ECLI:NL:RVS:2022:2986, Raad van State, 18-10-2022, 202204542/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 mei 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Barendrecht het wijzigingsplan "Natuurgoed Ziedewij" vastgesteld. Het wijzigingsplan ziet op de realisatie van Natuurgoed Ziedewij. Aan de gronden van het plangebied is grotendeels de bestemming "Recreatie - Natuur" toegekend. Op deze gronden zijn onder meer extensieve dagrecreatie, verblijfsrecreatie voor ten hoogste 50 personen, een werkhof, een recreatiehof en een parkeerterrein toegestaan op grond van artikel 3.1, aanhef en onder b, c, d, e en f van de planregels. [verzoeker] en anderen wonen aan [7 locaties] te Barendrecht. Zij verwachten dat de beoogde ontwikkeling van het plangebied grote negatieve gevolgen zal hebben voor hun woon- en leefklimaat.

202204542/2/R3.
    Datum uitspraak: 18 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoeker] en anderen, allen wonend te Barendrecht,
    verzoekers,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Barendrecht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 mei 2022 heeft het college het wijzigingsplan "Natuurgoed Ziedewij" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben o.a. [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 11 oktober 2022, waar [verzoeker], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door C.W.M.K. van Alphen en B. de Vries, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Natuur B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       Het wijzigingsplan ziet op de realisatie van Natuurgoed Ziedewij. Aan de gronden van het plangebied is grotendeels de bestemming "Recreatie - Natuur" toegekend. Op deze gronden zijn onder meer extensieve dagrecreatie, verblijfsrecreatie voor ten hoogste 50 personen, een werkhof, een recreatiehof en een parkeerterrein toegestaan op grond van artikel 3.1, aanhef en onder b, c, d, e en f van de planregels. Daarnaast zijn de bestemmingen "Wonen - Lintbebouwing" en "Woongebied" toegekend aan twee stroken grond. Daar mogen in totaal acht woningen worden gerealiseerd op grond van de artikelen 4.2.1, aanhef en onder b, en 5.2.1, aanhef en onder c, van de planregels.
    3.       De wijzigingsbevoegdheid, op basis waarvan het wijzigingsplan is vastgesteld, vindt zijn grondslag in artikel 41.9 van de regels van het bestemmingsplan "Zuidrand" dat is vastgesteld op 17 februari 2015 (hierna: het moederplan).
    4.       [verzoeker] en anderen wonen aan [7 locaties] te Barendrecht. Zij verwachten dat de beoogde ontwikkeling van het plangebied grote negatieve gevolgen zal hebben voor hun woon- en leefklimaat.
    Spoedeisend belang
    5.       Natuur B.V. wil op korte termijn beginnen met de realisatie van Natuurgoed Ziedewij. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening.
    De voorzieningenrechter zal hierna overgaan tot een voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling. Dit betekent dat de voorzieningenrechter een voorlopige beoordeling zal verrichten van de belangrijkste beroepsgronden die in de bodemzaak zijn aangevoerd.
    Ladder voor duurzame verstedelijking
    6.       [verzoeker] en anderen betogen dat het wijzigingsplan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling, omdat meer dan 12 (recreatie)woningen worden gerealiseerd en de oppervlakte aan bebouwing meer dan 500 m² bedraagt. Dit betekent dat het college de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling had moeten beschrijven, terwijl dat zowel in het kader van de voorbereiding van het moederplan als in het kader van de voorbereiding van het wijzigingsplan niet is gebeurd. Gelet hierop is het wijzigingsplan volgens hen vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
    6.1.    Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro luidt:
    "i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen;"
    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    Artikel 3.1, aanhef en onder b, van de regels van het moederplan behorend bij de bestemming "Agrarisch" luidt:
    "productiegebonden detailhandel tot 20% van het bruto vloeroppervlak met een maximum van 125 m2;"
    Artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de regels van het wijzigingsplan behorend bij de bestemming "Recreatie - Natuur" luidt:
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    […]
    c. er zijn maximaal 10 volumes toegestaan en het gezamenlijke grondoppervlakte bedraagt maximaal 2080 m2, met inachtneming van de volgende regels:
    1. voor het werkhof is 1 volume toegestaan met een maximaal grondoppervlakte van 400 m2;
    2. voor het recreatiehof zijn 3 volumes toegestaan met een maximaal grondoppervlakte van 400 m2 per volume en een gezamenlijk oppervlakte van maximaal 1200 m2;
    3. voor de verblijfsrecreatie zijn 6 volumes toegestaan met een maximaal grondoppervlakte van 80 m2 per volume en een gezamenlijk oppervlakte van maximaal 480 m2, met dien verstande dat:
    - elk volume in maximaal 2 verhuurbare delen mag worden gerealiseerd;
    4. De volumes bestaan uit maximaal 1 bouwlaag."
    Artikel 4.2.1, aanhef en onder b, behorend bij de bestemming "Wonen - Lintbebouwing" luidt:
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    […]
    b. het maximum aantal woningen bedraagt 2;"
    Artikel 5.2.1, aanhef en onder c, behorend bij de bestemming "Woongebied" luidt:
    "Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    [..]
    c. het maximum aantal woningen bedraagt 6;"
    6.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, inzake artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, moet bij de beantwoording van de vraag of een stedelijke ontwikkeling dient te worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan.
    Voor de nu voorliggende beoordeling is verder van belang dat wanneer het voorgaande bestemmingsplan niet bij recht voorzag in de voorgenomen stedelijke ontwikkeling, maar in een, ten tijde van de vaststelling van het nieuwe plan niet benutte, wijzigingsbevoegdheid voor de desbetreffende stedelijke ontwikkeling en het nieuwe plan bij recht voorziet in deze stedelijke ontwikkeling, deze ontwikkeling een nieuwe stedelijke ontwikkeling is en derhalve voldaan dient te worden aan de in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro genoemde eisen. Een wijzigingsbevoegdheid geeft immers slechts de mogelijkheid om de bestaande bestemming te wijzigen in een bij het moederplan in beginsel aanvaardbaar geachte bestemming.
    In de overzichtsuitspraak staat ook dat wanneer een bestemmingsplan voorziet in niet meer dan 11 woningen die gelet op hun onderlinge afstand als één woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, kunnen worden aangemerkt, deze ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt. Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een van de andere in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro genoemde stedelijke voorzieningen in de vorm van een terrein met een ruimtebeslag van meer dan 500 m² of in een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte groter dan 500 m², dient deze ontwikkeling in beginsel als een stedelijke ontwikkeling te worden aangemerkt.
    6.3.    In het moederplan is grotendeels de bestemming "Agrarisch" zonder bouwvlak en de gebiedsaanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 2" aan het plangebied toegekend. Deze gronden waren onder meer bestemd voor productiegebonden detailhandel tot 20% van het bruto vloeroppervlak met een maximum van 125 m² op grond van artikel 3.1, aanhef en onder b, van de regels van het moederplan. In het wijzigingsplan is grotendeels de bestemming "Recreatie - Natuur" aan het plangebied toegekend. Op deze gronden zijn maximaal tien volumes toegestaan met een gezamenlijk oppervlak van maximaal 2.080 m² op grond van artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de regels van het wijzigingsplan. Verder zijn de bestemmingen "Wonen - Lintbebouwing" en "Woongebied" toegekend aan twee stroken grond. Daar mogen in totaal acht woningen worden gerealiseerd op grond van de artikelen 4.2.1, aanhef en onder b, en 5.2.1, aanhef en onder c, van de regels van het wijzigingsplan.
    Gelet hierop voorzag het moederplan niet bij recht in het Natuurgoed Ziedewij, maar in een ten tijde van de vaststelling van het wijzigingsplan niet benutte wijzigingsbevoegdheid voor de desbetreffende stedelijke ontwikkeling. Vast staat dat het wijzigingsplan bij recht voorziet in het Natuurgoed Ziedewij en daarmee is deze ontwikkeling in beginsel een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Het aantal woningen in het wijzigingsplan bedraagt weliswaar niet meer dan 11, maar het ruimtebeslag bedraagt gelet op artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planregels meer dan 500 m². De voorzieningenrechter stelt dan ook vast dat het wijzigingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt.
    Voor zover het college in de zienswijzennota en op de zitting heeft gesteld dat de planologische mogelijkheden die met het wijzigingsplan mogelijk zijn gemaakt naar hun aard niet stedelijk zijn en dus niet kunnen worden gekwalificeerd als een stedelijke ontwikkeling, verwijst de voorzieningenrechter naar de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2650, overweging 8.3, waaruit volgt dat de ontwikkeling van recreatieverblijven kan worden aangemerkt als een andere stedelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro.
    Gelet op het voorgaande moet het wijzigingsplan aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoen.
    6.4.    In de zienswijzennota staat dat een toetsing aan de ladder voor duurzame verstedelijking niet aan de orde is. Toch ziet de voorzieningenrechter in het betoog van [verzoeker] en anderen geen aanleiding om het wijzigingsplan te schorsen. Het college heeft op de zitting namelijk toegelicht waarom de met het wijzigingsplan mogelijk gemaakte nieuwe stedelijke ontwikkeling in een behoefte wordt voorzien. In dat verband heeft het college erop gewezen dat met het plan wordt voorzien in een unieke voorziening in het buitengebied, waarmee het recreatieve routenetwerk zal worden verbeterd. De voorzieningenrechter gaat er vooralsnog van uit dat een onderbouwing waarom er een behoefte bestaat aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling alsnog kan worden gegeven. Het betoog over de ladder voor duurzame verstedelijking geeft daarom geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    M.e.r.-beoordeling
    7.       [verzoeker] en anderen betogen dat een m.e.r.-beoordeling had moeten worden gemaakt. Volgens hen wordt de drempelwaarde van categorie D.10 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. overschreden. In dat verband wijzen zij erop dat het Natuurgoed Ziedewij meer dan 250.000 bezoekers per jaar zal trekken gelet op het aantal verkeersbewegingen vanwege de beoogde recreatie, horeca, woon-en werkfuncties. Voor zover het college stelt dat het Natuurgoed Ziedewij niet meer dan 250.000 bezoekers per jaar zal trekken, betogen [verzoeker] en anderen dat het college de schatting van het aantal bezoekers niet heeft onderbouwd.
    Als de drempelwaarde van categorie D.10 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. niet zou worden overschreden en een vormvrije m.e.r.-beoordeling moet worden gemaakt, betogen [verzoeker] en anderen dat de in paragraaf 4.11 van de plantoelichting opgenomen motivering over de m.e.r.-beoordeling te summier is. Ook is geen m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen. Gelet hierop voldoet het wijzigingsplan niet aan de eisen die voortvloeien uit de Wet milieubeheer.
    7.1.    Nog daargelaten de vraag of de drempelwaarden van categorie D.10 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. worden overschreden, volgt uit de zienswijzennota, paragraaf 4.11 van de plantoelichting en het verhandelde op de zitting dat een vormvrije m.e.r.-beoordeling is verricht. Ook stelt de voorzieningenrechter op basis van de notulen van de vergadering van het college van 12 januari 2021 vast dat op grond van de vormvrije m.e.r.-beoordeling het besluit is genomen door het college dat geen omvangrijke negatieve milieueffecten aan de orde zijn die een milieueffectrapportage rechtvaardigen. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat bij de voorbereiding van het wijzigingsplan is bezien of de activiteit mogelijk belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Het betoog over de m.e.r.-beoordeling geeft daarom ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    Conclusie
    8.       Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat het college het wijzigingsplan niet heeft mogen vaststellen. Ook in wat [verzoeker] en anderen overigens hebben aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter daartoe geen aanleiding. Het verzoek wordt daarom afgewezen.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.L. Franke, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzieningenrechter
    w.g. Franke
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 oktober 2022
    926