ECLI:NL:RBNNE:2023:540, Rechtbank Noord-Nederland, 12-01-2023, LEE 22-2991
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Positieve weigering vanwege intern salderen. Een aanvraag voor een natuurvergunning moet worden beoordeeld naar het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit. Dit heeft tot gevolg dat de referentiesituatie moet worden beoordeeld op basis van de Rav-emissiefactoren zoals die gelden op het moment dat op de aanvraag wordt beslist, zodat die eerder vergunde bedrijfssituatie kan worden vergeleken met de aangevraagde bedrijfssituatie. Daaruit volgt dat verweerder terecht zowel in de referentiesituatie als in de aangevraagde situatie is uitgegaan van de nu geldende Rav-emissiefactoren.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    Bestuursrecht
    
    
      locatie Groningen
    
    
    
      zaaknummer: LEE 22/2991
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank van 12 januari 2023 in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        
          [naam eiseres]
         
      , gevestigd te [plaats] , eiseres sub 1.b.;
      Hierna gezamenlijk te noemen: eiseressen,
      (gemachtigde: mr. V. Wösten),
    
    
    
      en
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe, verweerder,
    (gemachtigde: L.L. Riddersma).
  
  
    Procesverloop
    
      Bij besluit van 27 juni 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd om aan 
      
        [derde-belanghebbende] (hierna: de derde-belanghebbende) een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) te verlenen voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij op het perceel aan [adres] te [plaats] . Dit betreft een zogeheten ‘positieve’ weigering, nu de aanvraag is geweigerd omdat de aangevraagde activiteit niet vergunningplichtig is.
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zaak is behandeld op de zitting van 2 december 2021.
      Eiseressen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde.
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en N. Drenth.
    
    
  
  Overwegingen 
  
    Feiten en omstandigheden
    1.	Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    
      1.1.
      Derde-belanghebbende heeft op 14 december 2020 een aanvraag om natuur-vergunning voor het in werking hebben en de wijziging van een melkrundveehouderij op voormeld perceel bij verweerder ingediend. Met deze aanvraag om vergunning heeft derde-belanghebbende de navolgende documenten ingediend:
      - Plattegrondtekening gewenste bedrijfsopzet;
      - Toelichting op de aanvraag;
      - AERIUS-verschilberekening, d.d. 14 december 2020, met het verschil tussen de referentiesituatie en de aangevraagde situatie;
      - AERIUS-projecteffect berekening, d.d. 14 december 2020, van de aangevraagde situatie.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft bij brief van 23 februari 2022 aan derde-belanghebbende verzocht om de aanvraag om natuurvergunning aan te vullen. 
      
    
    
      1.3.
      Derde-belanghebbende heeft desgevraagd bij brief van 28 maart 2022 de aanvraag om natuurvergunning aangevuld. Daarbij heeft derde-belanghebbende een AERIUS-Verschilberekening d.d. 28 maart 2022 en een AERIUS-berekening van de beoogde situatie d.d. 28 maart 2022 ingediend.
      
    
    
      1.4.
      
        Verweerder heeft op 2 mei 2022 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde natuurvergunning genomen.
        Verweerder heeft dit ontwerpbesluit met ingang van 3 mei 2022 gedurende zes weken ter inzage gelegd. Daarop zijn geen zienswijzen bij verweerder ingediend.
      
      
    
    
      1.5.
      
        Bij het bestreden besluit van 27 juni 2022 heeft verweerder geweigerd om aan 
        derde-belanghebbende een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb te verlenen voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij op voormeld perceel te [plaats] . Dit betreft een zogeheten ‘positieve’ weigering, nu de aanvraag is geweigerd omdat de aangevraagde activiteit niet vergunningplichtig is.
      
      
    
  
  
    Toepasselijke regelgeving
    
      2.	Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt in op grond van deze richtlijn genomen maatregelen rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
      Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
      Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn treffen de Lid-Staten passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
      Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
      Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn neemt de Lid-Staat, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
      Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
    
    
    
      2.1.
      
        Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
        Ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.
        Ingevolge artikel 2.7, derde lid, aanhef en onder a, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan: artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid, wanneer de vergunning betrekking heeft op een project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
        Ingevolge artikel 2.8, eerste lid van de Wnb maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen voor dat gebied.
        Ingevolge artikel 2.9a van de Wnb worden de gevolgen van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die wordt veroorzaakt door bij algemene maatregel van bestuur aangewezen activiteiten van de bouwsector, buiten beschouwing gelaten voor de toepassing van artikel 2.7, tweede lid. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld.
      
      
    
    
      2.2.
      
        De in artikel 2.9a van de Wnb bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit natuurbescherming (Bnb).
        Ingevolge artikel 2.5 van het Bnb worden als activiteiten van de bouwsector als bedoeld in artikel 2.9a van de wet aangewezen:
      
      a.	het verrichten van een bouwactiviteit of een sloopactiviteit die het feitelijk verrichten van bouw- of sloopwerkzaamheden aan een bouwwerk betreft, met inbegrip van de daarmee samenhangende vervoersbewegingen;
      b.	het aanleggen, veranderen of verwijderen van een werk, met inbegrip van de daarmee samenhangende vervoersbewegingen.
      
      
    
    
      2.3.
      
        Ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied Midden-Drenthe” zijn aan het perceel de enkelbestemming “Agrarisch met waarden” en de dubbelbestemming “Waarde – Archeologie 2” aan het perceel toegekend. Tevens is aan een deel van het perceel de functieaanduiding “specifieke vorm van agrarisch – grondgebonden agrarisch bedrijf” toegekend.
        Ingevolge artikel 1, onder fff, van de planregels van dit bestemmingsplan wordt onder een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering verstaan: een agrarische bedrijfsvoering waarbij het gebruik van agrarische gronden noodzakelijk is voor het functioneren van het bedrijf, waaronder ook wordt verstaan bloembollenteelt, onderstamteelt, vollegrondsgroenteteelt en teelt in de vorm van struiken zoals (blauwe) bessen, druiven en dergelijke.
      
      
    
  
  
    Overwegingen
    3. Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval terecht geweigerd heeft om aan derde-belanghebbende een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb te verlenen voor het in werking hebben en wijzigen van een melkrundveehouderij op voormeld perceel te [plaats] . Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      
        Ten aanzien van de ingetrokken beroepsgrond
      
    
    4. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseressen de grond met betrekking tot de emissies van het uitrijden van mest ingetrokken, zodat deze grond geen inhoudelijke beoordeling meer behoeft.
    
    
      
        Ten aanzien van de referentiesituatie
      
    
    
      5.1.
      Eiseressen betogen dat verweerder niet weet welke emissies in het verleden zijn opgetreden en welke emissies in de beoogde situatie optreden. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de emissies vanwege een veehouderij direct zijn gerelateerd aan variabele factoren, zoals veevoer en type fokdier. In de visie van eiseressen gaat verweerder daaraan ten onrechte voorbij. Daarnaast betwisten eiseressen dat verweerder de referentiesituatie in dit geval heeft kunnen bepalen aan de hand van een melding van 24 januari 1994. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de in 1994 vergunde bedrijfsvoering onomstreden een bedrijfsvoering met een lagere emissie betreft. Dit kan volgens eiseressen worden vastgesteld door het beoordelingskader en geldende toestemming(en) te raadplegen die in de visie van verweerder zouden gelden ten tijde van de referentiesituatie. Naar de mening van eiseressen kunnen de in 1994 vergunde 94 melkkoeien kunnen niet gelijk worden gesteld met de thans te houden melkkoeien. In dit kader achten eiseressen van belang dat niet elke melkkoe altijd dezelfde ammoniakemissies veroorzaakt. In dit verband wijzen eiseressen erop dat de exploitatie van melkkoeien in de afgelopen decennia ingrijpend intensiever is geworden. In de visie van eiseressen wordt per melkkoe thans aanzienlijk meer melk gemolken dan in 1994. Met de hogere melkproductie per melkkoe treden ook hogere ammoniakemissies op. Volgens eiseressen kan het gestelde worden teruggevonden in de ammoniakemissiefactor voor melkkoeien ouder dan twee jaar in de verschillende versies van de Regeling Ammoniak en Veehouderij (RAV) inclusief de voorlopers daarvan van de afgelopen decennia. In de Richtlijn Ammoniak en Veehouderij van 1991 wordt een emissiefactor van 8,8 kg genoemd. Later is dit gewijzigd naar een emissiefactor van 9,5/11,0 kg NH3. Weer later is dit opnieuw gewijzigd naar 13,0 kg, aldus eiseressen. Indien de emissies van de in 1994 vergunde melkkoeien worden berekend met een emissiefactor van 8,8 kg NH3 en het nu beoogde melkveebestand wordt berekend met actuele emissiefactoren dan verschijnt in de visie van eiseressen een ingrijpend andere rekensom. Voor het in 1994 vergunde melkveebestand moet dan volgens eiseressen een emissie worden berekend van 94 melkkoeien x 8,8 kg NH3 = 827 kg NH3 en 65 stuks jongvee x 3,9 kg NH3 = 253 kg NH3. In totaal 1.080 kg NH3. Het nu beoogde melkveebestand geeft volgens eiseressen een hogere emissie, te weten 1.465 kg NH3. Gelet hierop zijn eiseressen van mening dat er sprake is van ernstige twijfels met betrekking tot de door verweerder geclaimde zekerheid dat de emissies en deposities niet toenemen. Hieruit volgt in de visie van eiseressen dat niet had kunnen worden volstaan met een voortoets en dat verweerder om die reden ten onrechte heeft afgezien om een passende beoordeling nodig te achten.
      
    
    
      5.2.
      Verweerder stelt zich onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:71, op het standpunt dat met een natuur-vergunning een activiteit is vergund en niet een maximum aan emissie of depositie. In de visie van verweerder geldt hetzelfde voor het bepalen van de referentiesituatie op basis van een milieutoestemming. In dit verband wijst verweerder op een uitspraak van 11 mei 2022 van de rechtbank Overijssel, kenbaar uit ECLI:NL:RBOVE:2022:1241. Volgens verweerder blijkt uit rechtsoverweging 9.1 van die uitspraak dat een aanvraag voor een natuurvergunning moet worden beoordeeld naar het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit. Dit heeft in de visie van verweerder tot gevolg dat de referentiesituatie moet worden beoordeeld op basis van de Rav-emissiefactoren zoals die gelden op het moment dat op de aanvraag wordt beslist, zodat die eerder vergunde bedrijfssituatie kan worden vergeleken met de aangevraagde bedrijfssituatie. Daaruit volgt naar de mening van verweerder dat in dit geval terecht zowel in de referentiesituatie als in de aangevraagde situatie is uitgegaan van de nu geldende Rav-emissiefactoren. In zowel de referentiesituatie als de aangevraagde situatie worden de melkrunderen gehouden in een traditioneel stalsysteem (Rav-code A1.100) en is terecht voor beide situaties de factor 13 (kilo) toegepast, aldus verweerder. Verder wijst verweerder erop dat het aantal stuks jongvee gelijk blijft, zij het dat de verdeling over de stallen C en D lichtelijk wijzigt. Omdat de activiteit alleen het houden van minder vee in dezelfde stallen ten opzichte van de referentiesituatie inhoudt en omdat uit de Aerius-berekening blijkt dat geen toename van stikstofdepositie plaatsvindt, is verweerder van mening dat de activiteit vergunningvrij kan worden uitgevoerd. Gelet daarop is een passende beoordeling niet nodig, aldus verweerder.
      
    
    
      5.3.
      Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2013: 1891, volgt dat de vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, dan kan de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer ammoniakemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nb-wet 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt.
      
      
        5.4.1.
        Dit betekent dat verweerder bij het berekenen van de emissie in de referentiesuatie mocht uitgaan van de melding van 24 januari 1994 op grond van de Hinderwet. Met betrekking tot de referentiesituatie overweegt de rechtbank dat voor de beoordeling van de toegestane omvang van de emissies van het bedrijf van derde-belanghebbende in de referentiesituatie moet worden uitgegaan van het totale aantal dieren dat op de referentiedatum door vergunninghouder mocht worden gehouden en de stalsystemen die daartoe vergund zijn. 
        
      
      
        5.4.2.
        Zoals verweerder heeft aangevoerd, worden bij een natuurvergunning bepaalde activiteiten vergund en niet een bepaalde stikstofemissie of -depositie (vgl. AbRvS, 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1528). 
        
      
      
        5.4.3.
        Op het moment waarop geen sprake meer is van de voortzetting van één en hetzelfde project moet worden beoordeeld of de wijziging van het bestaande project significante gevolgen kan hebben. De bestaande activiteit gaat door de wijziging niet in zijn geheel onder de vergunningsplicht van artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vallen. De wijziging van de bestaande activiteit is in dat geval het project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, waarvan beoordeeld moet worden of die significante gevolgen kan hebben (vgl. AbRvS, 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021: 175).
        
      
      
        5.4.4.
        Voor zover in de referentiesituatie en de aangevraagde situatie dezelfde diersoorten en -aantallen worden gehouden in dezelfde stallen met hetzelfde stalsysteem, is geen sprake van een wijziging van het bestaande project. Deze bestaande activiteit is vergund op basis van de melding van 1994 en dit is nu nog steeds vergund. Dit verandert niet door de door eiseressen aangevoerde omstandigheid dat deze activiteit mogelijk in de loop der tijd is geëvolueerd, in die zin dat de gehouden melkkoeien meer melk zijn gaan geven en/of dat het gehouden vee een grotere stikstofemissie veroorzaakt.
        
      
      
        5.4.5.
        
          Daarnaast geldt dat een aanvraag voor een natuurvergunning moet worden beoordeeld naar het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit. Dit heeft tot gevolg dat de referentiesituatie moet worden beoordeeld op basis van de Rav-emissiefactoren zoals die gelden op het moment dat op de aanvraag wordt beslist, zodat die eerder vergunde bedrijfssituatie kan worden vergeleken met de aangevraagde bedrijfssituatie (vgl. AbRvS, 
          23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3108). Daaruit volgt dat verweerder terecht zowel in de referentiesituatie als in de aangevraagde situatie is uitgegaan van de nu geldende Rav-emissiefactoren. Deze grond van eiseressen slaagt niet.
        
        
        
          
            Ten aanzien van het gestelde handhavingstekort
          
        
        6. Voor zover eiseressen stellen dat er in dit geval sprake is van een handhavingstekort aan de zijde van verweerder, is de rechtbank van oordeel dat deze grond de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet raakt. Reeds om die reden slaagt deze grond niet.
        
          Conclusie
        
        7. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiseressen ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, bestaat geen aanleiding.
        
        
          Beslist wordt als volgt.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      -	verklaart het beroep van eiseressen;
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. H.L.A. van Kats als griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier                                                                                           De rechter
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen de uitspraak op het beroep kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
    
      Afschrift verzonden op: