ECLI:NL:RVS:2022:3383, Raad van State, 23-11-2022, 202106807/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-11-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2020 heeft het bestuur van de raad voor rechtsbijstand een aanvraag van [appellant sub 2] om een toevoeging voor rechtsbijstand ten behoeve van [appellant sub 1] afgewezen. Bij brieven van 24 augustus 2018 en 16 september 2018 heeft [appellant sub 1] het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam verzocht om een besluit te nemen over zijn aanvraag om woonkostentoeslag 2013. Bij besluit van 1 november 2018 heeft het college aan [appellant sub 1] meegedeeld dat het zich niet gehouden voelt om een besluit te nemen, omdat er een einde is gekomen aan het geschil tussen hem en [appellant sub 1] met de vaststellingsovereenkomst die het op 8 juni 2016 met [appellant sub 1] heeft gesloten. Bij besluit van 5 maart 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellant sub 1] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 5 maart 2019. Bij uitspraak van 31 maart 2020 heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] ongegrond verklaard.

202106807/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 november 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Rotterdam,
    2.       [appellant sub 2], kantoorhoudend te Den Haag,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 september 2021 in zaak nr. 21/3121 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 oktober 2020 heeft de raad een aanvraag van [appellant sub 2] om een toevoeging voor rechtsbijstand ten behoeve van [appellant sub 1] afgewezen.
    Bij besluit van 18 maart 2021 heeft de raad het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 17 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting op 13 oktober 2022 behandeld, waar [appellant sub 2], zowel in zijn hoedanigheid als advocaat van [appellant sub 1] als namens zichzelf, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets en mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij brieven van 24 augustus 2018 en 16 september 2018 heeft [appellant sub 1] het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam verzocht om een besluit te nemen over zijn aanvraag om woonkostentoeslag 2013. Bij besluit van 1 november 2018 heeft het college aan [appellant sub 1] meegedeeld dat het zich niet gehouden voelt om een besluit te nemen, omdat er een einde is gekomen aan het geschil tussen hem en [appellant sub 1] met de vaststellingsovereenkomst die het op 8 juni 2016 met [appellant sub 1] heeft gesloten. Bij besluit van 5 maart 2019 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellant sub 1] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 5 maart 2019. Bij uitspraak van 31 maart 2020 heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] ongegrond verklaard.
    Op 9 maart 2019 heeft [appellant sub 1] een toevoeging aangevraagd voor het instellen van beroep tegen het besluit van 5 maart 2019. Bij besluit van 14 mei 2019 heeft de raad hiervoor een toevoeging verleend. Op 2 april 2020 heeft [appellant sub 1] een vergoeding aangevraagd op deze toevoeging. Die vergoeding is vastgesteld bij besluit van 9 april 2020.
    2.       Op 10 oktober 2020 heeft [appellant sub 1] ook een toevoeging aangevraagd voor een procedure over de aanvraag van [appellant sub 1] om woonkostentoeslag 2019. Het college heeft de aanvraag van [appellant sub 1] om woonkostentoeslag 2019 bij besluit van 3 december 2019 afgewezen en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard bij besluit van 26 maart 2020. Het college heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat [appellant sub 1] niet voldoet aan de eisen voor bijzondere bijstand omdat zijn woonkosten lager zijn dan de toepasselijke maximaal subsidiabele huurgrens. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op het beroep van [appellant sub 1] op 16 november 2020, wat betekent dat de rechtsbijstand van [appellant sub 2] aan [appellant sub 1] op die datum is beëindigd.
    3.       Bij het besluit van 20 oktober 2020 heeft de raad de aanvraag om een toevoeging afgewezen. De raad heeft zich, onder verwijzing naar artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 32 van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb), op het standpunt gesteld dat het verzoek betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan aanspraak kan worden gemaakt op rechtsbijstand op grond van de eerder verstrekte toevoeging. De werkzaamheden vallen onder het bereik van deze eerder verstrekte toevoeging.
    4.       Bij het besluit van 18 maart 2021 heeft de raad het bezwaar van [appellant sub 1], onder verwijzing naar een advies van de Commissie voor Bezwaar van 18 februari 2021, niet-ontvankelijk verklaard. De commissie heeft de raad geadviseerd om het bezwaar van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk te verklaren vanwege het ontbreken van procesbelang omdat de rechtsbijstand op dat moment al was beëindigd. Het al dan niet toekennen van de toevoeging heeft geen gevolgen meer voor [appellant sub 1]. Aangezien het procesbelang niet aan de orde was gekomen tijdens de hoorzitting, heeft de commissie ten overvloede ook inhoudelijk advies gegeven aan de raad. De commissie heeft zich op het standpunt gesteld dat het bezwaar, zou het inhoudelijk worden beoordeeld, ongegrond moet worden verklaard, omdat beide aanvragen om toevoeging zien op hetzelfde rechtsbelang. [appellant sub 1] wenst in beide procedures bijzondere bijstand voor de woonkosten van zijn koopwoning te verkrijgen. Het doel en beoogde eindresultaat van de rechtsbijstand zijn daarom gelijk. Verder is in beide procedures geprocedeerd bij dezelfde instantie, zodat van diversiteit geen sprake is.
    [appellant sub 1] heeft hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank had [appellant sub 1] geen belang meer bij inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar omdat de verleende rechtsbijstand op dat moment al was beëindigd. Het al dan niet verstrekken van een toevoeging heeft geen invloed meer op de kwaliteit van de rechtsbijstand. Dat de rechtsbijstand nog niet was beëindigd op het moment van de aanvraag van de toevoeging doet daaraan niet af. De raad heeft het bezwaar dus terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep van [appellant sub 1]
    6.       De Afdeling heeft eerder overwogen dat het procesbelang van een rechtzoekende bij een besluit zoals hier aan de orde vervalt, indien de rechtsbijstand waarvoor de toevoeging was aangevraagd al is verleend en de zaak is beëindigd en het al dan niet toekennen van de toevoeging voor hem geen financiële of andere gevolgen heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2314).
    6.1.    [appellant sub 1] beoogde met het instellen van zijn bezwaar te bereiken dat aan hem een nieuwe toevoeging werd toegekend voor rechtsbijstand in de procedure over zijn aanvraag om woonkostentoeslag 2019. Op het moment dat de raad op 18 maart 2021 een besluit nam over het bezwaar van [appellant sub 1] tegen de afwijzing van de toevoeging, was de rechtsbijstand al verleend en was de procedure beëindigd. De rechtbank heeft namelijk uitspraak gedaan op het beroep van [appellant sub 1] op 16 november 2020. Naar het oordeel van de Afdeling is ook niet gebleken dat [appellant sub 1] financiële of andere gevolgen heeft ondervonden van het besluit van 18 maart 2021. De rechtbank heeft dus terecht het beroep van [appellant sub 1] ongegrond verklaard omdat de raad het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is daarom ongegrond.
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    7.       De afwijzing van een verzoek om een toevoeging omdat sprake is van een rechtsbelang waarvoor al eerder een toevoeging is verleend, leidt ertoe dat een advocaat zich voor vergoeding van de kosten van rechtsbijstand alleen kan beroepen op de eerder verstrekte toevoeging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2194). Zijn belang als rechtsbijstandsverlener is gelegen in het verkrijgen van vergoeding voor de door hem verrichte werkzaamheden die naar zijn mening niet vallen onder het bereik van de eerder verstrekte toevoeging. Hieruit volgt dat niet alleen [appellant sub 1], maar ook [appellant sub 2] belanghebbende is bij het besluit van 20 oktober 2020.
    [appellant sub 2] heeft zelf geen bezwaar en beroep ingediend. De Afdeling heeft echter recent overwogen (zie de uitspraak van 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2319) dat zij in deze gevallen een door de rechtzoekende ingesteld beroep toerekent aan de rechtsbijstandsverlener, omdat zij niet een aan elkaar tegengesteld belang hebben. Beiden willen namelijk graag dat de raad een tweede toevoeging verleent. Er kan dan ook van worden uitgegaan dat zij dezelfde beroepsgronden zouden hebben aangevoerd. De Afdeling beschouwt daarom ook [appellant sub 2] als indiener van het beroep bij de rechtbank en omdat [appellant sub 2] (anders dan [appellant sub 1]) nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het primaire besluit van 20 oktober 2020, is de weg daarmee vrij voor een inhoudelijke beoordeling van het (hoger) beroep.
    Er is geen aanleiding om [appellant sub 2]s verzoek tot verwijzing van de zaak naar een meervoudige kamer in te willigen nu dat verzoek is gebaseerd op een onjuiste uitleg van de uitspraak van 10 augustus 2022.
    7.1.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond omdat de rechtbank geen oordeel heeft gegeven over het beroep van [appellant sub 2]. Hoewel de rechtbank vanzelfsprekend geen rekening kon houden met de na haar uitspraak gewijzigde rechtspraak van de Afdeling, komt haar uitspraak wel voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen beoordeelt de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] inhoudelijk.
    Het beroep van [appellant sub 2]
    8.       Gelet op de bovengenoemde uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2319, moet ook [appellant sub 2] gezien worden als indiener van het bezwaar (naast [appellant sub 1]). In het besluit op bezwaar van 18 maart 2021 is echter niet beslist op het bezwaar van [appellant sub 2], wat wel had gemoeten. De Afdeling ziet daarom aanleiding om het beroep van [appellant sub 2] gegrond te verklaren en het besluit van 18 maart
    9.       2021 te vernietigen. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar van [appellant sub 2] te beoordelen.
    Het bezwaar van [appellant sub 2]
    10.     [appellant sub 2] voert aan dat de raad er ten onrechte van is uitgegaan dat er sprake is van eenzelfde rechtsbelang, waardoor de verrichte werkzaamheden vallen onder het bereik van een eerder verstrekte toevoeging. Het beroep waarvoor de eerdere toevoeging is verstrekt, had betrekking op de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand voor woonkostentoeslag in 2013. Volgens de raad kon [appellant sub 1] geen aanspraak meer maken op de woonkostentoeslag omdat hierover afspraken waren gemaakt in de vaststellingsovereenkomst van 8 juni 2016. De andere aanvraag heeft betrekking op de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand voor woonkostentoeslag in 2019. Volgens [appellant sub 2] hebben de aanvraag in 2013 en de aanvraag in 2019 betrekking op andere kosten. Ook wijst [appellant sub 2] erop dat niet kan worden gesproken van eenzelfde rechtsbelang omdat de aanvrager nieuwe feiten en omstandigheden heeft vermeld in de aanvraag voor 2019. Verder voert [appellant sub 2] aan dat de raad de beroepen die in voormelde procedures zijn ingesteld ten onrechte heeft aangemerkt als ‘behandeling van een procedure in één instantie’.
    10.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 8 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:26 en 10 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3343) moeten, gelet op de tekst van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 32 van de Wrb, in onderlinge samenhang bezien, in geval van verschillende rechtsbelangen waarvoor rechtsbijstand wordt gevraagd, in beginsel meer toevoegingen worden verstrekt. Als er één rechtsbelang is, kan met één toevoeging worden volstaan, tenzij sprake is van behandeling van een procedure in meer dan één instantie. Het gaat dus in de eerste plaats om de vraag of het verzoek om een toevoeging op hetzelfde rechtsbelang ziet als dat waarvoor eerder een toevoeging is verleend. Als dat zo is, moet vervolgens worden bezien of sprake is van behandeling van een procedure in meer dan één instantie. Het beleid van de raad, dat mede is neergelegd in de werkinstructie "Bereik", is hiermee in overeenstemming. Bij toepassing daarvan dient de raad in aanmerking te nemen dat naar gangbaar taalgebruik onder het begrip ‘instantie’ wordt verstaan ‘aanleg’ dan wel ‘openbaar lichaam’ of ‘overheidsorgaan’.
    10.2.  Voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van eenzelfde rechtsbelang is bepalend wat het doel en beoogde eindresultaat is van de rechtsbijstand in combinatie met het onderliggende feitencomplex. Het doel van [appellant sub 1] met de procedure waarvoor de toevoeging met kenmerk 3KI8738 is verleend, was het verkrijgen van woonkostentoeslag over 2013. Dit blijkt uit de brief van 16 september 2018 van [appellant sub 1] aan de raad, waarin [appellant sub 1] de raad verzoekt om alsnog een besluit te nemen op zijn aanvraag om woonkostentoeslag 2013. Het doel dat [appellant sub 1] voor ogen had met de andere procedure was het verkrijgen van woonkostentoeslag over 2019. Hoewel de woonkostentoeslag is aangevraagd voor verschillende jaren, is de Afdeling van oordeel dat het doel en beoogde eindresultaat van de procedures hetzelfde is. In beide gevallen wenst [appellant sub 1] woonkostentoeslag te verkrijgen voor overige kosten voor zijn koophuis. Daarbij heeft [appellant sub 2] naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de aanvraag om woonkostentoeslag 2019 zodanig feitelijk of juridisch anders is, dat deze aanvraag een afzonderlijk rechtsbelang heeft. Voor zover [appellant sub 2] heeft betoogd dat de aanvragen om woonkostentoeslag betrekking hebben op andere kosten, heeft hij dit standpunt niet nader onderbouwd en kan ook dit daarom niet leiden tot het door [appellant sub 2] daarmee beoogde doel. De Afdeling komt daarom tot de slotsom dat er sprake was van eenzelfde rechtsbelang. Dat de procedures anders zijn verlopen en er in de procedure over de aanvraag om woonkostentoeslag 2013 een vaststellingsovereenkomst is getroffen tussen het college en [appellant sub 1], doet daaraan niet af.
    10.3.  Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat de raad de aanvragen ten onrechte heeft aangemerkt als behandeling van een procedure bij één instantie, volgt de Afdeling dit standpunt niet. De beide beroepen waarvoor [appellant sub 2] afzonderlijk een toevoeging heeft aangevraagd zijn behandeld bij de rechtbank.
    Het betoog faalt.
    10.4.  Op grond van voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad de aanvraag om toevoeging terecht heeft afgewezen. Het bezwaar van [appellant sub 2] tegen het besluit van 20 oktober 2020 is ongegrond.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank geen oordeel heeft gegeven over het beroep van [appellant sub 2]. Voor het overige moet die uitspraak worden bevestigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] gegrond verklaren. De Afdeling zal het besluit van 18 maart 2021 vernietigen, voor zover daarbij niet is beslist op het bezwaar van [appellant sub 2], en dit bezwaar, zelf in de zaak voorziend, ongegrond verklaren. De Afdeling zal bepalen dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door haar vernietigde deel van het besluit.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 september 2021 in zaak nr. 21/3121, voor zover de rechtbank geen oordeel heeft gegeven over het beroep van [appellant sub 2];
    IV.      bevestigt die uitspraak voor het overige;
    V.       verklaart het beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    VI.      vernietigt het besluit van 18 maart 2021 met kenmerk nr. 3KZ2287, voor zover daarbij niet is beslist op het bezwaar van [appellant sub 2];
    VII.     verklaart het bezwaar van [appellant sub 2] tegen het besluit van 20 oktober 2020 met kenmerk nr. 3KZ2287 ongegrond;
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de Afdeling vernietigde deel van het besluit van 18 maart 2021.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Baldinger, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Baldinger
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 november 2022
    735-1022
     
    BIJLAGE
     
    Wet op de rechtsbijstand
    Artikel 28
    1. Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag:
    a. wordt ingediend nadat de rechtsbijstand reeds feitelijk is verleend;
    b. betrekking heeft op een rechtsbelang ter zake waarvan de aanvrager aanspraak kan maken op rechtsbijstand op grond van een eerder afgegeven toevoeging;
    […]
    Artikel 32
    De toevoeging geldt uitsluitend voor het rechtsbelang ter zake waarvoor zij is verleend en, in het geval van een procedure, voor de behandeling daarvan in één instantie, de tenuitvoerlegging van de rechterlijke uitspraak daaronder begrepen.
    Werkinstructie Bereik, hoofdstuk 1
    1.2 Rechtsbelang
    Het rechtsbelang is het belang waarvoor de rechtzoekende rechtsbijstand aanvraagt en dat hem rechtstreeks en individueel aangaat (artikel 1 Brt). Bepalend voor de afbakening van het begrip is wat het doel én beoogd eindresultaat is van de rechtsbijstand in combinatie met het onderliggende feitencomplex. De wijze waarop het belang behartigd wordt en de wegen die daartoe bewandeld worden, zijn voor de beoordeling minder bepalend (zie ook ‘na LAT aanvraag reguliere toevoeging’). Ook maakt het voor de beoordeling niet uit of aanvrager eisende dan wel verwerende partij is.
    Is er sprake van een samenstel van belangen, dan beoordeel je of deze ieder afzonderlijk een zelfstandige betekenis hebben. Is dit het geval, dan verstrek je aparte toevoegingen voor advies c.q. procedure. Als de belangen zo nauw met elkaar samenhangen dat niet gesproken kan worden van zelfstandige rechtsbelangen, dan verstrek je één toevoeging.
    Uiteraard kan een bepaald rechtsbelang leiden tot meerdere rechtsvragen, maar dat gegeven op zich levert geen grond om voor ieder van die rechtsvragen afzonderlijk een toevoeging te verstrekken. Bijvoorbeeld: het verbreken van een relatie tussen twee partners met minderjarige kinderen kan bijvoorbeeld rechtsvragen opleveren over alimentatie, gezag en omgang. Zolang voor deze rechtsvragen geen aparte procedures (zie paragraaf 1.3) aanhangig zijn gemaakt verstrek je één toevoeging.
    Als er meerdere aanvragen voor advieswerkzaamheden voor hetzelfde rechtsbelang worden ingediend, dan verstrek je één toevoeging voor advies c.q. procedure en wijs je de andere aanvragen af op bereik van die toevoeging. Ook als er meerdere wederpartijen zijn kan er nog steeds sprake zijn van één rechtsbelang (ECLI:NL:RVS:2011:BT8592).
    1.3 Diversiteit van procedures
    Als de aanvraag betrekking heeft op hetzelfde rechtsbelang waarvoor eerder een toevoeging is verleend, dan toets je de aanvraag vervolgens aan het criterium ‘diversiteit van procedures’. Als er sprake is van meerdere procedure-instanties, verstrek je in de meeste gevallen een nieuwe toevoeging. Bijvoorbeeld in een bestuursrechtelijke kwestie kan voor één rechtsbelang een bodemprocedure aanhangig zijn gemaakt bij het bestuursorgaan, en daarnaast kan een voorlopige voorziening zijn verzocht bij de voorzieningenrechter.
    Je toetst of:
    1. op de eerder afgegeven toevoeging een procedure is gevoerd, én
    2. op de gevraagde toevoeging daadwerkelijk een procedure bij een andere instantie wordt gevoerd.
    Worden beide vragen positief beantwoord, dan is sprake van diversiteit van procedures.
    Bij diversiteit van procedures verstrek je een volgende toevoeging voor hetzelfde rechtsbelang uitsluitend voor ‘procedure’ met de toelichting ‘advies onder bereik van ….’ .
    Als er twee afzonderlijke toevoegingen zijn verstrekt kan bij vaststelling van de vergoeding wel sprake zijn van samenhang (art. 11 en 21 Bvr) als beide zaken (nagenoeg) gelijktijdig zijn behandeld.