ECLI:NL:RVS:2016:197, Raad van State, 03-02-2016, 201410214/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2013 heeft SGS INTRON het Ascert Procescertificaat Asbestverwijdering (hierna: het Procescertificaat) van [appellante] onvoorwaardelijk ingetrokken.

201410214/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2014 in zaak nr. 14/1469 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid SGS INTRON Certificatie B.V.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 september 2013 heeft SGS INTRON het Ascert Procescertificaat Asbestverwijdering (hierna: het Procescertificaat) van [appellante] onvoorwaardelijk ingetrokken.
    
    Bij besluit van 15 januari 2014 heeft SGS INTRON het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 16 september 2013 herroepen en drie herstelsancties opgelegd, te weten een schorsing van het Procescertificaat, voorwaardelijke intrekking daarvan en een waarschuwing.
    
    Bij uitspraak van 5 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    SGS INTRON heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T. Segers, advocaat te ’s-Hertogenbosch, [gemachtigde] en A.A. Burghgraef, en SGS INTRON, vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat te ’s-Hertogenbosch, R.J. Broekhuizen, M. van der Linden en R.W. Clement, zijn verschenen.
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heropend.
    
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 12 oktober 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T. Segers, advocaat te ’s Hertogenbosch, SGS INTRON, vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat te ’s Hertogenbosch, en R.J. Broekhuizen, en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is daar als informant gehoord [bedrijf], vertegenwoordigd door mr. A.G. Manusama en [gemachtigde].
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek opnieuw met toepassing van artikel 8:68 van de Awb heropend. De minister heeft een stuk ingebracht. [appellante] en SGS INTRON hebben hierop gereageerd.
    
    Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven. Vervolgens is met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen
    
    Het juridisch kader
    
    1. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld op grond waarvan werkgevers, werknemers, andere personen of instellingen in het bezit moeten zijn van een of meer certificaten waaruit blijkt dat zij voldoen aan voorschriften, gesteld bij of krachtens deze wet.
    
    Ingevolge het tweede lid beslist de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dan wel een door de minister op verzoek aangewezen instelling op aanvraag over de afgifte van het certificaat en is deze tevens bevoegd een afgegeven certificaat in te trekken of te schorsen.
    
    Ingevolge het vierde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld onder meer met betrekking tot de gronden waarop en de gevallen waarin de afgifte van een certificaat kan worden geweigerd dan wel een afgegeven certificaat kan worden geschorst of ingetrokken.
    
    Ingevolge artikel 1.5g, derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Besluit) kan een certificaat worden geschorst, ten nadele van de certificaathouder worden gewijzigd of ingetrokken indien de certificaathouder niet meer voldoet aan de bij of krachtens dit besluit met betrekking tot het certificaat gestelde eisen of zijn wettelijke verplichtingen niet meer naar behoren nakomt of indien de certificaathouder met zijn werkzaamheden, voor zover die door het certificaat worden gereguleerd, of door de wijze waarop hij de werkzaamheden verricht, ernstig gevaar veroorzaakt of kan veroorzaken voor personen.
    
    Ingevolge artikel 4.54a, eerste lid, wordt in het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden:
    
    a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt;
    
    b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a;
    
    c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen.
    
    Ingevolge artikel 4.54d, eerste lid, worden de volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 3, verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door de minister of een certificerende instelling:
    
    a. de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid;
    
    b. het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd.
    
    Ingevolge artikel 4.27 van de Arbeidsomstandighedenregeling kan een certificaat worden afgegeven indien, in geval van het certificaat, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, van het Besluit, de aanvrager voldoet aan de eisen, vastgelegd in het Werkveldspecifiek certificatieschema voor het Procescertificaat Asbestverwijdering, zoals opgenomen in bijlage XIIIb bij de regeling. Dit certificatieschema is ook bekend als het SC-530.
    
    Ambtshalve overwegingen
    
    1.1. Ambtshalve overweegt de Afdeling dat SGS INTRON ten tijde van het nemen van het besluit van 15 januari 2014 een door de minister aangewezen Certificerings- en Keuringsinstelling (hierna: CKI), als bedoeld in artikel 20, tweede lid, van de Arbowet, was, die bevoegd was om over het Procescertificaat te beslissen. De aanwijzing van SGS INTRON als zodanige CKI liep evenwel op 1 februari 2014 af. Per die datum zijn drie andere bedrijven aangewezen als CKI voor de certificering op het gebied van asbestverwijdering. Dit betekent dat SGS INTRON sindsdien niet langer een ter zake bevoegd bestuursorgaan is. Hoofdstuk 8 van de Awb gaat ervan uit dat in de procedures in beroep en hoger beroep een bevoegd bestuursorgaan optreedt en proceshandelingen verricht. SGS INTRON was dan ook niet bevoegd om als verweerder in de procedures in beroep en hoger beroep op te treden.
    
    1.2. De Afdeling ziet zich dan ook gesteld voor de vraag welk bestuursorgaan, als rechtsopvolger van SGS INTRON, bevoegd is om als verweerder in deze zaak op te treden. Over deze vraag overweegt de Afdeling het volgende.
    
    1.3. Artikel 20, tweede lid, van de Arbowet bepaalt dat de minister dan wel een door de minister op verzoek aangewezen instelling (de CKI) beslist op aanvraag over de afgifte van het certificaat en tevens bevoegd is een afgegeven certificaat in te trekken of te schorsen. Hieruit volgt dat de bevoegdheid om over het Procescertificaat te beslissen in oorsprong bij de minister ligt. De minister kan voor bepaalde werkzaamheden een CKI aanwijzen aan wie hij deze bevoegdheid opdraagt, doch zodra die aanwijzing expireert, herleeft de bevoegdheid van de minister tot een opvolgend CKI is aangewezen. Bovendien ligt de verantwoordelijkheid voor de besluiten, genomen door de CKI waarvan de aanwijzing is geëxpireerd vanaf dat moment bij de minister. Een opvolgend CKI kan de verantwoordelijkheid niet op zich nemen omdat zij ten tijde van het nemen van de besluiten geen ter zake bevoegd bestuursorgaan was. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de minister als rechtsopvolger van SGS INTRON moet worden aangemerkt. Dit betekent dat de minister bevoegd is om als verweerder in deze procedure op te treden. De minister heeft bij brief van 27 oktober 2015 te kennen gegeven het in deze zaak door SGS INTRON gevoerde verweer over te nemen.
    
    Het besluit
    
    2. Op 26 en 27 augustus 2013 heeft een inspecteur van SGS INTRON een inspectie uitgevoerd ter zake van de werkzaamheden die [appellante] op dat moment verrichtte aan de gevel van het winkelcentrum aan het [locatie] te Zwijndrecht. Tijdens deze inspectie heeft de inspecteur afwijkingen van de in het SC-530 vastgelegde eisen geconstateerd. Van deze controle is een verslag gemaakt, dat is gedateerd 30 augustus 2013. Naar aanleiding hiervan heeft SGS INTRON het besluit van 16 september 2013 genomen, waarbij zij het Procescertificaat van [appellante] onvoorwaardelijk heeft ingetrokken. Na heroverweging heeft SGS INTRON het besluit van 15 januari 2014 genomen, waarbij zij naar aanleiding van verschillende overtredingen, het Procescertificaat van [appellante] heeft geschorst en voorwaardelijk heeft ingetrokken en aan [appellante] een waarschuwing heeft gegeven.
    
    Tabel 5.5.3 (Bijlage H)
    
    3. In hoger beroep voert [appellante] aan dat de rechtbank haar ten onrechte niet is gevolgd in haar betoog dat SGS INTRON ten onrechte niet tabel 5.5.3 (Bijlage H) van het SC-530 als toetsingslijst heeft gebruikt. In dit verband wijst zij erop dat de paragrafen 5.5 en 5.5.3 van het SC-530 toepassing van deze tabel dwingend voorschrijven. SGS INTRON heeft een eigen toetsingslijst gehanteerd, die volgens [appellante] op belangrijke punten afwijkt van de dwingend voorgeschreven toetsingslijst. [appellante] stelt zich op het standpunt dat toepassing van deze toetsingslijst heeft geleid tot oplegging van een zwaardere herstelsanctie dan uit tabel 5.5.3 volgt.
    
    3.1. In paragraaf 5.5 van het SC-530 is bepaald dat, indien blijkt dat een certificaathouder en de onder zijn verantwoordelijkheid voor te bereiden en uit te voeren processen niet of niet meer voldoen aan de eisen of normen in het werkveldspecifieke certificatieschema, de CKI de sancties die zijn voorgeschreven in dit schema dient op te leggen. Bij de constatering van de afwijkingen en de toepassing van sancties dient de CKI dwingend tabel 5.5.3 (Bijlage H) toe te passen, aldus paragraaf 5.5.
    
    In paragraaf 5.5.3 is bepaald dat de vier categorieën waarop bij initiële en/of periodieke beoordeling van de (kandidaat-)certificaathouders sancties worden opgelegd inclusief de onderverdeling in de afwijkingen zijn uitgewerkt en opgenomen in tabel 5.5.3 (Bijlage H).
    
    In paragraaf 7 zijn de inhoudelijke eisen die gelden voor het Procescertificaat opgenomen.
    
    3.2. Bijlage H heeft als opschrift "Categorie Indeling Sanctiestelsel Asbestverwijdering Tabel 5.5.3 (V)". Tabel 5.5.3 bevat een opsomming van afwijkingen van de inhoudelijke eisen uit paragraaf 7 van het SC-530, waarbij per afwijking een omschrijving en een verwijzing naar die paragraaf is gegeven. De afwijkingen zijn voorts ingedeeld in vier verschillende categorieën. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat een verplichting tot het gebruik van tabel 5.5.3 als toetsingslijst niet uit het bepaalde in SC-530 voortvloeit. Daartoe overweegt de Afdeling dat het orgaan dat bevoegd is tot het nemen van besluiten aangaande het Procescertificaat aan de inhoudelijke eisen uit paragraaf 7 van het SC-530 dient te toetsen. Tabel 5.5.3 dient er daarbij overwegend toe per afwijking een indeling in een categorie te geven, zodat overeenkomstig Bijlage I van het SC-530 de zwaarte van de sanctie kan worden bepaald. Het in de paragrafen 5.5 en 5.5.3 voorgeschreven gebruik van tabel 5.5.3 heeft betrekking op deze indeling en niet op de inhoudelijke toetsing.
    
    3.3. De toetsingslijst die de inspecteur van SGS INTRON tijdens de controle bij [appellante] heeft gehanteerd, bevat een lijst met de paragraafnummers van de inhoudelijke eisen uit paragraaf 7 van het SC-530. Per paragraafnummer is een korte omschrijving gegeven en het nummer van de corresponderende afwijking uit tabel 5.5.3 vermeld, dat ook wel wordt aangeduid als toetspunt. Elk toetspunt is ingedeeld in een sanctiecategorie. Nu de toetsingslijst van SGS INTRON ten aanzien van de bij [appellante] geconstateerde afwijkingen geen andere indeling in sanctiecategorieën dan tabel 5.5.3 kent, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van deze toetsingslijst heeft geleid tot oplegging van een zwaardere sanctie.
    
    Toetspunt 15
    
    4. [appellante] betwist het oordeel van de rechtbank dat SGS INTRON terecht een afwijking op toetspunt 15 heeft geconstateerd. Daarmee heeft de rechtbank volgens haar miskend dat toetspunt 15 van de door SGS gehanteerde toetsingslijst strenger is dan toetspunt 15 van tabel 5.5.3. Toetspunt 15 van de toetsingslijst eist dat de werklocatie wordt afgebakend, afgeschermd en gemarkeerd, terwijl toetspunt 15 van tabel 5.5.3 alleen eist dat de werklocatie wordt afgebakend en afgeschermd, aldus [appellante].
    
    4.1. Zoals hiervoor, onder 3.1 en 3.2, is overwogen staan de eisen die aan het Procescertificaat worden gesteld in paragraaf 7 van het SCO-530 en dient aan deze eisen te worden getoetst. Toetspunt 15 heeft betrekking op punt 4 van paragraaf 7.14.4, waarin is bepaald dat de plaatsen waar asbest wordt verwijderd duidelijk zijn afgebakend, respectievelijk afgeschermd en gemarkeerd.
    
    4.2. Uit het verslag van de inspectie volgt dat [appellante] de werkplek had afgeschermd met hekken waarop zwart folie was aangebracht, waardoor de markering met waarschuwingslinten niet zichtbaar was. De werkplek was dus wel afgeschermd, maar niet gemarkeerd zoals is voorgeschreven in punt 4 van paragraaf 7.14.4 van het SC-530. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat SGS INTRON terecht een afwijking op toetspunt 15 heeft geconstateerd.
    
    Toetspunt 19
    
    5. [appellante] betwist het oordeel van de rechtbank dat SGS INTRON terecht een afwijking op toetspunt 19 heeft geconstateerd. De medewerkers van de aannemer, die aan de luifel van het winkelcentrum werkten, en de ondernemers van de direct naastgelegen winkels zijn niet geregistreerd, maar dit hoefde volgens [appellante] ook niet. [appellante] stelt zich op het standpunt dat zij alleen verplicht was om de personen te registreren die het werkgebied daadwerkelijk hebben betreden.
    
    5.1. Toetspunt 19 heeft betrekking op de in paragraaf 7.12.4.1 van het SC-530 vervatte eis dat een passende registratie van de betrokken personen zorgvuldig moet worden bijgehouden in een projectgebonden boek. Met haar beroepsgrond heeft [appellante] de vraag opgeworpen of onder betrokken personen ook de medewerkers van de aannemer en de ondernemers van de direct naastgelegen winkels moeten worden begrepen. Het antwoord op deze vraag kan evenwel in het midden worden gelaten. Uit het verslag van de inspectie volgt dat de laborant die de eindinspectie heeft uitgevoerd, niet in het ter plaatse aanwezige logboek was ingeschreven. De laborant was in elk geval een betrokken persoon die had moeten worden ingeschreven, zodat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat SGS INTRON terecht een afwijking op toetspunt 19 heeft geconstateerd.
    
    Schorsing Procescertificaat
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank weliswaar terecht tot het oordeel is gekomen dat SGS INTRON ten onrechte een afwijking op toetspunt 12a heeft geconstateerd, maar ten onrechte heeft verzuimd om haar beroep gegrond te verklaren en het besluit van 15 januari 2014, voor zover daarbij haar Procescertificaat is geschorst, te vernietigen.
    
    6.1. De afwijking van toetspunt 12a is een afwijking van de tweede categorie, waarvoor gelet op het bepaalde in bijlage I van het SC-530 een schorsing van het Procescertificaat als sanctie kan worden opgelegd. Dat SGS INTRON deze afwijking ten onrechte bij [appellante] heeft geconstateerd, betekent echter niet dat zij ten onrechte tot schorsing van het Procescertificaat van [appellante] heeft besloten. SGS INTRON heeft aan de schorsing namelijk niet alleen de afwijking van toetspunt 12a, maar ook een afwijking van toetspunt 15, een andere afwijking van de tweede categorie, ten grondslag gelegd. Hiervoor, onder 4.2, heeft de Afdeling geoordeeld dat SGS INTRON terecht een afwijking op dit toetspunt heeft geconstateerd. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om het besluit van 15 januari 2014, voor zover daarbij het Procescertificaat van [appellante] is geschorst, te vernietigen.
    
    Conclusie
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Binnema
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
    
    589.