ECLI:NL:RVS:2021:2768, Raad van State, 08-12-2021, 202005223/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dantumadiel [partij] onder oplegging van een last onder dwangsom gelast de oppervlakte van ondergeschikte bebouwing op zijn perceel ten behoeve van zijn bedrijf terug te brengen.  [appellant] woont aan de [locatie 1] te Driezum. [partij] is eigenaar van het perceel [locatie 2] te Driezum. Hij woont op het perceel en exploiteert er een houtbewerkingsbedrijf. Bij brief van 30 juli 2018 heeft [appellant] het college verzocht om handhavend op te treden tegen een aantal overtredingen op het perceel van [partij]. Het verzoek ziet op het (laten) verwijderen en verwijderd houden van illegale bebouwing, het beëindigen van de buitenopslag, het terugbrengen van de bebouwing voor het bedrijf tot 118 m2, het niet in werking zijn conform de milieumelding en de overschrijding van de geluidvoorschriften. Bij de controles van 13 september 2018 en 8 november 2018 zijn door de toezichthouders van de gemeente meerdere overtredingen geconstateerd.

202005223/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 december 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Driezum, gemeente Dantumadiel,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­Nederland (hierna: de rechtbank) van 20 augustus 2020 in zaak nr. 20/1451 en 20/2061 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dantumadiel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 maart 2019 heeft het college [partij] onder oplegging van een last onder dwangsom gelast de oppervlakte van ondergeschikte bebouwing op zijn perceel ten behoeve van zijn bedrijf terug te brengen.
    Bij besluit van 7 april 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakt bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 28 maart 2019 deels gewijzigd, in die zin dat de gezamenlijke oppervlakte van de ondergeschikte bebouwing per hoofdgebouw ten behoeve van het bedrijf niet meer dan
    118 m2 mag bedragen.
    Bij besluit van 3 juni 2020 heeft het college het besluit van 7 april 2020 gewijzigd, in die zin dat is gelast om de oppervlakte van de ondergeschikte bebouwing per hoofdgebouw ten behoeve van het bedrijf terug te brengen tot 200 m2 en de oppervlakte van de ondergeschikte bebouwing en/of bouwwerken per hoofdgebouw ten behoeve van de woonfunctie terug te brengen naar 285 m2.
    Bij uitspraak van 20 augustus 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 september 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Kroes, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie 1] te Driezum. [partij] is eigenaar van het perceel [locatie 2] te Driezum. Hij woont op het perceel en exploiteert er een houtbewerkingsbedrijf. Bij brief van 30 juli 2018 heeft [appellant] het college verzocht om handhavend op te treden tegen een aantal overtredingen op het perceel van [partij]. Het verzoek ziet op het (laten) verwijderen en verwijderd houden van illegale bebouwing, het beëindigen van de buitenopslag, het terugbrengen van de bebouwing voor het bedrijf tot 118 m2, het niet in werking zijn conform de milieumelding en de overschrijding van de geluidvoorschriften. Bij de controles van 13 september 2018 en 8 november 2018 zijn door de toezichthouders van de gemeente meerdere overtredingen geconstateerd. Bij brief van 27 december 2018 heeft het college aan [appellant] meegedeeld dat het voornemens is handhavend op te treden.
    Bij besluit van 28 maart 2019 heeft het college een last opgelegd. Deze last houdt in dat de gebouwen C, D en E op het perceel van [partij] vóór 2 mei 2019 dienen te worden verwijderd en verwijderd te blijven. Ten aanzien van de overschrijding van de oppervlakte van ondergeschikte bebouwing en het gebruik ten behoeve van het bedrijf is het college bereid mee te werken aan gedeeltelijke legalisering. Daarnaast zijn de goederen op het perceel van [partij] die worden opgeslagen zonder overkapping niet in strijd met het geldende bestemmingsplan. Verder is niet gebleken dat [partij] in afwijking van zijn milieumelding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer activiteiten ontplooit. Maar [partij] moet wel een akoestisch onderzoek aanleveren, zodat kan worden beoordeeld of hij voldoet aan de geluidvoorschriften.
    [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 7 april 2020 heeft het college de last met een aangepaste motivering gehandhaafd. Bij dit besluit heeft het college [partij] onder oplegging van een last onder dwangsom gelast om de bouwwerken C, D en E op zijn perceel in zijn geheel vóór 15 juni 2020 te verwijderen en om te voldoen aan artikel 4.2.2, lid c, van het geldende bestemmingsplan op basis waarvan de gezamenlijke oppervlakte van de ondergeschikte bebouwing per hoofdgebouw ten behoeve van het bedrijf niet meer dan 118 m2 mag bedragen.
    2.       Bij besluit van 3 juni 2020 heeft het college de eerder opgelegde last gewijzigd, in die zin dat de oppervlakte van de ondergeschikte bebouwing per hoofdgebouw ten behoeve van het bedrijf dient te worden teruggebracht naar 200 m2 en de oppervlakte van de ondergeschikte bebouwing en/of bouwwerken per hoofdgebouw ten behoeve van de woonfunctie dient te worden teruggebracht naar 285 m2. Het college heeft vastgesteld dat op basis van het ter inzage gelegde ontwerpbestemmingsplan "Driezum" (hierna: het ontwerpplan) er deels concreet zicht op legalisering bestaat. Op grond van het ontwerpbestemmingsplan is er concreet zicht op legalisering tot 200 m2 aan ondergeschikte bebouwing en/of bouwwerken per hoofdgebouw ten behoeve van het bedrijf. Daarnaast is op grond van het ontwerpplan er zicht op legalisering tot 285 m2 aan ondergeschikte bebouwingen/of bouwwerken per hoofdgebouw ten behoeve van de woonfunctie. Verder stelt het college vast dat het bedrijf van [partij] voldoet aan de geluidsnormen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer en dat de buitenopslag op zijn perceel niet in strijd is met het bestemmingsplan. [appellant] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen. Naar het oordeel van de rechtbank bestond ten tijde van het besluit van 3 juni 2020 deels concreet zicht op legalisering. De rechtbank heeft derhalve geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er nog wel strijd is met het ontwerpplan, zodat sprake is van overtreding van artikel 14.2, lid b, onder 2 en 3, van de regels van het ontwerpbestemmingsplan. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen sprake is van overtredingen op het perceel van [partij] ten aanzien van de buitenopslag, de milieumelding en de geluidsvoorschriften.
    [appellant] is het niet met de uitspraak van de rechtbank eens en heeft hoger beroep ingesteld.
    Overtreding
    4.       Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding met betrekking tot de oppervlakte aan ondergeschikte bebouwing op het perceel van [partij]. Dit betekent dat het college ten aanzien van deze overtreding bevoegd is om over te gaan tot handhaving.
    5.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat geen buitenopslag op het perceel is toegestaan. In dat kader wijst [appellant] op artikel 4.1 van het bestemmingsplan "[locatie 2], Driezum", waarin is opgenomen dat er geen buitenopslag van goederen plaats mag vinden op de gronden waaraan de bestemming "Wonen" is toegekend. Hij stelt dat ook op grond van het ontwerpplan geen concreet zicht is op legalisering van de buitenopslag.
    Ook voert [appellant] aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat bij de door [appellant] overgelegde pleitnota foto's zijn opgenomen waaruit blijkt dat bij het perceel geladen en gelost wordt, terwijl dergelijke activiteiten op grond van de milieumeldingen van [partij] niet zijn toegestaan. [appellant] wijst er ook op dat weliswaar in het door hem overgelegde geluidsrapport "[locatie 1] en 37 Driezum. Beoordeling akoestische situatie" van 10 juli 2020 van DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. ter plaatse niet is gemeten, maar dat dit ook niet noodzakelijk is omdat DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. voldoende praktijkervaring heeft opgebouwd om te weten hoeveel geluid afkomstig is van de inzet van een shovel, heftruck of vrachtwagen. Volgens [appellant] heeft het college nagelaten onderzoek uit te voeren.
    5.1.    Hoewel [appellant] ter zitting naar voren heeft gebracht dat deze betogen gezien moeten worden in het kader van de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisering, overweegt de Afdeling dat die vraag pas aan de orde kan komen in het geval er een overtreding is die zou moeten worden gelegaliseerd. De Afdeling zal daarom eerst aan de hand van wat [appellant] naar voren heeft gebracht beoordelen of er een overtreding is. Indien dat het geval is zal de Afdeling hierna onder 7 toekomen aan de vraag of voor die overtreding concreet zicht op legalisering bestaat.
    5.2.    Voor zover [appellant] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de huidige buitenopslag op het perceel niet is toegestaan omdat op grond van artikel 4.1 van het bestemmingsplan "[locatie 2], Driezum" geen buitenopslag van goederen plaats mag vinden op de gronden waaraan de bestemming "Wonen" is toegekend, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling wijst op artikel 4.1, aanhef en onder g, van de regels van het bestemmingsplan "[locatie 2], Driezum" waarin onder meer is opgenomen dat bedrijven die zijn genoemd in de Staat van bedrijven van bijlage 2 van de planregels en die zijn gesitueerd op gronden waaraan de functieaanduiding "bedrijf" is toegekend, zijn toegestaan. [partij] exploiteert een houtbewerkingsbedrijf op het perceel. Zijn bedrijf valt onder de categorie "houtindustrie en vervaardiging artikelen van hout, riet, kurk e.d." van de Staat van bedrijven van bijlage 2 van de planregels. Daarnaast is aan het grootste deel van de gronden van het perceel en daarmee ook aan het bedrijf van [partij] de functieaanduiding "bedrijf" toegekend. Verder merkt de Afdeling op dat hetgeen verder in artikel 4.1, aanhef en onder g, van de planregels is vermeld over de buitenopslag een voorwaarde betreft voor wanneer de uitoefening van een aan-huis-verbonden beroep is toegestaan. Deze voorwaarden hebben geen betrekking op bedrijven die zijn toegestaan op de gronden waaraan de functieaanduiding "bedrijf" is toegekend. Gelet op het vorenstaande is niet gebleken dat er sprake is van een overtreding ten aanzien van de buitenopslag.
    5.3.    Ten aanzien van de betogen van [appellant] over overtreding van de geluidsnormen en over het  ten onrechte laden en lossen op het perceel, overweegt de Afdeling dat er in 2020 meerdere controles zijn uitgevoerd op het perceel van [partij], maar dat er geen overtredingen zijn vastgesteld. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van overtredingen ten aanzien van de geluidsnormen of ten aanzien van het laden en lossen. Het door [appellant] overgelegde geluidsrapport van DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. leidt niet tot een ander oordeel, omdat in het rapport niet is uitgegaan van de feitelijke situatie maar van de maximale mogelijkheden van het ontwerpplan en daarmee van de vraag of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De door [appellant] overgelegde foto's leiden ook niet tot een ander oordeel. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken wanneer de foto's zijn gemaakt.
    5.4.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat er op de door [appellant] aangevoerde punten geen  overtreding is en dat het college daarom niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen de buitenopslag, de geluidsnormen en het laden en het lossen.
    Het betoog faalt.
    Beginselplicht tot handhaving
    6.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    Concreet zicht op legalisering
    7.       [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat met het ter inzage leggen van het ontwerpplan er geen concreet zicht op legalisering is. Zo is het verzoek tot handhaving reeds ruim voor het ter inzage leggen van het ontwerpplan ingediend. Daarnaast wijst hij erop dat de in het ontwerpplan opgenomen overgangsbepaling geen standaardafwijking betreft.
    Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vraag of de huidige omvang van de bebouwing is toegestaan op grond van het ontwerpplan aan de orde komt in een ruimtelijke procedure. In dat kader voert [appellant] ook aan dat de toegestane bedrijfsactiviteiten in het ontwerpplan in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Zo zijn de milieugevolgen van de toegekende bestemmingen onvoldoende beoordeeld en zijn op grond van het ontwerpplan ten onrechte meer bedrijfsactiviteiten van hogere milieucategorieën mogelijk.
    7.1.    Artikel 14.2 van het ontwerpplan luidt:
    "[…]
    b. Voor het bouwen van ondergeschikte bebouwing en/of bouwwerken bij hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
    [..]
    2. de gezamenlijke oppervlakte van de ondergeschikte bebouwing en/of bouwwerken per hoofdgebouw ten behoeve van de      woonfunctie bedraagt maximaal 285 m2;
    3. de gezamenlijk oppervlakte van de ondergeschikte bebouwing en/of bouwwerken per hoofdgebouw ten behoeve van het bedrijf    bedraagt maximaal 200 m2;
    […]"
    7.2.    In het besluit van 3 juni 2020 dat strekt tot wijziging van de opgelegde last van 7 april 2020, is vermeld dat het ontwerpplan ter inzage is gelegd en dat het grootste deel van de activiteiten waarop het dwangsombesluit betrekking heeft, niet in strijd is met dit ontwerpplan. Het ontwerpplan is volgens het college voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, zodat aannemelijk is dat het rechtskracht zal verkrijgen. Het college stelt zich daarom op het standpunt dat er concreet zicht is op legalisering van het grootste deel van de activiteiten en heeft daarin aanleiding gezien om de opgelegde last te wijzigen.
    7.3.    De Afdeling overweegt dat om concreet zicht op legalisering in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, ten minste is vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd waarin de bouw en het gebruik waarop het dwangsombesluit ziet, past. Concreet zicht op legalisering bestaat echter niet indien op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen.
    7.4.    Vast staat dat het ontwerpplan van 7 mei 2020 tot en met 17 juni 2020 ter inzage heeft gelegen. Het bestaande gebruik van en de bestaande bouwwerken op het perceel worden deels in het ontwerpplan toegestaan.
    Het ontwerpplan voorziet daarnaast in een uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden van het perceel, bijvoorbeeld dat het gebruik of het laten gebruiken van ondergeschikte bebouwing en/of bouwwerken bij hoofdgebouwen ten behoeve van de woonfunctie maximaal 285 m2 mag zijn. De enkele stelling van [appellant] dat de ruimtelijke onderbouwing voor de ruimere gebruiksmogelijkheden ontoereikend is, maakt niet dat ten tijde van het besluit van 3 juni 2020 op voorhand duidelijk was dat het ontwerpplan geen rechtskracht zou verkrijgen. Aan het ontwerpbesluit ligt nader onderzoek ten grondslag en het ontwerp is gemotiveerd.
    7.5.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat het ontwerpplan geen rechtskracht zou verkrijgen.
    Gezien het onder 7.3 vermelde beperkte toetsingskader bestaat in deze procedure geen ruimte voor een nadere inhoudelijke beoordeling van het ontwerpplan. Aan een bespreking van hetgeen [appellant] voor het overige over het ontwerpplan heeft aangevoerd, komt de Afdeling daarom niet toe.
    7.6.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van het besluit van 3 juni 2020 concreet zicht op legalisering bestond.
    Het betoog faalt.
    De last
    8.       Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat nu niet concreet is bepaald welke bebouwing op het perceel moet worden verwijderd, het ook niet duidelijk is voor welke bebouwing nog een omgevingsvergunning voor bouwen verkregen moet worden. Daarbij wijst [appellant] erop dat het college ten onrechte uit is gegaan van een luchtfoto van het perceel van 2013 omdat toen een groot deel van de bebouwing nog niet was gerealiseerd. In dat kader wijst [appellant] erop dat het overgangsrecht geen vervangende titel geeft voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en dat het college niet alle ondergeschikte bebouwing in zijn beoordeling heeft meegenomen.
    8.1.    De Afdeling acht het niet onredelijk dat [partij] zelf kan bepalen welke gebouwen hij zal slopen en welke hij laat staan, mits hij voldoet aan de maximale oppervlakte zoals verwoord in het besluit van 3 juni 2020. Het enkele feit dat [partij] nog geen aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van gebouwen heeft ingediend, is onvoldoende om aan te nemen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Niet aannemelijk is dat [partij] niet bereid is om zo nodig een omgevingsvergunning aan te vragen. Dat het bouwovergangsrecht [partij] niet kan baten omdat dat geen vervangende titel verschaft, is weliswaar juist, maar in dit verband niet van belang. Daarbij laat de Afdeling de stelling van [appellant] daar dat de in het ontwerpplan opgenomen overgangsbepaling geen standaardafwijking zou betreffen.
    8.2.    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de last voldoende duidelijk is.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Voor zover [partij] heeft verzocht om vergoeding van de proceskosten wordt overwogen dat de Afdeling geen aanleiding ziet om af te wijken van de hoofdregel dat alleen indien het hoger beroep gegrond wordt verklaard een proceskostenveroordeling ten laste van het verwerende bestuursorgaan wordt uitgesproken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2021
    867