ECLI:NL:RVS:2016:1712, Raad van State, 22-06-2016, 201505282/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 16 december 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast gegevens aan te leveren bij de gemeente waaruit blijkt dat de huidige en toekomstige bewoning van de woning op het perceel [locatie 1] te Heijen ten dienste staat van het recreatieterrein op het aangrenzende perceel [locatie 2] te Heijen ofwel er voor te zorgen dat de huidige bewoning door hem wordt gestaakt en gestaakt blijft.

201505282/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Heijen, gemeente Gennep, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant])
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 29 juni 2015 in zaak nrs. 15/1817 en 15/1818 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Gennep.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 16 december 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast gegevens aan te leveren bij de gemeente waaruit blijkt dat de huidige en toekomstige bewoning van de woning op het perceel [locatie 1] te Heijen (hierna: de woning) ten dienste staat van het recreatieterrein op het aangrenzende perceel [locatie 2] te Heijen ofwel er voor te zorgen dat de huidige bewoning door hem wordt gestaakt en gestaakt blijft.
    
    Bij besluit van 14 augustus 2014 heeft het college het door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in die zin aangepast dat de overtreding niet langer ongedaan kan worden gemaakt door gegevens aan te leveren waaruit blijkt dat de huidige en toekomstige bewoning van de woning ten dienste staat van het recreatieterrein op het aangrenzende perceel [locatie 2].
    
    Bij uitspraak van 29 juni 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 augustus 2014 vernietigd, voor zover daarbij de hoogte van de opgelegde dwangsommen is gehandhaafd, de besluiten van 16 december 2013 herroepen, voor zover deze betrekking hebben op de hoogte van de opgelegde dwangsommen, de hoogte van de door [appellant] te verbeuren dwangsom vastgesteld op € 2.000,00 per week met een maximum van € 20.000,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het (vernietigde gedeelte van) het besluit van 16 december 2013. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Hasper, werkzaam bij de gemeente, en G. Zoet, werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst Limburg Noord, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant A] is eigenaar van de woning, die door hem en [appellant B] wordt bewoond. Deze woning is opgericht als bedrijfswoning behorende bij het op het aangrenzende terrein, [locatie 2] te Heijen, gelegen recreatieterrein.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van de woning voor burgerbewoning en dat in dit geval geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Gennep" rusten op het perceel waarop de woning staat de bestemmingen "Recreatie" en "Waarde-Archeologie 4" en de aanduiding "kampeerterrein". Ter plaatse is de bouw van een bedrijfswoning ten behoeve van het naastgelegen recreatieterrein toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 1.17 van de planregels wordt onder bedrijfswoning verstaan: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de bewoning van de bedrijfswoning op het perceel. Daartoe voert hij aan dat de woning overeenkomstig de definitie van bedrijfswoning in artikel 1.17 van de planregels wordt gebruikt. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat voor de uitleg van de term "noodzakelijk" in de definitie van bedrijfswoning moet worden aangesloten bij de jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7256 waaruit volgt dat met betrekking tot de vraag naar de noodzaak van de bedrijfswoning van belang is of de bedrijfsvoering ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeist dat op grond daarvan een redelijk belang aanwezig moet worden geacht om op het perceel te wonen. In ieder geval was dat ten tijde van de bouw en ingebruikname van de woning het geval, aldus [appellant].
    
    3.1. [appellant] betoogt weliswaar terecht dat de rechtbank het college ten onrechte is gevolgd in haar uitleg van de term "noodzakelijk" als bedoeld in artikel 1.17 van de planregels, maar dat kan hem niet baten. Ook wanneer wordt uitgegaan van de onder andere in de uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012 gegeven uitleg aan de term "noodzakelijk", was de woning, zoals door [appellant] ook niet wordt betwist, ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom van 16 december 2013 niet in gebruik als bedrijfswoning als bedoeld in artikel 1.17 van de planregels. Dat de woning voor het faillissement van de exploitant van het recreatieterrein, volgens [appellant], wel zo werd gebruikt, maakt niet dat het college ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom niet bevoegd was handhavend op te treden wegens het gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van de woning op het perceel voor burgerbewoning.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond kan worden gevonden voor het oordeel dat het college voor het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning met toepassing van de zogenoemde "toverformule" van het bestemmingsplan dient af te wijken, nu het exploiteren van een recreatieterrein met daarbij behorend een bedrijfswoning niet meer mogelijk is. [appellant] voert daartoe aan dat al jaren geen invulling meer wordt gegeven aan de op het perceel rustende nadere aanduiding "kampeerterrein" en dat er geen centrale voorzieningen aanwezig zijn ten behoeve van een kampeerterrein. Op het perceel zijn voornamelijk recreatiewoningen aanwezig die door derden permanent worden bewoond, aldus [appellant]. Hij verwijst naar door hem ingebrachte verklaringen van bewoners daaromtrent. Bovendien is op het terrein nog een in onbruik geraakte bedrijfswoning aanwezig, aldus [appellant].
    
    5.1. Een besluit omtrent het afwijken van het bestemmingsplan is in een procedure zoals hier, waarin een handhavingsbesluit ter beoordeling voor ligt, niet aan de orde. De Afdeling begrijpt het betoog daarom aldus dat [appellant] meent dat de rechtbank ten onrechte in navolging van het college geen concreet zicht op legalisering heeft aangenomen op grond waarvan van handhavend optreden behoorde te worden afgezien.
    
    5.2. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:75 terecht overwogen dat in het bestemmingsplan geen zogenoemde "toverformule" is opgenomen. Dat betekent dat, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, het college in zoverre niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 1º, van de Wabo van het bestemmingsplan kon afwijken. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen bevat de Wabo zelf ook geen grondslag voor toepassing van de toverformule als daar in het bestemmingsplan niet in is voorzien. De rechtbank is derhalve terecht niet toegekomen aan de vraag of het gebruik overeenkomstig de bestemming objectief niet meer mogelijk is.
    
    5.3. Voor zover [appellant] heeft bedoeld te betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niettemin met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3º, van de Wabo van het bestemmingsplan ten behoeve van het gebruik van het perceel voor burgerbewoning had moeten afwijken, wordt het volgende overwogen.
    
    Het college heeft zich, naar aanleiding van een door [appellant] daartoe ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning, op het standpunt gesteld dat het niet wenselijk is daaraan medewerking te verlenen, omdat de woning alle uiterlijke kenmerken heeft om permanent te worden bewoond, hetgeen het college onwenselijk acht, omdat daardoor een onwenselijke functievermenging zou optreden. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de druk op het buitengebied met het toestaan van het huidige gebruik van de woning op een onwenselijke manier zal worden vergroot. Daarbij komt dat het college opteert voor woningbouw op andere plaatsen, waaronder met name inbreidingslocaties.
    
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1871) in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat er geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om van het bestemmingsplan "Buitengebied Gennep" af te wijken voor bewoning als burgerwoning rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Hij verwijst daartoe naar recreatiewoningen op het naastgelegen perceel [locatie 2] te Heijen waarvan er vele permanent worden bewoond en waartegen het college niet handhavend optreedt.
    
    6.1. Anders dan [appellant] betoogt heeft de rechtbank terecht overwogen dat de gevallen waarnaar hij verwijst niet vergelijkbaar zijn met het onderhavige geval, omdat in die gevallen niet de situatie aan de orde is dat een bedrijfswoning voor burgerbewoning wordt gebruikt en daartegen door het college niet handhavend wordt opgetreden. Daarbij komt dat het college ter zitting heeft toegelicht dat een onderzoek is gestart naar de permanente bewoning van recreatiewoningen op het recreatieterrein aan de [locatie 2]. Zodra dat onderzoek is afgerond en daaruit volgt dat sprake is van permanente bewoning van recreatiewoningen zal het college daar, zoals ter zitting is toegelicht, in beginsel ook handhavend tegen optreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Soede
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2016
    
    270-776.