ECLI:NL:RVS:2017:2247, Raad van State, 23-08-2017, 201606459/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per maand of een gedeelte daarvan tot een bedrag van € 60.000,00 gelast het met het bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied" strijdige gebruik, bestaande uit het laten gebruiken van het perceel kadastraal bekend sectie E, nummer 1410, plaatselijk bekend als [locatie] te Putten (hierna: het perceel) en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, binnen zes maanden te beëindigen of beëindigd te houden.

201606459/1/A1.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Putten,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 18 juli 2016 in zaak nrs. 16/3590 en 16/3589 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 november 2015 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per maand of een gedeelte daarvan tot een bedrag van € 60.000,00 gelast het met het bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied" strijdige gebruik, bestaande uit het laten gebruiken van het perceel kadastraal bekend sectie E, nummer 1410, plaatselijk bekend als [locatie] te Putten (hierna: het perceel) en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, binnen zes maanden te beëindigen of beëindigd te houden.
    
    Bij besluit van 24 mei 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 juli 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 mei 2016 vernietigd en het besluit van 19 november 2015 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Stokreef en P. Hennekeij, en [wederpartij], in persoon, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Op 27 januari 2015 heeft een toezichthouder van de gemeente Putten [wederpartij] aangetroffen tijdens een controle op het perceel, waarvan zij eigenaar is. [wederpartij] heeft tegenover de toezichthouder verklaard het perceel en het daarop aanwezige recreatieobject te gebruiken voor (tijdelijk) wonen. Van gemeentewege is voorts geconstateerd dat [wederpartij] vanaf 17 november 2000 op het desbetreffende adres staat ingeschreven in de basisregistratie personen.
    
        Aan het perceel is ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied", de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend.
    
        Op 24 juli 2015 is [wederpartij] op de hoogte gesteld van het voornemen van het college om handhavend op te treden. Bij brief van 7 augustus 2015 heeft [wederpartij] haar zienswijze hieromtrent kenbaar gemaakt. Bij brief van 28 december 2015 heeft [wederpartij] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 19 november 2015 waarbij het college heeft besloten handhavend op te treden. Bij besluit van 24 mei 2016 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Het hoger beroep
    
    2.    Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [wederpartij] erop mocht vertrouwen dat zij op grond van de beleidsnota "Oprecht recreatief" uit 2014 (hierna: de beleidsnota) voorlopig verschoond zou blijven van een aanschrijving om de permanente bewoning van de recreatiewoning te staken. Sinds 2002 wordt actief opgetreden tegen het gebruik van recreatiegronden en recreatieverblijven ten behoeve van bewoning. Dat hierbij gebruik is gemaakt van prioritering brengt volgens het college niet met zich dat voor de inwerkingtreding van de beleidsnota overtredingen werden gedoogd en dat gelet daarop sprake is van een breuk met het daaraan voorafgaande beleid. In de beleidsnota is voorts expliciet opgenomen dat aan dit beleid niet het vertrouwen kan worden ontleend dat tegen bepaalde overtredingen niet meer zal worden opgetreden. Er is geen sprake van aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen waaraan het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat bepaalde overtredingen zullen worden gedoogd. De rechtbank heeft ten onrechte geconcludeerd dat [wederpartij] aan de prioritering het vertrouwen kon ontlenen dat de overtreding zou worden gedoogd, aldus het college.
    
    2.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    (…)
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…),
    
    (…)."
    
        Artikel 1, lid 1.59 van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied" luidt: "Onder permanente bewoning wordt verstaan: bewoning van een verblijf als hoofdverblijf."
    
        Artikel 14, lid 14.1, luidt: "De voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. verblijfsrecreatie in de vorm van:
    
    (…)."
    
        Artikel 31, lid 31.1 luidt: "Tot een gebruik strijdig met het bestemmingsplan wordt in ieder geval gerekend:
    
    (…)
    
    c. het gebruik van gronden en gebouwen, niet zijnde (bedrijfs)woningen, voor permanente bewoning;
    
    (…)."
    
    2.2.    De rechtbank heeft overwogen dat de beleidsnota een breuk met het verleden betreft aangezien voor die tijd een beleid gold waarbij niet is opgetreden tegen de overtreding van [wederpartij]. [wederpartij] valt naar het oordeel van de rechtbank onder de in de beleidsnota opgenomen categorie "Gebruiker niet zijnde recreant" ten aanzien waarvan is bepaald dat, gezien de beperkte capaciteit, handhaven geen prioriteit heeft. Alleen wanneer een overtreder zelf kenbaar maakt in strijd met het bestemmingsplan te handelen of wanneer een derdebelanghebbende verzoekt om handhavend op te treden, zal handhavend worden opgetreden, aldus de beleidsnota. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college ten aanzien van [wederpartij] van de beleidsnota is afgeweken aangezien geen van beide uitzonderingen zich voordoen. [wederpartij] mocht er volgens de rechtbank op vertrouwen dat zij voorlopig, op basis van de beleidsnota, verschoond zou blijven van een aanschrijving om de permanente bewoning te staken. Het besluit van 24 mei 2016 is naar het oordeel van de rechtbank in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel genomen.
    
    2.3.    De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat het perceel en de daarop aanwezige opstallen worden gebruikt in strijd met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie", zodat het college bevoegd was handhavend op te treden.
    
    2.4.    Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 4 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1982) mag handhavingsbeleid er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Dit betekent echter niet dat bij de handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. Prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden.
    
        In de beleidsnota is opgenomen dat toezichthouden op en optreden tegen gebruikers niet zijnde recreanten, gezien de beperkte capaciteit geen prioriteit heeft en dat alleen wanneer een overtreder zelf kenbaar maakt in strijd met het bestemmingsplan te handelen of wanneer een derdebelanghebbende verzoekt op te treden, handhavend zal worden opgetreden.
    
        De rechtbank heeft niet onderkend dat in de beleidsnota voorts expliciet het voorbehoud is opgenomen dat de beleidsnota de algemene wijze van prioritering en de algemene handelwijze aangeeft en dat hiermee niet is beoogd om overtredingen te gedogen. In die zin kan aan dit beleid niet het vertrouwen worden ontleend dat tegen bepaalde overtredingen niet meer zal worden opgetreden, aldus de beleidsnota.
    
        Gezien het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat [wederpartij] erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden ten aanzien van de permanente bewoning van de recreatiewoning. In dit verband is voorts van belang dat niet is gebleken van aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen waaraan door [wederpartij] het gerechtvaardigde vertrouwen kon worden ontleend dat de permanente bewoning van de recreatiewoning door het college werd gedoogd. In zoverre bestond voor het college geen aanleiding om af te zien van handhavend optreden.
    
        Het betoog slaagt.
    
    3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    4.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling een oordeel geven omtrent de beroepsgronden waarover de rechtbank geen oordeel heeft gegeven.
    
        Ten aanzien van de omstandigheid dat [wederpartij] vanaf 17 november 2000, het moment waarop zij op het perceel staat ingeschreven, voor alle gemeentelijke belastingen is aangeslagen en dat zij als inwoner van de gemeente Putten geen forensenbelasting heeft betaald, wordt overwogen dat [wederpartij], anders dan zij stelt, hieraan niet het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat de permanente bewoning van de recreatiewoning werd gedoogd.     
    
        Voor zover [wederpartij] zich beroept op het gelijkheidsbeginsel en in dat verband heeft aangevoerd dat zich op het recreatiepark een soortgelijke situatie voordoet, waarbij eveneens een vooraankondiging is verstuurd maar waar de gedoogsituatie vervolgens onveranderd is gebleven, wordt overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat deze situatie overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie. Ter zitting heeft het college hieromtrent toegelicht dat in het door [wederpartij] bedoelde geval een zogeheten woonverklaring was afgegeven, terwijl [wederpartij] niet over een dergelijke verklaring beschikt.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 24 mei 2016 alsnog ongegrond verklaren.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Putten gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 18 juli 2016 in zaken nrs. 16/3590 en 16/3589;
    
    III.    verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Putten van 24 mei 2016 met zaaknummer 408636, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    
    w.g. Hagen    w.g. Melenhorst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2017
    
    490.