ECLI:NL:GHDHA:2023:406, Gerechtshof Den Haag, 21-02-2023, 200.302.196/01
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Samenvatting: Vordering tot schadevergoeding wegens onrechtmatig besluit tot herziening van het aantal fosfaatrechten. Discussie over relativiteitsvereiste en causaliteit. Het hof wijst de vordering toe.

GERECHTSHOF DEN HAAG  
    Civiel recht
    Team Handel
    
    
      Zaaknummer hof	: 200.302.196/01
      Zaaknummer rechtbank	: 8630133 / 20-11627 
    
    
    
    
      
        Arrest van 21 februari 2023
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), 
      gevestigd in Den Haag,
      appellant,
      advocaten: mrs. M.R. Botman en M.T. Beumers, kantoorhoudend in Den Haag,
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    
      1 [verweerster 1] , wonend in [woonplaats] ,
    2. [verweerder 2], wonend in [woonplaats] ,
    3. [verweerster 3], wonend in [woonplaats] ,
    4. [verweerder 4], wonend in [woonplaats] , 
    
      verweerders,
      advocaat: mr. J.M.M. Kroon, kantoorhoudend in Veenendaal.
    
    
    
      Het hof zal partijen hierna noemen: de Staat en de erven […] .
    
    
  
  
    
      1De zaak in het kort
    
      1.1
      De erven […] zijn de erfgenamen van de heer [erflater] (hierna: de [erflater] ). De [erflater] exploiteerde een melkveehouderij. Daarvoor beschikte hij over fosfaatrechten. Een deel van die rechten heeft hij verkocht en overgedragen. Na zijn overlijden hebben de erven […] de melkveehouderij afgebouwd en beëindigd en de resterende fosfaatrechten verkocht. Na de verkoop maar vóór de overdracht heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) de fosfaatrechten van de melkveehouderij herzien en verlaagd. Als gevolg hiervan beschikten de erven […] niet meer over voldoende fosfaatrechten om te kunnen voldoen aan hun verplichtingen uit de koopovereenkomst. De erven […] hebben bezwaar ingediend tegen het herzieningsbesluit. De minister heeft vervolgens het herzieningsbesluit herzien en de fosfaatrechten verhoogd tot het oorspronkelijk toegekende aantal. De erven […] hebben daarop de fosfaatrechten opnieuw verkocht, maar ditmaal door de toenmalige (markt)omstandigheden tegen een lagere prijs. Zij vorderen in deze procedure vergoeding van de schade die is veroorzaakt door het herzieningsbesluit. De kantonrechter heeft de vordering van de erven […] toegewezen. De Staat is het hiermee oneens. 
    
    
      1.2
      Het hof stelt de Staat deels in het gelijk. Het hof is met de kantonrechter van oordeel dat de Staat aansprakelijk is voor de door de erven […] gevorderde koersschade. De door de erven […] gevorderde buitengerechtelijke kosten wijst het hof echter af. 
    
  
  
    
      2Procesverloop in hoger beroep
    
      2.1
      Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:
      
        
          de dagvaarding van 29 oktober 2021, waarmee de Staat in hoger beroep is gekomen van het vonnis van de kantonrechter in de rechtbank Den Haag, locatie Den Haag, van 11 augustus 2021 (hierna: het vonnis);
        
        
          de memorie van grieven van de Staat;
        
        
          de memorie van antwoord van de erven […] , met bijlage;
        
      
    
    
      2.2
      Op 12 januari 2023 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd. 
    
  
  
    
      3Feitelijke achtergrond
    Afschaffen melkquota en invoering Fosfaatreductieplan en fosfaatrechtenstelsel
    
      3.1
      Vanaf 1984 tot 1 april 2015 gold een Europees systeem van (koe)melkquotering. De melkquota waren ingevoerd omdat in de Europese Unie meer melk werd geproduceerd dan geconsumeerd. Het stelsel van melkquota beperkte de melkproductie en daarmee werd tevens (indirect) de mestproductie begrensd. 
    
    
      3.2
      In de aanloop naar het afschaffen van de melkquota per 1 april 2015 heeft een groot aantal melkveehouders hun melkveestapel uitgebreid. Hierdoor is de Nederlandse melkveestapel fors gegroeid, waardoor in 2015 en 2016 het uit de Europese Nitraatrichtlijn voortkomende fosfaatproductieplafond werd overschreden. 
    
    
      3.3
      Bij brief van 2 juli 2015 heeft het kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over de invulling van productiebegrenzende maatregelen. Het kabinet kondigde een voorstel tot wijziging van de Meststoffenwet aan ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten. 
    
    
      3.4
      Op 8 september 2016 is vervolgens het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten” bij de Tweede Kamer ingediend.
    
    
      3.5
      Omdat het stelsel van fosfaatrechten mogelijk zou leiden tot ongeoorloofde staatssteun, is de invoering van het fosfaatrechtenstelsel opgeschort tot 1 januari 2018 en is vooruitlopend daarop bij ministeriële regeling een fosfaatreductieplan voor het jaar 2017 ingevoerd (hierna: het Fosfaatreductieplan).
    
    
      3.6
      Met het Fosfaatreductieplan werd een verkleining van de melkveestapel gestimuleerd door middel van financiële prikkels om de mestproductie te beperken. Het Fosfaatreductieplan zag op de periode van maart 2017 tot en met december 2017.
    
    
      3.7
      Per 1 januari 2018 is het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouderij in werking getreden door middel van een wijziging van de Meststoffenwet, nadat de Europese Commissie dit had goedgekeurd. 
    
    
      3.8
      In het fosfaatrechtenstelsel krijgen melkveehouders een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. Melkveehouders mogen hun fosfaatuitstoot boven deze hoeveelheid alleen uitbreiden als zij ook de bijbehorende fosfaatrechten in hun bezit hebben. De peildatum voor het vaststellen van de fosfaatrechten was 2 juli 2015, de dag van de bekendmaking van het stelsel. Dit betekent dat het aantal stuks melkvee dat een melkveehouder op 2 juli 2015 geregistreerd had staan in het Identificatie en Registratiesysteem bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) leidend is voor het aantal fosfaatrechten dat deze melkveehouder kreeg toegewezen. 
    
    
      3.9
      De kern van het fosfaatrechtenstelsel wordt gevormd door het verbod voor een veehouder om op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, met melkvee te produceren dan op grond van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht is toegelaten. Ingevolge artikel 23 lid 3 van de Meststoffenwet stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden. 
    
    
      3.10
      Bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel is ervoor gekozen de fosfaatrechten ten behoeve van de bedrijfsontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector verhandelbaar te maken. Melkveehouders die hun veestapel beëindigen of van wie de veestapel (tijdelijk) krimpt, kunnen hun overtollige fosfaatrechten aldus vrij verhandelen (zie artikel 25 van de Meststoffenwet, waarin is bepaald dat een productierecht, onder welke titel dan ook, kan overgaan naar een ander bedrijf). De artikelen 27 tot en met 29 van de Meststoffenwet bevatten een regeling hiervoor. Deze regeling houdt het volgende in. Melkveehouders die willen uitbreiden of die al meer melkvee houden dan het fosfaatrecht dat op hun bedrijf rust toestaat, kunnen de fosfaatrechten kopen en op die manier hun fosfaatproductie verantwoorden. Van de koop moet door de kopende melkveehouder en de verkopende melkveehouder een kennisgeving worden gedaan aan de Minister met een daartoe voorgeschreven formulier (‘Overdracht fosfaatrechten’). Er kan pas aanspraak worden gemaakt op het fosfaatrecht als de kennisgeving is geregistreerd. RVO voert deze registratie uit. Tegen de afwijzing om fosfaatrechten te registeren kan bezwaar worden gemaakt en kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. 
    
    
      3.11
      Het is aan de sector zelf overgelaten om te bepalen hoe de handel met betrekking tot de fosfaatrechten wordt ingericht. Daar zijn geen nadere voorwaarden aan verbonden. Het is dan ook toegestaan dat tussenpersonen betrokken zijn bij de handel in fosfaatrechten. Wel is geprobeerd speculatie met de fosfaatrechten te voorkomen of althans te ontmoedigen, door bij iedere overdracht van fosfaatrechten deze fosfaatrechten af te romen. Daarmee beoogde de wetgever niet alleen de productie van fosfaat te reduceren maar eveneens een barrière op te werpen voor tussenpersonen en handel in fosfaatrechten. Het afromingspercentage was in eerste instantie vastgesteld op 10 procent, maar is in 2019 verhoogd naar 20 procent.
    
    
      3.12
      Op 18 juli 2018 heeft de minister de Beleidsregel “houdende regels over de toepassing van artikel 21b van de Meststoffenwet op jongvee voor de vleesveehouderij (beleidsregel fosfaatrechten jongvee)” (hierna: “de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee”) uitgevaardigd. Deze beleidsregel strekte ertoe meer duidelijkheid te geven over de toepassing van het begrip “melkvee” in relatie tot jongvee voor de vleesveehouderij bij de uitvoering van het fosfaatrechtstelsel, omdat uit de praktijk was gebleken dat deze definitie op verschillende manieren werd geïnterpreteerd. 
    
    
      3.13
      In de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee wordt gedefinieerd wat onder melkvee wordt verstaan. Indien een op een bedrijf rustend fosfaatrecht niet overeenkomstig die definitie is vastgesteld, wordt dit fosfaatrecht herzien. In de toelichting op de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee staat dat dit, ter voorkoming van het genieten van onrechtmatige staatssteun, kan leiden tot een lager fosfaatrecht en het vervallen van de teveel toegerekende rechten. 
    
    
      3.14
      
        Als gevolg van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee zijn de initiële toekenningsbeschikkingen fosfaatrechten tegen het licht gehouden en dat heeft in en na september 2018 in een groot aantal gevallen geleid tot herziene fosfaatbeschikkingen. Op 16 april 2019 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) in een aantal zaken over de toepassing van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee  geoordeeld dat de interpretatie van het begrip “melkvee” in de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee en in de daarop volgende besluitvorming niet overeenkomt met de in de Meststoffenwet vastgelegde definitie.
        
          Situatie van de erven […] 
        
      
    
    
      3.15
      De erven […] zijn de erven van de [erflater] . 
    
    
      3.16
      De [erflater] exploiteerde een melkveehouderij in Oldebroek. Bij besluit van 13 januari 2018 (hierna: het primaire besluit) heeft de minister de fosfaatrechten van de [erflater] vastgesteld op 626 kg. De minister is er daarbij vanuit gegaan dat de [erflater] op de peildatum van 2 juli 2015 37 stuks jongvee hield. 
    
    
      3.17
      Een deel van de fosfaatrechten, te weten 325,55 kg (netto 293 kg), heeft de [erflater] verkocht aan H. Bovendorp. Op 25 mei 2018 heeft de [erflater] bij de RVO een kennisgeving van deze overdracht van zijn fosfaatrechten gedaan. De overdracht is op 7 oktober 2018 geregistreerd door de RVO. 
    
    
      3.18
      Op [datum] 2018 is de [erflater] overleden. De erven […] hebben het melkveebedrijf vervolgens afgebouwd en beëindigd. Op 4 oktober 2018 is het bedrijf van de [erflater] uitgeschreven uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel. Op 20 december 2018 zijn de laatste runderen afgevoerd van het melkveebedrijf. 
    
    
      3.19
      De erven […] hebben op 24 juli 2018 een mondelinge overeenkomst gesloten met de heer [koper 1] (hierna: [koper 1] ) voor de verkoop van de resterende 270,72 kg fosfaatrechten voor een bedrag van € 225,- exclusief btw per kg. [koper 1] exploiteert een melkveehouderij en handelt tevens als tussenpersoon bij de aan- en verkoop van fosfaatrechten. De erven […] en [koper 1] spraken af dat de erven […] meteen het overeengekomen bedrag betaald zouden krijgen, dat [koper 1] de fosfaatrechten zou doorverkopen aan een (door hem te zoeken) andere melkveehouder en dat de erven […] de fosfaatrechten rechtstreeks, op een door [koper 1] te bepalen moment, zouden leveren aan deze andere melkveehouder. Op 16 augustus 2018 hebben de erven […] van [koper 1] een bedrag van € 73.703,52 inclusief btw ontvangen onder de vermelding van “270,72 kg fosfaat”. 
    
    
      3.20
      Bij besluit van 25 september 2018 (hierna: het herzieningsbesluit) heeft de minister met toepassing van de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee het primaire besluit herzien en het aantal fosfaatrechten van de [erflater] voor het jaar 2018 (lager) vastgesteld op 367 kg. 
    
    
      3.21
      Op 1 november 2018 hebben de erven […] bezwaar gemaakt tegen het herzieningsbesluit. 
    
    
      3.22
      Door het herzieningsbesluit konden de erven […] slechts 41,45 kg fosfaatrechten (netto 37,30 kg) overdragen. Op 19 oktober 2018 hebben de erven […] [koper 1] hierover geïnformeerd en medegedeeld dat zij een bedrag van € 63.548,59 zullen  terugboeken. Ook hebben zij aangegeven dat zij bezwaar zullen aantekenen tegen het herzieningsbesluit en de fosfaatrechten alsnog zullen leveren indien deze weer beschikbaar worden gesteld. De terugboeking is op 27 oktober 2018 verricht. 
    
    
      3.23
      Op 13 december 2018 hebben de erven […] bij de RVO de melding gedaan van de overdracht van 37,30 netto kg fosfaatrechten aan V.O.F. Melkveebedrijf [koper 2] ’. Deze overdracht is op 26 februari 2019 geregistreerd door de RVO. 
    
    
      3.24
      De minister heeft op 30 oktober 2019, op grond van de uitspraken van het CBB van 16 april 2019 (zie 3.14) en 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244), het herzieningsbesluit herzien en het aantal fosfaatrechten van de [erflater] opnieuw vastgesteld op 626 kg. 
    
    
      3.25
      De erven […] hebben de hierna resterende 259 kg fosfaatrechten alsnog in twee delen verkocht (aan de heer [koper 3] respectievelijk de heer [koper 4] ). Vanwege de veranderde marktomstandigheden hebben zij een lager bedrag ontvangen, namelijk                      € 142,- per kg exclusief btw. Bovendien was het afromingspercentage inmiddels van 10 procent verhoogd naar 20 procent. De totale ontvangen koopprijs bedroeg € 35.602,48. 
    
    
      3.26
      De erven […] hebben op 6 februari 2020 een verzoek tot betaling van schadevergoeding ingediend bij de minister. 
    
    
      3.27
      Op 28 mei 2020 heeft de minister besloten aan de erven […] een schadevergoeding van € 5.717,10 toe te kennen. Dit bedrag bestaat uit de kosten voor het opstellen van een verzoekschrift van € 750,-, een vergoeding van € 700,- voor de bemiddelingskosten en een vergoeding van € 4.267,10 vanwege de misgelopen inkomsten als gevolg van het verhoogde afromingspercentage (van 10% naar 20%). Vergoeding voor schade als gevolg van de gedaalde marktprijs heeft de minister afgewezen.
    
  
  
    
      4Procedure bij de rechtbank
    
      4.1
      De erven […] hebben de Staat gedagvaard en gevorderd dat de Staat wordt veroordeeld tot betaling van een bedrag van € 24.690,80 (€ 23.679,01 aan misgelopen inkomsten en € 1.011,79 aan buitengerechtelijke incassokosten), te vermeerderen met de wettelijke rente en de kosten van de procedure. 
    
    
      4.2
      De kantonrechter heeft het gevorderde bedrag van € 24.690,80, met wettelijke rente over € 23.679,01, toegewezen en de Staat veroordeeld in de kosten van de procedure 
    
  
  
    
      5Vordering in hoger beroep
    
      5.1
      De Staat is in hoger beroep gekomen omdat hij het niet eens is met het vonnis. Hij heeft verschillende bezwaren/grieven tegen het vonnis aangevoerd. Hij wil dat het hof de vorderingen van de erven […] alsnog afwijst. 
    
  
  
    
      6Beoordeling in hoger beroep
    
      6.1
      Tussen partijen is niet in geschil dat het herzieningsbesluit onrechtmatig is en dat het nemen van dit besluit op grond van artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek (BW) een aan de Staat toerekenbare onrechtmatige daad tegenover de erven […] oplevert. De Staat betwist wel dat hij aansprakelijk is voor de schade die de erven […] stellen te hebben geleden. De gestelde schade valt uiteen in twee posten. De eerste schadepost betreft het verschil in waarde van de fosfaatrechten tussen het moment waarop de overeenkomst met [koper 1] is gesloten en het moment waarop de rechten uiteindelijk zijn verkocht en overgedragen. Het hof zal deze schade, in navolging van partijen, aanduiden als koersschade. De erven […] hebben hun koersschade begroot op een bedrag van                     € 23.679,01. Volgens de Staat komt de gestelde koersschade niet voor vergoeding in aanmerking, omdat (a) niet wordt voldaan aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW (grief 2), (b) er geen causaal verband bestaat tussen het onrechtmatige besluit en de gestelde koersschade (grief 3), (c) de gestelde koersschade niet aan de Staat kan worden toegerekend (grief 4) en (d) niet is bewezen dat er koersschade is geleden (grief 5). De tweede schadepost betreft de buitengerechtelijke kosten. De erven […] hebben deze kosten begroot op een bedrag van € 1.011,79. De Staat stelt zich op het standpunt dat voor vergoeding van deze kosten geen grond bestaat (grief 7).
    
    
      6.2
      
        De eerste grief van de Staat is gericht tegen de weergave van de feiten in het vonnis. De Staat heeft geen belang (meer) bij deze grief, omdat het hof de feiten zelfstandig vaststelt, waarbij het hof bepaalt welke feiten het voor de beoordeling van het geschil van belang acht. Voor zover de Staat met zijn eerste grief tevens de aard en inhoud van de overeenkomst tussen de erven […] en [koper 1] ter discussie stelt, komt dit                – voor zover van belang – bij de bespreking van het relativiteitsvereiste aan de orde. 
        
          Relativiteitsvereiste (grief 2)
        
      
    
    
      6.3
      Het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW houdt in dat de geschonden norm moet strekken ter bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Bij de beantwoording van de vraag of voldaan is aan dit vereiste komt het volgens vaste rechtspraak aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijze van ontstaan van schade de daarmee beoogde rechtsbescherming zich uitstrekt. 
    
    
      6.4
      De geschonden norm is in dit geval artikel 23 lid 3 Meststoffenwet. Het CBb heeft zich in zijn uitspraak van 13 juli 2021, in een zaak waarin een melkveehouder van de Staat vergoeding eiste van de door hem geleden schade wegens een onrechtmatig besluit waarin de overdracht van fosfaatrechten was geweigerd, uitgelaten over het doel en de strekking van dit artikel.  Het CBb heeft uit de parlementaire geschiedenis afgeleid dat het doel van het fosfaatrechtenstelsel is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat wordt geborgd dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht en zo uitvoering te geven aan de Nitraatrichtlijn. Uit dezelfde stukken komt volgens het CBb echter ook naar voren, dat de wetgever het voor de verdere ontwikkeling van de Nederlandse zuivelsector van groot belang acht dat bedrijfsontwikkeling kan plaatsvinden en dat hieraan tegemoet wordt gekomen door fosfaatrechten overdraagbaar te maken. De wetgever is zich daarbij ervan bewust dat hierdoor een handel in fosfaatrechten zal ontstaan, waarbij de prijs wordt gecreëerd door vraag en aanbod. Het beschermingsbereik van artikel 23 lid 3 Meststoffenwet omvat volgens het CBb zowel de juiste vaststelling van fosfaatrechten als de overdracht via verhandeling van die rechten. Dat de wetgever (beperkte) bedrijfsontwikkeling noodzakelijk acht, en daarmee ook de koop van fosfaatrechten op de fosfaatrechtenmarkt, brengt volgens het CBb met zich dat de bedrijven die deze verkoop mogelijk maken door hun fosfaatrechten beschikbaar te stellen, dienen te worden beschermd.  
    
    
      6.5
      De kantonrechter heeft onder verwijzing naar deze uitspraak van het CBb geoordeeld dat in het geval van de erven […] wordt voldaan aan het relativiteitsvereiste. Met zijn tweede grief bestrijdt de Staat dit oordeel. 
    
    
      6.6
      Het hof stelt vast dat de Staat, zoals door zijn advocaten ter zitting ook werd bevestigd, het oordeel van het CBb over het beschermingsbereik van artikel 23 lid 3 Meststoffenwet niet ter discussie stelt. De Staat betoogt echter dat de positie van de erven […] wezenlijk anders is dan die van de melkveehouder over wiens schade het CBb oordeelde. Kern van het argument van de Staat is dat alleen een melkveehouder zélf dient te worden beschermd; namelijk dat alleen de melkveehouder die zijn fosfaatrechten op grond van artikel 25 Meststoffenwet verhandelt, dat wil zeggen zijn fosfaatrechten rechtstreeks verkoopt en overdraagt aan een andere melkveehouder (of ander bedrijf in de zin van de Meststoffenwet), dient te worden beschermd. De erven […] hebben, anders dan de melkveehouder in de zaak bij het CBb, hun fosfaatrechten niet rechtstreeks verkocht aan een andere melkveehouder maar aan een tussenhandelaar ( [koper 1] ). [koper 1] verkreeg in ruil voor betaling van een geldbedrag of ‘koopprijs’ het recht om te bepalen op welk moment de erven […] de fosfaatrechten moesten overdragen en aan welke andere melkveehouder dat moest gebeuren. [koper 1] ging zelf op zoek naar geïnteresseerde melkveehouders voor de fosfaatrechten van de erven […] en bedong met hen een andere ‘verkoopprijs’. De erven […] en [koper 1] streefden met hun overeenkomst eerst en vooral financieel gewin na. Hun overeenkomst heeft, zeker vanuit het perspectief van [koper 1] , een speculatief karakter en draagt niet bij aan de bedrijfsontwikkeling binnen de melkveesector. Daarmee hebben de erven […] een constructie opgetuigd die buiten het stelsel van de artikelen 25 en 27 tot en met 29 van de Meststoffenwet valt en behoeven zij dus geen bescherming, aldus nog steeds de Staat. 
    
    
      6.7
      Het hof volgt de Staat hierin niet. Artikel 23 lid 3 Meststoffenwet strekt er (ook) toe vermogensrechtelijk nadeel van verkopende melkveehouders bij de overdracht van hun fosfaatrechten te voorkomen. Waarom daaronder niet het nadeel valt dat in deze zaak aan de orde is, zoals de Staat aanvoert, ziet het hof niet in. Met het overlijden van de [erflater] kwam er een einde aan zijn melkveehouderij en waren de aan hem (voor het jaar 2018) toegekende fosfaatrechten niet meer nodig voor de bedrijfsvoering. De erven […] hebben de fosfaatrechten beschikbaar gesteld voor ander melkveehouders door deze in de verkoop te brengen. Dit hebben zij gedaan door een overeenkomst met (een tussenhandelaar) [koper 1] te sluiten, waarin is afgesproken dat [koper 1] de fosfaatrechten koopt van de erven […] en zal doorverkopen aan een andere (door [koper 1] aan te wijzen) melkveehouder, waarna de erven […] de fosfaatrechten rechtstreeks zullen overdragen aan deze andere melkveehouder. Zoals de Staat zelf onderkent, staan de artikelen 25 en 27 tot en met 29 van de Meststoffenwet aan een dergelijke overeenkomst niet in de weg. De enige beperking die artikel 25 Meststoffenwet stelt, is dat de overdracht van fosfaatrechten moet plaatsvinden tussen melkveehouders (of andere bedrijven in de zin van de Meststoffenwet) onderling. Daarmee heeft de wetgever willen voorkomen dat een handelaar fosfaatrechten opkoopt uitsluitend om de prijs op te drijven en ze daarna weer te verkopen. Dat neemt niet weg dat de wetgever de markt voor fosfaatrechten heeft opengesteld voor tussenhandelaren en melkveehouders de mogelijkheid heeft geboden om een tussenhandelaar in te schakelen bij de verkoop van hun fosfaatrechten. De Staat wijst er weliswaar terecht op dat de wetgever het niet wenselijk achtte dat met fosfaatrechten zou worden gespeculeerd, maar aan de erven […] kan geen speculatie worden verweten. De erven […] hebben de fosfaatrechten verkocht omdat zij die niet meer nodig hadden. Nergens blijkt uit dat zij met de verkoop hebben gewacht tot de vraag naar fosfaatrechten zou stijgen en zij een zo hoog mogelijke prijs zouden krijgen. Ook is gesteld noch gebleken dat de door de erven […] met [koper 1] afgesproken prijs aanzienlijk hoger was dan de toen geldende marktwaarde. 
    
    
      6.8
      De Staat heeft nog aangevoerd dat uit de uitspraak van het CBb van 13 juli 2021 niet volgt dat het beschermingsbereik van artikel 23 lid 3 Meststoffenwet zich ook uitstrekt tot zuiver financiële belangen van de erfgenamen in de afwikkeling van een nalatenschap waarin zich fosfaatrechten bevinden. Het is weliswaar juist dat het CBb zich niet heeft uitgelaten over de positie van erfgenamen van een melkveehouder, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat zij niet hoeven te worden beschermd wanneer zij in het kader van de afwikkeling van een nalatenschap overgaan tot de verkoop van fosfaatrechten. Naar het oordeel van het hof valt niet in te zien waarom de erflater wel beschermd zou moeten worden indien hij de fosfaatrechten (al dan niet ter beëindiging van zijn bedrijf) zou hebben verkocht, maar zijn erfgenamen niet. Immers, in beide gevallen worden andere (startende) melkveehouders in staat gesteld hun bedrijf te ontwikkelen. Het hof voegt hieraan toe dat de Staat in dit verband ten onrechte stelt dat de wetgever bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel slechts oog heeft gehad voor de overdracht van fosfaatrechten tussen melkveehouders die beide een landbouwbedrijf economisch rendabel proberen te houden. Blijkens de parlementaire geschiedenis, die ook het CBb in zijn uitspraak van 13 juli 2021 heeft aangehaald, heeft de wetgever begrijpelijk geacht dat ook een stoppende landbouwer zijn fosfaatrechten zal willen overdragen.
    
    
      6.9
      Het hof volgt de Staat evenmin in zijn stelling dat de omstandigheid dat de erven […] de overdracht van de aan [koper 1] verkochte fosfaatrechten nog niet hadden gemeld bij de RVO, ertoe zou moeten leiden dat zij buiten het beschermingsbereik van artikel 23 lid 3 Meststoffenwet vallen. De melding moet worden gedaan om de overgang van een fosfaatrecht te kunnen bewerkstelligen (artikel 27 Meststoffenwet), maar staat op zichzelf genomen niet aan het verhandelen van dat recht in de weg. 
    
    
      6.10
      Het hof overweegt voorts dat de stelling van de Staat dat artikel 23 lid 3 Meststoffenwet niet strekt ter bescherming van de gestelde koersschade, zich niet goed verhoudt tot de beslissing van de minister om de misgelopen inkomsten als gevolg van het verhoogde afromingspercentage (wel) te vergoeden aan de erven […] . In zijn brief van 28 mei 2020 heeft de minister uitdrukkelijk overwogen dat het relativiteitsvereiste één van de voorwaarden is voor het recht op schadevergoeding. Weliswaar moet per schadepost worden beoordeeld of is voldaan aan het relativiteitsvereiste, maar de Staat heeft niet toegelicht en onderbouwd waarom die beoordeling voor beide schadeposten verschillend zou moeten uitpakken terwijl dezelfde norm is geschonden.  
    
    
      6.11
      
        Uit het voorgaande volgt dat is voldaan aan het relativiteitsvereiste en dat de tweede grief van de Staat faalt. 
        
          Condicio sine qua non-verband herzieningsbesluit en gestelde koersschade (grief 3)
        
      
    
    
      6.12
      De derde grief van de Staat is gericht tegen het oordeel van de kantonrechter dat causaal verband in de zin van het condicio sine qua non-verband bestaat tussen het herzieningsbesluit en de door de erven […] gestelde koersschade. 
    
    
      6.13
      Het causaal verband dient te worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist of gehandeld indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Het causale verband als bedoeld in artikel 6:162 BW (het condicio sine qua non-verband), waar het hier om gaat, moet immers worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de onrechtmatige gedraging achterwege was gebleven.  Bij deze beoordeling moet worden uitgegaan van het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen. 
    
    
      6.14
      De erven […] hebben op 24 juli 2018 de resterende fosfaatrechten verkocht aan [koper 1] . Onderdeel van de afspraken was dat [koper 1] de fosfaatrechten zou doorverkopen aan een andere melkveehouder, die daarvoor een prijs zou betalen aan [koper 1] . De erven […] zouden de fosfaatrechten vervolgens overdragen aan deze andere melkveehouder. Door het herzieningsbesluit konden de erven […] de fosfaatrechten niet meer leveren en kon geen uitvoering worden gegeven aan de koopovereenkomst. De erven […] hebben de koopovereenkomst daarom ontbonden, althans in goed onderling overleg met [koper 1] beëindigd en de ontvangen koopprijs aan hem terugbetaald. In december 2019, na de beslissing van de minister om het herzieningsbesluit te herzien, hebben de erven […] de resterende fosfaatrechten alsnog verkocht, maar tegen een lagere prijs. 
    
    
      6.15
      Het hof is, anders dan de Staat en mét de kantonrechter, van oordeel dat aan de eis van causaal verband tussen het onrechtmatige herzieningsbesluit en de gestelde koersschade is voldaan. Hoewel de Staat onweersproken heeft aangevoerd dat [koper 1] op het moment van het herzieningsbesluit de fosfaatrechten van de erven […] nog niet had (door)verkocht, blijkt uit niets dat het [koper 1] niet zou zijn gelukt om een geschikte koper te vinden. De Staat heeft dat ook niet gesteld. De omstandigheid dat [koper 1] de, na het herzieningsbesluit, nog wel beschikbare fosfaatrechten van de erven […] heeft (door)verkocht (en de overdracht in december 2018 heeft gemeld aan de RVO), wijst juist op het tegendeel. Het is daarom aannemelijk dat als de Staat het herzieningsbesluit niet had genomen, de overeenkomst tussen [koper 1] en de erven […] was uitgevoerd en de fosfaatrechten eind 2018/begin 2019 door de erven […] waren overgedragen aan een door [koper 1] aangewezen derde. Van een lagere opbrengst als gevolg van de koersdaling van de fosfaatrechten was geen sprake geweest. Het vermogensverlies heeft zich concreet voorgedaan op het tijdstip dat de erven […] alsnog de beschikking kregen over de fosfaatrechten. Hoe dan ook staat vast dat de erven […] door het herzieningsbesluit (en de latere daling van de prijs op de fosfaatmarkt) hun resterende fosfaatrechten niet voor de oorspronkelijk met [koper 1] overeengekomen prijs hebben kunnen leveren aan een andere melkveehouder. Dit staat in rechtstreeks verband met het onrechtmatige herzieningsbesluit.
    
    
      6.16
      Het verweer van de Staat dat het causaal verband tussen het herzieningsbesluit en de gestelde koersschade ontbreekt omdat er nooit een voorgenomen overdracht van de fosfaatrechten aan de RVO ter registratie is voorgelegd, treft geen doel. Anders dan in de door de Staat aangehaalde uitspraken van het CBb, doet zich in dit geval niet de situatie voor dat de RVO geweigerd heeft om de overdracht van de fosfaatrechten van de erven […] te registreren. Het herzieningsbesluit heeft eraan in de weg gestaan dat uitvoering kon worden gegeven aan de koopovereenkomst en dat het stadium van het doen van een melding aan de RVO werd bereikt. 
    
    
      6.17
      De omstandigheid dat de erven […] ervoor hadden kunnen kiezen om vervangende fosfaatrechten aan te kopen (om alsnog aan hun contractuele leveringsverplichting te kunnen voldoen) in plaats van het beëindigen van de overeenkomst met [koper 1] , zoals de Staat stelt, doorbreekt het causaal verband niet. De intrekking van de fosfaatrechten door de Staat zorgde ervoor dat de erven […] niet meer over voldoende fosfaatrechten beschikten om uitvoering te kunnen geven aan de overeenkomst met [koper 1] . Dat zij dit wellicht hadden kunnen oplossen door vervangende fosfaatrechten aan te kopen, staat hier los van. De Staat voert overigens niet (gemotiveerd) aan dat dit een goedkopere oplossing zou zijn geweest en de schade zou hebben beperkt.
    
    
      6.18
      
        De conclusie van het bovenstaande is dat er een condicio sine qua non-verband bestaat tussen het onrechtmatig handelen van de Staat en de gestelde koersschade van de erven […] en dat de derde grief van de Staat faalt. 
        
          Toerekenbaarheid van de gestelde koersschade in de zin van artikel 6:98 BW (grief 4) 
        
      
    
    
      6.19
      Met zijn derde grief betoogt de Staat dat de kantonrechter ten onrechte niet is ingegaan op zijn verweer dat de gestelde koersschade niet op grond van artikel 6:98 BW aan hem kan worden toegerekend. De Staat voert ter onderbouwing van zijn verweer het volgende aan. De Staat was ten tijde van het nemen van het herzieningsbesluit, wegens het ontbreken van een melding van een overdracht, niet op de hoogte van de afspraken tussen de erven […] en [koper 1] en het financiële belang van de erven […] bij de resterende fosfaatrechten. Voor de Staat was daarom niet kenbaar en daarmee niet voorzienbaar dat een onjuiste vaststelling van het aantal fosfaatrechten zou leiden tot de gestelde koersschade. Ook de omstandigheid dat sprake is van een buiten de Meststoffenwet om opgetuigde constructie die in essentie tot doel heeft de beperkingen van het wettelijk systeem te omzeilen, maakt dat het niet redelijk is om de gevolgen van het niet doorgaan van die constructie, door een onjuiste vaststelling van het aantal fosfaatrechten, op de Staat af te wentelen. Ook de aard van de schade (zuivere vermogensschade), de aard van de geschonden norm (geen verkeers- of veiligheidsnorm), de mate van schuld (risicoaansprakelijkheid) en de omstandigheid dat de erven […] zich vanaf de bekendmaking van de Beleidsregels fosfaatrechten jongvee op 19 juli 2018 moesten realiseren dat deze beleidsregel mogelijk gevolgen had voor de hoeveelheid fosfaatrechten die zij konden overdragen, leiden er volgens de Staat toe dat de gestelde koersschade niet aan hem kan worden toegerekend. 
    
    
      6.20
      Bij de beantwoording van de vraag of er een zodanig verband bestaat tussen de schade en de aan de Staat verweten gedraging dat die schade als een gevolg van die gedraging aan de Staat kan worden toegerekend, komt het aan op een weging van de relevante gezichtspunten, waaronder de aard van de aansprakelijkheid, de aard van de gedraging, de aard van de overtreden norm, de aard van de schade en de voorzienbaarheid van de schade.
    
    
      6.21
      Onder 6.4 is uiteengezet dat de geschonden norm – het vaststellen van het fosfaatrecht – (mede) strekt tot bescherming van de bedrijven die hun fosfaatrechten verhandelen. Voor de Staat moet daarom voorzienbaar zijn geweest dat het (naar beneden toe) bijstellen van toegekende fosfaatrechten negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor melkveehouders die aan- en verkoopverplichtingen waren aangegaan. De gestelde koersschade van de erven […] is ontstaan doordat, door een met de wet strijdige herziening van het aantal fosfaatrechten, de – binnen de kaders van de Meststoffenwet gesloten en (volgens de Staat: ‘wellicht’) ook niet ongebruikelijke – overeenkomst met [koper 1] niet kon worden uitgevoerd.
    
    
      6.22
      
        Dat de Staat enkele dagen voor het sluiten van de overeenkomst de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee bekend heeft gemaakt, betekent evenmin dat de gestelde koersschade voor rekening van de erven […] dient te komen. Allereerst was voor de erven […] nog niet duidelijk of de toegekende fosfaatrechten zouden worden herzien en wat dit voor hen concreet zou betekenen. Bovendien was de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee in strijd met de wet. De erven […] mochten er op vertrouwen dat de Staat als een zorgvuldig handelende overheid zou optreden. Onder deze omstandigheden kan hen niet worden verweten dat zij vanwege het potentiële risico op een onrechtmatige herziening van (op basis van de wet) toegekende fosfaatrechten niet hebben afgezien van de verkoop. Daargelaten of de stelling van de Staat juist is dat de aard van aansprakelijkheid en de aard van de schade in dit geval nopen tot een terughoudende toerekening in de zin van artikel 6:98 BW, wegen de aard van de gedraging, de aard van de geschonden norm en de voorzienbaarheid van de schade in dit geval zwaarder. Het hof is dan ook van oordeel dat de gestelde koersschade aan de Staat kan worden toegerekend. 
        
          Bestaan van koersschade (grief 5) 
        
      
    
    
      6.23
      Met zijn vijfde grief betwist de Staat dat de overeenkomst tussen de erven […] en [koper 1] is ontbonden. Volgens de Staat volgt uit de brief van de erven […] van 19 oktober 2018 dat zij de overeenkomst ongewijzigd in stand hebben gelaten en dat de levering van de fosfaatrechten slechts wordt uitgesteld tot een later moment. Dit betekent dat, toen de erven […] op 30 oktober 2019 alsnog 626 kilo fosfaatrechten kregen toegekend door de RVO, aan [koper 1] de afgesproken hoeveelheid fosfaatrechten tegen de afgesproken prijs konden worden toegezegd. Daarmee is volgens de Staat de gestelde koersschade van de erven […] niet voldoende komen vast te staan. 
    
    
      6.24
      Het hof volgt de Staat hierin niet. Het doet er in dit geval niet toe of de overeenkomst tussen de erven […] en [koper 1] wel of niet is ontbonden. Vaststaat dat de erven […] het afgesproken bedrag hebben terugbetaald aan [koper 1] en dat geen uitvoering is gegeven aan de overeenkomst. Het hof houdt het er daarom op dat de erven […] en [koper 1] de overeenkomst in onderling overleg hebben beëindigd. Nu (in hoger beroep) niet in geschil is dat de erven […] uiteindelijk een lagere prijs voor hun fosfaatrechten hebben gekregen dan met [koper 1] was overeengekomen, staat daarmee vast dat zij koersschade hebben geleden. 
    
    
      6.25
      
        Het hof stelt vast dat de Staat niet is opgekomen tegen de afwijzing door de kantonrechter van zijn (meer subsidiaire) verweren dat de omvang van de schade nihil, althans beperkt is en dat de gestelde koersschade onvoldoende is onderbouwd, en dat de Staat het door de kantonrechter toegewezen bedrag aan koersschade niet ter discussie stelt. Daarmee staat de omvang van de koersschade vast. Hetzelfde geldt voor de door de erven […] gevorderde en door de kantonrechter toegewezen wettelijke rente over de koersschade. 
        
          Tussenconclusie koersschade
        
      
    
    
      6.26
      
        Uit het voorgaande volgt dat de Staat aansprakelijk is voor de door de erven […] gevorderde koersschade (met wettelijke rente). De zesde grief van de Staat, die inhoudt dat de kantonrechter hem ten onrechte heeft veroordeeld om een bedrag van € 23.679,01 (vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de datum van de dagvaarding) te betalen aan de erven […] , slaagt dus niet. 
        
          Buitengerechtelijke kosten (grief 7) 
        
      
    
    
      6.27
      Met zijn zevende grief komt de Staat op tegen de door de kantonrechter toegewezen buitengerechtelijke kosten. 
    
    
      6.28
      
        De Staat wijst er terecht op dat sprake moet zijn van een wettelijke verplichting tot schadevergoeding om aanspraak te kunnen maken op buitengerechtelijke kosten als bedoeld in artikel 6:96 BW. Aan die voorwaarde is, zo volgt uit het voorgaande, voldaan. Het betoog van de Staat dat een grondslag voor vergoeding van de buitengerechtelijke kosten ontbreekt, slaagt daarom niet. De Staat voert echter terecht aan dat het Besluit vergoeding voor buitengerechtelijke incassokosten, waarop de erven […] hun vordering hebben gebaseerd en hun kosten hebben begroot, niet van toepassing is op een schadevergoedingsvordering uit hoofde van onrechtmatige daad. Het hof zal de vraag of buitengerechtelijke incassokosten verschuldigd zijn daarom toetsen aan de eisen voor dergelijke vorderingen zoals deze zijn geformuleerd in het rapport BKG-integraal. Wil er sprake zijn van afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking komende kosten, dan zal het moeten gaan om verrichtingen die meer omvatten dan een enkele (eventueel herhaalde) aanmaning, het enkel doen van een - niet aanvaard - schikkingsvoorstel, het inwinnen van eenvoudige inlichtingen of het op de gebruikelijke wijze samenstellen van het dossier. Dat de erven […] meer dan één brief hebben gestuurd, is niet gesteld of gebleken. De erven […] hebben de Staat alleen bij brief van 6 februari 2020 aansprakelijk gesteld voor de schade. Niet alleen biedt de proceskostenveroordeling hiervoor een vergoeding, maar bovendien hebben de erven […] naar aanleiding van hun brief reeds van de Staat een vergoeding voor hun kosten rechtsbijstand ontvangen. Het hof wijst de vordering tot vergoeding van buitengerechtelijke incassokosten daarom alsnog af. De zevende grief van de Staat treft derhalve doel. 
        
          Conclusie en proceskosten (grief 8) 
        
      
    
    
      6.29
      De conclusie is dat de grieven van de Staat deels slagen. Het hof zal het vonnis van de kantonrechter vernietigen voor zover de Staat is veroordeeld om aan de erven […] een bedrag van € 1.011,79 aan buitengerechtelijke kosten te voldoen en zal het vonnis voor het overige bekrachtigen. Het hof merkt de Staat aan als de overwegend in het ongelijk gestelde partij omdat de discussie over de aansprakelijkheid voor de koersschade het zwaartepunt van het partijdebat vormt en hij op dit punt aan het kortste eind trekt. De proceskostenveroordeling in eerste aanleg blijft om die reden in stand. De achtste grief van de Staat die is gericht tegen die veroordeling, faalt daarom. Het hof zal de Staat tevens veroordelen in de kosten van de procedure in hoger beroep. 
    
  
  
    
      7Beslissing
    Het hof:
    
    - vernietigt het vonnis van de kantonrechter in de rechtbank Den Haag van 11 augustus 2021, voor zover de Staat is veroordeeld om aan de erven […] een bedrag van                    € 1.011,79 te voldoen, en wijst de daarop betrekking hebbende vordering alsnog af;
    
    - bekrachtigt het vonnis voor het overige; 
    
    - veroordeelt de Staat in de kosten van het hoger beroep, aan de zijde van de erven […] begroot op € 772,- aan griffierecht en € 3.062,- aan salaris advocaat (2 punten à tarief III);
    
    - verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad. 
    
    
      Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, M.A.F. Tan - de Sonnaville en E. Bauw en in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2023 in aanwezigheid van de griffier.
    
    
  
  
     Onder een bedrijf wordt verstaan “een geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden” (artikel 1 sub 1 Meststoffenwet). Een productierecht is gedefinieerd als een “varkensrecht, pluimveerecht of fosfaatrecht” (artikel 1 sub aa Meststoffenwet). 
  
  
     CBb 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:139 t/m 141.
  
  
     CBb 13 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:729. 
  
  
     Kamerstukken II 2018/2019, 35208, nr. 3, p. 3. 
  
  
     HR 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:354, HR 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510. 
  
  
     CBb 20 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:773, CBb 8 juni 2021, ECLI:NL:CBB:580, CBb 13 juli 
    2021, ECLI:NL:CBB:2021:729 en CBb 5 oktober 2021, ECLI:NL:CBB:2021:908.