ECLI:NL:RVS:2022:2005, Raad van State, 13-07-2022, 202104318/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bijgebouw op het perceel [locatie 1] te Buitenkaag.

202104318/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Buitenkaag, gemeente Haarlemmermeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 20 mei 2021 in zaak nr. 20/2564 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 september 2019 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bijgebouw op het perceel [locatie 1] te Buitenkaag.
    Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 2 september 2019 herroepen.
    Bij mondelinge uitspraak van 20 mei 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 februari 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door C. Baarse, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te 's-Hertogenbosch, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont aan de [locatie 1]. Aan de grond waarop zijn woning staat, is in het bestemmingsplan "Buitenkaag" de bestemming "Woondoeleinden" toegekend. [appellant] heeft een aanvraag ingediend voor het realiseren van een bijgebouw op het perceel. Dit gebouw wordt volgens de bouwtekeningen behorende bij de aanvraag achter de huidige bebouwing geplaatst. Het besluit van 2 september 2019 voorzag in het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van het bijgebouw in strijd met de bepalingen van het geldende bestemmingsplan. De strijd met het bestemmingsplan is onder meer gelegen in het feit dat het bestemmingsplan een bouwhoogte van maximaal 4 m toestaat, terwijl [appellant] vergunning heeft gevraagd voor een gebouw van 5 m hoog.
    [partij] woont op het naburige perceel [locatie 2]. Hij is bevreesd voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat door het realiseren van het bijgebouw. Het college heeft zijn bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning bij besluit van 19 maart 2020 gegrond verklaard en het besluit van 2 september 2019 herroepen met overneming van het advies van de bezwaarschriftcommissie. Het gebouw voldoet niet aan het door het college gehanteerde beleid zoals neergelegd in de Nota van B&W Beleidsregels afwijking bestemmingsplan 2015, 1e wijziging (hierna: de beleidsregels). Het bouwwerk bestaat uit een kelder, begane grond en zolder. In de kelder is een zwembad en jacuzzi voorzien en op de bouwlaag daarboven een hobbyruimte. De kelder en de begane grond zijn daarom verblijfsgebieden en in dat opzicht niet in overeenstemming met de beleidsregels. Het college heeft bij besluit van 19 maart 2020 het besluit van 2 september 2019 herroepen. Partijen zijn ervan uitgegaan dat daarmee de aanvraag is geweigerd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het college beleidsruimte heeft en dat het de beleidsregels hanteert om die beleidsruimte in te vullen. Volgens artikel 4 van de beleidsregels wordt alleen afgeweken van het bestemmingsplan voor bijbehorende bouwwerken als aan de voorwaarden van artikel 2, derde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) is voldaan. Daarmee kan een verblijfsgebied uitsluitend op de eerste bouwlaag aanwezig zijn. Het Bor bevat geen definitie van bouwlaag. Omdat het Bor in dit opzicht onderdeel is van de beleidsregels en die beleidsregels wel een definitie bevatten, mocht het college naar het oordeel van de rechtbank de definitie van bouwlaag in de beleidsregels ten grondslag leggen aan het besluit op bezwaar. Daardoor is de in het bouwplan voorziene kelder ook een bouwlaag en bevinden zich op meerdere bouwlagen verblijfsgebieden. Het college heeft het bezwaar naar het oordeel van de rechtbank gegrond mogen verklaren. Volgens de rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die afwijking van de beleidsregels rechtvaardigen.
    Wet- en regelgeving
    3.       De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Die bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning kon weigeren. Hij voert aan dat het college bij het toepassen van de beleidsregels een onjuiste interpretatie van het begrip "bouwlaag" hanteert. Het college had volgens hem aansluiting moeten zoeken bij de definitie van bouwlaag in het bestemmingsplan "Buitenkaag" en niet bij de definitie in de beleidsregels zelf. Daarvan uitgaande is de kelder geen bouwlaag en zou het college de omgevingsvergunning niet mogen weigeren op de grond dat meer dan één bouwlaag als verblijfsgebied dient. Voor het geval toch de definitie uit de beleidsregels zou moeten worden gehanteerd, voert hij aan dat de beleidsregels niet zo vormgegeven hadden mogen worden dat afwijken van het bestemmingsplan wat de nokhoogte van een gebouw betreft in wezen niet mogelijk is. Tot slot voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden waardoor het college had moeten afwijken van het beleid. Volgens [appellant] zou als het bouwplan wordt aangepast namelijk wel voldaan zijn aan de beleidsregels.
    4.1.    Het bestaande gebouw aan de [locatie 1] is aan de doorgaande weg over de Ringvaartdijk gelegen. Het door [appellant] gewenste bouwwerk dient volgens hem schuin achter en haaks op de bestaande bebouwing te komen, evenwijdig aan de kadastrale perceelsgrens. Dit bouwwerk zou deels op het verhoogde gedeelte van het dijklichaam komen te staan. Daardoor loopt de grond onder het bouwwerk af en is de hoogte aan de ene kant van het bouwwerk anders dan aan de andere kant. Volgens de bouwtekeningen bij de aanvraag wordt de nokhoogte 5 meter. Dit is volgens de bouwtekeningen gemeten vanaf het punt waar het bouwwerk de minste hoogte heeft. Vast staat dat de door [appellant] gewenste nokhoogte in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitenkaag". Dit betekent dat voor het bouwplan een vergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    4.2.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat als de definitie van "bouwlaag" uit de beleidsregels van toepassing zou zijn, het bouwplan niet aan de beleidsregels voldoet. In dat verband is van belang dat in de beleidsregels staat dat met betrekking tot een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in het achtererfgebied, niet meer wordt toegestaan dan vergunningvrij is op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van Bijlage II van het Bor. In dat onderdeel staat onder d als voorwaarde opgenomen dat in geval van meer dan één bouwlaag de ligging van een verblijfsgebied uitsluitend op de eerste bouwlaag is gesitueerd. Volgens de begripsbepalingen van de beleidsregels vormt de kelder van het bijgebouw een bouwlaag, zodat uitgaande van die bepalingen en in aanmerking genomen dat niet alleen in de kelder, maar ook in de bouwlaag daarboven een verblijfsfunctie is voorzien, niet aan de eisen van het gevoerde beleid wordt voldaan. Het bouwplan voorziet immers in verblijfsgebieden op twee verschillende bouwlagen. In geschil is echter of het college het begrip "bouwlaag" uit de beleidsregels wel mocht gebruiken. Volgens [appellant] had het college de definitie van bouwlaag die is opgenomen in het bestemmingsplan "Buitenkaag" moeten hanteren. In die definitie is de kelder uitgezonderd van het begrip bouwlaag, zodat daarvan uitgaande wel aan de eisen wordt voldaan.
    4.4.    De Afdeling stelt voorop dat de strekking van artikel 2.12 van de Wabo - dat verwijst naar artikel 2.1, eerste lid, onder c, - is dat het college mag afwijken van het bestemmingsplan. Artikel 2.12 kan pas toegepast worden als een bouwplan op enig punt in strijd is met het bestemmingsplan. De beleidsregels dienen ertoe de afwijkingsbevoegdheid van het college in te kaderen. Het college heeft ervoor gekozen om de afwijkingsbevoegdheid in te vullen met een verwijzing naar het Bor.
    4.5.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de verwijzing naar het Bor in de beleidsregels en de definitie van "bouwlaag" die in de beleidsregels staat, maken dat het bouwplan niet past binnen de beleidsregels. De beleidsregels staan in de weg aan vergunningverlening omdat er in het bouwplan meerdere bouwlagen met verblijfsgebieden zijn. Hierbij is van belang dat zowel het Bor zelf, als Bijlage II van het Bor geen definitie van het begrip "bouwlaag" kent. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen aansluiting hoeft te worden gezocht bij de definitie van "bouwlaag" in het bestemmingsplan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat door de verwijzing in beleidsregels naar het artikel uit het Bor, de vereisten uit het Bor op dat punt onderdeel van de beleidsregels zijn. Voor de definitie van bouwlaag moet dan ook aangesloten worden bij de definities van de beleidsregels. Verder is op de zitting naar voren gekomen dat waar het uit 1998 daterende bestemmingsplan "Buitenkaag" een definitie van "bouwlaag" kent die andersluidend is dan de omschrijving in de beleidsregels, recenter vastgestelde bestemmingsplannen binnen de gemeente Haarlemmermeer een definitie bevatten die overeenkomt met de begripsbepaling van de beleidsregels. Het college heeft er terecht op gewezen dat de beleidsregels voor de gemeente als geheel gelden en dat het ook in verband daarmee niet voor de hand ligt de uitleg van die beleidsregels, ondanks het voorhanden zijn van een definitie in de beleidsregels zelf, afhankelijk te stellen van het bestemmingsplan dat op een bepaalde locatie geldt.
    4.6.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college de beleidsregels niet had mogen toepassen omdat de daarin opgenomen definitie van "bouwlaag" tot gevolg heeft dat, voor zover hier van belang, in de praktijk geen ruimte meer bestaat voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen in strijd met de bepalingen van het bestemmingsplan over de nokhoogte van een bouwwerk. Voor het trekken van die conclusie bestaat alleen al geen aanleiding omdat de in de beleidsregels opgenomen begrenzing zich op zichzelf niet verzet tegen een bouwwerk met een grotere hoogte dan 4 m, met dien verstande dat beperkingen gelden over het aantal bouwlagen en de functies daarvan.
    4.7.    Het bestuursorgaan moet aan de hand van alle omstandigheden van het geval nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregels gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840. Zoals de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen, kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, hierbij niet alleen al om die reden buiten beschouwing worden gelaten.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de enkele omstandigheid dat als het bouwplan wordt aangepast het wel in overeenstemming zou zijn met de beleidsregels, geen bijzondere omstandigheid vormt die een afwijking van de beleidsregels rechtvaardigt. Ook anderszins is niet gebleken van bijzondere omstandigheden als hier bedoeld.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Proceskosten
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2022
    195-989
     
    Bijlage: wet- en regelgeving
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo:
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 20:
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of beheersverordening:
    […]
    2o in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of:
    […]
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 2, aanhef, onderdeel 3, aanhef en onder d:
    Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]
    d. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag,
    […]
    Artikel 4, aanhef, onderdeel 1 aanhef:
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    […]
    Bestemmingsplan Buitenkaag
    Artikel 1, eerste lid:
    In deze voorschriften worden verstaan onder:
    […]
    Bouwlaag: Een doorlopend gedeelte van een gebouw dat door op gelijke of bij benadering gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met inbegrip van de begane grond en met uitsluiting van onderbouw en zolder.
    […]   
    Artikel 4, dertiende lid, onderdelen a en c:
    13. Voor het bouwen van (van het hoofdgebouw) vrijstaande bijgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    a. Vrijstaande bijgebouwen mogen uitsluitend binnen het op de plankaart aangegeven bouwvlak en/of op de gronden met de aanduiding 'mg' worden gebouwd.
    […]
    c. de goothoogte van het bijgebouw is maximaal 3 meter; de nokhoogte van het bijgebouw is maximaal 4 meter.
    […]
    Nota van B&W Beleidsregels afwijken bestemmingsplan 2015, eerste wijziging
    Regel 1
    […]
    Bouwlaag: deel van een gebouw, dat bestaat uit één of meer ruimten, waarbij de bovenkanten van de afgewerkte vloeren of van het maaiveld van twee aan elkaar grenzende ruimte niet meer dan 1,5 meter in hoogte verschillen;
    […]
    Regel 4:
    Met uitzondering van de hieronder gestelde regels, staan wij met betrekking tot een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in het achtererfgebied niet meer toe dan vergunningvrij is op grond van artikel 2 lid 3 Bijlage II van het Bor.
    […]