ECLI:NL:RBAMS:2022:7919, Rechtbank Amsterdam, 19-12-2022, AMS 21/1960
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete ivm niet binnen inburgeringstermijn. Beroep gegrond. Eiser had begin gemaakt met aannemelijk maken dat er medische redenen zijn die invloed konden hebben op zijn verwijtbaarheid. Dit had Duo beter moeten (laten) onderzoeken.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AMS 21/1960 
    
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 december 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Duo), verweerder
    (gemachtigde: mr. G.J.M. Naber).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het opleggen van een boete van € 1.250,- op grond van de Wet inburgering (Wi) omdat hij niet binnen de gestelde termijn is ingeburgerd.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 16 maart 2021 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 5 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben digitaal deelgenomen: eiser en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.1.
      De rechtbank beoordeelt of Duo terecht aan eiser een boete heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      2.3.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Kaders
        
      
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank stelt vast dat op grond van artikel 7b, eerste lid van de Wi de inburgeringsplichtige binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen moet behalen. Deze termijn van drie jaar wordt verlengd als de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen. Volgens het beleid van Duo treft een inburgeringsplichtige - onder meer - geen verwijt als hij ten minste drie aaneengesloten maanden ziek is. In dat geval wordt de termijn voor het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van de ziekteperiode. Of daarvan sprake is wordt door een medisch adviseur beoordeeld. 
      
    
    
      3.2.
      Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wi volgt dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeringsplichtige ligt. Het behoort tot de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige om te bepalen hoe hij aan zijn inburgeringsplicht voldoet en hij draagt daarvoor zelf de kosten. 
      
    
    
      3.3.
      De minister is op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7b, eerste lid, van de Wi. De minister moet de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
      
    
    
      3.4.
      De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
      
    
    
      3.5.
      Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de minister zonder terughoudendheid.
      
    
    
      3.6.
      Als verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Deze situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan reden zijn om de opgelegde boete te matigen.
      
      
        
          Inburgeringstermijn
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eiser is sinds 4 maart 2013 inburgeringsplichtig. De inburgeringstermijn is op verzoek van eiser verlengd tot 15 september 2018 en later nog eens tot 18 december 2019. Eiser heeft vervolgens een nieuw verlengingsverzoek ingediend. 
      
    
    
      4.2.
      Op 15 mei 2020 heeft [medisch adviseur] naar aanleiding van dat verzoek een medisch rapport opgesteld op grond van een verklaring van eiser van 18 november 2019 en een bericht van eisers huisarts van 27 maart 2020. [medisch adviseur] concludeert: 
      
      
        
          Naar aanleiding van de aangeleverde informatie kan niet gesteld worden dat cliënt(e) op grond van de medische situatie in de periode van inburgeringsplicht gedurende een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden buiten staat is geweest om onderwijs te volgen. Er is geen medische reden voor verlenging van de inburgeringsperiode. 
        
      
      
      
        
          Client geeft een klacht aan waardoor hij vanaf juli 2019 geen onderwijs heeft kunnen volgen. Uit de verkregen informatie wordt deze klacht in september 2019 genoemd en betreft het een beeld wat in regel kortdurend bestaat. In de genoemde maand wordt geen aandoening beschreven. Wel worden in augustus nog klachten benoemd, maar voor zover hier onderzoek naar de oorzaak is gedaan, wordt deze informatie niet aangetroffen.
        
        
          Op grond van de ontvangen informatie kan niet gesteld worden dat client gedurende een aaneengesloten periode van tenminste 3 maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen in de inburgeringsperiode die liep van 09-03-2013 tot 18-12-2019.
        
      
      
    
    
      4.3.
      
        Het verlengingsverzoek is door verweerder op 27 mei 2020 afgewezen. Omdat eiser voor het aflopen van de termijn nog geen enkel onderdeel had behaald is aan hem door Duo bij het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, een boete opgelegd van 
        € 1.250,-. Het is volgens Duo aan eiser te verwijten dat hij niet op tijd is ingeburgerd en ook is niet gebleken dat er sprake is van andere feiten en omstandigheden op grond waarvan hem geen verwijt zou kunnen worden gemaakt.
      
      
      
        
          Verwijtbaarheid
        
      
      
    
    
      5.1.
      Eiser heeft aangevoerd dat hem gelet op zijn persoonlijke en medische situatie ten onrechte wordt verweten dat hij niet binnen de inburgeringstermijn zijn examens heeft behaald en dat hij daarom onterecht een boete heeft gekregen. 
      
    
    
      5.2.
      Het bestreden besluit is mede gebaseerd op het advies van [medisch adviseur] . Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan een besluit baseren op een advies van een medisch adviseur, op voorwaarde dat het advies op een onpartijdige, objectieve en inzichtelijke wijze is opgesteld. Indien het bestuursorgaan het advies aan zijn besluitvorming ten grondslag legt, moet het bestuursorgaan zich er tevens van vergewissen dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en dat de inhoud inzichtelijk en concludent is. Dat laatste houdt in dat de redenering duidelijk en voldoende controleerbaar moet zijn. De conclusie moet daar vervolgens op aansluiten. Als aan deze eisen is voldaan, mag het bestuursorgaan in beginsel van dit advies uitgaan. 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het advies van [medisch adviseur] niet voldoet aan de hiervoor gestelde eisen. Duo had het bestreden besluit hierop dan ook niet kunnen baseren. 
      
    
    
      5.4.
      
        Het rapport is ten eerste gebaseerd op de verklaring van eiser op het formulier “machtiging voor opvragen gezondheidsgegeven” d.d. 18 november 2019. Hierop heeft eiser bij vraag 3.1. Om welke ziekte gaat het? (Hoe noemt de arts de ziekte? Of wat
        zijn de klachten?) ingevuld: “erg paijn”. Kennelijk was er sprake van pijnklachten. 
      
      
    
    
      5.5.
      
        [medisch adviseur] heeft vervolgens de informatie van eisers huisarts geraadpleegd. In het rapport verwijst [medisch adviseur] naar een klacht uit september 2019 en omschrijft die klacht als  “een beeld wat in regel kortdurend bestaat”. Volgens het overzicht van de huisarts zou dat de klacht “spierpijn li kuit” betreffen. Uit het overzicht van de huisarts blijkt echter dat eiser in de periode 2017 tot en met 2019 te kampen heeft gehad met een veelvoud aan klachten, waaronder geheugen- en concentratiestoornis, psychosociale problemen door schuldenproblematiek waaronder overbelasting. Ook noemt de huisarts de “chronische medicatie” die eiser krijgt in verband met diabetes. Eiser heeft hier in bezwaar en beroep ook op gewezen. Uit het rapport volgt niet waarom [medisch adviseur] meent dat deze klachten geen rol meer speelden in de periode na juli 2019. 
      
    
    
      5.6.
      Door deze informatie te overleggen heeft eiser ten minste een begin gemaakt met het aannemelijk maken dat er medische redenen zijn voor verlenging van de inburgeringstermijn, of dat sprake zou kunnen zijn van een verminderde verwijtbaarheid, waardoor mogelijk aan hem geen of een lagere boete zou moeten worden opgelegd. Het had vervolgens op de weg van Duo en dus van [medisch adviseur] gelegen om breder onderzoek te verrichten naar de (medische) situatie van eiser. [medisch adviseur] had eiser kunnen oproepen voor een spreekuur of de huisarts om meer informatie kunnen vragen. Daarvoor was zeker in de bezwaarfase aanleiding, omdat eiser toen zijn klachten heeft toegelicht. Duo heeft het bestreden besluit, door zich te baseren op het beperkte rapport van [medisch adviseur] , niet zorgvuldig voorbereid en op onvoldoende gemotiveerd.
      
    
    
      5.7.
      De rechtbank volgt Duo niet in zijn standpunt dat eiser afzonderlijk tegen de afwijzing van de verlenging van de inburgeringstermijn had moeten opkomen, om dit rapport te bestrijden. Duo verwijst in het boetebesluit immers ook naar het rapport van [medisch adviseur] . Daarbij komt dat het bezwaarschrift tegen het primaire besluit van de boeteoplegging ook is ingediend binnen de bezwaartermijn van de afwijzing van de verlenging van de inburgeringstermijn. Het bezwaarschrift kan dan ook als een bezwaarschrift tegen de afwijzing van het verzoek op verlenging opgevat worden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1.
      Het beroep is dan ook gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en gebrekkig is gemotiveerd.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor twaalf weken. 
      
    
    
      6.4.
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 16 maart 2021;
    - draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 49,- aan eiser moet vergoeden;
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D. Arnold, rechter, in aanwezigheid van mr. P. Tanis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2022.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht 
    
    
      
        Artikel 3:4
      
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      
        Artikel 5:46
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    
    
      
        Artikel 8:72a 
      
      Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
    
    
  
  
    Wet inburgering
    
    
      
        Artikel 3
      
      1.Inburgeringsplichtig is de vreemdeling, die rechtmatig verblijf verkrijgt in de zin van artikel 8, onderdelen a en c, van de Vreemdelingenwet 2000, die:
    
    a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft.
    
    
      
        Artikel 7b
      
    
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
    a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
    
    
      
        Artikel 31
      
    
    1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
    
    
      
        Artikel 34
      
      De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
    
    c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid.
    
  
  
    Besluit inburgering
    
    
      
        Artikel 4.13
      
    
    1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
    2. Onze Minister geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag van een debiteur om gehele of gedeeltelijke kwijtschelding een beschikking.
    3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
    a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
    b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet;
    c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet; of
    d. aan de vreemdeling het Nederlanderschap is verleend en hij op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit naturalisatietoets was vrijgesteld van het afleggen van de naturalisatietoets.
    4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b, c of d, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
    
  
  
    Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt
    
    
      
        Artikel 1. Verlenging bij geen verwijt
      
      De inburgeringsplichtige heeft aannemelijk gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen, als bedoeld in artikel 7a, derde lid, en 7b, derde lid, onderdeel a, van de Wet inburgering, indien een of meer van de in deze beleidsregel beschreven omstandigheden zich voordoen.
    
  
  
     De boete is opgelegd bij het primaire besluit van 4 juni 2020.
  
  
     De zoon van eiser heeft vertaald in de Engelse taal.
  
  
    Kamerstukken II 2011/12, 33 086, nr. 3, p. 3)
  
  
     Hetgeen onder 3.1. tot en met 3.6. is overwogen volgt uit de uitspraken van De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3474 en van 20 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2088
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1550 en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 6 februari 2019 ECLI:NL:CRVB:2019:466.
  
  
    Zie in dit kader de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3358, r.o. 7.2.