ECLI:NL:RVS:2022:583, Raad van State, 23-02-2022, 202100579/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Wolden geweigerd handhavend op te treden naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [appellant] van 12 april 2019. [appellant] woont op het perceel [locatie A] te Ruinerwold. Zijn perceel grenst aan het perceel [locatie B]. Bij besluit van 4 april 2014 is aan de toenmalige eigenaar van het perceel [locatie B] een omgevingsvergunning verleend voor het uitvoeren van een werk en het gebruiken van gronden in strijd met de geldende beheersverordening, voor het realiseren van een mini-camping, een Bed &amp; Breakfast en het plaatsen van twee semi-permanente kampeervoorzieningen. In 2018 heeft [belanghebbende] het perceel in eigendom verkregen en daar zijn bedrijf, [naam bedrijf], gevestigd. [belanghebbende] is het kampeerterrein gaan exploiteren en hij bewoont sindsdien de op het perceel aanwezige voormalige bedrijfswoning.

202100579/1/R3.
    Datum uitspraak: 23 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Ruinerwold, gemeente De Wolden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 21 december 2020 in zaak nr. 20/1283 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Wolden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college geweigerd handhavend op te treden naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [appellant] van 12 april 2019.
    Bij besluit van 11 maart 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 22 mei 2019 herroepen en besloten het handhavingsverzoek gedeeltelijk toe te wijzen. Het college heeft daarbij besloten alsnog handhavend op te treden ten aanzien van de op het perceel in gebruik genomen bar met keuken en terras, en de overschrijding van het aantal slaapplaatsen dat in de bed & breakfast mag worden aangeboden. Het college blijft echter bij het standpunt dat tegen het kampeerterrein niet handhavend opgetreden kan worden.
    Bij uitspraak van 21 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en R. [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. R.V. Lie-A-Lien, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door drs. K. Thijssen en E. Krabbe, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. M.T. van Daatselaar, rechtsbijstandverlener te Hoogeveen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       [appellant] woont op het perceel [locatie A] te Ruinerwold. Zijn perceel grenst aan het perceel [locatie B]. Op beide percelen is de beheersverordening "Buitengebied" (hierna: de beheersverordening) van 28 februari 2019 van toepassing. Bij besluit van 4 april 2014 is aan de toenmalige eigenaar van het perceel [locatie B] (hierna: het perceel) een omgevingsvergunning verleend voor het uitvoeren van een werk en het gebruiken van gronden in strijd met de geldende beheersverordening, voor het realiseren van een mini-camping, een Bed & Breakfast en het plaatsen van twee semi-permanente kampeervoorzieningen.
    In 2018 heeft [belanghebbende] het perceel in eigendom verkregen en daar zijn bedrijf, [naam bedrijf], gevestigd. [belanghebbende] is het kampeerterrein gaan exploiteren en hij bewoont sindsdien de op het perceel aanwezige voormalige bedrijfswoning.
    Bij brief van 12 april 2019 heeft [appellant] het college verzocht tegen het gebruik van het perceel handhavend op te treden. Daartoe stelt [appellant] dat het gebruik niet in overeenstemming is met de omgevingsvergunning van 4 april 2014. De huidige camping richt zich volgens [appellant] voornamelijk op motorrijders als kampeerders, terwijl bij de vergunningverlening is uitgegaan van een familiecamping met een gemoedelijke, landelijke sfeer. Op 7 mei 2019 hebben drie inspecteurs het perceel bezocht. Hun bevindingen zijn opgenomen in een opnamerapport van 8 mei 2019.
    Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college het handhavingsverzoek gedeeltelijk toegewezen. Het college heeft geweigerd handhavend op te treden tegen het kampeerterrein, omdat het gebruik binnen de voor het perceel verleende omgevingsvergunning blijft. Daartoe stelt het college dat de omgevingsvergunning en de beheersverordening geen beperkingen stellen aan de doelgroep die gebruik kan maken van het kampeerterrein of het vervoersmiddel waarmee de kampeerders het kampeerterrein bereiken.
    [appellant] heeft bij brief van 1 juli 2019, aangevuld bij brief van 14 augustus 2019, bezwaar gemaakt tegen het besluit van 22 mei 2019.
    In navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie, heeft het college bij besluit van 11 maart 2020 het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen, voor zover daarbij is geweigerd handhavend op te treden ten aanzien van de in gebruik genomen bar met keuken en terras en de overschrijding van het maximaal aantal toegestane slaapplaatsen in de bed & breakfast. Naar het oordeel van het college kan echter niet handhavend opgetreden worden tegen het kampeerterrein, omdat dit gebruik binnen de grenzen van de omgevingsvergunning van 4 april 2014 blijft.
    Bij uitspraak van 21 december 2020 heeft de rechtbank Noord-Nederland het tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat niet is gebleken dat er in strijd wordt gehandeld met de omgevingsvergunning van 4 april 2014.
    2.       Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de bedrijvigheid op het perceel in overeenstemming is met de omgevingsvergunning van 4 april 2014. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat artikel 35, onder A en d, van de regels van de beheersverordening aldus moet worden gelezen dat de kleinschaligheid van het kampeerterrein een gegeven is, als wordt voldaan aan de voorwaarden die daarin zijn gesteld. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat de omgevingsvergunning er niet aan in de weg staat dat meerdere kampeermiddelen tegelijkertijd verhuurd worden aan personen die als groep komen in plaats van aan kleinere gezelschappen die afzonderlijk komen. Verder kan volgens de rechtbank in de omgevingsvergunning geen beperking worden gelezen wat betreft het vervoermiddel waarmee de gasten naar het kampeerterrein mogen komen. Op grond hiervan heeft de rechtbank geoordeeld dat het college op dit punt terecht heeft afgezien van handhavend optreden ten aanzien van het gebruik van het kampeerterrein. [appellant] kan zich niet met dit oordeel van de rechtbank verenigen en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
    3.       Artikel 35, onder A en d, van de beheersverordening luidt:
    "A. Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van: […]
    d. het bepaalde in het plan en toestaan dat gronden gebruikt worden voor kleinschalige kampeerterreinen, met dien verstande dat:
    1. het kampeerterrein minimaal 50 m van de perceelgrens van buiten het bedrijf gelegen (bedrijfs)woningen, dan wel bedrijfsgebouwen is gesitueerd;
    2. het maximale aantal kampeerplaatsen niet meer mag bedragen dan 25;
    3. het kampeerterrein niet mag worden gesitueerd op een afstand van minder dan 500 m van een ander kampeerterrein;
    4. het kampeerterrein goed landschappelijk wordt ingepast conform het Landschapsontwikkelingskader De Wolden;
    5. het kamperen niet toegestaan is op essen en in de randzones daaromheen, in beschermde dorpsgezichten of anderszins cultuurhistorisch waardevolle dorpskernen, in de open gebieden rondom die kernen, alsmede in zones van 50 m rondom natuurgebieden;
    6. geen kampeerterrein mag worden gesitueerd op gronden gelegen in de bestemmingen Bos en Natuur. […]"
    3.1.    [appellant] stelt zich op het standpunt dat niet langer gesproken kan worden van een kleinschalig kampeerterrein, zoals destijds is aangevraagd en vergund. [appellant] wijst erop dat in de omgevingsvergunning van 4 april 2014 staat dat de aanvraag daar deel van uit maakt. Volgens hem is het kampeerterrein nu juist gericht op het aanbieden van overnachtingen aan motorrijders, al dan niet in groepsverband. Volgens [appellant] is het gebruik van het perceel als kampeerterrein dusdanig geïntensiveerd, dat niet meer kan worden gesproken van een kleinschalig kampeerterrein. [appellant] klaagt dat hij geluidoverlast ervaart van de campinggasten, zowel in de avonduren als bij hun aankomst of vertrek. Dit terwijl [appellant] bij het verlenen van de omgevingsvergunning een gemoedelijke, landelijke ‘boerencamping’ was gepresenteerd. Hij wijst in dit verband op de bij de aanvraag gevoegde impressie. In zijn optiek is het huidige gebruik van het kampeerterrein in strijd met de omgevingsvergunning van 4 april 2014. Volgens [appellant] strekt deze omgevingsvergunning er uitsluitend toe een kleinschalig kampeerterrein toe te staan.
    3.2.    Het college onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat er geen grondslag is om handhavend op te treden ten aanzien van het gebruik van het perceel als kampeerterrein. Het standpunt van [appellant] dat de huidige bedrijvigheid afwijkt van de omgevingsvergunning van 4 april 2014 omdat de huidige eigenaar zich met name richt op motorrijders als kampeerders, deelt het college niet. De doelgroep of het vervoermiddel waar gasten het kampeerterrein mee bereiken wordt niet door de omgevingsvergunning of de beheersverordening gereguleerd. Voor zover de klachten van [appellant] zien op het gedrag van de campinggasten, is het in eerste instantie aan de beheerder van het kampeerterrein om hierop toe te zien en daar zo nodig tegen op te treden. Het college wijst er terzijde op dat plannen om geluidmetingen te doen op het perceel van [appellant] gestaakt moesten worden vanwege de maatregelen omtrent het coronavirus. Het college schaart zich achter de aangevallen uitspraak, waarin de rechtbank heeft overwogen dat de kleinschaligheid van het kampeerterrein een gegeven is, als is voldaan aan de voorwaarden die zijn gesteld in artikel 35, onder A en d, van de regels van de beheersverordening.
    3.3.    De Afdeling overweegt als volgt. Zoals blijkt uit artikel 35, onder A en d, van de regels van de beheersverordening, kan het college een omgevingsvergunning verlenen om, in afwijking van de hoofdbestemming die op een perceel rust, een kleinschalig kampeerterrein toe te staan onder de daarbij genoemde voorwaarden. De aanvraag om omgevingsvergunning is aan deze voorwaarden getoetst en voor zover nodig zijn daarover vergunningvoorschriften opgenomen in de omgevingsvergunning van 4 april 2014. De rechtbank heeft overwogen dat zolang het gebruik van het perceel aan deze voorwaarden voldoet, de kleinschaligheid van het kampeerterrein een gegeven is. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de huidige bedrijvigheid niet in strijd is met de omgevingsvergunning van 4 april 2014. De Afdeling sluit zich aan bij dit oordeel van de rechtbank. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de vervoermiddelen waarmee de gasten het kampeerterrein bereiken niet gereguleerd worden door de omgevingsvergunning of de beheersverordening. Hoewel [appellant] uit de impressie bij de aanvraag van de omgevingsvergunning blijkbaar heeft opgemaakt dat het gaat om een vorm van een gemoedelijke, landelijke ‘boerencamping’, is de Afdeling van oordeel dat het door de huidige eigenaar beoogde gebruik van het kleinschalige kampeerterrein, onder andere door motorrijders, binnen de kaders blijft van de omgevingsvergunning van 4 april 2014. In de omgevingsvergunning is het aantal toegestane kampeerplaatsen beperkt tot maximaal 25, terwijl het kampeerterrein in de periode van 1 november tot 15 maart leeg moet zijn. Ook de geluidoverlast die [appellant] mogelijk ervaart als gevolg van het gebruik van het kampeerterrein kan niet leiden tot het oordeel dat er in strijd met de omgevingsvergunning van 4 april 2014 wordt gehandeld. De omgevingsvergunning voorziet in dit opzicht niet in beperkende voorschriften. De eigenaar van het perceel heeft in dit verband wel gewezen op het huishoudelijk reglement en de gedragsregels die voor kampeerders gelden. Op de naleving daarvan zal hij als eigenaar toezien.
    De Afdeling concludeert in navolging van de rechtbank dat het college zich terecht niet bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden ten aanzien van het gebruik van het kampeerterrein.
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022
    159-997