ECLI:NL:RVS:2022:3009, Raad van State, 19-10-2022, 202006607/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 april 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Enschede (hierna: de woning). Bij aanvraagformulier van 31 maart 2020, ontvangen door de minister op 14 april 2020, heeft hij een verzoek ingediend om vergoeding van schade die hij heeft geleden als gevolg van het Tracébesluit N18 Varsseveld - Enschede van 20 augustus 2013. In het Tracébesluit is voor het tracégedeelte van de N18 tussen Haaksbergen en Enschede voorzien in een aansluiting op de A35 in de nabijheid van de woning. Volgens [appellant] heeft dit geleid tot waardevermindering van de woning die voor vergoeding in aanmerking komt.

202006607/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 oktober 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 april 2020 heeft de minister een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
    Bij besluit van 23 oktober 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2022, waar [appellant A], bijgestaan door mr. E.R. Koster, en de minister, vertegenwoordigd door mr. F. Peters-van den Elsen en mr. M.A. Drapers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Enschede (hierna: de woning). Bij aanvraagformulier van 31 maart 2020, ontvangen door de minister op 14 april 2020, heeft hij een verzoek ingediend om vergoeding van schade die hij heeft geleden als gevolg van het Tracébesluit N18 Varsseveld - Enschede van 20 augustus 2013 (hierna: het Tracébesluit). In het Tracébesluit is voor het tracégedeelte van de N18 tussen Haaksbergen en Enschede voorzien in een aansluiting op de A35 in de nabijheid van de woning. Volgens [appellant] heeft dit geleid tot waardevermindering van de woning die voor vergoeding in aanmerking komt.
    Procedure
    2.       De minister heeft het verzoek van [appellant] behandeld met toepassing van de Beleidsregel Nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019 (hierna: de Beleidsregel).
    3.       Volgens artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregel kent de minister degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van de rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
    Volgens artikel 5 wordt schade ten gevolge van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, die voor de belanghebbende redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing te investeren in het geschade belang, niet vergoed.
    Volgens artikel 14, derde lid, wijst de minister een verzoek zonder advies van een commissie af als het verzoek naar zijn oordeel kennelijk ongegrond is.
    Standpunt van de minister
    4.       In het besluit van 17 april 2020 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het verzoek om schadevergoeding kennelijk ongegrond is. Volgens de minister was de schade voorzienbaar, omdat [appellant], gelet op de publicatie van de Startnotitie N18 Varsseveld-Enschede (hierna: de Startnotitie) in de Staatscourant van 1 maart 2005, ten tijde van de aankoop van de woning op 8 november 2006 rekening had kunnen en moeten houden met de aanleg van de N18 en alle daarbij behorende maatregelen in de omgeving van de woning.
    5.       In het besluit van 23 oktober 2020 heeft de minister daaraan het volgende toegevoegd.
    Niet in geschil is dat de aanleg van de nieuwe N18 op grond van de Startnotitie voor [appellant] voorzienbaar was ten tijde van de aankoop van de woning. Het geschil spitst zich toe op de vraag of dat ook geldt voor de gerealiseerde aansluiting van de N18 op de A35 bij de Westerval.
    Uit de kaart op bladzijde 23 van de Startnotitie blijkt dat het zoekgebied voor varianten van de nieuwe N18 tot aan de bestaande aansluiting van de N18 op de A35 loopt, waarbij het zuidelijke gedeelte van de kruising (Westerval), waaronder een deel van de oorspronkelijke toerit, binnen dat gebied valt. Slechts een klein deel van de aansluiting Westerval, namelijk het uiteinde van de toerit richting Enschede, is net buiten het zoekgebied gelegen.
    Uit de rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3023) valt af te leiden dat een redelijk denkend en handelend koper rekening moet houden met aanpassingen aan de kruising ten behoeve van de aansluiting van de nieuwe N18 op de A35. Bijkomende infrastructurele maatregelen of voorzieningen, bijvoorbeeld aan het kruispunt of de toe- en afritten, zijn voorzienbaar, ook wanneer die maatregelen deels buiten het zoekgebied vallen.
    De Startnotitie is bij uitstek een document dat geen gedetailleerde uitwerkingen van maatregelen bevat. Het is het startsein van een breed onderzoek naar verschillende alternatieven voor de aanleg van de N18. In de Startnotitie is verder als uitgangspunt opgenomen dat de N18 zal aansluiten bij de bestaande aansluiting op de A35 (Westerval). Dat een andere inpassing, zoals het gebruik maken van de bestaande toerit naar de A35, ook mogelijk was, is niet relevant voor het antwoord op de vraag of de schade voorzienbaar was, aldus de minister.
    Beroep
    6.       [appellant] stelt zich op het standpunt dat de gerealiseerde aansluiting van de N18 op de A35 bij de Westerval ten tijde van de aankoop van de woning niet voorzienbaar was. Hij voert aan dat de schade is veroorzaakt door de extra opstelstroken, de boog in het klaverblad en de aanpassing van het viaduct over de Boekelosestraat. Een redelijk denkend en handelend koper hoefde geen rekening met deze maatregelen te houden, omdat in de Startnotitie alleen melding is gemaakt van een aansluiting van de N18 op de A35 bij de oorspronkelijke aansluiting Enschede-West (Westerval) en de gerealiseerde aansluiting afwijkt van de omschrijving in de Startnotitie. In de Startnotitie was niet voorzien in de huidige uitvoering van de aansluiting van de N18 op de A35. Pas in het jaar 2009 is extra budget vrijgemaakt voor een grootschalige aanpassing van de aansluiting en is de wijziging doorgevoerd die de schade heeft veroorzaakt. Verder ligt de aansluiting voor een deel buiten het zoekgebied van de Startnotitie.
    toetsingskader
    6.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2805) zijn de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade, als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening, van overeenkomstige toepassing op een verzoek om schadevergoeding krachtens artikel 22 van de Tracéwet.
    6.2.    In de overzichtsuitspraak over planschade van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
    De voorzienbaarheid van een planologische wijziging wordt beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen.
    Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard.
    Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
    Met het oog op de beoordeling van de voorzienbaarheid moet het bestuursorgaan een vergelijking maken tussen de ruimtelijke gevolgen van het planologische regime waarvan gesteld wordt dat het planschade heeft veroorzaakt en de ruimtelijke gevolgen van de voor de aanvrager meest ongunstige uitwerking van de in het beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden.
    Bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan.
    Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
    beleidsvoornemen
    6.3.    Dat in de Startnotitie geen melding is gemaakt van de extra opstelstroken, de boog in het klaverblad en de aanpassing van het viaduct over de Boekelosestraat, betekent niet dat een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de aankoop van de woning geen rekening hoefde te houden met de mogelijkheid dat deze voorzieningen er zouden kunnen komen. Deze voorzieningen zijn niet in strijd met de in paragraaf 4.2 van de Startnotitie vermelde uitgangspunten. Het gaat hierbij, anders dan [appellant] stelt, niet om een uitbreiding van het beleidsvoornemen, maar om een uitwerking die binnen het bereik van het beleidsvoornemen valt. Bovendien is, gelet op de rechtspraak van de Afdeling, voor het aannemen van voorzienbaarheid niet vereist dat de schadeveroorzakende overheidsmaatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Dat, zoals [appellant] verder stelt, het mogelijk was om voor de aansluiting van de N18 op de A35 gebruik te maken van de bestaande infrastructuur, is hierbij niet relevant. Bij het beoordelen van de voorzienbaarheid mag de minister immers, gelet op de rechtspraak van de Afdeling, uitgaan van de voor [appellant] meest ongunstige uitwerking van het beleidsvoornemen.
    budget
    6.4.    Volgens de door [appellant] overgelegde overheidspublicaties is de aansluiting van de N18 op de A35 in het ontwerptracébesluit robuuster ontworpen en is dit mogelijk gemaakt door een extra financiële bijdrage van de Regio Twente. Verder is hierin vermeld dat in een bestuurlijk overleg in het voorjaar van 2010 nadere afspraken zijn gemaakt over de scope van de aanpassingen met betrekking tot de aansluiting.
    6.5.    Op de zitting van de Afdeling heeft de minister zich onweersproken op het standpunt gesteld dat de in de publicaties bedoelde aanpassingen geen betrekking hebben op de voor [appellant] relevante voorzieningen aan de zuidoostelijke zijde van de kruising. Indien de overheid ten tijde van de aankoop van de woning geen of onvoldoende financiële middelen beschikbaar had gesteld voor deze aanpassingen, wil dat overigens nog niet zeggen dat schade als gevolg van deze aanpassingen niet voorzienbaar was. Volgens de rechtspraak van de Afdeling wordt van een redelijk denkend en handelend koper immers verwacht dat hij rekening houdt met het meest ongunstige scenario en dus ook met de mogelijkheid dat de financiële middelen voor het realiseren van dat scenario alsnog beschikbaar komen.
    zoekgebied
    6.6.    Niet in geschil is dat het tracé van de nieuwe N18 binnen het zoekgebied op de kaart op bladzijde 23 van de Startnotitie is gelegen. Dat betekent dat [appellant] ten tijde van de aankoop van de woning rekening had moeten houden met de aanleg van de weg. Hetzelfde geldt voor aanpassingen van de lokale infrastructuur, zoals toe- en afritten naar en van de weg, omdat die aanpassingen voortvloeien uit en noodzakelijk zijn voor het gebruik van de weg. Dat een klein deel van de aansluiting van de N18 op de A35, namelijk het uiteinde van de nieuwe toerit richting Enschede, buiten het zoekgebied is gelegen, maakt niet dat de door [appellant] gestelde schade als gevolg van dat deel niet voorzienbaar was. Volgens vaste rechtspraak is immers niet vereist dat de schadeveroorzakende maatregel in detail is uitgewerkt of de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Hierbij is mede van belang dat ook de oude toerit richting Enschede gedeeltelijk buiten het zoekgebied was gelegen.
    conclusie
    6.7.    Het betoog van [appellant] geeft geen aanleiding om te oordelen dat de gestelde schade ten tijde van de aankoop van de woning niet voorzienbaar was en daarom niet voor rekening van [appellant] mag blijven.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    7.       Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022
    452