ECLI:NL:RBZWB:2023:3088, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 03-05-2023, AWB- 22_1894
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: WABOA

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 22/1894 WABOA
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 mei 2023 in de zaak tussen
    
      
      1. [naam eiseres 1]uit [plaatsnaam 1] , eiseres 1
    
      2. [naam eiseres 2]uit [plaatsnaam 2] , eiseres 2
    
      3. [naam eiseres 3] , uit [plaatsnaam 3] , eiseres 3
    
      hierna gezamenlijk: eiseressen
      (gemachtigde: mr. J.L.A.M. van Os),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goirle 
    (gemachtigde: drs. M. van der Meer).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam vergunninghouder] uit [plaatsnaam 1] (vergunninghoudster)
      (gemachtigde: mr. E.T. Stevens).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseressen tegen de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor het exploiteren van een boerderijwinkel aan de [adres] 15 te [plaatsnaam 1] voor een termijn van maximaal 7 jaar.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze omgevingsvergunning met het besluit van 1 februari 2021 verleend. Met het bestreden besluit van 17 februari 2022 op het bezwaar van eiseressen is het college bij de verlening van de omgevingsvergunning gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseressen hun gemachtigde. Eiseres 1 heeft zich daarnaast laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger 1] . Namens de overige eiseressen was aanwezig hun gemachtigde. Names het college waren aanwezig: de gemachtigde en mr. C. Poorta. Namens vergunninghoudster is het woord gevoerd door haar gemachtigde en [naam vertegenwoordiger 2] .
      
      
        
          Wat zijn de feiten?
        
      
      
      
        2. Vergunninghoudster is eigenaresse van het perceel [adres] 15 te [plaatsnaam 1] . Op dit perceel – dat is gelegen in het gebied [naam gebied] – exploiteerde zij een geitenhouderij. In 1999 is door het college van de gemeente Tilburg een vrijstelling van het destijds geldende bestemmingsplan verleend voor een boerderijwinkel met een verkoopoppervlakte van 25 m² voor de verkoop van boerderijproducten op vrijdagmiddag en zaterdag.
      
      
    
    
      2.1
      Per 1 januari 2018 heeft de gemeente Tilburg het gebied [naam gebied] overgedragen aan de gemeente [plaatsnaam 1] . Op dat moment was de geitenhouderij al verplaatst naar een andere locatie. De boerderijwinkel – inmiddels uitgebreid qua openingstijden en verkoopoppervlakte – bleef gevestigd op het perceel [adres] 15 te [plaatsnaam 1] .
      
    
    
      2.2
      Bij besluit van 20 februari 2018 heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend om ter plekke voor een periode van maximaal 3 jaar een boerderijwinkel te exploiteren.
      
    
    
      2.3
      Op 21 december 2020 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor een periode van maximaal 10 jaar voor het exploiteren van een boerderijwinkel en het gebruik van grond ten behoeve van parkeren. 
      
    
    
      2.4
      Bij besluit van 1 februari 2021 (primair besluit) heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het exploiteren van een boerderijwinkel en het gebruik van grond ten behoeve van parkeren op het perceel [adres] 15 te [plaatsnaam 1] voor een periode van maximaal 7 jaar.
      
    
    
      2.5
      Eiseressen hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning.
      
    
    
      2.6
      Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning gehandhaafd.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden de omgevingsvergunning voor het exploiteren van een boerderijwinkel voor een termijn van maximaal 7 jaar heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
    
    
    
      3.1
      Eiseressen hebben in beroep – samengevat – het volgende aangevoerd. De maximale termijn van 10 jaar die voor dit soort tijdelijke omgevingsvergunningen geldt, was op het moment van het verlenen van de omgevingsvergunning al verstreken. Alleen al daarom kan niet nog eens een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van zeven jaar worden verleend. Bovendien is het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd met een goede ruimtelijke ordening. 
      
      4. De rechtbank verklaart het beroep ongegerond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Is het college bevoegd om een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van zeven jaar te verlenen?
        
      
      
      6. Partijen zijn het erover eens dat het gebruik van de gronden en de bouwwerken ten behoeve van een boerderijwinkel aan de [adres] 15 te [plaatsnaam 1] in de huidige omvang in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan [naam gebied] . Ook zijn partijen het erover eens dat een tijdelijke omgevingsvergunning voor strijdig gebruik slechts voor de termijn van (bij elkaar opgeteld) maximaal tien jaar kan worden verleend en dat in het geval van vergunninghoudster in ieder geval al drie van die tien jaar zijn gebruikt door de op 20 februari 2018 verleende omgevingsvergunning. De rechtbank gaat hier in haar beoordeling ook vanuit.
      
      7. Eiseressen voeren aan dat de termijn van 10 jaar al ruim overschreden is. Sinds 1999 wordt het het strijdig gebruik van de boerderijwinkel aan de [adres] 15 te [plaatsnaam 1] toegelaten door telkens opnieuw genomen besluiten tot tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan. Zij stellen dat voor de optelsom de volgende tijdelijke vergunningen moeten worden meegenomen:
      
        
          de in 1999 door de gemeente Tilburg verleende tijdelijke ontheffing voor een periode van vijf jaar;
        
        
          de op 1 februari 2013 door de gemeente Tilburg verleende tijdelijke ontheffing voor een periode van vijf jaar;
        
        
          de op 1 februari 2018 door de gemeente [plaatsnaam 1] verleende tijdelijke ontheffing voor een periode van drie jaar;
        
        
          de op 1 februari 2021 door de gemeente [plaatsnaam 1] verleende tijdelijke ontheffing voor een periode van zeven jaar (bestreden besluit).
        
      
      
    
    
      7.1
      Het college stelt zich op het standpunt dat de maximale termijn van tien jaar nog niet is verstreken. Pas op 8 december 2017 is een aanvraag om een (eerste) tijdelijke vergunning ingediend waarna het college op 1 februari 2018 een tijdelijke omgevingsvergunning heeft verleend voor een periode van 3 jaar. Dit betekent naar de mening van het college dat er een periode van zeven jaar overblijft. Voor die periode is nu met het besluit van 1 februari 2021 een omgevingsvergunning verleend. 
      
    
    
      7.2
      De beroepsgrond van eiseressen slaagt niet. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) – de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken – volgt dat de termijn van tien jaar aanvangt bij de eerste verlening van een tijdelijke vergunning voor het strijdige gebruik. De tekst van artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Bor, noch de toelichting bij het elfde lid, biedt aanknopingspunten voor het oordeel dat, indien het strijdige gebruik reeds illegaal bestaat voorafgaand aan de eerste verlening van een tijdelijke vergunning, de termijn van tien jaar is aangevangen op het moment waarop het strijdige gebruik feitelijk is begonnen.
      
      
        Eiseressen gaan er bij de berekening van de overschrijding van de tienjaarstermijn van uit dat er in 1999 en op 1 februari 2013 tijdelijke ontheffingen door de gemeente Tilburg zijn verleend. Deze tijdelijke ontheffingen zijn door eiseressen niet overgelegd en ook het college heeft aangegeven niet over deze stukken te beschikken. Het college stelt zich daarbij op het standpunt dat in de periode tussen 2011 en 2017 veel is gesproken over het verlenen van een tijdelijke vergunning maar dat er geen stukken zijn terug te vinden waaruit blijkt dat ook daadwerkelijk bij een als zodanig aan te merken besluit op grond van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht een tijdelijke vergunning is verleend.
      
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat eiseressen er niet in zijn geslaagd aannemelijk te maken dat voor 1 februari 2018 al een tijdelijke (omgevings)vergunning of ontheffing voor strijdig gebruik is verleend. Dit maakt dat de tienjaarstermijn uit artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Bor is aangevangen op 1 februari 2018 en dus een termijn van 7 jaar resteerde bij de aanvraag van 21 december 2020. Het college is hier terecht van uitgegaan.
      
      
      
        
          Is sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening?
        
      
      
      
        8.	Eiseressen voeren aan dat de verleende omgevingsvergunning in strijd met de goede ruimtelijke ordening is verleend. Zij wijzen daarbij op het Detailhandelsbeleid van de gemeente dat solitaire vestiging (los van de boerderij) en nieuwe detailhandel buiten het centrumgebied niet toestaat. 
      
      
    
    
      8.1
      Het college stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. De ruimtelijke impact van het reeds jaren bestaande (en vergunde) gebruik is volgens het college gering. Een boerderijwinkel op deze locatie is ruimtelijk inpasbaar. Op dit moment loopt er een procedure voor een nieuw bestemmingsplan voor het gebied [naam gebied] . Aan het perceel waarop de boerderijwinkel zich bevindt zal de bestemming “Bedrijf” met aanduiding “Detailhandel (dh)” worden toegekend, waardoor niet langer sprake zal zijn van strijdig gebruik.
      
      
        Ook is volgens het college geen sprake van strijd met het Detailhandelsbeleid. Uit de op 21 december 2021 vastgestelde Omgevingsvisie voor de gemeente [plaatsnaam 1] blijkt bovendien dat de gemeenteraad niet op voorhand kleinschalige detailhandel in het buitengebied uitsluit. De in voorbereiding zijnde Detailhandelsstructuurvisie biedt aan de gemeente kaders voor het te voeren beleid, het creëren van randvoorwaarden en het toetsen van marktinitiatieven. In deze structuurvisie wordt aangegeven dat de gemeente [plaatsnaam 1] initiatieven in het buitengebied ruimte wil bieden met het oog op de transformatie die de agrarische sector moet gaan doormaken. Daarbij zijn detailhandelsontwikkelingen buiten de centra van [plaatsnaam 1] en [plaatsnaam 4] in de vorm van boerderijwinkels toegestaan. Vanuit de in de Omgevingsvisie vastgestelde ambities ”Doenerig Dorp” en “Prachtlandschap van de Toekomst” worden boerderijwinkels als een waardevolle aanvulling gezien op het landelijke en duurzame profiel van de gemeente.
      
      
    
    
      8.2
      
        Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt ook niet. Het college komt bij gebruikmaking van zijn bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hij beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of een besluit in overeenstemming is met het recht. Bij die beoordeling kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenreding zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
        Het college zal bij deze keuze om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen alle belangen moeten meewegen en moeten kijken of bij de verlening van de vergunning de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad. Ook dient het college rekening te houden met zijn eigen beleid.
      
      
      
        De rechtbank kan het college volgen in de afweging dat de ruimtelijke impact van de boerderijwinkel gering is nu deze al sinds een substantieel aantal jaren op de [adres] 15 te [plaatsnaam 1] aanwezig is. Dit is wezenlijk anders dan bij de vestiging van een nieuwe (boerderij)winkel. Bovendien is een nieuw bestemmingsplan in procedure gebracht zodat deze boerderijwinkel ook – na afloop van de tijdelijke omgevingsvergunning – op deze locatie kan blijven bestaan. De rechtbank is van oordeel dat de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad. Ook heeft het college voldoende onderbouwd dat geen sprake is van strijdigheid met het eigen beleid. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het college terecht de omgevingsvergunning voor een termijn van zeven jaar heeft verleend en het bestreden besluit in stand kan blijven. Voor een vergoeding van het griffierecht of een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Govaers, rechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier, op 3 mei 2023 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
      In artikel 2.1, eerste lid, onder  c van de Wabo  is – voor zover van belang – bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
    
      In artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2⁰, van de Wabo is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
      2˚ in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen. 
    
    
    
      De bedoelde algemene maatregel van bestuur in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2⁰ van de Wabo is het Besluit omgevingsrecht.
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht (Bor)
      
      In artikel 4, elfde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht is bepaald dat voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komen: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
    
    
    
      
        Bestemmingsplan [naam gebied] 
      
      Het perceel [adres] 15 te [plaatsnaam 1] is gelegen in het bestemmingsplan [naam gebied] . Op het perceel rusten de bestemmingen ‘Bedrijven, uit te werken door Burgemeester en Wethouders -B2- zone categorie II’, ‘Wonen -W-‘ en ‘Ecologische zone/Landschapszone -EL-‘.
    
    
    
      In artikel 7 van het bestemmingsplan zijn de voorschriften die zien op de bestemming “Bedrijventerrein, uit te werken door Burgemeester en Wethouders -B2-“ nader uitgewerkt.
    
    
    
      In artikel 7, negende lid, onder c van de voorschriften bij het bestemmingsplan is bepaald dat tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt in elk geval gerekend het gebruik voor de uitoefening van enige tak van handel (inclusief detailhandel), nijverheid en dienstverlening (zoals horeca) anders dan volgens het bepaalde in lid 1 is toegestaan.
    
    
    
      In artikel 9 van het bestemmingsplan zijn de voorschriften die zien op de bestemming ‘Wonen -W-‘ verder uitgewerkt.
    
    
    
      In artikel 9, vijfde lid, onder a, van de voorschriften bij het bestemmingsplan [naam gebied] is bepaald dat tot strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, als bedoeld in artikel 14, eerste lid, in elk geval wordt gerekend het gebruik: voor de uitoefening van enige andere tak van handel (inclusief detailhandel), nijverheid en dienstverlening.
    
    
    
      In artikel 11 van het bestemmingsplan zijn de voorschriften die zien op de bestemming ‘Ecologische zone/Landschapszone -EL’ verder uitgewerkt.
    
    
    
      In artikel 11, vierde lid, onder a van de voorschriften bij het bestemmingsplan is bepaald dat tot strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, als bedoeld in artikel 14, eerste lid, in elk geval wordt gerekend het gebruik: voor de uitoefening van enige tak van handel (inclusief detailhandel), nijverheid en dienstverlening (zoals kantoren en horeca);
    
  
  
     In 1999 maakte het gebied [naam gebied] nog onderdeel uit van het grondgebied van de gemeente Tilburg.
  
  
     Het college heeft deze omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚ van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gelezen in samenhang met artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     Partijen zijn het erover eens dat eiseressen belanghebbenden zijn. De rechtbank ziet geen aanleiding hierover anders te denken. Eiseressen hebben allen vastgoed in het centrum van [plaatsnaam 1] in eigendom en het is niet uitgesloten dat het bestreden besluit gevolgen heeft voor de verhuurbaarheid van panden in het centrum van [plaatsnaam 1] . De rechtbank is van oordeel dat het concurrentiebelang van eiseressen – nu zij werkzaam zijn binnen hetzelfde verzorgingsgebied en (potentieel) binnen hetzelfde marksegment als vergunninghoudster – rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. 
  
  
    Op het perceel [adres] 15 te [plaatsnaam 1] rusten de bestemmingen ‘Bedrijven, uit te werken door Burgemeester en Wethouders -B2- zone categorie II’, ‘Wonen -W-‘ en ‘Ecologische zone/Landschapszone -EL-‘. Binnen al deze bestemmingen is detailhandel niet toegestaan.
  
  
     Een omgevingsvergunning verleent met toepassing van artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Bor.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:1063.
  
  
     Besluit omgevingsrecht
  
  
     Eiseressen hebben ter zitting aangegeven dat zij een andere vergunning bedoelen dan de milieuvergunning uit 1999 waar het college vanuit gaat.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:1449.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:2790.