ECLI:NL:RVS:2017:1128, Raad van State, 26-04-2017, 201508223/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2012 heeft het college aan Noblesse een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de aan de vergunning van 1 juni 2010 verbonden voorschriften 8.2.1 en 8.2.2 over geurhinder.

201508223/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 april 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe,
    2.    Noblesse Proteins B.V. (hierna: Noblesse), gevestigd te Wijster, gemeente Midden-Drenthe,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 september 2015 in zaak nr. 13/3758 in het geding tussen:
    
    Noblesse
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 november 2012 heeft het college aan Noblesse een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de aan de vergunning van 1 juni 2010 verbonden voorschriften 8.2.1 en 8.2.2 over geurhinder.
    
    Bij besluit van 13 februari 2013 heeft het college besloten om tot invordering over te gaan van de door Noblesse verbeurde dwangsom ten bedrage van € 50.000,00.
    
    Bij besluit van 6 november 2013 heeft het college het door Noblesse tegen de besluiten van 8 november 2012 en 13 februari 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen het besluit van 6 november 2013 heeft Noblesse beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 28 april 2014 heeft het college besloten om tot invordering over te gaan van de door Noblesse verbeurde dwangsommen ten bedrage van in totaal € 100.000,00.
    
    Bij uitspraak van 30 september 2015 heeft de rechtbank het door Noblesse ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 6 november 2013 en 28 april 2014 vernietigd, de besluiten van 8 november 2012 en 13 februari 2013 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 6 november 2013. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    Noblesse heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Noblesse heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 12 juli 2016 heeft het college besloten om tot invordering over te gaan van een door Noblesse verbeurde dwangsom ten bedrage van € 50.000,00.
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 september 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. de Muinck, B. Rink, F.A. van der Veen en drs. F.J.H. Vossen, en Noblesse, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, G. Meijering, H.R. Hijlkema en A. van Bohemen, zijn verschenen. Voorts zijn [derde-belanghebbenden] (hierna tezamen en in enkelvoud: [derde-belanghebbende]), bijgestaan door mr. P.P.A. Bodden, advocaat te Nijmegen, als derde-belanghebbenden gehoord.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Het college, Noblesse en [derde-belanghebbende] hebben desgevraagd nadere schriftelijke inlichtingen gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. de Muinck en F.A. van der Veen, en Noblesse, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, G. Meijering en H.R. Hijlkema, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij besluit van 1 juni 2010 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan Noblesse een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het verwerken van dierlijke bijproducten die vrijkomen bij het slachten van pluimvee. Bij uitspraak van 14 december 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU7874) heeft de Afdeling dit besluit vernietigd wegens het ontbreken van een beoordeling of een milieueffectrapport moest worden opgesteld en de rechtsgevolgen van het besluit geheel in stand gelaten, omdat het college op 17 januari 2011 alsnog had besloten dat een milieueffectrapport niet nodig was. De vergunning is hierdoor onherroepelijk. Op grond van artikel 1.2, derde lid, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt deze vergunning gelijkgesteld met een omgevingsvergunning.
    
    Bevoegdheid college
    
    2.    Bij de heropening van het onderzoek heeft de Afdeling gevraagd om nadere inlichtingen over de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden. Op grond van vergunningvoorschrift 9.1.1 van de in 2010 verleende vergunning  mag binnen de inrichting maximaal 17.730 ton vet per jaar worden geproduceerd. Uit de in het dossier aanwezige stukken bleek onvoldoende of dit vet werd verkregen uit beenderen en huiden als bedoeld in Bijlage I, onderdeel C, categorie 8.2, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), in welk geval het college van gedeputeerde staten van Drenthe het bevoegd gezag zou zijn.
    
    2.1.    Artikel 2.4, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt: "Burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid."
    
        Het tweede lid luidt: "Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, op de aanvraag beslissen ten aanzien van projecten die behoren tot een bij de maatregel aangewezen categorie projecten die van provinciaal belang zijn. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing slechts geldt in daarbij aangewezen categorieën gevallen."
    
        Artikel 5.2, eerste lid, aanhef en onder a, luidt: "Het bevoegd gezag heeft tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert, geldende voorschriften."
    
        Artikel 3.3, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bor luidt: "Gedeputeerde staten van de provincie waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, zijn bevoegd te beslissen op overige aanvragen die betrekking hebben op activiteiten met betrekking tot inrichtingen die behoren tot een categorie ten aanzien waarvan dat in bijlage I, onderdeel C, is bepaald, voor zover het betreft activiteiten met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort."
    
        Bijlage I, onderdeel C, categorie 8.2, aanhef en onder a, luidt: "Gedeputeerde Staten zijn bevoegd te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor het vervaardigen van vet, lijm, as, kool, proteïne of gelatine uit beenderen of huiden met een capaciteit ten aanzien daarvan van 5.000.000 kg per jaar of meer."
    
    2.2.    Niet in geschil is dat Noblesse een inrichting betreft waartoe een IPPC-installatie behoort. Evenmin is in geschil dat binnen de inrichting per jaar 17.000.000 kg vet wordt vervaardigd. Ter zitting is evenwel gebleken dat de inrichting niet is gericht op het vervaardigen van vet uit beenderen en huiden, zodat niet wordt voldaan aan bijlage I, onderdeel C, categorie 8.2, aanhef en onder a, van het Bor. Het college is ten aanzien van de inrichting derhalve het bevoegd gezag dat handhavend kan optreden. Of het college onder de gegeven omstandigheden ten aanzien van geur handhavend mocht optreden, zal bij de beoordeling van het hoger beroep aan de orde komen.
    
    Hoger beroep
    
    3.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk."
    
        Artikel 2.3, aanhef en onder a, luidt: "Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e."
    
    4.    Vergunningvoorschrift 8.2.1 luidt: "De geurimmissie veroorzaakt door de inrichting mag ter plaatse van aaneengesloten woonbebouwing bij voorkeur de streefwaarde van 0,5 Odour unit per kubieke meter , maar in ieder geval de 0,8 Odour unit per kubieke meter (= 0,8 OUE/m3), bepaald als uurgemiddelde concentratie, niet meer dan 2 procent van de tijd (98 percentiel) overschrijden."
    
        Vergunningvoorschrift 8.2.2 luidt: "De geurimmissie veroorzaakt door de inrichting mag ter plaatse van verspreid liggende woonbebouwing de 0,5 Odour unit per kubieke meter (= 0,5 OUE/m3), bepaald als uurgemiddelde concentratie, niet meer dan 5 procent van de tijd (95 percentiel) overschrijden."
    
        Vergunningvoorschrift 8.3.2, aanhef en onder c, luidt: "Het in voorschrift 8.3.1 bedoelde onderzoek (lees: het onderzoek om vast te stellen of aan voorschrift 8.2.1 wordt voldaan) dient in elk geval te bestaan uit een verspreidingsberekening overeenkomstig het Nieuw Nationaal Model (NNM) ter vaststelling van de 95- en 98-percentiel geurcontouren."
    
    5.    Bij besluit van 8 november 2012 heeft het college Noblesse onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen vier weken blijvend te voldoen aan vergunningvoorschriften 8.2.1 en 8.2.2 en daarmee te voldoen aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo. Daarbij heeft het college bepaald dat Noblesse een dwangsom verbeurt van € 50.000,00 voor iedere week dat niet blijvend wordt voldaan aan voormelde vergunningvoorschriften met een maximum van € 200.000,00. Aan dit besluit heeft het college het rapport "Geuronderzoek bij Noblesse Proteins op 25 oktober 2012", van 8 november 2012, opgesteld door PRA Odournet b.v. (hierna: het geuronderzoek van 25 oktober 2012) ten grondslag gelegd.
    
        De rechtbank heeft geoordeeld dat het rapport naar aanleiding van het geuronderzoek van 25 oktober 2012 ondeugdelijk is, zodat een overtreding van de vergunningvoorschriften niet is komen vast te staan. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de besluiten van 6 november 2013 en 28 april 2014 vernietigd en de besluiten van 8 november 2012 en 13 februari 2013 herroepen.
    
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de metingen ten behoeve van het geuronderzoek van 25 oktober 2012 hebben plaatsgevonden tijdens niet representatieve bedrijfsomstandigheden en daarom niet aan de last ten grondslag mochten worden gelegd. Het college voert in dit verband aan dat ruim een uur na een storing bij Noblesse is gemeten. Volgens het college kon de last onder dwangsom in zoverre op het geuronderzoek van 25 oktober 2012 worden gebaseerd.
    
    6.1.    Uit het rapport naar aanleiding van het geuronderzoek van 25 oktober 2012 volgt dat bij aankomst bij Noblesse de verenlijn stil lag in verband met een verstopping in de leiding tussen de hydrolyser en de cycloon bij de droger. Daarnaast gaf Noblesse aan dat de wassystemen van de verenlijn niet op de gebruikelijke manier draaiden, omdat de wassers, na een eerdere proef met water met probiotica als wasvloeistof, gevuld waren met water. De verstopping bij de verenlijn was volgens het rapport rond 20:00 uur verholpen, waarna nog ruim een uur werd gewacht voordat de schoorsteen van de verenlijn en het biofilter werden bemonsterd.
    
    6.2.    De rechtbank heeft ten aanzien van het moment waarop is gemeten ten onrechte overwogen dat de verspreidingsberekeningen zijn gebaseerd op een onjuist uitgangspunt, zodat deze niet ten grondslag kunnen worden gelegd aan het besluit van 6 november 2013. In de hiervoor onder 4 vermelde vergunningvoorschriften zijn geurimmissienormen gesteld. Experimenten met bijvoorbeeld andere wasvloeistoffen zijn aangevraagd, noch vergund. Te allen tijde dient dan ook aan de onder 4 genoemde vergunningvoorschriften te worden voldaan. Het college heeft blijkens het rapport naar aanleiding van het geuronderzoek van 25 oktober 2012 geruime tijd na de storing gemeten en kon de meting in zoverre aan de last onder dwangsom ten grondslag leggen.
    
        Het betoog slaagt.
    
    7.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het geurrapport van 25 oktober 2012 deugdelijk is en op juiste uitgangspunten, namelijk de feitelijke situatie, is gebaseerd. In dit verband voert het college aan dat terecht is uitgegaan van twee schoorstenen in plaats van één bron. Schoorstenen emitteren niet continu, zodat het apart invoeren van de schoorstenen als bronnen is aangewezen. Ook betoogt het college dat het biofilter terecht als oppervlaktebron is gemodelleerd. Bovendien, zo stelt het college, zijn de modelleringsverschillen irrelevant, nu de gemeten emissies zodanig groot zijn dat een overtreding van de geurnormen vaststaat. Voorts kan het geurrapport dat ten grondslag ligt aan de aanvraag om een vergunning volgens het college niet als leidraad dienen, omdat dat slechts een indicatie van de op te richten inrichting gaf. Het college betoogt verder dat de uitspraak van de rechtbank innerlijk tegenstrijdig is, omdat de rechtbank eerst oordeelt dat het geurrapport van 25 oktober 2012 zorgvuldig is opgesteld en vervolgens overweegt dat het rapport ondeugdelijk is.
    
    7.1.    Alvorens te kunnen beoordelen of de schoorstenen en het biofilter op juiste wijze zijn meegenomen in de berekeningen, moet worden vastgesteld welk verspreidingsmodel moest worden gehanteerd. In dat verband verschillen Noblesse en het college van mening over de vraag welke software-implementatie en versie van het verspreidingsmodel in het kader van handhaving moet worden gehanteerd.
    
        In vergunningvoorschrift 8.3.2, aanhef en onder c, wordt om vast te stellen of aan voorschrift 8.2.1 wordt voldaan, voor de verspreidings-berekeningen  verwezen naar het NNM. In de vergunningvoorschriften staat niet voorgeschreven met welk model ten behoeve van handhaving moet worden gerekend. In het kader van de handhavingsprocedure zijn de verspreidingsberekeningen volgens het rapport naar aanleiding van het geuronderzoek van 25 oktober 2012 eveneens uitgevoerd met behulp van het NNM. Dit komt de Afdeling niet onredelijk voor. Overigens is het NNM ook in het kader van de aanvraag om vergunningverlening gehanteerd.
    
        Over handhaving staat in paragraaf 3.4.4.4 van het NNM vermeld dat bij controle van een bestaande vergunning een verspreidingsmodel kan worden gebruikt dat in dat geval hetzelfde moet zijn als in de vergunningaanvraag. De Afdeling begrijpt deze paragraaf aldus, dat naast het verspreidingsmodel ook de implementatie en versie van het model hetzelfde moet zijn als het model dat bij de vergunningaanvraag is gebruikt, zodat de verspreidingsberekeningen en de 95- en 98-percentiel contouren vergelijkbaar zijn en kan worden vastgesteld of de in de vergunning van 1 juni 2010 neergelegde geurimmissiegrenswaarden zijn overschreden. In het geuronderzoek van 25 oktober 2012 is met een andere implementatie en versie van het NNM gerekend dan in het geurrapport van SGS van 12 april 2010, kenmerk EZ/08/2592.rap.v6 dat blijkens het besluit van 1 juni 2010 deel uitmaakt van de omgevingsvergunning van Noblesse. Hoewel in het geuronderzoek van 25 oktober 2012 overeenkomstig paragraaf 3.2.2 van de Handreiking Nieuw Nationaal Model is gerekend met een onnauwkeurigheidsfactor twee en een extra onnauwkeurigheid als gevolg van het gebruik van verschillende modellen volgens de Handreiking zo gering is dat voor geur een onnauwkeurigheidsfactor twee van toepassing blijft, is het in de onderhavige situatie volgens het deskundigenbericht, dat door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) op verzoek van de rechtbank is uitgebracht, niet uitgesloten dat de woningen aan de VAM-weg 6/8 bij een berekening met het model dat bij de vergunningverlening is gebruikt, niet binnen de 95-percentielcontour zijn gelegen en derhalve geen overtreding bestond. De Afdeling ziet in hetgeen het college naar voren heeft gebracht geen aanleiding om aan het deskundigenbericht te twijfelen.
    
    7.2.    Naast het verschil in het gebruik van software-implementatie van het NNM en de versie daarvan, wijkt de invoer van de schoorstenen en het biofilter in het geuronderzoek van 25 oktober 2012 eveneens af van de invoer van het geurrapport dat deel uitmaakt van de vergunning. Op grond van het NNM kunnen de pluimen van twee schoorstenen die bij elkaar in de buurt staan vanaf het moment van emissie in elkaars beïnvloedingssfeer liggen. In het geval de schoorstenen dicht naast elkaar staan, beide warmte emitteren en van vergelijkbare hoogte zijn, kunnen deze beter als één emissiepunt worden doorgerekend. In de onderhavige situatie hebben de schoorstenen een hoogte van 40 meter, emitteren deze allebei warmte en staan deze naast elkaar. De schoorstenen kunnen derhalve als één bron worden doorgerekend. Dit wordt bevestigd in het deskundigenbericht. Het biofilter mag gezien de oppervlakte daarvan in samenhang met de afstand tot de dichtstbijzijnde woning volgens het NNM worden aangemerkt als puntbron, zoals ook in geurrapport dat onderdeel uitmaakt van de vergunning is gebeurd. In het geuronderzoek van 25 oktober 2012 is evenwel gerekend met een oppervlaktebron. De StAB heeft in de zienswijze van het college op het deskundigenbericht, waarin het college zijn argumenten om in de onderhavige situatie van andere uitgangspunten uit te gaan naar voren heeft gebracht, geen aanleiding gezien om het deskundigenbericht te wijzigen. De Afdeling ziet in de onderhavige situatie evenmin aanleiding om in het kader van handhaving van andere uitgangspunten uit te gaan dan bij de vergunningverlening. Volgens het deskundigenbericht zal vermoedelijk ook bij toepassing van de uitgangspunten uit het geurrapport dat deel uitmaakt van de vergunning, worden geconstateerd dat de woningen aan de VAM-weg 6/8 binnen de 95-percentielcontour liggen en derhalve de geurnorm wordt overschreden. Dit standpunt is echter niet met berekeningen en contouren onderbouwd.
    
    7.3.    Gelet op hetgeen onder 7.1 en 7.2 is overwogen, komt de Afdeling tot de conclusie dat met het geuronderzoek van 25 oktober 2012 niet is vast komen te staan dat de onder 4 vermelde geurimmissiegrenswaarden zijn overtreden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kon dit rapport daarom niet ten grondslag worden gelegd aan het handhavingsbesluit en is dit besluit ten onrechte in stand gelaten bij het besluit op bezwaar.
    
        Het betoog faalt.
    
    8.    Het college stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de last onder dwangsom niet alleen op het geuronderzoek van 25 oktober 2012 is gebaseerd. Het college stelt dat Noblesse onvoldoende professioneel het geurprobleem aanpakte, gelet op de vele klachten die het heeft ontvangen en nog steeds ontvangt. De metingen van 25 oktober 2012 waren een bevestiging dat Noblesse niet blijvend voldeed aan de geurnormen. Ook de metingen van 19 oktober 2012, 8 november 2012 en de weekrapportages bevestigden dit. De last onder dwangsom is daarom in redelijkheid opgelegd, aldus het college.
    
    8.1.    Daargelaten de vraag of de last onder dwangsom naast het geuronderzoek van 25 oktober 2012 ook is gebaseerd op andere metingen en rapporten, constateert de Afdeling dat de gestelde overschrijding in deze rapporten op dezelfde wijze als bij het geuronderzoek van 25 oktober 2012 is berekend. Deze rapporten konden derhalve evenmin aan het handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd. Ook de weekrapportages kunnen geen grondslag vormen voor het handhavingsbesluit nu daarin geen contour is gemaakt en daarmee niet kan worden vastgesteld dat de onder 4 vermelde vergunningvoorschriften zijn overtreden.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. Het door Noblesse ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het besluit van 12 juli 2016 wordt vernietigd, omdat daarvoor de grondslag ontbrak.
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld. In beroep heeft de rechtbank al een proceskostenveroordeling uitgesproken
    
    11.    Ingevolge artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt, indien het bestuursorgaan hoger beroep heeft ingesteld en de aangevallen uitspraak in stand blijft, van het bestuursorgaan een griffierecht geheven dat gelijk is aan het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde bedrag. Van het college zal dus alsnog griffierecht worden geheven, naar het bedrag dat gold ten tijde van het instellen van het hoger beroep.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe van 12 juli 2016, kenmerk 709728;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe tot vergoeding van bij Noblesse Proteins B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.732,50 (zegge: zeventienhonderdtweeëndertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe een griffierecht van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden,
    
    in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    
    w.g. Van Sloten    w.g. De Jong
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2017
    
    628.