ECLI:NL:RVS:2016:3060, Raad van State, 16-11-2016, 201506180/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2014 heeft het dagelijks bestuur van Stadsdeel Zuid, thans het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid (hierna: het algemeen bestuur), besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom € 50.000,00 ineens, van Museum Vastgoed Groep B.V., omdat het heeft geconstateerd dat Museum Vastgoed Groep B.V. niet aan de aan haar bij besluiten van 31 mei 2013 en 21 juni 2013 opgelegde last onder dwangsom heeft voldaan.

201506180/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 november 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Museum Vastgoed Groep B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 24 juni 2015 in zaak nr. 14/6949 in het geding tussen:
    
    Museum Vastgoed Groep B.V.
    
    en
    
    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 januari 2014 heeft het dagelijks bestuur van Stadsdeel Zuid, thans het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid (hierna: het algemeen bestuur), besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom € 50.000,00 ineens, van Museum Vastgoed Groep B.V., omdat het heeft geconstateerd dat Museum Vastgoed Groep B.V. niet aan de aan haar bij besluiten van 31 mei 2013 en 21 juni 2013 opgelegde last onder dwangsom heeft voldaan.
    
    Bij besluit van 16 september 2014 heeft het algemeen bestuur het door Museum Vastgoed Groep B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 juni 2015 heeft de rechtbank het door Museum Vastgoed Groep B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Museum Vastgoed Groep B.V. hoger beroep ingesteld.
    
    Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Museum Vastgoed Groep B.V. heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2016, waar Museum Vastgoed Groep B.V., vertegenwoordigd door E. van Beijnum, bijgestaan door mr. A.B. Blomberg, advocaat te Amsterdam, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.P. Peters, vergezeld door E. Jacobs, beiden werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Niet in geschil is dat Museum Vastgoed Groep B.V. ten tijde van het handhavingsbesluit van 31 mei 2013, zoals gewijzigd bij het besluit van 21 juni 2013, eigenaar was van het pand op het perceel Michelangelostraat 45 te Amsterdam (hierna: het perceel), alsmede dat zij opdrachtgever was van het werk in het pand ten behoeve van de inpandige sloop, met het oog op de renovatie van het pand.
    
    Uit de gedingstukken blijkt dat ten tijde van de sloop, waarvoor op 26 april 2012 een omgevingsvergunning is verleend, op 30 mei 2013 door een toezichthouder van het stadsdeel is geconstateerd dat zonder een benodigde ‘vrijgave asbestverklaring’, is overgegaan tot het slopen van asbesthoudende onderdelen in het pand, waaronder onderdelen van risicoklasse 2. Omdat daarmee volgens het algemeen bestuur verschillende bepalingen van de Woningwet, het Bouwbesluit 2012 en het Asbestverwijderingsbesluit 2005 werden overtreden, heeft het algemeen bestuur het handhavingsbesluit van 31 mei 2013 genomen. In dit besluit is Museum Vastgoed Groep B.V. gelast om:
    
    "de werkzaamheden aan en het gebruik van het pand op het perceel direct te staken en gestaakt te houden, totdat overtuigend is aangetoond dat in het betreffende pand geen asbesthoudende materialen aanwezig zijn, dan wel zijn geweest." Daarbij werd vermeld:
    
    "U kunt dit aantonen door een vrijgaverapportage, conform NEN-2990, te overleggen. Tevens dient zo nodig asbestinventarisatie Type B uitgevoerd te worden".
    
    In het besluit van 31 mei 2013 is verder vermeld:
    
    "Let op! Pas zodra de behandelend toezichthouder, na controle, de vrijgaverapportage en asbestinventarisatie positief heeft beoordeeld, is voldaan aan deze last. Het pand mag dan ook pas weer betreden worden wanneer de behandelend toezichthouder hiervoor uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven".
    
    In het besluit is een dwangsom van € 50.000,00 ineens opgelegd, voor het geval niet aan de aldus geformuleerde last wordt voldaan.
    
    Bij besluit van 21 juni 2013 is het besluit van 31 mei 2013 gewijzigd, in die zin dat de tekst "U kunt dit aantonen door een vrijgaverapportage, conform NEN-2990, te overleggen. Tevens dient zo nodig asbestinventarisatie Type B uitgevoerd te worden", wordt vervangen door de tekst: "U dient een risico inventarisatie, conform NEN 2991, uit te voeren en een plan van aanpak aan te leveren waarin wordt beschreven welke stappen er gevolgd dienen te worden indien sprake is van een asbestbesmetting. Daarnaast dient u vrijgaverapportages aan te leveren van de verwijderende (lees: verwijderde) asbestbronnen van de eerste en derde etage".
    
    Museum Vastgoed Groep B.V. heeft tegen het besluit van 31 mei 2013 en het wijzigingsbesluit van 21 juni 2013 geen rechtsmiddelen aangewend, zodat deze besluiten in rechte vaststaan.
    
    2. Bij het in het besluit op bezwaar gehandhaafde besluit van 28 januari 2014 is het algemeen bestuur tot invordering van de dwangsom van € 50.000,00 ineens overgegaan. Het heeft daaraan een constateringsrapport met foto’s van 27 november 2013 ten grondslag gelegd, dat is ondertekend door een toezichthouder en een handhavingsjurist van het stadsdeel, waarin is vermeld dat zij op 26 november 2013 hebben geconstateerd dat in weerwil van de bovenvermelde last, het pand werd betreden en daarin werkzaamheden werden uitgevoerd.
    
    3. Museum Vastgoed Groep B.V. betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het algemeen bestuur zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de dwangsom is verbeurd. Deze wordt volgens haar dan ook ten onrechte ingevorderd. Zij voert daartoe aan dat zij de last in augustus 2013 reeds volledig had uitgevoerd. De rechtbank is volgens Museum Vastgoed Groep B.V. ten onrechte voorbijgegaan aan haar betoog dat zij de last volledig heeft uitgevoerd zoals zij die mocht begrijpen, namelijk aldus dat zij een risico-inventarisatie conform NEN-norm 2991 moest laten uitvoeren en dat zij een plan van aanpak alsmede vrijgaverapportages van de verwijderde asbestbronnen op de eerste en de derde verdieping van het pand moest aanleveren. Het is in strijd met de rechtszekerheid om meer of andere verplichtingen in de ruim geformuleerde last te lezen, aldus Museum Vastgoed Groep B.V.. Zij voert verder aan dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de last niet zag op het saneren van de kelder van het pand en evenmin op een positieve beoordeling door de toezichthouder van het stadsdeel van de door Museum Vastgoed Groep B.V. aangeleverde stukken.
    
    3.1. Op 25 januari 2012 heeft Search Ingenieursbureau B.V. met betrekking tot het pand Michelangelostraat 45 te Amsterdam een rapportage uitgebracht over een in opdracht van Museum Vastgoed B.V. uitgevoerde asbestinventarisatie Type A in het pand. Daarbij zijn op meerdere plaatsen in de kelder, alsmede op alle etages asbesttoepassingen gevonden.
    
    Uit aantekeningen van de betrokken inspecteur van het stadsdeel, E. Jacobs, die zich onder de gedingstukken bevinden, blijkt dat deze op 23 mei 2013 "vrijgaven asbestverklaringen" met betrekking tot drie door Search gedetecteerde asbestbronnen in de kelder heeft ontvangen nadat deze door asbestsaneringsbedrijf Slee waren gesaneerd. Van één van de door Search geconstateerde asbestbronnen in de kelder, de leidingen rondom de cv, ontving Jacobs deze vrijgave volgens zijn aantekeningen nog niet.
    
    3.2. Nadat het algemeen bestuur de onder 1 hiervoor besproken lasten aan Museum Vastgoed B.V. had opgelegd, heeft AA&C Nederland B.V., in opdracht van aannemingsbedrijf Bouwman, dat voor Museum Vastgoed B.V. in het pand werkzaam was, een asbestinventarisatie Type B en een NEN-2991 onderzoek uitgevoerd en daarvan op 25 juli 2013 rapporten uitgebracht. Uit deze rapporten blijkt dat nabij de kachel op de derde verdieping asbestvezels zijn waargenomen en verder dat door AA&C in de kelder, naast de asbestvervuiling rondom de leidingen van de cv, welke door Search ook reeds was vastgesteld, ook asbestvervuiling in de kelder om een leiding onder de houten vloer, alsmede secundaire asbestvervuiling op de vloer was aangetroffen. Eén van de aanbevelingen in het rapport asbestonderzoek van AA&C van 25 juli 2013 is dan ook de kelder niet te betreden en de asbestbron met secundaire vervuiling te saneren.
    
    3.3. Niet in geschil is dat Museum Vastgoed B.V., zoals zij stelt, een door bureau AA&C opgestelde NEN-2991 risico-inventarisatie, een plan van aanpak met betrekking tot asbestbesmettingen op de eerste en derde verdieping van het pand, alsmede vrijgaverapportages van verwijderde asbestbronnen op de eerste en derde verdieping van het pand bij het algemeen bestuur heeft aangeleverd.
    
    Hetgeen partijen verdeeld houdt is de vraag of Museum Vastgoed B.V. daarmee geheel aan de last heeft voldaan. Museum Vastgoed B.V. stelt dat dit het geval is, nu zij de last aldus heeft mogen begrijpen en alle gevraagde stukken in augustus 2013 derhalve bij het stadsdeel waren aangeleverd. Het algemeen bestuur stelt dat dit niet het geval is, nu geen plan van aanpak alsmede vrijgaverapportages met betrekking tot de asbestvervuiling in de kelder zijn aangeleverd. Het wijst er verder op dat het besluit nadrukkelijk vermeldt dat pas zodra de behandelend toezichthouder, na controle, de vrijgaverapportage en asbestinventarisatie positief heeft beoordeeld, is voldaan aan de last.
    
    Het algemeen bestuur stelt zich verder op het standpunt dat nu niet aan de last is voldaan, de dwangsom is verbeurd omdat in november 2013 het pand zonder dat daarvoor uitdrukkelijk toestemming was verleend werd betreden en daarin werkzaamheden plaatsvonden.
    
    3.4. De Afdeling stelt voorop dat de bij het besluit van 31 mei 2013 opgelegde last, zoals gewijzigd bij het besluit van 21 juni 2013, voor zover hier van belang inhoudt dat overtuigend moet worden aangetoond dat in het betreffende pand geen asbesthoudende materialen aanwezig zijn. In het besluit is verder expliciet vermeld dat pas aan de last is voldaan, zodra de behandelend toezichthouder de daartoe volgens het algemeen bestuur aan te leveren stukken positief heeft beoordeeld.
    
    Dit betekent dat, wat ook zij van de discussie tussen partijen over de vraag welke gegevens precies hadden moeten worden aangeleverd teneinde overtuigend aan te tonen dat geen asbesthoudende materialen (meer) in het pand aanwezig zijn, de omstandigheid dat Museum Vastgoed Groep B.V. de vereiste positieve beoordeling niet heeft afgewacht alvorens het pand weer te (laten) betreden, reeds maakt dat op 26 november 2013 nog niet aan de last was voldaan. Het betoog van Museum Vastgoed Groep B.V. dat de last niet verplichtte tot deze positieve beoordeling, volgt de Afdeling niet. Uit de hiervoor onder 1 weergeven formulering van de last blijkt duidelijk dat pas nadat de behandelend toezichthouder de vrijgaverapportage en asbestinventarisatie positief heeft beoordeeld, voldaan is aan de last. Ter verduidelijking is daaraan nog toegevoegd dat het pand pas weer betreden mag worden, wanneer de toezichthouder daarvoor uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven. Geen grond bestaat voor het oordeel dat, zoals Museum Vastgoed Groep B.V. betoogt, aan dit gedeelte van het besluit niet behoefde te worden voldaan.
    
    3.5. Overigens heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de last, wat betreft de plicht overtuigend aan te tonen dat in het pand geen asbesthoudende materialen (meer) aanwezig zijn, uitsluitend betrekking heeft op de eerste en de derde etage van het pand en niet op de kelder. De tekst van de last wijst daar niet op. Deze heeft betrekking op het gehele pand, nu daarin wordt gelast de werkzaamheden aan en het gebruik van het pand op het perceel te staken en gestaakt te houden, totdat overtuigend is aangetoond dat in het pand geen asbesthoudende materialen aanwezig zijn, dan wel zijn geweest. De last vermeldt verder dat het pand pas weer mag worden betreden wanneer de behandelend toezichthouder daarvoor uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven. De last betreft dus niet alleen de eerste en derde verdieping van het pand.
    
    Dat de last alleen vrijgaverapportages van verwijderde asbest van de eerste en de derde etage noemt, heeft als reden dat aan het algemeen bestuur ten tijde van het opleggen van de last reeds bekend was dat op die verdiepingen asbest was verwijderd. Daarvan moesten de vrijgaverapportages in ieder geval nog aangeleverd worden. Dit betekent echter niet dat Museum Vastgoed B.V. daarmee kon volstaan, omdat de last er ook toe verplichtte een risico-inventarisatie en een plan van aanpak over te leggen, welk plan van aanpak diende te vermelden welke stappen zouden worden gevolgd indien sprake zou zijn van ‘een asbestbesmetting’ in het pand. Het besluit vermeldt niet dat die mogelijke asbestbesmetting en dus de risico-inventarisatie en het plan van aanpak uitsluitend op de eerste en derde etage zien. Nu uit de uitgevoerde risico-inventarisatie volgde dat naast de reeds bekende asbestbesmetting in de kelder rond de cv-leidingen, nog meer asbestvervuiling in de kelder aanwezig was, had Museum Vastgoed B.V. daaruit redelijkerwijs moeten afleiden dat tevens ten aanzien van de kelder een plan van aanpak had moeten worden aangeleverd. Daarbij is mede van belang dat de asbestvervuiling in de kelder niet eerst volgde uit de risico-inventarisatie die naar aanleiding van de last is uitgevoerd, maar ook al uit het rapport van Search van januari 2012 bij Museum Vastgoed B.V. bekend was.
    
    3.6. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat nog niet aan de last was voldaan, deze derhalve nog niet was uitgewerkt en het algemeen bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de dwangsom is verbeurd omdat de last is overtreden.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Museum Vastgoed B.V. betoogt verder dat volgens haar uit de gedingstukken blijkt dat de van rechtswege verbeurde dwangsom al eerder dan op 26 november 2013 is verbeurd, nu een op 26 november 2013 in het pand aanwezige aan de toezichthouder heeft verklaard dat ook op 25 november 2013 al iemand in weerwil van de last het pand had betreden.
    
    Het dwangsombesluit was daarom volgens Museum Vastgoed B.V. op 26 november 2013 reeds uitgewerkt en de dwangsom die dag dus niet verbeurd. Omdat de op 25 november 2013 verbeurde dwangsom met het besluit van 28 januari 2014 niet is ingevorderd, is de bevoegdheid daartoe verjaard.
    
    4.1. Het algemeen bestuur heeft terecht als datum van verbeurte van de dwangsom 26 november 2013 in aanmerking genomen, nu het de overtreding op die dag heeft vastgesteld. Dat, zoals Museum Vastgoed B.V. stelt, reeds op een eerder tijdstip iemand het pand in weerwil van de last zou hebben betreden, maakt dit niet anders, nu het moment van de vaststelling van de overtreding voor het algemeen bestuur het objectief bepaalbare moment is.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Museum Vastgoed Groep B.V. betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat zij door het algemeen bestuur ten onrechte als overtreder van de last is aangemerkt. Zij voert daartoe aan dat zij het pand in september 2013 aan Dia Pantos B.V. heeft verkocht en dat zij, voordat de juridische levering ervan in december 2013 zou plaatsvinden, Dia Pantos B.V. reeds de feitelijke beschikking daarover had gegeven. Ten tijde van de constatering van de toezichthouder in november 2013 dat de last werd overtreden, had Dia Pantos B.V. derhalve de feitelijke zeggenschap over het pand en niet zij, zodat volgens Museum Vastgoed Groep B.V. de dwangsom ten onrechte van haar wordt ingevorderd.
    
    5.1. De Afdeling begrijpt dit betoog van Museum Vastgoed B.V. aldus, dat zij niet bestrijdt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat zij ten tijde van het opleggen van de last terecht als overtreder is aangemerkt, maar dat zij stelt dat door de hiervoor onder 5. geschetste ontwikkelingen, het algemeen bestuur niet meer bevoegd was over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom bij haar. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan dit laatste bij de beoordeling van het invorderingsbesluit nog wel aan de orde worden gesteld.
    
    Het betoog dat Museum Vastgoed B.V. door het feitelijk ter beschikking stellen van het pand aan een derde het niet meer in haar macht had om aan de last te voldoen, faalt. Daargelaten dat van de gestelde verkoop en het feitelijk ter beschikking stellen van het pand aan Dia Pantos B.V. geen stukken in het geding zijn gebracht, moet het ervoor worden gehouden dat Museum Vastgoed B.V., ook als het gestelde juist is, als juridisch eigenares van het pand in staat was de overtreding te voorkomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Museum Vastgoed B.V. betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die het algemeen bestuur ertoe noopten af te zien van de invordering, dan wel deze te matigen. Volgens Museum Vastgoed B.V. heeft de rechtbank in de daartoe door haar aangevoerde omstandigheden ten onrechte geen aanleiding gezien. Zij wijst erop dat de aan haar opgelegde last evident in strijd is met het recht en dat zij daartegen geen rechtsmiddelen heeft aangewend, juist omdat zij er in plaats daarvan alles aan heeft gedaan om de last volledig uit te voeren. Zij wijst er verder op dat het stadsdeel een aanzienlijk aandeel heeft gehad in de miscommunicatie die volgens haar over de kwestie is ontstaan. Verder rechtvaardigt de ernst van de zaak de hoogte van de ingevorderde dwangsom niet, en is met de invordering geen redelijk doel gediend, aldus Museum Vastgoed B.V..
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 10 april 2013; ECLI:NL:RVS:2013:BZ7663) bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    6.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die het stadsdeel aanleiding hadden moeten geven tot het geheel of gedeeltelijk afzien van de invordering van de verbeurde dwangsom. Voor zover Museum Vastgoed B.V. heeft aangevoerd dat zij grotendeels aan de last heeft voldaan en het stadsdeel een aandeel heeft gehad in de volgens haar ontstane miscommunicatie, overweegt de Afdeling dat het uitvoeren van een deel van de last op zichzelf geen bijzondere omstandigheid vormt die het college aanleiding moet geven om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het tot de eigen verantwoordelijkheid van Museum Vastgoed B.V. behoorde om bij het algemeen bestuur na te gaan en zeker te stellen of zij met het aanleveren van de door haar ingediende stukken aan de last had voldaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het algemeen bestuur Museum Vastgoed B.V. in dit verband niet opnieuw behoefde te waarschuwen.
    
    Ook de omstandigheden dat Museum Vastgoed B.V. de communicatie met het stadsdeel grotendeels overliet aan bedrijven die voor haar in het pand werkzaam waren en dat Dia Pantos B.V. op enig moment werkzaamheden in het pand uitvoerde, kennelijk zonder op de hoogte te zijn van de last, dient voor risico van Museum Vastgoed B.V. te blijven.
    
    Het betoog dat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding slaagt evenmin.
    
    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen bijzondere omstandigheden aan de orde zijn die het algemeen bestuur aanleiding hadden moeten geven tot het geheel of gedeeltelijk afzien van de invordering.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Bolleboom
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2016
    
    641.