van 30 procent om in te kunnen spelen op vertragingen of plannen die niet doorgaan, komt het totaal op 1.690 woningen voor de gemeente Geldermalsen. Dit aantal is regionaal afgestemd, aldus de plantoelichting.
    
    Voorts staat in de plantoelichting dat in aanvulling op het woningbehoefteonderzoek van Companen in juni 2013 een marktonderzoek is uitgevoerd naar de woningbehoefte in relatie tot de ontwikkeling van Rhenoy Noord. Hierin wordt geconcludeerd dat de in het plangebied voorziene woningen in zowel kwantitatief als kwalitatief opzicht in een actuele regionale behoefte voorzien.
    
    8.3. Gelet op het verhandelde ter zitting is niet in geschil dat van de 1.690 woningen waaraan volgens het gemeentelijke woningbouwprogramma tot 2020 behoefte bestaat er tot nu toe 218 zijn gerealiseerd en, inclusief het voorliggende plan, ongeveer 600 in bestemmingsplannen zijn voorzien. De raad heeft ter zitting gesteld dat de wijk Broekgraaf in Leerdam een ander omgevingstype betreft dan het dorpse omgevingstype van het plangebied. De raad heeft er tevens op gewezen dat Leerdam in een andere provincie is gelegen en daarom tot een andere afstemmingsregio voor woningbouw behoort. In dit verband heeft de raad ter zitting gesteld dat in de behoefteonderzoeken die op provinciaal niveau zijn uitgevoerd rekening is gehouden met in- en uitstroom van inwoners. Voorts heeft de raad ter zitting gesteld dat de bestaande te koop staande woningen in de gemeente wat type en omgeving betreft afwijken van de woningen in het plangebied. [appellant A] en anderen hebben de juistheid van deze door de raad gehanteerde uitgangspunten niet bestreden. Daarom biedt hetgeen zij hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan niet voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
    9. [appellant A] en anderen betogen voorts dat de wijzigingsbevoegdheid met de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied" onvoldoende objectief is begrensd.
    
    9.1. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels het college van burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen.
    
    9.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.5, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming van de gronden ter plaatse van de aanduiding "wetgevingszone - wijzigingsgebied" met inachtneming van het bepaalde in artikel 7 geheel of gedeeltelijk te wijzigen in "Woongebied", met dien verstande dat:
    
    a. van deze wijzigingsbevoegdheid slechts gebruik mag worden gemaakt nadat ten minste 39 van de beoogde woningen op de gronden met de bestemming "Woongebied" in dit plan zijn verkocht;
    
    b. het totaal aantal woningen in dit plan op de gronden met de bestemming "Woongebied" na wijziging niet meer bedraagt dan 80;
    
    c. de woningen vrijstaand, twee-aan-een of aaneengebouwd mogen worden gebouwd met dien verstande dat het totaal aantal tussenwoningen in dit plan op de gronden met de bestemming "Woongebied" na wijziging ten minste 20 bedraagt;
    
    d. in afwijking van het bepaalde onder c kan worden toegestaan dat maximaal twee tussenwoningen worden vervangen door hoekwoningen, mits deze worden uitgevoerd als sociale huur- of koopwoning;
    
    e. op de gronden met de aanduiding "aaneengebouwd" de tussenwoningen worden gerealiseerd;
    
    f. de voorste bouwgrens zodanig wordt geprojecteerd dat de afstand tot de bestemmingsgrens ten minste 3 meter bedraagt.
    
    9.3. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 3.6 van de Wro berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling is de wijzigingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.5, van de planregels met de in de aanhef en de onder a tot en met f genoemde voorwaarden door voldoende objectieve normen begrensd. Het betoog faalt.
    
    10. [appellant A] en anderen betogen dat de voorziene ontsluiting van de woningen in het plangebied verkeersonveilig is. Zij wijzen op het hoogteverschil tussen het plangebied en de Lingedijk, als gevolg waarvan de noordelijke ontsluiting niet als zodanig zal worden herkend. Daarnaast is volgens hen de afstand van de zuidelijke ontsluiting tot de kruising op de Breezij te klein. De raad had daarom nader onderzoek moeten laten doen naar de verkeersgevolgen van het plan, aldus [appellant A] en anderen.
    
    10.1. De raad stelt dat de aansluiting van het plangebied op de Lingedijk en de Dorpsstraat nader zal worden uitgewerkt in een inrichtingsplan dat de goedkeuring van de gemeente als toekomstig wegbeheerder behoeft. Binnen de regels van het bestemmingsplan is voldoende planologische ruimte om een verantwoorde aansluiting van het plangebied op de reeds bestaande openbare wegen te realiseren. Ook de afstand van 70 m tot het kruisingsvlak van de Dorpsstraat en de Breezij, in combinatie met het aantal te verwachten verkeersbewegingen, vormt geen onoplosbaar verkeersprobleem, aldus de raad.
    
    10.2. Gelet op de verbeelding en de toelichting van de raad ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen zonder nader onderzoek te laten doen naar de verkeersgevolgen van het plan. De raad heeft in redelijkheid ervan kunnen uitgaan dat het plangebied op verkeersveilige wijze ontsloten kan worden.
    
    11. [appellant A] en anderen voeren aan dat de voorziene woningbouw leidt tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat vanwege een toename van geluidhinder en een vermindering van privacy. Daarnaast vrezen zij dat hun woningen in waarde zullen dalen.
    
    11.1. Niet kan worden uitgesloten dat [appellant A] en anderen, in ieder geval voor zover hun percelen grenzen aan het plangebied, als gevolg van de voorziene woningbouw enig verlies van privacy en enige toename van geluidhinder zullen ondervinden. De Afdeling ziet evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gemoeid met de realisering van het plan. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woningen van [appellant A] en anderen betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    
    12. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    13. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een betoog faalt, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb van toepassing is.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het namens [appellant D] en [appellante E] is ingesteld;
    
    II. verklaart het beroep, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Jacobs
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2015
    
    717.