ECLI:NL:RVS:2007:BA4138, Raad van State, 02-05-2007, 200605059/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-05-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2000 heeft de raad van de gemeente Haaksbergen het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.

200605059/1.
      Datum uitspraak: 2 mei 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1],
      2.    [appellant sub 2],
      3.    [appellant sub 3], allen wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 november 2000 heeft de raad van de gemeente Haaksbergen het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 19 juni 2001 beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Bij uitspraak van 11 juni 2003 in zaak no. 200103688/1 heeft de Afdeling dit besluit op een aantal onderdelen vernietigd.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 22 juni 2004, voor zover nodig, opnieuw beslist omtrent de goedkeuring.
    
    Bij uitspraak van 2 november 2005 in zaak no. 200405782/1 heeft de Afdeling onder andere de beroepen van appellanten gegrond verklaard en het besluit op een aantal onderdelen vernietigd.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 16 mei 2006, kenmerk ZRWB/2005/3491, voor zover nodig, opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bij onderscheiden brieven van 4 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2006, en [appellant sub 3] bij brief van 24 juli 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 27 juli 2006. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brieven van 31 juli en 8 augustus 2006. [appellant sub 3] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 21 augustus 2006.
    
    Bij brief van 10 november 2006 heeft het gemeentebestuur van Haaksbergen een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      Op 6 maart 2007 is een nader stuk ingekomen van [appellant sub 1].
      Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2007, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. I.C. Dunhof-Lampe, advocaat te Enschede, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door J.P.E. Baakman, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. A. van Dijck, advocaat te Den Haag, en verweerder vertegenwoordigd door mr. A. van Maurik, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is de gemeenteraad van Haaksbergen, vertegenwoordigd door mr. R.H. Willems en ing. J.D.H. Danker, ambtenaren van de gemeente, daar gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999. Uit artikel VI, tweede lid, van deze wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan al dan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming ervan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring overgaan indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het plan
    
    2.3.    Met het plan wordt beoogd het buitengebied van de gemeente Haaksbergen van een actuele juridisch-planologische regeling te voorzien. Het plan, voor zover in deze procedure van belang, voorziet in toekenning van de bestemming "Woondoeleinden" aan de gronden van appellanten.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.4.    Bij het bestreden besluit heeft verweerder goedkeuring onthouden aan de plandelen met de bestemming "Woondoeleinden" voor de gronden aan de [locatie 1], de [locatie 2] en de [locatie 3], zijnde de gronden van appellanten.
    
        Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het pand [locatie 3] van [appellant sub 2] blijkens de gemeentelijke basisadministratie (hierna: de GBA) sinds 1 april 1991 permanent wordt bewoond en dat de door appellant gestelde permanente bewoning sinds begin 1982 niet aantoonbaar uit de gegevens van de GBA dan wel andere gegevens blijkt, zodat hij geen aanspraak kan maken op het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied".
    
        Met betrekking tot het pand [locatie 2] van [appellant sub 3] heeft verweerder vastgesteld dat uit de GBA naar voren komt dat dit van 27 juli 1976 tot en met 4 december 2003 permanent is bewoond en daarna niet meer. Uit nadere informatie van de gemeente is volgens verweerder gebleken dat [appellant sub 3] zich met ingang van 19 januari 2006 weer als bewoner van het pand in de GBA heeft laten inschrijven.
    
    Op grond hiervan kan ook deze appellant volgens verweerder geen aanspraak maken op het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan.
    
        Het pand [locatie 1] van [appellant sub 1] wordt volgens verweerder blijkens de GBA van 18 december 1979 tot heden permanent zonder onderbrekingen bewoond, zodat voor dit pand aanspraak kan worden gemaakt op het overgangsrecht van het vorige, in 1981 vastgestelde, bestemmingsplan "Buitengebied". Dit is, aldus verweerder, niettemin geen reden om in afwijking van zijn beleid, zoals neergelegd in het streekplan 'Overijssel 2000+' en de daarop gebaseerde 'Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen' van februari 2003, de woonbestemming alsnog goed te keuren.
    
        Om aan de betrokken belangen van appellanten voldoende recht te doen acht verweerder het noodzakelijk dat in het bestemmingsplan alsnog een persoonsgebonden overgangsregime wordt opgenomen waardoor de bewoning van de in het geding zijnde panden door de huidige bewoners kan worden voortgezet.
    
    Het standpunt van appellanten
    
    2.5.    Appellanten voeren, samengevat weergegeven, aan dat verweerder, gelet op de bewoningsgeschiedenis van hun zomerwoningen en het om die reden op hen van toepassing zijnde overgangsrecht, ten onrechte de in het plan toegekende woonbestemming niet heeft goedgekeurd.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.5.1.    Verweerder heeft het door de gemeenteraad gekozen uitgangspunt om aan de hand van door de gemeenteraad geformuleerde criteria de bestemming "Woondoeleinden" toe te kennen aan gronden met recreatiewoningen, in strijd geacht met het streekplanbeleid. De Afdeling heeft in overweging 2.10.6 van haar hiervoor genoemde uitspraak van 2 november 2005 dit standpunt van verweerder, gelet op overweging 2.7.20 van haar uitspraak van 11 juni 2003 in zaak no. 200103688/1, juist bevonden en geoordeeld dat verweerder de plandelen met de bestemming "Woondoeleinden" terecht heeft getoetst aan het streekplanbeleid op grond waarvan nieuwe burgerwoningen in het buitengebied zijn uitgesloten.
    
        De gronden waarop de recreatiewoningen van appellanten staan maken deel uit van het bestemmingsplan "Buitengebied" dat in 1981 is vastgesteld. Op grond van het overgangsrecht bij dat plan mocht het gebruik van gronden en opstallen strijdig met het plan op het tijdstip van het van rechtskracht worden daarvan, worden gehandhaafd. Dat bestemmingsplan is medio 1983 in werking getreden. Gebruik voor permanente bewoning dat dateert van vóór medio 1983 en zonder relevante onderbrekingen is voortgezet, is derhalve op grond van het vorige, in 1981 vastgestelde, bestemmingsplan toegestaan.
    
    2.5.2.    Bij besluit van 22 juni 2004, voor zover hier van belang, heeft verweerder goedkeuring onthouden aan de plandelen met de bestemming "Woondoeleinden" voor de gronden aan de [locatie 1], de [locatie 2] en de [locatie 3], omdat hem niet is gebleken van bestaande rechten, belangen of andere redenen die, in afwijking van zijn in het streekplan neergelegde beleid, het toekennen van een woonbestemming zouden kunnen rechtvaardigen.
    
        De Afdeling heeft in haar uitspraak van 2 november 2005, voor zover hier van belang, het besluit van verweerder van 22 juni 2004 in zoverre vernietigd. Zij heeft in dat verband overwogen niet op voorhand uitgesloten te achten dat de bewoningsgeschiedenis van de recreatiewoningen van appellanten voldoet aan de omstandigheden die permanente bewoning op grond van het overgangsrecht toestaan.
    
    De Afdeling oordeelde dat verweerder hieraan en aan de mogelijke consequenties die zijn verbonden aan een succesvol beroep van appellanten op het overgangsrecht van het vorige plan, in het besluit van 22 juni 2004 geen aandacht had besteed, op grond waarvan de Afdeling dat besluit in strijd achtte met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Het oordeel van de Afdeling ten aanzien van [appellant sub 1]
    
    2.5.3.    Niet in geschil is het standpunt van verweerder dat het pand van [appellant sub 1] aan de [locatie 1] van 18 december 1979 tot heden permanent zonder onderbrekingen is bewoond, zodat sprake is van bestaand gebruik dat in het vorige, in 1981 vastgestelde, plan onder het overgangsrecht viel. Bij zijn besluit heeft verweerder zijn afwegingen geheel gebaseerd op dit uit de GBA blijkende deel van de bewoningsgeschiedenis en heeft hij ten onrechte geen gewicht toegekend aan het deel van de bewoningsgeschiedenis van vóór 19 december 1979 zoals die blijkt uit de door appellant overgelegde stukken. Daarbij is van belang dat appellant aan de hand van deze stukken aannemelijk heeft gemaakt dat het huis reeds in 1922 is gebouwd, door het gemeentebestuur na de Tweede Wereldoorlog als woonhuis is gevorderd en sindsdien met slechts zeer beperkte  onderbrekingen permanent is bewoond. Van de zijde van het gemeentebestuur is in dit verband gesteld dat deze bewoningsgeschiedenis hem bekend is en dat bij het in 1981 vastgestelde bestemmingsplan per abuis de bestemming "Recreatiewoning" aan de gronden is toegekend. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toekennen van de bestemming "Woondoeleinden" in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient wegens strijd met het bepaalde in artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is onthouden aan de bestemming "Woondoeleinden" voor de gronden aan de [locatie 1]. Nu er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht alsnog goedkeuring aan dit plandeel te verlenen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    Nader standpunt [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
    
    2.6.    [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bestrijden de juistheid van het standpunt van verweerder dat hun situatie niet onder het overgangsrecht van het vorige plan valt. [appellant sub 2] voert aan dat hij het pand [locatie 3] sinds 1982 permanent bewoont en dat de inschrijving in de GBA in 1991 niet als uitgangspunt mag worden genomen.
    
    [appellant sub 3] voert aan dat verweerder ten onrechte bij zijn besluit heeft betrokken dat hij het pand in 2003 heeft verlaten, nu hij op het moment van het vaststellen van het plan nog ter plaatse woonde.
    
    Oordeel van de Afdeling ten aanzien van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
    
    2.6.1.    Nu [appellant sub 2] zijn stelling dat hij zijn pand sinds 1982 permanent bewoont in deze, noch in de eerdere procedures heeft onderbouwd, heeft verweerder op goede gronden de inschrijving in de GBA in 1991 als uitgangspunt genomen. Gelet hierop heeft verweerder terecht overwogen dat aan appellant geen beroep toekomt op het overgangsrecht van het in 1981 vastgestelde bestemmingsplan en heeft hij geen aanleiding behoeven te zien om niet aan zijn beleid vast te houden.
    
    2.6.2.    [appellant sub 3] betoogt terecht dat verweerder in zijn besluit ten onrechte heeft overwogen dat aan appellant geen beroep op het overgangsrecht van het in 1981 vastgestelde bestemmingsplan toekomt.
    
    
      Nu het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan reeds tweemaal door de Afdeling was vernietigd, behoorde verweerder bij het nemen van het thans bestreden besluit, voor wat betreft de bewoningsgeschiedenis van het pand van appellant, uit te gaan van de situatie ten tijde van het nemen van het eerste besluit omtrent goedkeuring op 19 juni 2001. Op dat moment was het gebruik voor permanente bewoning dat appellant van het pand maakte niet beëindigd en werd dit gebruik door het overgangsrecht van het in 1981 vastgestelde bestemmingsplan beschermd. Dit oordeel leidt evenwel niet tot vernietiging van het thans bestreden besluit. Nu verweerder in zijn besluit in een geslaagd beroep op het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan geen aanleiding heeft gezien van zijn beleid af te wijken en ter zitting heeft verklaard na een eventuele vernietiging geen ruimte te zien voor een andere afweging, ziet de Afdeling om redenen van proceseconomie aanleiding het beroep van appellant in dat licht te beoordelen.  
          De omstandigheid dat hier sprake was van bestaand gebruik dat in het vorige plan onder het overgangsrecht viel, betekent niet dat [appellant sub 3] aanspraak heeft op een positieve bestemming van het bestaande gebruik. Wanneer de positieve bestemming van permanente bewoning in strijd komt met het provinciale beleid - hetgeen hier, zoals hiervoor onder 2.5.1. is overwogen, het geval is -, is verweerder niet gehouden om goedkeuring te verlenen aan die door appellant gewenste positieve bestemming. De door appellant naar voren gebrachte omstandigheid dat het gebruik al sinds 1976 duurt, brengt hierin geen verandering. In dat verband verwijst de Afdeling naar overweging 2.5.3.5. van de uitspraak van 27 oktober 2004, nr. 200305883/1 en overweging 2.8.3. van de uitspraak van 19 januari 2005, nr. 200306911/1.
    
    
        Evenmin betekent dit, anders dan appellant ter zitting heeft betoogd, dat het bestaande gebruik niet mag worden beperkt door het in het leven roepen van een persoonsgebonden overgangsrecht. Terecht heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, nu een positieve bestemming niet mogelijk is, de gemeenteraad gehouden is een andere keuze te maken. Waar verweerder er vanuit gaat dat het gebruik voor permanente bewoning van het pand is geëindigd zodat er geen beroep meer kan worden gedaan op het overgangsrecht van het voorgaande bestemmingsplan, wordt appellant niet benadeeld door de aanwijzing van verweerder aan de gemeenteraad dat in het op te stellen plan ingevolge artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening persoonsgebonden overgangsrecht dient te worden opgenomen. Indien geoordeeld zou moeten worden dat het gebruik voor permanente bewoning niet is geëindigd en dit gebruik nog wordt beschermd door het overgangsrecht van het voorgaande plan en beëindiging van het gebruik voor permanente bewoning binnen de planperiode niet valt te verwachten, is de keuze voor een persoonsgebonden overgangsregeling rechtens niet onjuist.
    
    Op zichzelf terecht heeft [appellant sub 3] naar voren gebracht dat de onthouding van goedkeuring met betrekking tot zijn perceel en het opnemen van een persoonsgebonden overgangsregeling, een beperking zal inhouden van zijn rechten, in die zin dat hij de woning slechts als recreatiewoning aan een derde zal kunnen verkopen. De Afdeling ziet hierin echter geen reden voor een ander oordeel, nu de strekking van het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan reeds was het beëindigen van het bestaande gebruik.
    
    Slotconclusie ten aanzien van de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
    
    2.6.3.    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de plandelen met de bestemming "Woondoeleinden" voor de [locatie 2] en de [locatie 3] in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd zie de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Verweerder heeft dan ook terecht in zoverre goedkeuring onthouden aan het plan.
    
    De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.7.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant sub 1] te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 16 mei 2006, kenmerk RWB/2005/3491, voor zover  daarbij goedkeuring is onthouden aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden" voor de gronden aan de [locatie 1];
    
    III.    verleent goedkeuring aan het onder II. genoemde plandeel;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    V.    verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 684,73 (zegge: zeshonderdvierentachtig euro en drieënzeventig cent), waarvan een bedrag van € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Overijssel aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de provincie Overijssel aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. Rop, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel                              w.g. Rop
      Voorzitter                               ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2007
    
    417