ECLI:NL:RVS:2023:1325, Raad van State, 05-04-2023, 202102704/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2021 heeft de raad van de gemeente Westland het bestemmingsplan "Dijkweg nabij [locatie] te Naaldwijk" vastgesteld. Het plan maakt de bouw van een complex met appartementen en maatschappelijke voorzieningen mogelijk op het perceel Dijkweg 8 bij de hoek met de Verdilaan in het centrum van de kern Naaldwijk. Daarvoor zijn aan de desbetreffende gronden vooral de bestemming "Gemengd", een bouwvlak en de aanduiding "maximaal aantal bouwlagen: 5" toegekend. De vereniging kan zich niet verenigen met het plan vanwege strijd met de Welstandsnota "Westland 2016" van 26 januari 2016. [appellant sub 2], die woont op het noordwestelijker gelegen perceel [locatie], kan zich niet verenigen met het plan, omdat het complex te massaal is, mogelijk niet in de parkeerbehoefte wordt voorzien en een inrichting als openbaar groen niet is bezien.

202102704/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 april 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       Historische Vereniging Naaldwijk-Honselersdijk, gevestigd te Naaldwijk, gemeente Westland,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Honselersdijk, gemeente Westland,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Westland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Dijkweg nabij [locatie] te Naaldwijk" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben de vereniging en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De vereniging en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2022, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Westerduin, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan maakt de bouw van een complex met appartementen en maatschappelijke voorzieningen mogelijk op het perceel Dijkweg 8 bij de hoek met de Verdilaan in het centrum van de kern Naaldwijk. Daarvoor zijn aan de desbetreffende gronden vooral de bestemming "Gemengd", een bouwvlak en de aanduiding "maximaal aantal bouwlagen: 5" toegekend.
    De vereniging kan zich niet verenigen met het plan vanwege strijd met de Welstandsnota "Westland 2016" van 26 januari 2016 (hierna: de Welstandnota), het Beeldkwaliteitsplan "Karakteristieke Gebieden Centrum Naaldwijk" van 12 april 2013 (hierna: het Beeldkwaliteitsplan), en de Omgevingsvisie "Visie op Westland. Omgevingsvisie 2.0" van 8 december 2020 (hierna: de Omgevingsvisie). Ook kan zij zich niet verenigen met het plan vanwege procedurele bezwaren en misleidende informatieverstrekking.
    [appellant sub 2], die woont op het noordwestelijker gelegen perceel [locatie], kan zich niet verenigen met het plan, omdat het complex te massaal is, mogelijk niet in de parkeerbehoefte wordt voorzien en een inrichting als openbaar groen niet is bezien.
    2.       Op de zitting heeft de raad het betoog over de ontvankelijkheid van het beroep van de vereniging ingetrokken en heeft de vereniging het betoog over het verslag van de hoorzitting ingetrokken.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroep van de vereniging
    Procedurele bezwaren
    4.       De vereniging betoogt dat de raad haar zienswijze van 14 september 2020 niet volledig heeft gekend, wat in strijd is met punt 9 van het Protocol procesafspraken ruimtelijke procedures: bestemmingsplan en exploitatieplan, vastgesteld op 8 december 2020 (hierna: het Protocol 2020).
    4.1.    Het Protocol 2020 bepaalt in punt 9 dat alle ingediende zienswijzen worden doorgezonden naar de raad. Hoewel deze regeling niet gold ten tijde van het indienen van de zienswijze, bevat punt 9 van het Protocol procesafspraken ruimtelijke procedures: bestemmingsplan en exploitatieplan, vastgesteld op 24 april 2018 (hierna: het Protocol 2018), dat heeft gegolden van 5 mei 2018 tot en met 14 oktober 2020, een zelfde bepaling.
    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat alle ingediende zienswijzen zichtbaar zijn voor en bekend zijn bij de raadsleden. De vereniging heeft niet concreet gemaakt dat hiervan in dit geval niet kan worden uitgegaan. Hierbij is van belang dat op de openbaar te raadplegen lijst van ingekomen stukken voor de raadsvergadering van 27 oktober 2020, onder 4.2 de zienswijze van de vereniging is vermeld.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       De vereniging betoogt dat het college het concept van de Nota van beantwoording zienswijzen niet heeft opgesteld en aangeboden na de hoorzitting van 2 februari 2021, wat in strijd is met punt 10 van het Protocol 2020.
    5.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpplan van 14 augustus 2020 tot en met 24 september 2020 het Protocol 2018 gold. Deze bevatte geen bepaling over het tijdstip waarop het concept van de Nota van beantwoording zienswijzen wordt opgesteld en aangeboden.
    De Afdeling stelt vast dat een bepaling als bedoeld door de vereniging inderdaad in het Protocol 2018 ontbreekt. Het betoog van de vereniging treft alleen al daarom geen doel. Voor zover de vereniging hiermee wil betogen dat sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding van het plan, heeft zij niet concreet gemaakt dat zij door de feitelijke gang van zaken is benadeeld. Hierbij is van belang dat zij al bij de hoorzitting heeft kunnen reageren op het concept en na de hoorzitting bij de vaststelling van de nota de mogelijkheid bestond om wijzigingen aan te brengen.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       De vereniging betoogt dat de raadscommissie haar toelichtend beeldmateriaal voor de hoorzitting heeft geweigerd, wat in strijd is met artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    6.1.    Artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gaat over de mondelinge behandeling van het beroep in eerste aanleg bij de rechtbank. Daarom is dit artikellid hier niet van toepassing is. Ook heeft de raad niet gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb, omdat de vereniging niet heeft geconcretiseerd hoe zij door de weigering is benadeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       De vereniging betoogt dat de raad haar geen spreekrecht heeft gegeven op de raadsvergadering van 16 februari 2021, wat in strijd is met artikel 20 van de Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Westland houdende regels omtrent het reglement van de raad, vastgesteld op 22 september 2020 (hierna: de Verordening over de raad).
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat als gevolg van de pandemie de raadsvergadering digitaal is gehouden en rechtstreeks spreken van burgers als bedoeld in artikel 20 van de Verordening over de raad daarom niet mogelijk was. In plaats daarvan zijn aangeleverde teksten verspreid onder de raadsleden, zodat burgers toch hun standpunt over geagendeerde onderwerpen bij de raad naar voren hebben kunnen brengen.
    De vereniging heeft op 15 februari 2021 bij de raad een spreektekst aangeleverd. Deze tekst is ook bij de openbaar te raadplegen agenda van de raadsvergadering gevoegd. De vereniging heeft niet gesteld dat zij door deze vormgeving van het spreekrecht in haar belangen is geschaad. De raad heeft daarom niet gehandeld in strijd met de Verordening over de raad of artikel 3:2 van de Awb.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       De vereniging betoogt dat zij geen beantwoording van haar zienswijze heeft ontvangen, terwijl dat was toegezegd in de brief van de raadscommissie van 22 januari 2021.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat na de vaststelling van het plan aan de vereniging een brief is gezonden met informatie over de terinzagelegging van het vastgestelde plan en met de Nota van beantwoording zienswijzen.
    Daargelaten of de vereniging een beantwoording van haar zienswijze heeft ontvangen, is zij in elk geval niet benadeeld. Zij heeft namelijk tijdig beroep ingesteld en daarbij het relevante deel van de Nota van beantwoording zienswijzen overgelegd.
    Het betoog slaagt niet
    Strijd met de Welstandsnota
    9.       De vereniging betoogt dat het voorziene gebouw in strijd is met de welstandscriteria over ligging, massa, architectonische uitwerking, materiaal en kleur zoals vastgelegd in de Welstandsnota (p.59).
    9.1.    Artikel 12a van de Woningwet bepaalt dat de raad een welstandsnota opstelt die de welstandscriteria bevat. Of een gebouw of bouwwerk daaraan voldoet wordt getoetst in de procedure over een aan te vragen omgevingsvergunning. Deze toetsing kan daarom niet in de procedure over een bestemmingsplan worden verricht.
    Het betoogt slaagt niet
    Strijd met het Beeldkwaliteitsplan
    10.     De vereniging betoogt dat het voorziene gebouw in strijd is met de beeldkwaliteitseisen over schaal, oriëntatie en groen zoals vastgelegd in het Beeldkwaliteitsplan (p.13).
    10.1.  De raad heeft toegelicht dat de door de raad gewenste ontwikkeling in strijd is met het voorgaande bestemmingsplan "Centrum Naaldwijk" en het bijbehorende Beeldkwaliteitsplan. Daarom is gekozen voor een nieuw plan met bijbehorend beeldkwaliteitsplan. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen kon worden vastgesteld.
    Het Beeldkwaliteitsplan bevat beleid waarin uit stedenbouwkundig oogpunt aanvullende eisen worden gesteld. Vaststaat dat het plan niet in overeenstemming is met dit beleid. Maar de raad heeft alle relevante belangen meegenomen en met een beroep op de grote behoefte aan woningen, de verscheidenheid van de bestaande bebouwing en de ligging van het perceel op de hoek van de Dijkweg en de Verdilaan zwaarder gewicht kunnen toekennen aan de schaalvergroting, de oriëntatie op twee wegen en het verlies van groen, die met de beoogde woningbouw gepaard gaan. Daarmee is de afwijking van de in het beleid neergelegde beeldkwaliteitseisen toereikend gemotiveerd.
    Het betoog slaagt niet
    Strijd met de Omgevingsvisie
    11.     De vereniging betoogt dat het plan afbreuk doet aan monumenten in de directe omgeving van het perceel, wat in strijd is met de prioriteit van leefkwaliteit en met de instandhouding en versterking van cultuurhistorische kwaliteiten zoals vastgelegd in de Omgevingsvisie.
    11.1.  De Omgevingsvisie (p.40-43) vermeldt dat de gemeente Westland werkt aan een beheersbare groei van het aantal woningen, zodat het aanbod aansluit bij de behoeften van de Westlandse bevolking en mensen die economisch verbonden zijn met de gemeente. Leefkwaliteit staat voorop en is belangrijker dan de groei van het aantal woningen of inwoners. De groei van de woningbehoefte doet zich voor onder alle typen huishoudens, met het aantal oudere huishoudens voorop. Deze huishoudens richten zich vooral op woningen die makkelijk toegankelijk zijn en waarbij voorzien wordt in sociale omgeving, dienstverlening en eventueel zorg. Om de opgave van geschikte woningen te realiseren, kunnen bestaande woningen worden aangepast en nieuwe woningen worden gebouwd. Nieuw te bouwen woningen zullen vooral gerealiseerd worden in en aansluitend aan bestaande woonkernen. Dat betekent verdichting, hoger bouwen en beperking van de druk op de rest van het gebied, omdat bouwgrond en bouwlocaties steeds schaarser worden.
    Verder vermeldt de Omgevingsvisie (p.45) dat het verhaal van het verleden en de fysieke overblijfselen hiervan onderdeel zijn van het DNA van het Westland. Veel inwoners willen het oude ‘streekgevoel’ behouden, een cultuurhistorisch verleden waar men trots op is. Historische structuren of elementen dienen dan ook zoveel mogelijk als vertrekpunt voor grote ruimtelijke opgaven.
    11.2.  Aangezien het plan de bouw van appartementen beoogt op gronden in een bestaande woonkern, zijn het doel en de locatie ervan in overeenstemming met de Omgevingsvisie. Verder heeft de vereniging niet bestreden dat de raad rekening heeft gehouden met de cultuurhistorische kwaliteit van de omgeving en daarmee de leefomgeving door schaal, massa, positie en programma van de beoogde bebouwing te laten aansluiten bij het gedeeltelijk historische karakter van de Dijkweg en de moderne uitstraling van de Verdilaan. Ook in zoverre is het plan in overeenstemming met de Omgevingsvisie. Tot slot heeft de vereniging niet concreet gemaakt waarom, ondanks de genoemde aansluiting, de raad aan cultuurhistorie en leefkwaliteit zwaarder gewicht had moeten toekennen dan aan de behoefte aan woningen voor ouderen. Daarom heeft de raad het plan niet in strijd met de Omgevingsvisie kunnen achten.
    Het betoog slaagt niet
    12.     De vereniging betoogt dat bij de voorbereiding van het plan geen of onvoldoende contact is gezocht met inwoners, bedrijven en instellingen, wat in strijd is met de vergroting van hun participatie zoals vastgelegd in de Omgevingsvisie.
    12.1.  De Omgevingsvisie (p.123) vermeldt dat het gedrag en handelen van de gemeente Westland wordt gekenmerkt door een houding van samenwerking, oplossingsgerichtheid en alertheid op de belangen van de inwoners, bedrijven en instellingen. Om de participatie van hen veel breder te kunnen inzetten zal de gemeente Westland onder meer een inspraak- en participatieverordening opstellen, waarin wordt aangegeven hoe zij de omgeving bij de besluitvorming over plannen betrekt, de omgeving daarvan op de hoogte stelt en dit proces verantwoordt.
    12.2.  De raad stelt zich terecht op het standpunt dat de voorbereiding van het plan niet in strijd is met de Omgevingsvisie omdat de daarin beoogde verordening nog niet is vastgesteld en aan de geldende wettelijke vereisten van vooroverleg en inspraak is voldaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Misleidende informatieverstrekking
    13.     De vereniging betoogt dat de raad het plan niet heeft kunnen baseren op de Motivatie Ontwerp De Harmonie van Het Architectenbureau van 7 december 2018 en de Cultuurhistorische Effect Rapportage van Vestigia B.V. van 22 januari 2019. Deze documenten geven namelijk geen juist beeld van het toegestane complex.
    13.1.  De gestelde onjuistheden in de documenten heeft de vereniging onvoldoende concreet gestaafd met andere documenten of anderszins concreet toegelicht. Dat het plan tot stand is gekomen op grond van misleidende informatie is verder ook niet aannemelijk geworden. Daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad het plan niet mede heeft kunnen baseren op de genoemde documenten.
    Het betoog slaagt niet.
    14.     De vereniging betoogt dat de raad bij de vaststelling van het plan niet heeft kunnen uitgaan van een positief advies van de adviescommissie Cultuur Historisch Erfgoed Westland. De commissie heeft in het advies van 31 oktober 2018 verklaard niet met het plan akkoord te gaan en in de brief van 29 maart 2019 het advies niet gewijzigd.
    14.1.  In de nota van beantwoording inspraakreacties en de nota van beantwoording zienswijzen, die bij de toelichting zijn gevoegd, zijn het advies en de brief van de adviescommissie als voornoemd weergegeven. Deze nota’s zijn met bijlagen gevoegd bij het voorstel tot vaststelling van het plan. Dit voorstel en het besluit tot vaststelling van het plan maken verder geen melding van een positief advies van de adviescommissie. Daargelaten andersluidende berichtgeving over de strekking van het advies is de raad dus bij haar besluit niet uitgegaan van een positief advies van de adviescommissie.
    Het betoogt slaagt niet.
    15.     De vereniging betoogt dat paragraaf 5.2 over de maatschappelijke uitvoerbaarheid van het plan onjuiste of onvoldoende informatie bevat.
    De toelichting, onder 5.2, kan na de petities en reacties van velen niet melden dat de stemming over de bouw van het complex positief is.
    De toelichting, onder 5.2.1, laat onvermeld dat de informatieavond van 11 juli 2019 niet het toegezegde vervolg heeft gekregen, bevat niet de uitkomst van de op diezelfde avond gehouden enquête en suggereert dat gesprekken zijn gevoerd met de indieners van inspraakreacties.
    De toelichting, onder 5.2.1 en 5.2.2, bevat opengelaten passages die niet concreet zijn ingevuld.
    15.1.  De vereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat de toelichting zodanige onjuistheden of onvolkomenheden bevat dat alleen daarom al geen goede belangenafweging heeft plaatsgevonden.
    Het betoog slaagt niet.
    Beroep van [appellant sub 2]
    16.     [appellant sub 2] betoogt dat de raad bij het toegestane complex, dat massaal en daarmee afwijkend van de omgeving is, onvoldoende rekening heeft gehouden met een aantasting van de cultuurhistorische kwaliteit van haar woning en met een afname van bezonning in de woning.
    16.1.  De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het complex aansluit bij de bebouwing aan de Dijkweg, die een verscheidenheid in gebruik en omvang kent. Daarnaast blijkt uit een bezonningsonderzoek dat de norm in de relevante periode bij de woning wordt gehaald.
    16.2.  Zoals de in het plan begrepen gronden ligt ook de woning van [appellant sub 2] op de hoek van de Dijkweg met de Verdilaan. De afstand van de woning tot die gronden is ongeveer 18 meter. De door raad gestelde verscheidenheid van de bebouwing aan de Dijkweg is niet bestreden. [appellant sub 2] heeft niet concreet gemaakt hoe, ondanks deze ligging, afstand en verscheidenheid, de omvang van het toegestane complex de cultuurhistorische kwaliteit van haar woning zal aantasten. Weliswaar heeft zij ook gewezen op eerdere gemeentelijke beslissingen om geen medewerking te verlenen aan een koetshuis of zorgwoning bij de woning vanwege de cultuurhistorische kwaliteit, maar deze beslissingen liggen hier niet ter beoordeling voor en gaan over bebouwing op hetzelfde perceel als de woning. Daarbij heeft de raad er ook op gewezen dat het complex ook aan de Verdilaan ligt waar de bebouwing groter, moderner en meer stedelijk is. Onder deze omstandigheden heeft de raad de gevolgen voor de cultuurhistorische kwaliteit van de woning niet onevenredig kunnen achten.
    16.3.  De gevolgen van het plan voor de bezonning heeft de raad laten onderzoeken en de resultaten hiervan zijn neergelegd in de Bezonningstudie Harmonie Dijkweg 8 Naaldwijk van HET Architectenbureau van 7 oktober 2019 (hierna: de Bezonningstudie). Hierin is getoetst aan de zogeheten lichte bezonningsnorm van de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (hierna: TNO). In de Bezonningstudie is de woning van [appellant sub 2] bezien. Weliswaar leidt het plan tot minder bezonning, maar aan de lichte norm wordt nog steeds voldaan. [appellant sub 2] heeft de onderzoeksresultaten en de toetsing aan de lichte bezonningsnorm niet bestreden. De raad heeft daarom de gevolgen voor de bezonning van de woning niet onevenredig kunnen achten.
    16.4.  Het betoog slaagt niet.
    17.     [appellant sub 2] betoogt dat de raad niet duidelijk heeft gemaakt of in de parkeerbehoefte kan worden voorzien, nu ondergronds parkeren op het perceel niet is vereist en de parkeerdruk in de directe omgeving hoog is.
    17.1.  De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat op eigen terrein moet worden voorzien in voldoende parkeerplaatsen.
    Blijkens de toelichting, onder 2.2.4, genereert het plan een behoefte van maximaal 36 parkeerplaatsen en wordt daarin voorzien met parkeerplaatsen onder en voor het gebouw en in openbaar gebied. Het plan bevat een voorwaardelijke verplichting om op eigen terrein te parkeren (artikel 9.3, onder a, van de planregels) en maakt bovengrondse en ondergrondse parkeerplaatsen op het perceel mogelijk (artikel 3.1, onder d, van de planregels en artikel 6.3, onder a, van de planregels). Om afwijking van de voorwaardelijke verplichting mogelijk te maken bevat het plan ook een afwijkingsbevoegdheid (artikel 9.3, onder b en c, van de planregels). [appellant sub 2] heeft niet concreet gemaakt dat in het openbaar gebied op voorhand geen parkeergelegenheid beschikbaar is. Onder deze omstandigheden heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om aan te nemen dat niet in de parkeerbehoefte kan worden voorzien.
    Het betoog slaagt niet.
    18.     [appellant sub 2] betoogt dat de raad niet heeft bezien of het perceel als openbaar groen kan worden ingericht, hoewel daaraan grote behoefte bestaat.
    18.1.  De raad moet bij de keuze van een bestemming een afweging maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen.
    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat vanwege de schaarse ruimte de noodzaak toeneemt om te kiezen tussen conflicterende belangen. Hoewel er de wens is van meer groen, kent de gemeente een grote behoefte aan woningen. Daarin kan woningbouw op het perceel voorzien. Verder is het perceel uitermate geschikt voor woningen, omdat de voorzieningen van de kern Naaldwijk dichtbij zijn. Tot slot heeft de raad er op gewezen dat het perceel in het verleden al verhard was en na het slopen van de bebouwing overwoekerd is geraakt. Daarom heeft de raad het door [appellant sub 2] voorgestelde alternatief afgewogen bij de vaststelling van het plan en toereikend gemotiveerd waarom niet voor dat alternatief is gekozen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    19.     De beroepen zijn ongegrond.
    20.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.A. Snijders, griffier.
    w.g. Steendijk
    voorzitter
    w.g. Snijders
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2023
    279