ECLI:NL:RVS:2022:1156, Raad van State, 20-04-2022, 202104238/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 januari 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden afgewezen. [appellant] heeft verzocht om handhavend op te treden tegen bebouwing op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Heesselt. [appellant] woont aan de [locatie 3]. Volgens de minister staat de op 18 juli 2002 aan [partij] verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken toe dat op de aanwezige verhoging onder andere zonder beperking bouwwerken aanwezig zijn en dat daarom het bouwen van nieuwe bouwwerken niet in strijd is met deze vergunning. Hij heeft het verzoek daarom afgewezen. [appellant] stelt dat [partij] na 18 juli 2002 meer dan 200 m2 aan bebouwing heeft bijgebouwd en dat de in 2002 verleende vergunning niet toestaat dat zonder nadere vergunning meer bebouwing wordt gerealiseerd dan de bebouwing die op het moment van het verlenen van die vergunning aanwezig was.

202104238/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 mei 2021 in zaak nr. 20/2964 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 januari 2020 heeft de minister het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden afgewezen.
    Bij besluit van 20 april 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 1 april 2022, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door drs. E.S.M. Slot, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B] (hierna samen en in enkelvoud: [partij]), als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft verzocht om handhavend op te treden tegen bebouwing op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Heesselt. [appellant] woont aan de [locatie 3]. Volgens de minister staat de op 18 juli 2002 aan [partij] verleende vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (hierna: Wbr) toe dat op de aanwezige verhoging onder andere zonder beperking bouwwerken aanwezig zijn en dat daarom het bouwen van nieuwe bouwwerken niet in strijd is met deze vergunning. Hij heeft het verzoek daarom afgewezen. [appellant] stelt dat [partij] na 18 juli 2002 meer dan 200 m2 aan bebouwing heeft bijgebouwd en dat de in 2002 verleende vergunning niet toestaat dat zonder nadere vergunning meer bebouwing wordt gerealiseerd dan de bebouwing die op het moment van het verlenen van die vergunning aanwezig was. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard, omdat zij van oordeel is dat de minister terecht tot de conclusie is gekomen dat de bouwwerken die na 18 juli 2002 zijn gerealiseerd, niet in strijd zijn met de verleende vergunning. Hiertegen richt het hoger beroep van [appellant] zich.
    Het hoger beroep van [appellant]
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de in juli 2002 verleende vergunning bedoeld was voor bestaande bouwwerken en niet voor het oprichten van nieuwe bebouwing. [appellant] stelt dat de tekst van de vergunning uit 2002 zijn lezing bevestigt, omdat daaruit niet blijkt dat onbeperkt mag worden gebouwd. [appellant] betoogt verder dat de bebouwing na 2002 had moeten worden getoetst aan de beleidslijn Ruimte voor de Rivier, omdat het gaat om nieuwe of gewijzigde activiteiten. Ook betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ten opzichte van de vergunning uit 1978 een materiële wijziging heeft plaatsgevonden, omdat in de vergunning uit 1978, anders dan in de vergunning uit 2002, is opgenomen dat de vergunning ziet op zowel het behouden als het maken van diverse werken ten behoeve van Hardhouthandel en zagerij [partij C] te Culemborg. Volgens [appellant] zijn de bestaande rechten uit de vergunning uit 1978 niet zonder meer overgegaan, omdat op grond van de aan [partij C] verleende vergunning uitsluitend bouwwerken ten behoeve van hardhouthandel toegestaan zijn en de huidige bouwwerken een ander doel dienen. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte de aan hem gerichte brief van Rijkswaterstaat van 6 november 2018 niet bij haar oordeel heeft betrokken. Deze brief is in beroep uitvoerig besproken. Hij laat zien dat Rijkswaterstaat tegen [appellant] heeft gezegd dat hij op basis van de volgens hem vergelijkbare aan hemzelf verleende vergunning bebouwing mag verplaatsen, maar dat hij niet mag uitbreiden ten opzichte van de bestaande bebouwing.
    3.       Bij besluit van 18 juli 2002 is aan [partij] een vergunning verleend op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wbr voor het behouden van een ophoging ten behoeve van bouwwerken en beplanting op de percelen kadastraal bekend gemeente Varik, sectie C, nrs. 448 en 449, een en ander in het riviergebied aan de rechteroever van de Waal, tussen km 927 en km 928 in Heesselt. Deze vergunning is verleend ter vervanging van een voorgaande vergunning (26 juni 1978 RRW 38920). Die was verleend voor het gehele voormalige steenfabrieksterrein, aan Hardhouthandel en zagerij [partij C] te Culemborg. Omdat het terrein na de vergunningverlening in 1978 is verkocht aan diverse eigenaren, te weten [appellant], [partij] en Staatsbosbeheer, is besloten om elke eigenaar een afzonderlijke vergunning te verlenen en de vergunning van 26 juni 1978 in te trekken.
    4.       In de vergunning van 18 juli 2002, verleend aan [partij], staat onder "Begripsbepaling" het volgende:
    "In deze beschikking wordt verstaan onder:
    4. werken, het behouden van een ophoging met daarop bouwwerken en beplanting."
    In de vergunningvoorschriften staat het volgende:
    "3.1.   Binnen de begrenzing aangegeven (bestaande) ophoging tot een hoogte van maximaal N.A.P. +8.20 m, mag bebouwing aanwezig zijn."
    Uit voorschrift 4 volgt dat de vergunning is gericht op het behoud van de ophoging. Dit volgt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, ook uit de bij de vergunning horende situatietekening ONAN-2000-13050. De vergunning geeft een begrenzing aan van het vlak waarbinnen diverse werken, zoals de ophoging zelf en bebouwing, aanwezig mogen zijn. Voorschrift 3.1. ziet op de bebouwing binnen die begrenzing.
    5.       De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit voorschrift 3.1 noch uit een ander voorschrift enige beperking voor bebouwing kan worden afgeleid als door [appellant] is bedoeld. Zoals de rechtbank ook met juistheid heeft overwogen, is de minister terecht tot de conclusie gekomen dat de bouwwerken die [partij] na 18 juli 2002 heeft gerealiseerd, en waarvan niet in geschil is dat deze zich binnen de grenzen van de ophoging bevinden, niet in strijd zijn met de op 18 juli 2002 aan hem verleende vergunning en dat daarom geen sprake is van een overtreding. Dit betekent, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat de nieuwe bebouwing niet hoeft te worden getoetst aan de beleidslijn Ruimte voor de Rivier, omdat er geen nieuwe vergunning nodig is. Het betoog van [appellant] op de zitting dat de minister ook handhavend had moeten optreden tegen Staatsbosbeheer wordt, daargelaten dat dit voor het eerst in hoger beroep naar voren wordt gebracht, niet betrokken bij de beoordeling van het hoger beroep van [appellant]. Zijn verzoek om handhaving zag namelijk alleen op de bebouwing op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] in Heesselt en niet op het perceel van Staatsbosbeheer.
    6.       Het betoog van [appellant] dat sprake is van een materiële wijziging ten opzichte van de vergunning van 26 juni 1978 slaagt ook niet. Daargelaten dat uit de tekst van het vergunningvoorschrift bij de vergunning van 18 juli 2002 niet blijkt dat, wat de [locatie 1] en [locatie 2] betreft, ten opzichte van de vergunning van 26 juni 1978 sprake is van enige beperking in de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden als door [appellant] is bedoeld, zijn voor het antwoord op de vraag of sprake is van een overtreding de vergunning van 18 juli 2002 en de daarbij behorende voorschriften leidend. De vergunning van 26 juni 1978 heeft in zoverre geen zelfstandige betekenis. Zij kan, indien nodig, alleen steun bieden bij het uitleggen van bepalingen en voorschriften uit de vergunning van 18 juli 2002, als er in die laatste vergunning onduidelijkheden zijn. Voorschrift 3.1 is echter duidelijk. De Afdeling volgt de rechtbank dan ook in het oordeel dat geen sprake is van een overtreding.
    7.       In de brief van 6 november 2018, die aan [appellant] is gericht, staat onder meer dat geen toestemming zal worden verleend voor de realisatie van 3 trekkershutten en dat de maximale bebouwing binnen het bouwvlak niet meer dan 257 m2 mag bedragen. Deze brief heeft [appellant] ingebracht om te onderbouwen dat hij ongelijk wordt behandeld ten opzichte van [partij]. Anders dan waarvan [appellant] uitgaat, heeft de rechtbank, nadat zij tot de juiste conclusie is gekomen dat geen sprake is van een overtreding, deze brief betrokken bij haar -ten overvloede gegeven- overwegingen. Zij heeft daarbij terecht betrokken dat [appellant] en [partij] niet beschikken over dezelfde vergunning, omdat de aan [appellant] op 18 juli 2002 verleende vergunning, naar aanleiding van het door hem gemaakte bezwaar, op 1 april 2004 is herroepen en aan hem een nieuwe vergunning is verleend. De voorschriften bij deze vergunning luiden anders dan de voorschriften bij de aan [partij] verleende vergunning van 18 juli 2002. De Afdeling merkt in dit verband overigens op dat de minister op de zitting heeft laten weten bereid te zijn om aan [appellant] dezelfde te rechten te geven als aan [partij], als [appellant] daarom verzoekt.
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal daarom worden bevestigd.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2022
    594