ECLI:NL:CBB:2014:392, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-10-2014, AWB 12/1082
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2014-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete wegens overtreding van art. 7 Meststoffenwet. Lossing 21 vrachten mest van elders afkomstig, op bij bedrijf behorende landbouwgrond. GPS-registratie loslocaties. Niet aannemelijk dat lossing buiten medeweten van betrokkene hebben plaatsgevonden.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 12/1082
      16005
    
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 29 oktober 2014 op het hoger beroep van:
    Maatschap [naam 1] en [naam 2], te Musselkanaal, appellante,
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 16 oktober 2012 in het geding tussen appellante
      en
    
    
    de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris)
    
    
      gemachtigde van appellante: mr. drs. C.C. van Harten 
      gemachtigde van de staatssecretaris: mr. A.H. Spriensma
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft bij brief van 21 november 2012 hoger beroep ingesteld gericht tegen de bijgevoegde uitspraak van de rechtbank Groningen van 16 oktober 2012 (Awb 12/462, hierna: de aangevallen uitspraak). 
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend. 
    
    
    
      Op 17 maart 2014 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens appellante waren tevens aanwezig [naam 3] en [naam 2]. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil 
    
    
      1.  	Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende. 
    
    
    
      1.1
      De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft een landelijk onderzoek uitgevoerd naar aflevering van mest waarbij een fictieve afnemer zou zijn vermeld, te weten “[naam 4]” of “[naam 5]”. Op basis van dit onderzoek is vervolgens een onderzoek ingesteld naar appellante in verband met het vermoeden dat de Meststoffenwet (Msw) zou zijn overtreden. In een afdoeningsrapport van 27 november 2009 zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. De AID concludeert hierin dat op 18 juni, 19 juni, 22 juni en 23 juni 2009 in totaal 21 vrachten dierlijke mest bij appellante zijn gelost. Dit wordt gebaseerd op gegevens bekend bij de Dienst Regelingen, zoals losmeldingen waarbij met GPS-coördinaten de loslocaties zijn vastgesteld. Die loslocaties bevonden zich op en om het erf van appellante. Op de vervoersbewijzen is steeds [naam 4] als afnemer vermeld en als overige betrokkene [naam 6] B.V.. De heren [naam 7] en [naam 8], directeuren van [naam 4], hebben verklaard, welke verklaringen zijn opgenomen in een memo van 22 februari 2010 van een ambtenaar van de AID, dat zij toestemming hebben gegeven de naam van hun bedrijf op de vervoersbewijzen te vermelden. De mest is volgens hen echter niet op hun bedrijf opgeslagen of uitgereden, maar door [naam 9] doorgeleverd aan anderen. In het AID-rapport is ook verwezen naar stukken die in de administratie van de vervoerder, [naam 10], zijn aangetroffen. Dit betreft een opdrachtformulier waarop als losadres het adres van appellante is vermeld, met de data 18, 19, 22 en 23 juni 2009, en planningsformulieren waarop dit adres op deze data als losplaats is vermeld. Op basis van dat onderzoek is bij primair besluit van 13 juli 2011 een boete opgelegd van € 37.414,50 wegens overtreding van artikel 7 van de Msw in het jaar 2009. Bij de vaststelling van de overtreding van artikel 7 van de Msw en de berekening van de boete is uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 2.921 kg, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 2.442 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.531 kg. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 28 maart 2012 heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit is beroep ingesteld. 
      
      
    
  
  
    De uitspraak van de rechtbank
    
    
      2. 	De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder rechtsoverweging 6 en 7 van de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
  
  
    De beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (totaal) in op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV, eerste lid, van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient er derhalve van uit te worden gegaan dat de gestelde voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.  
      
    
    
      3.2
      Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang: 
      
      
        Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
      
      
      
        In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      
      a.  de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen.
      c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. 
      
      
        In artikel 12 Msw is bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onder a, b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
      
      
      
        Op grond van artikel 51 van de Msw kan de Minister ter zake van overtreding van artikel 7 een bestuurlijke boete opleggen. 
      
      
      
        Het bestuursorgaan legt ingevolge artikel 5:41 van de Awb geen boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
      
      
    
    
      3.3
      
        Appellante betwist dat zij artikel 7 van de Msw heeft overtreden. Zij ontkent dat de 21 vrachten mest die in het AID rapport worden vermeld, en op basis waarvan is geconcludeerd dat appellante niet onder de gebruiksnormen is gebleven, bij haar zijn gelost. Het is bekend dat GPS-gegevens en monsters zijn te manipuleren en het kan niet anders dan dat in dit geval appellante daarvan het slachtoffer is geworden. Nu het onwaarschijnlijk is dat de vrachtwagens niet zouden zijn opgemerkt op het erf is de apparatuur waarschijnlijk op afstand gemanipuleerd. Appellante wijst er in dat verband ook op dat de afstand tussen Musselkanaal en Son en Breugel, waar de mest vandaan kwam, 240 km bedraagt. Dat maakt het volgens haar zeer onaannemelijk, zo niet onmogelijk, om meerdere lossingen te doen met één vrachtwagen binnen de geregistreerde tijden. De geregistreerde gegevens kunnen dus niet juist zijn. Appellante heeft nooit opdracht gegeven voor de aanvoer van deze mest en daar is ook geen bewijs voor. Op de vervoersbewijzen staat de naam vermeld van een andere afnemer en de naam van appellante als opdrachtgever of afnemer komt ook nergens anders op voor. De afname door appellante van een dergelijke hoeveelheid mest is te meer onwaarschijnlijk gelet op de opslagcapaciteit op het bedrijf en de mogelijkheden feitelijke aanwending. Verklaringen of ander bewijs dat de mest op het bedrijf is afgeleverd ontbreken. 
        Als toch aangenomen zou moeten worden dat de mest is afgeleverd, is appellante slachtoffer geworden van mestdump; zij had hiervan geen wetenschap. Er kan haar dan ook geen enkel verwijt worden gemaakt. Er had om die reden geen boete mogen worden opgelegd. 
      
      
    
    
      3.4
      De in het hoger beroepschrift herhaalde stelling dat bij het eerste verhoor niet de cautie is gegeven, heeft appellante laten vallen ter zitting. Het College gaat daar derhalve niet op in. 
      
    
    
      3.5
      Het hoger beroep stelt aan de orde of  de staatssecretaris heeft aangetoond dat appellante het verbod van artikel 7 van de Msw om op haar bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen heeft overtreden en daarvoor terecht een boete heeft opgelegd. Het College overweegt hierover als volgt. 
      
      
        3.5.1
        Uit het afdoeningrapport, op grond waarvan de staatsecretaris tot de conclusie is gekomen dat artikel 7 van de Msw is overtreden blijkt dat het bewijs dat er mest op het bedrijf van appellante is aangeleverd, is gebaseerd op gegevens die bekend zijn bij de Dienst Regelingen, waaronder in de eerste plaats GPS-gegevens van de loslocaties. De geregistreerde loslocaties bevinden zich, onweersproken, op percelen die behoren tot het bedrijf van appellante. Op de vervoersbewijzen is als afnemer weliswaar een andere onderneming vermeld, [naam 4], maar uit het AID-onderzoek is gebleken dat die onderneming slechts 2 ha grond heeft en niet over silo’s beschikt. De verklaringen van de directeuren van [naam 4] mede in acht genomen, kan de staatssecretaris worden gevolgd in zijn conclusie dat die onderneming als fictieve afnemer is opgevoerd. Daarnaast zijn in de administratie van het betrokken transportbedrijf de naam en het adres van appellante aangetroffen. Op het opdrachtformulier en de planningslijsten staat bij 18, 19, 22 en 23 juni 2009 het adres van appellante als losadres vermeld. Deze gegevens sluiten aan bij de GPS-registraties. 
        
        
          Voor de veronderstelling dat de GPS-registraties door middel van manipulatie tot stand moeten zijn gekomen is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen (begin van) bewijs geleverd. Er zijn ook overigens geen aanwijzingen voor de juistheid van die veronderstelling. De algemene verwijzing naar een presentatie over fraude met mest en een artikel inzake mogelijke fraude met GPS-apparatuur (bij rekeningrijden) is daarvoor onvoldoende, nu een verband met deze zaak ontbreekt. De staatssecretaris heeft er voorts op gewezen dat het in dit geval gaat om vrachten met drijfmest. Het gaat niet om vaste mest, waarvoor de staatssecretaris onlangs, bij brief van 30 januari 2014 (Kamerstukken II 2013-2014, 33037, nr. 85), extra maatregelen heeft afgekondigd om misbruik tegen te gaan. Voor het vervoer van drijfmest gold, ook in de hier aan de orde zijnde periode, al dat de GPS-apparatuur aan de vrachtwagen bevestigd moest zijn. Ook zijn er geen storingsmeldingen geregistreerd op deze data. Op welke wijze toch gefraudeerd zou kunnen zijn met de GPS-registratie heeft appellante niet onderbouwd. De enkele stelling dat de software gehackt kan zijn is onvoldoende om aan te nemen dat dit hier is gebeurd. Er zijn geen concrete aanwijzingen dat de geregistreerde tijden van laden en lossen niet kloppen. Het College volgt voorts de staatssecretaris in zijn stelling dat het niet voor onmogelijk moet worden gehouden dat tussen 8:43 uur en 15:40 uur een vrachtwagen heen en weer is gereden tussen Musselkanaal en Son en Breugel, zodat hierin evenmin een aanwijzing kan worden gevonden dat de GPS-gegevens niet juist zijn. 
        
        
      
      
        3.5.2
        Gelet op bovenstaande feiten en omstandigheden gaat het College er van uit dat op 18, 19, 22 en 23 juni 2009 21 vrachten drijfmest op en om het erf van appellante zijn gelost. Nu appellante niet aannemelijk heeft gemaakt, door middel van haar mestboekhouding dan wel anderszins, dat de mest is afgevoerd dan wel is opgeslagen, is de staatssecretaris er terecht van uitgegaan dat de mest op of in de bodem is gebracht van de tot het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond. 
      
      
        3.5.3
        Het College is voorts van oordeel dat de staatssecretaris terecht een boete heeft opgelegd aan appellante voor het overtreden van artikel 7 van de Msw. 
        
        
          Het betoog van appellante dat zij het slachtoffer is geworden van mestdump treft geen doel. Het is bij deze frequentie en hoeveelheid, in aanmerking genomen de tijdstippen van de lossingen overdag en de locaties waar de mest is gelost, op en om het erf van appellante, niet aannemelijk dat dit buiten medeweten van appellante is gebeurd. Het College is derhalve van oordeel dat de overtreding appellante kan worden verweten, zodat de staatssecretaris terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 5:41 van de Awb. 
        
        
        
          4.	Het hoger beroep is ongegrond. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding. 
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2014.
    
    
    
      w.g. R.R. Winter	w.g. A.G.J. van Ouwerkerk