ECLI:NL:RBROT:2022:5248, Rechtbank Rotterdam, 29-06-2022, ROT 20/6781
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bevel om maaltijdbezorging door kinderen jonger dan 16 jaar met fiets of e-bike te staken vanwege strijd met het verbod op kinderarbeid. De arbeidsinspecteur heeft terecht en op basis van voldoende informatie bevolen dat kinderen de maaltijdbezorging met een fiets of e-bike moesten staken. In de situatie van eiseres is dergelijke arbeid geen arbeid van lichte aard vanwege het gevaar dat bij het met een fiets of e-bike bezorgen van maaltijden bestaat. Dat pas later expliciet in de regelgeving is opgenomen dat commerciële maaltijdbezorging met een voertuig door kinderen een onacceptabel risico is, betekent niet dat daarvoor dergelijke maaltijdbezorging geen overtreding van het verbod van kinderarbeid kon opleveren. Een minder ingrijpende maatregel voldeed niet. De financiële gevolgen voor eiseres maken het stakingsbevel niet disproportioneel.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 20/6781 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 juni 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] t.h.d.o.n. [handelsnaam] , uit [vestigingsplaats eiseres] , eiseres
    (gemachtigde: [naam 1] ),
    
    
      en
    
    
    
      
        de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie Wetgeving, Bestuurlijke en Juridische Aangelegenheden (de staatssecretaris)
      (gemachtigde: mr. F. Sarwari).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het bevel van de arbeidsinspecteur om arbeid door kinderen, bestaande uit maaltijdbezorging met een fiets of e-bike, direct te staken.
      
    
    
      1.2
      Met het bestreden besluit van 2 december 2020 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3
      De staatssecretaris heeft met een verweerschrift op het beroep gereageerd.
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft het beroep op 18 mei 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de vennoot van eiseres, [naam 2] , de vervanger van de gemachtigde van eiseres, [naam 3] , en de gemachtigde van de staatssecretaris. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Op 23 januari 2020 heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW) in het kader van de Arbeidstijdenwet (Atw) een inspectie bij eiseres uitgevoerd. Tijdens deze inspectie heeft de arbeidsinspecteur waargenomen en vastgesteld dat bij eiseres door (in totaal 23) 13-, 14, en 15-jarige arbeidskrachten (hierna: de kinderen) arbeid wordt verricht. Deze arbeid bestaat uit bezorgwerkzaamheden die met behulp van een e-bike worden uitgevoerd. De kinderen hebben aan de arbeidsinspecteur verklaard dat de bezorging van maaltijden aan tijd is gebonden en dat er tijdens de bezorging ook kassawerkzaamheden (geldtransactie) worden verricht. Verder is de arbeids-inspecteur gebleken dat er tijdens het verrichten van de arbeid geen toezicht op de kinderen wordt gehouden. Naar aanleiding van deze inspectie heeft de arbeidsinspecteur op 24 januari 2020 bevolen dat eiseres per direct het verrichten van deze arbeid door de kinderen staakt.
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. De staatssecretaris heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de arbeidsinspecteur eiseres terecht heeft bevolen om de maaltijdbezorging door kinderen met een fiets of e-bike direct te staken. Deelname aan het verkeer waarbij een voertuig moet worden bestuurd en waarbij er tijdstuk is levert volgens de staatssecretaris aanrijdgevaar op. Dit gevaar werd niet door het toezicht door eiseres weggenomen. Hierdoor verrichtte 23 kinderen geen lichte arbeid en is er sprake van strijd met het verbod op kinderarbeid. Dat maaltijdbezorging door kinderen met een voertuig sinds 1 juli 2020 expliciet in de regelgeving als een onacceptabel veiligheidsrisico is opgenomen betekent volgens de staatssecretaris niet dat die bezorging daarvoor wel was toegestaan. Ook het onderzoek dat de Inspectie SZW bij maaltijdbezorgende bedrijven heeft verricht betekent niet dat er daarvoor onduidelijkheid bestond over de vraag of op grond van de Atw maaltijdbezorging door kinderen jonger dan 16 jaar met een fiets is toegestaan. Dit onderzoek was op de naleving van de Arbeidsomstandighedenwetgeving en de Wet minimumloon en minimum-vakantiebijslag gericht.
    
    6. Eiseres heeft in het beroepschrift onder meer naar haar bezwaargronden verwezen zonder daarbij uit te leggen waarom de reactie van de staatssecretaris daarop in het bestreden besluit ontoereikend is. Deze kale verwijzing is niet genoeg om als een beroepsgrond aan te merken. Ook heeft eiseres naar haar zienswijze verwezen die is gericht tegen het voornemen om haar een boete op te leggen. Met deze verwijzing wil eiseres uiteenzetten dat er geen sprake is geweest van overvalgevaar en het verrichten van contante betalingen. De rechtbank gaat niet op deze zienswijze in, omdat de staatssecretaris in het bestreden besluit de reden van het bevel om arbeid door kinderen te staken heeft beperkt tot het met de fiets of e-bike bezorgen van maaltijden vanwege aanrijdgevaar. Overvalgevaar en het verrichten van contante betalingen worden in het bestreden besluit dus niet (meer) als reden van het bevel genoemd. Het boetebesluit dat op het stakingsbevel is gevolgd, valt buiten de omvang van deze zaak. Verder gaat de rechtbank niet in op wat eiseres tijdens de zitting heeft aangevoerd over de zwaarte van bezorgtassen, omdat ook dit geen reden van het stakingsbevel is geweest. De rechtbank zal zich in deze uitspraak dus beperken tot de in het beroepschrift toegelichte beroepsgronden die tegen het bestreden besluit zijn gericht.
    
    7. Eiseres ontkent niet dat zij kinderen arbeid heeft laten verrichten, maar voert aan dat het bevel om de arbeid direct stil te leggen onjuist en disproportioneel is. Volgens eiseres liet zij in 2019 door 15-jarige fietsbezorgers maaltijden bezorgen omdat het voor haar (en vele anderen, inclusief de staatssecretaris) niet duidelijk was of dit verboden was. Het kon ook niet duidelijk zijn, omdat pas in juli 2020 duidelijkheid kwam toen de regelgeving werd vastgesteld dat het bezorgen van maaltijden pas vanaf 16 jaar is toegestaan. De maaltijd-bezorging door 15-jarigen was volgens eiseres op het moment van het stakingsbevel daarom niet in strijd met de toen geldende Arbeidstijdenwet. Daarbij vindt eiseres het prima dat de Inspectie SZW een verplichte leeftijdsgrens van 16 jaar als doelstelling heeft. Zij kan zich echter niet vinden in het feit dat de Inspectie SZW er voor heeft gekozen deze doelstelling niet vooraf te communiceren, met als reden dat zij geen advies- maar een controlerend orgaan is. Volgens eiseres is dit geen vrijbrief om eerst massaal invallen te doen, schade te veroorzaken, en op de valreep nog snel zoveel mogelijk boetes uit te schrijven, om daarna pas met de markt te communiceren. Verder klopt het volgens eiseres niet dat de arbeidsinspecteur al tot het stakingsbevel is overgegaan toen hij nog niet alle informatie beschikbaar had. Hij zou op de urenregistratie en alle overige stukken wachten die voor de beeldvorming van belang zijn. Ook voert eiseres aan dat zij zorgvuldig heeft gehandeld en dat zij de kinderen niet aan gevaar heeft blootgesteld, omdat zij lichte werkzaamheden verrichtten zonder tijdsdruk of psychosociale belasting. Daarnaast voert eiseres aan dat het een hard gelag is dat de arbeidsinspectie zich bij de inval op de loongegevens van de werkgever heeft gebaseerd. Zij is nu de verliezer omdat zij al haar bezorgers wit betaald en dit ook opgeeft. De bezorgrestaurants die 15-jarigen zwart betalen kwamen daardoor niet op de radar van de arbeidsinspectie en zijn niet voor een inval geselecteerd.
    
    8. De rechtbank overweegt dat een arbeidsinspecteur kan bevelen dat een kind de arbeid staakt als met die arbeid het verbod van kinderarbeid wordt overtreden. Dit verbod wordt bijvoorbeeld overtreden als een werkgever een kind arbeid laat verrichten en niet wordt voldaan aan de voorwaarden dat het kind 13 jaar of ouder is en de arbeid niet-industrieel en licht van aard is. Niet-industriële arbeid van lichte aard zijn alle werkzaamheden die niet te zwaar zijn, geen gevaar opleveren, niet schadelijk voor de gezondheid zijn en niet met of aan mechanische arbeidsmiddelen worden verricht waaraan onacceptabele veiligheidsrisico’s voor een kind of zijn omgeving zijn verbonden. Deze regels volgen uit de artikelen 8:1, 8:2, eerste lid, en 3:2, eerste, tweede en derde lid van de Atw en artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder het tweede en derde aandachtstreepje, van de Nadere regeling kinderarbeid (Nrk) zoals deze golden op het moment de arbeidsinspecteur eiseres het bestreden bevel gaf.
    
    
      
        Heeft de arbeidsinspecteur zich bij het stakingsbevel op voldoende informatie gebaseerd?
      
    
    9. De rechtbank is van oordeel dat de arbeidsinspecteur voldoende informatie had om het stakingsbevel te geven. Uit de stukken blijkt dat de arbeidsinspecteur tijdens de inspectie zelf heeft waargenomen dat er door kinderen arbeid werd verricht. Verschillende bij eiseres werkzame kinderen en een vennoot van eiseres hebben dit ook tijdens de inspectie aan de arbeidsinspecteur bevestigd. Voor zover de arbeidsinspecteur heeft aangegeven dat hij de urenregistratie en andere stukken zou afwachten, geldt dat hij daartoe niet verplicht was omdat hij ook zonder die stukken voldoende informatie had om het stakingsbevel te geven.
    
    
      
        Heeft de arbeidsinspecteur terecht de staking van de arbeid bevolen?
      
    
    
      10.1
      De rechtbank is van oordeel dat de arbeid die de kinderen voor eiseres verrichtten niet van lichte aard is door het gevaar dat bestaat bij het met een fiets of e-bike bezorgen van maaltijden. 
      
    
    
      10.2
      Het is inherent aan het bezorgen van maaltijden dat daar een tijdsdruk op zit. De klant moet de maaltijd nog in de beoogde staat (vers en warm) kunnen nuttigen, waardoor bezorging binnen een bepaalde tijd moet plaatsvinden. Dit geldt ook in het geval dat, zoals eiseres tijdens zitting heeft uitgelegd, het garingsproces zich tijdens de bezorging voortzet. Ook dan moet de bezorging binnen een bepaalde tijd plaatsvinden. De tijdsdruk volgt ook uit hetgeen eiseres tijdens de zitting heeft erkend dat zij een bonussysteem hanteerde waarbij het uurloon van de bezorger hoger werd naarmate meer bestellingen werden bezorgd (de staffel). Dat dit systeem in overleg met de bezorgers tot stand is gekomen, dat het bedoelde was om verschil te kunnen maken tussen beginnende en ervaren bezorgers en drukke en minder drukke dagen en dat de bezorgers boven het minimumloon worden betaald, neemt niet weg dat de snelheid van bezorging voor het verkrijgen van de bonus doorslaggevend is. 
      
    
    
      10.3
      Deze tijdsdruk in combinatie met de verkeersdeelname door middel van een fiets met trapondersteuning of een e-bike maakt dat de kinderen die voor eiseres arbeid verrichtten aan aanrijdgevaar werden blootgesteld. De rijafstand neemt het aanrijdgevaar niet weg of maken dit gevaar niet acceptabel. Daarbij is eiseres gevestigd in een drukke omgeving in Rotterdam met veel verkeer en verschillende verkeerstypen en bezorgen de kinderen ook op tijdstippen waarop het schemert of daglicht ontbreekt. Hierdoor neemt (mede onder invloed van de weersomstandigheden) het aanrijdgevaar toe. Dat de kinderen in de buurt zijn geboren en opgegroeid en dat zij daardoor met het verkeer in de stad bekend zijn, neemt het aanrijdgevaar niet weg. Dat bij het inroosteren de weersvoorspelling voor de betreffende werkdagen wordt gepubliceerd en de kinderen dan niet verplicht zijn om zich in te roosteren, is niet van belang. Het gaat juist om de veiligheid van de kinderen die zich wel hebben ingeroosterd. 
      
    
    
      10.4
      De hiervoor geschetste risico’s worden niet weggenomen door de door eiseres gestelde zorgvuldigheid. Aandacht besteden aan de verkeersveiligheid en het vooraf controleren van fietsen op gebreken en van smartphones op het bezit van Google Maps, beltegoed en een geladen accu is daarvoor niet genoeg. Daarbij komt dat dit soort toezicht ook niet ziet op het daadwerkelijk uitvoeren van de arbeid door de kinderen.
      
    
    
      10.5
      Dat eiseres anders dan haar concurrenten financieel volledig transparant is en belasting heeft afgedragen over het loon dat zij de kinderen heeft betaald, is noemenswaardig maar rechtvaardigt niet een overtreding van andere regelgeving, zoals het verbod van kinderarbeid. Dit maakt het stakingsbevel dus niet onterecht.
      
    
    
      10.6
      De door eiseres tijdens de zitting gemaakte vergelijking met krantenbezorging door 15-jarigen gaat niet op. In Atw is namelijk bepaald dat het verbod van kinderarbeid niet geldt voor arbeid bestaande uit het bezorgen van ochtendkranten door een kind van 15 jaar, voor zover deze arbeid niet wordt verricht gedurende de schooltijd. Anders dan bij maaltijd-bezorging speelt de vraag of arbeid van lichte aard is dus niet bij de toelaatbaarheid van krantenbezorging door 15-jarigen.
      
    
    
      10.7
      Dat sinds 1 juli 2020 in de Nrk expliciet is opgenomen dat het een onacceptabel veiligheidsrisico is om een kind met een voertuig zelfstandig en op commerciële basis maaltijden te laten bezorgen, betekent niet dat daarvoor dergelijke maaltijdbezorging geen overtreding van het verbod van kinderarbeid kon opleveren. Dit kon namelijk wel als de toezichthouder tot de conclusie kwam dat die arbeid gelet op de omstandigheden niet als arbeid van lichte aard kon worden aangemerkt. Daarbij was ook voor 1 juli 2020 het uitgangspunt dat kinderarbeid in principe verboden was, tenzij op grond van de wet een uitzondering van toepassing was. Sinds 1 juli 2020 heeft de toezichthouder geen beoordelingsruimte meer, omdat commerciële maaltijdbezorging met een voertuig door kinderen als een onacceptabel risico is aangemerkt en daardoor in alle gevallen geen arbeid van lichte aard is en dus verboden. Anders dan eiseres aanvoert bleekt dus ook uit de voor 1 juli 2020 geldende regelgeving dat kinderarbeid in principe was verboden en dat commerciële maaltijdbezorging met een voertuig door kinderen tot overtreding van dat verbod kon leiden. Hiermee diende eiser rekening te houden. Dat de toepassing van de voor 1 juli 2020 geldende regelgeving voor de staatssecretaris onduidelijk was, heeft eiseres niet met stukken onderbouwd en wordt door de staatssecretaris ook ontkend. De vraag of de staatssecretaris over gewijzigde regelgeving in de periode voor 1 juli 2020 gebrekkig heeft gecommuniceerd, is niet van belang. Het stakingsbevel is op de regelgeving van voor 1 juli 2020 gebaseerd.
      
      
        
          Is het stakingsbevel disproportioneel?
        
      
    
    
      11.1
      De rechtbank is van oordeel dat het door de arbeidsinspecteur gegeven stakings-bevel gelet op alle omstandigheden niet disproportioneel is. Het verbod van kinderarbeid is een zwaarwegend algemeen belang. Kinderen moeten namelijk worden beschermd tegen economische uitbuiting en tegen arbeid die hun veiligheid, hun gezondheid, of hun lichamelijke, geestelijke, morele of maatschappelijke ontwikkeling kan schaden of hun opvoeding in gevaar kan brengen. Het is daarom van belang dat als een overtreding van het verbod van kinderarbeid wordt geconstateerd, die overtreding per direct en zo effectief mogelijk wordt beëindigd. In de situatie van eiseres voldeed het stakingsbevel van de arbeidsinspecteur hieraan. De door eiseres aangevoerde minder ingrijpende waarschuwing dat bij herhaling een stakingsbevel volgt voldeed hier in de situatie van eiseres niet aan. Het risico is dan groter dat de verboden kinderarbeid al dan niet kortdurend wordt voortgezet bijvoorbeeld om vervangende bezorgers te werven en in te werken. Hierbij is van belang dat bij eiseres in totaal 23 overtredingen van het verbod van kinderarbeid zijn vastgesteld. Verder geldt dat het bevel tot staken van de arbeid als een bestuurlijke maatregel is aan te merken om de veiligheid van de kinderen te beschermen en niet als een punitieve sanctie. 
      
    
    
      11.2
      Ook de door eiseres genoemde financiële gevolgen, maken het stakingsbevel niet disproportioneel. Deze schade is niet het gevolg van het stakingsbevel, maar samen met het stakingsbevel het gevolg van het handelen van eiseres zelf. Het komt voor haar rekening en risico als zij door een overtreding van het verbod van kinderarbeid schade heeft geleden. Een andere uitleg zou betekenen dat negatieve financiële gevolgen de voortzetting van de overtreding van het verbod van kinderarbeid zouden kunnen rechtvaardigen. Dit is niet de bedoeling van de regelgeving.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat het verzoek van eiseres om vergoeding van de door haar geleden en te lijden schade wordt afgewezen. Zij krijgt daarom ook het griffierecht niet terug en krijgt geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, rechter, in aanwezigheid van mr.P.F.H.M. Terstegge, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2022.
    
    
    
      
        de rechter is verhinderd 
        
        de uitspraak te ondertekenen  
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.