ECLI:NL:RVS:2023:953, Raad van State, 08-03-2023, 202107850/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft de raad van de gemeente Zwijndrecht het bestemmingsplan "20 woningen Heer Janstraat Heerjansdam" vastgesteld. Het plan maakt 20 nieuwe woningen mogelijk op gronden tussen de Heer Janstraat, Rozenlaan en Johannes Postlaan in Heerjansdam. In het plangebied stonden voorheen 14 seniorenwoningen die al zijn gesloopt. Op het grootste gedeelte van de gronden in het plangebied ligt een groenstrook. De woningen zijn mogelijk gemaakt op deze gronden. Verder staan in het plangebied een transformatorhuis van Stedin en drie particuliere garageboxen. [appellant] en anderen wonen aan de Johannes Postlaan tegenover het plangebied. Zij vrezen dat het plan zal leiden tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat. De gemeente is de eigenaar van de gronden waarop de nieuwe woningen mogelijk zijn gemaakt. Zij wil deze gronden in een aanbesteding verkopen aan een projectontwikkelaar.

202107850/1/R3.
    Datum uitspraak: 8 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Zwijndrecht,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 oktober 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "20 woningen Heer Janstraat Heerjansdam" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 10 februari 2023, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant] en [appellant A], en de raad, vertegenwoordigd door ing. F.A. Jiskoot, ir. T.M. van Amelsvoort en ing. M.R.C.M. van Dijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan maakt 20 nieuwe woningen mogelijk op gronden tussen de Heer Janstraat, Rozenlaan en Johannes Postlaan in Heerjansdam. In het plangebied stonden voorheen 14 seniorenwoningen die al zijn gesloopt. Op het grootste gedeelte van de gronden in het plangebied ligt een groenstrook. De woningen zijn mogelijk gemaakt op deze gronden. Verder staan in het plangebied een transformatorhuis van Stedin en drie particuliere garageboxen.
    [appellant] en anderen wonen aan de Johannes Postlaan tegenover het plangebied. Zij vrezen dat het plan zal leiden tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat.
    De gemeente is de eigenaar van de gronden waarop de nieuwe woningen mogelijk zijn gemaakt. Zij wil deze gronden in een aanbesteding verkopen aan een projectontwikkelaar.
    Hoe zal de Afdeling het plan beoordelen?
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Oordeel van de Afdeling en volgorde van behandeling.
    3.       De Afdeling is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Zij zal dit oordeel hierna motiveren aan de hand van een bespreking van de beroepsgronden van [appellant] en anderen. De Afdeling zal dat thematisch doen in deze volgorde:
    - aantal nieuwe woningen;
    - bouwhoogte van de nieuwe woningen;
    - parkeren.
    Aantal nieuwe woningen
    4.       [appellant] en anderen betogen dat het plan ten onrechte 20 woningen mogelijk maakt. Volgens hen mochten zij erop vertrouwen dat het plan maar 18 woningen mogelijk maakt, omdat in een tekening van de verkaveling van het plangebied in paragraaf 3.1 van de plantoelichting 18 woningen staan ingetekend. Zij vinden het onduidelijk waar de 2 overige woningen mogen worden gebouwd. Zij vrezen dat deze woningen zullen worden gebouwd op gronden tegenover hun woningen waar nu drie garageboxen staan. Volgens hen heeft een wethouder namelijk in een raadsvergadering gezegd dat een projectontwikkelaar nog twee woningen zou kunnen bouwen op deze gronden.
    4.1.    De Afdeling overweegt dat [appellant] en anderen met deze beroepsgrond een beroep hebben gedaan op het vertrouwensbeginsel. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    4.2.    [appellant] en anderen hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij mochten afleiden dat de raad maar 18 woningen mogelijk zou maken in het plan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat onder de tekening in paragraaf 3.1 van de plantoelichting duidelijk staat vermeld dat de verkaveling in de tekening indicatief van aard is. Ook staat in paragraaf 3.1.1 van de plantoelichting dat het woonprogramma de bouw van maximaal 20 grondgebonden woningen behelst. Het is ook voldoende duidelijk waar deze woningen mogen worden gebouwd. Deze woningen mogen op grond van de planregels alleen worden gebouwd binnen de bouwvlakken van de bestemming "Wonen". Anders dan [appellant] en anderen vrezen, is het niet mogelijk om woningen te bouwen op de gronden waar nu de garageboxen staan. Deze gronden hebben in het plan namelijk de bestemming "Verkeer" en niet de bestemming "Wonen". Het plan is bindend, zodat een wethouder niet kan bepalen dat toch woningen mogen worden gebouwd op deze gronden. Als het gemeentebestuur in de toekomst woningen wil toestaan op deze gronden, zal het een nieuw besluit moeten nemen. De raad zal een nieuw bestemmingsplan moeten vaststellen of het college van burgemeester en wethouders moet een omgevingsvergunning verlenen waarbij wordt afgeweken van het plan. [appellant] en anderen kunnen tegen zo’n besluit rechtsmiddelen aanwenden.
    Het betoog slaagt niet.
    Bouwhoogte van de nieuwe woningen
    5.       [appellant] en anderen betogen dat de nieuwe woningen tegenover hen ten onrechte 10 m hoog mogen worden. Zij zijn het in de eerste plaats niet eens met deze bouwhoogte omdat het dorpsachtige karakter van de omgeving van het plangebied volgens hen daardoor wordt aangetast. Zij wijzen er daarbij op dat hun woningen een hoogte hebben van 8,3 m. Zij wijzen er ook op dat woningen in de omgeving van het plangebied op grond van het geldende bestemmingsplan "Heerjansdam en bedrijventerrein Gors" maximaal 9 m hoog mogen worden. Volgens hen heeft de raad dan ook gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. [appellant] en anderen zijn het in de tweede plaats niet eens met deze bouwhoogte omdat zij vinden dat de bezonning op hun woningen daardoor ernstig wordt aangetast.
    5.1.    Volgens de raad is de toegestane bouwhoogte van 10 m voor de nieuwe woningen tegenover de woningen van [appellant] en anderen passend binnen de omgeving en leidt deze bouwhoogte niet tot onevenredige gevolgen voor hen.
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad heeft mogen toestaan dat de nieuwe woningen tegenover de woningen van [appellant] en anderen 10 m hoog worden. De raad heeft aan de belangen die met deze bouwhoogte zijn gemoeid een zwaarder gewicht mogen toekennen dan aan de belangen van [appellant] en anderen bij een lagere bouwhoogte. De Afdeling neemt daarbij in de eerste plaats in aanmerking dat de raad heeft toegelicht dat het de bedoeling is dat deze woningen middeldure koopwoningen worden. Een bouwhoogte van 10 m voor dergelijke woningen is volgens de raad gangbaar om het aantal bouwlagen te kunnen realiseren waaraan kopers van dergelijke woningen in de huidige tijd behoefte hebben. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Zij hebben erop gewezen dat woningen in de omgeving een dak hebben dat lager is dan 9 m, maar de raad heeft toegelicht dat deze woningen in een andere periode zijn gebouwd. [appellant] en anderen hebben dat niet bestreden. Bovendien heeft de raad erop gewezen dat bij het gemeentebestuur veel aanvragen voor omgevingsvergunningen worden ingediend waarbij de toegestane bouwhoogte van woningen wordt overschreden vanwege de wens om een woning groter te maken.
    In de tweede plaats neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat een bouwhoogte van 10 m passend is in de omgeving en het dorpsachtige karakter van de omgeving niet zal aantasten. De verschillen tussen een bouwhoogte van 10 m enerzijds en een bouwhoogte van 9 m voor woningen in de omgeving en de feitelijke hoogte van 8,3 m van de woningen [appellant] en anderen anderzijds zijn niet zo groot dat niet meer van een goede stedenbouwkundige inpassing kan worden gesproken. Bovendien is de afstand tussen de nieuwe woningen en de voorzijden van de woningen van [appellant] en anderen ongeveer 28 m. Een bouwhoogte van 10 m voor woningen en een afstand van 28 m tussen de voorzijden van woningen zijn niet ongebruikelijk in een bebouwde omgeving, zoals de omgeving van het plangebied. De raad heeft ook niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld door af te wijken van de bouwhoogte van 9 m in het bestemmingsplan "Heerjansdam en bedrijventerrein Gors". De uitgangspunten van dat bestemmingsplan en het voorliggende plan zijn namelijk niet gelijk aan elkaar. De raad heeft in het bestemmingsplan "Heerjansdam en bedrijventerrein Gors" ervoor gekozen om de bestaande situatie conserverend te bestemmen en nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen niet mee te nemen. De raad heeft in het voorliggende plan daarentegen ervoor gekozen om een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken. De raad is in zo’n nieuwe situatie niet verplicht de toegestane bouwhoogte voor bestaande woningen in de omgeving over te nemen voor nieuwe woningen.
    De Afdeling neemt tot slot in aanmerking dat de raad ervan heeft mogen uitgaan dat een bouwhoogte van 10 m niet zal leiden tot een ernstige aantasting van de bezonning op de woningen van [appellant] en anderen. In een bezonningsstudie zijn de gevolgen van het plan op de bezonning van omliggende woningen op een aantal relevante data onderzocht. Volgens de bezonningsstudie heeft het plan alleen op 21 juni een, zij het minimale, invloed op de gevels van de woningen aan de Johannes Postlaan, waaronder de woningen van [appellant] en anderen. Daarmee wordt volgens de bezonningsstudie voldaan aan de zogeheten lichte TNO-norm. Deze norm houdt in dat er ten minste twee mogelijke bezonningsuren per dag op de gevels van woningen zijn in de periode van 19 februari tot 21 oktober. De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding om aan deze conclusie van de bezonningsstudie te twijfelen. Zij vinden dat de raad ten onrechte niet heeft onderbouwd waarom hij aan de lichte TNO-norm en niet aan een zwaardere norm heeft getoetst, maar dat hoefde ook niet. De raad heeft de lichte TNO-norm mogen hanteren omdat er geen wettelijke norm is voor de bezonning in een woning.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeren
    6.       [appellant] en anderen vrezen dat het plan zal leiden tot ernstige parkeeroverlast. Volgens hen is al sprake van parkeeroverlast, omdat vrijwel alle parkeerplaatsen in de omgeving van het plangebied in de avonduren bezet zijn. Zij wijzen er ook op dat bewoners van de Rozenlaan illegaal hun auto parkeren langs de groenstrook in het plangebied. [appellant] en anderen betwijfelen of verzekerd is dat deze parkeeroverlast niet zal toenemen als gevolg van het plan. Zij wijzen er daarbij op dat als gevolg van het plan 6 bestaande parkeerplaatsen in de omgeving van het plangebied zullen verdwijnen.
    6.1.    In artikel 13.1 van de planregels zijn bepalingen opgenomen over het parkeren. Deze luiden als volgt: "a. In het geval van nieuwbouw of functiewijziging waarbij de parkeerbehoefte toeneemt, dient op eigen terrein te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid om de toename van de parkeerbehoefte op te vangen overeenkomstig het bepaalde in het Parkeerbeleidsplan (2009) of nadien door het bevoegd gezag vastgestelde beleidsregel.
    b. Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in sub a, indien:
    1. aanpassing van het bouwplan om alsnog te kunnen voorzien in voldoende parkeerruimte op eigen terrein redelijkerwijs niet kan worden verlangd en
    2. op een andere wijze is of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid om de toename van de parkeerbehoefte op te vangen."
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad ervan heeft mogen uitgaan dat het plan niet zal leiden tot ernstige parkeeroverlast, gezien artikel 13.1 van de planregels. Op grond van het bepaalde onder a van dit artikel moet op eigen terrein in overeenstemming met het geldende parkeerbeleidsplan voldoende parkeergelegenheid worden gerealiseerd om de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van de nieuwe woningen op te vangen. Die toename van de parkeerbehoefte bestaat uit de parkeerplaatsen die benodigd zijn voor de nieuwe woningen en de 6 parkeerplaatsen in de omgeving van het plangebied die zullen verdwijnen als gevolg van de nieuwe woningen.
    [appellant] en anderen hebben tegen de parkeerregeling in artikel 13.1 van de planregels naar voren gebracht dat uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) volgt dat het aantal personenauto’s in 2019 met 1,4% is toegenomen. Het aantal bedrijfsauto’s is volgens het CBS in 2019 met 4,5% toegenomen. De Afdeling ziet daarin geen aanleiding voor het oordeel dat deze parkeerregeling inadequaat is. Uit paragraaf 4.4.3 van de plantoelichting volgt dat het Parkeerbeleidsplan (2009) waarnaar wordt verwezen in de planregels inhoudt dat bij het bepalen van het aantal benodigde parkeerplaatsen de zogeheten parkeerkencijfers van het CROW moeten worden toegepast. Een parkeerkencijfer geeft aan hoeveel parkeerplaatsen voor een type woning nodig zijn. Het CROW is een gerenommeerd kennisinstituut voor onder meer infrastructuur, openbare ruimte en verkeer en vervoer. In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding voor twijfel aan deze parkeerkencijfers. Dat het aantal auto’s in 2019 volgens het CBS is toegenomen, betekent nog niet dat het aantal auto’s per huishouden is toegenomen en daarom gerekend moet worden met hogere parkeerkencijfers voor woningen. De groei in het totale aantal auto’s kan namelijk zijn veroorzaakt door een groei in het aantal huishoudens.
    Als een projectontwikkelaar niet het benodigde aantal parkeerplaatsen op eigen terrein wil realiseren, is dat alleen mogelijk als het bevoegd gezag, in dit geval het college van burgemeester en wethouders, een omgevingsvergunning verleent in afwijking van artikel 13.1, onder a, van de planregels. Het college kan zo’n zogeheten afwijkingsomgevingsvergunning op grond van artikel 13.1, onder b, alleen verlenen als op een andere wijze is of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid om de toename van de parkeerbehoefte op te vangen. [appellant] en anderen en anderen kunnen eventueel tegen zo’n afwijkingsomgevingsvergunning rechtsmiddelen instellen en in de procedure daarover aan de orde stellen of er in de openbare ruimte voldoende parkeercapaciteit aanwezig is. Dat hoeft in deze procedure niet te worden beoordeeld.
    De betogen slagen niet.
    Proceskosten
    7.       Zoals onder 3 is overwogen, is het beroep ongegrond. De raad hoeft daarom geen proceskosten van [appellant] en anderen te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.L. van Driel Kluit, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Driel Kluit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023
    703