ECLI:NL:RVS:2015:3305, Raad van State, 28-10-2015, 201410290/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2014 heeft het college besloten de raad van de voormalige gemeente Maasdonk een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), ertoe strekkende dat het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie 1] te Geffen geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Maasdonk 2012" (hierna: het plan) zoals dat door de raad van de voormalige gemeente Maasdonk bij besluit van 30 september 2014 is vastgesteld (hierna: de reactieve aanwijzing).

201410290/1/R3.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Geffen, gemeente Oss,
    2. de raad van de gemeente Oss, voorheen gemeente
    Maasdonk,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 november 2014 heeft het college besloten de raad van de voormalige gemeente Maasdonk een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), ertoe strekkende dat het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie 1] te Geffen geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Maasdonk 2012" (hierna: het plan) zoals dat door de raad van de voormalige gemeente Maasdonk bij besluit van 30 september 2014 is vastgesteld (hierna: de reactieve aanwijzing).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en het college van burgemeester en wethouders namens de raad beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2015, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, de raad, vertegenwoordigd door R.W.E.M. van de Rakt, werkzaam bij de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door P.W.J.M. Corvers, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts heeft ter zitting I.C.M. Loos-van Loon, die werkzaam is geweest bij de voormalige gemeente Maasdonk, een toelichting gegeven.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Met de vaststelling van het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Maasdonk 2012" heeft de raad beoogd gevolg te geven aan de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014 in zaak nr. 201302894/1/R3. De Afdeling heeft de raad in die uitspraak, naar aanleiding van het beroep van het college, opgedragen een nieuw plan vast te stellen voor het perceel [locatie 1]. De raad had voor dat perceel de bestemming "Bedrijf" gewijzigd in "Wonen" om het gebruik van de oorspronkelijke bedrijfswoning als burgerwoning toe te staan. Voor het naastgelegen perceel [locatie 2] bleef de bestemming "Bedrijf" gelden en was de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten" opgenomen. In die uitspraak heeft de Afdeling over de woonbestemming voor het perceel [locatie 1] overwogen dat bij het plan geen verantwoording was opgenomen waaruit bleek of en op welke wijze de ruimtelijke ontwikkelingen die door de gewijzigde vaststelling van het plan mogelijk werden gemaakt, gepaard gaan met een aantoonbare en uitvoerbare fysieke verbetering van de kwaliteit van onder meer het landschap, zoals voorgeschreven in artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant (hierna: Verordening 2012). Voorts overwoog de Afdeling dat niet was gebleken dat is verzekerd dat op dit perceel sloop van overtollige bebouwing zal plaatsvinden als bedoeld in artikel 11.1, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening 2012.
    
    Met de vaststelling van het plan heeft de raad opnieuw de bestemming "Wonen" aan dit perceel toegekend. Hierbij heeft de raad een verantwoording gegeven over de fysieke verbetering van de kwaliteit van onder meer het landschap waarmee het plan gepaard gaat. Voorts heeft de raad bij de planvaststelling gesteld dat geen sprake is van overtollige bebouwing zodat sloop daarvan niet aan de orde is.
    
    3. Het college heeft aan de reactieve aanwijzing ten grondslag gelegd dat het plandeel in strijd met artikel 7.7 van de Verordening ruimte 2014 van Noord-Brabant (hierna: Verordening 2014) is vastgesteld.
    
    4. [appellant sub 1] en de raad betogen dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het geen beroep heeft ingesteld tegen het plan maar, in plaats daarvan, een reactieve aanwijzing heeft gegeven. Zij wijzen er op dat het college tegen de vaststelling van het oorspronkelijke bestemmingsplan "Buitengebied Maasdonk 2012" ook beroep had ingesteld en de Afdeling om een voorlopige voorziening had verzocht. Nu bij de vaststelling van het plan op 30 september 2014 sprake was van dezelfde feiten en omstandigheden, had het college opnieuw voor deze instrumenten kunnen kiezen.
    
    4.1. Het college stelt in het bestreden besluit dat hij het geven van een reactieve aanwijzing in dit geval doelmatiger en efficiënter vindt dan het instellen van beroep met een verzoek om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200910210/1/R1 maakt het feit dat het college ook beroep had kunnen instellen niet dat daarmee zijn vrijheid om te kiezen voor het geven van een reactieve aanwijzing is beperkt. De omstandigheid dat het college tegen de vaststelling van het oorspronkelijke plan beroep heeft ingesteld en destijds geen reactieve aanwijzing heeft gegeven, beperkt deze vrijheid evenmin. De betogen falen.
    
    5. [appellant sub 1] en de raad betogen dat de woning aan de [locatie 1] thans niet meer als bedrijfswoning bij het bedrijf op het perceel [locatie 2] wordt gebruikt en dat dit voor de bedrijfsvoering van dat bedrijf ook niet meer nodig is, zodat deze woning een voormalige bedrijfswoning is als bedoeld in artikel 7.7, vierde lid, van de Verordening 2014. In deze verordening is niet gedefinieerd wat onder een voormalige bedrijfswoning moet worden verstaan, aldus [appellant sub 1] en de raad. De uitleg die het college aan dit begrip geeft, vindt volgens hen geen steun in de Verordening 2014 noch in de toelichting daarop. Gelet op artikel 7.7, tweede lid, onder b, van de Verordening 2014 moet dit begrip ruimer worden geïnterpreteerd dan het college doet. Voorts is ingevolge die bepaling en de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten" in het plan niet toegestaan dat opnieuw een bedrijfswoning bij het bedrijf aan de [locatie 2] wordt opgericht, zodat het college hiervoor ten onrechte vreest. Ook betogen zij in dit verband dat de raad met de vaststelling van het plan aan de opdracht van de Afdeling in de uitspraak van 23 april 2014 heeft voldaan.
    
    [appellant sub 1] en de raad betogen dat er, gelet op de voorgeschiedenis van deze zaak die heeft geresulteerd in de genoemde uitspraak van de Afdeling, voor het college geen ruimte meer bestond om een reactieve aanwijzing te geven waaraan ten grondslag ligt dat de woning aan de [locatie 1] geen voormalige bedrijfswoning is.
    
    5.1. Het college stelt dat de woning op het perceel [locatie 1] geen voormalige bedrijfswoning is als bedoeld in artikel 7.7, vierde lid, van de Verordening 2014, omdat het bedrijf op het perceel [locatie 2] nog aanwezig is. Met de vaststelling van het plan is slechts een deel van de bestemming "Bedrijf" gewijzigd in de bestemming "Wonen", waardoor een deel van de bedrijfsbestemming blijft bestaan. Met deze wijze van bestemmen wordt de bedrijfswoning afgestoten. Dit druist in tegen provinciaal beleid over bedrijfswoningen buiten bestaand stedelijk gebied zoals neergelegd in de toelichting op artikel 7.7, aldus het college.
    
    5.2. Ingevolge artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening 2014 bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied dat zelfstandige bewoning van bedrijfsgebouwen, al dan niet solitaire recreatiewoningen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen is uitgesloten.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een bestemmingsplan in afwijking van het eerste lid voorzien in de nieuwbouw van ten hoogste één bedrijfswoning ten behoeve van een op grond van deze verordening toegelaten bedrijf binnen het bij dat bedrijf behorende bouwperceel mits de toelichting een verantwoording bevat waaruit blijkt dat:
    
    a. de noodzaak vanwege de aard van de bedrijfsvoering aanwezig is;
    
    b. de noodzaak van deze nieuwbouw niet het gevolg is van een eerder aanwezige, doch afgestoten bedrijfswoning.
    
    Ingevolge het vierde lid kan een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid voorzien in het gebruik van een voormalige bedrijfswoning als burgerwoning, mits is verzekerd dat:
    
    a. er geen splitsing in meerdere woonfuncties plaatsvindt;
    
    b. overtollige bebouwing wordt gesloopt.
    
    In de toelichting op artikel 7.7 van de Verordening 2014 wordt verwezen naar de toelichting op artikel 6.7, vierde lid, waarin staat dat het artikellid onder voorwaarden een bestemmingswijziging van een voormalige bedrijfswoning naar burgerwoning mogelijk maakt. Verder staat daarin dat overtollige bebouwing moet worden gesloopt. De gemeente bepaalt in het bestemmingsplan welke bebouwing overtollig is, aldus de toelichting. In het algemeen geldt dat als er geen concrete gebruiksfunctie voor bebouwing aanwezig is, gerelateerd aan de woonfunctie, er dan sprake is van overtollige bebouwing.
    
    5.3. De percelen [locatie 2] en 2a liggen in gemengd landelijk gebied in de zin van de Verordening 2014. In geschil is of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woning op het perceel [locatie 1] geen voormalige bedrijfswoning is als bedoeld in artikel 7.7, vierde lid, van de Verordening 2014 omdat het bedrijf op het perceel [locatie 2] nog aanwezig is. Vast staat dat in de begripsbepalingen van de verordening niet is gedefinieerd wat onder een voormalige bedrijfswoning moet worden verstaan. Volgens het college is slechts sprake van een voormalige bedrijfswoning indien het bedrijf waarbij de woning hoorde, niet meer als zodanig is bestemd en dat bedrijf feitelijk niet meer aanwezig is. Het vereiste dat overtollige bebouwing dient te worden gesloopt is hier volgens het college een uitvloeisel van, nu dit ziet op sloop van bedrijfsbebouwing van voormalige bedrijven.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling vindt de beperking van het begrip voormalige bedrijfswoning tot woningen bij bedrijven die niet meer aanwezig zijn, geen steun in artikel 7.7 van de Verordening 2014 en ook niet in de toelichting daarop. De tekst en de toelichting hebben een ruimer toepassingsbereik. Ook de uitleg van het college van het sloopvereiste kan noch op artikel 7.7 noch op de toelichting worden gebaseerd. De onder 5.2 aangehaalde passage in de toelichting over overtollige bebouwing is zo geformuleerd dat zij niet uitsluitend betrekking kan hebben op het perceel waarop het voormalige bedrijf werd uitgeoefend. Zij kan ook betrekking hebben op het slopen van overtollige bebouwing ter plaatse van het perceel waarop zich de voormalige bedrijfswoning bevindt en waaraan een woonbestemming is toegekend.
    
    Het college heeft ter zitting nog gewezen op de passage "In het algemeen is er geen sprake van een voormalige bedrijfswoning indien op het perceel nog een agrarische functie wordt uitgeoefend" die is opgenomen in paragraaf 4.29.4 van de toelichting bij de op 15 juli 2015 vastgestelde Verordening 2014. Dit is een toelichting op een wijziging van de Verordening 2014 die na datum van het bestreden besluit in werking is getreden. Daargelaten de betekenis die aan deze passage moet worden toegekend, heeft het college deze passage daarom niet bij de vaststelling van het bestreden besluit kunnen betrekken.
    
    De vrees van het college dat door afstoting van een bedrijfswoning in de toekomst weer een bedrijfswoning mogelijk gemaakt zou kunnen worden op het perceel [locatie 2], heeft de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 april 2014 reeds ongegrond geacht gelet op de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten" die in dat plan aan het perceel [locatie 2] was toegekend. Met het plan heeft de raad deze aanduiding opnieuw aan het perceel toegekend. Bovendien staat artikel 7.7, tweede lid, onder b, van de Verordening 2014 eraan in de weg dat op een perceel een nieuwe bedrijfswoning wordt opgericht als de noodzaak van deze nieuwbouw het gevolg is van een eerder aanwezige, maar afgestoten bedrijfswoning.
    
    Nu de reactieve aanwijzing is gegeven om de provinciale belangen zoals deze zijn neergelegd in de Verordening 2014 te waarborgen en uit het voorgaande volgt dat het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie 1] niet in strijd met artikel 7.7, vierde lid, van de Verordening 2014 is vastgesteld, heeft het college niet van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan. De betogen slagen.
    
    5.4. In hetgeen [appellant sub 1] en de raad hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3.8, zesde lid, in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    Gelet hierop behoeft de beroepsgrond dat er gelet op de voorgeschiedenis in deze zaak voor het college geen ruimte meer bestond om de reactieve aanwijzing te geven, geen bespreking meer.
    
    6. Ter voorlichting aan partijen merkt de Afdeling het volgende op. Naar aanleiding van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover dat betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie 1] te Geffen, onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken. Daarna staat daartegen gedurende de in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden beroep bij de Afdeling open.
    
    7. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Ten aanzien van de raad is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en de raad van de gemeente Oss gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 4 november 2014 ertoe strekkende dat het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie 1] te Geffen geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Maasdonk 2012", zoals dat door de raad van de voormalige gemeente Maasdonk bij besluit van 30 september 2014 is vastgesteld;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor [appellant sub 1] en € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de raad van de gemeente Oss, vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015
    
    429-813.