ECLI:NL:RVS:2017:1687, Raad van State, 28-06-2017, 201606068/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juni 2015 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellant] om een exploitatievergunning en een gedoogbeschikking voor een coffeeshop aan de [locatie] te Heerenveen afgewezen.

201606068/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 juni 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 28 juni 2016 in zaak nr. 16/475 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Heerenveen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juni 2015 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellant] om een exploitatievergunning en een gedoogbeschikking voor een coffeeshop aan de [locatie] te Heerenveen afgewezen.
    
    Bij besluit van 1 december 2015 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 juni 2016 heeft de rechtbank onder meer het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.S. Heite, en de burgemeester, vertegenwoordigd door S. Schotanus, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ter zitting heeft [appellant] het verzoek ingetrokken om de burgemeester te veroordelen tot uitbetaling aan [appellant] van het griffierecht en de verbeurde dwangsom zoals door de rechtbank is bepaald.
    
    2.    [appellant] wenst de coffeeshop te exploiteren die voorheen van zijn vader was. De coffeeshop is in 2011 gesloten, na het overlijden van de vader van [appellant] in 2010. De burgemeester heeft de aanvraag afgewezen in verband met het Coffeeshopbeleid Heerenveen uit 2005 (hierna: het coffeeshopbeleid 2005), op grond waarvan in Heerenveen ruimte is voor drie coffeeshops. Nu er al drie andere coffeeshops worden geëxploiteerd, is geen ruimte voor de coffeeshop van [appellant]. Voorts is een exploitatievergunning een persoonlijke vergunning, die niet overdraagbaar is. Van bestaande rechten is derhalve geen sprake, aldus de burgemeester.
    
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de aanvraag van [appellant] een herhaalde aanvraag is in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Weliswaar heeft de burgemeester de aanvraag opnieuw beoordeeld, maar van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden die zouden moeten leiden tot een inhoudelijke toetsing van het bestreden besluit is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
    
    4.    [appellant] betoogt dat op grond van het coffeeshopbeleid uit 1997 nog een recht bestaat op een vergunning voor een coffeeshop, nu zijn vader nooit een rechtsgeldige vergunning heeft ontvangen. De aanvraag is dan ook ten onrechte op grond van het coffeeshopbeleid 2005 afgewezen. Daarnaast is de beperking tot drie coffeeshops die volgt uit het coffeeshopbeleid 2005 onvoldoende onderbouwd, aldus [appellant]. Voorts betoogt [appellant] dat de gemeentelijke herindeling van belang is omdat het maximale aantal coffeeshops uit het coffeeshopbeleid 2005 is gebaseerd op inwonersaantallen. Nu het aantal inwoners door de herindeling is toegenomen, wordt het aantal toegestane coffeeshops wellicht aangepast.
    
    5.    In de uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131) heeft de Afdeling overwogen dat het uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Hetzelfde geldt als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds ervoor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Hetzelfde geldt als een rechtzoekende het bestuursorgaan verzoekt terug te komen van een besluit.
    
    5.1.    Als het bestuursorgaan de herhaalde aanvraag of het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op die aanvraag of dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over die aanvraag of dat verzoek. Anders dan voorheen beoordeelt de bestuursrechter dus niet meer ambtshalve of wat een rechtzoekende aan zijn aanvraag of verzoek ten grondslag heeft gelegd nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
    
    5.2.    In de uitspraak van 23 november 2016 heeft de Afdeling ook overwogen dat de omstandigheid dat een rechtbank, in een uitspraak die is gedaan vóór de uitspraak van 23 november 2016, toepassing heeft gegeven aan de tot die uitspraak gevolgde lijn geen reden is voor vernietiging van de aangevallen uitspraak als de toepassing van de nieuwe lijn tot dezelfde uitkomst leidt, namelijk dat de beslissing van het bestuursorgaan op de herhaalde aanvraag of het verzoek terug te komen van een eerder besluit in stand blijft. Gelet hierop zal de Afdeling in het navolgende het bestreden besluit toetsen als ware dit het eerste besluit over de aanvraag van [appellant]. Daarbij zal worden bezien of aanleiding bestaat voor vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    6.    Over de door [appellant] gestelde bestaande rechten om een coffeeshop te mogen exploiteren, overweegt de Afdeling het volgende. Op grond van artikel 1:5 van de Algemene plaatselijke verordening Heerenveen (hierna: de Apv) is een vergunning of ontheffing persoonlijk, tenzij bij of krachtens de Apv anders is bepaald. De Apv bepaalt voor een exploitatievergunning niet anders. Dit betekent dat een exploitatievergunning zoals [appellant] heeft aangevraagd persoonlijk en niet overdraagbaar is. Gelet hierop is bij de toetsing van het bestreden besluit niet van belang of de vader van [appellant] over een rechtsgeldige exploitatievergunning beschikte en of hij nog recht had op een dergelijke vergunning. Dit maakt namelijk geen verschil voor de rechtspositie van [appellant] nu die vergunning of het eventuele recht daarop niet overdraagbaar is. Gelet hierop heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat van bestaande rechten bij [appellant] in verband met de voorgeschiedenis met de vader van [appellant] geen sprake kan zijn.
    
        Het betoog van [appellant] faalt.
    
    6.1.    Nu is komen vast te staan dat van bestaande rechten bij [appellant] geen sprake kan zijn omdat een exploitatievergunning persoonlijk en niet overdraagbaar is op grond van de Apv, moet de aanvraag van [appellant] los worden gezien van het feit dat zijn vader diezelfde coffeeshop eerder heeft geëxploiteerd. Ten tijde van de aanvraag van [appellant] in december 2014 en het bestreden besluit in december 2015 gold het coffeeshopbeleid 2005. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat op de aanvraag van [appellant] het coffeeshopbeleid uit 1997 had moeten worden toegepast.
    
        Het betoog van [appellant] dat tot het tegendeel strekt, faalt.
    
    6.2.    Voorts betoogt [appellant] dat het coffeeshopbeleid 2005 onredelijk is omdat de beperking tot drie coffeeshops alleen op het inwonersaantal is gebaseerd, terwijl daarbij tevens geen rekening is gehouden met de toename van het inwonersaantal. Volgens hem is dat beleid dan ook ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
    
    6.2.1.    Het coffeeshopbeleid 2005 vermeldt dat in het kader van de gewenste kwaliteitsverbetering van de regionale winkel- en uitgaansfunctie de aandacht dient uit te gaan naar een kwalitatieve opwaardering en modernisering van het horeca-aanbod en een versterking van de ruimtelijke structuur. De verloederde Gedempte Molenwijk heeft hierbij prioriteit. Voorts streeft de gemeente naar het voorkomen en verminderen van het gebruik van softdrugs door jongeren. Ten aanzien van de verbetering van de veiligheid moet worden voorkomen dat in of rond coffeeshops overlast, onveiligheid en criminaliteit ontstaan. Op dit moment is de situatie beheersbaar. Hoewel de politie aangeeft dat er niet veel klachten zijn over en overlast is van de coffeeshops, kan uit de beschikbare cijfers daarover worden opgemaakt dat de meeste horecagerelateerde overlast plaatsvindt op de Gedempte Molenwijk. Dit is een overbelaste straat.
    
    Voorts vermeldt het coffeeshopbeleid 2005 dat in de praktijk een coffeeshop per 15.000 à 20.000 inwoners als gangbaar wordt beschouwd. Ook gelet op de gewenste kwaliteitsverbetering moet worden gezorgd voor een beter evenwicht, een balans tussen het aanbod van softdrugs in een transparante en gecontroleerde omgeving enerzijds en de druk op het woon- en leefklimaat anderzijds. Een teveel aan coffeeshops zal leiden tot een aantasting van het woon- en leefklimaat. De meeste horecagerelateerde overlast vindt plaats aan de Gedempte Molenwijk. Bezoekers hebben dikwijls een gevoel van onveiligheid.
    
    6.2.2.    Uit het coffeeshopbeleid 2005 volgt dat dat beleid een aantal doelen heeft, waaronder een kwaliteitsverbetering van het centrum en het voorkomen en verminderen van het gebruik van softdrugs door jongeren. Ter plaatse van de Gedempte Molenwijk is ook een ruimtelijke kwaliteitsverbetering gewenst. Zoals de burgemeester ter zitting ook heeft toegelicht is de beperking tot drie coffeeshops gelet hierop ingegeven door overwegingen van openbare orde en het woon- en leefklimaat, veiligheid en volksgezondheid. Daarnaast heeft de burgemeester toegelicht dat de als gebruikelijk beschouwde verhouding tussen het inwonersaantal en het aantal coffeeshops zoals in het coffeeshopbeleid 2005 genoemd, geen aanleiding heeft gegeven voor een bijstelling ten aanzien van het aantal toegestane coffeeshops in verband met de toename van het inwonersaantal door de gemeentelijke herindeling. Ook op grond van het coffeeshopbeleid uit 2016 zijn nog steeds drie coffeeshops toegestaan, wel is in dat beleid het bestaan van een wachtlijst mogelijk gemaakt. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de beperking van het aantal coffeeshops tot drie in het coffeeshopbeleid 2005 onvoldoende is gemotiveerd. De burgemeester heeft het coffeeshopbeleid 2005 dan ook mede ten grondslag mogen leggen aan het bestreden besluit.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het beroep terecht ongegrond verklaard, zodat voor vernietiging van de uitspraak, voor zover aangevallen, geen reden bestaat.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, moet met verbetering van de gronden waarop deze rust worden bevestigd.
    
    9.    Over het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens gederfde inkomsten vanwege de sluiting van de coffeeshop in 2011, overweegt de Afdeling dat de coffeeshop in 2011 is gesloten wegens het ontbreken van een geldige vergunning. Ter zitting is komen vast te staan dat dit besluit inmiddels in rechte onaantastbaar is. Gelet hierop moet het besluit voor rechtmatig worden gehouden en bestaat hierin geen grond voor schadevergoeding.
    
        Het verzoek dient te worden afgewezen.
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
    
    w.g. Kranenburg    w.g. Kuggeleijn-Jansen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2017
    
    545.