ECLI:NL:RVS:2023:2018, Raad van State, 24-05-2023, 202104803/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 mei 2021 heeft de raad van de gemeente Bladel het bestemmingsplan "Kom Hapert 2021" vastgesteld. Het plan, voor zover van belang, voorziet erin dat bestaande supermarkten worden bestemd met de functieaanduiding "supermarkt" en dat de maximale vloeroppervlakte wordt begrensd tot de bestaande oppervlakte. Lidl exploiteert een supermarkt aan de Markt 66 in Hapert. Op die gronden rust de bestemming "Centrum" met de functieaanduiding "supermarkt" en is de maximale vloeroppervlakte begrensd op 1234 m2. Zij verzet zich tegen het plan, omdat de raad ten onrechte niet een uitbreiding van 366 m2 van de supermarkt op de naastgelegen gronden aan de Kerkstraat 64 mogelijk heeft gemaakt.

202104803/1/R2.
    Datum uitspraak: 24 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Lidl Nederland GmbH, gevestigd te Huizen, gemeente Huizen
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Bladel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 mei 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Kom Hapert 2021" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Lidl beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2023, waar Lidl, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat te Nijmegen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. van der Putten, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Schippers Onroerend Goed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan, voor zover van belang, voorziet erin dat bestaande supermarkten worden bestemd met de functieaanduiding "supermarkt" en dat de maximale vloeroppervlakte wordt begrensd tot de bestaande oppervlakte.
    Lidl exploiteert een supermarkt aan de Markt 66 in Hapert. Op die gronden rust de bestemming "Centrum" met de functieaanduiding "supermarkt" en is de maximale vloeroppervlakte begrensd op 1234 m2. Zij verzet zich tegen het plan, omdat de raad ten onrechte niet een uitbreiding van 366 m2 van de supermarkt op de naastgelegen gronden aan de Kerkstraat 64 mogelijk heeft gemaakt.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Concreet initiatief
    3.       Lidl betoogt dat het initiatief voldoende concreet kenbaar is gemaakt in haar zienswijze en de raad het initiatief op de ruimtelijke aanvaarbaarheid had kunnen en moeten beoordelen bij de vaststelling van het plan. In haar zienswijze vraagt zij specifiek om aanpassing van het bouwvlak conform de in de zienswijze bijgevoegde verbeelding en het verhogen van het maximale bruto vloer oppervlak naar 1600 m2. Door deze aanpassingen kan Lidl een omgevingsvergunning aanvragen waarin het specifieke bouwplan en de parkeerbehoefte nader worden onderbouwd.
    3.1.    De raad stelt dat het initiatief pas in de zienswijze kenbaar is gemaakt door Lidl en dat dit slechts een contour betreft. Er is nog geen schetsontwerp en daardoor is niet duidelijk welke ruimtelijke en milieuhygiënische gevolgen de uitbreiding heeft. Er zijn bijvoorbeeld geen onderzoeken overgelegd over de distributieplanologische effecten, stikstofdepositie of geluidhinder. De raad hoefde niet te verzoeken om meer gegevens, omdat het verzoek onvoldoende geconcretiseerd was om die plicht in het leven te roepen. Ook zijn de gronden aan de Kerkstraat 64 niet in eigendom van Lidl. Daarnaast is het beleid van de gemeente dat nieuwe ontwikkelingen via een aparte procedure worden behandeld. Om bovenstaande redenen heeft de raad het initiatief niet meegenomen in het plan.
    3.2.    In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
    3.3.    In zienswijze van 11 maart 2021 heeft Lidl een verbeelding overgelegd waarop het gewenste bouwvlak is aangegeven., Ook is in haar zienswijze verzocht om aanpassing van de maatvoering van het maximaal bruto vloeroppervlak naar 1600 m2.
    In de inspraaknotitie van 26 april 2021 voor de Commissie Grondgebied heeft Lidl een bouwplan overgelegd.
    3.4.    De Afdeling overweegt dat Lidl in haar zienswijze voldoende concreet uiteen heeft gezet wat het bouwplan is. In de zienswijze is kenbaar gemaakt dat zij een uitbreiding van 366 m2 wenst en dit wil bereiken met de gronden aan de Kerkstraat 64. Er is ook een verbeelding met het gewenste bouwvlak overgelegd. Dit beperkte concrete initiatief is tijdig kenbaar gemaakt in de zienswijze. De raad had op het moment van de vaststelling van het plan de ruimtelijke aanvaardbaarheid kunnen beoordelen. Daarbij heeft de raad, zij het ten overvloede, een beoordeling uitgevoerd in de nota van zienswijzen.
    Het betoog van Lidl, dat het initiatief een concreet bouwplan is dat moet betrokken in het plan, slaagt. Hierna zal worden ingegaan op de beoordeling die de raad ten overvloede heeft uitgevoerd.
    Beoordeling bouwplan door de raad
    4.       Lidl betoogt dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd waarom hij geen medewerking wenst te verlenen aan het initiatief. Volgens Lidl past het initiatief in het gemeentelijk beleid, bestaande uit de "Regionale visie detailhandel De Kempen" (hierna: detailhandelsbeleid) en de "Midterm review Kempische detailhandelsvisie". Daarin staat dat juist het faciliteren van uitbreidingen van supermarkten in het kernwinkelgebied het uitgangspunt is. Daarbij zijn supermarkten de trekkers van het centrum en staat het behoud van het supermarktaanbod in de kernwinkelgebieden voorop.
    Ook leidt het initiatief niet tot meer verkeershinder door het laden- en lossen, maar kan het zelfs tot minder overlast leiden als aan de voorzijde wordt geladen en gelost. Weliswaar leidt het plan tot een extra parkeerbehoefte van 14 parkeerplaatsen, maar gelet op het feit dat sprake is van een kernwinkelgebied en veel dubbelgebruik, kunnen die parkeerplaatsen worden voorzien in de openbare ruimte.
    Daarnaast betoogt Lidl dat het beperken van haar uitbreidingsmogelijkheden in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
    4.1.    De raad stelt zich ook op het standpunt dat weliswaar in het detailhandelsbeleid wordt aangegeven dat, indien uitbreiding gewenst is dit slechts gefaciliteerd dient te worden in een kernwinkelgebied, maar dit betekent niet dat een carte blanche wordt gegeven voor uitbreiding van alle aanwezige detailhandel en supermarkten in het kernwinkelgebied. Uit de midterm review blijkt dat het bestedingsplafond voor de supermarkten al is bereikt. Om deze reden heeft de raad ervoor gekozen om slechts bestaande rechten te bestemmen.
    Wat betreft het verkeer en parkeren stelt de raad zich op het standpunt dat op de locatie aan de Markt 66 geen ruimte is voor het realiseren van aanvullende parkeerplaatsen, terwijl parkeerplaatsen op eigen terrein moeten gerealiseerd, zo volgt uit het Gemeentelijk Verkeers- en vervoersplan en het "Parapluplan parkeren 2018".
    Het laden- en lossen aan de voorzijde acht de raad niet wenselijk, omdat de vrachtwagens dan op het trottoir, fietspad en deels op de rijbaan zouden moeten parkeren.
    De raad stelt ook dat het bouwplan niet uitvoerbaar is, omdat de gronden waarop een deel van de uitbreiding is voorzien, niet in eigendom zijn van Lidl.
    Wat betreft de Dienstenrichtlijn stelt de raad dat supermarkten een andere ruimtelijke uitstraling hebben dan andere vormen van detailhandel, vooral op het gebied van verkeer en parkeren en dat een beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van de supermarkt in dit geval, op grond van ruimtelijke argumenten, niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij geen medewerking wenst te verlenen aan het initiatief en zich daardoor niet redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het initiatief niet ruimtelijk aanvaardbaar is. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt.
    Het laden- en lossen gebeurt op dit moment via het Pastoriepad en Lidl heeft aangegeven dat het laden- en lossen ook kan plaatsvinden aan de Kerkstraat, zodat omwonenden minder overlast ervaren. Ter zitting heeft Lidl toegelicht dat zij zich kan verenigen met beide locaties om te laden- en lossen. De raad heeft weliswaar gesteld dat laden- en lossen aan de Kerkstraat ruimtelijk niet aanvaardbaar is en daarom verkeershinder in de weg staat aan medewerking, maar daarmee gaat de raad voorbij aan het feit dat ook na de uitbreiding, het laden- en lossen ook via het Pastoriepad kan plaatsvinden. Over die mogelijkheid heeft de raad geen afweging gemaakt.
    Wat betreft parkeren, heeft de raad niet bestreden dat voor de uitbreiding ongeveer 14 parkeerplaatsen benodigd zijn. De enkele stelling van de raad dat deze parkeerplaatsen niet gerealiseerd kunnen worden op eigen terrein is onvoldoende onderbouwing voor het standpunt dat de parkeerbehoefte in de weg staat aan het initiatief. De raad gaat niet in op het betoog van Lidl dat in een kernwinkelgebied sprake is van dubbelgebruik en daardoor de parkeerterreinen in de openbare ruimte zouden kunnen worden gebruikt, terwijl in paragraaf 2.3 van de plantoelichting is aangegeven dat parkeerbehoefte binnen het centrum van Hapert wordt opgevangen in de openbare ruimte en er verschillende parkeerterreinen beschikbaar zijn op maaiveld. Voor zover de raad ter zitting heeft gesteld dat de parkeerplaatsen in de openbare ruimte op piekmomenten overbelast zijn, heeft de raad dit niet nader onderbouwd met gegevens.
    Ook de stelling dat het initiatief niet uitvoerbaar is, is onvoldoende onderbouwd. Ter zitting is door Schippers Onroerend Goed B.V., eigenaar van de gronden aan de Kerkstraat 64, aangegeven dat zij in beginsel open staat voor het verkopen of verhuren van de gronden aan Lidl. Hierdoor is geen sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering waardoor het plan niet uitvoerbaar zou zijn.
    Gelet op het oordeel dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het initiatief ruimtelijk niet aanvaardbaar is vanwege verkeer en parkeren en uitvoerbaarheid, is de Afdeling van oordeel dat de raad ook onvoldoende heeft gemotiveerd, waarom de beperking van de mogelijkheid tot uitbreiding van een supermarkt, niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
    Het betoog van Lidl slaagt.
    Conclusie
    5.       Gelet op wat Lidl heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat gaat over de plandelen ter plaatse van de Markt 66 en Kerkstraat 64 in Hapert, is genomen in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb. Het beroep van Lidl is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd.
    6.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Opdracht
    7.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Bladel, van 20 mei 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kom Hapert, 2021", wat betreft:
    - het plandeel met de bestemming "Centrum" ter plaatse van het perceel Markt 66;
    - het plandeel met de bestemming "Centrum" voor het perceel Kerkstraat 64;
    III.      draagt de raad van de gemeente Bladel op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdeel II. wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Bladel tot vergoeding van bij Lidl Nederland GmbH in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Bladel aan Lidl Nederland GmbH het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 360,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Pistoor, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pistoor
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2023
    932