ECLI:NL:RBAMS:2022:3543, Rechtbank Amsterdam, 17-06-2022, AMS 21/3016
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het is terecht dat voor exploitanten van Bed & Breakfasts (B&B) in Amsterdam een vergunningplicht geldt.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummers: AMS 21/3016 en anderen
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juni 2022 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [eiser] en anderen, te [woonplaats] , eisers
      (gemachtigden: mr. M. Snippe en mr. P.A. Willemsen),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, het college
      (gemachtigden: mr. N. Verkerk, mr. J.E. van Bruggen en S. Wirkin).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluiten van verschillende data (de primaire besluiten) heeft het college aan eisers vergunningen verleend voor het exploiteren van een Bed & Breakfast (B&B).
    
    
    
      Bij afzonderlijke besluiten van 22 april 2021 en 29 december 2021 (de bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2022. [naam 1] , [naam 2] ( [naam vereniging] ), [naam 3] ( [naam vereniging] ) en mr. Snippe zijn fysiek verschenen. [naam 4] , [naam 5] , [eiser] , [naam 6] , [naam 7] , [naam 8] , [naam 9] , [naam 10] , [naam 11] , [naam 12] , [naam 13] , [naam 14] en mr. Willemsen hebben via (beeld)verbinding deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De zaken zijn gevoegd behandeld. De rechtbank heeft het onderzoek in alle zaken gesloten. 
    
    
  
  
    Conclusie
    
    
      1.	De rechtbank stelt eisers niet in het gelijk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de juiste grondslag toegepast. De Wet toeristische verhuur is namelijk nog niet van toepassing op het vergunningstelsel. Ook in het geval van het exploiteren van een B&B is sprake van onttrekking in de zin van de Huisvestingswet en kan dus een vergunning worden geëist. Het vergunningstelsel is niet in strijd met de Dienstenrichtlijn. Er ligt een dwingende reden van algemeen belang aan ten grondslag, namelijk de bescherming van het stedelijk milieu, en het stelsel en de voorschriften zijn evenredig, dat wil zeggen ze zijn geschikt om het doel te dienen en gaan niet verder dan strikt noodzakelijk. Tot slot is de rechtbank ook niet gebleken van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, het eigendomsrecht. Dit betekent dat het beroep ongegrond is en dat er ook geen reden is voor een proceskostenveroordeling. 
    
    
  
  
    Inleiding
    
    2. Tot 1 januari 2020 was het exploiteren van een B&B vrijgesteld van de vergunningplicht van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en gold er een eenmalige meldplicht. Met de Huisvestingsverordening 2020 is hier verandering in gekomen en is een vergunningplicht voor B&B’s ingevoerd. Naast deze vergunningplicht zijn er ook wijkquota vastgesteld voor alle 99 wijken in Amsterdam. Per wijk is bepaald hoeveel B&B’s er maximaal mogen zijn. Verder zijn er eisen gesteld waaraan een B&B moet voldoen. 
    
    3. Eisers hebben allemaal een vergunning aangevraagd voor het exploiteren van een B&B en deze vergunningen zijn ook verleend. Eisers zijn het niet eens met de eisen die aan de vergunningverlening zijn verbonden en komen daar tegen op. 
    
    4. De rechtbank zal in deze uitspraak allereerst ingaan op de vraag of eisers procesbelang hebben. Daarna zal de rechtbank uiteenzetten hoe intensief moet worden getoetst. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de vraag of het college het juiste toetsingskader heeft toegepast. Daarna zal de rechtbank bespreken of sprake is van onttrekking. Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de Dienstenrichtlijn. En tot slot zal de rechtbank de gronden bespreken die zijn aangevoerd in het kader van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. 
    
    5. De regels die van toepassing zijn staan in de Dienstenrichtlijn, artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020. De toepasselijke artikelen staan opgenomen in bijlage 2, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Verder is het beleid uitgewerkt in de Toelichting Huisvestingsverordening, de Nadere regels Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 en het Beleidskader Huisvestingsverordening Amsterdam 2020.
  
  
    Hebben eisers (proces)belang? 
    
    6. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eisers wel (proces)belang hebben bij deze procedure. Eisers hebben immers een vergunning gekregen en voldoen dus aan de eisen die aan de vergunningverlening worden gesteld.  
    
    7. De rechtbank is van oordeel dat eisers procesbelang hebben bij een oordeel van de rechtbank over de vergunningplicht en de aan de eisen die aan de vergunningen worden gesteld. Hierdoor worden zij namelijk beperkt in de wijze waarop zij hun B&B wensen te voeren. In zoverre is hun beroep ontvankelijk. Eisers hebben echter geen belang bij een oordeel van de rechtbank over de gronden die zij hebben gericht tegen het boetebeleid. Het boetebeleid ziet immers op de gevallen waarin niet is voldaan aan de eisen die aan de vergunning worden gesteld of waarin zonder vergunning een B&B wordt geëxploiteerd. Dat valt buiten de omvang van dit geding waarin wordt beoordeeld of het college wel een vergunningstelsel mocht invoeren. Daarom zal de rechtbank deze gronden niet bespreken. 
    
  
  
    Intensiteit van toetsing
    
    
      8. 
    
    
      8.1.
      Het college heeft de vergunningen verleend op grond van de regels in de Huisvestingsverordening. Dit is een algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift is gebaseerd, toetsen op rechtmatigheid (de exceptieve toetsing). De rechtbank kan beoordelen of dit algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De intensiteit van de beoordeling dient materieel terughoudend te zijn als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Het is niet aan de rechtbank om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbenden en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
      
    
    
      8.2.
      Het invoeren van een vergunningplicht voor B&B’s is onderdeel van een pakket aan maatregelen in het kader van de bestuurlijk-politieke keuze die de gemeente Amsterdam heeft gemaakt om een nieuw evenwicht te vinden tussen bezoekers en bewoners. Dit pakket is uitgewerkt in het programma ‘Stad in Balans 2018-2022’. De gemeenteraad kan op dit gebied politieke-bestuurlijke afwegingen maken. Zoals hiervoor is vermeld, moet de rechtbank die afwegingen terughoudend toetsen.
      
    
  
  
    Heeft het college de juiste grondslag gehanteerd? 
    
    
      9. 
    
    
      9.1.
      In geschil is of het college de juiste grondslag heeft gehanteerd. Volgens eisers zijn de wijzigingen van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening 2020 als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet toeristische verhuur van woonruimte van toepassing. Volgens eisers kan de vergunningplicht dan ook niet gebaseerd worden op artikel 21 van de Huisvestingswet maar is artikel 23c van de Huisvestingswet de grondslag. Het college heeft hiertegen aangevoerd dat op grond van het overgangsrecht de Huisvestingsverordening 2020 zoals die gold ten tijde van de aanvragen van toepassing is. 
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank stelt vast dat op 1 januari 2021 de Wet toeristische verhuur van woonruimte in werking is getreden. Tot 1 januari 2021 kon op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet een onttrekkingsvergunning verlangd worden voor toeristische verhuur. Met de inwerkingtreding van de Wet toeristische verhuur van woonruimte is een nieuw artikel 23c toegevoegd dat de vergunningplicht voor toeristische verhuur regelt. Dit betekent dat vanaf die datum artikel 23c de grondslag voor de vergunning zou moeten zijn. Echter, in artikel 51, tweede lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is opgenomen dat als een gemeente voor het tijdstip van inwerkingtreding van de wet in de Huisvestingsverordening regels heeft opgenomen over toeristische verhuur van woonruimte met toepassing van artikel 21, deze regels één jaar na het tijdstip van inwerkingtreding vervallen. In de gemeente Amsterdam waren voor de inwerkingtreding van de Wet toeristische verhuur in de Huisvestingsverordening al regels opgenomen over vakantieverhuur van woningen. Dit betekent dat die regels vervallen per 1 januari 2022. Ten tijde van de bestreden besluiten kon artikel 21 van de Huisvestingswet dus nog als grondslag worden gebruikt. 
      
    
    
      9.3.
      Verder volgt uit het overgangsrecht, zoals opgenomen in artikel 5.1, derde lid, van de Huisvestingsverordening 2020, zoals dat gold ten tijde van de bestreden besluiten, dat aanvragen die zijn ingediend voor de inwerkingtreding van de verordening worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening, zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag, met uitzondering van artikel 3.1.1. Alle vergunningen zijn aangevraagd tussen 1 januari 2020 en 1 juli 2020. Hiermee vallen ze onder de Huisvestingsverordening zoals die gold van 1 januari 2020 tot 1 juli 2020. Het college heeft dan ook de juiste grondslag gehanteerd. 
      
    
  
  
    Is sprake van woningonttrekking? 
    
    
      10. 
    
    
      10.1.
      Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van onttrekking in de zin van de Huisvestingswet. De woning is immers nog steeds geschikt voor bewoning en wordt ook bewoond. Het al dan niet exploiteren van een B&B heeft volgens eisers dan ook geen effect op de woonruimtevoorraad. Omdat er geen sprake is van onttrekking, valt het exploiteren van een B&B ook niet onder artikel 21 van de Huisvestingswet en dit is dan ook niet vergunningplichtig. 
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak is dat ook gedeeltelijke onttrekking van een woning, zoals het exploiteren van een B&B, onttrekking in de zin van de Huisvestingswet oplevert. Tijdens de verhuur van het desbetreffende deel van de woning aan toeristen is dat deel van de woning immers niet beschikbaar voor duurzame bewoning en is de woning dus gedeeltelijk aan de woonruimtevoorraad onttrokken.
      
    
    
      10.3.
      Verder is de rechtbank van oordeel dat de gemeenteraad van Amsterdam deugdelijk heeft onderbouwd dat op het hele grondgebied van Amsterdam schaarste bestaat aan woningen en dat dit geldt voor alle soorten woningen.
      
    
    
      10.4.
      Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het exploiteren van een B&B onttrekking is en dat hiervoor, op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet, een vergunning verplicht is. Deze grond faalt. 
      
    
  
  
    Is sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn? 
    
    
      11. 
    
    
      11.1.
      Eisers stellen zich verder op het standpunt dat de vergunningplicht in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Zij wijzen hierbij op de artikelen 9, 10, 11 en 15 van de Dienstenrichtlijn.
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank stelt allereerst vast dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Dit is ook niet in geschil. Verder stelt de rechtbank vast dat het invoeren van de vergunningplicht een beperking in de vrijheid van dienstverlening is. Een dergelijke beperking is slechts toelaatbaar als de beperking een doel van algemeen belang nastreeft, geschikt is om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet verder gaat dan strikt noodzakelijk. Dit toetsingskader geldt voor alle bovengenoemde artikelen. De rechtbank moet dus eerst beoordelen of de beperking wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of deze beperking evenredig is met de dwingende reden van algemeen belang. In dat verband moet de rechtbank beoordelen of de beperking geschikt is om het doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. De beperking is geschikt om het nagestreefde doel te bereiken als het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. Bij de vraag of de beperking niet verder gaat dan nodig is om het doel te bereiken, moet de rechtbank beoordelen of het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Bij de vraag of aan deze voorwaarden is voldaan, heeft het college beoordelingsruimte. 
      
      
        - Is er een dwingende reden van algemeen belang? 
      
      
    
    
      
      
        11.3.1.
        Eisers betwisten dat het exploiteren van een B&B leidt tot overlast. Er is daarom geen reden om voor de exploitatie een vergunning te eisen.
        
      
      
        11.3.2.
        Het college stelt zich op het standpunt dat toeristische verhuur, waaronder het exploiteren van een B&B, een negatieve impact op de leefbaarheid heeft. Daarbij zorgt het voor een prijsopdrijvend effect van woningen, waardoor woningen nog schaarser worden dan ze al zijn. De invoering van het vergunningstelsel dient dan ook de bescherming van het stedelijk milieu. Dit maakt dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang.
        
      
      
        11.3.3.
        De rechtbank volgt het college hierin. Uit artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn volgt wat in ieder geval onder dwingende redenen van algemeen belang worden verstaan. Een van de daarin genoemde redenen is ‘bescherming van het stedelijk milieu’. Het behoud van leefbaarheid valt onder de bescherming van het stedelijk milieu. Ook het voorkomen van schaarste op de woningmarkt kan worden geschaard onder ‘bescherming van het stedelijk milieu’. Zoals hiervoor vermeld, bestaat in het hele grondgebied van Amsterdam een schaarste aan alle soorten woningen. Verder stelt de rechtbank vast dat het druk is in Amsterdam met toeristen en dat de gemeente op allerlei terreinen heeft ingegrepen om de leefbaarheid te verbeteren. Dat een enkele B&B wellicht geen negatieve invloed heeft op de leefbaarheid van de direct omgeving, neemt niet weg dat een ongebreidelde groei van B&B’s in de stad wel degelijk van invloed is op de leefbaarheid in de stad. Hiermee is de dwingende reden van algemeen belang gegeven. Het vergunningstelsel is dan ook in overeenstemming met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn. 
        
        
          - Is het vergunningstelsel evenredig? 
        
        
      
    
    
      
      
        11.4.1.
        Zoals hierboven overwogen bestaat de evenredigheidstoets uit twee delen. De rechtbank moet allereerst beoordelen of het stelsel en de eisen die aan de vergunning worden gesteld geschikt zijn om het doel te verwezenlijken en zo ja, of deze niet verder gaan dan strikt noodzakelijk. De rechtbank zal allereerst beoordelen of het stelsel in het algemeen evenredig is en dit vervolgens ook per eis beoordelen. 
        
      
      
        11.4.2.
        De rechtbank overweegt dat uit de rechtspraak kan worden afgeleid dat de toets of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of er geen andere, minder beperkende, maatregelen beschikbaar zijn, dient te geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Deze bewijslast kan echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde autoriteiten, als zij een regeling tot invoering van een maatregel vaststellen, moeten aantonen dat het legitieme doel dat wordt nagestreefd, niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden.
        
      
      
        11.4.3.
        De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de aard van de dwingende reden van algemeen belang waarvoor het vergunningstelsel in het leven is geroepen, namelijk het beschermen van de leefbaarheid, het nagestreefde doel niet door een minder beperkende maatregel kan worden bereikt. Controle achteraf zou namelijk te laat komen en is daarom niet werkelijk doeltreffend. Eisers hebben aangevoerd dat het vergunningstelsel niet maakt dat er woningen bij komen en dat dus schaarste niet voorkomen wordt door het vergunningstelsel. Dat er niet meer woningen bijkomen klopt, maar aannemelijk is dat ook B&B’s, net zoals vakantieverhuur, een prijsopdrijvend effect hebben op de gehele woningmarkt. Immers, mensen kunnen een hogere prijs betalen voor een woning omdat hier geld mee verdiend wordt. Dat rechtvaardigt op zichzelf dat er maatregelen worden getroffen om dit effect tegen te gaan. Het instellen van een quotum is zo’n maatregel. Het college heeft bij het bepalen van het quotum aansluiting gezocht bij het aantal B&B’s dat er op het moment van invoeren was. Het is dus niet zo dat door de invoering het aantal bestaande B&B’s wordt beperkt. Verder heeft het college er terecht op gewezen dat er voorafgaand aan het vergunningstelsel een minder vergaande maatregel van kracht was, namelijk een meldplicht. Deze meldplicht heeft niet kunnen voorkomen dat er een groei aan B&B’s heeft plaatsgevonden en daarmee een toename van de negatieve impact op de leefbaarheid. Zoals hiervoor opgemerkt kan het zo zijn dat een individuele B&B niet voor overlast zorgt, maar aannemelijk is dat het geheel aan B&B’s in de stad dit wel tot gevolg heeft. Immers, met meer B&B’s in de stad, verblijven er automatisch meer toeristen in woonhuizen, die gebruik maken van specifiek op hen gerichte voorzieningen. Dit concentreert en manifesteert zich met name in de binnenstad. Het college heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat het vergunningstelsel in het algemeen evenredig is. Het is geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en gaat niet verder dan noodzakelijk. Het vergunningstelsel is dan ook in overeenstemming met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn.  
        
        
          - Is de beperking in het aantal vergunningen gerechtvaardigd? 
        
        
      
    
    
      
      
        11.5.1.
        Volgens eisers is de beperking van het aantal vergunningen, en de daarmee samenhangende beperkte geldigheidsduur van de vergunningen in strijd met artikel 11 van de Dienstenrichtlijn. 
        
      
      
        11.5.2.
        Naar het oordeel van de rechtbank is de beperking in het aantal vergunningen gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en is deze beperking ook evenredig. Zoals hierboven overwogen is de dwingende reden van algemeen belang gegeven, namelijk de bescherming van het stedelijk milieu. Om te voorkomen dat er een grote concentratie van toeristische verhuur van woningen in een bepaalde wijk is en daarmee in de stad, heeft het college een quotum per wijk in kunnen stellen. Het instellen van het quotum is geschikt om het stedelijk milieu te beschermen. Het zorgt er immers voor dat het aantal B&B’s beter over de stad verspreid wordt en dat er niet te veel woningen omgezet worden naar B&B’s. Verder gaat het ook niet verder dan noodzakelijk. Zoals toegelicht ter zitting heeft het college ervoor gekozen om naar aanleiding van de aanmeldingen het quotum iets te herzien om op die manier beter aan te kunnen sluiten bij de het aantal bestaande B&B’s.  
        
      
      
        11.5.3.
        Omdat het aantal vergunningen beperkt is, mag de geldigheidsduur niet onbeperkt zijn. Anders zou er namelijk geen ruimte zijn voor nieuwkomers en dit is niet toegestaan op grond van de Dienstenrichtlijn. Het college heeft dan ook de vergunning terecht voor bepaalde tijd verleend. De beperking van het aantal vergunningen en de beperkte geldigheidsduur zijn dus niet in strijd met artikel 11 van de Dienstenrichtlijn. 
        
        
          - De vergunningseisen
        
        
      
    
    
      
      
        11.6.1.
        Het college heeft de vergunningen verleend onder een aantal eisen waaraan voldaan moet worden. Eisers hebben tegen meerdere van deze eisen gronden aangevoerd. De rechtbank zal deze eisen hieronder bespreken. 
        
        
          
            De oppervlakte-eis
            
          
        
        
      
      
        11.6.2.
        Eisers hebben aangevoerd dat het stellen van de oppervlakte-eis niet evenredig is. Deze eis dient volgens eisers geen gerechtvaardigd doel en de noodzaak is niet aangetoond of onderbouwd. 
        
      
      
        11.6.3.
        De rechtbank is van oordeel dat de eis dat maximaal 40% van de woning als B&B mag worden gebruikt met een maximum van 61 vierkante meter evenredig is. Deze eis zorgt ervoor dat de B&B-functie een ondergeschikte karakter heeft ten opzichte van de woonfunctie. Verder heeft het college aangevoerd dat de oppervlakte-eis ook gesteld wordt om te voorkomen dat een te groot aantal vierkante meters gebruikt wordt voor toeristische verhuur in plaats van voor bewoning. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank dat deze eis geschikt is om het doel, namelijk bescherming van het stedelijk milieu, te verwezenlijken. Zolang de woonfunctie van een huis de primaire functie blijft, wordt de leefbaarheid minder aangetast. Ook gaat deze maatregel niet verder dan strikt noodzakelijk. De oppervlakte-eis bestond ook al voor de invoering van het vergunningstelsel. Daarbij is ten aanzien van de 61 vierkante meter eis aangesloten bij de minimale omvang van een gezinswoning in Amsterdam. Dit komt de rechtbank niet onredelijk voor. Tot slot heeft het college toegelicht dat deze eis voor een grote meerderheid van de B&B’s geen gevolgen heeft. Eisers hebben dat niet bestreden.
        
        
          
            Nachtverblijf en zelf-exploiteren
            
          
        
        
      
      
        11.6.4.
        Volgens eisers is sprake van een onevenredige beperking in de manier van exploiteren door de eis dat zij zelf nachtverblijf moeten houden in de B&B en dat ze de B&B zelf moeten exploiteren. Volgens eisers is deze eis niet evenredig omdat tussentijdse wijzigingen niet mogelijk zijn. 
        
      
      
        11.6.5.
        Volgens het college zou het schrappen van deze eisen het mogelijk maken dat gebruik wordt gemaakt van stromanconstructies. Het zelf aanwezig zijn is noodzakelijk voor het tegengaan van overlast. Daar staat tegenover dat door de aanwezigheid van de eigenaar de woning het hele jaar verhuurd mag worden, in tegentelling tot vakantieverhuur, die slechts gedurende dertig dagen per jaar is toegestaan. Zolang het om leden van hetzelfde huishouden gaat, mogen er meerdere exploitanten op de vergunning staan. Wijzigingen binnen hetzelfde huishouden kunnen tussentijds verwerkt worden.. 
        
      
      
        11.6.6.
        Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze eisen evenredig. Het is geschikt om het beoogde doel te bereiken en het is noodzakelijk. Een B&B mag het hele jaar worden geëxploiteerd, omdat de aanwezige eigenaar toezicht kan houden. Dit zorgt voor een betere leefbaarheid. Indien ook anderen, bij afwezigheid van de eigenaar, de B&B zouden mogen exploiteren, gaat het verschil tussen vakantieverhuur (waarvoor strengere regels gelden) en B&B’s verloren. De eis dat de exploitant zelf aanwezig moet zijn is geschikt om de leefbaarheid te beschermen en gaat ook niet verder dan strikt noodzakelijk. Dat er niet geëxploiteerd kan worden tijdens zijn afwezigheid, is inherent aan het soort dienst dat wordt verleend. Dat geldt echter ook voor andere dienstverleners waarbij de dienst afhankelijk is van de eigen inzet van de exploitant en waarbij vervanging niet mogelijk is. 
        
        
          
            Inschrijving in de Brp
            
          
        
        
      
      
        11.6.7.
        Volgens eisers is de eis dat je minimaal 180 dagen ingeschreven moet staan in de Brp voordat er een vergunning kan worden aangevraagd een onevenredige beperking. Verder stellen eisers dat deze eis in strijd is met artikel 14 van de Dienstenrichtlijn. 
        
      
      
        11.6.8.
        De rechtbank is van oordeel dat deze eis geen onevenredige beperking is. Op grond van de Huisvestingsverordening is hoofdverblijf vereist. Volgens de toelichting op de Huisvestingsverordening dient iemand minimaal 183 nachten in de afgelopen twaalf maanden op het adres te hebben verbleven en moet deze persoon ook het centrum van zijn of haar levensbelangen op dit adres te hebben om hoofdverblijf aan te nemen. In de Huisvestingsverordening is niet opgenomen dat dit verblijf van 183 dagen alleen via een inschrijving in de Brp kan worden aangetoond. Dit kan ook op een andere manier. Ook deze eis hangt samen met de bescherming van het stedelijk milieu en is geschikt en noodzakelijk om dat doel te dienen. Op deze manier wordt voorkomen dat woningen worden gekocht om daarin direct een B&B te beginnen, wat een prijsopdrijvend effect heeft en wat weer leidt tot extra schaarste. Door de eis te stellen dat er al een tijd gewoond moet zijn, kan dit tegengegaan worden. Verder is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van strijd met artikel 14, achtste lid, van de Dienstenrichtlijn. De eis dat iemand ingeschreven moet staan in de Brp op het adres waar hij of zij verblijft, geldt namelijk voor iedereen, dus ook voor natuurlijke personen die als particulier handelen.
        
        
          
            Zelfstandige woonruimte
            
          
        
        
      
      
        11.6.9.
        Uit de Huisvestingsverordening volgt dat de B&B-ruimte een deel moet zijn van een zelfstandige woonruimte. Uit vaste rechtspraak volgt dat een woonruimte zelfstandig is als deze beschikt over (cumulatief) een eigen keuken, toilet, wasgelegenheid en een eigen opgang. Eisers stellen dat het college het begrip ‘eigen opgang’ verkeerd interpreteert. Verder heeft het college onvoldoende gemotiveerd welk doel met de eis wordt gediend. 
        
      
      
        11.6.10.
        De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de B&B deel moet uitmaken van een zelfstandige woonruimte. In geschil is of het college het begrip ‘eigen opgang’ juist interpreteert. Eisers hebben hierbij verwezen naar een arrest van de Hoge Raad. De rechtbank overweegt dat de eis dat de B&B onderdeel uitmaakt van een zelfstandige woning niet onredelijk is. Als een zelfstandige woning wordt verhuurd is sprake van vakantieverhuur en daarvoor geldt een ander regime. Dit betekent dat als een B&B beschikt over alle elementen van een zelfstandige woonruimte, geen sprake is van een B&B maar van vakantieverhuur. Uit vaste rechtspraak volgt dat als een woning waarbij de bewoner voor wezenlijke voorzieningen niet afhankelijk is van gemeenschappelijke voorzieningen en waarbij de ruimtes afsluitbaar zijn en bereikbaar zijn via een gemeenschappelijke verkeersruimte waarover anderen niet krachtens zakelijk of persoonlijk recht bij uitsluiting zeggenschap hebben, zoals een gemeenschappelijk trappenhuis, sprake is van een zelfstandige woonruimte. Dit betekent dat als een B&B via een gemeenschappelijk trappenhuis direct vanaf de straat te bereiken is zonder daarbij door privéruimten van de exploitant te gaan, sprake is van een zelfstandige woonruimte.
        
        
          
            Vier slaapplaatsen
            
          
        
        
      
      
        11.6.11.
        Volgens eisers is deze eis niet duidelijk. Zoals het college ook heeft aangevoerd, blijkt uit de Huisvestingsverordening niet dat de slaapplaatsen in een vaste slaapkamer moeten zijn. In de Huisvestingsverordening is alleen opgenomen dat er maximaal vier slaapplaatsen mogen zijn. Ook in de Nadere regels Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 staat niet opgenomen dat de slaapplaatsen in een vaste slaapkamer moeten zijn. Deze grond treft dan ook geen doel.  
        
        
        
        
        - Is sprake van een kwantitatieve beperking zoals bedoeld in artikel 15, tweede en derde lid, van de Dienstenrichtlijn? 
        
      
    
    
      12.1.
      Eisers hebben verder aangevoerd dat diverse eisen ook in strijd zouden zijn met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Volgens hen is in geval van de oppervlakte-eis, het nachtverblijf en de eis dat je zelf moet exploiteren, sprake van een kwantitatieve beperking.
      
    
    
      12.2.
      De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van strijd met artikel 15, tweede en derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Zelfs indien sprake is van een kwantitatieve beperking, zoals bijvoorbeeld de oppervlakte-eis en het quotum, dan is deze beperking gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en evenredig. De rechtbank verwijst hiervoor verder naar hetgeen is opgenomen ten aanzien van de diverse eisen. 
      
    
  
  
    Artikel 1, Eerste Protocol bij het EVRM
    
    
      13. 
    
    
      13.1.
      Volgens eisers zijn de eisen die aan de vergunning worden gesteld in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. 
      
    
    
      13.2.
      De bestreden besluiten zijn naar het oordeel van de rechtbank aan te merken als regulering van het eigendom als bedoeld in de tweede alinea van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM dient de rechtbank vervolgens te beoordelen of bij de inbreuk die het college maakt op het eigendomsrecht van de exploitanten, een redelijk en proportioneel evenwicht bestaat (‘fair balance’) tussen het algemeen belang dat het college nastreeft, en de bescherming van de fundamentele rechten van de exploitanten. Dat evenwicht is er niet als de exploitanten een individuele en buitensporige last (‘an individual and excessive burden’) moeten dragen. Bij de keuze van de maatregelen om het algemeen belang te dienen, heeft het college op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM een ruime beoordelingsmarge (‘wide margin of appreciation’). De rechterlijke toets vindt zowel op het niveau van de regeling als zodanig plaats, als, daarna, op individueel niveau. 
      
    
    
      13.3.
      
        Uit hetgeen hierboven is overwogen onder het kopje ‘Dienstenrichtlijn’ volgt dat het college op grond van het algemeen belang een vergunningstelsel met daar bijbehorende eisen heeft kunnen introduceren. De rechtbank is van oordeel dat het college met de invoering van het vergunningstelsel de grenzen van de haar toekomende beoordelingsruimte niet heeft overschreden en een ‘fair balance’ heeft getroffen tussen het algemeen belang, dat is gediend bij een regulering van de B&B’s en het fundamentele recht van de exploitanten op respect van hun eigendommen. Eisers kunnen immers gewoon een B&B exploiteren, alleen is dit aan regels gebonden. Zoals hierboven overwogen zijn deze regels niet onredelijk. Daarbij heeft het college bij de invoering van het quotum en de oppervlakte-eis, rekening gehouden met de bestaande B&B’s. Bij het quotum is aangesloten bij het aantal B&B’s en is het aangepast zodat er niet geloot hoefde te worden. Ook bij de oppervlakte-eis is gekeken naar de oppervlakte van de meeste B&B’s. De rechtbank is van oordeel dat artikel 1 van het Eerste Protocol in het algemeen niet wordt geschonden. Eisers hebben verder niet onderbouwd dat de invoering van het vergunningstelsel op hun individuele niveau leidt tot excessen. 
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, voorzitter, en mr. H.B. van Gijn en mr. B.C. Langendoen, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2022.
      
      
      
      
      
      
        griffier voorzitter
      
      
      
      
        Afschrift verzonden aan partijen op: 
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.  
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
    
      BIJLAGE 1 – OVERZICHT EISERS, ZAAKNUMMERS 
    
    
    
      
        
        
        
        
        
          
            
              
                Zaak
              
              
                nummer
              
            
            
              
                Naam eiser
              
            
            
              
                Datum vergunning
              
            
            
              
                Datum bestreden besluit
              
            
          
          
            
              21/2983
            
            
              
                [naam 12]
              
            
            
              26 maart 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/2847
            
            
              
                [naam 15]
              
            
            
              25 maart 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/2873
            
            
              
                [naam 16]
              
            
            
              12 maart 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/2884
            
            
              
                [naam 17]
              
            
            
              29 april 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/2937
            
            
              
                [naam 18]
              
            
            
              20 april 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/2938
            
            
              
                [naam 19]
              
            
            
              23 maart 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/2945
            
            
              
                [naam 13]
              
            
            
              7 juli 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/2951
            
            
              
                [naam 20]
              
            
            
              14 april 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/2998
            
            
              
                [naam 21]
              
            
            
              19 mei 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3002
            
            
              
                [naam 9]
              
            
            
              16 juni 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3009
            
            
              
                [naam 22]
              
            
            
              20 april 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3016
            
            
              
                [eiser]
              
            
            
              9 juni 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3018
            
            
              
                [naam 1]
              
            
            
              12 maart 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3027
            
            
              
                [naam 4]
              
            
            
              2 april 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3034
            
            
              
                [naam 7]
              
            
            
              6 april 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3035
            
            
              
                [naam 8]
              
            
            
              12 maart 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3039
            
            
              
                [naam 23]
              
            
            
              16 april 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3065
            
            
              
                [naam 5]
              
            
            
              19 mei 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3068
            
            
              
                [naam 24]
              
            
            
              30 juli 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              21/3074
            
            
              
                [naam 4]
              
            
            
              20 maart 2020
            
            
              22 april 2021
            
          
          
            
              22/204
            
            
              
                [naam 14]
              
            
            
              15 juli 2020
            
            
              29 december 2021
            
          
        
      
    
    
    
    
      BIJLAGE 2 – WETTELIJK KADER
    
    
  
  
    Dienstenrichtlijn
    
    
      
        Preambule
      
    
    
    
      
        Punt 40
      
    
    
    
      Het begrip dwingende redenen van algemeen belang, waarnaar in een aantal bepalingen van deze richtlijn wordt verwezen, is gaandeweg door het Hof van Justitie ontwikkeld in zijn rechtspraak betreffende de artikelen 43 en 49 van het Verdrag, en kan zich nog verder ontwikkelen. Dit begrip, zoals dit is erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, omvat ten minste de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, als bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag; handhaving van de maatschappelijke orde; doelstellingen van het sociaal beleid; bescherming van afnemers van diensten; consumentenbescherming; bescherming van werknemers, met inbegrip van de sociale bescherming van werknemers; dierenwelzijn; handhaving van het financieel evenwicht van het socialezekerheidsstelsel; voorkoming van fraude; voorkoming van oneerlijke concurrentie; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; bescherming van schuldeisers; waarborging van een deugdelijke rechtsbedeling; verkeersveiligheid; bescherming van intellectuele eigendom; culturele beleidsdoelen, met inbegrip van het waarborgen van de vrijheid van meningsuiting, in het bijzonder ten aanzien van de sociale, culturele, religieuze en filosofische waarden van de maatschappij; de noodzaak om een hoog niveau van onderwijs te waarborgen, behoud van de diversiteit van de pers en bevordering van de nationale taal; behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed; veterinair beleid.
    
    
    
      
        Punt 56
      
    
    
    
      Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie vormen volksgezondheid, consumentenbescherming, diergezondheid en bescherming van het stedelijk milieu dwingende redenen van algemeen belang. Dergelijke dwingende redenen kunnen een rechtvaardiging zijn voor de toepassing van vergunningstelsels en andere beperkingen. Deze vergunningstelsels of beperkingen mogen evenwel niet discrimineren op grond van nationaliteit. Voorts moeten de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid altijd worden geëerbiedigd.
    
    
    
      
        Punt 62
      
    
    
    
      Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is wegens een schaarste aan natuurlijke hulpbronnen of technische mogelijkheden, moet een selectieprocedure worden vastgesteld om uit verscheidene gegadigden te kiezen, teneinde via de werking van de vrije markt de kwaliteit en voorwaarden van het dienstenaanbod voor de gebruikers te verbeteren. Deze procedure moet transparant en onpartijdig zijn en de verleende vergunning mag niet buitensporig lang geldig zijn, automatisch worden verlengd of enig voordeel toekennen aan de dienstverrichter wiens vergunning net is komen te vervallen. In het bijzonder moet de geldigheidsduur van de vergunning zodanig worden vastgesteld dat de vrije mededinging niet in grotere mate wordt belemmerd of beperkt dan nodig is met het oog op de afschrijving van de investeringen en een billijke vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal. Deze bepaling belet de lidstaten niet het aantal vergunningen te beperken om andere redenen dan de schaarste van de natuurlijke hulpbronnen of de technische mogelijkheden. Op deze vergunningen zijn in elk geval de overige bepalingen van deze richtlijn inzake het vergunningstelsel van toepassing.
    
    
    
      
        Artikel 4 Definities
      
      Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
    
    8. „ dwingende redenen van algemeen belang”: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;
    
    
      
        Artikel 9 Vergunningstelsels
      
    
    1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    
      het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
      de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
      het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
    
    2. In het in artikel 39, lid 1, bedoelde verslag beschrijven de lidstaten hun vergunningstelsels en geven zij de redenen aan waarom deze met lid 1 van onderhavig artikel verenigbaar zijn.
    3. Deze afdeling is niet van toepassing op elementen van vergunningstelsels die direct of indirect geregeld zijn bij andere communautaire instrumenten.
    
    
      
        Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden
      
    
    
      
        Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
      
      
        De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
      
    
    
      a) niet-discriminatoir;
      b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
      c) evenredig met die reden van algemeen belang;
      d) duidelijk en ondubbelzinnig;
      e) objectief;
      f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
      g) transparant en toegankelijk.
    
    3. De vergunningsvoorwaarden voor een nieuwe vestiging mogen gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet overlappen. De in artikel 28, lid 2, bedoelde contactpunten en de dienstverrichter staan de bevoegde instantie bij door over deze eisen de nodige informatie te verstrekken.
    4. De vergunning biedt de dienstverrichter op het gehele nationale grondgebied het recht op toegang tot of uitoefening van de dienstenactiviteit, mede door de oprichting van agentschappen, dochterondernemingen, kantoren of bijkantoren, tenzij een vergunning voor elke afzonderlijke vestiging of een beperking van de vergunning tot een bepaald gedeelte van het grondgebied om dwingende redenen van algemeen belang gerechtvaardigd is.
    5. De vergunning wordt verleend zodra na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan.
    6. Behalve in het geval van het verlenen van een vergunning, wordt elke beslissing van de bevoegde instanties, waaronder ook de weigering of intrekking van een vergunning, met redenen omkleed, en moet dit besluit voor de rechter of andere beroepsinstanties kunnen worden aangevochten.
    7. Dit artikel doet geen afbreuk aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen.
    
    
      
        Artikel 11 Vergunningsduur
      
    
    1. Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar:
    
      a) de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden;
      b) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; of
      c) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
    
    2. Lid 1 heeft geen betrekking op de maximale termijn waarbinnen de dienstverrichter na ontvangst van de vergunning daadwerkelijk met zijn activiteit moet beginnen.
    3. De lidstaten verplichten een dienstverrichter ertoe het in artikel 6 bedoelde één-loket in kennis te stellen van de volgende wijzigingen:
    
      a) de oprichting van dochterondernemingen waarvan de activiteiten onder het vergunningstelsel vallen;
      b) wijzigingen in zijn situatie waardoor niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.
    
    4. Dit artikel laat de mogelijkheid van lidstaten onverlet om vergunningen in te trekken, wanneer niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.
    
    
      
        Artikel 15 Aan evaluatie onderworpen eisen
      
    
    
      
        De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
      
      
        De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
      
    
    
      
        kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
      
      
        eisen die van de dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft;
      
      
        eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming;
      
      
        eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder Richtlijn 2005/36/EG of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;
      
      
        en verbod om op het grondgebied van dezelfde staat meer dan één vestiging te hebben;
      
      
        eisen die een minimum aantal werknemers vaststellen; 
      
      
        vaste minimum- en/of maximumtarieven waaraan de dienstverrichter zich moet houden;
      
      
        een verplichting voor de dienstverrichter om in combinatie met zijn dienst andere specifieke diensten te verrichten.
      
    
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    4. discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    5. noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    6. evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. 
    
    
  
  
    Eerste Protocol bij het EVRM
    
    
      
        Artikel 1 Bescherming van eigendom
      
      Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    
    
    
      De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    
    
    
  
  
    Huisvestingswet 2014
    
    
      
        Artikel 21
      
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
      a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
      b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
      c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
      d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    Huisvestingsverordening 2020, zoals die gold ten tijde van het bestreden besluit 
    
    
      
        Artikel 1 Definities
      
      In deze verordening wordt verstaan onder: 
    
    c. Bed & Breakfast (B&B): het tegen betaling in gebruik geven van een onzelfstandige woonruimte binnen een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de bewoner van de zelfstandige woonruimte; 
    j. Hoofdverblijf: het adres waar iemand de afgelopen twaalf maanden overheersend verbleef, zijnde ten minste 183 nachten, en waar het centrum van diens levensbelangen ligt; 
    v. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte welke geen eigen toegang heeft of welke niet door een huishouden zelfstandig kan worden bewoond, zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, zoals een keuken en sanitaire voorzieningen; 
    nn. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte; 
    
    
      
        Artikel 3.1.1 Reikwijdte vergunningplicht
      
    
    1. Als woonruimten waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen a, b, c en d van de Huisvestingswet zijn alle woonruimten in de gemeente Amsterdam aangewezen. 
    2. Solids genoemd in bijlage 1 behorende bij deze verordening vallen niet onder het werkingsgebied van dit hoofdstuk.
    3. Het is verboden om woonruimte als bedoeld in het eerste lid zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden; 
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden; 
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten of omgezet te houden; of, 
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden (woningvorming). 
    
    
      
        Artikel 3.3.7 Voorwaarden en voorschriften onttrekkingsvergunning voor B&B
      
    
    1. Voor een vergunning voor het gedeeltelijk onttrekken van een woonruimte aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van een B&B gelden in aanvulling op artikel 3.3.5 de volgende voorwaarden:
    
      
        de exploitant(en) van de woonruimte waar de aanvraag betrekking op heeft, heeft (of hebben) de woonruimte als hoofdverblijf en staat (of staan) in de basisregistratie personen op het adres van de woonruimte ingeschreven;
      
      
        de B&B voldoet aan de oppervlakte-eisen;
      
      
        de B&B beschikt over maximaal vier slaapplaatsen voor gasten;
      
      
        e B&B-woonruimte die ten behoeve van B&B wordt onttrokken is een deel van een zelfstandige woonruimte;
      
      
        de woonruimte waarbinnen wordt onttrokken is niet in eigendom van een woningcorporatie;
      
      
        de vergunning is geldig voor een periode van ten hoogste acht jaar;
      
      
        de vergunning is exploitant- en woonruimtegebonden;
      
      
        meer dan één exploitant, als bedoeld in onderdeel a, kan slechts wanneer deze exploitanten tot hetzelfde huishouden behoren; en,
      
      
        ten aanzien van de exploitant(en) is in de afgelopen vijf jaar geen B&B-vergunning ingetrokken vanwege een recidive, het tweemaal schenden van de voorwaarden binnen drie jaar, als bedoeld in tabel 4 in bijlage 3.
      
    
    2. Voor een vergunning voor het gedeeltelijk onttrekken van een woonruimte aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van een B&B gelden de volgende voorschriften:
    
      
        de exploitant(en) waar de aanvraag betrekking op heeft, exploiteert (of exploiteren) de B&B zelf en houdt nachtverblijf in de woonruimte tijdens het verblijf van gasten;
      
      
        in de B&B wordt aan maximaal vier personen logies verleend;
      
      
        de woonruimte wordt in de periode dat de vergunning geldig is niet aangeboden voor vakantieverhuur;
      
      
        e B&B wordt gehouden in een deel van een zelfstandige woonruimte; en,
      
      
        r treedt geen onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de betreffende woonruimte op. Er is sprake van een onaanvaardbare inbreuk als bedoeld in de vorige volzin indien:
      
    
    
      I. er sprake is van aantoonbare overlast op grond van objectieve feiten en omstandigheden; en,
    
    
      II. de overlastveroorzaker en eigenaar vooraf door de klagers en door burgemeester en wethouders op de overlast is gewezen en dit niet tot beëindiging van de overlast heeft geleid.
      3. Burgemeester en wethouders stellen nadere regels met betrekking tot de oppervlakte-eisen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b.
      4. In afwijking van het eerste lid, zijn de voorwaarden als bedoeld in het eerste lid, onderdelen b en e, en het tweede lid, onderdeel a, pas van toepassing na een duur van zes jaar indien artikel 3.3.8, tweede lid, van toepassing is. In dat geval gelden de tot 2020 geldende voorwaarden.
      
      
        
          Artikel 3.3.8 Overgangsrecht B&B
        
      
      1. In de wijken waar op basis van artikel 3.3.5, tweede lid, is geloot, geldt voor B&B-houders die zich voor 1 januari 2019 hebben gemeld dat zij nog zes jaar de B&B mogen exploiteren op basis van de tot 2020 geldende voorwaarden onder de voorwaarde dat zij zich hebben aangemeld voor een loting als bedoeld in artikel 3.3.5, tweede lid, maar zijn uitgeloot.
      2. In aanvulling op het eerste lid, geldt voor B&B-houders die zich voor 1 januari 2019 hebben gemeld, en indien sprake is van een loting als bedoeld in artikel 3.3.5, tweede lid, zijn ingeloot, dat zij nog zes jaar de B&B mogen exploiteren onder de tot 2020 geldende voorwaarden onder de voorwaarde dat zij een vergunning als bedoeld in artikel 3.3.7 hebben.
      
      
        Artikel 5.1 Overgangsrecht
      
      
      3. Aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag met uitzondering van artikel 3.1.1.
    
  
  
     Zie voor een overzicht van alle zaaknummers en eisers bijlage 1. 
  
  
     Zie voor een overzicht van de verschillende data bijlage 1. 
  
  
    Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt 
  
  
     Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, r.o. 6.
  
  
     Zie ook de Afdeling, 25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1910, r.o. 4.3. 
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1562, r.o. 4.3, en van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1103 r.o. 4.1. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2192 r.o. 4.1. 
  
  
     Dit is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Zie onder andere het arrest [partij] , 16 april 2013, ECLI:EU:C:2013:239, r.o. 23 en het arrest [partij] , 1 oktober 2015, ECLI:EU:C:2015:641, r.o. 70.
  
  
     Zie het Hof, 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, [partij] , ECLI:EU:C:2010:4.
  
  
     Zie ook de Afdeling, 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, r.o. 11.
  
  
     Zie bijvoorbeeld HvJEU, 30 januari 2018, X en Visser Vastgoed, C-360/15 en C-31/16, bescherming leefbaarheid van de stad is een dwingende reden van algemeen belang in het kader van de bescherming van het stedelijk milieu, r.o. 134 en 135. Zie ook de uitspraken van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:964, r.o. 7.3, 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1100, r.o. 6.2 en 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1474, r.o. 13.7. En zie de uitspraken van deze rechtbank van 24 december 2019, ECLI:NL:RBAMS:9755 (rondleidingen op de wallen) en 22 februari 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:563, r.o. 14.1 e.v. (rondvaartboten).  
  
  
     Denk bijvoorbeeld aan het terugdringen van toeristische winkels in het centrum op basis van het Bestemmingsplan Winkeldiversiteit; de aanpak van vakantieverhuur; het (gedeeltelijke) rondleidingenverbod voor de Wallen; het beeindigen van het vergunningstelsel voor fietstaxi’s en paardenkoetsen en het onderzoek naar het Amsterdamse prostitutie- en coffeeshopbeleid. 
  
  
     Zie het HvJEU, 23 december 2015, The Scotch Whisky Association e.a., ECLI:EU:C:2015:845, punt 55. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195, r.o. 14.1.
  
  
     Artikel 3.3.7, eerste lid, onder b, van de Huisvestingsverordening en hoofdstuk 6, onder 1.1 van de Nadere regels Huisvestingsverordening Amsterdam 2020. 
  
  
     Volgens het college valt 78% van de B&B’s binnen deze eis. 
  
  
     Artikel 3.3.7, tweede lid, onder a, van de Huisvestingsverordening. 
  
  
     Artikel 3.3.7, eerste lid, onder a, van de Huisvestingsverordening.
  
  
     Basisregistratie Personen.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:75, ro 15.1. 
  
  
     Artikel 3.3.7, eerste lid, onder d, van de Huisvestingsverordening. 
  
  
     Arrest [partij] / [partij] , Hoge Raad 28 januari 1994, NL 1994, 363, ECLI:NL:HR:1994:ZC1245. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3068, 
  
  
     Artikel 3.3.7, eerste lid, onder c, van de Huisvestingsverordening.
  
  
     Zie de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 8 april 2008, Megadat.com SRL tegen Moldavië, nr. 21151/04 (punt 63) en van 13 januari 2015, [partij] tegen Hongarije, nr. 65681/13 (punt 29).
  
  
     Zie het arrest van het EHRM in de zaak [partij] (punt 32).