ECLI:NL:CBB:2022:275, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 31-05-2022, 20/695 en 21/954
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2022-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: - Verordening (EG) Nr. 494/98 van de Commissie van 27 februari 1998 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad wat de toepassing van de minimale administratieve sancties in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft.
        - Regeling Identificatie en Registratie runderen.
      
      
      Bedrijfsblokkade en last onder dwangsom wegens het niet oormerken van runderen, geiten en varkens. Gewetensbezwaarden. Beroep op het in 2015 herziene protocol gewetensbezwaarde identificatie en registratie van runderen kan appellanten niet baten, omdat zij niet zijn toegelaten tot het protocol. De bestreden besluiten zijn niet in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 20/695 en 21/954 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 31 mei 2022 in de zaken tussen
    
      
        
          [naam 1] , [naam 2] en V.O.F. [naam 3], te [plaats] , appellanten
      (gemachtigde: mr. R. Ludding),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. E.M.M. Geerligs en mr. ing. H.D. Strookman),
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 2 maart 2020 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan appellanten een verbod opgelegd om runderen af te voeren en aan te voeren, te vervoeren en te verhandelen omdat de op het bedrijf van verzoekers aanwezige runderen niet zijn voorzien van een oormerk, waardoor niet voldaan wordt aan de identificatie- en registratieverplichtingen, zoals bepaald in de Regeling identificatie en registratie van dieren (Regeling I&R). 
    
    
    
      Bij besluit van 26 juni 2020 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gericht tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 9 november 2020 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de Regeling I&R.
    
    
    
      Bij besluit van 30 juli 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gericht tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 5 augustus 2021 (het invorderingsbesluit) heeft verweerder meegedeeld dat niet is voldaan aan de opgelegde last onder dwangsom en dat daarom een dwangsom van in totaal € 900,- van appellanten wordt ingevorderd.
    
    
    
      Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen het bestreden besluit I is geregistreerd onder zaaknummer 20/695. Het beroep tegen het bestreden besluit II is geregistreerd onder zaaknummer 21/954.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2022. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door [naam 4] .
    
  
  
    
      Overwegingen 
    
    
      
        De beroepen
      
    
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      1.1
      Op 2 maart 2020 hebben twee inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellanten in het kader van de Regeling I&R. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in het ‘Rapport fysieke controle I&R runderen’ van 2 maart 2020 (rapport). Het rapport vermeldt dat de vijf aanwezige runderen geen (oor)merken hadden. Het rapport vermeldt voorts, voor zover hier van belang:
      
      
        “Opmerkingen
        Betreft een niet geregistreerde gewetensbezwaarder. De 5 aanwezige runderen middels het aanwezige fotoboek kunnen identificeren. Aanvulling/correctie na bespreking rapport en overhandigen doordruk aan [naam 1] i.v.m. het opmaken van het handgeschreven rapport
        voor de bespreking waarbij er van uitgegaan was dat het betreffende fotoboek ter inzage zou worden aangeboden: De 5 aanwezige runderen zouden volgens [naam 1] middels het aanwezige fotoboek te identificeren zijn. Tevens gaf [naam 1] aan dat de runderen zijn
        voorzien van een halsband met de laatste twee cijfers van het werknummer. Aan de hand van de halsbandnummers zijn de runderen tijdens de fysieke inspectie geïdentificeerd. Er is na de fysieke controle een discussie ontstaan waarin [naam 1] aangaf zijn dieren niet van
        merken te hoeven voorzien en daarvan een rechterlijke uitspraak op papier te hebben. Vervolgens heeft [naam 1] na meerdere verzoeken tijdens de discussie het fotoboek niet meer laten zien. Na het voeren van de hiervoor beschreven discussie zijn per abuis de opmerkingen op de aan [naam 1] overhandigde doordruk niet aangevuld/aangepast. (…)”
      
      
    
    
      1.2
      Bij het primaire besluit I, dat is aangeduid als ‘Besluit ingevolge artikel 40 van de Regeling identificatie en registratie van dieren’, heeft verweerder aan appellanten een verbod opgelegd om runderen af te voeren, te vervoeren of te verhandelen omdat bij tenminste 20% van het aantal aanwezige runderen niet volledig is voldaan aan de identificatie- en registratieverplichtingen, zoals bepaald in de Regeling I&R.
      
    
    
      1.3
      Bij het bestreden besluit I is het bezwaar van appellanten tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard. Volgens verweerder kan hij appellanten niet toelaten tot het Protocol Rund Gewetensbezwaarden van 2015, omdat dit protocol niet gericht is op het verlenen van een juridische uitzonderingsstatus en slechts een apart handhavingstraject formaliseert ten aanzien van veehouders die reeds in 1992/1993 bij de invoering van de oormerkverplichting bij verweerder bekend waren. Het gaat om een zeer specifieke, gelimiteerde groep veehouders, waarbij uitbreiding niet aan de orde is. Daarnaast heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden op 22 november 2018 (ECLI:NL:GHARL:2018:10221) overwogen dat er geen materiële gronden zijn om appellanten op te nemen in het protocol. Met deze uitspraak is de eerdere uitspraak van het gerechtshof niet meer relevant. Evenmin is er in 2015 een nieuw protocol opgesteld waaraan appellanten rechten kunnen ontlenen. Ten slotte betekent het gegeven dat appellanten zichzelf als gewetensbezwaarden beschouwen, niet automatisch dat het protocol op hen van toepassing is. De gedoogsituatie die van toepassing was op een selecte groep veehouders die in 1992/1993 bekend was als gewetensbezwaarde is niet van toepassing. Om die reden is het verbod tot afvoer en verhandeling op goede gronden opgelegd.    
      
    
    
      1.4
      Op 9 juli 2020 hebben twee inspecteurs van de NVWA een controle uitgevoerd op het bedrijf van appellanten. Naar aanleiding van deze controle heeft verweerder bij het primaire besluit II een last onder dwangsom opgelegd vanwege het houden van vijf runderen, twee geiten en twee varkens die niet tijdig zijn gemerkt. Volgens verweerder zijn dit overtredingen van artikel 39 van de Regeling I&R in samenhang bezien met artikel 15, eerste lid, artikel 29, eerste lid en artikel 35, tweede lid, van de Regeling I&R. Daarbij zijn aan appellanten drie maatregelen opgelegd die inhouden dat appellanten de door hen gehouden vijf runderen (maatregel 1), twee geiten (maatregel 2) en twee varkens (maatregel 3) moeten oormerken. Appellanten dienen de maatregelen binnen twee weken na dagtekening van het primaire besluit II te nemen. Verweerder heeft daarbij de dwangsom vastgesteld op € 100,- per dier dat niet juist is gemerkt. 
      
    
    
      1.5
      Bij uitspraak van 17 september 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:645) heeft de voorzieningenrechter het verzoek van appellanten om een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van het bestreden besluit I afgewezen. De voorzieningenrechter heeft hiertoe onder meer overwogen:
      
      
        “(…) verzoekers [beogen] met hun verzoek om voorlopige voorziening (…) te voorkomen dat verweerder een last onder dwangsom zal opleggen met de opdracht dat zij hun dieren moeten oormerken onder de dreiging van verbeurte van dwangsommen wanneer zij dat niet binnen de daarvoor gestelde termijn doen. De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat het verzoek om voorlopige voorziening er niet op is gericht om bepaalde onomkeerbare gevolgen van de bij het bestreden besluit opgelegde blokkade te voorkomen. Hierbij is van belang dat verzoekers in het verzoek om voorlopige voorziening hebben gesteld dat de runderen hoe dan ook niet voor het handelsverkeer zijn bestemd. Ook overigens is niet gesteld dat het bedrijf van verzoekers door de blokkade zelf, die uitsluitend betrekking heeft op de runderen, ernstig in de problemen komt. Deze blokkade houdt niet in dat verzoekers wordt opgedragen hun dieren te oormerken.”
      
      
    
    
      1.6
      Bij uitspraak van 18 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:53) heeft de voorzieningenrechter het verzoek van appellanten om een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van het primaire besluit II afgewezen. De voorzieningenrechter heeft hiertoe onder meer overwogen en voorlopig geoordeeld:
      
      
        “Vast staat dat de dieren van verzoeker niet van een oormerk zijn voorzien. Daarmee overtreedt verzoeker de oormerkplicht in de Regeling I&R. Hij kan geen beroep doen op het zogenoemde Protocol Rund Gewetensbezwaarden waarin een beleid is neergelegd om onder bepaalde voorwaarden af te zien van handhaving. Dat beleid geldt namelijk alleen voor de groep (gewetensbezwaarde) oormerkweigeraars die zich vóór 25 oktober 1994 hiervoor had aangemeld. Het daarin vervatte handhavingsbeleid is gericht op uitsterving en laat daarom nieuwe deelnemers niet toe. Anders dan verzoeker meent is, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, dat (beperkte en eindige) karakter van het protocol niet gewijzigd bij de vernieuwing in 2015. Dat betekent dat, naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter, de kans van (materieel) slagen van het bezwaar (zeer) gering is. Dat, zoals verzoeker stelt, de politierechter de (onjuiste) veronderstelling heeft geuit dat hij wel voldoet aan het protocol, doet daaraan niet af.”
      
      
    
    
      1.7
      Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard. Volgens verweerder is niet in geschil dat appellanten niet voldoen aan de bepalingen van de Regeling I&R. In geschil is alleen of appellanten toegelaten hadden moeten worden tot het Protocol Rund Gewetensbezwaarden en of aan appellanten terecht een dwangsom is opgelegd. Er is geen algemene uitzondering voor houders die ideologische bezwaren hebben tegen het aanbrengen van oormerken bij dieren. Door het merken van dieren kunnen geregistreerde dieren worden geïdentificeerd, hetgeen van belang is bij een uitbraak van een dierziekte of een voedselveiligheidsincident. Weliswaar is er voor een beperkte groep rundveehouders in 2002 een uitvoeringsprotocol opgesteld op basis waarvan deze groep is uitgezonderd van de merkplicht bij runderen, maar appellanten hebben in 2003 het aanbod om alsnog deel te nemen aan dat protocol afgewezen. Het vernieuwde protocol uit 2015 geldt alleen voor houders die al deelnamen aan het protocol uit 2002. Het protocol is gebaseerd op een uitsterfconstructie en er worden geen nieuwe deelnemers meer toegelaten. In de stelling van appellanten dat zij vanwege de tatoeageplicht in 2003 hebben geweigerd om deel te nemen aan het protocol en dat, nu deze plicht in 2015 is komen te vervallen, niets in de weg staat aan toetreding, gaat verweerder niet mee. Het vernieuwde protocol heeft een beperkt en eindig karakter en er kunnen geen nieuwe deelnemers toetreden. In de Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/2035 van de Commissie van 28 juni 2019 tot aanvulling van Verordening (EU) 2016/429 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft regels voor inrichtingen waar landdieren worden gehouden en broederijen, alsmede voor de traceerbaarheid van bepaalde gehouden landdieren en broedeieren (Verordening 2019/2035) wordt lidstaten inderdaad de mogelijkheid geboden om bepaalde exploitanten vrij te stellen van de vastgestelde voorschriften voor identificatie. Nederland heeft evenwel ervoor gekozen om de ruimte die Verordening 2019/2035 biedt niet in te vullen, gezien het zwaarwegende belang van diergezondheid en voedselveiligheid in Nederland dat door een goed werkend systeem van identificatie en registratie wordt gewaarborgd. De inwerkingtreding van deze verordening heeft dus geen verandering teweeggebracht in onderhavige materie en doet niets af aan het feit dat appellanten niet kunnen worden toegelaten tot het protocol.
      
    
    
      1.8
      Bij het invorderingsbesluit heeft verweerder besloten tot invordering van een dwangsom van in totaal € 900,- over te gaan, omdat appellanten niet tijdig hebben voldaan aan de last onder dwangsom. Volgens verweerder blijkt dit uit de verklaring van appellanten in een e-mail van 22 november 2020 en een verklaring tijdens het onderzoek ter zitting van het College bij de voorlopige voorzieningenrechter op 30 november 2020, die is vastgelegd in de uitspraak.  
      
    
    
      1.9
      Appellanten hebben op 3 september 2021 verweerder verzocht om hun een vrijstelling te verlenen op grond van artikel 39, artikel 47 en artikel 54 van Verordening 2019/2035. Bij brief van 8 december 2021 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellanten voeren met betrekking tot het bestreden besluit I aan dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat hun geen beroep toekomt op het Protocol Rund Gewetensbezwaarden uit 2015 en dat zij evenmin alsnog formeel tot dit protocol kunnen toetreden. Volgens appellanten handhaaft verweerder ten onrechte een afvoer- en verhandelverbod. Appellanten zijn in maart 1988 een kleinschalig biologisch-dynamisch gemengd bedrijf gestart dat zorg verleent aan ten hoogste vijf inwonende, zorgbehoevende mensen. Appellanten hebben toen reeds om redenen van gewetensbezwaar hun dieren niet geoormerkt en daaraan openlijk bekendheid gegeven. Dit leidde in 1994 tot een aanschrijving van Stichting Gezondheidsdienst voor dieren in Noord Nederland (de Stichting) en een besluit van de Stichting het bedrijf te blokkeren, zodat afvoer van dieren niet meer mogelijk was. Bij brief van 13 januari 1997 hebben appellanten de Stichting verzocht als “gewetensbezwaarden oormerken” te worden erkend. Op dit verzoek hebben appellanten geen antwoord gekregen. Wellicht is juist dat appellanten ten tijde van de totstandkoming van de verplichting tot het oormerken niet bij het ministerie bekend waren als gewetensbezwaarden. Dit zal zijn verklaring vinden in de omstandigheid dat alle “protocollisten” destijds en ook nu op veel grotere schaal dan appellanten de melkveehouderij uitoefenen en als “gewetensbezwaarden oormerken rund” gezamenlijk optraden en hun belangen bij het ministerie behartigden. Appellanten bleven mogelijk onzichtbaar voor het ministerie. Dit doet niet eraan af dat appellanten ten tijde van het tot stand komen van de oormerkplicht gewetensbezwaard waren en dus als oormerkweigeraar erkend en tot het protocol toegelaten zouden moeten zijn. Dit oordeel is ook met zoveel woorden uitgesproken door het gerechtshof Leeuwarden in het arrest van 22 juni 2007. Het gerechtshof heeft feitelijk vastgesteld dat aan appellanten op 15 december 2003 alsnog de mogelijkheid is geboden het Protocol Gewetensbezwaarden uit 2002 ten behoeve van runderen te ondertekenen. Deze feitelijke vaststelling logenstraft de stelling van verweerder dat het protocol slechts van toepassing is op veehouders die reeds ten tijde van de invoering van de oormerkverplichting bij verweerder bekend waren als gewetensbezwaarde. Het gerechtshof heeft voorts geoordeeld dat appellanten ten onrechte niet zijn toegelaten tot het protocol. Na het arrest zijn appellanten zeer geruime tijd door de toenmalige toezichthoudende autoriteit - de Algemene Inspectie Dienst - met rust gelaten, totdat met het aantreden van de NVWA de draad weer werd opgepakt. Het optreden van de NVWA heeft geleid tot het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 22 november 2018. Het bestreden besluit I besteedt geen enkele aandacht aan het arrest van 2007, maar des te meer aan het arrest van 2018. Op het arrest van 2018 fundeert verweerder zijn onbegrijpelijke oordeel dat appellanten terecht niet zijn toegelaten tot het protocol. Het gerechtshof beschikte naar eigen verklaring niet over de tekst van het protocol, maar oordeelt dat een van de voorwaarden voor toelating tot het protocol is dat het gaat om meerkleurige runderen. Het gerechtshof stelt vervolgens aan de hand van door appellanten overgelegde foto’s vast dat van meerkleurigheid geen sprake is. Het gerechtshof vervolgt dat identificatie aan de hand van andere kenmerken dan de kleur van de vacht ook mogelijk is, maar dat hier kennelijk een keuze is gemaakt die te maken heeft met de werkbaarheid van een dergelijk gedoogsysteem. Volgens appellanten had het OM via verweerder over de precieze tekst van het protocol kunnen beschikken. Aldus werd het gerechtshof op het verkeerde been gezet. Het protocol, dat op 11 augustus 2015 is herzien, regelt in artikel 1 een alternatieve identificatie. Daarin wordt op eenvoudige wijze voorzien in de situatie van eenkleurigheid, door naast foto’s een haarmonster te nemen, zodat via DNA-onderzoek zo nodig de afstamming kan worden vastgesteld. Ten tijde van het arrest van het gerechtshof was eenkleurigheid dus juist geen reden toegang tot het protocol te weigeren. In de controlerapporten over 2019 en 2020 heeft de betrokken inspecteur steeds verklaard dat hij op de hoogte was van de gewetensbezwaren bij appellanten en dat hij de dieren met gebruikmaking van alternatieve identificatiemethoden (foto’s, halsbandnummers) heeft kunnen identificeren. Ondertekening van het protocol impliceert dat alle oormerkplichtige dieren die de betrokken gewetensbezwaarde op de in het protocol aangewezen locatie aanwezig heeft, van de oormerkverplichting zijn vrijgesteld, mits uiteraard alternatief geïdentificeerd.  
      
    
    
      2.2
      Met betrekking tot het bestreden besluit II herhalen appellanten de tegen het bestreden besluit I geformuleerde grond dat met de stelling van verweerder dat alsnog toetreden van appellanten tot het Protocol Rund Gewetensbezwaarden (versie 2015) niet mogelijk is omdat dit protocol deelname beperkt tot gewetensbezwaarden die in de periode 1992/1993 als zodanig bij het ministerie bekend waren, onverenigbaar is dat verweerder heeft erkend dat appellanten in 2003 de gelegenheid is geboden tot het protocol toe te treden. Voorts voeren appellanten aan dat het standpunt van verweerder dat Nederland ervoor heeft gekozen de ruimte die Verordening 2019/2035 biedt, niet in te vullen, niet verenigbaar is met het gegeven dat deze verordening verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat. Dit betekent dat verweerder de procedures moet vaststellen voor het aanvragen door exploitanten van een vrijstelling. De bevoegde autoriteit heeft vervolgens de mogelijkheid een aanvraag op feitelijke gronden te beoordelen. Deze uitleg is dwingend, nu de desbetreffende artikelen de bevoegde autoriteit zonder voorbehoud opdragen de aanvraagprocedures vast te stellen. De stelling van verweerder dat Nederland ervoor kan kiezen af te zien van invulling van de ruimte die Verordening 2019/2035 biedt, in het zwaarder wegende belang van diergezondheid en voedselveiligheid, is ook overigens onjuist. Verordening (EU) 2016/429 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende overdraagbare dierziekten en tot wijziging en intrekking van bepaalde handelingen op het gebied van diergezondheid („diergezondheidswetgeving”) en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving, waaronder Verordening 2019/2035, vormen het exclusieve kader waarbinnen deze belangen worden beschermd. Nederland heeft Europeesrechtelijk niet de ruimte om daarboven eigen afwijkend beleid te voeren. 
      
      3. Verweerder meent dat appellanten op goede gronden niet zijn toegelaten tot het protocol en hierop dus geen beroep kunnen doen. Het protocol is van het begin af aan een op uitsterven gericht geformaliseerd gedoogbeleid geweest, waarbij de deelnemers aan het protocol is toegezegd dat er niet zal worden gehandhaafd op het feit dat zij niet aan de Europeesrechtelijke regels voldoen. Dat appellanten in 2003 de mogelijkheid is geboden om alsnog toe te treden, van welke mogelijkheid zij geen gebruik hebben gemaakt, doet niet af aan het feit dat zij initieel nooit tot de groep van in 1992/1993 bekende gewetensbezwaarden hebben behoord, dat zij niet bij het protocol van 2002 aangesloten zijn geweest en daarom ook thans niet kunnen worden toegelaten tot het protocol van 2015. De stelling dat appellanten nu aan alle voorwaarden voldoen, is daarom niet relevant. Dit betekent dat de regels van de Regeling I&R van toepassing zijn en, nu zij daaraan niet voldoen, verweerder gehouden is handhavend op te treden. Verweerder onderstreept dat het protocol alleen een uitzondering biedt voor runderen. De varkens en geiten van appellanten moeten hoe dan ook worden voorzien van oormerken. De vraag of appellanten met succes een aanvraag tot vrijstelling op grond van Verordening 2019/2035 kunnen indienen, is in de onderhavige procedure niet van belang. Bij het opleggen van de last onder dwangsom hoefde verweerder geen rekening te houden met de onzekere omstandigheid van het bestaan van een eventuele vrijstellingsmogelijkheid van die voorschriften. Temeer niet nu de aanvraag van appellanten geen kans van slagen heeft. Van belang hierbij is dat een vrijstelling alleen mag worden verleend onder de voorwaarde dat er tenminste één van de in Verordening 2019/2035 genoemde identificatiemiddelen wordt goedgekeurd, terwijl Nederland momenteel niet dergelijke goedgekeurde identificatiemiddelen kent. Reeds daarom is het op dit moment niet mogelijk om runderen, schapen, geiten en varkens vrij te stellen van de verplichting tot het plaatsen van oormerken. Bovendien komen appellanten vanwege de aard van hun bedrijf niet voor ontheffing in aanmerking, omdat deze ontheffing alleen mogelijk is voor houders die dieren houden voor culturele, recreatieve of wetenschappelijke doeleinden. Verweerder is van mening dat het beroep van appellante op Verordening 2019/2035 niet afdoet aan de juistheid van het besluit om aan appellanten een last onder dwangsom op te leggen.
      
      
        
          De beoordeling
        
      
      
      4. Voor de beoordeling gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
      5. Het beroep in de zaak met het zaaknummer 21/954 heeft niet mede betrekking op het invorderingsbesluit, omdat appellanten dit besluit als zodanig niet hebben betwist als bedoeld in artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit hebben appellanten ter zitting ook bevestigd.
      
    
    
      6.1
      Het College stelt vast dat appellanten niet betwisten dat zij hun dieren ten tijde van de controles op 2 maart 2020 en 9 juli 2020 niet hadden geoormerkt. Dit betekent dat op voornoemde data sprake was van overtredingen van de Regeling I&R. 
      
    
    
      6.2
      Het beroep dat appellanten hebben gedaan op het in 2015 herziene protocol “gewetensbezwaarde identificatie en registratie (I&R) van runderen” van 17 september 2002 teneinde te voorkomen dat verweerder handhavend optreedt, kan appellanten niet baten, omdat zij niet zijn toegelaten tot dit herziene protocol. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet het College geen aanleiding om te oordelen dat verweerder hen hiertoe ten onrechte niet heeft toegelaten. Volgens verweerder is het protocol gebaseerd op een uitsterfconstructie en heeft het een beperkt en eindig karakter. Het College ziet hiervoor bevestiging in de inleidende tekst van het protocol van 2015 waarin staat dat het protocol alleen openstaat voor houders die conform het protocol van 2002 aangesloten waren. Tussen partijen is niet in geschil dat appellanten de mogelijkheid hadden om in 2003 toe te treden, maar dat zij hiervan geen gebruik hebben gemaakt omdat zij ook bezwaren hadden tegen de alternatieve methode van identificatie van eenkleurige dieren, het tatoeëren van de runderen. De omstandigheid dat appellanten in 2003 in de gelegenheid zijn gesteld om toe te treden tot het protocol brengt niet met zich dat verweerder dat aanbod nogmaals zou moeten doen, alleen al omdat het protocol een beperkt en eindig karakter heeft. Voor zover appellanten betogen dat de voorganger van verweerder in 2003 een fout heeft gemaakt bij de vaststelling van de (een)kleurigheid van de runderen, vergt dit een beoordeling van feitelijke aard waarvoor appellanten zich destijds tot de voorganger van verweerder hadden kunnen wenden maar waarvoor in de onderhavige procedure geen plaats is. Evenmin ziet het College in het beroep op de bepalingen over vrijstellingen van oormerkvoorschriften in Verordening 2019/2035 een beletsel voor verweerder om handhavend te kunnen optreden. Nederland kent (zoals verweerder heeft uiteengezet) geen goedgekeurde identificatiemiddelen, waardoor het op dit moment niet mogelijk is om runderen, geiten en varkens vrij te stellen van de verplichting tot het plaatsen van oormerken.  
      
    
    
      6.3
      Gelet op het hiervoor overwogene is het College van oordeel dat verweerder bevoegd was om handhavend op te treden door aan appellanten een verbod tot het afvoeren, vervoeren of verhandelen op te leggen, op grond van artikel 2, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 494/98 van de Commissie van 27 februari 1998 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad wat de toepassing van de minimale administratieve sancties in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft in samenhang met artikel 40 van de Regeling I&R. Op grond van artikel 106 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren in samenhang met artikel 39 van de Regeling I&R was verweerder bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. 
      
    
    
      6.4
      Appellanten hebben voorts betoogd dat verweerder met dit handhavend optreden niet proportioneel handelt, omdat het om een klein aantal dieren gaat, dat er lange tijd niet is gehandhaafd op het ontbreken van oormerken bij hun dieren en dat de dieren niet in de commerciële voedselketen terecht komen. Volgens appellanten dient verweerder met het opleggen van het verbod runderen af te voeren, te vervoeren of te verhandelen en de last onder dwangsom geen concreet maatschappelijk belang. Met dit betoog hebben appellanten een beroep gedaan op het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Daarin staat dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Verweerder moest dus een belangenafweging maken. Het College heeft er begrip voor dat appellanten het als ingrijpend ervaren dat verweerder handhaaft bij een kleinschalig bedrijf dat zorg verleent aan een klein aantal mensen en waar ten tijde van het onderzoek ter zitting slechts zes, niet geoormerkte, dieren werden gehouden. Het standpunt van appellanten dat handhavend optreden door het opleggen van een bedrijfsblokkade en een last onder dwangsom in dit geval onevenredig is, volgt het College echter niet. De, op het Unierecht gebaseerde, regels over de identificatie en registratie van gehouden dieren dienen ter waarborging van de zwaarwegende belangen van de diergezondheid en de voedselveiligheid en zijn daarvoor ook een geschikt middel. Verweerder hanteert daarom terecht het uitgangspunt dat als deze regels niet worden nageleefd, handhavend wordt opgetreden. Aan het gegeven dat verweerder ten aanzien van appellanten lange tijd niet heeft gehandhaafd op het ontbreken van oormerken, mogen appellanten niet de conclusie verbinden dat verweerder de met deze verplichting te dienen doelen in hun geval onvoldoende zwaarwegend vond. Dat het bedrijf van appellanten kleinschalig is en slechts enkele dieren houdt, maakt het belang van handhavend optreden niet minder groot. Ook de stelling van appellanten dat deze dieren niet in de commerciële voedselketen terechtkomen, hoefde voor verweerder geen grond te zijn om van handhavend optreden af te zien. Er is ook geen andere, voor appellanten minder ingrijpende wijze van handhaving mogelijk. Voorts heeft verweerder terecht naar voren gebracht dat mede vanwege de mogelijke precedentwerking met betrekking tot andere houders van dieren hier niet van handhaving kan worden afgezien. De nadelige gevolgen die voor appellanten voortvloeien uit de bestreden besluiten, zijn daarom niet onnodig nadelig. De bestreden besluiten zijn daarom niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb genomen. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        7.	De beroepen zijn ongegrond.
      
      
      
        
          De redelijke termijn in de zaak met zaaknummer 20/695
        
      
      
    
    
      8.1
      Het College stelt – ambtshalve – vast dat in de zaak met zaaknummer 20/695 de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 10 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL3354) en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252), r.o. 3.13.2). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:362, r.o. 6.2). Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.
      
    
    
      8.2
      De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 21 maart 2020 ontvangen. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ruim twee maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellanten recht hebben op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellanten.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      
        9.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College 
    
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellanten een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. W.A.J. van Lierop en mr. B.J. van de Griend, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. C.D.V. Efstratiades
    
    
    
      Bijlage
    
    
    
      Verordening (EG) Nr. 494/98 van de Commissie van 27 februari 1998 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad wat de toepassing van de minimale administratieve sancties in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft
    
    
    
      	“Artikel 2
      	(…)
      2. Indien op een bepaald bedrijf voor meer dan 20 % van de dieren niet volledig aan de identificatie- en registratievoorschriften van Verordening (EG) nr. 820/97 is voldaan, wordt onverwijld een beperking op de verplaatsing van alle op het bedrijf aanwezige dieren opgelegd.
      Voor bedrijven met ten hoogste tien dieren wordt deze maatregel echter eerst toegepast wanneer meer dan twee dieren niet volledig zijn geïdentificeerd volgens de voorschriften van Verordening (EG) nr. 820/97.
      	(…)”	
    
    
    
      Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
    
    
    
      	“Artikel 106
      Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
    
    
    
      Regeling identificatie en registratie van dieren 
    
    
    
      “§ 5. Identificatie en registratie van runderen
    
    
    
      (…)
    
    
    
      Artikel 15
      1. De termijn, bedoeld in artikel 4 bis, eerste lid, van verordening 1760/2000, waarbinnen de merken worden aangebracht, bedraagt 3 werkdagen, te rekenen vanaf de dag na de dag van geboorte. 
      (…)
    
    
    
      § 6. Identificatie en registratie van varkens
    
    
    
      (…)
    
    
    
      Artikel 29
      1. Op een bedrijf geboren varkens worden gemerkt binnen één week nadat zij zijn gespeend, of uiterlijk binnen 3 maanden na de geboorte, of zoveel eerder als zij van het bedrijf worden afgevoerd.
      (…)
    
    
    
      § 7. Identificatie en registratie van schapen en geiten
    
    
    
      	(…)
    
    
    
      	Artikel 35
      	(…)
      2. De termijn, bedoeld in artikel 4, eerste lid, van verordening 21/2004, waarbinnen de merken worden aangebracht, bedraagt zes maanden na de geboorte, of zoveel eerder als het schaap of de geit wordt afgevoerd of over de openbare weg wordt verplaatst.
      (…)
    
    
    
      § 8. Overige bepalingen over de identificatie en registratie
    
    
    
      	(…)
    
    
    
      	Artikel 39
      Het is verboden dieren die niet overeenkomstig deze regeling zijn geïdentificeerd of zijn geregistreerd, te houden, te verhandelen, te vervoeren, aan te voeren of af te voeren.
    
    
    
      (…)
    
    
    
      Artikel 40
      (…)
      2. In de situatie, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van verordening 494/98, verbiedt de minister het afvoeren van runderen van het bedrijf, en het vervoeren of verhandelen van runderen afkomstig van dit bedrijf. 
      (…)”