ECLI:NL:RVS:2016:1498, Raad van State, 01-06-2016, 201504038/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2013 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd.

201504038/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 april 2015 in zaak nr. 14/1881 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 december 2013 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd.
    
    Bij besluit van 2 mei 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 april 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 mei 2014 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2016, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E. Frieser, rechtsbijstandsverlener te Sittard, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Verwoert, M. Schwank en M.E. Wouterlood, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op 12 juni 2013 waren werknemers van [appellante] in Echt asbesthoudende platen aan het verwijderen op een hellend dak van een woonhuis. Twee arbeidsinspecteurs van de Inspectie SZW, waaronder Wouterlood, hebben die dag overtredingen van de arbeidsomstandighedenwetgeving geconstateerd en op 13 augustus 2013 een boeterapport opgemaakt. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 9 december 2013 heeft de minister een boete opgelegd van in totaal € 16.200,00.
    
    Voor zover thans van belang heeft de minister in dat besluit gesteld dat [appellante] artikel 4.45, tweede lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met het eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) heeft overtreden. De inspecteur heeft vastgesteld dat asbesthoudende beplating met hamers werd bewerkt en bewust werd gebroken. Volgens de minister konden asbesthoudende stoffen zich daardoor in de lucht verspreiden en werd de concentratie asbeststof in de lucht niet zo laag mogelijk gehouden.
    
    2. Ingevolge artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit wordt de concentratie van asbeststof in de lucht zo laag mogelijk onder de grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, gehouden.
    
    Ingevolge het tweede lid worden ter naleving van het eerste lid de volgende maatregelen genomen:
    
    a. de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt;
    
    b. - d. (...).
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, reeds omdat een asbestplaat is gebroken en daarbij asbeststof in de lucht is vrijgekomen.
    
    4. [appellante] bestrijdt dat oordeel. Daartoe voert zij aan dat artikel 4.45 van het Arbobesluit er niet toe strekt dat in het geheel geen vezelemissie mag plaatsvinden. Plaatbreuk leidt daarom volgens [appellante] op zichzelf niet reeds tot een overtreding van artikel 4.45 van het Arbobesluit. Dit is slechts het geval als plaatbreuk voorkomen had kunnen worden of de door de breuk ontstane vezelemissie voorkomen of beperkt had kunnen worden. Dat kon in dit geval niet, nu de platen moesten worden gebroken om ze los te krijgen, aldus [appellante].
    
    4.1. Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen: van hoofdstuk 4: artikelen (…) 4.45, eerste lid, 4.45a, (…).
    
    4.2. In artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder d, van het Arbobesluit is handelen of nalaten in strijd met voorschriften die zijn opgenomen in artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit aangemerkt als overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Handelen of nalaten in strijd met voorschriften opgenomen in artikel 4.45, tweede lid, van het Arbobesluit is niet als zodanig aangemerkt. Ter beoordeling ligt derhalve voor de vraag of [appellante] artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden door de concentratie van asbeststof in de lucht niet zo laag mogelijk te houden. [appellante] voert terecht aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat plaatbreuk, omdat daardoor asbeststof in de lucht komt, op zichzelf reeds leidt tot overtreding van artikel 4.45 van het Arbobesluit. Gelet op het navolgende, leidt dit echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    4.3. Niet in geschil is dat ten minste één asbesthoudende plaat is gebroken en dat daarmee asbeststof in de lucht is vrijgekomen. De minister heeft gesteld dat het breken van de plaat onnodig was.
    
    4.4. In het boeterapport, dat op ambtsbelofte is opgemaakt en door de inspecteur is ondertekend, staat bij "waarnemingen arbeidsinspecteurs": "Wij zagen dat de mensen met hamers het dakbeschot aan het bewerken waren. Wij zagen dat de mensen op de platen sloegen en dat de platen braken". Ter zitting van de Afdeling heeft Wouterlood, die het boeterapport heeft opgemaakt en met een collega op 12 juni 2013 de inspectie heeft uitgevoerd, verklaard dat zij zag dat met hamers met behoorlijke kracht op de platen werd geslagen. [gemachtigde] heeft ter zitting van de Afdeling verklaard dat hij niet ontkent dat er hard werd geslagen, nu hij niet aanwezig was toen de overtreding werd geconstateerd. Er bestaat daarom geen reden om niet van dat deel van het boeterapport en de daarop ter zitting gegeven toelichting uit te gaan.
    
    4.5. [appellante] stelt zich op het standpunt dat het slaan noodzakelijk was om de platen los te krijgen. Daartoe heeft zij ter zitting van de Afdeling toegelicht dat de platen met lange, roestige spijkers vast zaten in de dakbalken. De koppen van de spijkers waren volgens [appellante] verzonken in de op de dakbalken rustende panlatten. Om de klauw van de hamer achter de kop van de spijker te krijgen, moest die in de panlat geslagen worden, aldus [appellante].
    
    Ter zitting van de Afdeling heeft Schwank namens de minister toegelicht dat in een dergelijk geval gereedschap met een stevige hefboom moet worden gebruikt. [gemachtigde] heeft daarop namens [appellante] geantwoord dat dat een mogelijkheid is, doch dat desondanks kracht zal moeten worden gezet om met gereedschap achter de kop van de spijker te komen. Schwank heeft gesteld dat het onnodig is om daarbij te slaan, nu voorzichtig te werk kan worden gegaan door te wrikken en steeds iets meer speling te creëren. Schwank heeft voorts onweersproken verklaard dat de situatie dat asbestplaten met lange, roestige, verzonken spijkers vast zitten vaker voor komt en dat bedrijven er doorgaans in slagen de platen los te halen zonder ze te breken. De Afdeling acht dit aannemelijk.
    
    Bij het constateren van de overtreding door de inspecteurs was een Deskundig Toezichthouder Asbestsloop (hierna: DTA) van [appellante] aanwezig. Hij heeft ten overstaan van de inspecteurs verklaard dat het breken van de platen niet de juiste werkwijze was. De verklaring is aan hem voorgelezen en hij volhardde in hetgeen hij had verklaard. De minister mag, behoudens bijzondere omstandigheden, uitgaan van de juistheid van de weergave van een ten overstaan van een arbeidsinspecteur afgelegde verklaring. De enkele omstandigheid dat de DTA later is teruggekomen op zijn verklaring is niet een zodanige bijzondere omstandigheid. De minister mocht bij zijn besluit van 9 december 2013 daarom van de verklaring uitgaan.
    
    Gelet op de door Schwank namens de minister ter zitting gegeven toelichting en de verklaring van de DTA, is het aannemelijk dat de platen los gemaakt hadden kunnen worden zonder op de platen te slaan.
    
    4.6. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden door onnodig hard op de asbestplaten te slaan waardoor een asbestplaat is gebroken. De rechtbank is terecht, zij het op onjuiste gronden, tot het oordeel gekomen dat artikel 4.45, eerste lid, van het Arbobesluit is overtreden. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over de onmogelijkheid om na de plaatbreuk vezelemissie tegen te gaan, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Ten aanzien van de tweede door [appellante] voorgedragen hogerberoepsgrond heeft de minister in het verweerschrift vermeld dat hij [appellante] tegemoet wil komen. Hij heeft de Afdeling gevraagd om de boete vast te stellen op € 10.800,00.
    
    6. Het hoger beroep is daarom gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 2 mei 2014 in stand heeft gelaten en het besluit van 9 december 2013 niet heeft herroepen, voor zover daarbij een boete van € 16.200,00 is opgelegd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De Afdeling zal het besluit van 9 december 2013 herroepen, voor zover daarbij een boete van € 16.200,00 is opgelegd, en de hoogte van de boete vaststellen op € 10.800,00.
    
    7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 april 2015 in zaak nr. 14/1881, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 2 mei 2014, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2014.0166.001, in stand heeft gelaten en heeft nagelaten het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 9 december 2013, kenmerk 071304760/04, te herroepen, voor zover daarbij een boete van € 16.200,00 is opgelegd;
    
    III. herroept het onder II. vermelde besluit van de minister van 9 december 2013, voor zover daarbij een boete van € 16.200,00 is opgelegd;
    
    IV. bepaalt dat de hoogte van de boete wordt vastgesteld op € 10.800,00;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit;
    
    VI. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    
    w.g. Polak
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
    
    280-819.