ECLI:NL:RVS:2015:855, Raad van State, 18-03-2015, 201405929/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 januari 2013 heeft het college [appellant sub 2] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 7.560,00, vermeerderd met de wettelijke rente.

201405929/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 maart 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
    
    1. het college van burgemeester en wethouders van Albrandswaard,
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente Albrandswaard,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 juni 2014 in zaak nr. 13/4931 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 januari 2013 heeft het college [appellant sub 2] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 7.560,00, vermeerderd met de wettelijke rente.
    
    Bij besluit van 25 juni 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 juni 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 juni 2013 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 29 januari 2013 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en bepaald dat aan [appellant sub 2] ten laste van de gemeente Albrandswaard een tegemoetkoming in planschade wordt toegekend van € 11.240,00, vermeerderd met de wettelijke rente. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant sub 2] heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    
    Het college heeft een zienswijze ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.G.M. Ostojić-Hanssen en J. de Ruiter, beiden werkzaam bij de gemeente, vergezeld van drs. P.A.J.M. van Bragt, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat te Helmond, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak in ieder geval voor rekening van de aanvrager: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
    
    1.1. Bij de beoordeling van een verzoek om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon onderscheidenlijk kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt afgeweken moet worden.
    
    2. [appellant sub 2] is eigenaar van het perceel en de daarop gelegen tussenwoning aan de [locatie] in Rhoon (hierna: het perceel). Hij heeft bij brief van 3 juli 2012 een verzoek om een tegemoetkoming in planschade ingediend. [appellant sub 2] stelt schade te lijden ten gevolge van het besluit van 8 april 2009 (hierna: het vrijstellingsbesluit), waarbij het college met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan "Plan Dorp Herziening 1958" (hierna: het oude bestemmingsplan) heeft verleend voor de bouw van winkelruimten, appartementen, het uitbreiden van een bestaande supermarkt en de aanleg van een parkeerdek op de eerste etage, op het terrein achter het perceel. Tevens stelt hij schade te lijden ten gevolge van het door de raad op 26 januari 2009 vastgestelde en op 12 november 2009 in werking getreden bestemmingsplan "Rhoon Dorp" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan).
    
    3. Het college heeft het verzoek ter advisering voorgelegd aan de SAOZ. De SAOZ heeft in een advies van januari 2013 het planologische regime van het oude bestemmingsplan vergeleken met dat van het vrijstellingsbesluit. Vervolgens heeft zij het planologische regime van het oude bestemmingsplan en het vrijstellingsbesluit vergeleken met dat van het nieuwe bestemmingsplan. De SAOZ heeft op basis van deze vergelijkingen geconcludeerd dat de planologische maatregelen hebben geleid tot een nadeliger positie waaruit op de voet van artikel 6.1 van de Wro voor vergoeding vatbare schade in de vorm van waardevermindering is voortgevloeid. De SAOZ heeft de waardevermindering van het object ten gevolge van het vrijstellingsbesluit getaxeerd op € 6.000,00 en de waardevermindering ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan op € 9.000,00. Zij heeft op deze bedragen afzonderlijk een bedrag gelijk aan 2% van de waarde van het perceel op de peildata voor het ontstaan van de schade in mindering gebracht, te weten respectievelijk € 3.800,00 en € 3.640,00. De SAOZ heeft het college geadviseerd [appellant sub 2] een tegemoetkoming van onderscheidenlijk € 2.200,00 en € 5.360,00 toe te kennen.
    
    Het college heeft in navolging van dit advies [appellant sub 2] een totale tegemoetkoming in planschade toegekend van € 7.560,00, vermeerderd met de wettelijke rente.
    
    4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het vrijstellingsbesluit en het nieuwe bestemmingsplan als één planologisch regime moeten worden gezien, omdat vooruitlopend op de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan vrijstelling is verleend voor de oprichting van winkels en appartementen en uitbreiding van een supermarkt. Het vrijstellingsbesluit was met name ingegeven om alvast een aanvang van de werkzaamheden mogelijk te maken, zonder daarbij eerst de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan te moeten afwachten. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het in dit geschil van belang zijnde gedeelte van het nieuwe bestemmingsplan ten tijde van de indiening van het verzoek in rechte onaantastbaar was. Nu de omstandigheden van dit geval aanleiding geven tot de vaststelling dat het vrijstellingsbesluit nauw verweven is met het voordien vastgestelde nieuwe bestemmingsplan, worden naar het oordeel van de rechtbank de door het vrijstellingsbesluit en de met het nieuwe bestemmingsplan aantoonbaar verbonden nadelen geacht voort te vloeien uit hetzelfde planologische regime.
    
    Gelet op het voorgaande is de rechtbank voorts van oordeel dat het college ten onrechte zowel voor de schade als gevolg van het vrijstellingsbesluit als voor de schade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade voor rekening van [appellant sub 2] heeft gelaten.
    
    De rechtbank heeft het besluit van 25 juni 2013 vernietigd en aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien. Zij heeft overwogen dat, nu in het nieuwe bestemmingsplan planologisch meer mogelijk wordt gemaakt wat betreft bebouwing en gebruik dan bij het vrijstellingsbesluit het geval is en met het vrijstellingsbesluit is beoogd de voorgenomen werkzaamheden alvast plaats te laten vinden, in beginsel dient te worden uitgegaan van het nieuwe bestemmingsplan als het schadeveroorzakende besluit dat dient te worden vergeleken met het oude bestemmingsplan. De rechtbank heeft voorts overwogen dat, uitgaande van de door de SAOZ getaxeerde waarde van het object voor de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op peildatum 12 november 2009 van € 182.000,00 en de waardevermindering ten gevolge van het vrijstellingsbesluit van € 6.000,00, de waarde van het object voor inwerkingtreding van het nieuwe plan € 188.000,00 bedraagt. Aangezien de SAOZ de waarde van het object onder het nieuwe bestemmingsplan heeft getaxeerd op € 173.000,00, bedraagt de waardevermindering door de planologische wijziging € 15.000,00. De rechtbank heeft daarop een bedrag van € 3.760,00, zijnde 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, wegens het normaal maatschappelijk risico in mindering gebracht en de tegemoetkoming in planschade vastgesteld op € 11.240,00, vermeerderd met de wettelijke rente.
    
    Het hoger beroep van het college
    
    5. Het college betoogt dat de rechtbank, door te oordelen dat het college ten onrechte voor zowel het vrijstellingsbesluit als het nieuwe bestemmingsplan een gedeelte van de schade voor rekening van [appellant sub 2] heeft gelaten wegens het normaal maatschappelijk risico, heeft miskend dat ingevolge de artikelen 6.1 en 6.2 van de Wro per planologische maatregel dient te worden beoordeeld of deze leidt tot schade en of die schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Dat enige verwevenheid tussen het vrijstellingsbesluit en het nieuwe bestemmingsplan bestaat, doet hieraan niet af. Voorts voert het college aan dat uit de uitspraak van de Afdeling van 8 januari 2014 in zaak nr. 201301250/1/A2 volgt dat indien, zoals in dit geval, het nieuwe bestemmingsplan meer mogelijk maakt dan het vrijstellingsbesluit, geconcludeerd moet worden dat met het nieuwe bestemmingsplan zelfstandig schade is opgetreden die als zodanig ook zelfstandig dient te worden beoordeeld. In dit geval is dan ook terecht voor de schade per afzonderlijke planologische maatregel het normaal maatschappelijk risico toegepast, aldus het college.
    
    5.1. Indien hetgeen mogelijk is gemaakt bij een met toepassing van artikel 19 van de WRO verleende vrijstelling daarna wordt bevestigd in een bestemmingsplan, moet volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling in beginsel worden uitgegaan van de vrijstelling als het schadeveroorzakende besluit. Onder bepaalde omstandigheden ligt het evenwel in rede een vrijstelling en een direct daarop volgend bestemmingsplan in het kader van de planvergelijking als één regime te zien. Anders dan het college betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat die omstandigheden zich in dit geval voordoen. Niet is in geschil dat met het op 8 april 2009 genomen vrijstellingsbesluit wordt vooruitgelopen op het in werking treden van het enkele maanden eerder, te weten op 26 januari 2009, vastgestelde nieuwe bestemmingsplan, waarin het bouwplan waarop het vrijstellingsbesluit betrekking heeft mogelijk is gemaakt. De vrijstelling is specifiek verleend om het onder het oude bestemmingsplan geldende bouwverbod te doorbreken. Voorts was ten tijde van de indiening van het verzoek om een tegemoetkoming in planschade het nieuwe bestemmingsplan al in werking getreden en was het hier van belang zijnde gedeelte van het nieuwe bestemmingsplan ook al rechtens onaantastbaar geworden bij uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2010 in zaak nr. 200908404/1/R1. Onder deze omstandigheden is het vrijstellingsbesluit zo nauw verweven met het nieuwe bestemmingsplan, dat de door dit besluit veroorzaakte nadelen en voordelen geacht moeten worden voort te vloeien uit hetzelfde planologische regime. Dit betekent dat het vrijstellingsbesluit en het nieuwe bestemmingsplan in het kader van de planvergelijking als één planologisch regime moeten worden gezien. Het enkele gegeven dat het nieuwe bestemmingsplan voorziet in ruimere gebruiks- en bouwmogelijkheden dan het vrijstellingsbesluit, is op zich onvoldoende voor een ander oordeel. De uitspraak van de Afdeling van 8 januari 2014 biedt daarvoor ook geen grondslag. In die zaak is weliswaar geoordeeld dat een vrijstellingsbesluit en een daarop volgend bestemmingsplan niet als één planologisch regime kunnen worden gezien, maar dat oordeel is gebaseerd op de relevante omstandigheden van dat geval en die zijn anders dan in deze zaak.
    
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college ten onrechte zowel voor de schade als gevolg van het vrijstellingsbesluit als voor de schade ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade voor rekening van [appellant sub 2] heeft gelaten.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om zelf in de zaak te voorzien, slaagt. Zoals hiervoor onder 5.1 is geoordeeld, heeft het college een onjuiste planvergelijking verricht en ten onrechte voor zowel het vrijstellingsbesluit als het nieuwe bestemmingsplan beoordeeld of de schade binnen het normaal maatschappelijk risico valt. Gelet hierop heeft de rechtbank niet zelf in de zaak kunnen voorzien door aan de hand van taxatiegegevens die zijn gebaseerd op die onjuiste planvergelijking het schadebedrag vast te stellen, daarop zonder motivering een bedrag wegens het normaal maatschappelijk risico in mindering te brengen en te bepalen dat het resterende bedrag als tegemoetkoming in planschade aan [appellant sub 2] wordt toegekend.
    
    7. Hetgeen het college overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
    
    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    8. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hem een tegemoetkoming in planschade van € 17.000,00 had moeten worden toegekend. Hij voert aan dat moet worden uitgegaan van een waarde van het object voor de planologische wijziging van € 190.000,00 en een waarde na de planologische wijziging van € 173.000,00.
    
    8.1. Behalve dat dit betoog al faalt omdat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien, gaat [appellant sub 2] eraan voorbij dat voormelde waarden zijn gebaseerd op verschillende peildata. Nu het vrijstellingsbesluit en het nieuwe bestemmingsplan als één planologisch regime moeten worden gezien, dient na de vergelijking van dit nieuwe regime met dat van het oude bestemmingsplan bij de beoordeling of de planologische wijziging heeft geleid tot een waardevermindering van het object te worden uitgegaan van peildatum 12 november 2009, zijnde de datum van inwerkingtreding van het nieuwe plan.
    
    Conclusie
    
    9. De conclusie is dat de rechtbank weliswaar terecht het besluit van 25 juni 2013 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb heeft vernietigd, maar ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in voormeld besluit te herstellen. Daartoe dient het college uiterlijk binnen dertien weken na verzending van deze tussenuitspraak, met hulp van een deskundige en met inachtneming van hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen, een nieuw besluit op het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 29 januari 2013 gemaakte bezwaar te nemen. Daarbij dient het college op basis van een nieuwe planvergelijking te beoordelen of de planologische wijziging heeft geleid tot een planologisch nadeel waaruit schade voortvloeit, daarbij uitgaande van peildatum 12 november 2009, en als dat zo is, tot welk bedrag de schade voor een tegemoetkoming in aanmerking komt.
    
    10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Albrandswaard op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 25 juni 2013, kenmerk 129656, te herstellen en een nieuw besluit te nemen en dit tevens aan de Afdeling toe te zenden.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Jansen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
    
    609.