ECLI:NL:RBAMS:2022:5913, Rechtbank Amsterdam, 17-10-2022, AMS 21/4176
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het is onredelijk dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam bij de vaststelling van de draagkracht van een aanvrager van bijzondere bijstand, naast de eigen Werkvoorschriften, uitsluitend rekening houdt met schulden waarvoor een dwangbevel is uitgevaardigd.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 21/4176 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 oktober 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J.S. Vlieger),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr. C.J. Telting).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met de besluiten van 25 november 2020 en 22 december 2020 (de primaire besluiten) heeft het college in totaal vier aanvragen van eiseres om bijzondere bijstand voor de kosten van rechtsbijstand afgewezen.
    
    
    
      Met een besluit van 29 juni 2021 (het bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft op 10 augustus 2021 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1.
    
    
    
      Het college heeft op 14 oktober 2021 met een herziene beslissing op bezwaar (het bestreden besluit 2) het bestreden besluit 1 herzien, waarbij de ongegrondverklaring van het bezwaar in stand is gelaten. 
    
    
    
      Eiseres heeft op 30 november 2021 aanvullende gronden ingediend tegen het bestreden besluit 2. Het college heeft op 8 april 2022 een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het beroep is eerst op de zitting van 11 april 2022 door de enkelvoudige kamer behandeld. Partijen hebben zich op die zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
    
    
    
      Op 25 mei 2022 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer.
    
    
    
      Het beroep is op de zitting van 12 september 2022 door de meervoudige kamer behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en werd ook bijgestaan door [naam 1], juridisch medewerker van het kantoor van de gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        De aanleiding voor deze procedure
      
    
    
    1. Eiseres heeft bij het college vier aanvragen ingediend om bijzondere bijstand voor de kosten van rechtsbijstand. De kosten waarvoor bijstand is aangevraagd bedragen € 128, € 80, € 100 en € 100, dus in totaal € 408.
    
    2. Het college heeft de aanvragen afgewezen, omdat eiseres voldoende draagkracht zou hebben om de kosten zelf te betalen. Eiseres is het daar niet mee eens. Volgens haar moet het deel van het inkomen dat zij gebruikt voor haar maandelijkse aflossingen aan de Belastingdienst (€ 90) en het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) (€ 378,85) buiten beschouwing worden gelaten bij het vaststellen van haar draagkracht. Het college heeft het bezwaar van eiseres met het bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. 
    
    3. Hangende het beroep heeft het college het bestreden besluit 2 genomen. Het college heeft toen bij het vaststellen van eiseres’ draagkracht alsnog het deel van het inkomen dat gebruikt wordt voor de aflossingen aan de Belastingdienst buiten beschouwing gelaten in de draagkrachtberekening. Volgens het college resteert dan nog voldoende draagkracht voor eiseres om de kosten van rechtsbijstand zelf te betalen, zodat de afwijzing van de aanvragen in stand blijft.
    
    
      
        De bestreden besluiten 1 en 2
      
    
    
    4. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit 1, omdat het college dat besluit met het bestreden besluit 2 geheel heeft vervangen. De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 daarom niet-ontvankelijk.
    
    5. Nadat eiseres beroep heeft ingesteld, heeft het college het bestreden besluit 2 genomen. Het beroep heeft daarom ook betrekking op het bestreden besluit 2.
    
    
      
        Waar het geschil over gaat
      
    
    
    6. De rechtbank moet in deze zaak beoordelen of het college bij het vaststellen van eiseres’ draagkracht redelijkerwijs geen rekening heeft hoeven houden met haar maandelijkse aflossingen op haar schuld aan het Uwv. Tussen partijen is niet in geschil dat de kosten waarvoor eiseres bijzondere bijstand heeft aangevraagd noodzakelijk zijn en dat deze voortvloeien uit bijzondere omstandigheden.
    
    7. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat met de aflossingen aan het Uwv geen rekening moet worden gehouden, omdat eiseres wordt geacht te beschikken over het deel van het inkomen dat zij voor de aflossingen aan het Uwv gebruikt. Dat deel kan zij ook feitelijk aanwenden voor het betalen van de gevraagde kosten van rechtsbijstand. De hoofdregel is dat geen bijstand wordt verleend voor de aflossing van schulden. De uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 januari 2021 waaruit blijkt dat inkomen waarop executoriaal beslag ligt buiten beschouwing moet worden gelaten, is hier niet van toepassing. De gemachtigde van het college heeft op de zitting verder toegelicht dat naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 oktober 2020 in het bestreden besluit 2 alsnog met de aflossingen aan de Belastingdienst rekening is gehouden. Het college doet dit in andere gevallen niet, zodat geen sprake is van een vaste gedragslijn. Daarnaast heeft de gemachtigde op de zitting aangegeven dat het college bij het vaststellen van de draagkracht doorgaans wel rekening houdt met het deel van het inkomen dat wordt gebruikt om schulden aan een bestuursorgaan af te lossen indien executoriaal beslag dreigt. Volgens het college dreigt executoriaal beslag indien een bestuursorgaan een dwangbevel heeft uitgevaardigd.
    
    8. Volgens eiseres moet het college bij het berekenen van haar draagkracht naast de aflossingen aan de Belastingdienst ook rekening houden met haar aflossingen aan het Uwv. Zowel de Belastingdienst als het Uwv hebben de bijzondere positie dat zij zonder tussenkomst van een rechter een dwangbevel kunnen uitvaardigen en kunnen overgaan tot executoriaal beslag. Eiseres kan het deel van het inkomen dat zij gebruikt voor het aflossen van de schuld aan het Uwv niet aan iets anders besteden, omdat dan executoriaal beslag zal volgen.
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    9. In artikel 35 van de Participatiewet staat dat iemand recht heeft op bijzondere bijstand voor zover diegene “niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit […] het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm. Het college bepaalt het begin en de duur van de periode waarover het vermogen en het inkomen in aanmerking wordt genomen.” In het kader van bijzondere bijstand heeft het college op grond van vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep de volledige vrijheid in de vaststelling van de draagkracht. Dit betekent dat het college zelf bepaalt welk deel van de middelen bij de vaststelling van de draagkracht in aanmerking wordt genomen, zo volgt uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 januari 2021.
    
    10. Uit deze uitspraak volgt ook dat het college bij de draagkrachtvaststelling alleen inkomsten en vermogen in aanmerking kan nemen die feitelijk kunnen worden aangewend om te voorzien in de kosten waarvoor bijzondere bijstand is gevraagd. Verder staat in de uitspraak dat iemand niet kan beschikken over zijn inkomen voor zover daarop executoriaal beslag is gelegd. Iemand kan dat deel van zijn inkomen immers niet feitelijk besteden, is in dat verband niet beschikkingsbevoegd en kan ook niet de uitkeringsinstantie waaronder beslag is gelegd aanspreken om, in weerwil van het gelegde beslag, bedoeld inkomensdeel uit te betalen. Het college moet daarmee rekening houden bij het berekenen van de draagkracht.
    
    11. Op grond van zijn beleidsregels rekent het college niet tot de draagkracht dat deel van het inkomen dat in het kader van een minnelijke schuldregeling wordt aangewend voor de aflossing van een schuldsaneringskrediet bij de Gemeentelijke Kredietbank of voor de aflossing van een wettelijke schuldregeling in het kader van de WSNP. Daarnaast blijkt uit de Werkvoorschriften Werk, Participatie en Inkomen van de gemeente Amsterdam (Werkvoorschriften) dat het college het gedeelte van het inkomen waarop beslag ligt (in lijn met de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 januari 2021) niet tot de draagkracht rekent voor zover dat inkomensdeel ook daadwerkelijk wordt ingehouden. 
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    12. Op de zitting heeft het college naar voren gebracht dat het college in de praktijk in aanvulling op de Werkvoorschriften bij het vaststellen van de draagkracht uitsluitend nog rekening houdt met aflossingen van schulden waarvoor een dwangbevel is uitgevaardigd. Dit uitgangspunt is naar het oordeel van de rechtbank niet redelijk. Er kunnen redenen zijn waardoor het college bij de draagkrachtberekening in redelijkheid ook rekening moet houden met aflossingen op schulden waarvoor nog geen dwangbevel is uitgevaardigd. Dit is bijvoorbeeld het geval indien aannemelijk is dat bij niet betaling van een aflossing van dergelijke schulden meteen een dwangbevel en vervolgens executoriaal beslag zullen volgen. In dat geval kan van iemand redelijkerwijs niet worden verlangd dat hij het dwangbevel afwacht en de daarmee gepaard gaande hoge kosten over zich afroept. Dit zou er immers toe leiden dat schulden eerst moeten oplopen voordat rekening gehouden kan worden met de aflossingen van die schulden in de draagkrachtvaststelling. De rechtbank acht dit onredelijk. Het college heeft dit in het bestreden besluit 2 onvoldoende onderkend. Hoewel dit gebrek leidt tot vernietiging van het bestreden besluit 2, ziet de rechtbank aanleiding voor het in stand laten van de rechtgevolgen van het te vernietigen besluit, om de volgende reden. 
    
    13. Op voorhand kan niet worden uitgesloten dat bestuursorganen alsnog bereid zijn om tijdelijk een of meerdere aflossingen op te schorten op verzoek van een betrokkene. Hierdoor kan ruimte ontstaan om de noodzakelijke bestaanskosten zelf te betalen. Het ligt om die reden op de weg van een belanghebbende om in het concrete geval aannemelijk te maken dat bij niet nakoming van een betalingsregeling meteen een dwangbevel en executoriaal beslag zullen volgen. In het geval van eiseres is zij daarin niet geslaagd. Eiseres heeft weliswaar stukken overgelegd waaruit blijkt dat met het Uwv is gecorrespondeerd over de hoogte van de maandelijkse aflossing, en dat deze ook naar beneden is bijgesteld in verband met de beslagvrije voet, maar hieruit volgt niet dat het Uwv bij niet nakoming van de afspraken ook direct tot beslaglegging zal overgaan. Zo is bijvoorbeeld niet gebleken dat eiseres aan het Uwv heeft voorgelegd om één aflossing over te slaan zodat zij zelf de betreffende noodzakelijke bestaanskosten kan betalen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat in het geval van eiseres niet aannemelijk is geworden dat zij geen andere keuze had dan de aflossingen aan het Uwv te betalen, en dat zij daardoor feitelijk niet over dat deel van het inkomen kon beschikken. De rechtbank kan het college om die reden volgen in de wijze waarop de draagkracht van eiseres is berekend. 
    
    14. Voor zover eiseres het onzorgvuldig acht dat het college bij de draagkrachtberekening wel rekening heeft gehouden met de aflossingen van haar schuld aan de Belastingdienst, maar niet met haar schuld aan het Uwv, terwijl zij een vergelijkbaar invorderingsregime hebben, volgt de rechtbank haar niet. Zoals het college heeft toegelicht, is rekening gehouden met de aflossingen aan de Belastingdienst naar aanleiding van een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 oktober 2020. Het betreft in dit concrete geval geen beleid of vaste gedragslijn en het college hoefde dit dan ook niet zonder meer op de aflossingen aan het Uwv toe te passen. 
    
    15. De gemachtigde van eiseres heeft op de zitting de overige beroepsgronden van eiseres ingetrokken.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    16. Het beroep is gegrond, want uit rechtsoverweging 12 volgt dat het bestreden besluit 2 niet op een deugdelijke motivering berust. De rechtbank zal het bestreden besluit 2 daarom vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Uit rechtsoverweging 13 volgt echter dat terecht geen rekening is gehouden met de aflossingen aan het Uwv bij het vaststellen van de draagkracht van eiseres. Daarom kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven.
    
    17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
    
    18. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.277 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 1 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1). 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit 2;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 2 in stand blijven;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 49 aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.277.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Doets, voorzitter, en mr. B.C. Langendoen en mr. S.D. Arnold, leden, in aanwezigheid van mr. R. Camps, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2022.
    
    
    
    
    
    
      griffier voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
  
  
     Dit volgt uit artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Deze regel volgt uit artikel 13, eerste lid, onder g, van de Participatiewet.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2021:110.
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2020:5160.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2021:110.
  
  
     Artikel 3.2., achtste lid, van de Beleidsregels Participatiewet, IOAW, IOAZ.
  
  
     WSNP: Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen.
  
  
     In de zin van artikel 4:114 van de Awb.