ECLI:NL:CRVB:2022:1303, Centrale Raad van Beroep, 31-05-2022, 21/161 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Geüniformeerde maatregel ten onrechte opgelegd. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat appellant heeft geweigerd mee te werken aan de aangeboden voorziening bij het werkbedrijf. Het bestreden besluit berust dus niet op een toereikende feitelijke grondslag. Het college was niet bevoegd om een maatregel op te leggen.

21 161 PW 
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 november 2020, 20/1774 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] te [woonplaats] (appellant)
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Noordoostpolder (college)
    
    
    
      Datum uitspraak: 31 mei 2022
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellant heeft mr. E.D. van Tellingen, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend en nadere stukken ingezonden.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2022. Namens appellant is verschenen mr. Van Tellingen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M. Wielandt.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
    
      1.1.
      Appellant, bekend met epilepsie, ontvangt vanaf 14 juni 2016 bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Op hem zijn de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW van toepassing. Appellant en de gemeente Emmeloord hebben het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) verzocht appellant in aanmerking te brengen voor een indicatie banenafspraak. Bij besluit van 7 maart 2018 heeft het Uwv die indicatie toegekend. Uit de rapporten van de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige van het Uwv volgt dat appellant op medische gronden voor maximaal halve dagen (en 20 uur per week) belastbaar is.
      
    
    
      1.2.
      In het kader van zijn arbeidsre-integratie wordt appellant begeleid door een accountmanager van WerkCorporatie. In verband hiermee is een re-integratieplan opgesteld met als startdatum 20 mei 2019 en als einddatum 4 juli 2020. In dit – mede door appellant ondertekende – plan staat dat appellant de plaatsing op een werkervaringsplek bij Concern voor Werk (werkbedrijf) aanvaart als de WerkCorporatie denkt dat daarmee de mogelijkheden van appellant op de arbeidsmarkt worden vergroot. 
      
    
    
      1.3.
      Appellant heeft vanaf 18 juni 2019 ter uitvoering van een aangeboden re-integratievoorziening stage gelopen als administratief medewerker bij een autobedrijf. Op 18 juli 2019 heeft appellant zich ziek gemeld vanwege een epileptische aanval. Hij is daarna niet meer verschenen. Het autobedrijf heeft vervolgens te kennen gegeven dat appellant niet meer hoefde te komen. Het college heeft bij besluit 30 september 2019 de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 oktober 2019 voor de duur van één maand met 100% verlaagd onder toepassing van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW op de grond dat hij door zijn doen en laten ondeugdelijk gebruik heeft gemaakt van de aangeboden voorziening. Tegen dit besluit heeft appellant geen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.4.
      Op 5 november 2019 heeft de accountmanager appellant aangemeld voor een traject bij het werkbedrijf om appellant te leren zijn uren uit te breiden. In de aanmelding aan het werkbedrijf heeft de accountmanager onder meer opgenomen dat appellant zijn uren gaat opbouwen naar 20 uur per week in een vast patroon van twee uur per week, dat hij, gezien zijn administratieve achtergrond, een voorkeur heeft voor administratief werk en wanneer dit werk niet aanwezig is, werk in de kwekerij of Montapak ook passend is.
      
    
    
      1.5.
      Bij brief van 6 november 2019 heeft de accountmanager appellant uitgenodigd voor een intake op 13 november 2019 bij het werkbedrijf. Deze intake was in de vorm van een kennismakingsgesprek om te bekijken of appellant daar werkzaamheden zou kunnen doen. Appellant hoefde niet onmiddellijk te starten. Bij dit gesprek was ook een medewerker van het werkbedrijf aanwezig.
      
    
    
      1.6.
      Over het verloop van dit kennismakingsgesprek heeft, zoals ter zitting is vastgesteld, de klantmanager van appellant gerapporteerd in een Maatregelbeoordeling Participatiewet van 20 december 2019. Daarin staat onder meer het volgende vermeld.
      
      
        1.6.1.
        Op 8 november 2019 zocht appellant via Whatsapp contact met de accountmanager. Appellant vroeg of het werk wel op kantoor is bij het werkbedrijf, omdat hij niet mag werken in een fabriek of productieomgeving. Dit staat volgens appellant in een rapport van het Uwv dat hij heeft opgevraagd en aan de accountmanager zal opsturen. De accountmanager heeft geantwoord dat appellant het rapport kan meenemen naar het gesprek bij het werkbedrijf, dat het gesprek sowieso doorgaat en dat niet meteen gestart wordt met werken. Appellant heeft nogmaals gevraagd om wat voor werk het gaat. De accountmanager heeft daarop geantwoord dat het een kennismaking is en dat tijdens het gesprek bij het werkbedrijf ruimte is om verder te spreken.
        
      
      
        1.6.2.
        Op 13 november 2019 heeft de accountmanager via e-mail aan de klantmanager verslag gedaan van het kennismakingsgesprek. Zij heeft gemeld dat het gesprek “niet ging”. Volgens de accountmanager was appellant heel duidelijk: hij kon niet werken in een productieomgeving. Dat staat volgens appellant in een rapport van het Uwv, welk rapport hij afgelopen maandag heeft opgevraagd. Op dat moment kreeg hij de schriftelijke uitnodiging voor de afspraak bij het werkbedrijf. Tijdens een afspraak van 23 oktober 2019 heeft de accountmanager echter ook al aan appellant meegedeeld dat een volgende stap mogelijk het werkbedrijf zou zijn. Appellant had alle tijd om te zorgen dat het rapport werd opgevraagd bij het Uwv. Als redenen dat hij niet in een productieomgeving kan werken, heeft appellant gemeld aan dat als hij met gevaarlijke apparaten werkt, hij daar op kan vallen en zich kan bezeren als hij een epileptische aanval krijgt. Ook heeft hij gemeld dat in een productiehal veel geluid en rumoer is en dat dat een aanval kan opwekken. De accountmanager heeft tijdens het gesprek verteld dat appellant bij de afdeling Montapak van het werkbedrijf gewoon aan een tafel zit en een product uit een grote doos in een kleine doos moet doen. Er zijn geen gevaarlijke apparaten, dus dat probleem is opgelost. Daarnaast is er een speciale ruimte bij het werkbedrijf voor mensen die afgezonderd moeten werken in verband met hun overgevoeligheid voor drukte en rumoer. Ook dat probleem is dus ook opgelost. Appellant heeft daarop gereageerd met de vraag of er geen administratief werk is. Hij wil administratief werk doen. Appellant heeft gevraagd of er anders niet administratief werk is op het hoofdkantoor van het werkbedrijf in Lelystad. Appellant heeft echter al eerder stage gelopen in Lelystad, maar moest stoppen omdat Lelystad, door het reizen erheen, te veel energie van hem vergde.
        
      
      
        1.6.3.
        De klantmanager heeft appellant op 20 november 2019 gehoord over het voornemen van het college om hem een maatregel op te leggen. Appellant heeft tijdens dit gesprek een brief van het Uwv van 11 november 2019 verstrekt waarin is meegedeeld dat de verzekeringsarts een aanvullende rapportage gaat opstellen. Appellant heeft meegedeeld dat hij niet in een productieomgeving kan werken en evenmin met gevaarlijke apparaten. Tijdens het hoorgesprek heeft de klantmanager appellant de mogelijkheid gegeven om de aanvullende gegevens van het Uwv te verstrekken. Appellant heeft dit gedaan en op 2 december 2019 een afschrift van de aanvullende rapportage van de verzekeringsarts van het Uwv aan de klantmanager verstrekt.
        
      
    
    
      1.7.
      Bij besluit van 20 december 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 3 april 2020 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 januari 2020 verlaagd met 100% voor de duur van twee maanden. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant zich binnen twaalf maanden weer verwijtbaar heeft gedragen door tijdens het kennismakingsgesprek de aangeboden voorziening gericht op re-integratie bij het werkbedrijf te weigeren. Appellant is daarmee wederom de verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, onder h, van de PW niet nagekomen. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        4.1.1.
        Het college verlaagt op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de verplichting: het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
        
      
      
        4.1.2.
        Het college verlaagt in het geval van het niet nakomen van een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW op grond van het vijfde lid de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden. De hier bedoelde verordening is de Maatregelverordening Participatiewet IOAW en IOAZ Noordoostpolder 2018 (Verordening). Op grond van artikel 12, eerste lid, van de Verordening wordt bij niet nakoming van artikel 18, vierde lid, van de PW een maatregel opgelegd van 100% van de bijstandsnorm voor de duur van een maand.
        
      
      
        4.1.3.
        Het college verlaagt op grond van artikel 18, zesde lid, van de PW in het geval de belanghebbende de verplichting als bedoeld in het vierde lid niet nakomt binnen twaalf maanden nadat het vijfde lid toepassing heeft gevonden, in afwijking van het vijfde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW vastgestelde periode die in ieder geval langer is dan de op grond van het vijfde lid vastgestelde periode van verlaging en ten hoogste drie maanden. Op grond van artikel 12, tweede lid, van de Verordening bedraagt de periode als bedoeld in artikel 18, zesde lid, van de PW twee maanden.
        
        
        
          
            Maatregel
          
        
        
      
    
    
      4.2.
      Het opleggen van een maatregel is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor het opleggen van een maatregel is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
      
    
    
      4.3.
      Het college heeft appellant verweten dat hij heeft geweigerd aan de slag te gaan bij het werkbedrijf. Het college heeft deze gedraging gekwalificeerd als het niet nakomen van de verplichting gebruik te maken van een door college aangeboden voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling.
      
    
    
      4.4.
      Appellant heeft betwist dat hij niet heeft meegewerkt aan de aangeboden voorziening bij het werkbedrijf. Daartoe heeft appellant aangevoerd en ter zitting toegelicht dat hij, ondanks een verzoek daartoe, niet eerder dan op het kennismakingsgesprek is geïnformeerd over de (aard van de) werkzaamheden die hij bij het werkbedrijf moest verrichten. Tijdens dit gesprek heeft appellant slechts zijn medische geschiktheid voor deze werkzaamheden aan de orde gesteld. Om die reden achtte appellant indiening van de aanvullende rapportage van het Uwv ook van belang. Het college heeft dan ook te snel geconcludeerd dat appellant niet wilde meewerken aan het traject. De beroepsgrond slaagt.
      
      
        4.4.1.
        Het college heeft zijn onder 4.3 vermelde standpunt enkel doen steunen op het onder 1.6 genoemde rapport. Dit rapport biedt, anders dan het college stelt, onvoldoende grondslag voor het standpunt dat appellant heeft geweigerd deel te nemen aan de aangeboden voorziening bij het werkbedrijf. Daartoe wordt allereerst gewezen op de inhoud van het rapport zoals in 1.6.1 tot en met 1.6.3 is vermeld. Dat het kennismakingsgesprek niet ging omdat appellant stelde dat hij niet in een productieomgeving kon werken, kan gezien zijn neurologische aandoening en wat appellant daarover tijdens dat gesprek heeft gemeld, niet als een weigering worden beschouwd. Dit gesprek was namelijk bedoeld om te bezien welke mogelijkheden appellant had voor het verrichten van beschut werk bij het werkbedrijf en de exacte werkzaamheden, zoals genoemd in de aanmelding, moesten nog besproken en ingevuld worden. 
        
      
      
        4.4.2.
        Voor zover het college stelt dat appellant tijdens het gesprek heeft laten blijken niet aan de aangeboden voorziening te willen meewerken, kan dit niet uit het in 1.6 genoemde rapport worden afgeleid. Het college heeft dit standpunt ook niet onderbouwd met stukken. De in het rapport benoemde e-mailbericht van de accountmanager ontbreekt in de gedingstukken. Evenmin heeft het college over het verloop van het gesprek navraag gedaan bij de medewerker van het werkbedrijf. Uit het rapport valt ook niet af te leiden dat appellant zich zodanig heeft gedragen dat dit gedrag aan voortzetting van het gesprek in de weg stond of dat appellant alle werkzaamheden bij het werkbedrijf zou weigeren. Evenmin valt daaruit af te leiden dat het gesprek tussen appellant, de accountmanager en de medewerker is geëscaleerd. Dat appellant wist dat het gesprek niet vrijblijvend was, leidt onder de gegeven omstandigheden niet tot de conclusie dat appellant medewerking aan de aangeboden voorziening heeft geweigerd. In deze situatie lag het op de weg van het college om in een nader gesprek met appellant precies duidelijk te maken welke werkzaamheden en onder welke omstandigheden van appellant werden verwacht en hoe daarbij met zijn medische situatie was rekening gehouden om vervolgens van hem te verlangen dat hij van die voorziening gebruik zou maken. Het gehoor op een reeds genomen voornemen om een maatregel op te leggen wegens weigering om aan die voorziening mee te werken, kan daarvoor niet dienen.
        
      
      
        4.4.3.
        De stukken en wat op de zitting is besproken bieden dan ook geen toereikende feitelijke grondslag voor het standpunt van het college dat appellant heeft geweigerd mee te werken aan de aangeboden voorziening bij het werkbedrijf. De overige beroepsgronden van appellant behoeven daarom geen bespreking meer.
        
        
          
            Gevolg
          
        
        
      
    
    
      4.5.
      Uit 4.1 tot en met 4.4.3 volgt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellant een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW niet is nagekomen. Het bestreden besluit berust dus niet op een toereikende feitelijke grondslag. Het college was niet bevoegd om een maatregel op te leggen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 20 december 2019 te herroepen.
      
      
        5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.082,- in bezwaar, € 1.518,- in beroep en op € 1.518,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 4.118,-.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 3 april 2020;
      
      
        herroept het besluit van 20 december 2019 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 3 april 2020;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 4.118,-;
      
      
        bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van B. van Dijk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) O.L.H.W.I. Korte
    
    
    
    
    
      						(getekend) B. van Dijk