ECLI:NL:RVS:2023:1532, Raad van State, 19-04-2023, 202105032/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Baarn afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging TOV aan de De Geerenweg 6A te Baarn. De Stichting heeft het college op 8 juli 2020 verzocht om handhavend op te treden wegens het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de voornoemde velden op de locatie. Volgens haar wordt met dit gebruik artikel 13 Wet bodembescherming overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM, STOWA en SGS INTRON volgt dat rubbergranulaat uit bodemverontreinigende stoffen bestaat die (kunnen) uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen.

202105032/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting InStrepitus, gevestigd te Leeuwarden,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Baarn,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 december 2020 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor kunstgrasvelden van voetbalvereniging TOV aan de De Geerenweg 6A te Baarn (hierna: de locatie).
    Bij besluit van 22 juni 2021 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Stichting heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door D.A. Coenraad en T.F.M. van Dongen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op de locatie is een sportcomplex gevestigd met diverse voetbalvelden. De gemeente is eigenaar van dit complex en de Stichting Exploitatie Sportpark ter Eem (hierna: SESTE) beheert de velden. De voetbalvereniging is gebruiker. Op de locatie bevinden zich drie kunstgrasvelden uitgevoerd met kunstgras, waarbij gebruik is gemaakt van rubbergranulaat als "infill-materiaal". Een veld is in 2016 aangelegd en twee velden zijn in 2009 aangelegd en in 2019 gerenoveerd.
    2.       De Stichting heeft het college op 8 juli 2020 verzocht om handhavend op te treden wegens het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" voor de voornoemde velden op de locatie. Volgens haar wordt met dit gebruik artikel 13 Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) overtreden, omdat - kort samengevat - uit diverse onderzoeken van RIVM, STOWA en SGS INTRON volgt dat rubbergranulaat uit bodemverontreinigende stoffen bestaat die (kunnen) uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom een kunstgrasveld vormen. De als bijlage bij het verzoek gevoegde Q&A "Antwoorden van ir. Theo Edelman op vragen over het toepassen van rubbergranulaat in de bodem" van Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 25 april 2019, bevestigt dit. De Stichting heeft, kort gezegd, aangegeven dat het college alle denkbare maatregelen dient te nemen om (nieuwe) bodemverontreinigingen/-aantastingen te voorkomen en/of reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen/-aantastingen en de directe gevolgen daarvan te beperken en ongedaan te maken.
    3.       Naar aanleiding van het handhavingsverzoek hebben door inspecteurs van de Regionale Uitvoeringsdienst Utrecht (RUD) op 30 juli 2020, 9 november 2020 en 2 december 2020 controles van de kunstgrasvelden op de locatie plaatsgevonden. De bevindingen zijn gedeeld in bezoekverslagen.
    Op 9 november 2020 heeft het college aan SESTE een mondelinge waarschuwing gegeven, nu uit het bezoekverslag van de controle op 9 november 2020 volgt dat in het licht van artikel 13 van de Wbb niet alle maatregelen waren genomen om verontreiniging van de bodem te voorkomen. Op 2 december 2020 is geconstateerd dat zich inmiddels de eerder geconstateerde overtreding niet meer voordoet, zodat een schriftelijke waarschuwingsbrief niet meer nodig was.
    4.       Het college heeft het handhavingsverzoek van de Stichting afgewezen en de afwijzing na bezwaar in stand gelaten. Volgens de Stichting heeft het college ten onrechte het bezwaar tegen de afwijzing om het verzoek om handhavend op te treden ongegrond verklaard.
    Behandeling door enkelvoudige kamer
    5.       De Stichting betoogt dat deze zaken zich niet lenen voor behandeling door een enkelvoudige kamer. De Afdeling stelt voorop dat in dit geval in overeenstemming met artikel 8:10a van de Algemene wet bestuursrecht een verwijzing heeft plaatsgevonden door een meervoudige kamer naar een enkelvoudige kamer. Het gaat hier om een procesrechtelijke beslissing die de verantwoordelijkheid van de Afdeling is. De Afdeling verwijst verder naar wat hierover al is overwogen onder 7. tot en met 7.2. in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2023:1460.
    Omvang van het geschil
    6.       Voor zover de Stichting aanvoert dat het verzoek om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen ten onrechte is afgewezen, omdat het gebruik van granulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden volgens haar in strijd is met het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en het college in dit geval heeft miskend dat sprake is van verboden stort van afvalstoffen, overweegt de Afdeling als volgt.
    De reikwijdte van een handhavingsverzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid (vergelijk onder meer de uitspraken van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, onder 6, en van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569, onder 6.1). De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Vast staat dat de Stichting in het handhavingsverzoek niet heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en daarin evenmin heeft gesteld dat granulaat een afvalstof in de zin van de Wet milieubeheer is.
    Het voorgaande betekent dat het geschil zich beperkt tot de gestelde schending van artikel 13 van de Wbb. De vraag of rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden als afvalstof moet worden aangemerkt, is in dat kader niet doorslaggevend. De Afdeling zal dit daarom in het midden laten.
    Beoordeling van het beroep
    7.       De Stichting staat op het standpunt dat het college haar verzoek om handhaving in het licht van artikel 13 van de Wbb ten onrechte heeft afgewezen. Zij voert, samengevat weergegeven, aan dat het college in het bestreden besluit uitgaat van een te beperkte uitleg van het preventieve deel van dat artikel. Daartoe stelt de Stichting, onder verwijzing naar diverse rapporten van het RIVM, STOWA en SGS INTRON, dat rubbergranulaat een bodemvreemde materie is die uit veel verontreinigende stoffen bestaat en dat deze stoffen (kunnen) uitlogen. Omdat het rubbergranulaat op de velden blijft liggen, steeds wordt aangevuld, door verwaaien en uitlopen buiten de velden terecht kan komen en naar lagen onder de velden dan wel, via het drainagesysteem, naar andere locaties kan uitspoelen, acht de Stichting het niet uitgesloten dat de in het rubbergranulaat aanwezige schadelijke stoffen uitlogen naar de zand- en bodemlagen onder en rondom de kunstgrasvelden met verontreiniging/aantasting tot gevolg. Daarnaast verspreiden zich niet of nauwelijks zichtbare schilfers/microplastics afkomstig van het rubbergranulaat. Het voorgaande geldt volgens de Stichting temeer nu zich onder de sportvelden geen vloeistofdichte voorziening bevindt. De door het college aanbevolen maatregelen op basis van het zorgplichtdocument 2020, dat is vastgesteld door de Werkgroep Zorgplicht van de Branchevereniging Sport en Cultuurtechniek, (hierna: zorgplichtdocument 2020) waarin aanbevelingen zijn opgenomen voor het milieuverantwoord toepassen van materialen bij de aanleg, onderhoud en renovatie van kunstgrasvelden, zijn volgens de Stichting ontoereikend ter voorkoming van bodemverontreiniging/aantasting. De Stichting heeft in dit verband, onder verwijzing naar het bij wijze van "contra-expertise" overgelegde rapport "Rubbergranulaat en bodemverontreiniging" door Bodemkundig Adviesbureau Edelman van 14 juni 2021, gewezen op diverse onvolkomenheden in dat zorgplichtdocument. Volgens de Stichting heeft het college ten onrechte niet alle denkbare maatregelen genomen. Zij heeft daarbij gewezen op de mogelijkheid van het geheel en permanent verwijderen van het rubbergranulaat van de kunstgrasvelden op de locatie. Daarnaast betwist de Stichting de resultaten van de uitgevoerde (bodem)onderzoeken op de locatie, die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd.
    7.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op kunstgrasvelden niet verboden is, maar er gelet op artikel 13 van de Wbb wel maatregelen getroffen dienen te worden om bodemverontreiniging/-aantasting als gevolg van dat gebruik te voorkomen. Ingeval conform het zorgplichtdocument 2020 wordt gehandeld, worden alle maatregelen getroffen die redelijkerwijs van de gemeente kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, aldus het college. Daarnaast stelt het college in het kader van de repressieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb dat uit eerder uitgevoerd bodemonderzoek op de locatie volgt dat ter plekke geen sprake is van een bodemverontreiniging/-aantasting als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden.
    7.2.    Artikel 13 van de Wbb luidt:
    "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat de aanleg en het houden van een kunstgrasveld met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" zoals hier het geval is, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Dit betekent dat de zorgplicht van artikel 13 van de Wbb van toepassing is en dat de (mede)verantwoordelijke die bevoegd en feitelijk in staat is om de overtreding van de zorgplicht te beëindigen dan wel te voorkomen, in dit geval SESTE, op die grondslag als mogelijke overtreder kan worden aangeschreven.
    7.4.    De Afdeling stelt verder vast dat SESTE ten tijde van belang wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de bodem door gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locatie kan worden verontreinigd of aangetast. Daarbij betrekt zij dat al op 25 februari 2009 door vereniging VACO een zorgplichtdocument is vastgesteld, waarin op basis van reeds eerder uitgevoerde bodemonderzoeken terzake onder meer criteria worden benoemd voor de invulling van de zorgplicht teneinde milieurisico’s bij gebruikmaking van rubbergranulaat te voorkomen. De Afdeling acht in dit verband niet doorslaggevend of de in het rubbergranulaat aanwezige stoffen al dan niet als schadelijk zouden moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is immers dat het op de velden gebruikte rubbergranulaat verontreinigende, bodemvreemde stoffen bevat en dat wanneer dit op of in de bodem zou geraken de bodem zou worden verontreinigd of aangetast. Omdat SESTE het materiaal niettemin gebruikt, en ook bij de renovatie van twee velden in 2019 is blijven gebruiken, is op dit punt sprake van kennis of een vermoeden als bedoeld in artikel 13 van de Wbb.
    7.5.    De in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht is mede gericht op het voorkomen van verontreiniging of aantasting van de bodem. Dit betekent dat SESTE op grond van artikel 13 van de Wbb in zoverre verplicht is om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om een verontreiniging of aantasting van de bodem te voorkomen.
    Partijen verschillen, in essentie, van mening over de vraag hoe ruim dit preventieve deel van artikel 13 van de Wbb moet worden uitgelegd. De Stichting betoogt namelijk dat de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb in dit geval zover strekt dat SESTE niet langer gebruik mag maken van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de kunstgrasvelden op de locatie. Het standpunt van het college luidt echter dat SESTE heeft voldaan aan de in de artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht door op de locatie alle maatregelen te nemen die uit de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locatie geldende zorgplichtdocumenten en nadien, zonder de kunstgrasvelden en/of het drainagesysteem opnieuw te hoeven aanleggen, het zorgplichtdocument 2020 volgen ter voorkoming van bodemverontreiniging en -aantasting. Daarbij heeft het college er in het verweerschrift in het bijzonder op gewezen dat kantplanken met voldoende kerende hoogte rondom de velden zijn aangebracht.
    7.6.    In de uitspraak van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944, heeft de Afdeling overwogen dat de zogenoemde opeenvolgende zorgplichtdocumenten (2009, 2014, 2017 en 2020) worden beschouwd als "stand der techniek" conform de meest recente inzichten vanuit (bodem)onderzoeken in relatie tot het gebruik van rubbergranulaat op kunstgrasvelden. In wat de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om daar in dit geval anders over te oordelen. Daarnaast is niet gebleken dat het aanleggen en in stand houden van kunstgrasvelden op de locatie met gebruikmaking van rubbergranulaat als "infill-materiaal" niet mogelijk is zonder dat dit op voorhand zal leiden tot een zodanige aard en mate van verontreiniging of aantasting van de bodem, dat het aanleggen en in stand houden in dit geval op zichzelf in strijd is met het preventieve deel van artikel 13 van de Wbb. Het voorgaande leidt naar het oordeel van de Afdeling tot de conclusie dat SESTE aan de in artikel 13 van de Wbb neergelegde preventieve zorgplicht voldoet ingeval de ten tijde van de realisering van de kunstgrasvelden op de locatie geldende zorgplichtdocumenten worden nageleefd en nadien het zorgplichtdocument 2020 wordt toegepast. Dit brengt niet de noodzaak met zich mee de kunstgrasvelden en/of de drainagesystemen opnieuw aan te leggen. Er wordt dus niet pas aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb voldaan als het toegepaste rubbergranulaat geheel en permanent wordt verwijderd. Ook de verwijzing van de Stichting op de zitting naar het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2020, ECLI:NL:HR:2020:1960, maakt dat niet anders, nu de feitelijke en juridische omstandigheden in die zaak geen verband hebben met de feitelijke en juridische omstandigheden in deze zaak. Op de zitting heeft de stichting verder een aantal specifieke punten van twijfel ingebracht, zoals over de hoeveelheid gebruikt granulaat, de verlaagde aanleg van de velden, de aanleg van betonnen randen, de aanwezigheid van rubberen flappen, borstels, schoonlooproosters, drainagebuizen en het uitvoeren van een nul-onderzoek. Wat de Stichting naar voren heeft gebracht geeft geen aanleiding voor het oordeel dat alleen al daarom sprake zou zijn van schending van artikel 13 van de Wbb. De Afdeling ziet verder geen aanleiding voor de verwachting dat, zoals de Stichting ter zitting heeft aangevoerd, het naleefgedrag van spelers en coaches, van belang om zoveel mogelijk te voorkomen dat rubbergranulaat buiten de velden geraakt, niet voldoende kan worden gewaarborgd. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college heeft toegelicht dat er regelmatig instructies worden gegeven aan betrokkenen en ook borden rondom de velden zijn geplaatst met informatie over het gebruik van de velden met rubbergranulaat als "infill-materiaal" en de gevolgen van dit gebruik voor de bodem en het milieu.
    7.7.    Gezien het vorenstaande en nu van de kant van de Stichting ook geen overtuigende argumenten voor het tegendeel zijn ingebracht, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten eraan te twijfelen dat SESTE ten tijde van het bestreden besluit in zoverre voldeed aan de in artikel 13 van de Wbb opgenomen preventieve zorgplicht.
    7.8.    Daarnaast is de in artikel 13 van de Wbb vervatte zorgplicht erop gericht, indien dat het geval is, een verontreiniging of aantasting van de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Er is immers sprake van een zogeheten dubbele zorgplicht: naast de preventieve zorgplicht bevat deze bepaling ook een repressieve zorgplicht. Daartoe is van belang of zich in dit geval een verontreiniging of aantasting van de bodem voordoet. Daarover overweegt de Afdeling, gelet op het aangevoerde, het volgende.
    Naar aanleiding van de renovatie van twee velden in 2019 en naar aanleiding van het verzoek om handhaving van de Stichting is in opdracht van de gemeente onderzoek uitgevoerd naar de bodem(kwaliteit) onder de velden op de locatie. Ook heeft, onaangekondigd, bemonstering van het drainagewater uit de zogenoemde kolk van het drainagesysteem van de velden op de locatie plaatsgevonden. De resultaten van het bodemonderzoek zijn opgenomen in het rapport "Onderzoek kunstgrasvelden Baarn" door Adviesburo voor Ruimtelijke Inrichting en Techniek van 6 september 2017 (hierna: het bodemonderzoek van 6 september 2017). Hieruit volgt dat de waarden van zink, PAK en olie in het zand lager zijn dan de detectiegrens, hetgeen betekent dat er geen sprake is van uitloging van deze stoffen naar de zandlaag. In de zogenoemde sporttechnische laag is wel zink gemeten, hetgeen betekent dat er enige uitloging van zink naar deze laag is, maar dit nog niet is doorgedrongen tot in de zandlaag. Zink is van nature in de sporttechnische laag aanwezig, aldus het bodemonderzoek van 6 september 2017. Het college heeft hieruit geconcludeerd dat de sporttechnische laag en de zandlaag in de onderbouw schoon zijn en heeft, nu een verdere verontreiniging niet aannemelijk is, destijds geen aanleiding gevonden om verder bodemonderzoek uit te voeren. Daarnaast volgt uit het analyserapport door Synlab van 30 maart 2021 over het drainagewater uit de kolk, dus over water dat langdurig in aanraking is geweest met rubberkorrels, dat geen parameter boven de detectiegrens is aangetroffen en daarmee ook in zoverre geen sprake is van een verontreiniging. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van de uitkomsten van het bodemonderzoek van 6 september 2017 en het analyserapport van 30 maart 2021 te twijfelen. De enkele stellingen van de kant van Stichting dat de onderzoeken niet volgens de geldende NEN-normen zijn uitgevoerd, de onderzoeken een momentopname betreffen en de stoffen in het rubbergranulaat in de periode na het bodemonderzoek mobiel zijn geworden, bieden geen aanleiding voor het oordeel dat niet van de resultaten kan worden uitgegaan. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de verkregen resultaten ten tijde van het bestreden besluit anderszins niet representatief mochten worden geacht. Dat geldt ook voor de veronderstelling dat zich niettemin daadwerkelijk een verontreiniging of aantasting van de bodem van enige omvang als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als "infill-materiaal" op de locatie voordoet. Het enkele feit dat op de locatie op de kunstgrasvelden gebruik wordt gemaakt van rubbergranulaat en daarmee van verontreinigende, bodemvreemde stoffen, maakt op zichzelf niet dat alleen al daarom sprake is van een verontreiniging of aantasting van de bodem.
    Gelet op het vorenstaande, in aanmerking genomen hetgeen de Stichting hierover naar voren heeft gebracht, is de repressieve zorgplicht van artikel 13 van de Wbb in zoverre in dit geval niet geschonden.
    7.9.    De conclusie is dat er, gelet op hetgeen de Stichting heeft aangevoerd, ten tijde van het bestreden besluit voor het college geen aanleiding bestond handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 13 van de Wbb.
    7.10.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    w.g. Helder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lammers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2023
    890