ECLI:NL:RVS:2021:2060, Raad van State, 15-09-2021, 202006544/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen, voor zover hier van belang, [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om drie in het besluit genoemde overtredingen op het perceel [locatie] en het perceel op de hoek van deze weg en de Braamweg in Haaksbergen te beëindigen en/of beëindigd te houden. Voor elk van de drie overtredingen is een afzonderlijke last opgenomen (aangeduid als de lasten b, c en d) en is een daaraan gekoppeld dwangsombedrag vastgesteld.  [appellant] heeft een agrarisch bedrijf op de percelen A en B. Op 6 februari 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle op de percelen A en B uitgevoerd. Geconstateerd is, voor zover hier van belang, dat: - op perceel A drie dieselolietanks aanwezig zijn, die niet zijn voorzien van een KIWA-certificaat; - perceel A wordt gebruikt voor de opslag van oude tanks, hout, plastic, bouwmateriaal en overige materialen; en - perceel B wordt gebruikt voor de opslag van grasbalen.

202006544/1/R4.
    Datum uitspraak: 15 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haaksbergen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 6 november 2020 in zaak nr. 19/920 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 juli 2018 heeft het college, voor zover hier van belang, [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om drie in het besluit genoemde overtredingen op het perceel [locatie] (hierna: perceel A) en het perceel op de hoek van deze weg en de Braamweg (hierna: perceel B) in Haaksbergen te beëindigen en/of beëindigd te houden. Voor elk van de drie overtredingen is een afzonderlijke last opgenomen (aangeduid als de lasten b, c en d) en is een daaraan gekoppeld dwangsombedrag vastgesteld.
    Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep bij de rechtbank ingesteld.
    Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het college, voor zover hier van belang, besloten tot invordering van dwangsommen wegens het niet voldoen aan de lasten b, c en d (hierna: het invorderingsbesluit).
    Het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant] heeft ook betrekking op het invorderingsbesluit.
    Bij uitspraak van 6 november 2020 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 30 januari 2019, voor zover dat gaat over de lasten b, c en d, en het invorderingsbesluit, voor zover dat verband houdt met die drie lasten, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2021. [appellant] heeft telefonisch aan de zitting deelgenomen. Het college, vertegenwoordigd door A. Somhorst-Kuipers en J.P. Lelieveld, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Zoals op de zitting met partijen is afgesproken, heeft het college een aanmaning van 3 maart 2021 aan de Afdeling gezonden, waaruit blijkt dat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsommen nog niet is verjaard.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft een agrarisch bedrijf op de percelen A en B.
    2.       Op 6 februari 2018 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle op de percelen A en B uitgevoerd. Geconstateerd is, voor zover hier van belang, dat:
    - op perceel A drie dieselolietanks aanwezig zijn, die niet zijn voorzien van een KIWA-certificaat;
    - perceel A wordt gebruikt voor de opslag van oude tanks, hout, plastic, bouwmateriaal en overige materialen; en
    - perceel B wordt gebruikt voor de opslag van grasbalen, (oud) plastic en andere materialen.
    Nadat het college aan [appellant] heeft meegedeeld dat het voornemen bestaat om handhavend op te treden, waarover [appellant] een zienswijze heeft ingediend, heeft een gemeentelijke toezichthouder op 9 juli 2018 een tweede controle op de percelen A en B uitgevoerd. Daarbij zijn vergelijkbare constateringen gedaan als bij de eerste controle.
    3.       In het besluit van 31 juli 2018 heeft het college aan [appellant] vier lasten onder dwangsom (de lasten a t/m d) opgelegd.
    Last a is in deze zaak niet aan de orde, omdat op dat punt rechtstreeks beroep openstond bij de Afdeling. De andere lasten betreffen:
    b. Het opslaan van gasolie, smeerolie of afgewerkte olie in drie niet-gecertificeerde bovengrondse olietanks op perceel A. Dit is volgens het college in strijd met artikel 3.54d van het Activiteitenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 3.71d, tweede lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer.
    c. Het in strijd met de in het bestemmingsplan "Buitengebied Haaksbergen" aan perceel A gegeven bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf" gebruiken van dat perceel als stort- en opslagplaats van afvalstoffen, oude bouwmaterialen en materialen die niets van doen hebben met de normale agrarisch bedrijfsvoering.
    d. Het in strijd met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap" gebruiken van perceel B als stort- en opslagplaats door de aanwezigheid van afvalstoffen en hooirollen, hooibalen, grasrollen en grasbalen.
    Het college heeft [appellant] gelast de overtredingen binnen een bepaalde termijn te beëindigen. In het besluit van 31 juli 2018 is bepaald dat [appellant] bij het niet voldoen aan de lasten dwangsommen verbeurt van € 5.000,- ineens (last b), € 25.000,- ineens (last c) en € 25.000,- ineens (last d).
    4.       Bij het besluit op bezwaar heeft het college het besluit van 31 juli 2018 op de onderdelen b, c en d in stand gelaten. Wel heeft het college daarbij de grondslag van last d aangepast. Het gaat niet om een overtreding van artikel 3.5.1, onder b en c, van de regels van het bestemmingsplan, maar om een overtreding van artikel 8.5.1, onder c, van de planregels, zo stelt het college. Op grond van de laatstgenoemde bepaling wordt tot een met de bestemming strijdig gebruik in ieder geval gerekend: het gebruiken of laten gebruiken van de gronden als stort- of opslagplaats van al dan niet aan het gebruik onttrokken voorwerpen, stoffen en materialen, behoudens opslag die geschiedt in het kader van de normale agrarische bedrijfsvoering.
    5.       Bij besluit van 11 februari 2020 heeft het college een bedrag van € 55.000,- ingevorderd, omdat volgens het college niet is voldaan aan de lasten b, c en d.
    Aangevallen uitspraak en hoger beroep
    6.       In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit op bezwaar, voor zover het gaat om de lasten b, c en d, ongegrond verklaard. Ook heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het invorderingsbesluit, voor zover dat verband houdt met de lasten b, c en d, ongegrond verklaard.
    7.       [appellant] heeft hiertegen hoger beroep ingesteld.
    Beoordeling van het hoger beroep
    8.       [appellant] voert aan dat hij het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft gevraagd een onderzoek in te stellen naar de werkwijzen van onder meer de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, de politie en de gemeente Haaksbergen. [appellant] stelt dat hij het recht heeft om rauwe melk te (ver)kopen voor humane consumptie. Volgens [appellant] wordt hij door verschillende instanties belemmerd in het ongestoorde gebruik daarvan. Daarbij wijst hij op de gang van zaken rond het fosfaatrechtenstelsel en het fosfaatreductieplan. Volgens [appellant] is bovendien sprake van het ongeoorloofd stapelen van boetes en dwangsommen, met als doel om hem het werken onmogelijk te maken. Hierdoor is de schade inmiddels opgelopen tot een enorm bedrag. De rechtbank heeft dit volgens hem niet onderkend.
    Verder stelt hij dat college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat andere agrarische bedrijven in de gemeente niet worden aangepakt voor vergelijkbare opslag op hun gronden.
    Bevoegdheid om handhavend op te treden
    9.       In de aangevallen uitspraak is de rechtbank ingegaan op de door het college geconstateerde overtredingen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college - voor zover het gaat om de lasten b, c en d - bevoegd was om handhavend op te treden.
    Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] deze bevoegdheid van het college betwist, omdat het volgens hem niet gaat om de opslag van afvalstoffen. Daarbij heeft hij herhaald wat hij daarover in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd.
    Uit deze enkele herhaling van het eerdere betoog bij de rechtbank volgt niet waarom [appellant] van mening is dat de aangevallen uitspraak op dit onderdeel onjuist is. De Afdeling ziet hierin dan ook geen reden voor een vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Bijzondere omstandigheden
    10.     Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    10.1.  [appellant] meent dat in dit geval bijzondere omstandigheden aanwezig zijn (zoals bedoeld in de vorige overweging). Daarbij doet hij een beroep op het gelijkheidsbeginsel. In dat kader heeft hij foto's overgelegd van andere agrarische percelen. Op die percelen wordt volgens [appellant] ook vaste mest opgeslagen op een onverhard oppervlak, zonder adequate voorzieningen.
    De Afdeling stelt echter vast dat het in deze procedure niet meer gaat over de opslag van vaste mest op het land, zonder adequate voorziening (wat een overtreding is van artikel 13 van de Wet bodembescherming). Dat speelde bij last a (dat een apart onderdeel was van het besluit van 31 juli 2018). Over die last heeft de Afdeling al uitspraak gedaan op 18 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2755). In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat [appellant] zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel (waarbij hij stelde dat andere agrariërs in Haaksbergen ook vaste mest op het land opslaan zonder adequate voorziening) niet nader heeft geconcretiseerd.
    Met het alsnog aanleveren van zulke concrete gegevens in de procedure die nu aan de orde is, is [appellant] te laat. Het besluit van 31 juli 2018, voor zover dat gaat over last a, is nu immers al onherroepelijk.
    10.2.  Voor zover het gaat om de lasten b, c en d, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college niet handhavend optreedt tegen soortgelijke overtredingen bij andere agrarische percelen in Haaksbergen.
    De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het college wegens bijzondere omstandigheden in dit geval had moeten afzien van handhavend optreden.      
    Het betoog slaagt niet.
    De hoogte van de dwangsombedragen
    11.     De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] aldus dat hij de opgelegde dwangsombedragen onevenredig hoog vindt. Hij meent dat sprake is van een bewuste financiële uitputting door de optelsom van alle dwangsommen. Daarbij doelt hij zowel op dwangsommen die zijn opgelegd door het college als op dwangsombesluiten van andere instanties.
    11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:164, overweging 9.1 (waarin weer is verwezen naar eerdere jurisprudentie), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    11.2.  Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsombedragen heeft het college zich gebaseerd op de 'Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen'. In die Leidraad zijn bedragen genoemd voor (onder meer) de overtredingen waarover het hier gaat. Volgens het college komen de opgelegde dwangsombedragen overeen met de bedragen die in de Leidraad worden genoemd. [appellant] heeft deze stelling van het college als zodanig niet bestreden.
    Voor zover [appellant] wijst op samenloop met dwangsombesluiten van andere instanties, overweegt de Afdeling dat het in de zaak die nu aan de orde is, gaat om drie afzonderlijke overtredingen. Deze overtredingen staan los van de problematiek rond fosfaatrechten of het fosfaatreductieplan.
    De overtredingen hebben ook geen relatie met het houden van melkvee of het (ver)kopen van rauwe melk (waarover [appellant] problemen stelt te hebben met andere instanties). Het gaat in dit geval immers alleen om de opslag van olie en om het gebruiken van de percelen A en B als stort- en opslagplaats. [appellant] kan een einde maken aan deze overtredingen, zonder dat dit van invloed is op de andere door hem genoemde aspecten van zijn bedrijfsvoering.
    In het aangevoerde ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    Conclusie
    12.     Uit het voorgaande volgt dat het betoog over de lasten onder dwangsom niet slaagt.
    Het invorderingsbesluit van 11 februari 2020
    13.     [appellant] stelt dat het college ten onrechte tot invordering is overgegaan voordat het besluit tot oplegging van de dwangsom onherroepelijk is geworden. De rechtbank heeft dit volgens hem niet onderkend.
    13.1.  Dit betoog slaagt niet. Ook wanneer een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom nog niet in rechte onaantastbaar is, kan het college, zonder dat de wet daaraan in de weg staat, besluiten om tot invordering van verbeurde dwangsommen over te gaan (vergelijk de uitspraak van 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0743).
    14.     Verder stelt [appellant] dat hij het ingevorderde bedrag niet kan betalen. Het is volgens hem een feit van algemene bekendheid dat een melkveehouder een bedrag van € 55.000,- niet beschikbaar heeft.
    14.1.  Bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering een groot gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit.
    Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    De Afdeling overweegt verder dat het bestuursorgaan bij de invordering van een verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    14.2.  De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat [appellant] niet heeft gesteld en ook niet heeft onderbouwd dat hij het ingevorderde bedrag niet kan betalen.
    In hoger beroep heeft [appellant] hiertegen geen specifieke gronden aangevoerd. Ook in hoger beroep heeft hij volstaan met de stelling dat het gaat om een hoog bedrag, dat hij evident niet kan betalen.
    Die stelling heeft hij echter niet nader onderbouwd. De Afdeling ziet hierin dan ook geen aanleiding voor een vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    15.     Het betoog over het invorderingsbesluit slaagt niet.
    Conclusie
    16.     Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep ongegrond is.
    Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    17.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
    208