ECLI:NL:RBSGR:2005:AU0012, Rechtbank 's-Gravenhage, 09-06-2005, 05/16007
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2005-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Vrijheidsbeperkende maatregel / terugkeerbeleid.
        In de parlementaire geschiedenis van artikel 18a Vw en artikel 57 Vw 2000 is een koppeling gemaakt tussen het eerste en het derde lid. Het derde lid somt de gevallen op waarin niet tot oplegging van de maatregel kan worden besloten. Verweerder heeft ter zitting naar voren gebracht dat in het kader van het thans vigerende terugkeerbeleid van verweerder een nieuwe invulling is gegeven aan artikel 57 Vw 2000. Verweerder heeft bij de vormgeving van het nieuwe terugkeerbeleid zoveel mogelijk aansluiting proberen te vinden in de bestaande regelgeving. Gelet op de tekst van artikel 57 Vw 2000 en de uit de parlementaire geschiedenis naar voren komende bedoeling van de wetgever, is de rechtbank van oordeel dat de oplegging van de maatregel is geschied onder omstandigheden die haaks staan op deze tekst en de parlementaire geschiedenis van deze bepaling. Artikel 57 Vw 2000 kon in dit geval niet als grond dienen voor de oplegging van de vrijheidsbeperkende maatregel. Beroep gegrond.

Rechtbank te 's-Gravenhage
      zittinghoudende te Amsterdam
      meervoudige kamer vreemdelingenzaken
    
    
    
    
      Uitspraak
      artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      jo artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    
    
    reg. nr.:  	AWB 05/16007 VRONTN 
    
    
      inzake:	A, geboren op [...] 1970, van Liberiaanse nationaliteit, verblijvend in het vertrekcentrum te Vlagtwedde,
      	eiseres
      	gemachtigde: mr. R. Veerkamp, advocaat te Utrecht, 
    
    
    
      tegen:	de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, verweerder,
      	gemachtigde: A.E.J.I. Kuhlmann, medewerker van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het 		Ministerie van Justitie.	
    
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    1. Bij besluit van 7 april 2005 heeft verweerder op grond van het bepaalde in artikel 57 van de Vw 2000 aan eiseres de verplichting opgelegd om zich vanaf 14 april 2005 op te houden in het Vertrekcentrum te Vlagtwedde. 
    
    2. Bij beroepschrift van 11 april 2005 heeft eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 18 april 2005. Op 18 april 2005 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. 
    
    3. De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft het onderzoek ter zitting van 19 april 2005 geschorst en heeft verweerder bij brief van 20 april 2005 een aantal vragen voorgelegd. Verweerder heeft deze vragen bij faxbericht van 22 april 2005 beantwoord. Eiseres heeft een reactie ingediend bij brief van 26 april 2005. Voorts is de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
    
    4. Het onderzoek ter zitting is op 2 juni 2005 voortgezet door de meervoudige kamer van deze rechtbank. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de voornoemde gemachtigde. 
    
    5. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    
    II. STANDPUNTEN VAN PARTIJEN
    
    
      1. Eiseres heeft - zakelijk weergegeven - de volgende beroepsgronden tegen de aanwijzing ex artikel 57 van de Vw 2000 aangevoerd; 
      a. Artikel 57, eerste lid, van de Vw 2000 kan niet worden toegepast omdat er sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 57, derde lid, van de Vw 2000.  Eiseres meent dat artikel 57, derde lid, van de 
      Vw 2000 in haar geval blijvend aan de toepassing van het eerste lid in de weg staat. Dit blijkt ook uit de Memorie van Toelichting. Die meldt dat het in beginsel mogelijk is om na afwijzing van een aanvraag een vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen, als het besluit tot afwijzing van de aanvraag binnen vier (uiteindelijk acht) weken is gegeven. In de visie van de wetgever kan het eerste lid slechts binnen bedoelde acht weken worden toegepast. 
      b. Er is nog niet beslist op de ‘14/1-brief ’ en dus is plaatsing in een vertrekcentrum nog niet aan de orde. 
      c. De aanwijzing is niet helder. Onduidelijk is of de ondertekenaar bevoegd was om het besluit te nemen; of verweerder de opvang kan beëindigen en of verweerder de in de aanwijzing vervatte verplichtingen op kan leggen.
      d. Niet is gebleken dat een belangenafweging heeft plaatsgevonden. 
      Eiseres heeft de rechtbank verzocht verweerder op te dragen om haar en haar gezin (terug) te plaatsen in een asielzoekerscentrum. 
      Het verzoek om schadevergoeding is ter zitting van 19 april 2005 ingetrokken.
    
    
    
      2. Verweerder heeft het volgende aangevoerd.
      De aanwijzing is door een daartoe bevoegde medewerker gegeven; de ondertekeningsbevoegdheid is ontleend aan de Lijst van functionarissen Algemene ondermandaatregeling Hoofd IND (Staatscourant 2004, nr. 7, p.11). 
      Voorts is de aanwijzing ex artikel 57 van de Vw 2000 op goede gronden gegeven. Op het moment dat deze aanwijzing werd gegeven was de vrijheid van eiseres niet beperkt in verband met het onderzoek naar de aanvraag om een verblijfsvergunning, zodat het derde lid van artikel 57 van de Vw 2000 niet in de weg stond aan de toepassing van het eerste lid van dit artikel. Het derde lid van voormeld artikel blijft van betekenis voor die gevallen waarin aan de voorwaarden van dit lid wordt voldaan. In die gevallen kan de aanwijzing niet worden gegeven bij de afwijzing van de asielaanvraag. Verweerder heeft in dit verband gewezen op een uitspraak van deze rechtbank en nevenzittingsplaats van 21 februari 2005, AWB 04/56160. Desgevraagd heeft verweerder naar voren gebracht dat bij de opname van artikel 57 in de Vw 2000 is uitgegaan van een samenhang tussen het eerste en derde lid van dit artikel. De wijze waarop verweerder thans dit artikel toepast, zonder deze koppeling, is nieuw, maar niet in strijd met de wet. De afdoening van asielaanvragen is met de invoering van de 48-uurs-procedure gewijzigd en verweerder heeft ten aanzien van de 26.000 oude asielzaken nieuwe maatregelen aangekondigd waarvan de maatregel als hier aan de orde, er een van is.  De tekst van het eerste lid van artikel 57 van de Vw 2000 laat ruimte voor deze toepassing. Verweerder heeft de door hem voorgestane uitleg in de Tweede Kamer bekend gemaakt en aan de ketenpartners meegedeeld. Hoewel dit niet met zoveel woorden uit het besluit blijkt, heeft een belangenafweging plaatsgevonden; alle stukken waren aanwezig in het dossier en er is op grond van die stukken niet vanaf gezien om artikel 57 van de Vw 2000 toe te passen. 
      De opmerking in de aanwijzing van 7 april 2005 dat de opvang op 14 april 2005 wordt beëindigd, is geen voor beroep vatbaar besluit. Nu sprake is van een meeromvattend besluit is het recht op opvang van eiseres van rechtswege beëindigd. De zich in het dossier bevindende ‘14/1-brief’ is geen aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Die brief is niet door of namens eiseres ondertekend.
    
    
    
    III. OVERWEGINGEN
    
    1. Aan de orde is de vraag of het besluit waarbij aan eiseres de in artikel 57 van de Vw 2000 bedoelde vrijheidsbeperkende maatregel is opgelegd, in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, in rechte stand kan houden.
    
    2. Partijen worden allereerst verdeeld gehouden over het antwoord op de vraag of de ondertekenaar bevoegd was om het bestreden besluit te ondertekenen. 
    
    3. Ingevolge artikel 10:3, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet.
    
    4. Ingevolge artikel 10:5, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan hetzij een algemeen mandaat, hetzij een mandaat voor een bepaald geval verlenen. Ingevolge het tweede lid wordt een algemeen mandaat schriftelijk verleend.
    
    5. Ingevolge artikel 10:9, eerste lid, van de Awb kan de mandaatgever toestaan dat ondermandaat wordt verleend. In het tweede lid is onder meer bepaald dat op zulk ondermandaat voormeld artikel 10:3, eerste lid, en artikel 10:5, eerste lid, van overeenkomstige toepassing zijn.
    
    
      6. Het besluit is blijkens de ondertekening ervan in ondermandaat genomen door H.M.W. Driessen. 
      Het hoofd van de IND heeft bij artikel 1, eerste lid, van de Algemene ondermandaatregeling van het hoofd Immigratie- en Naturalisatiedienst 2002 (Stcrt. 2002, nr. 140, p.11, zoals gewijzigd bij Stcrt. 2004, nr. 7, p. 11 en Stcrt. 2004, nr. 30, p.9, hierna te noemen: Algemene ondermandaatsregeling 2002) van de in artikel 2 van de Algemene Machtiging IND 2002 (Stcrt. 2002, nr. 140, p.11) aan hem gemandateerde bevoegdheden ondermandaat verleend aan de functionarissen opgenomen in de Lijst van functionarissen behorende bij artikel 1 van de Algemene ondermandaatregeling 2002, voorzover dat in overeenstemming is met de taak en functie van de betreffende functionarissen. Deze Lijst vermeldt onder “Procesdirecties algemeen” functionarissen die in alle procesdirecties voorkomen, waaronder de medewerkers. Desgevraagd heeft verweerder bericht dat H.M.W. Driessen medewerker is bij de Procesdirectie Terugkeer. Eiseres heeft zich in haar reactie gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank. 
      De rechtbank is, gezien voormelde regelingen, van oordeel dat het hier bestreden besluit bevoegd is genomen.  
    
    
    7. In geschil is vervolgens de vraag of de in het onderhavige geval in aanmerking komende omstandigheden, gelet op de tekst en strekking van artikel 57 van de Vw 2000, toelaten dat de vrijheidsbeperkende maatregel op grond van dit artikel wordt getroffen.
    
    
      8. Ingevolge artikel 57, eerste lid, van de Vw 2000 kan de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de vreemdeling wiens aanvraag om een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000 is afgewezen de aanwijzing geven zich op te houden in een bepaalde ruimte of op een bepaalde plaats en aldaar de aanwijzingen van de bevoegde autoriteit in acht te nemen, ook indien de beschikking waarbij de aanvraag is afgewezen nog niet onherroepelijk is dan wel het beroep de werking van de beschikking opschort.
      Het derde lid van artikel 57 van de Vw 2000 bepaalt dat een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid achterwege blijft indien de vrijheid van beweging van de vreemdeling is beperkt in verband met het onderzoek naar de aanvraag om een verblijfsvergunning en de vreemdeling zich daadwerkelijk beschikbaar heeft gehouden en de beschikking tot afwijzing meer dan acht weken na de indiening van de aanvraag is gegeven. 
    
    
    
      9. Voor zover hier relevant bepaalt artikel 5.7, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 
      (Vb 2000) dat de aanwijzing bedoeld in artikel 57, eerste lid, van de Vw 2000 zoveel mogelijk wordt gegeven bij de beschikking waarbij de aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000, is afgewezen. De aanwijzing wordt met redenen omkleed.
    
    
    10. De rechtbank stelt voorop dat artikel 57 van de Vw 2000, de grondslag van de maatregel waarbij de vrijheid wordt beperkt, gelet op de aard van de maatregel niet snel ruimer dient te worden uitgelegd dan waar zij gezien haar bewoordingen toe noopt.
    
    
      11. De rechtbank stelt vast dat eiseres tijdens haar verblijf in Nederland op respectievelijk 17 juli 1996 en 26 maart 2002 een asielaanvraag heeft ingediend. Verweerder heeft beide aanvragen meer dan acht weken na indiening afgewezen. 
      Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder bij het nemen van deze afwijzende besluiten, gelet op het tijdstip daarvan, niet kon overgaan tot het nemen van de litigieuze vrijheidsbeperkende maatregel gelet op het bepaalde in artikel 18a, derde lid van de Vw (oud) respectievelijk artikel 57, derde lid, van de Vw 2000. Artikel 18a van de Vw (oud) stemt overeen met artikel 57 van de Vw 2000.
    
    
    12. Het geschil heeft zich toegespitst op de vraag of verweerder ook niet later, in dit geval op 7 april 2005, heeft kunnen besluiten de litigieuze vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen. 
    
    
      13. Bij de totstandkoming van artikel 57 van de Vw 2000 is het volgende opgemerkt over de betekenis van die bepaling: “Dit artikel komt overeen met artikel 18a van de huidige Vw ........ Dit betekent dat het in beginsel mogelijk is om na een afwijzing van een aanvraag een vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen, mits de afwijzende beschikking binnen vier weken is gegeven (bij nota van wijziging 
      26 732, nr. 8 gewijzigd in acht weken). De mogelijkheid bestaat om hiertoe over te gaan ook indien de beschikking waarbij de aanvraag is afgewezen nog niet onherroepelijk is dan wel indien het bezwaar of beroep de werking van de beschikking opschort” (MvT, 26 732, nr. 3, p. 59).
    
    
    14. De rechtbank stelt vast dat de wetgever met de opname van artikel 57 in de Vw 2000 de mogelijkheid tot het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel na afwijzing van een asielaanvraag, zoals die was opgenomen in artikel 18a van de Vw, heeft gehandhaafd. De rechtbank stelt voorts vast dat thans in het eerste lid van artikel 57 van de Vw is gehandhaafd het deel van de bijzin van artikel 18a, eerste lid van de Vw (oud) ‘ook indien .... nog niet onherroepelijk is’. Daaraan is nog de volgende passage toegevoegd: ‘dan wel het beroep de werking van de beschikking opschort’.
    
    15. Uit de tekst van artikel 57, eerste lid, van de Vw 2000 en artikel 57, derde lid, van de Vw 2000, bezien in samenhang met de tekst van artikel 5.7 van het Vb 2000 en in het licht van de parlementaire geschiedenis, leidt de rechtbank af dat de hier aan de orde zijnde vrijheidsbeperkende maatregel bij die afwijzende beschikking kan worden opgelegd, indien de afwijzende beschikking op de asielaanvraag binnen acht weken na de aanvraag is genomen en in een voorkomend geval op een later moment, met dien verstande dat die beschikking nog niet onherroepelijk mag zijn. 
    
    16. Vast staat dat verweerder in de onderhavige zaak de vrijheidsbeperkende maatregel ex artikel 57 van de Vw 2000 eerst heeft opgelegd nadat de afwijzende besluiten onherroepelijk zijn geworden.
    
    17. De rechtbank stelt vast dat in de parlementaire geschiedenis van artikel 18a van de Vw (oud) en artikel 57 van de Vw 2000 er steeds een koppeling wordt gemaakt tussen het eerste en derde lid van voornoemde artikelen. Het derde lid somt de gevallen op waarin niet tot oplegging van de maatregel kan worden besloten. Het eerste lid geeft aan het derde lid in zoverre nog een uitbreiding dat indien de maatregel niet is genomen bij de afwijzende beschikking op de asielaanvraag, welke beschikking wel binnen acht weken na de aanvraag dient te worden genomen, de maatregel ook later kan worden genomen; het eerste lid noemt de gevallen waarin de beschikking waarbij de aanvraag is afgewezen nog niet onherroepelijk is dan wel het beroep de werking van de beschikking opschort. Namens verweerder is ter zitting van 2 juni 2005 het bestaan van voornoemde koppeling erkend. Verweerder heeft ter zitting voorts naar voren gebracht dat in het kader van het thans vigerende terugkeerbeleid van verweerder een nieuwe invulling is gegeven aan het bepaalde in artikel 57 van de Vw 2000. De rechtbank begrijpt dat verweerder bij de vormgeving van het nieuwe terugkeerbeleid zoveel mogelijk aansluiting heeft proberen te vinden in de bestaande regelgeving. De vraag die dan echter opkomt is of de invulling zoals die in onderhavige zaak aan de orde is, gelet op het vorenstaande, in rechte stand kan houden. Zoals reeds overwogen heeft de rechtbank in dit geval vastgesteld dat eiseres tweemaal een asielaanvraag heeft ingediend, dat op deze aanvragen meer dan acht weken na de indiening ervan is beschikt, dat niet in geschil is dat verweerder bij die afwijzingen niet tot het opleggen van de litigieuze maatregel kan besluiten, en dat de afwijzende beschikkingen onherroepelijk waren ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Gelet op de tekst van artikel 57 van de Vw 2000 en de uit de parlementaire geschiedenis naar voren komende bedoeling van de wetgever, dat de maatregel kan worden opgelegd indien de afwijzende beschikking binnen acht weken na de aanvraag is genomen bij die afwijzende beschikking en, in voorkomend geval, op een later moment waarop die beschikking nog niet onherroepelijk is, is de rechtbank van oordeel dat de oplegging van de maatregel in het onderhavige geval is geschied onder omstandigheden die haaks staan op deze tekst en de parlementaire geschiedenis van deze bepaling. 
    
    
      18. In aanmerking genomen dat het hier een bepaling betreft waarvan de aard niet snel aanleiding geeft tot een extensieve uitleg, is de rechtbank van oordeel dat artikel 57 van de Vw 2000 in dit geval niet als grond kon dienen voor de oplegging van de vrijheidsbeperkende maatregel. Hetgeen overigens in beroep is aangevoerd behoeft, gelet hierop, geen nadere bespreking. De conclusie is dan ook dat het bestreden besluit de rechterlijke toets niet kan doorstaan. 
      Derhalve zal het beroep gegrond worden verklaard en het bestreden besluit worden vernietigd. 
    
    
    19. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de vernietiging van het bestreden besluit niet tot inwilliging noopt van het verzoek van eiseres om haar en haar gezinsleden terug te plaatsen in een asielzoekerscentrum. De mededeling in de aanwijzing van 7 april 2005 dat de opvang wordt beëindigd is immers geen besluit. De asielaanvraag van eiseres van 26 maart 2002 is afgewezen met een meeromvattend besluit, waarmee het recht op opvang van eiseres van rechtswege is geëindigd. Dit besluit is hier niet het voorwerp van geschil.
    
    20. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 966,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de beantwoording van de vragen en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
     
    
     IV. BESLISSING
    
    De rechtbank
    
    1. verklaart het beroep gegrond;
    
    2. vernietigt het bestreden besluit;
    
    3. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 966,-- (zegge: negenhonderd en zesenzestig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier.
     
    
    
    
    
    
      Gewezen door mr. J.H.M. van de Ven, voorzitter, en mrs. W.J. van Bennekom en H.J.M. Baldinger, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A.M. de Beer, griffier, 
      en openbaar gemaakt op: 9 juni 2005
    
    
    
    
    
    
    
    De griffier 		De voorzitter
    
    
    
    Afschrift verzonden op: 9 juni 2005
    
    
    
      Conc: KV/DB/HB
      Coll:
      D: B
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.