ECLI:NL:RVS:2022:1244, Raad van State, 26-04-2022, 202101152/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer [appellante] een last onder dwangsom opgelegd ter hoogte van € 30.000,00 ineens om de bewoning van het gebouw op het perceel [locatie] in Aalsmeer binnen zes maanden te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. [appellante] is eigenaar van het perceel [locatie] in Aalsmeer (hierna: het perceel) en exploiteert daar een autoverhuurbedrijf. Voor het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Hornmeer" de bestemming "Bedrijventerrein". Aan het perceel is niet de aanduiding "bedrijfswoning" als bedoeld in artikel 5.1.2, aanhef en onder m, van de planregels toegekend. Op 13 april 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Aalsmeer een controle uitgevoerd. Dit naar aanleiding van een melding dat op het perceel acht mensen wonen terwijl daar geen inschrijvingen bekend zijn.

202101152/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellante], gevestigd te Amsterdam,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 januari 2021 in zaak nr. 19/3174 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft het college [appellante] een last onder dwangsom opgelegd ter hoogte van € 30.000,00 ineens om de bewoning van het gebouw op het perceel [locatie] in Aalsmeer binnen zes maanden te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden.
    Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 16 oktober 2018 in stand gelaten.
    Bij besluit van 8 oktober 2019 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom ter hoogte van € 30.000,00.
    Bij uitspraak van 11 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 27 mei 2019 en 8 oktober 2019 vernietigd en het college opgedragen om binnen acht weken nieuwe besluiten te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en het college hoger beroep ingesteld.
    [appellante] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, bij besluit van 23 februari 2021 het besluit van 16 oktober 2018 herzien door de hoogte van de dwangsom te wijzigen naar een bedrag van € 1.000,00 per week dat de overtreding voortduurt voor maximaal zes weken. Voor het overige blijft het besluit van 16 oktober 2018 ongewijzigd. Voorts heeft het college bij besluit van 23 februari 2021 in zoverre ook het invorderingsbesluit van 8 oktober 2019 herzien door het totaal aan in te vorderen verbeurde dwangsommen vast te stellen op € 3.000,00.
    [appellante] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van het college van 23 februari 2021.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.W. Vis, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door N. Lindeman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van het perceel [locatie] in Aalsmeer (hierna: het perceel) en exploiteert daar een autoverhuurbedrijf. Voor het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Hornmeer" de bestemming "Bedrijventerrein". Aan het perceel is niet de aanduiding "bedrijfswoning" als bedoeld in artikel 5.1.2, aanhef en onder m, van de planregels toegekend. Op 13 april 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente Aalsmeer een controle uitgevoerd. Dit naar aanleiding van een melding dat op het perceel acht mensen wonen terwijl daar geen inschrijvingen bekend zijn. In het rapport van 16 april 2018 dat naar aanleiding van deze controle is opgesteld staat dat de eerste verdieping van het gebouw op het perceel wordt gebruikt voor woondoeleinden, en dat daar vier slaapkamers, een woonkamer, een keuken, een badkamer en een opslagruimte aanwezig zijn. [appellante] heeft nadien huurovereenkomsten overgelegd aan de toezichthouder waaruit volgt dat [appellante] de vier slaapkamers in het gebouw verhuurt aan acht personen voor de duur van één jaar met een stilzwijgende verlenging van één jaar.
    1.1.    Bij besluit van 16 oktober 2018 heeft het college [appellante] gelast om binnen zes maanden na de verzenddatum van dat besluit de overtreding op het perceel [locatie] van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang met de artikelen 5.1.2 en 26.1 van het bestemmingsplan "Hornmeer", kortgezegd, tot een einde te brengen. Alle roerende zaken die samenhangen met het gebruik als woonruimte uit het gebouw moeten op grond van deze last worden verwijderd. Als [appellante] daaraan niet voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 30.000,00 ineens. Het bewonen van het gebouw is volgens het college in strijd met artikelen 5.1.2 en 26.1 van de regels van het bestemmingsplan "Hornmeer", omdat dit gebruik niet in overeenstemming is met de op het perceel rustende bestemming "Bedrijventerrein".
    1.2.    Op 14 juni 2019 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd en geconstateerd dat het gebouw nog steeds wordt bewoond. Het college is vervolgens bij besluit van 8 oktober 2019 overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 30.000,00.
    1.3.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen het handhavingsbesluit van 27 mei 2019 en het invorderingsbesluit van 8 oktober 2019 gegrond verklaard en beide besluiten vernietigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bewoning van verschillende kamers in het gebouw op het perceel door acht personen in strijd was met het bestemmingsplan, dat aan dit gebruik geen beschermende werking toekwam op grond van het gebruiksovergangsrecht en dat de last duidelijk geformuleerd is.
    Volgens de rechtbank handelt het college echter in strijd met de zorgvuldigheid door voor eenzelfde soort overtreding, bewoning van het pand enerzijds en huisvesting van arbeidsmigranten anderzijds (beide volgens de rechtbank huisvesting in strijd met het omgevingsrecht) verschillende dwangsommen te hanteren. De rechtbank heeft het college opgedragen om nieuwe besluiten te nemen. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had het beroep mede betrekking op het invorderingsbesluit.
    [appellante] en het college kunnen zich met de uitspraak van de rechtbank niet verenigen en hebben daartegen hoger beroep ingesteld.
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Het hoger beroep van [appellante]
    Procesbelang en verjaring
    3.       Ter zitting is stil gestaan bij de vraag of de bevoegdheid van het college tot invordering van de volgens het college verbeurde dwangsom van € 30.000,- inmiddels verjaard is. De begunstigingstermijn van de last is geëindigd op 12 juni 2019. Het college heeft in zijn nadere stuk van 14 juni 2021 toegelicht dat de bevoegdheid om in te vorderen op 6 januari 2020 voor het eerst is gestuit door middel van een aanmaning. Daarna, zo volgt uit de stukken, heeft het college op 4 februari 2020 een dwangbevel uitgegeven. Vervolgens heeft de deurwaarder - na de uitspraak van de rechtbank - bij exploot op 26 januari 2021 nogmaals aan [appellante] verklaard dat het college de betaling van de verbeurde dwangsom van € 30.000,- uitdrukkelijk voorbehoudt. Niet bestreden is dat deze handelingen stuitingshandelingen zijn als bedoeld in artikel 4:106 en artikel 4:112 van de Awb. Verder is niet gebleken dat het college vervolgens na de zitting heeft nagelaten om vóór 26 januari 2022 opnieuw een stuitingshandeling te verrichten. Dat tezamen is reden om te oordelen dat de verjaringstermijn van een jaar steeds tijdig gestuit is, zodat het procesbelang van beide partijen bij de hoger beroepen niet is vervallen.
    Overtreding?
    Strijdig gebruik?
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat met de bouwvergunning (thans: omgevingsvergunning voor bouwen) die het college op 26 april 1979 aan [bedrijf] heeft verleend - in tegenstelling tot wat [appellante] veronderstelt - de bouw van een dienstwoning is vergund op het perceel [locatie] en dat de huisvesting noodzakelijk moet zijn, gelet op de bestemming of feitelijk gebruik van het gebouw of terrein. Dit leidt de rechtbank af uit een door het college bij het besluit van 16 oktober 2018 gevoegde afdruk van de bouwvergunning waarop de handgeschreven opmerking staat: "bouwplan voldoet aan bestemmingsplan "Bedrijfsterreinen Hornmeer 1976". In dat bestemmingsplan had het perceel de bestemming "Handel en nijverheid". In artikel 5, tweede lid, onder d, van dat bestemmingsplan stond dat op elk bouwperceel ten hoogste één dienstwoning mag worden gebouwd. Op grond van artikel 1, onder i, van het bestemmingsplan was een dienstwoning alleen bestemd voor (het gezin van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming of feitelijk gebruik van het gebouw of terrein, noodzakelijk is, zo staat in de uitspraak van de rechtbank.
    4.1.    [appellante] kan zich niet verenigen met dit oordeel van de rechtbank. De rechtbank heeft volgens haar miskend dat met de bouwvergunning van 26 april 1979 ook het gebruik van de dienstwoning op het perceel [locatie] voor reguliere woondoeleinden en onzelfstandige kamerverhuur is vergund en dat dat gebruik sindsdien onafgebroken is voortgezet. Hiertoe voert [appellante] aan dat destijds met de term "bestemming" in artikel 1, onder i, van het bestemmingsplan "Bedrijfsterreinen Hornmeer 1976" niet werd gedoeld op de planologische bestemming, maar op de bestemming die de gebruiker zelf aan het gebouw geeft. [appellante] leidt hieruit en uit de handgeschreven opmerking bij de bouwvergunning af dat de gebruiker van het gebouw zelf mocht bepalen of de bewoning van de dienstwoning noodzakelijk was, ongeacht de inhoud van het bestemmingsplan zoals dat van tijd tot tijd zou worden herzien. [appellante] stelt om die reden dat de bewoning van het gebouw door arbeidsmigranten geen overtreding oplevert omdat het college met de bouwvergunning heeft bevestigd ervan te zullen uitgaan/ermee heeft ingestemd dat de huisvesting van een persoon in de dienstwoning steeds noodzakelijk zou zijn voor de bestemming of het feitelijke gebruik van het gebouw. Dat de dienstwoning in het bedrijfsgebouw met de vaststelling van het bestemmingsplan "Hornmeer" door de raad op 27 juni 2013 is wegbestemd, neemt volgens [appellante] niet weg dat het vergunde gebruik op grond van het gebruiksovergangsrecht uit dat bestemmingsplan mag worden voortgezet.
    4.2.    Niet in geschil is dat het gebouw op het perceel ten tijde van de controle op 13 april 2018 door acht personen werd bewoond en dat dit in strijd is met de bestemming "Bedrijventerrein" van het bestemmingsplan "Hornmeer". De Afdeling begrijpt [appellante] echter zo dat zij meent dat de rechtbank heeft miskend dat zij een beroep kan doen op de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Hornmeer".
    4.3.    De Afdeling overweegt dat in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht rust om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 16 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:115). Voor de vraag of het gebruik van het perceel voor bewoning inderdaad onder de beschermende werking van artikel 31.4 van de regels van het bestemmingsplan valt, is van belang of het gebruik al bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Hornmeer". Daarnaast geldt dat dit feitelijke gebruik niet in strijd mocht zijn met het voorheen geldende bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Stommeer en Hornmeer" zoals bedoeld in artikel 31.7 van de planregels. Het gebruik van het gebouw voor reguliere bewoning of onzelfstandige kamerverhuur was echter op grond van het voorgaande bestemmingsplan "Bedrijventerreinen Stommeer en Hornmeer" van 22 juni 1999 niet toegestaan. [appellante] beroept zich in dit verband dan vervolgens weer op de bouwvergunning van 26 april 1979.
    4.4.    In dat verband stelt de Afdeling voorop dat aan een verleende bouwvergunning wat betreft gebruik geen zelfstandige betekenis toekomt na inwerkingtreding van een nieuw planologisch regime. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraken van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4439 en 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:755. De Afdeling begrijpt [appellante] echter zo dat zij meent dat met de bouwvergunning van 26 april 1979 het gebruik van het gebouw voor reguliere woondoeleinden is vergund en dat dat gebruik sindsdien onafgebroken is voortgezet en dat dat gebruik daarom beschermende werking toekomt op grond van het gebruiksovergangsrecht. De Afdeling is echter met de rechtbank van oordeel dat het college met de bouwvergunning van 26 april 1979 de bouw van een schildersbedrijf met enkel en alleen een dienstwoning op het perceel [locatie 2] heeft vergund. Met die bouwvergunning is niet ook vergund het planologisch strijdige gebruik van die dienstwoning voor reguliere bewoning en/of onzelfstandige kamerverhuur. Uit de aanvraag van [bedrijf] volgt namelijk dat destijds is aangevraagd de bouw van een bedrijfsgebouw met woonhuis. Weliswaar stelt [appellante] terecht dat in de aanvraag verzocht wordt om een woonhuis en niet specifiek om een dienstwoning, maar de hierna beschreven omstandigheden maken naar het oordeel van de Afdeling dat uiteindelijk slechts een dienstwoning is aangevraagd en vergund. Uit de bij de bouwvergunning behorende bouwtekeningen volgt namelijk dat het woonhuis zou worden gerealiseerd op de verdieping van het bedrijfsgebouw van het schildersbedrijf. Daarnaast had het perceel destijds de bestemming "Handel en nijverheid" waar op grond van artikel 5, tweede lid, onder d, van de planvoorschriften van het destijds geldende bestemmingsplan "Bedrijfsterreinen Hornmeer 1976" ten hoogste één dienstwoning mocht worden gebouwd. Ingevolge artikel 1, onder i, van de planvoorschriften werd daarbij onder een dienstwoning verstaan een woning in of bij een gebouw of op of bij een terrein kennelijk slechts bestemd voor (het gezin van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming of het feitelijk gebruik van het gebouw of het terrein noodzakelijk is. In het document "rapport betreffende verlening bouwvergunning" dat behoort bij het besluit van 26 april 1979 staat met de hand geschreven: "Bouwplan voldoet aan bestemmingsplan "Bedrijfsterreinen Hornmeer 1976" met als dagtekening 23 april 1979.
    4.5.    [appellante] stelt op zichzelf terecht dat het verlenen van de bouwvergunning aan [bedrijf] impliceert dat het college ervan uitging dat de bewoning van de woning op de verdieping van het gebouw noodzakelijk was als bedoeld in artikel 1, onder i, van de destijds geldende planvoorschriften. De Afdeling volgt daarmee aan de andere kant niet het betoog van [appellante] dat het college daarmee, gezien de definitiebepaling van dienstwoning in artikel 1, onder i, heeft vergund dat de gebruiker van het perceel steeds zelf mag bepalen wat de bestemming/het feitelijk gebruik van het gebouw en/of de dienstwoning is.
    Het betoog slaagt niet.
    4.6.    Alleen al omdat met de bouwvergunning van 26 april 1979 geen toestemming is gegeven voor het gebruik van de vergunde dienstwoning voor reguliere bewoning of onzelfstandige kamerverhuur is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het gebruik van [appellante] van de (voormalige) dienstwoning voor onzelfstandige kamerverhuur geen beschermende werking toekomt op grond van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Hornmeer".  De Afdeling laat de hogerberoepsgrond over het tussentijdse gebruik van de dienstwoning als kantoor daarom buiten beschouwing. In het verlengde daarvan geldt dat eveneens voor bespreking van al hetgeen partijen hebben aangevoerd over de vraag of het gebruik sinds 1979 onafgebroken is voortgezet.
    Last (on)voldoende duidelijk?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last in het besluit van 16 oktober 2018 concreet is en dat duidelijk is wat van [appellante] wordt verwacht. Volgens [appellante] is de last niet concreet omdat niet duidelijk is wat moet worden verstaan onder ‘dit betekent ook’.
    5.1.    De last in het besluit van het college van 16 oktober 2018 luidt: "U dient binnen zes maanden na de verzenddatum van dit dwangsombesluit de overtreding van artikel 2.1, lid 1, sub c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht juncto de artikelen 5.1.2 en 26.1 van het bestemmingsplan "Hornmeer", zoals vermeld in deze brief, te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden." De herstelmaatregelen in het besluit van 16 oktober 2018 luiden (met cursivering door de Afdeling): "door de bewoning van het gebouw op het perceel [locatie] in Aalsmeer, kadastraal bekend als gemeente Aalsmeer, sectie C, perceelnummer 4166 te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Dit betekent ook dat alle roerende zaken die samenhangen met het gebruik als woonruimte uit het gebouw moeten worden verwijderd. Hieronder vallen in ieder geval zaken zoals de aanwezige bedden, matrassen, linnengoed en toiletartikelen."
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de last in het besluit van 16 oktober 2018 duidelijk is, en dat ook de herstelmaatregel over het verwijderen van roerende zaken in het gebouw concreet is, zodat duidelijk is wat van [appellante] wordt verwacht. Daarbij is van belang dat het college in de herstelmaatregel tot uitdrukking heeft gebracht welke roerende zaken in ieder geval uit het gebouw verwijderd moeten worden om aan de last te voldoen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtrederschap en tot wie is de last gericht
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de last, voor zover die betrekking heeft op het verwijderen van roerende zaken van de bewoners van het gebouw op het perceel, niet aan haar, maar aan de bewoners had moeten opleggen. [appellante] stelt dat de in de last genoemde roerende zaken eigendom zijn van de bewoners en dat de aan haar gerichte last over de verwijdering van die zaken, indien daaraan niet binnen de begunstigingstermijn is voldaan, strekt tot het plegen van de strafbare feiten diefstal en, in het geval de bewoners niet zijn vertrokken, huisvredebreuk.
    [appellante] voert verder aan dat indien zij wordt vervolgd voor deze strafbare feiten zij zich zou kunnen beroepen op de rechtvaardigingsgrond dat zij feiten heeft gepleegd als gevolg van het door het college gegeven ambtelijk bevel. [appellante] stelt dat door niet te voldoen aan de last zij het belang dient van het college om gevrijwaard te blijven van strafvervolging, omdat het college als opdrachtgever verantwoordelijk is voor de gepleegde strafbare feiten. Volgens [appellante] vergaart het college hiermee op een oneigenlijke wijze inkomsten. Tot slot voert [appellante] aan dat het college, gelet op haar belang om geen strafbare feiten te plegen bij het verwijderen van de roerende zaken van de bewoners, beter een last onder bestuursdwang aan de bewoners had kunnen opleggen.
    6.1.    Het college stelt dat [appellante] de kamers verhuurde als eigenaar van het perceel aan de huurders en het in haar macht had om de bewoning te (laten) beëindigen en beëindigd te houden. Verder wijst het college erop dat de last zowel aan [appellante] als aan de bewoners is opgelegd.
    6.2.    Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb moet onder overtreder worden verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan een last onder dwangsom uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, dat wil zeggen de overtreder die in staat is de last uit te voeren. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 9 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU3757 en 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:834.
    6.3.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college [appellante] als overtreder heeft mogen aanmerken. Weliswaar is [appellante] niet degene die in strijd met het bestemmingsplan het gebouw op haar perceel bewoont, zij is wel de eigenaar van het gebouw en laat het gebouw in strijd met artikel 5.1.2 van de regels van het bestemmingsplan voor woondoeleinden gebruiken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, moet, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling ook worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94). De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:849. [appellante] is daarom overtreder van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en daarom is de last terecht aan haar gericht.
    6.4.    Indien uit feiten en omstandigheden blijkt dat de verhuurder overtreder is, komt de vraag aan de orde of de verhuurder het in zijn macht heeft de overtreding te beëindigen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, vormt een contractuele verhouding van verhuurder tot zijn huurder geen beletsel om de last uit te voeren. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 8 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:471, en de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD8310. Het ontbreken van de mogelijk voor de uitvoering van de last benodigde privaatrechtelijke toestemming komt in beginsel voor risico van de overtreder. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1724. Op het punt dat [appellante] stelt dat de last strekt tot het plegen van strafbare feiten tegen de bewoners/huurders, overweegt de Afdeling dat zij niet aannemelijk acht dat [appellante] alleen aan de last kan voldoen door het plegen van een strafbaar feit. Wat [appellante] voor het overige heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.
    Het betoog slaagt niet.
    Het hoger beroep van het college
    7.       Het college heeft bij zijn besluit van 16 oktober 2018 voor de hoogte van de dwangsom aansluiting gezocht bij het VTH-beleidsplan Aalsmeer 2016-2019, Vergunningverlening, Toezicht- en Handhavingsbeleid, (hierna: het VTH-beleidsplan) dat hij op 1 maart 2016 heeft vastgesteld. In het VTH-beleidsplan is een "Leidraad dwangsommen en begunstigingstermijnen" (hierna: de Leidraad) opgenomen waarin voor de overtreding "bewoning (bij)gebouwen" in strijd met het bestemmingsplan een dwangsom wordt voorgeschreven van € 30.000,00 ineens, met een begunstigingstermijn van drie maanden.
    7.1.    [appellante] heeft volgens de rechtbank gewezen op de notitie over integraal beleid inzake de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten waarin voor planologisch strijdig gebruik een dwangsom wordt vermeld van minimaal € 1.000,00 per week dat de overtreding voortduurt voor maximaal 6 weken met een begunstigingstermijn van minimaal 4 weken. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college onweersproken toegelicht dat de rechtbank met "de notitie over integraal beleid inzake de huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten" doelt op de Kadernota ruimte voor huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten 2013 vastgesteld door de raad van de gemeente Aalsmeer op 14 maart 2013 (hierna: de Kadernota 2013). De rechtbank heeft, onder verwijzing naar het VTH-beleidsplan en de Kadernota 2013, geoordeeld dat het college, voor eenzelfde soort overtreding (huisvesting in strijd met het omgevingsrecht) twee verschillende dwangsommen hanteert. Dit acht de rechtbank in strijd met de zorgvuldigheid. Om die reden heeft de rechtbank het besluit op bezwaar van 27 mei 2019 en het invorderingsbesluit van 8 oktober 2019 vernietigd.
    7.2.    Het college kan zich niet met dit oordeel van de rechtbank verenigen. De Kadernota 2013 - die bij de vaststelling van de Kadernota huisvesting arbeidsmigranten 2018, door de raad op 13 december 2018 (hierna: de Kadernota 2018) inmiddels is ingetrokken - bevatte volgens het college een sanctiestrategie tegen illegale tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. Het nadien in 2016 door het college vastgestelde VTH-beleidsplan omvat daarentegen het algemene beleid van het college voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. In de Leidraad van het VTH-beleidsplan worden richtlijnen gegeven voor de individuele vaststelling van de hoogte en het maximaal te verbeuren dwangsombedrag, waaronder verschillende overtredingen die bestaan uit planologisch strijdig gebruik (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo). Het college betoogt aansluiting te hebben gezocht bij deze richtlijn, omdat de opgelegde last gaat over het (laten) staken en gestaakt (laten) houden van strijdige (reguliere) bewoning van een bedrijfsgebouw en niet op het (laten) staken en gestaakt (laten) houden van illegale huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten. De omstandigheid dat het in dit geval ging op arbeidsmigranten heeft het college niet relevant geacht. Het college stelt dat het sinds de vaststelling van het VTH-beleidsplan in 2016, voor situaties als deze waarbij een gebouw in strijd met het geldende planologische regime voor reguliere woondoeleinden wordt gebruikt, structureel en consequent aansluiting heeft gezocht bij de Leidraad uit het VTH-beleidsplan. Volgens het college is dus sprake is van een bestendige gedragslijn.
    7.3.    De Afdeling kan op zich het betoog van het college volgen dat de Kadernota 2013 alleen betrekking had op overtredingen die gaan over illegale tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten en niet op de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (planologisch strijdig gebruik) in algemene zin, zoals dat in het VTH-beleidsplan wel het geval is. Maar, zoals in de Kadernota 2013 ook is toegelicht, vormt planologisch strijdig gebruik veelal een ‘bijvangst’ in handhavingsprocedures waarbij wordt opgetreden tegen illegale (tijdelijke) huisvesting van arbeidsmigranten. In de Kadernota 2013 is voor de situatie waarbij de huisvesting van arbeidsmigranten (naast bijvoorbeeld een overtreding van het Bouwbesluit 2012 vanwege de brandveiligheid tevens) planologisch strijdig gebruik oplevert dan ook een richtlijn voor de dwangsomhoogte vastgesteld van minimaal € 1.000,00 per week dat de overtreding voortduurt voor maximaal 6 weken met een begunstigingstermijn van minimaal 4 weken.
    7.4.    Met de vaststelling van het VTH-beleidsplan, waarbij het college zijn algemene handhavingsbeleid volledig heeft herzien en geactualiseerd, heeft het college in de Leidraad ook richtlijnen geformuleerd voor de dwangsomhoogte bij verschillende overtredingen. In het kader van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (strijdig gebruik) wordt een nadrukkelijk onderscheid gemaakt tussen onder meer de categorieën "bewoning (bij)gebouwen", "zonder omgevingsvergunning huisvesten arbeidsmigranten in een woning", "kamergewijze verhuur" en "huisvesting in de vorm van logies". Voor al deze overtredingen wordt in de richtlijn een dwangsomhoogte van € 30.000,00 voorgeschreven met een begunstigingstermijn variërend van 2 tot 3 maanden.
    7.5.    Niet in geschil is dat ten tijde van het besluit van het college van 16 oktober 2018 de Kadernota 2013 nog gold, omdat deze nog niet was ingetrokken. Met het college is de Afdeling echter van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met de richtlijn uit de Kadernota 2013 en de richtlijn uit de Leidraad in het VTH-beleidsplan twee verschillende dwangsommen voor eenzelfde overtreding worden gehanteerd. Wel stelt de Afdeling vast dat in het geval dat een gebouw in strijd met het geldende bestemmingsplan door arbeidsmigranten voor woondoeleinden wordt gebruikt, er twee verschillende richtlijnen golden ten tijde van het besluit van 16 oktober 2018. Immers, de richtlijn voor de dwangsomhoogte in de Kadernota 2013 schreef alleen een minimumbedrag voor van € 1.000,00 per week (met een maximum van zes weken). Terwijl de Leidraad indicatief een bedrag van € 30.000,00 voorschrijft. De Afdeling ziet zich dan ook gesteld voor de vraag of het college in deze omstandigheid en naar aanleiding van het bezwaar van [appellante] aanleiding had moeten zien om bij besluit van 27 mei 2019 een lager dwangsombedrag dan € 30.0000,00 ineens vast te stellen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college deugdelijk gemotiveerd dat het hier van af heeft kunnen zien, omdat het college aannemelijk heeft gemaakt dat hij sinds de vaststelling van het VTH-beleidsplan op 1 maart 2016 waarbij hij zijn handhavingsbeleid integraal heeft herzien en geactualiseerd consequent de daarin opgenomen Leidraad heeft toegepast bij handhavend optreden. De Afdeling ziet een bevestiging van deze stelling in de handhavingszaken die hebben geleid tot de uitspraken van de Afdeling waar het college naar heeft verwezen, te weten de uitspraken van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3021, en 18 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:79. Daarnaast was de Kadernota 2013, die overigens door de raad en niet door het college is vastgesteld, ten tijde van het besluit van het college van 27 mei 2019 inmiddels al ingetrokken en staat in de Kadernota 2018 nadrukkelijk dat toezicht en handhaving in het kader van huisvesting van arbeidsmigranten wordt uitgevoerd op basis van het VTH-beleidsplan.
    Het betoog van het college slaagt.
    Conclusie over de hoger beroepen
    8.       Gelet op hetgeen onder 4 tot en met 6.4 is overwogen is het hoger beroep van [appellante] ongegrond.
    9.       Gelet op hetgeen onder 7 tot en met 7.5 is overwogen is het hoger beroep van het college gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 27 mei 2019 en het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 8 oktober 2019 alsnog ongegrond verklaren. Dat betekent dat het dwangsombesluit van het college van 27 mei 2019 en het invorderingsbesluit van het college van 8 oktober 2018 herleven.
    Het besluit van 23 februari 2021
    10.     Bij besluit van 23 februari 2021 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, een nieuw dwangsombesluit op bezwaar en een nieuw invorderingsbesluit genomen. [appellante] heeft beroep ingesteld tegen dat besluit. Omdat dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te vervallen, zodat het alleen al daarom moet worden vernietigd.
    Proceskosten
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 januari 2021 in zaak nr. 19/3174;
    IV.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellante] ongegrond;
    V.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer van 23 februari 2021, zaaknummer Z19-035554.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022
    749-970
     
    BIJLAGE - wettelijk kader
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:106
    Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.
    Artikel 4:112
    1. Het bestuursorgaan maant de schuldenaar die in verzuim is schriftelijk aan tot betaling binnen twee weken, gerekend vanaf de dag waarop de aanmaning is verzonden.
    2. Bij wettelijk voorschrift kan een andere termijn worden vastgesteld.
    3. De aanmaning vermeldt dat bij niet tijdige betaling deze kan worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar uit te voeren invorderingsmaatregelen.
    Artikel 5:35 - zoals deze luidde tot 1 april 2021
    In afwijking van artikel 4:104, eerste lid, verjaart de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
    De planregels van het bestemmingsplan "Hornmeer"
    Artikel 5.1.1 Algemeen
    De voor ‘Bedrijventerrein’ aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijventerreinen ten behoeve van de bedrijfsuitvoering.
    Artikel 5.1.2 Toegestaan gebruik
    Onder de hiervoor genoemde bestemming is toegestaan:
    a. bedrijfsgebouwen en andere bouwwerken ten behoeve van de in sub b t/m o genoemde functies;
    b. de bedrijfsuitoefening overeenkomstig de categorieën 1, 2, 3.1 en 3.2 van soorten bedrijfsactiviteiten, zoals vermeld in de bij deze regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten, met inbegrip van bijbehorende kantines en met uitzondering van het bedrijfsmatig aanbieden van langparkeren;
    c. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf van categorie 4' tevens voor de bedrijfsuitoefening overeenkomstig de categorieën 4.1 en 4.2 van soorten bedrijfsactiviteiten, zoals vermeld in de bij deze regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'verkooppunt motorbrandstoffen met lpg' tevens voor een verkooppunt van motorbrandstoffen (inclusief lpg) en een lpg-reservoir;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'horeca' tevens voor dagzaken en cafetaria;
    f. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - horeca' tevens voor horeca;
    g. ter plaatse van de aanduiding 'kantoren' tevens voor zelfstandige kantoren;
    h. ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk' tevens voor maatschappelijke dienstverlening;
    i. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - volumineuze detailhandel' tevens voor volumineuze detailhandel;
    j. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - bouwmarkt' tevens voor bouwmarkt;
    k. ter plaatse van de aanduiding 'tuincentrum' tevens voor tuincentrum;
    l. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijventerrein - kamerverhuurbedrijf' tevens voor een kamerverhuurbedrijf;
    m. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' tevens voor bedrijfswoningen;
    n. het uitoefenen van een aan-huis-gebonden beroep of -bedrijf in samenhang met het wonen, met inachtneming van het bepaalde in 26.3;
    o. ter plaatse van de aanduiding 'opslag' uitsluitend ten behoeve van bedrijfsgebouwen en andere bouwwerken voor bedrijfsmatige opslag;
    p. voorzieningen ten behoeve van de bedrijfsuitoefening, zoals rijwegen, paden, in- en uitritten, verblijfsgebieden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, oevervoorzieningen, water en andere op een bedrijventerrein voorkomende functies.
    Artikel 26.1 Algemeen gebruiksverbod
    Het is verboden de in Hoofdstuk 2 bedoelde gronden en bouwwerken te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, zoals die nader is aangeduid in de bestemmingsomschrijving.
    Artikel 31.4 Overgangsrecht gebruik
    Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    Artikel 31.5 Strijdig gebruik
    Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in lid 31.4, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    Artikel 31.7 Uitzondering op het overgangsrecht gebruik
    Lid 31.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.