ECLI:NL:CRVB:2015:4881, Centrale Raad van Beroep, 22-12-2015,  14-2666 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2015-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Intrekking bijstandsuitkering. Woonplaats buiten gemeente. Gerechtvaardigd inbreuk privacy waarnemingen / camera observaties. Onvoldoende grondslag in verklaring.

14/2666 WWB 
  
    Datum uitspraak: 22 december 2015
  
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 1 april 2014, 13/5996 (aangevallen uitspraak)
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [Appellante] te [woonplaats] (appellante)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van [naam gemeente] (college)
  
  
    PROCESVERLOOP
    Namens appellante heeft mr. C.W. Langereis, advocaat, hoger beroep ingesteld.
  
  
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Appellante en het college hebben nadere stukken ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2015. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Langereis. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door E.F. Manse. 
  
  
    OVERWEGINGEN
    1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      Appellante ontving sinds 9 juni 2010 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Appellante staat sinds 1 januari 2003 ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA, thans basisregistratie personen) op het adres [uitkeringsadres], gemeente [naam gemeente] (uitkeringsadres).
      
    
    
      1.2.
      
        In april 2012 is bij de afdeling dienstverlening, team Sociaal en Welzijn van de gemeente [naam gemeente] het vermoeden ontstaan dat appellante samenwoont met haar vriend, 
        
          [naam vriend K] (K) op het adres [adres van K] te [woonplaats], gemeente [naam gemeente] (adres van K). Naar aanleiding daarvan heeft de sociale recherche Regio Rivierenland (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de sociale recherche onder meer dossieronderzoek gedaan, bankafschriften bij appellante opgevraagd, waarnemingen verricht bij het uitkeringsadres en bij het adres van K en camera-observaties bij het adres van K uitgevoerd, diverse instanties (waaronder waterbedrijf Vitens) om inlichtingen verzocht, op 28 mei 2013 een huisbezoek aan de woning van appellante gebracht, appellante verhoord en K gehoord. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 17 juni 2013. 
      
      
    
    
      1.3.
      
        De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 
        27 juni 2013 de bijstand van appellante met ingang van 1 oktober 2012 in te trekken. Bij besluit van 4 juli 2013 heeft het college de over de periode van 1 oktober 2012 tot en met 
        27 mei 2013 gemaakte kosten van bijstand teruggevorderd tot een bedrag van € 8.449,38. De besluiten berusten op de grondslag dat appellante met ingang van 1 oktober 2012 haar hoofdverblijf had op het adres van K, dus buiten de gemeente [naam gemeente], en op dat adres met K een gezamenlijke huishouding voerde. Door hiervan geen melding te maken bij het college heeft appellante de op haar rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden, als gevolg waarvan ten onrechte bijstand is verleend. 
      
      
    
    
      1.4.
      Bij besluit van 12 september 2013 (bestreden besluit) heeft het college, voor zover hier van belang, de bezwaren van appellante gericht tegen de besluiten van 27 juni 2013 en 4 juli 2013 ongegrond verklaard. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. 
      
      3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. 4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    
    
      4.1.
      
        Het college heeft de grondslag in het bestreden besluit dat sprake was van een gezamenlijke huishouding niet langer gehandhaafd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of appellante in de te beoordelen periode, die in dit geval loopt van 1 oktober 2012 tot en met 
        27 juni 2013, buiten de gemeente [naam gemeente] haar woonplaats heeft gehad. 
      
      
    
    
      4.2.
      Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
      
    
    
      4.3.
      
        Ingevolge artikel 40 van de WWB bestaat het recht op bijstand jegens het college van de gemeente waar de belanghebbende woonplaats heeft. Volgens artikel 1:10, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) bevindt de woonplaats van een natuurlijk persoon zich te zijner woonstede, en bij gebreke van een woonstede ter plaatse van zijn werkelijk verblijf. In 
        artikel 1:11, eerste lid, van het BW is bepaald dat een natuurlijk persoon zijn woonstede verliest door daden waaruit zijn wil blijkt om haar prijs te geven. Dit sluit niet uit dat een woonstede ook op grond van andere feiten en omstandigheden verloren kan gaan. De vraag waar iemand woonplaats heeft als bedoeld in artikel 40 van de WWB dient dan ook beantwoord te worden aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
      
      
    
    
      4.4.
      Appellante voert aan dat er onvoldoende aanleiding was tot inzet van de gehanteerde opsporingsmiddelen en dat deze middelen onevenredig zwaar waren. Het college had andere onderzoeksmiddelen moeten inzetten. De gehanteerde opsporingsmiddelen hebben een onaanvaardbare inbreuk op haar privéleven gemaakt. Het verkregen bewijs mag daarom niet gebruikt worden voor de besluitvorming. 
      
      
        4.5.1.
        Op grond van artikel 53a van de WWB, zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang, is het college bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van de bijstand. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1231) kan deze bevoegdheid (algemene onderzoeksbevoegdheid) steeds en spontaan worden uitgeoefend ten aanzien van alle bijstandsgerechtigden en is daartoe dus geen daaraan voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist. Gelet hierop valt niet in te zien dat het college niet op enig moment een onderzoek mocht instellen naar de feitelijke woon- en leefsituatie van appellante.
        
      
      
        4.5.2.
        De sociale recherche heeft met het opvragen van de gegevens van het waterverbruik, de waarnemingen en observaties, het verhoor van appellante en het huisbezoek als oogmerk gehad het verrichten van onderzoek als bedoeld in artikel 53a van de WWB. Dit doel kan worden aangemerkt als het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), nu daaronder mede moet worden begrepen het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen. Dit is daarom een gerechtvaardigd doel. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 5 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2644.  
        
      
      
        4.5.3.
        Vaststaat dat de gehanteerde onderzoeksmiddelen een inbreuk vormden op het recht op respect voor het privéleven van appellante. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 25 oktober 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU3307) biedt de in artikel 53a vermelde onderzoeksbevoegdheid hiervoor een wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. 
        
      
      
        4.5.4.
        De inbreuk die de sociale recherche op het privéleven van appellante heeft gemaakt door de hantering van een van de onderzoeksmiddelen was niet onevenredig zwaar in verhouding tot het hiervoor beschreven doel. Evenmin kan worden geoordeeld dat op enig moment een minder ingrijpend onderzoeksmiddel ter beschikking stond om de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand te onderzoeken. De sociale recherche heeft zich in eerste instantie beperkt tot dossieronderzoek en het opvragen van de bankafschriften van appellante, de gegevens met betrekking tot het waterverbruik op het uitkeringsadres en het adres van K en een tweetal kortdurende waarnemingen vanaf de openbare weg. In het pingedrag van appellante, de waarnemingen en het waterverbruik heeft de sociale recherche grond kunnen zien voor verdergaande twijfel omtrent de juistheid en volledigheid van de door appellante verstrekte inlichtingen van haar woon- en leefsituatie. De inzet van een zwaarder onderzoeksmiddel, te weten camera-observaties, was dan ook gerechtvaardigd. De aard van dit onderzoeksmiddel en de duur van de inzet ervan, vormden tezamen, een onder de gegeven omstandigheden beperkte en aanvaardbare inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van appellante. In de bevindingen hiervan, samen met de eerdere onderzoeksresultaten, heeft de sociale recherche vervolgens grond kunnen zien om appellante te verhoren en vervolgens een huisbezoek af te leggen. De stapsgewijs gehanteerde onderzoeksmiddelen voldeden dan ook aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit, zodat de daarmee gemaakte inbreuk op respect voor het privéleven van appellante was gerechtvaardigd. 
      
    
    
      4.6.
      Appellante voert verder aan dat zij voorafgaand aan haar verhoor ten onrechte niet is gewezen op haar zwijgrecht (cautie). Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 oktober 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BG3682), kan de rechtsfiguur van intrekking van bijstand niet worden beschouwd als een bestraffende sanctie maar als een op herstel gerichte maatregel. Dat de schending van de inlichtingenverplichting als zodanig ook een strafbaar feit oplevert, betekent niet dat een bestuursorgaan is gehouden aan de betrokkene, die een verklaring aflegt in het kader van een onderzoek dat uitsluitend erop is gericht het recht op bijstand (nader) vast te stellen of te herbeoordelen, bescherming en waarborgen te bieden als ware hij een verdachte in strafrechtelijke zin. De omstandigheid dat aan appellante mede op grond van hetzelfde verhoor een boete is opgelegd, terwijl zij voorafgaand aan de door haar afgelegde verklaring er niet op is gewezen dat zij het recht heeft om te zwijgen, maakt niet dat die verklaring door het college niet bij de besluitvorming tot intrekking van de bijstand mocht worden betrokken.
    
    
      4.7.
      Voorts voert appellante aan dat tijdens het verhoor ongeoorloofde druk op haar is uitgeoefend. Het verhoor heeft drie uur geduurd, terwijl maar één uur genoteerd is. Het verhoor vond op intimiderende wijze plaats. Appellante heeft fysieke en psychische problemen. Er staan onjuistheden in de verklaring, appellante heeft de verklaring niet gelezen en ze heeft getekend zodat ze naar huis kon. 
      
      
        4.8.1.
        Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag een betrokkene, ook indien hij later van een afgelegde verklaring terugkomt, in het algemeen aan de aanvankelijk tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en vervolgens zonder enig voorbehoud ondertekende verklaring worden gehouden. 
        
      
      
        4.8.2.
        Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat op dit algemene uitgangspunt een uitzondering moet worden gemaakt. Evenals de rechtbank ziet de Raad geen aanleiding te twijfelen aan de inhoud van het proces-verbaal van verhoor van 28 mei 2013, waarin is vermeld dat het verhoor van omstreeks 12.15 uur tot omstreeks 14.00 uur heeft geduurd. Dat de verklaringen onder ontoelaatbare druk zijn afgelegd, in essentie geen juiste weergave bevatten van wat appellante tegenover de sociaal rechercheurs heeft verklaard of om een andere reden buiten beschouwing moeten blijven, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat appellante haar verklaring heeft gelezen, en iedere pagina afzonderlijk heeft ondertekend. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wist wat zij ondertekende. Anders dan appellante meent is het psychologisch rapport van 10 september 2009 dermate gedateerd dat daaraan reeds om die reden niet die betekenis toekomt, die appellante daaraan gehecht wil zien voor wat betreft haar gezondheidstoestand en houding tijdens het afgenomen verhoor. Uit de verklaring van de huisarts van 23 juli 2013 kan niet worden afgeleid dat appellante niet in staat was juist te verklaren. Over de gang van zaken tijdens het verhoor kon de huisarts voorts niet uit eigen wetenschap verklaren. Uit het door appellante in hoger beroep overgelegde verslag psychologisch onderzoek van 5 september 2014 blijkt evenmin dat appellante niet in staat was een verklaring af te leggen en dat zij niet wist wat zij ondertekende. 
        
      
    
    
      4.9.
      Gelet op 4.8 mocht het college zich in het bestreden besluit baseren op het verhoor en ziet de Raad, evenals de rechtbank, geen aanleiding een deskundige te benoemen. 
    
    
      4.10.
      Uit 4.5 tot en met 4.9 volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de onderzoeksresultaten niet mogen worden gebruikt bij de beoordeling van het recht op bijstand. 
      
    
    
      4.11.
      
        Appellante heeft betoogd dat onvoldoende feitelijke grondslag bestaat voor de conclusie dat zij in de te beoordelen periode niet in [plaatsnaam] en buiten de gemeente [naam gemeente] haar woonplaats had. 4.12. Anders dan het college, is de Raad van oordeel dat voor de periode van 1 oktober 2012 tot 1 februari 2013 de onderzoeksbevindingen van de sociale recherche onvoldoende feitelijke grondslag bieden voor de conclusie dat appellante geen woonplaats meer had in [plaatsnaam]. Tijdens het verhoor op 28 mei 2013 heeft appellante verklaard dat de contacten tussen K en haar intenser waren geworden, dat zij in het begin af en toe bij hem verbleef en dat zij sinds een maand of vier merendeels bij K in zijn woning in [naam gemeente] verblijft. K heeft vier á vijf maanden daarvoor een herseninfarct gehad en zij heeft hem verzorgd en enkele huishoudelijke taken voor hem gedaan. Hieruit valt op te maken dat appellante niet eerder dan 1 februari 2013 haar woonstede in [plaatsnaam] heeft verlaten en prijsgegeven. Weliswaar staat aan het eind van het proces-verbaal van het verhoor van appellante dat appellante, nadat aan haar was uitgelegd dat er waarnemingen waren verricht, heeft verklaard dat zij al een maand of acht bij K woonachtig is in zijn woning in [naam gemeente] en dat het beslist niet langer is geweest, maar aan deze enkele verklaring aan het eind van het verhoor kan niet die betekenis worden gehecht die het college daaraan heeft toegekend. In het proces-verbaal is namelijk niet vermeld wat de sociaal rechercheur precies over de waarnemingen aan appellante heeft voorgehouden en op welke wijze dat is gebeurd. Verder is niet doorgevraagd waarom zij eerder tijdens het verhoor iets anders heeft verklaard, terwijl appellante aan het begin van het verhoor gedetailleerd heeft verklaard over de periode dat zij bij K kwam wonen. De waarnemingen die zijn verricht bieden noch op zichzelf noch in samenhang met wat appellante aan het slot van haar verhoor heeft vermeld een toereikende feitelijke grondslag voor het college dat appellante al vanaf 1 oktober 2012 geen woonplaats meer had in [plaatsnaam]. Uit een verklaring van een toezichthouder van 17 juni 2013 blijkt dat twee medewerkers, belast met toezicht op de naleving van de WWB voor de gemeente [naam gemeente], appellante op 3 oktober 2012 en 5 november 2012, toen zij gesprekken had met haar consulent, niet haar eigen woning hebben zien verlaten, terwijl zij wel op het gesprek verscheen. Op 10 en 
        17 december 2012 en 7 en 29 januari 2013, data waarop appellante eveneens gesprekken had met haar consulent, hebben de twee medewerkers appellante de woning van K zien verlaten waarna zij in de auto van K stapte en zich later meldde op het gesprek. Het tweemaal niet verlaten van de eigen woning en viermaal verlaten van de woning van K en het gebruik van zijn auto op die data zijn onvoldoende om aannemelijk te achten dat appellante in de periode vóór 1 februari 2013 geen woonplaats meer had in [plaatsnaam].  
      
      
    
    
      4.13.
      De door appellante afgelegde verklaring tijdens het verhoor op 28 mei 2013 en de bevindingen tijdens het huisbezoek van diezelfde datum bieden wel voldoende feitelijke grondslag voor de conclusie dat appellante in het resterende gedeelte van de te beoordelen periode, dus van 1 februari 2013 tot en met 27 juni 2013 [plaatsnaam] had verlaten en buiten de gemeente [naam gemeente] woonde. De stelling van appellante dat haar kleding in [plaatsnaam] lag en zij haar medicatie altijd bij zich heeft, strookt niet met de bevindingen tijdens het huisbezoek, waarbij geen ondergoed en geen medicijnen zijn aangetroffen, en haar verklaring bij de sociale recherche dat haar kleding bij K in de woning ligt, dat zij zijn kledingkast in de slaapkamer voor driekwart in beslag heeft genomen en dat de vele medicijnen die zij gebruikt in een toilettasje liggen die bij K in de badkamer staat. De inhoudelijke beroepsgronden over het waterverbruik en de pintransacties behoeven, nu het college deze bevindingen enkel heeft gebruikt als basis voor nader onderzoek en niet aan zijn conclusie ten grondslag heeft gelegd, geen bespreking. 
    
    
      4.14.
      Nu appellante in de periode van 1 februari 2013 tot en met 27 juni 2013 buiten de gemeente [naam gemeente] verbleef en dus jegens het college geen recht had op bijstand, dient de bijstand van appellante te worden ingetrokken met ingang van 1 februari 2013.   
      
    
    
      4.15.
      Uit 4.12 volgt dat het bestreden besluit, voor zover het betreft de intrekking over de periode van 1 oktober 2012 tot 1 februari 2013, niet zorgvuldig is voorbereid en niet op een deugdelijke feitelijke grondslag berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen voor zover dat ziet op de intrekking over de periode van 1 oktober 2012 tot 1 februari 2013 en voor zover het ziet op de terugvordering als geheel, die immers ondeelbaar is.  
    
    
      4.16.
      
        Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Gelet op het dossier, het tijdsverloop en het verhandelde ter zitting is onaannemelijk dat nader onderzoek door het dagelijks bestuur nog een toereikende grondslag zal opleveren voor de conclusie dat appellante van 1 oktober 2012 tot 1 februari 2013 haar woonplaats niet in [plaatsnaam] had. Op een andere (wettelijke) grondslag voor de intrekking heeft het dagelijks bestuur zich niet beroepen. Gelet hierop zal de Raad het besluit van 27 juni 2013 herroepen voor zover dat ziet op de intrekking van de bijstand over de periode van 1 oktober 2012 tot 
        1 februari 2013. Ten aanzien van de terugvordering zal het dagelijks bestuur worden opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Nu dat nog slechts een financiële uitwerking betreft, is de toepassing van een bestuurlijke lus niet aangewezen.  
        5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 980,- in beroep en € 980,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 1.960,-.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak;
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 12 september 2013 voor zover dat
    
        ziet op de intrekking van de bijstand over de periode van 1 oktober 2012 tot 1 februari 2013
        en op de terugvordering;
    
    - herroept het besluit van 27 juni 2013 voor zover daarbij de bijstand is ingetrokken over de
    
        periode van 1 oktober 2012 tot 1 februari 2013 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
        plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 12 september 2013;
    
    - draagt het college op met in achtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen
      op het bezwaar tegen het terugvorderingsbesluit van 4 juli 2013;
    - veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.960,-;
    - bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
      van in totaal € 166,- vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en W.F. Claessens en 
      J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2015.
    
    
    
    
    
      (getekend) R.H.M. Roelofs
    
    
    
    
      (getekend) C. Moustaïne
      HD