ECLI:NL:RBNHO:2022:7351, Rechtbank Noord-Holland, 18-08-2022, HAA 22/1427
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-08-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: B&W van Texel heeft op onjuiste gronden vastgesteld dat er geen sprake is van een overtreding, omdat het gebruik van de ijskar ter plekke in strijd is met het bestemmingsplan.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Alkmaar
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/1427 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 augustus 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] en [eiser] , uit [woonplaats] , eisers
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel (verweerder)
    (gemachtigde: mr. M. Oosterdijk).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde partij] uit [woonplaats] (derde-partij)
      (gemachtigde: mr. D. Pool)
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep tegen de afwijzing van het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen de ijskar op de hoek van de [locatie 1] en het [locatie 2] in [plaats] (hierna: de locatie).
    
    
    
      Verweerder heeft het verzoek met het besluit van 4 oktober 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 14 maart 2022 op het bezwaar van eisers is verweerder bij de afwijzing gebleven.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft het verzoek bij uitspraak van 14 april 2022, met zaaknummer HAA 22/1426 afgewezen.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 1 augustus 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van verweerder, derde-partij en de gemachtigde van derde-partij. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
      1.1
      Derde-partij verkoopt al vijftien jaar ijs vanuit haar ijskraam op de locatie. De gronden ter plekke zijn in eigendom van Staatsbosbeheer. Staatsbosbeheer heeft derde-partij privaatrechtelijk toestemming gegeven om van deze gronden gebruik te maken voor de verkoop van ijs vanuit haar ijskraam. 
      
    
    
      1.2
      Eisers wonen op 50 meter afstand van de locatie. Tussen de locatie en de woning van eisers is de kruising [locatie 2] - [locatie 3] gelegen. 
      
    
    
      1.3
      Eisers hebben verweerder op 16 augustus 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen de ijskraam van derde-partij. 
      
      2. Ten tijde van het bestreden besluit golden ter plekke het bestemmingsplan ‘Buitengebied Texel 2013’ (hierna: het bestemmingsplan) en het ‘Reparatieplan Buitengebied Texel’ (hierna: het reparatieplan). Op grond van het bestemmingsplan rust op de standplaats de bestemming ‘Natuur’. Artikel 31.1, aanhef en onder j, van de planregels, in samenhang met het reparatieplan, bepaalt dat de gronden met de bestemming ‘Natuur’ zijn bestemd voor standplaatsen. Op grond van artikel 1.117 van de planregels moet onder een standplaats worden verstaan een gedeelte van een terrein met een recreatieve bestemming waarop een (sta)caravan, camper of een tent mag worden geplaatst.
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Volgens verweerder is er geen sprake van een overtreding, waardoor hij niet bevoegd is om handhavend op te treden. 
      
    
  
  
    Wettelijk kader
    
    
      4.	Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Had verweerder eisers moeten horen?
      
    
    
      5.1
      Eisers betogen dat verweerder hen ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om gehoord te worden. Tijdens de hoorzitting in een andere procedure hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van de gronden ter plaatse in strijd is met het bestemmingsplan. Dit is echter tijdens die hoorzitting niet uitvoerig besproken of toegelicht, aldus eisers. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij niet had hoeven horen, omdat de commissie bezwaarschriften in de procedure over de verlening van de standplaatsvergunning heeft geconcludeerd dat er geen sprake is van overtreding van de planregels. Het was volgens verweerder overbodig om de commissie nogmaals advies te vragen over dezelfde vraagstelling, dan wel eisers daarover opnieuw te horen. Het bezwaar is om die reden kennelijk ongegrond verklaard. 
      
    
    
      5.3
      Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), moet een bestuursorgaan een belanghebbende in de gelegenheid stellen te worden gehoord, voordat op het bezwaar wordt beslist. Van het horen kan met toepassing van art. 7:3 aanhef en onderdeel b, van de Awb kan slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. 
      
    
    
      5.4
      De rechtbank overweegt dat geen sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar. Eisers hebben in het bezwaarschrift de stelling ingenomen dat, gelet op de definitiebepaling van een standplaats, het verkopen van ijs vanuit een ijskraam in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder diende in bezwaar onder meer te beoordelen hoe de planregels zich verhouden tot het verkopen van ijs vanuit een ijskraam op de locatie. Daarom was hier geen sprake van de situatie dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren niet tot een ander besluit konden leiden. Aangezien het bezwaar niet kennelijk ongegrond is, had verweerder niet van het horen mogen afzien. Om die reden doet het er niet aan af dat in de procedure die ziet op het verlenen van een standplaatsvergunning de vraag is besproken of sprake is van de weigeringsgrond strijdig gebruik met het bestemmingsplan. Bovendien waren eisers er niet van op de hoogte dat zij hun bezwaren tegen de afwijzing om handhavend op te treden tijdens deze hoorzitting naar voren konden brengen. Verweerder heeft eisers dan ook ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld te worden gehoord.
      
    
    
      5.5
      De rechtbank ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, aangezien eisers alsnog in de gelegenheid zijn gesteld hun standpunt in beroep schriftelijk en ter zitting mondeling toe te lichten en aannemelijk is dat eisers hierdoor niet zijn benadeeld. De beroepsgrond is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van het bestreden besluit.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding? 
        
        
          Standpunt eisers
        
      
    
    
      6.1
      Eisers betogen dat verweerder handhavend moet optreden tegen de ijskar van derde-partij op de locatie, omdat dit in strijd is met het bestemmingsplan. Weliswaar zijn standplaatsen ter plekke toegestaan op grond van het bestemmingsplan, maar het verkopen van ijs valt niet onder de definitie van een standplaats zoals deze in de planregels is opgenomen. Volgens eisers is sprake van een horecabedrijf. Bij de ijskraam zijn zitplaatsen voor tientallen mensen gecreëerd. De aangeboden ijsjes kunnen daarom ter plekke worden genuttigd. Het gebruiken van de gronden ten behoeve van een horecabedrijf is op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan.  
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
    
    
      6.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding. Het verkopen van ijs op de standplaats is planologisch toegestaan, omdat op grond van het reparatieplan onder een standplaats moet worden verstaan de verkoop van goederen vanaf een vaste, openbare plaats in de open lucht, gebruikmakend van een kraam, wagen of tafel. Deze definitiebepaling is niet opgenomen in de planregels, maar dat wil volgens verweerder niet zeggen dat het innemen van een standplaats voor de verkoop van goederen in strijd is met het destijds vigerende bestemmingsplan. Dat een standplaats op deze manier moet worden uitgelegd blijkt uit de omstandigheid dat de definitiebepaling is hersteld in het ‘Tweede Reparatieplan Buitengebied Texel’ (hierna: het tweede reparatieplan). Bovendien blijkt uit ‘Bijlage 2 bij de toelichting Reparaties ambtelijke wijzigingen’ (hierna: bijlage 2) behorende bij het reparatieplan dat de ijskar van derde-partij op de locatie is toegestaan. Een redelijke uitleg van het bestemmingsplan maakt dat de standplaats van derde-partij niet in strijd is met het bestemmingsplan. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat er geen sprake is van een horecabedrijf, omdat derde-partij ijs verkoopt vanuit een ijskar. Onder een horecabedrijf in de zin van het bestemmingsplan moet volgens verweerder worden verstaan het bedrijfsmatig verkopen van eten en drinken vanuit een gebouw. 
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
    
    
      6.3
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder op onjuiste gronden heeft vastgesteld dat er geen sprake is van een overtreding, omdat het huidige gebruik van de locatie door derde-partij in strijd is met het bestemmingsplan en het reparatieplan. Hieronder licht de rechtbank toe hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
      
      
        
          Standplaats
        
      
    
    
      6.4
      Voor het antwoord op de vraag of het gebruik van de locatie in strijd is met het bestemmingsplan, in samenhang gelezen met het reparatieplan, zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend. De niet-bindende toelichting bij het reparatieplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. 
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat zonder twijfel uit de op de verbeelding aangegeven bestemming “Natuur” en de daarbij behorende doeleindenomschrijving, in samenhang gelezen met de definitiebepaling voor standplaats, blijkt dat het plaatsen van de ijskraam op de locatie niet is toegestaan. De ijskraam is immers geen (sta)caravan, camper of een tent. Omdat de planregels voldoende duidelijk zijn, komt de rechtbank niet toe aan de beoordeling van de niet-bindende bijlage 2 behorende bij de toelichting op het reparatieplan. Het tweede reparatieplan is na het bestreden besluit vastgesteld. Deze omstandigheid kan de rechtbank, gelet op het peilmoment van de te verrichten toetsing te weten de datum van het bestreden besluit, niet bij de beoordeling van het bestreden besluit betrekken. Aangezien de ijskar niet is toegestaan op een standplaats als bedoeld in de planregels, staat de bestemming “Natuur” het gebruik van de locatie ten behoeve van de plaatsing van de ijskar niet toe. 
      
      
      
        
          Horecabedrijf
        
      
    
    
      6.5
      De rechtbank overweegt dat de bedrijfsvoering van derde-partij moet worden gekwalificeerd als een horecabedrijf als bedoeld in artikel 1.68 van de planregels. Onder een horecabedrijf moet, voor zover van belang, worden verstaan een bedrijf waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt. Niet in geschil is dat derde-partij bedrijfsmatig etenswaren verstrekt. Derde-partij heeft toegelicht dat zij bij de gemeente een aantal boomstronken mocht uitkiezen, die de gemeente vervolgens aan de overkant van het fietspad heeft neergelegd. Derde-partij legt kleedjes op de boomstammen, zodat haar klanten daar kunnen zitten en andere voorbijgangers daar niet uitgebreid gaan picknicken. In de winter neemt derde-partij een aantal van de boomstammen mee naar huis, zodat deze langer meegaan. Het gaat om 9 boomstammen en per boomstam zijn er 4 zitplaatsen. Derde-partij heeft, gelet op deze toelichting, 36 zitplaatsen gecreëerd ten behoeve van haar onderneming. Gelet op het aantal zitplaatsen en de locatie daarvan, is niet aannemelijk dat deze zijn gecreëerd om tijdens het wachten op de bestelling plaats te nemen. Derde-partij heeft ook niet weersproken dat zij door deze zitplaatsen klanten de gelegenheid biedt om het ijs ter plaatse te nuttigen. De stelling van verweerder dat alleen sprake is van een horecabedrijf als vanuit een gebouw eten of drinken wordt verstrekt volgt de rechtbank niet, omdat deze uitleg niet volgt uit artikel 1.68 van planregels. Nu derde-partij bedrijfsmatig ijs verkoopt en zij haar klanten de gelegenheid biedt om het ter plaatse te nuttigen, is er sprake van een horecabedrijf. Gelet op de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels is het gebruik van de locatie ten behoeve van een horecabedrijf niet toegestaan. De bedrijfsvoering van derde-partij op de locatie is daarom in strijd met het bestemmingsplan. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.1
      Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    
      7.2
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor 8 weken.  7.3	Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden.
      
    
    
      7.4
      Eisers hebben verzocht om vergoeding van kosten met een bedrag van € 2.928,-. Ter onderbouwing hiervan hebben eisers onder andere twee facturen overgelegd van het advocatenkantoor [bedrijf 1] . In deze facturen is geen omschrijving van de werkzaamheden opgenomen. Wel blijkt uit de facturen dat het door het advocatenkantoor behandelde dossier ziet op parkeerproblematiek. De rechtbank overweegt dat niet is gebleken waarom eisers het advocatenkantoor hebben ingehuurd. Daarom kan niet worden vastgesteld of sprake is van kosten die op grond van artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen. Ook hebben eisers een factuur overgelegd van het [bedrijf 2] voor het opstellen van verkeerskundig advies. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de procedure over de standplaatsvergunning, met procedurenummer HAA 22/1112, een verkeersadvies heeft laten opstellen. Eisers hebben het [bedrijf 2] ingeschakeld om het verkeersadvies van verweerder te laten beoordelen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de factuur van het [bedrijf 2] voor het opstellen van verkeerskundig advies in deze procedure niet voor vergoeding in aanmerking komt. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;- draagt verweerder op binnen 8 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eisers moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Smit, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Op grond van artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht stelt het bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    
    
    
      Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
    
    
    
      Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of — indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld — binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    
    
    
      Op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…).
    
    
      
        Bestemmingsplan buitengebied Texel 2013
      
    
    
    
      Artikel 1.68 horecabedrijf
      een bedrijf, waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt , één en ander al dan niet in combinatie met een vermaaksfunctie, met uitzondering van een erotisch getinte vermaaksfunctie.
    
    
    
      Artikel 1.117 standplaats
      een gedeelte van een terrein met een recreatieve bestemming waarop een (sta)caravan, camper of een tent mag worden geplaatst.
    
    
    
      Artikel 31 Natuur
    
    
      31.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor Natuur aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      a. doeleinden van landschaps- en natuurbescherming en ontwikkeling;
      
      
        met daaraan ondergeschikt:
      
      b. extensief dagrecreatief en educatief medegebruik;
      c. kleinschalig historisch medegebruik;
      d. cultuurhistorische waarden ter plaatse van de aanduiding 'Cultuurhistorische waarden';
      e. een eendenkooi ter plaatse van de aanduiding 'Eendenkooi';
      f. een schapenboet ter plaatse van de aanduiding 'Specifieke vorm van agrarisch - schapenboet'; 
      g. een veldschuur ter plaatse van de aanduiding 'Specifieke vorm van agrarisch - veldschuur';
      h. water(berging);
      i. een antennemast, ter plaatse van de aanduiding 'Antennemast';
      
      
        en daarbij behorende:
      
      j. wegen en paden;
      k. overige bouwwerken.
      
      
        
          Eerste reparatieplan buitengebied Texel
        
      
      
      
        Artikel 13 Natuur (artikel 31)
        De regels van de bestemming Natuur van het bestemmingsplan Buitengebied Texel 2013 van 12 juni 2013 worden gewijzigd danwel aangevuld zoals hierna is aangegeven. Behoudens onderstaande wijzigingen blijven de overige regels van artikel 31 ongewijzigd van toepassing.
        Aan sublid 31.1 wordt een nieuw sublid toegevoegd na i:
      
      
      
        met daaraan ondergeschikt:
      
      j. standplaatsen;
      
        De daaropvolgende subleden worden verletterd naar k tot en met l.
        (…).
      
      
    
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1890 en 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1365.
  
  
     Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2606.