ECLI:NL:RVS:2022:2062, Raad van State, 20-07-2022, 202105098/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 maart 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.

202105098/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellant B]. gevestigd te [plaats], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 22 juli 2021 in zaak nr. 21/1800 en 20/10233 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 maart 2020 heeft de minister aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 5 november 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 juli 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2022, waar T. [appellant], bijgestaan door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. Metsemakers LL.M, N.A.K.C. Wellens, mr. J. van der Waal en G. Athanassiou, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] exploiteert een waterbouwbedrijf aan [locatie]. Dit perceel met een insteekhaven ligt aan de rivier de Maas (de Bergsche Maas). Vanaf 2010 huurde [appellant] de locatie en in 2017 heeft hij het perceel gekocht.
    2.       Tijdens een controle bij het bedrijf op 10 juli 2019 en een hercontrole op 9 september 2019 hebben toezichthouders van Rijkswaterstaat geconstateerd dat op het bedrijfsterrein onder meer een gastank aanwezig is en dat in de insteekhaven een afgemeerde en bewoonde woonboot ligt en een drijvende steiger met loopbrug is aangebracht. Dit zijn volgens de minister overtredingen van artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.12 van het Waterbesluit.
    De aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom houdt in dat onder meer deze overtredingen moeten worden beëindigd en beëindigd gehouden door de objecten te verwijderen. Hij krijgt hiervoor de tijd tot maximaal acht weken na het besluit. Die termijn is later verlengd.
    3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat het beroep van [appellant] alleen betrekking heeft op de woonboot, de loopbrug, de steiger en de gastank.
    Na de uitspraak van de rechtbank heeft [appellant] deze objecten verwijderd om verbeurte van dwangsommen te voorkomen.
    4.       Bij Koninklijk Besluit van 22 maart 2022 is het perceel van [appellant] onteigend. Dit heeft te maken met de reconstructie van de A27. De insteekhaven zal worden gedempt om daar een talud te realiseren.
    Overtreding
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het toegestaan is om zonder watervergunning van de minister een woonboot in de insteekhaven af te meren. Uit de kaart in bijlage VIII bij de Waterregeling blijkt volgens hem namelijk niet of de locatie van de woonboot behoort tot het aangewezen gebied waarvoor de vergunningplicht geldt.
    5.1.    Artikel 6.5 van de Waterwet bepaalt:
    "Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor rijkswateren […] worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister […]:
    […]
    c. gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen."
    Artikel 6.12, eerste lid, van het Waterbesluit bepaalt:
    "Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
    a. werken te maken of te behouden;
    b. vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen."
    Het tweede lid bepaalt:
    "Het eerste lid is niet van toepassing op:
    […]
    e. het permanent afmeren van woonschepen of andere drijvende objecten in rijkswateren, met uitzondering van de rijkswateren of delen van rijkswateren die zijn aangewezen bij ministeriële regeling;
    […]."
    Artikel 6.13 van de Waterregeling bepaalt:
    "De rijkswateren, bedoeld in artikel 6.12, tweede lid, onderdeel e, van het besluit, zijn de stroomvoerende delen van de wateren, bedoeld in bijlage VIII bij deze regeling."
    5.2.    Uit de hiervoor weergegeven regelgeving volgt dat het zonder watervergunning afmeren van de woonboot in strijd is met artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.12 van het Waterbesluit, als de insteekhaven behoort tot het stroomvoerende deel van de rijkswateren.
    5.3.    De rechtbank heeft overwogen dat, ondanks dat de kaart in bijlage VIII bij de Waterregeling van grote schaal is, uit die kaart wel duidelijk blijkt dat de gehele Maas - en daarmee ook het perceel van [appellant] - als stroomvoerend deel is aangemerkt. Dit wordt volgens de rechtbank bevestigd door bijlage I bij de Beleidsregels grote rivieren. Ook het afmeren van de woonboot is daarom volgens de rechtbank verboden zonder een watervergunning.
    5.4.    [appellant] bestrijdt niet dat de insteekhaven binnen de begrenzing van het oppervlaktewaterlichaam Maas valt. Uit de kaart in bijlage VIII bij de Waterregeling blijkt dat de Maas bij Hank is aangewezen als stroomvoerend deel van de rijkswateren. Er is geen reden om te veronderstellen dat de insteekhaven aan de rivier daarvan is uitgezonderd. De conclusie van de rechtbank dat het verboden is om zonder watervergunning een woonboot in de insteekhaven af te meren, is dus juist.
    Aangezien een watervergunning ontbreekt, is artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.12 van het Waterbesluit overtreden. De minister was bevoegd daartegen handhavend op te treden.
    5.5.    Het betoog slaagt niet.
    6.       Niet in geschil is dat de loopbrug, de steiger en de gastank in strijd met artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.12, eerste lid, van het Waterbesluit op het perceel van [appellant] aanwezig waren. De minister was daarom bevoegd ook daartegen handhavend op te treden.
    Handhaving
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voldoende concreet zicht op legalisatie bestond. Volgens hem moet onderscheid worden gemaakt tussen legalisatie van de woonboot enerzijds en legalisatie van de loopbrug, de steiger en de gastank anderzijds. De laatste faciliteiten dienen ook zonder de woonboot een doel en kunnen als ondergeschikte bouwwerken worden toegestaan op grond van artikel 3 van de Beleidsregels grote rivieren (hierna: de Beleidsregels). De woonboot is volgens hem ook altijd vergunbaar geweest.
    8.1.    In de uitspraak van de rechtbank staat dat [appellant] heeft gesteld dat de minister op grond van artikel 5 van de Beleidsregels een watervergunning kan verlenen voor de woonboot, de loopbrug, de steiger en de gastank, omdat dit faciliteiten bij zijn riviergebonden bedrijf zijn. De rechtbank stelt voorop dat [appellant] op het moment van het besluit op bezwaar geen aanvraag had ingediend voor een dergelijke watervergunning. Gelet daarop ontbrak volgens de rechtbank op dat moment concreet zicht op legalisatie. De rechtbank wijst er verder op dat [appellant] pas op 5 januari 2021 een vergunningaanvraag bij de minister heeft ingediend, dat de minister de gevraagde vergunning bij besluit van 26 april 2021 heeft geweigerd en dat de rechtbank in de uitspraak van 22 juli 2021 op het beroep tegen die weigering heeft overwogen dat de minister de watervergunning heeft kunnen weigeren.
    8.2.    Volgens artikel 1a van de Beleidsregels berusten deze beleidsregels op artikel 6.12 van het Waterbesluit.
    Artikel 3 van de Beleidsregels luidt:
    "In het rivierbed wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste lid, toestemming gegeven voor:
    […]
    d. overige activiteiten die naar aard en omvang vergelijkbaar zijn met activiteiten van ondergeschikt belang als bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, van de Waterregeling."
    Artikel 5 luidt:
    "Voor de navolgende riviergebonden activiteiten in het gedeelte van het rivierbed waarop het stroomvoerend regime van toepassing is, wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste en tweede lid, toestemming gegeven:
    […]
    d. de vestiging of uitbreiding van overslagbedrijven of het realiseren van overslagfaciliteiten, uitsluitend voor zover de activiteit gekoppeld is aan het vervoer over de rivier;
    […]."
    8.3.    In bezwaar voerde [appellant] aan dat er geen belemmering voor het verlenen van een watervergunning is, omdat zijn bedrijf riviergebonden is als bedoeld in artikel 5 van de Beleidsregels en er geen negatieve effecten op het functioneren van de rivier zijn. In het dwangsombesluit van 11 maart 2020 en het besluit op bezwaar heeft de minister echter toegelicht dat de bedrijfsactiviteiten volgens hem niet riviergebonden zijn en dat artikel 5 van de Beleidsregels dan ook geen grondslag voor een watervergunning biedt. Aangezien [appellant] ook geen aanvraag voor een watervergunning had ingediend, niet voor de objecten gezamenlijk en niet voor de objecten afzonderlijk, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat geen concreet zicht op legalisatie bestond.
    8.4.    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving in dit geval anderszins onevenredig is. Hij wijst op zijn belang bij het houden van toezicht op de bedrijfsmiddelen en een plek om te kunnen wonen. Het belang bij handhaving is volgens hem beperkt, omdat de aanwezigheid van de woonboot, de steiger, de loopplank en de gastank geen relevant effect heeft op de waterstand of anderszins afdoet aan de doelstellingen van de Waterwet. Verder wijst hij op de onteigeningsprocedure, waarmee een einde komt aan de mogelijkheid om het water en het terrein te gebruiken. Dat de onteigeningsprocedure ten tijde van het besluit op bezwaar aanstaande was, was volgens hem een gegeven, omdat het tracébesluit, voor zover dat het perceel van [appellant] betreft, al onherroepelijk was.
    9.1.    Zoals volgt uit wat hierboven onder 7 is overwogen, is het in het algemeen belang dat bij overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maakt. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen belang, wanneer het gaat om een overtreding van geringe ernst. Het permanent afmeren van een woonboot en het aanbrengen van een steiger, loopbrug en gastank in het stroomvoerende deel van rijkswateren, zonder de daarvoor vereiste watervergunning, kan echter niet worden aangemerkt als een overtreding van geringe ernst. Ook niet als de gevolgen voor de rivier op zichzelf misschien gering zijn. De Afdeling begrijpt dat verwijdering van de woonboot ingrijpend is voor [appellant] en zijn gezin, maar zijn belang om in de insteekhaven te blijven wonen maakt handhavend optreden niet onevenredig. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellant] zelf het risico heeft genomen door in een woonboot in de insteekhaven te gaan wonen, terwijl voor de woonboot geen watervergunning is verleend. Verder heeft de minister, door verlenging van de begunstigingstermijn, [appellant] ruim de tijd gegeven voor het vinden van andere huisvesting of een andere ligplaats. Het behoud van de woonboot voor toezicht op de bedrijfsmiddelen heeft de minister niet als een zwaarwegend belang hoeven aanmerken. Zoals de rechtbank heeft overwogen kunnen bedrijfseigendommen ook worden beschermd door cameratoezicht of een hekwerk. In de omstandigheid dat het tracébesluit een basis voor onteigening is en dat besluit met de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2053, onherroepelijk is geworden, voor zover dat het perceel van [appellant] betreft, heeft de minister ten slotte geen aanleiding hoeven zien voor heroverweging van de opgelegde last onder dwangsom. Op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar was niet duidelijk of en wanneer de grond zou worden onteigend. De onteigeningsprocedure was toen nog niet aangevangen.
    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister het algemeen belang bij handhaving zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van [appellant].
    9.2.    Het betoog slaagt niet.
    10.     [appellant] betoogt ten slotte dat de minister uitsluitend handhavend optreedt om de grondverwervingsprocedure te vergemakkelijken. De minister gebruikt zijn bevoegdheid daarmee voor een ander doel dan naleving van de doelstellingen uit de Waterwet en de Beleidsregels.
    10.1.  Uit wat [appellant] heeft gesteld blijkt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de minister zijn bevoegdheid om handhavend op te treden heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. De omstandigheid dat na het besluit op bezwaar een onteigeningsprocedure is gestart, is daarvoor niet voldoende. Dat eerder was toegestaan dat er op de locatie een bedrijf als dat van [appellant] komt, zoals [appellant] in dit verband stelt, betekent verder niet dat is toegestaan dat op die locatie wordt gehandeld in strijd met artikel 6.5,  aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.12 van het Waterbesluit. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister de handhavingsbevoegdheid heeft misbruikt.
    10.2.  Ook dit betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Visser
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    148
     
    BIJLAGE
     
    Waterwet
    Artikel 6.5
    Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor rijkswateren […] worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister […]:
    […]
    c. gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    Waterbesluit
    Artikel 6.12
    1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
    a. werken te maken of te behouden;
    b. vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op:
    a. het bouwen van bouwwerken, voor zover de oppervlakte daarvan niet meer dan 30 m2 bedraagt;
    […]
    e. het permanent afmeren van woonschepen of andere drijvende objecten in rijkswateren, met uitzondering van de rijkswateren of delen van rijkswateren die zijn aangewezen bij ministeriële regeling;
    f. bij ministeriële regeling aan te wijzen activiteiten van ondergeschikt belang voor de veilige en doelmatige functievervulling van het oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk; en
    […].
    3. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat voor daarbij aan te wijzen categorieën oppervlaktewaterlichamen het tweede lid niet van toepassing is op daarbij aan te wijzen bouwwerken als bedoeld in het tweede lid, onderdeel a of b.
    Waterregeling
    Artikel 6.13
    De rijkswateren, bedoeld in artikel 6.12, tweede lid, onderdeel e, van het besluit, zijn de stroomvoerende delen van de wateren, bedoeld in bijlage VIII bij deze regeling.