ECLI:NL:RBGEL:2022:6664, Rechtbank Gelderland, 25-11-2022, ARN 21/2169
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor verkoop trays frisdrank in tuincentrum. Deze activiteit is niet in strijd met de detailhandelsvisie, zodat het college deze weigeringsgrond niet aan het weigeringsbesluit ten grondslag heeft kunnen leggen.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/2169 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 november 2022
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      Tuincentrum Bull B.V., uit [plaats C] , eiseres
    (gemachtigde: mr. H.M.F.F. Verbeet),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats C] (het college).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag voor een omgevingsvergunning.
    
    
    
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 2 oktober 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 18 maart 2021 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 23 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] en de gemachtigde van eiseres, en namens het college E. Klomp en S. Geurtsen. 
    
    
    
      Op de zitting is gebleken dat bij het digitaal toezenden van het verweerschrift en het detailhandelsonderzoek uit 2019 aan de rechtbank iets mis is gegaan. De rechtbank heeft in overeenstemming met partijen het onderzoek geschorst en eiseres in de gelegenheid gesteld om op deze stukken te reageren. 
      Eiseres heeft haar reactie toegezonden en de rechtbank heeft met toestemming van partijen het onderzoek gesloten. 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding
      
    
    1. Eiseres exploiteert op het perceel [aan het adres B] te [plaats C] een tuincentrum met een verkoopvloeroppervlakte van ongeveer 7.000 m². Het college heeft bij een controle op 25 juni 2020 geconstateerd dat in het tuincentrum een shop-in-shop, van Frisdrank Voordeel, is gerealiseerd waar frisdrank aan bezoekers van het tuincentrum wordt verkocht in trays van 24 blikjes. 
    
    2. In het bestemmingsplan “Tuincentrum Bull” is het perceel bestemd als “Detailhandel – Tuincentrum”. Binnen deze bestemming is een tuincentrum met bijbehorende bouwwerken en voorzieningen toegestaan, waaronder een niet-zelfstandige horecavoorziening (koffiecorner) ten behoeve van de bestemming. 
    
      In artikel 1.31 is de volgende definitie opgenomen van tuincentrum:
      “een bedrijf gericht op:
    
    
      
        detailhandel met een al dan niet geheel overdekt winkelvloeroppervlakte waar bedrijfsmatig tuingerelateerde producten, materialen en artikelen ten verkoop worden aangeboden zoals in ieder geval; boomkwekerijproducten, (kamer)planten, (snij)bloemen, bollen, knollen, zaden, tuin- en serremeubelen, levende dieren en de daarbij behorende dierbenodigdheden, materialen en artikelen voor de aanleg, verfraaiing en het onderhoud van tuinen en vijvers, waaronder bestratingsmateriaal, tuingereedschappen, (geïmpregneerde) houtproducten en daarmee samenhangend materiaal alsmede voor de bodem en planten benodigde meststoffen. Daarnaast ook branchevreemde artikelen zoals seizoensgebonden decoratieartikelen, bloempotten, vazen, plantenbakken, tuinverlichting, barbecues, terras(open)haarden, zwembaden, tuinspeelgoed, werkkleding en -schoeisel om in de tuin te werken en overige artikelen ter verfraaiing van de kamer, serre en tuin.
      
      
        verrichten van hoveniersactiviteiten;
      
    
    een en ander met de bijbehorende voorzieningen in de vorm van tuinen, erven, modeltuinen, terreinverhardingen, parkeervoorzieningen, kantoorruimten alsmede een voorziening in de vorm van een beperkte, ondergeschikte, koffiecorner met een maximaal oppervlak van 200 m².”
    
    3. Het college heeft op 21 juli 2020 een vooraankondiging voor een last onder dwangsom aan eiseres toegezonden omdat het gebruik volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan. 
    
    4. Op 25 augustus 2020 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan”. 
    
      In het primaire besluit van 2 oktober 2020 heeft het college geweigerd om voor dit gebruik een omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het college heeft voor de motivering verwezen naar het volgende advies van de beleidsmedewerker ruimtelijke ordening van de gemeente Beuningen:
      
        “De aanvraag betreft de verkoop van een assortiment binnen het tuincentrum, namelijk frisdrank per tray. Dit is strijdig met de definitie ‘tuincentrum”. Het tuincentrum is in het bestemmingsplan opgenomen als ‘Detailhandel — Tuincentrum”. In het tuincentrum wordt basismateriaal verkocht dat direct te maken heeft met de tuin, hieronder vallen ook sfeerartikelen en verkoop van binnenplanten. Na het doorlopen van een vrijstellingsprocedure, zijn ook verkoop van (huis)dierenbenodigdheden en consumentenvuurwerk onder voorwaarden toegestaan. De verkoop van huisdierbenodigdheden is gebruikelijk binnen een tuincentrum.
      
    
    
    
      
        Aan uitbreiding van assortimenten die niet passend zijn binnen de begripsomschrijving van ‘tuincentrum’ werken we niet mee, dit past niet in het gemeentelijke beleid. In de detailhandelsvisie, die in 2015 door de gemeenteraad is vastgesteld, staat namelijk dat de gemeente niet meewerkt aan versterking van aanbod buiten het centrum en ‘Shoppingpark De Heuve’. 
      
      
        Wij zijn van mening dat met het toevoegen van frisdranken het aanbod binnen een dusdanig andere groep goederen wordt versterkt. Verkoop van frisdranken behoort niet tot de categorie tuingerelateerde producten en zijn ook niet passend binnen het tuincentrum. Het feit dat het een ondergeschikt nevenassortiment zou zijn met relatief weinig vloeroppervlak doet daar niet aan af. Er kan niet gestuurd worden op hoeveelheid vloeroppervlak, waardoor het aspect ‘ondergeschikt’ niet kan standhouden. 
      
      
        Daarnaast past het verzoek niet binnen het provinciaal beleid. Het Regionale Programma Werklocaties (RPW) is erop gericht om overaanbod aan nieuwe perifere detailhandel terug te dringen. Een van de afspraken is dat geen gebruik gemaakt wordt van afwijkingsmogelijkheden van bestemmingsplannen op bestaande perifere detailhandelslocaties.
      
      
        Al met al houden we vast aan de bestemmingsplanregels en de definitie van ‘tuincentrum’ conform de specifieke bestemming. We zien geen aanleiding hiervan af te wijken voor deze locatie en zijn niet bereid medewerking te verlenen.”
      
    
    
    5. In het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften en onder aanvulling van de motivering met betrekking tot de Dienstenrichtlijn. 
    
    
      
        Is het gebruik in strijd met het bestemmingsplan?
      
    
    6. Tussen partijen is allereerst in geschil of de verkoop van (trays) frisdrank in strijd is met het bestemmingsplan. 
    
    
      6.1.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de verkoop van frisdrank niet past binnen het gebruik dat op grond van de definitie van “tuincentrum” op het perceel is toegestaan. Frisdrank is geen tuingerelateerd product en het is ook niet aan te merken als een branchevreemd artikel ter verfraaiing van de kamer, serre en tuin. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan en dat voor het aangevraagde gebruik dus een omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” was vereist. 
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Is het gebruik in strijd met de detailhandelsvisie?
        
        7. Eiseres betoogt dat in de detailhandelsvisie niet staat dat de gemeente niet meewerkt aan versterking van het aanbod buiten het centrum en shoppingpark de Heuve. Volgens eiseres is er in dit geval geen sprake van een nieuwe winkel buiten de twee winkelgebieden maar van een zeer geringe aanvulling van het assortiment. Ook miskent het college dat frisdrank per tray niet in deze winkelgebieden wordt verkocht. Omdat het gebruik niet in strijd is met de detailhandelsvisie is er ook geen sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      7.1.
      In het advies van de commissie bezwaarschriften, waar in de beslissing op bezwaar ter motivering naar wordt verwezen, wordt op pagina 4 ingegaan op de detailhandelsvisie. De commissie verwijst naar pagina 28 en 43 van de detailhandelsvisie en concludeert dat het college zijn standpunt dat hij geen medewerking aan de uitbreiding van aanbod buiten de gebieden centrum en ‘Shoppingpark de Heuve’ wenst te verlenen (mede) kan baseren op de Detailhandelsvisie uit 2015. 
      
    
    
      7.2.
      
        Op pagina 28 van de detailhandelsvisie staat het volgende:
        “Geen nieuw verspreid aanbod
        Voor behoud van een zo compleet en sterk mogelijk winkelaanbod blijft ingezet worden op clustering van winkels in de twee winkelgebieden van Beuningen. Nieuwe winkels buiten het centrum en De Heuve passen niet binnen deze visie. Dit geldt voor alle branches.” 
      
      
      
        Op pagina 42 van de detailhandelsvisie staat een paragraaf “Detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit”. 
      
      
      
        Op pagina 43 staat in paragraaf 5.2 het volgende: 
      
      
        
          “Gekeken wordt of voor het initiatief afwijking van het vigerende bestemmingsplan nodig is (door een omgevingsvergunning of wijziging van het bestemmingsplan).
        
        
          Als afwijking nodig is, dan wordt gekeken naar de locatie van het initiatief. Betreft het een initiatief buiten het centrum of De Heuve, dan wordt beoordeeld of het initiatief past binnen de regels die gelden voor detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit (zie hiernaast). Past het initiatief, dan past het initiatief binnen de detailhandelsvisie en kan medewerking worden verleend.
        
        
          (…).”
        
      
      Daarnaast is op deze pagina een figuur met een beoordelingsschema opgenomen. 
      
    
    
      7.3.
      
        De rechtbank overweegt dat “Detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit” zoals opgenomen op pagina 42 van de detailhandelsvisie ziet op het toestaan van ondergeschikte detailhandel in panden zonder een winkelbestemming. Op deze pagina wordt het voorbeeld aangehaald van verkoop van agrarische producten bij de boer. Van ondergeschikte detailhandel is in dit geval echter geen sprake omdat het tuincentrum is bestemd voor detailhandel en er juist is gevraagd om de al toegestane detailhandel verder te mogen verbreden met de verkoop van trays frisdrank. 
        De detailhandelsvisie ziet in zoverre dus niet op de aangevraagde situatie. 
      
      
      
        Naar het oordeel van de rechtbank ziet ook pagina 28 van de detailhandelsvisie niet op de voorliggende situatie. Dit deel van het beleid gaat immers over nieuwe winkels. Deze moeten worden gevestigd in het centrum of op De Heuve. De aanvraag van eiseres ziet echter niet op een nieuwe winkel, maar op een bestaande winkel buiten het centrum en De Heuve die verzoekt om haar assortiment uit te mogen breiden. 
        Ook uit het toetsingsschema op pagina 43 blijkt niet dat de detailhandelsvisie ziet op de situatie dat een bestaande winkel buiten het centrum of De Heuve zijn assortiment wil verbreden. 
      
      
      
        Omdat er geen sprake is van ondergeschikte detailhandel en er ook geen sprake is van een nieuwe winkel, en er verder in de detailhandelsvisie niets is opgenomen over uitbreiding/verbreding van bestaande detailhandel buiten het centrum of De Heuve, is de aanvraag niet in strijd met de detailhandelsvisie. Dit betekent dat het college aan de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen dus niet strijdigheid met de detailhandelsvisie ten grondslag heeft kunnen leggen. 
        De beroepsgrond slaagt. 
      
      
      
        8.	Omdat de detailhandelsvisie niet van toepassing is, komt de rechtbank aan wat eiseres verder heeft aangevoerd over het afwijken van dit detailhandelsbeleid en de exceptieve toetsing van het detailhandelsbeleid aan de Dienstenrichtlijn, niet toe en zal zij dit buiten beschouwing laten. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. In het bestreden besluit wordt voor de motivering verwezen naar het primaire besluit van 2 oktober 2020. In dit besluit wordt weer verwezen naar een advies van een beleidsmedewerker ruimtelijke ordening. Dit advies gaat vooral in op de strijdigheid met de detailhandelsvisie, waarover de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld dat hiervan geen sprake is. 
    Deze weigeringsgrond kan dus niet aan het besluit ten grondslag worden gelegd. 
    
    
      In het advies wordt daarnaast verwezen naar strijdigheid met provinciaal beleid en het regionale programma werklocaties. Het is de rechtbank onduidelijk of dit als weigeringsgrond aan het besluit ten grondslag is gelegd. Nu in het besluit echter niet is gemotiveerd waarom de aanvraag met provinciaal beleid en het regionale programma werklocaties in strijd is, ziet de rechtbank geen aanleiding om het besluit op deze (mogelijke) weigeringsgrond in stand te laten. 
    
    
    10. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. 
    De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Het college dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en daarin nader te motiveren of hij de aanvraag in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. 
    
    
      
        Proceskosten en griffierecht
      
    
    11. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1).
    De rechtbank bepaalt dat het college het betaalde griffierecht van € 360 vergoedt.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op om binnen zes weken opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres te beslissen;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 360 aan eiseres te vergoeden. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach – de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 november 2022
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo