ECLI:NL:RBDHA:2023:155, Rechtbank Den Haag, 11-01-2023, 21/8390
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-01-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Nihil-stelling van subsidie en terugvordering van voorschot

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 21/8390 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 januari 2023 in de zaak tussen
    
    
      
      
        [eiser]
      , uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. T.A.M. van Oosterhout),
  
  
    en
  
  
    
      de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (verweerder)
    (gemachtigde: mr. J.A. ter Schure).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
    In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit tot nihil-stelling van een subsidie en terugvordering van een betaald voorschot. Met het bestreden besluit van 30 november 2021 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
  
  
    Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
    Eiser heeft nadere stukken ingediend.
  
  
    De rechtbank heeft het beroep op 7 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, en de gemachtigde van verweerder. Voor verweerder waren tevens aanwezig [A], [B] en [C].
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    
      Waar gaat deze zaak over?
    
  
  
    1.1.	Eiser, medisch specialist, heeft gebruik gemaakt van de Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg (hierna: de SOIT). Hij heeft zijn praktijk als vrij gevestigd medisch specialist beëindigd en is met ingang van 1 januari 2015 in loondienst van een ziekenhuis getreden. Op basis van dit dienstverband heeft verweerder bij besluit van 16 september 2015 de voor eiser door zijn werkgever ingediende subsidieaanvraag ingewilligd en een subsidie van € 100.000,- verleend. 
    1.2.	Op 1 juli 2017 is eiser van werkgever veranderd en in loondienst gaan werken bij een ander ziekenhuis, eerst op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en vervolgens op basis van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Naast deze aanstelling heeft eiser in de periode van september 2017 tot en met juni 2018 ook gewerkt op basis van een arbeidsovereenkomst met de maatschap van medische specialisten (hierna: de maatschap) in het ziekenhuis.
  
  
    2.1.	Bij besluit van 24 maart 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder de verleende subsidie vastgesteld op nihil en heeft het betaalde voorschot van € 80.000,- teruggevorderd van eiser. Volgens verweerder wordt door eiser met zijn werkzaamheden voor de maatschap niet voldaan aan de verplichtingen die aan de subsidie zijn verbonden, te weten dat eiser uitsluitend op basis van een of meer arbeidsovereenkomsten met een of meer zorgaanbieders (in de zin van de SOIT) als medisch specialist werkzaam moet zijn voor minimaal vier jaren.
  
  
    2.2.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verweerder ziet zich in zijn besluiten gesteund door een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 
    10 maart 2021.
  
  
    
      Wat vinden partijen in beroep?
    
  
  3. Eiser vindt dat hij er alles aan heeft gedaan om aan de voorwaarden voor de subsidie te voldoen. Eiser is te goeder trouw geweest bij zijn werkzaamheden voor de maatschap. De uitspraak van de ABRvS waarop verweerder zich beroept, betreft geen vergelijkbaar geval. De SOIT dient voor een deel onverbindend te worden verklaard dan wel buiten toepassing te worden gelaten. De terugvordering is onrechtmatig en in strijd met de evenredigheid. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom hij in dit geval niet van terugvordering afziet.
  4. Verweerder handhaaft het bestreden besluit. Eiser voldoet niet aan alle verplichtingen uit de SOIT. In de SOIT is in een algemene zin een afweging gemaakt, namelijk dat bij het niet voldoen aan de voorwaarden, nihilstelling dient te volgen en dat onverschuldigd betaalde bedragen in zijn geheel dienen te worden teruggevorderd. De door eiser aangevoerde individuele omstandigheden zijn meegewogen in de besluitvorming. Er bestaat geen aanleiding om van nihilstelling en terugvordering af te zien.
  
    
      Wat zijn de regels?
    
  
  5. De belangrijkste toepasselijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
  
    
      Wat is het oordeel van de rechtbank?
    
  
  
    Aan de subsidie verbonden verplichtingen
    
    
      6.	De rechtbank is van oordeel dat verweerder deugdelijk heeft gemotiveerd dat eiser niet aan de in artikel 9, eerste lid, van de SOIT gestelde verplichtingen heeft voldaan. 
    
    
    
      6.1.
      Op grond van artikel 3, eerste lid, onder d, en artikel 4 van de SOIT wordt subsidie verstrekt aan medisch specialisten die hun hoedanigheid als vrij gevestigd specialist beëindigen en die daarna uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders als medisch specialist werkzaam zijn. In artikel 9 van de SOIT wordt aan deze arbeidsverhouding een periode van vier jaar verbonden. Een arbeidsverhouding van een kortere duur wordt in het kader van de SOIT niet gezien als een gehele overstap en wordt daarom geacht niet aan het doel van de SOIT, te weten het realiseren van duurzame arbeidsverhoudingen tussen zorgaanbieders en medisch specialisten, te voldoen. 
      
    
    
      6.2.
      
        Eiser heeft in de voornoemde periode van vier jaar, naast werkzaamheden in loondienst bij een ziekenhuis, ook werkzaamheden verricht in loondienst bij een maatschap van specialisten binnen een ziekenhuis. Zo’n specialistenmaatschap is geen zorgaanbieder in de zin van de SOIT. Dat eiser op basis van een arbeidsovereenkomst met de maatschap werkzaamheden verrichtte en te goeder trouw was dat hij hiermee aan de verplichtingen uit de SOIT voldeed, doet niet af aan het feit dat eiser in de vierjaarperiode niet uitsluitend met een zorgaanbieder als bedoeld in de SOIT een arbeidsverhouding heeft gehad. 
        Verder is niet in geschil dat eiser naast de voornoemde werkzaamheden in loondienst bij de maatschap, ook werkzaamheden heeft verricht op basis van een overeenkomst van opdracht met de maatschap. In 2018 heeft eiser op basis van deze overeenkomst van opdracht inkomsten genoten van € 17.600,-. Ook hieruit volgt dat eiser in de voor de subsidie relevante periode niet uitsluitend op basis van een arbeidsovereenkomst als bedoeld in de SOIT werkzaam is geweest. 
      
      
      
        6.2.1.
        
          Eiser heeft met de ondertekening van het subsidieaanvraagformulier verklaard bekend te zijn met de voorwaarden voor subsidieverlening. Het had op de weg van eiser gelegen om bij verweerder te informeren of het aangaan van de voornoemde overeenkomsten met de maatschap, gevolgen voor de verleende subsidie heeft. Dit geldt te meer nu eiser in het besluit tot subsidieverlening expliciet op de voor hem geldende meldingsplicht en op de mogelijkheid tot intrekking van de subsidie bij een wijziging in de situatie, is gewezen. Ook zijn in dat besluit contactgegevens van verweerder vermeld.
          Het betoog van eiser dat hij door verweerder niet duidelijk is geïnformeerd over de aan de subsidie verbonden verplichtingen en over het hoe eiser contact met verweerder kan opnemen, slaagt gezien het voorgaande niet. Op de zitting heeft eiser verklaard dat hij vertrouwde op en handelde overeenkomstig door hem bij zijn werkgever ingewonnen informatie over de subsidieverplichtingen. 
        
        
      
    
    
      6.3.
      
        Gezien het vorenstaande is van een gehele overstap naar een dienstverband bij een of meer zorgaanbieders in de zin van de SOIT geen sprake. Verweerder stelt daarom terecht dat in dit geval het doel van de SOIT niet is bereikt.
        
          Nihilstelling en terugvordering
        
      
      
    
    
      7.1.
      Uit artikel 5, tweede lid, onder b, van de SOIT volgt dat indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden bepalingen bedoeld in artikel 9 van de SOIT, het bedrag van de subsidie op nihil wordt gesteld. Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de SOIT vordert verweerder de onverschuldigd betaalde voorschotten terug. 
      
    
    
      7.2.
      De ABRvS heeft in de voornoemde uitspraak van 10 maart 2021 geoordeeld dat de vierjaarsregeling van artikel 9 van de SOIT niet in strijd is met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat er geen reden is om deze bepaling onverbindend te achten. De rechtbank ziet in wat eiser naar voren heeft gebracht, geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. De in artikel 9 van de SOIT gestelde verplichting dat binnen de termijn van vier jaar de arbeidsovereenkomst(en) uitsluitend met een zorgaanbieder in de zin van de SOIT moet(en) zijn aangegaan, is een geschikt en evenredig middel om de doelstelling van de SOIT te bereiken. De overstap naar een arbeidsovereenkomst, als bedoeld in de SOIT, betreft een vrije keuze van de medisch specialist en beperkt niet zijn recht op vrije arbeid. Voor zover door werkgever(s) van eiser met betrekking tot verplichtingen uit de SOIT eiser niet goed is voorgelicht, is dit een omstandigheid die de contractuele relatie van eiser met zijn werkgever(s) betreft en niet voor rekening en risico van verweerder dient te komen.
      
    
    
      7.3.
      Nu eiser niet heeft voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting, is verweerder bevoegd krachtens artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb de subsidie op nihil vast te stellen. Op grond van artikel 4:57 van de Awb is verweerder bevoegd om het onverschuldigd betaalde terug te vorderen.
      
      
        7.3.1.
        Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat hij met betrekking tot deze bevoegdheden een afweging in algemene zin heeft gemaakt bij de totstandkoming van de SOIT. De rechtbank volgt verweerder hierin. Artikelen 5 en 11 van de SOIT geven de uitslag van deze algemene weging weer. Dit neemt niet weg dat verweerder in de zaak van eiser ook een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4 van de Awb heeft verricht op basis van de door eiser aangevoerde omstandigheden. 
        
      
      
        7.3.2.
        
          Eiser heeft geen individuele omstandigheden naar voren gebracht die tot de conclusie zouden kunnen leiden dat het strikt handhaven aan de in artikel 9, eerste lid, van de SOIT gestelde voorwaarden, in zijn geval tot een onevenredige uitkomst leidt. De niet nader onderbouwde stelling dat de terugbetaling van het voorschot, een negatief effect op zijn pensioenopbouw heeft, is hiertoe onvoldoende. De rechtbank begrijpt dat eiser de terugbetalingsverplichting als bezwaarlijk ervaart, maar dit neemt niet weg dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de terugbetaling van het voorschot in ernstige (financiële) problemen zal komen. 
          Het beroep van eiser op jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep ten aanzien van artikelen 4:46 en 4:57 van de Awb, leidt niet tot een ander oordeel. Uit deze jurisprudentie volgt dat verweerder bij toepassing van zijn bevoegdheden op grond van de Awb, een individuele belangenafweging dient te verrichten. In het geval van eiser heeft verweerder deze belangenafweging ook verricht. Omdat niet is onderbouwd dat eiser door de terugvordering onevenredig in zijn belangen wordt getroffen, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval aanleiding had hoeven zien om van bepalingen van de SOIT af te wijken.
        
        
        
          
            Conclusie en gevolgen
          
        
        
        8. Het beroep is ongegrond. Het besluit tot het vaststellen van de subsidie op nihil en tot het intrekken van het betaalde voorschot blijft in stand.
        
        9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
        
        
        
          
            Beslissing
          
        
        
        
          De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
        
        
        
          Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van 
          mr. I.N. Powell, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2023.
        
        
        
        
        
        
        
        
          
            
            
            
              
                
                  griffier
                
                
                  rechter
                
              
            
          
        
        
        
        
          Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
        
        
        
        
          
            Informatie over hoger beroep
          
          Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
        
        
        
          
            Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
          
        
        
      
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
    
      Artikel 3:4
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 4:38
    
    1. Het bestuursorgaan kan de subsidie-ontvanger ook andere verplichtingen opleggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie.
    2. Indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, worden de verplichtingen opgelegd bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening.
    […].
    
    
      Artikel 4:46
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    […].
    
    
      Artikel 4:571. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
      […].
    
    
    
      Artikel 4:95
    
    1. Het bestuursorgaan kan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
    […]
    4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.
    […].
    
    
      
        Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg (Stct. 2014, 
      
      
        nr. 26413)
      
    
    
    
      Artikel 1. Definities
      In deze regeling wordt verstaan onder:
      
        arbeidsovereenkomst:
      
      overeenkomst als bedoeld in artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek;
      […]
      
        instelling:
      
      organisatorisch verband anders dan een organisatorisch verband als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen, dat strekt tot de verlening van zorg als omschreven bij of krachtens de Zorgverzekeringswet;
      […]
      
        vrij gevestigd medisch specialist:
      
      medisch specialist die op basis van toelatingsovereenkomst werkzaam is in een instelling;
      
        zorgaanbieder:
      
           1▫.de natuurlijke of de rechtspersoon, die een instelling in stand houdt;
           2▫.de natuurlijke personen of de rechtspersonen, die gezamenlijk een instelling vormen.
    
    
    
      Artikel 3. Voorwaarden aanspraak
    
    1. De Minister verstrekt op aanvraag subsidie aan een natuurlijk persoon die:
    […]
    b. met ingang van een na 31 december 2014 doch voor 1 juli 2015 gelegen tijdstip zijn hoedanigheid als vrij gevestigd medisch specialist heeft beëindigd;
    […]
    d. met ingang van het tijdstip, bedoeld in onderdeel b, uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders als medisch specialist werkzaam is en zal zijn.
    […]
    
    
      Artikel 4. Activiteiten
      De Minister verstrekt de subsidie met het oog op de beëindiging na 31 december 2014 en voor 1 juli 2015 van de hoedanigheid als vrij gevestigd medisch specialist en het met ingang van het tijdstip van die beëindiging, uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders werkzaam zijn als medisch specialist.
    
    
    
      Artikel 5. Bedrag
    
    1. Het bedrag van de subsidie is € 100 000.
    2. Het bedrag van de subsidie is in afwijking van het eerste lid, nihil indien:
    […]
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, bedoeld in artikel 9.
    […]
    
    
      Artikel 9. Aanvullende doelverplichtingen
    
    1. De subsidie-ontvanger is vanaf het tijdstip, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, tot en met 31 mei 2019:
    a. medisch specialist;
    b. als medisch specialist voor ten minste twintig uren per week werkzaam in één of meer instellingen, en 
    c. uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders, als medisch specialist werkzaam.
    […]
    3. De subsidie-ontvanger doet in de periode, bedoeld in het eerste lid, onverwijld een schriftelijke melding aan de Minister van een nieuwe met een zorgaanbieder afgesloten arbeidsovereenkomst of van een wijziging van een met een zorgaanbieder afgesloten arbeidsovereenkomst met betrekking tot de arbeidsduur.
    
    
      Artikel 11. Besluit tot vaststelling 
      […]
    
    2. De Minister vordert de onverschuldigd betaalde één of meer voorschotten terug. 
    […].
  
  
     Staatscourant 2014, nr. 26413. Deze regeling is vervallen met ingang van 1 januari 2020, maar blijft op grond van artikel 12 van toepassing op een subsidie die krachtens deze regeling is verstrekt.
  
  
     Een zorgaanbieder als bedoeld in artikel 1 van de SOIT.
  
  
     Op grond van artikel 6 van de SOIT wordt de subsidie aangevraagd door het ziekenhuis en is de medisch specialist de subsidieontvanger. Hiervoor machtigt de medisch specialist het ziekenhuis voor het indienen van de subsidieaanvraag en het in ontvangst nemen van het voorschot.
  
  
     Artikel 5, tweede lid, onder b, en artikel 9, eerste lid, van de SOIT.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:507.
  
  
     Eiser verwijst in dit verband naar de conclusie van advocaat-generaal Widderschoven van 
    27 december 2017, zaaknummers 201705745 en 201701963.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:507, r.o. 7.1.
  
  
     Toelichting bij artikel 1 van de SOIT (Stct. 2014, nr. 26413).
  
  
     Artikel 9, derde lid, van de SOIT. 
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2021:417, r.o. 4.4, en ECLI:NL:CRVB:2021:2814, r.o. 4.4.