ECLI:NL:RBLIM:2023:2760, Rechtbank Limburg, 26-04-2023, ROE 22/1574
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Kostendelersnorm, geen reden voor afstemming, beroep op evenredigheidsbeginsel, artikel 1 EP bij het EVRM en geen plicht te anticiperen op wetswijziging. Beroep ongegrond.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 22/1574 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. E.G.W. Hendriks),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kerkrade 
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de wijziging van haar bijstandsuitkering in verband met de kostendelersnorm.
    
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit van [datum 2] 2022 heeft het college de bijstands-uitkering van eiseres met ingang van [datum 1] 2022 gewijzigd voortgezet naar de kostendelersnorm voor een tweepersoonshuishouden.
      
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 15 juni 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar zoon, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten en bevindingen
      
    
    
    1. Eiseres ontvangt een bijstandsuitkering ingevolgde de Participatiewet (PW) naar de norm van een alleenstaande. Zij woont samen met haar zoon, [naam zoon] , geboren op 
    
      [geboortedatum] 2001 . 
    
    
      
        Bestreden besluit
      
    
    
    2. Vervolgens heeft het college het besluit van [datum 2] 2022 genomen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat [naam zoon] wordt aangemerkt als kostendeler nu hij op [datum 1] 2022 21 jaar is geworden. De uitkering wordt dan ook gewijzigd voortgezet naar de kostendelersnorm voor een tweepersoonshuishouden ter hoogte van € 779,79 per maand. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit is het college bij zijn eerder ingenomen standpunt gebleven. 
    
    
      
        Standpunt eiseres
      
    
    
    3. Eiseres betoogt dat de kostendelersnorm niet van toepassing is. Zij voert aan dat haar zoon geen inkomen heeft, zodat de regeling van de kostendelersnorm ten onrechte op haar van toepassing is verklaard. Verder voert zij aan dat zij door de toepassing van de kostendelersnorm onevenredig in haar belangen en die van haar zoon wordt getroffen. Het college had de hardheidsclausule moeten toepassen en de kostendelersnorm niet moeten toepassen op haar situatie. Door de toepassing van de norm mist eiseres een fors bedrag van haar financiële middelen, hetgeen zij op geen enkele manier kan opvangen. Als gevolg daarvan zijn schulden ontstaan. In beroep wordt een onderbouwing gegeven van haar schulden. Eiseres betoogt hiermee dat zij in aanmerking wil komen voor afstemming op grond van artikel 18, eerste lid, van de [naam] betoogt eiseres dat het college op de wetswijzing per 1 januari 2023 had moeten anticiperen. Verder voert eiseres aan dat het toepassen van de kostendelersnorm in strijd is met het bepaalde in artikel 1 Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Ook stelt eiseres dat er sprake is van strijd met alle beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    4. Het wettelijk kader, zoals dat gold ten tijde in geding, is opgenomen in de bijlage.
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    5. De in deze procedure te beoordelen periode loopt van [datum 1] 2022 tot en met 
    
      [datum 2] 2022, namelijk de datum met ingang waarvan de bijstand is gewijzigd tot en met de datum van het wijzigingsbesluit (het primaire besluit).
    
    6. Niet in geschil is dat de zoon van eiseres in de te beoordelen periode zijn  hoofdverblijf had op het uitkeringsadres van eiseres en dat hij op [datum 1] 2022, 21 jaar geworden is. Verder staat vast dat de inwonende zoon van eiseres in de te beoordelen periode geen onderwijs volgde waarvoor aanspraak op studiefinanciering bestond.  Hij was dus niet een persoon die onderwijs volgt als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, aanhef en onder d, ten eerste, van de PW. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de zoon daarom terecht aangemerkt als een kostendelende medebewoner in de zin van artikel 19a van de PW. Gelet op artikel 22a van de PW is daarom de kostendelersnorm van toepassing op de bijstand van eiseres. 
    
    7. Zoals ook in vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) wordt overwogen, heeft de wetgever met het invoeren van de kostendelersnorm beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Niet relevant is of de medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. De aard van het inkomen van elk van de kostendelende bewoners speelt geen rol. Bovendien heeft de wetgever bij de invoering van de kostendelersnorm nadrukkelijk overwogen dat de voordelen van het kunnen delen van de kosten met medebewoners los staan van de redenen waarom men de woning deelt.
    
    8. Zoals de Raad verder bij herhaling heeft overwogen zijn de artikelen 22a en 19a van de PW, waarin de kostendelersnorm is geregeld, dwingendrechtelijk van aard. Die bepalingen bieden geen ruimte voor afwijking dan wel buiten toepassing laten van de kostendelersnorm. De PW biedt dan ook geen grondslag voor gehele of gedeeltelijke afwijking van de kostendelersnorm op de grond dat toepassing ervan leidt tot een onredelijke uitkomst of een onbillijkheid van overwegende aard. 
    
    9. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder - in afwijking van wat in rechtsoverweging 8 staat - de bijstand had moeten afstemmen met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW. Eiseres heeft ter onderbouwing hiervan een uitkeringsspecificatie overgelegd waaruit blijkt dat zij in december 2022, € 595,47 netto ontvangen heeft van het college. Zij heeft per 24 december 2022 een betalingsachterstand bij Ohra van € 78,09 en bij Menzis op 8 februari 2023 van € 4.057,02. Verder is er een brief van de termijnbetalingen van het water van WML, een bericht van beëindiging van Delta energie per 3 oktober 2022 en zijn er berichten over de huurachterstand van € 1.725,95 waarvoor eiseres op 1 februari 2023 een betalingsregeling heeft afgesproken van 35 termijnen. Ook is er een schuld aan de gemeente per 31 december 2022 van € 629,60. Meer aanvullend is nog een overzicht van Flanderijn overgelegd waaruit blijkt dat aan Zilveren Kruis een schuld bestaat van € 7.812,41 en 
    
      € 457,73. Tevens is er een betalingsachterstand van de zoon van eiseres bij Menzis van 
      € 223,15.
    
    
    
      9.1.
      Voor de door eiseres gewenste individuele afstemming in de vorm van een verhoging van de bijstand is slechts plaats in zeer bijzondere situaties. Dit is vaste rechtspraak. In de rechtspraak is het uitgangspunt neergelegd dat het toepassen van de kostendelersnorm op zichzelf bezien geen zeer bijzondere situatie is die moet leiden tot verhoging van de norm. Een zeer bijzonder situatie kan zich onder bepaalde omstandigheden wel voordoen als door de lager vastgestelde norm het bestaansminimum niet (meer) gewaarborgd is. Het is aan degene die deze afstemming wenst om aan de hand van een overzicht van alle inkomsten en uitgaven aannemelijk te maken dat zich een dergelijke zeer bijzondere situatie voordoet.
      
    
    
      9.2.
      Eiseres is daarin niet geslaagd. Eiseres heeft niet met concrete en controleerbare gegevens onderbouwd dat zij in een situatie verkeerde op grond waarvan het college de bijstand individueel had moeten afstemmen. Zij heeft namelijk niet met een totaaloverzicht van haar inkomsten (inclusief toeslagen) en uitgaven onderbouwd dat zij niet in staat is om in haar levensonderhoud te voorzien en de toepassing van de kostendelersnorm voor haar dus tot een financieel schrijnende situatie heeft geleid. Nu een overzicht van alle inkomsten en uitgaven ontbreekt, stelt het college zich terecht op het standpunt dat een zeer bijzondere situatie die noopt tot afstemming van de bijstand niet aannemelijk is gemaakt. Het enkele feit dat er ten tijde van de behandeling van het beroep ter zitting schulden zijn, is terecht onvoldoende geacht om te concluderen dat het bestaansminimum niet meer was gewaarborgd door de toepassing van de kostendelersnorm. Daarbij betrekt de rechtbank dat ter zitting door het college is toegelicht – en door eiseres niet is weersproken – dat in het jaar 2022 feitelijk slechts over zeven maanden de kostendelersnorm is toegepast en dat van de door eiseres opgevoerde schulden slechts een deel, namelijk tot een bedrag van € 1.200,-, is ontstaan na de toepassing van de kostendelersnorm. Van deze schulden heeft het college gesteld dat zij gelet op hun omvang niet zo ernstig zijn dat gesproken moet worden van een zeer bijzondere situatie die noopt tot afstemming van de bijstand. Van een dreigende huisuitzetting is ook geen sprake. De rechtbank volgt het college in dat standpunt. Tot slot acht de rechtbank relevant dat niet aannemelijk is gemaakt dat de zoon van eiseres in de te beoordelen periode niet in staat was te werken en dus zelf een inkomen te verdienen. Dat hij daartoe op medische gronden niet in staat was, is niet onderbouwd. Dat hij niet kon werken omdat hij een studie volgde bij de LOI (waarvoor geen recht op studiefinanciering bestaat) is evenmin aannemelijk gemaakt. Ter zitting is bevestigd dat de zoon van eiseres per 6 december 2022 is gestart met een studie bij de LOI.
      
      
        10. Ten aanzien van de beroepsgrond van eiseres dat er sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel oordeelt de rechtbank als volgt.
      
      
    
    
      10.1.
      
        Het evenredigheidsbeginsel is opgenomen in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Zoals hiervoor onder rechtsoverweging 8 is weergegeven, zijn de artikelen uit de PW waarin de kostendelersnorm is geregeld dwingendrechtelijk van aard. Dit betekent dat het het college niet vrijstaat bij de toepassing van die bepalingen belangen af te wegen. De toepassing van de artikelen uit de PW waarin de kostendelersnorm is geregeld kan daarom niet worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid van de Awb. 
        Ook toetsing van de betreffende artikelen uit de PW aan het evenredigheidsbeginsel als ongeschreven algemeen rechtsbeginsel is niet mogelijk, omdat de PW een wet in formele zin is. De laatste mogelijkheid om op basis van het evenredigheidsbeginsel toepassing van de kostendelersnorm te beletten is door middel van de zogenoemde contra-legemtoepassing. De rechtbank gaat daarop hierna verder in. 
      
      
      
        11. Het staat de rechter vrij om in bepaalde (groepen van) gevallen een wetsbepaling buiten toepassing te laten op de grond dat toepassing van die bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel. In latere arresten heeft de Hoge Raad dit zo geformuleerd, dat indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, zoals het evenredigheidsbeginsel, dat die toepassing achterwege moet blijven. 
      
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank is in het geval van eiseres van oordeel dat er geen sprake is van  bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld, die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever toen de kostendelersnorm is ingevoerd. Zoals de rechtbank hiervoor in rechtsoverweging 7 heeft overwogen, heeft de wetgever met het invoeren van de kostendelersnorm beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Het maakt daarbij niet uit of de medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. Met een situatie als die van eiseres en haar zoon heeft de wetgever dus bewust rekening gehouden. Omdat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, is er geen ruimte voor contra-legemtoepassing van het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank komt daarom niet toe aan de vraag of toepassing van de artikelen 19a en 22a van de PW zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege zou moeten blijven. 
      
      12. De rechtbank ziet voorts in de wetswijziging per 1 januari 2023 geen reden op grond waarvan het college van herziening vanaf [datum 1] 2022 had behoren af te zien. Dat de leeftijdsgrens voor de kostendelersnorm in de PW per 1 januari 2023 is verhoogd naar 27 jaar brengt niet mee dat het college rechtens gehouden was om daar in het geval van eiseres op te anticiperen. Dat er gemeentes zijn die dat wel hebben gedaan maakt niet dat het college dat ook had moeten doen. Het betreft buitenwettelijk begunstigend beleid en het college kan daartoe niet verplicht worden.
      
      13. Eiseres heeft tot slot aangevoerd dat de toepassing van de kostendelersnorm in strijd is met het in artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM beschermde recht op ongestoord eigendom. 
      
    
    
      13.1.
      De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in wat eiseres heeft gesteld terecht geen aanleiding gezien om af te wijken van de toepassing van de kostendelersnorm. Toepassing van de kostendelersnorm is volgens vaste rechtspraak van de Raad een inmenging in het eigendomsrecht, die bij wet is voorzien en een legitiem doel in het algemeen belang heeft. Voor de vraag of de toepassing van de kostendelersnorm tot een buitensporig zware last leidt moet een individuele beoordeling worden gemaakt. Eiseres heeft niet nader onderbouwd (bijvoorbeeld met een totaaloverzicht van haar inkomsten en lasten) dat in haar geval sprake is van een onevenredig zware last. De rechtbank verwijst naar rechtsoverweging 9.2.
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Goofers, voorzitter, en mr. J.M.E. Derks en 
      mr. S.J. Vogels, leden, in aanwezigheid van mr. T.M. Horsten-Kuijpers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 26 april 2023
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      Artikel 18, eerste lid, van de PW
      Het college stemt de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
    
    
    
      Artikel 19a eerste lid, onder d, ten eerste, van de PW
      Onder de kostendelende medebewoner wordt verstaan de persoon van 21 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft en niet een persoon is die onderwijs volgt waarvoor aanspraak op studiefinanciering kan bestaan.
    
    
    
      Artikel 22a van de PW
      Schrijft de norm voor een bijstandsuitkering voor indien de belanghebbende van 21 jaar of ouder een of meer kostendelende medebewoners heeft.
    
    
    
  
  
     Vanaf 1 januari 2023 tellen inwonende jongvolwassenen tot 27 jaar niet langer mee als kostendeler voor de uitkering van huisgenoten (Kamerstukken II, 2021/22, 35 394, nr. 22).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 november 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2797.
  
  
     Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16.
  
  
     Onder meer uitspraak van 30 juni 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1340.
  
  
     Uitspraak van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492.
  
  
     De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, rov. 9.5 en 9.6.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, rov.9.7 - 9.10.
  
  
     Een wet in formele zin is een wet van de formele wetgever, dat zijn de regering en de Staten-Generaal (Tweede en Eerste kamer) gezamenlijk.
  
  
     Contra legem (Latijn contra – „tegen“; lex – „wet“) is een begrip uit de rechtswetenschap. De uitdrukking betekent dat een rechterlijke beslissing in strijd is met de letterlijke tekst van een wet in formele zin.
  
  
     Zie het Harmonisatiewetarrest van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 30 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2586 en van 15 november 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2496.