ECLI:NL:RVS:2010:BL9661, Raad van State, 31-03-2010, 200806537/1/V6 en 200806646/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 13 december 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) [appellante] (hierna: de vennootschap) boetes van € 56.000,00 en € 64.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

200806537/1/V6 en 200806646/1/V6.
      Datum uitspraak: 31 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Verwijzingsuitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Maastricht van 15 juli 2008 in zaken nrs. 07/1752 en 07/1753 in de gedingen tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 13 december 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) [appellante] (hierna: de vennootschap) boetes van € 56.000,00 en € 64.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
    
    Bij besluiten van 12 september 2007 en 19 september 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) de daartegen door de vennootschap gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
    
    Bij onderscheiden uitspraken van 15 juli 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) de daartegen door de vennootschap ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft de vennootschap bij onderscheiden brieven, bij de Raad van State ingekomen op 25 augustus 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De minister heeft verweerschriften ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 11 november 2009, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door mr. A.J.T.J. Meuwissen, advocaat te Maasbracht, vergezeld door [hoofd productie] van de vennootschap, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.A.W. Stiekema, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
    
    Bij brieven van 4 maart 2010 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat het onderzoek is heropend en dat zij voornemens is het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een voor te leggen vraag. De tekst van deze vraag was in concept bijgevoegd.
    
    Bij brief van 18 maart 2010 heeft de vennootschap een reactie gegeven.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 39, eerste lid, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), thans, na wijziging, artikel 45, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), is het verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap vrij.
    
    Ingevolge artikel 49, eerste alinea, thans, na wijziging, artikel 56, eerste alinea, van het VWEU, zijn in het kader van de daarop volgende bepalingen beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
    
    Ingevolge artikel 50, laatste alinea, thans, na wijziging, artikel 57, laatste alinea, van het VWEU, voor zover thans van belang, kan degene die de diensten verricht, daartoe zijn werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt.
    
    Ingevolge Bijlage XII Lijst bedoeld in artikel 24 van de Toetredingsakte: Polen (hierna: Bijlage XII), onderdeel 2, punt 1, zijn wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van Richtlijn 96/71/EG (hierna: de Detacheringsrichtlijn) tussen, voor zover thans van belang, Polen en Nederland, artikel 39 en de eerste alinea van artikel 49 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 45 en de eerste alinea van artikel 56, van het VWEU, slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14.
    
    Ingevolge punt 2, voor zover thans van belang, zullen de huidige lidstaten, in afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Polen, nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Poolse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen.
    
    Nederland heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ingevolge voormelde Bijlage XII het recht op het vrij verkeer van werknemers, zoals neergelegd in artikel 39 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 45 van het VWEU, tijdelijk te beperken en heeft door voortzetting van de overgangsperiode de vergunningplicht ingevolge de Wav tot 1 mei 2007 gehandhaafd (Kamerstukken II 2003/04, 29 407, nr. 1 e.v.). In Bijlage XII is tussen Polen en Nederland geen overgangsregeling getroffen voor het vrij verkeer van diensten.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Detacheringsrichtlijn is de richtlijn van toepassing op in een Lid-Staat gevestigde ondernemingen die in het kader van transnationale dienstverrichtingen, overeenkomstig lid 3, werknemers ter beschikking stellen op het grondgebied van een andere Lid-Staat.
    
    Ingevolge het derde lid is de richtlijn van toepassing voor zover de in lid 1 bedoelde ondernemingen een van de volgende transnationale maatregelen nemen:
    
    a) een werknemer voor hun rekening en onder hun leiding op het grondgebied van een andere Lid-Staat ter beschikking stellen, in het kader van een overeenkomst tussen de onderneming van herkomst en de ontvanger van de dienst die in deze Lid-Staat werkzaam is, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
    
    b) een werknemer op het grondgebied van een andere Lid-Staat ter beschikking stellen van een vestiging of een tot hetzelfde concern behorende onderneming, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat, of
    
    c) als uitzendbedrijf of als onderneming van herkomst, een werknemer ter beschikking stellen van een ontvangende onderneming die op het grondgebied van een andere Lid-Staat gevestigd is of er werkzaamheden uitvoert, voor zover er gedurende de periode van terbeschikkingstelling een dienstverband tussen het uitzendbureau of de onderneming van herkomst en de werknemer bestaat.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, wordt voor de toepassing van deze richtlijn onder "ter beschikking gestelde werknemer" verstaan, iedere werknemer die gedurende een bepaalde periode werkt op het grondgebied van een Lid-Staat die niet de Staat is waar die werknemer gewoonlijk werkt.
    
    2.1.1. Op dit geding is de Wav van toepassing zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 265) op 1 juli 2009.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚ van de Wav, wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
    
    Ingevolge het tweede lid is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 1 en 2 van de Wav (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13) is diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten vergunningplichtig werkgever en is deze werkgever te allen tijde verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is voor het feitelijk werkgeverschap niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een ander arbeid wordt verricht is daarvoor reeds voldoende (Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 5, blz. 2).
    
    Aldus kunnen ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav verschillende werkgevers dezelfde vreemdeling arbeid laten verrichten en kan aan elk van hen ingevolge artikel 2, in samenhang met de hierna vermelde artikelen 18 en 19a, eerste lid, van de Wav een boete worden opgelegd, indien geen van hen over een tewerkstellingsvergunning beschikt.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wav is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie ingevolge bepalingen vastgesteld bij overeenkomst met andere mogendheden dan wel bij een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, een tewerkstellingsvergunning niet mag worden verlangd.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, is voormeld verbod niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, evenmin van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die beschikt over een krachtens de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) afgegeven vergunning, welke is voorzien van een aantekening waaruit blijkt dat aan die vergunning geen beperkingen zijn verbonden voor het verrichten van arbeid.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, wordt een tewerkstellingsvergunning aangevraagd door de werkgever.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt een tewerkstellingsvergunning geweigerd indien:
    
    a. voor de desbetreffende arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod op de arbeidsmarkt beschikbaar is;
    
    b. het een arbeidsplaats betreft waarvan de beschikbaarheid niet ten minste vijf weken vóór het indienen van de aanvraag aan de Centrale organisatie werk en inkomen (hierna: de CWI) is gemeld;
    
    d. het een niet eerder toegelaten vreemdeling betreft, die met de desbetreffende arbeid over een periode van een maand niet ten minste een bedrag verdient gelijk aan het minimumloon, bedoeld in artikel 8, onder a, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 18b, eerste lid, van de Wav, maakt de toezichthouder, indien hij vaststelt dat een beboetbaar feit is begaan, daarvan zo spoedig mogelijk een rapport op.
    
    Ingevolge het derde lid is, indien de toezichthouder, bedoeld in het eerste lid, jegens de bij een beboetbaar feit betrokken persoon een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de gevolgtrekking kan verbinden dat jegens hem wegens het begaan van het beboetbare feit een rapport als bedoeld in het eerste lid zal worden opgemaakt, die persoon niet langer verplicht ter zake enige verklaring af te leggen. De in de eerste volzin bedoelde persoon wordt hiervan in kennis gesteld alvorens hem mondeling om informatie wordt gevraagd.
    
    Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
    
    Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten, ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.
    
    Ingevolge artikel 19d, eerste lid, onder b, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,00.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
    
    Ingevolge artikel 19e, derde lid, wordt de beschikking gegeven binnen dertien weken na dagtekening van het rapport, bedoeld in artikel 18b.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, vervalt de bevoegdheid om een boete op te leggen na verloop van twee jaren na de dag waarop het beboetbare feit is geconstateerd.
    
    Ingevolge artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft de vreemdeling in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het EG-Verdrag dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte.
    
    Bij besluit van 10 november 2005 is per 1 december 2005 op basis van artikel 3, eerste lid, onder c, van de Wav het Besluit uitvoering Wav (hierna: het Besluit) gewijzigd.
    
    Ingevolge artikel 1e, eerste lid, van het Besluit, voor zover thans van belang, is het verbod, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening tijdelijk in Nederland arbeid verricht in dienst van een werkgever die buiten Nederland is gevestigd in een andere Lid-Staat van de Europese Unie, mits
    
    a. de vreemdeling gerechtigd is als werknemer van deze werkgever de arbeid te verrichten in het land alwaar de werkgever gevestigd is,
    
    b. de werkgever de arbeid in Nederland voor de aanvang daarvan schriftelijk aan de CWI heeft gemeld, onder overlegging van een verklaring en bewijsstukken als bedoeld in het tweede lid, en
    
    c. er geen sprake is van dienstverlening die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten.
    
    2.1.2. In de nota van toelichting bij het Besluit van 10 november 2005 tot wijziging van het Besluit en van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000) is ten aanzien van artikel 1e van het Besluit, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
    
    "1. Algemeen
    
    Dit besluit bevat een nadere regeling ten aanzien van het werken door vreemdelingen in Nederland, voor zover het tijdelijke arbeid betreft welke strekt ter uitvoering van een contract tot dienstverlening, gesloten met een dienstverlener welke is gevestigd buiten Nederland, in enige lidstaat van de Europese Unie of een andere staat ten aanzien waarvan Nederland verplichtingen heeft aangegaan inzake vrij dienstenverkeer. Op grond van artikel 2 van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) behoeft een werkgever die een vreemdeling in Nederland arbeid doet verrichten in het algemeen een tewerkstellingsvergunning alvorens die arbeid is toegestaan. Voor de afgifte van die vergunningen gelden een aantal criteria, als neergelegd in de artt. 8 en 9 van de Wav, welke bescherming van de Nederlandse arbeidsmarkt ten doel hebben. Op grond van de Wav, en het op die wet gebaseerde Besluit uitvoering Wav, geldt een aantal vrijstellingen met betrekking tot deze vergunningplicht, o.m. uit hoofde van internationaal-rechtelijke verplichtingen (b.v. ten aanzien van EU-onderdanen waarvoor het vrije werknemersverkeer geldt) en voor gevallen van incidentele arbeid, waarbij de arbeidsmarktbescherming minder nodig is. Door dit besluit wordt een additionele vrijstelling in het leven geroepen. Doelstelling is hierbij om, met inachtneming van de Europeesrechtelijke randvoorwaarden, de belemmeringen voor het dienstenverkeer binnen de Europese markt tot een minimum te beperken, zonder dat dit misbruik of oneigenlijk gebruik van de regeling mogelijk maakt.
    
    2. Europeesrechtelijke randvoorwaarden
    
    (…) Een bijzondere situatie ontstaat in geval een in enig EU-land gevestigde onderneming in een ander EU-land activiteiten ontplooit ten aanzien waarvan de vrijheid van dienstverlening geldt, doch daarbij gebruik wenst te maken van werknemers voor wie het vrij werknemersverkeer nog niet geldt (niet-EU-burgers, of EU-burgers welke de nationaliteit hebben van een land waarvoor, krachtens het bij de Toetredingsakte overeengekomen overgangsrecht, het vrij werknemersverkeer nog niet geldt).
    
    Deze situatie wordt ingekaderd door een aantal uitspraken van het Hof van Justitie EG. In het bijzonder zij verwezen naar de uitspraken van het Hof van Justitie EG van 27 maart 1990 (zaak C-133/89, Rush Portuguesa, 9 augustus 1994 (zaak C-43/93, Vander Elst) en 21 oktober 2004 (zaak C-445/03, Cie/Luxemburg). Op grond van deze uitspraken dient het als een met het gemeenschapsrecht strijdige beperking van het vrij dienstenverkeer te worden beschouwd indien een lidstaat het verrichten van diensten vanuit een andere lidstaat, onder gebruikmaking van vast in dienst zijnde werknemers waarvoor het vrij verkeer van werknemers nog niet geldt, afhankelijk stelt van de eis van een werkvergunning, waarbij die vergunning niet wordt verleend indien op de binnenlandse arbeidsmarkt voldoende arbeidsaanbod voor de te verrichten arbeid aanwezig is. Een uitzondering geldt hierbij evenwel voor dienstverlening welke enkel bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten, aangezien dergelijke dienstverlening juist ten doel heeft werknemers toegang te verschaffen tot de arbeidsmarkt van de ontvangende staat. (…)
    
    5. Inhoud van de vrijstellingsregeling
    
    Het besluit houdt in dat een grensoverschrijdende dienstverlener die zijn diensten verleent met gebruikmaking van werknemers waarvoor het vrije werknemersverkeer niet geldt wordt vrijgesteld van de thans geldende vergunningseis.
    
    (…)
    
    d. De vrijstellingsregeling geldt niet voor dienstverlening die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. In het kader van dit besluit wordt met het begrip ter beschikking stellen verwezen naar de feitelijke omstandigheden waaronder de arbeidskrachten worden tewerkgesteld. Het gaat om de situatie waarin een onderneming aan een andere onderneming personeel verschaft teneinde onder gezag van laatstgenoemde onderneming werkzaamheden te verrichten. Niet van belang is hoe de buiten Nederland gevestigde werkgever en de derde in Nederland aan wie de arbeidskrachten ter beschikking worden gesteld de arbeidsrelatie aanduiden. In de praktijk worden termen gebruikt als arbeidspooling, detachering, outsourcing, bodyshopping, uitlenen, uitzenden en ter beschikking stellen. In het kader van dit besluit is het begrip ter beschikking stellen ook niet beperkt tot het tot stand brengen van arbeidsverhoudingen die naar Nederlands recht kunnen worden gekarakteriseerd als uitzendovereenkomsten in de zin van artikel 7:690 van het Burgerlijk Wetboek; ook uitzendrelaties welke tot stand worden gebracht door een onderneming waarvoor het ter beschikking stellen van personeel niet de primaire bedrijfsactiviteit is, moeten onder omstandigheden beschouwd worden als ter beschikking stellen in de zin van dit besluit, b.v. de intraconcernuitzending of de collegiale uitleen. Europeesrechtelijk gaat het om de terbeschikkingstellingsituaties als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder b en c, van Richtlijn 96/71 EG (de zgn. detacheringsrichtlijn). Veelal zal de rechtsverhouding tussen de buitenlandse onderneming en de Nederlandse onderneming naar Nederlands recht gekarakteriseerd moeten worden als een overeenkomst van opdracht, als bedoeld in artikel 7:400 van het Burgerlijk Wetboek, maar dit zal niet altijd het geval zijn. Ook de ter beschikking stelling om niet en, onder omstandigheden, de als aanneemovereenkomst geconstrueerde overeenkomst kunnen, afhankelijk van de inhoud van het contract en de feitelijke uitvoering daarvan, ter beschikking stelling in de zin van dit besluit opleveren. Bepalend is slechts of de inlener feitelijk, krachtens het contract, zo nodig aangevuld met aanwijzingen over de uitvoering van het contract, bepaalt of kan bepalen welke arbeid door de arbeidskrachten wordt verricht, en de omstandigheden waaronder dit plaatsvindt.
    
    Over de vraag, wanneer sprake is van het ter beschikking stellen van personeel, kan ten slotte nog het volgende worden opgemerkt. Indien uit het contract met de opdrachtgever voortvloeit dat een dienst zal worden verricht onder gebruikmaking van op eigen risico door de dienstverlener aangeschafte bedrijfsmiddelen en aangeschafte materialen, en de dienstverlener die bedrijfsmiddelen laat bedienen en de materialen laat verwerken door eigen werknemers, is de vrijstellingregeling van toepassing, tenzij de beschikbaarstelling van de bedrijfsmiddelen en materialen slechts een ondergeschikt onderdeel vormt van de overeengekomen dienstverrichting, en de beschikbaarstelling van personeel aan de inlener overheerst.".
    
    Ingevolge het met ingang van 1 november 2006 ingevoerde artikel 1f van het Besluit, is het verbod bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die in Nederland wordt tewerkgesteld als stagiair en rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder e, van de Vw 2000, dan wel die beschikt over een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor studie als bedoeld in artikel 3.4, eerste lid, onder n, van het Vb 2000.
    
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1f van het Besluit (nota van toelichting, blz. 4; Stb. 2006, 521) is in dit artikel een vrijstelling opgenomen van de tewerkstellingsvergunningsplicht voor buitenlandse studenten, die aan een Nederlandse onderwijsinstelling studeren. Deze studenten ondervinden bij het volgen van een voor die studie noodzakelijke stage belemmeringen. De verplichting om over een tewerkstellingsvergunning te beschikken is - ook al wordt de vergunning zonder arbeidsmarkttoets afgegeven - een dergelijke belemmering, waarvan het wenselijk is dat deze wordt afgeschaft. Voorwaarde is wel dat de werkgever beschikt over een stage-overeenkomst met de desbetreffende student en onderwijsinstelling. De verwijzing naar gemeenschapsonderdanen (artikel 8, onder e, van de Vw 2000) heeft betrekking op onderdanen van EU-lidstaten waarvoor nog geen vrij verkeer van werknemers van toepassing is.
    
    Volgens paragraaf 24 van de Uitvoeringsregels Wav behorende bij het Delegatie- en uitvoeringsbesluit Wav (hierna: de Uitvoeringsregels) kan voor vreemdelingen die arbeid verrichten die noodzakelijk is ter voltooiing van hun opleiding, voor maximaal een jaar een tewerkstellingsvergunning worden verleend zonder toepassing van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, b en d, van de Wav.
    
    Volgens paragraaf 25 kan voor vreemdelingen die naar Nederland komen om werkervaring op te doen, die voor hun toekomstig functioneren in hun herkomstland van belang is, een tewerkstellingsvergunning worden verleend voor in de regel maximaal 24 weken zonder toepassing van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wav. Voorwaarde voor toepassing van deze uitzonderingsmogelijkheid is dat deze praktikanten reeds een voldoende vakgerichte basisopleiding hebben gevolgd en op basis van een overeenkomst tussen een in het buitenland gevestigde onderneming en een in Nederland gevestigde onderneming in de laatstgenoemde bij wijze van onderricht bedrijfservaring opdoen. Bij de aanvraag dient het leerplan te zijn bijgevoegd, alsmede een verklaring van de Nederlandse werkgever inhoudende dat de praktikant geen reguliere arbeidsplaats inneemt en een verklaring van de buitenlandse werkgever dat hij de praktikant na ommekomst van de praktijkperiode weer daadwerkelijk in dienst zal nemen. Het aantal praktikanten staat in een redelijke verhouding tot het aantal werknemers dat bij een werkgever werkzaam is.
    
    Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete, als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav' (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij deze beleidsregels is gevoegd.
    
    Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.
    
    Volgens artikel 7 zal, bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wav waarbij sprake is van tewerkstelling van een vreemdeling in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening als bedoeld in artikel 1e van het Besluit en waarbij de betrokken dienstverlener binnen twee weken na de constatering van het beboetbare feit alsnog volledig melding doet van de desbetreffende arbeid, de boete worden gematigd tot € 1.500,00 voor het totaal van deze beboetbare feiten.
    
    Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, gesteld op € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit.
    
    Feiten
    
    2.2. De vennootschap staat in het handelsregister ingeschreven als een groothandel in levensmiddelen en genotsartikelen, in daartoe benodigde dan wel daarvan afgeleide heel- en halfproducten en is gespecialiseerd in het verwerken van wild- en konijnenproducten.
    
    De op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) opgemaakte boeterapporten van 19 september 2006 (hierna: de boeterapporten) houden in dat de vennootschap te Maastricht een productiehal voor de verwerking van vlees exploiteert. Bij een controle op 15 november 2005 zijn acht vreemdelingen van Poolse nationaliteit samen met vier personen van Nederlandse nationaliteit aangetroffen. Zij verrichtten allen als productiemedewerker arbeid bestaande uit het verwerken, snijden en inpakken van vlees. De vreemdelingen van Poolse nationaliteit droegen een lange witte jas, een trui en laarzen. De meesten van hen droegen over hun jas nog blauwe plastic beschermende mouwen en sommigen droegen een blauw hoofdkapje. In de productiehal werd een twaalftal vleesverpakkingsmachines aangetroffen die alle in bedrijf bleken te zijn. Op dan wel nabij de machines lagen partijen vlees ter verdere bewerking. De productiechef verklaarde dat alle aangetroffen productiemedewerkers zich bezighielden met het verwerken, snijden en inpakken van vlees. Voor deze vreemdelingen zijn geen tewerkstellingsvergunningen afgegeven.
    
    Bij een controle op 21 december 2005 zijn in de productiehal van de vennootschap samen met vier personen van Nederlandse nationaliteit zeven vreemdelingen van Poolse nationaliteit (hierna tezamen met de vreemdelingen die tijdens de controle van 15 november 2005 zijn aangetroffen: de vreemdelingen) achter diverse vleesverpakkingsmachines aangetroffen, waar zij allen bezig waren met het wegen en inpakken van vlees. Voor deze vreemdelingen zijn geen tewerkstellingsvergunningen afgegeven.
    
    De vreemdelingen bleken in dienst te zijn bij de onderneming [bedrijf], gevestigd te [plaats], [land]. Zij kregen hun loon rechtstreeks door deze onderneming in Polen uitbetaald. De directie van de vennootschap is tevens de directie van [bedrijf]. Door de vennootschap is een Studie Training Overeenkomst van 24 mei 2005 overgelegd, die is opgemaakt tussen de vennootschap en [bedrijf] en voor beide ondertekend door [directeur].
    
    De Studie Training Overeenkomst houdt in dat [bedrijf] elke zes tot acht weken groepen bestaande uit acht personen naar de vennootschap zal sturen voor opleiding door de vennootschap. [bedrijf] dient de personen voor de opleiding te selecteren. De groep dient een goed gemiddeld niveau te hebben. [bedrijf] dient te zorgen voor huisvesting te Maastricht.
    
    [bedrijf] factureert de vennootschap voor de werkuren tegen een vergoeding van € 17,00 per uur. De facturering volgt na elke periode. [belanghebbende] of [directeur] betaalt voor de lokale behoeften van de mensen en declareert deze kosten bij [bedrijf]. Afgezien van het praktische werk heeft een groep drie tot vier uur per week theorieles. De opleidingsperiode duurt zes tot acht weken, waarvan schriftelijke verslagen worden gemaakt. Indien de Nederlandse autoriteiten om een E101-verklaring vragen, zal [bedrijf] deze onmiddellijk verschaffen. [bedrijf] is verantwoordelijk voor kosten en boetes en dergelijke gedurende de opleiding.
    
    De vreemdeling [vreemdeling A] heeft verklaard sedert 1 november 2004 vleesverwerkende werkzaamheden te hebben verricht voor [bedrijf]. Zij heeft voorts verklaard bij de vennootschap stage te lopen sinds 17 oktober 2005. Zij krijgt scholing in machinaal vleesverwerken, omdat in de toekomst de machines naar Polen zullen worden gebracht. Zij heeft geen stageboek, krijgt geen cijfers of beoordeling, geen theorielessen, stagetoeslag of diploma. Zij leert alles op de werkvloer en weet niet wanneer de stageperiode afloopt. Zij verblijft in een hotel te Maastricht. Dit is door [bedrijf] geregeld.
    
    De vreemdeling [vreemdeling B] heeft verklaard op 16 oktober 2005 naar Nederland te zijn gekomen voor scholing in de verpakking en verwerking van vlees. Zij is in dienst van [bedrijf] en ontvangt van dit bedrijf haar loon. Zij werkt acht uur per dag, vijf dagen per week bij de vennootschap. Als zij klaar is met de scholing gaat zij terug naar Polen. Zij wordt aangestuurd door medewerkers van de vennootschap. Zij krijgt geen specifieke stageopdrachten, maar doet wat men haar vraagt. Zij heeft geen stageboek. Zij heeft de theorie in Polen geleerd en leert de praktijk bij de vennootschap omdat daar meer ervaring aanwezig is: zij doet hetzelfde werk als in Polen, maar wordt in Nederland beter begeleid. Er wordt geen evaluatieformulier opgemaakt en zij weet niet hoe een en ander wordt bijgehouden met betrekking tot haar stage. Zij krijgt geen extra vergoeding en weet niet of zij een diploma krijgt.
    
    De vreemdeling [vreemdeling C] heeft verklaard sinds 17 oktober 2005 te werken bij de vennootschap. Zij is hier om het bedienen van machines te leren. Het is de bedoeling dat de productie in de loop van 2006 naar Polen wordt verplaatst en dat zij dan de machines kan bedienen. Als zij haar werk niet goed doet wordt zij daarop aangesproken, maar zij weet niet of er stagerapportages worden opgesteld. Zij heeft in Polen een opleiding gevolgd voor het maken van vlees en worst en is in Polen al zestien jaar werkzaam in de vleesverwerking, waarvan de laatste drie jaar bij [bedrijf]. Zij kan straks in Polen mensen begeleiden. Zij heeft geen overeenkomst getekend om in Nederland te werken. De kosten voor het verblijf in het hotel worden door de vennootschap betaald. Haar loon ontvangt zij in Polen.
    
    2.2.1. De vennootschap heeft voor de vreemdelingen geen tewerkstellingsvergunningen aangevraagd. Evenmin is de arbeid van de vreemdelingen gemeld in de zin van artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit. Ten aanzien van [bedrijf] zijn afzonderlijke boeterapporten opgemaakt.
    
    Besluiten
    
    2.3. Bij onderscheiden besluiten van 13 december 2006 heeft de staatssecretaris aan de vennootschap boetes opgelegd van € 56.000,00 en € 64.000,00 wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Aan deze besluiten heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat, voor zover thans van belang, de vennootschap de vreemdelingen in Nederland arbeid heeft laten verrichten zonder tewerkstellingvergunningen, terwijl die waren vereist, en voorts niet is gebleken dat de geconstateerde overtredingen de vennootschap niet aan te rekenen zouden zijn.
    
    2.4. Bij besluiten van 12 en 19 september 2007 heeft de minister de daartegen door de vennootschap gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    In die besluiten heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat, voor zover thans van belang, gelet op het ruime werkgeversbegrip van artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1˚, van de Wav, de vennootschap de feitelijk werkgever van de vreemdelingen is en [bedrijf] de formele werkgever. Voorts valt volgens de minister ook arbeid verricht in het kader van een stage onder vergunningplichtige arbeid. Volgens paragraaf 24 van de Uitvoeringsregels is dan ook voor een stagiaire een tewerkstellingsvergunning vereist. Voorts is voor toepassing van artikel 1f, van het Besluit vereist dat de werkgever beschikt over een stageovereenkomst met de desbetreffende student en een Nederlandse onderwijsinstelling, waarvan in dit geval geen sprake is. Voorts heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat gelet op de feiten en omstandigheden van dit geval geen sprake is van grensoverschrijdende dienstverrichting waarvoor geen tewerkstellingsvergunning is vereist, maar van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Dit vloeit volgens de minister voort uit de omstandigheid dat de vreemdelingen werkinstructies en opdrachten kregen van de vennootschap, zodat zij onder toezicht en leiding van de vennootschap stonden, en de werkzaamheden zijn verricht met materialen van de vennootschap. Daarmee is de uitzondering van artikel 1e, eerste lid, van het Besluit evenmin van toepassing.
    
    Aangevallen uitspraken
    
    2.5. In de uitspraken van 15 juli 2008 heeft de rechtbank overwogen dat voldoende aannemelijk is geworden dat de vennootschap zeven, onderscheidenlijk acht vreemdelingen arbeid heeft laten verrichten bestaande uit het verwerken, snijden dan wel inpakken van vlees. Ook indien de vreemdelingen stage liepen bij de vennootschap diende zij over tewerkstellingsvergunningen te beschikken. Voorts heeft de rechtbank, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 27 maart 1990 in zaak nr. C-113/89 (Rush Portuguesa; www.eur-lex.europa.eu), overwogen dat onder bepaalde omstandigheden beperkingen, zoals het eisen van een tewerkstellingsvergunning, op het vrij verkeer van diensten mogen worden toegepast. Volgens de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van dienstverrichting slechts bestaande uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. De minister heeft terecht geconcludeerd dat de vennootschap in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft gehandeld, zodat de minister bevoegd was een boete op te leggen, aldus de rechtbank.
    
    Beoordeling
    
    2.6. De vennootschap betoogt dat de boeterapporten en de verslagen van de getuigenverhoren onvolledig dan wel onjuist zijn. De boeterapporten geven geen uitsluitsel over de vraag of de inspecteurs arbeid hebben zien verrichten en zo ja, door welke personen, aldus de vennootschap.
    
    2.6.1. Vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 28 oktober 2009 in zaak nr. 200807424/1/V6) is dat in beginsel van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport dient te worden uitgegaan. Dat is slechts anders, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt. De enkele stelling dat uit de boeterapporten niet blijkt of de inspecteurs arbeid hebben waargenomen en door wie deze werd verricht, kan niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, reeds omdat uit de boeterapporten duidelijk blijkt uit welke feiten en omstandigheden de inspecteurs hebben opgemaakt dat de vreemdelingen arbeid hebben verricht. Voorts is door de vennootschap niet ontkend dat de vreemdelingen de in de boeterapporten vermelde werkzaamheden hebben verricht.
    
    2.7. Voorts betoogt de vennootschap dat de verklaringen van de vreemdelingen niet als bewijs kunnen worden toegelaten, nu hun niet de cautie is gegeven.
    
    2.7.1. Zoals volgt uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008 in zaak nr. 200704963/1) is gelet op artikel 18b van de Wav het geven van de cautie niet vereist indien de vreemdelingen, zoals hier, slechts als getuigen zijn gehoord. Nu de vreemdelingen niet kenbaar hebben gemaakt dat hun verklaringen onjuist zijn weergegeven, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat deze verklaringen aan de boetes ten grondslag konden worden gelegd.
    
    2.8. De vennootschap betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat de termijn, genoemd in artikel 19e, derde lid, is overschreden, niet tot de conclusie leidt dat niet langer een boete kon worden opgelegd. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 19e, derde lid, en 19f van de Wav (Kamerstukken II 2003/04, 29 523, nr. 3, p. 18), blijkt dat die termijn een termijn van orde is, aan de overschrijding waarvan geen gevolgen zijn verbonden. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken dat de vennootschap door deze overschrijding in haar belangen is geschaad. Gelet op hetgeen in 2.6.1. is overwogen kan de vennootschap niet worden gevolgd in haar betoog dat wegens tijdsverloop fouten zijn opgetreden in de boeterapporten.
    
    2.9. Voorts kan het betoog dat de minister in strijd heeft gehandeld met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) door niet te reageren op het verzoek van de vennootschap de vragen die de minister haar tijdens een verhoor had willen stellen schriftelijk toe te zenden niet slagen, omdat er geen wettelijk voorschrift bestaat op grond waarvan de minister hiertoe zou zijn gehouden. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat dit om een andere reden diende te geschieden. Evenmin is sprake van de door de vennootschap aangevoerde strijd met de artikelen 3:9 en 3:49 van de Awb, omdat deze zien op de hier niet aan de orde zijnde situatie dat door een bestuursorgaan om advies is gevraagd. Het boeterapport kan niet worden aangemerkt als een door een adviseur in de zin van artikel 3:5 van de Awb uitgebracht advies.
    
    2.10. De vennootschap heeft verder betoogd dat door Nederland bij de ondertekening van de Toetredingsakte met Polen geen voorbehouden zijn gemaakt bij het vrij verkeer van werknemers, goederen en diensten. Volgens de vennootschap is het in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel dat de Nederlandse regering er voor heeft gekozen om na de ondertekening alsnog beperkingen op te werpen.
    
    Zoals uit het in 2.1. weergegeven wettelijk kader blijkt is ingevolge punt 1 van Bijlage XII het vrij verkeer van werknemers slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14. Uit punt 2 volgt dat de huidige lidstaten nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen zullen toepassen om de toegang van Poolse werknemers tot hun arbeidsmarkten te regelen. De mogelijkheid om beperkingen op te nemen vloeit derhalve voort uit de Bijlage. Van strijd met het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel is dan ook geen sprake.
    
    2.11. Voorts betoogt de vennootschap dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake was van grensoverschrijdende dienstverrichting die slechts bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten. Hiertoe voert zij aan dat [bedrijf] een dochteronderneming van de vennootschap is. De vreemdelingen waren aanwezig in het kader van een intercompany stagetraject, waarvan een schriftelijke overeenkomst tussen beide ondernemingen van 24 mei 2005 is overgelegd. De regeling kwam, zoals ter zitting bij de Afdeling is uiteengezet, neer op een wederzijdse dienstverlening tussen [bedrijf] en de vennootschap, waarbij gebruik werd gemaakt van de machines van de vennootschap en deze kennis overdroeg, terwijl door [bedrijf] personeel werd geleverd om kennis en werkervaring op te doen. De vreemdelingen zijn volgens de vennootschap nooit toegetreden tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Zij verbleven feitelijk slechts een bepaalde, korte tijd, namelijk tien tot twaalf weken, in Nederland, waren in dienst van [bedrijf], oefenden hun hoofdactiviteit uit in Polen en zouden na de dienstverrichting weer terugkeren naar Polen. Het stellen van de tewerkstellingsvergunningseis is volgens de vennootschap in strijd met artikel 49 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 56 van het VWEU.
    
    2.11.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 30 januari 2008 in zaak nr. 200702763/1) leidt de Afdeling uit voormeld arrest Rush Portuguesa alsmede uit de arresten van het Hof van 9 augustus 1994, in zaak nr. C-43/93 (Vander Elst; www.eur-lex.europa.eu), 21 oktober 2004 in zaak nr. C-445/03 (Commissie tegen Luxemburg), 19 januari 2006 in zaak nr. C-244/04 (Commissie tegen Duitsland) en van 21 september 2006 in zaak nr. C-168/04 (Commissie tegen Oostenrijk; www.curia.europa.eu) af, dat het beperken van de vrijheid van dienstverrichting door middel van nationale maatregelen gerechtvaardigd kan zijn, in de situatie waarin met de terbeschikkingstelling wordt beoogd de betrokken werknemer, anders dan tijdelijk voor zover nodig voor de terbeschikkingstelling, te laten toetreden tot de arbeidsmarkt van de Lid-Staat van tewerkstelling dan wel de beperkingen met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers te omzeilen. De Afdeling leidt uit genoemde rechtspraak eveneens af dat die situatie zich in het algemeen niet voordoet, indien een dienstbetrekking bestaat tussen de terbeschikkinggestelde werknemer en de dienstverrichter, die werknemer zijn hoofdactiviteit in de Lid-Staat van herkomst uitoefent en hij na de dienstverrichting naar die Lid-Staat terugkeert.
    
    De Afdeling heeft evenzeer eerder overwogen (onder meer de uitspraak van 5 maart 2008 in zaak nr. 200704304/1) dat uit voormelde rechtspraak van het Hof volgt dat een beperking van de vrijheid van dienstverrichting moet worden gerechtvaardigd door de bescherming van een algemeen belang en proportioneel moet zijn en dat nationale maatregelen - zoals de eis van een tewerkstellingsvergunning - ter controle of het vrij verkeer van diensten niet wordt gebruikt voor een ander doel dan de betrokken dienst zelf - zoals de omzeiling van de beperkingen op het vrij verkeer van werknemers - in ieder geval niet tot gevolg mogen hebben dat het vrij verkeer van diensten illusoir wordt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat volgens het Hof de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting niet aan de beoordelingsvrijheid van de administratie onderworpen mag zijn.
    
    2.11.2. Niet in geschil is dat de vennootschap geen beroep doet op artikel 1f van het Besluit, omdat geen sprake is van een stage-overeenkomst met een Nederlandse onderwijsinstelling.
    
    Voorts is niet in geschil en staat ook voor de Afdeling vast dat het tijdelijk ter beschikking stellen van arbeidskrachten valt onder het begrip 'verrichten van diensten' in artikel 49 van het EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 56 van het VWEU en dat de eis van een tewerkstellingsvergunning voor dienstverrichting die bestaat uit het ter beschikking stellen van arbeidskrachten een beperking van de vrijheid van dienstverrichting oplevert.
    
    Uit de toelichting bij het Besluit, als in 2.1.2. weergegeven volgt dat artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit in het bijzonder strekt tot bescherming van de Nederlandse arbeidsmarkt en dat het betrekking heeft op terbeschikkingstellingssituaties als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Detacheringsrichtlijn.
    
    De minister heeft aan zijn standpunt dat slechts van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten sprake was, ten grondslag gelegd dat de vreemdelingen feitelijk gewoon hebben meegewerkt in het productieproces, met andere woorden dat er slechts "handen" zijn geleverd: de werkzaamheden hadden geen betrekking op een afgeronde opdracht, zoals het verwerken van een bepaalde hoeveelheid vlees, maar bestonden uit gewone dagelijkse werkzaamheden samen met de werknemers van de vennootschap. Bovendien werden de vreemdelingen na drie maanden vervangen door andere werknemers van [bedrijf].
    
    De Afdeling stelt vast dat de vreemdelingen ten tijde van de controle door de Arbeidsinspectie in dienst waren bij [bedrijf] en dat onbestreden is gebleven dat zij hun hoofdactiviteit in de Lid-Staat van herkomst uitoefenden en na afloop van de werkzaamheden bij de vennootschap naar Polen zijn teruggekeerd.
    
    Voorts geven de in 2.2. vermelde feiten voldoende grondslag voor de vaststelling dat de vreemdelingen in dienst van [bedrijf], een in Polen gevestigde dochteronderneming van de vennootschap, tijdelijk in Nederland werkzaam zijn geweest om onder leiding en toezicht van de vennootschap met gebruikmaking van haar machines bij de vennootschap scholing en praktijkervaring op te doen, met dien verstande dat de vreemdelingen daarbij, gelet op de wijze waarop deze scholing was vormgegeven, nagenoeg volledig deelnamen aan het productieproces van de vennootschap. Uit de boeterapporten en de daarbij gevoegde verklaringen van enkele vreemdelingen volgt dat de vreemdelingen zich in de productiehal van de vennootschap samen met de Nederlandse productiemedewerkers vijf dagen per week, acht uur per dag bezighielden met productiewerkzaamheden, zoals het verwerken, snijden en inpakken van vlees en de vreemdelingen niet de in de Studie Training Overeenkomst vermelde theorielessen kregen, zodat de lessen zich beperkten tot 'training on the job'. Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat zich een situatie voordoet van terbeschikkingstelling van werknemers door [bedrijf] aan de vennootschap die moet worden aangemerkt als grensoverschrijdende intra-concernuitlening als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, van de Detacheringsrichtlijn.
    
    2.11.3. Bij verwijzingsuitspraken van 29 juli 2009 heeft de Afdeling in de zaken nrs. C-307/09, C-308/09 en C-309/09 (www.curia.europa.eu) het Hof verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vragen:
    
    1. Moeten de artikelen 49 en 50 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling, zoals vervat in artikel 2 van de Wet arbeid vreemdelingen, gelezen in samenhang met artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen, op grond waarvan voor het ter beschikking stellen van werknemers als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder c, van Richtlijn 96/71/EG een tewerkstellingsvergunning is vereist?
    
    2. Aan de hand van welke criteria dient te worden bepaald of sprake is van het ter beschikking stellen van werknemers in de zin van artikel 1, derde lid, aanhef en onder c, van Richtlijn 96/71/EG?
    
    2.11.4. Gelet op hetgeen in 2.11.2. is overwogen ziet de Afdeling zich thans geplaatst voor de vraag of met het oog op de bescherming van de nationale arbeidsmarkt de eis van een tewerkstellingsvergunning op grond van artikel 2 van de Wav, zoals in 2.1.1. geschetst, voor dienstverrichting die bestaat uit het ter beschikking stellen van werknemers als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, van de Detacheringsrichtlijn, in het licht van de artikelen 56 en 57 van het VWEU, mede gelet op het in Bijlage XII gemaakte voorbehoud, een proportionele maatregel is. Zij ziet daarom aanleiding om het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de volgende vraag:
    
    Moeten de artikelen 56 en 57 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling, zoals vervat in artikel 2 van de Wet arbeid vreemdelingen, gelezen in samenhang met artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen, op grond waarvan voor het ter beschikking stellen van werknemers als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, van Richtlijn 96/71/EG een tewerkstellingsvergunning is vereist?
    
    2.12. Gelet op het vorenstaande, zal de behandeling van de hoger beroepen worden geschorst, als na te melden.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de hierboven geformuleerde vraag;
    
    Moeten de artikelen 56 en 57 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling, zoals vervat in artikel 2 van de Wet arbeid vreemdelingen, gelezen in samenhang met artikel 1e, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen, op grond waarvan voor het ter beschikking stellen van werknemers als bedoeld in artikel 1, derde lid, aanhef en onder b, van Richtlijn 96/71/EG een tewerkstellingsvergunning is vereist?
    
    II. schorst de behandeling van de hoger beroepen;
    
    III. houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.M.A. Claessens, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Claessens w.g. Groeneweg
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2010
    
    32-532.