ECLI:NL:RBGEL:2018:5008, Rechtbank Gelderland, 10-10-2018, C/05/304133/HA ZA 16-307
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2018-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Al 16 Jaar slepend conflict tussen burger en gemeente met talloze bestuursrechtelijke procedures, waarin nu eens de burger en dan weer de gemeente gelijk krijgt. De burger vordert bij de civiele rechter een verklaring voor recht dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld en aansprakelijk is voor zijn schade. De rechtbank verlangt in een tussenvonnis van de eiser dat hij de verklaring voor recht toespitst op bepaalde, door hem aan te wijzen, besluiten en dat hij reeds in deze aansprakelijkheidsprocedure zijn schade onderbouwt en concretiseert en ingaat op de causaliteit en het beroep op verjaring. Dat doet de eiser niet en daarop wijst de rechtbank alle vorderingen af.

vonnis
    RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Team kanton en handelsrecht
    
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      zaaknummer / rolnummer: C/05/304133 / HA ZA 16-307
    
    
    
      
        Vonnis van 10 oktober 2018
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1
      [eiser sub 1],
    
      wonende te Elst, gemeente Overbetuwe,
      2.	[eiser sub 2],
      wonende te Elst, gemeente Overbetuwe,
      eisers,
      advocaat mr. Ch. Samkalden te Amsterdam,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon
      
        GEMEENTE OVERBETUWE,
      zetelend te Elst, gemeente Overbetuwe,
      gedaagde,
      advocaat mr. B. Oudenaarden te Arnhem.
    
    
    
    
      Partijen zullen hierna [eiser sub 1] en de Gemeente genoemd worden.
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      
        
          het tussenvonnis van 15 november 2017
        
        
          de nadere conclusie tevens wijziging van eis van [eiser sub 1] van 7 februari 2018
        
        
          de nadere antwoordconclusie van de Gemeente van 2 mei 2018
        
        
          de pleidooien met pleitnotities van beide partijen met wijziging van eis en akte overlegging producties van [eiser sub 1] van 13 september 2018. 
        
      
      
    
    
      1.2.
      Ten slotte is weer vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De verdere beoordeling
    
      2.1.
      
        De rechtbank blijft bij het tussenvonnis van 15 november 2017. 
        In dat tussenvonnis heeft de rechtbank overwogen dat niet kan worden aangenomen dat, zoals [eiser sub 1] stellen, sprake is van een ‘voortdurende onrechtmatige daad’, omdat weliswaar een aantal besluiten van de Gemeente voor onrechtmatig moet worden gehouden, maar ook een aantal besluiten overeind is gebleven, formele rechtskracht heeft gekregen en daarom in deze civiele zaak voor rechtmatig moet worden gehouden. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat de door [eiser sub 1] gevorderde verklaring voor recht niet in brede zin kan worden toegewezen, maar zal moeten worden toegespitst op bepaalde, door [eiser sub 1] aan te wijzen, besluiten. 
        Voorts heeft de rechtbank overwogen dat [eiser sub 1], om toegelaten te kunnen worden tot een schadestaatprocedure, tegenover het desbetreffende verweer van de Gemeente aannemelijk moeten maken dat en welke voor vergoeding in aanmerking komende schade zij ten gevolge van die besluiten hebben geleden en zullen lijden. Daarbij heeft de rechtbank in het kader van artikel 612 Rv van [eiser sub 1] verlangd, mede omdat er al zoveel procedures tussen partijen zijn gevoerd, dat zij nu reeds in dit hoofgeding nader onderbouwen en zoveel mogelijk concretiseren om welke schadecomponenten het gaat, aan welke besluiten die moeten worden toegeschreven en wat het oorzakelijk verband is.
      
      
      
        
          De verbouwing en bewoning door [naam 1]
        
      
      
    
    
      2.2.
      Bij dat oordeel dat geen sprake was van een voortdurende onrechtmatige daad jegens [eiser sub 1], omdat er ook besluiten in het nadeel van [eiser sub 1] waren die wel rechtmatig waren, had de rechtbank enerzijds het oog op besluiten die betrekking hadden op (de verlenging van) de begunstigingstermijn en later ook het afzien van de bij besluit van  10 oktober 2007 besloten handhaving inzake de permanente bewoning door [naam 1]. 
      
    
    
      2.3.
      
        Wat betreft die bewoning moet voorop staan dat [naam 1] een bouwvergunning voor de verbouwing van zijn woonhuis had aangevraagd en dat het college van burgemeester en wethouders (B&W) bij besluit van 6 februari 2002 die vergunning heeft verleend omdat het meende dat het daartoe op grond van het overgangsrecht was gehouden. [eiser sub 1] waren het daarmee niet eens. De kern van het geschil lag in de interpretatie van het overgangsrecht en de aanduiding van de aard van het bestaande bouwwerk, dat voorheen ook al voor bewoning werd gebruikt. De vraag was of dat bouwwerk op een in het verleden gelegen peildatum behoorde tot de categorie “woningen (niet agrarisch)” of de categorie “agrarische bebouwing”. B&W heeft daarbij een pleitbaar standpunt in het voordeel van [naam 1] ingenomen dat achteraf niet werd onderschreven door de bestuursrechter. Dit was niet onrechtmatig jegens zijn buren, [eiser sub 1] De Gemeente moet als overheidsinstelling nu eenmaal op ingediende verzoeken beslissingen nemen die vrijwel per definitie op bezwaren kunnen stuiten bij een of meer van de belanghebbenden. Een beslissing in het nadeel van een buurman, die in beroep wordt vernietigd door de bestuursrechter, is niet zonder meer onrechtmatig jegens die buurman. Dat kan wel het geval zijn wanneer bij het nemen van die beslissing de beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden, maar dat dat hier in 2002 is gebeurd, is niet gesteld of gebleken. Tegen dat besluit om de aangevraagde bouwvergunning te verlenen hebben rechtsmiddelen opengestaan voor [eiser sub 1] en daarvan hebben zij ook met succes gebruik gemaakt, hetgeen ertoe heeft geleid dat B&W, na de uitspraak van de bestuursrechter van 24 april 2003, de bouwergunning bij besluit van 28 juli 2004 alsnog heeft geweigerd.
        Tot zover was geen sprake van onrechtmatig handelen jegens [eiser sub 1]
      
      
    
    
      2.4.
      
        Waar het om gaat, is of de Gemeente daarna onrechtmatig is gaan handelen jegens [eiser sub 1] door onvoldoende voortvarend te handhaven en [naam 1] niet meteen daadkrachtig te dwingen tot afbraak van het reeds gebouwde en beëindiging van de permanente bewoning. Dat heeft een aantal jaren geduurd, omdat B&W eerst in zijn besluit van 28 juli 2004, waarbij de bouwvergunning alsnog werd geweigerd, besloot dat geen handhavingsactie zou worden gestart teneinde te bereiken dat het woonhuis van [naam 1] in de oorspronkelijke staat zou worden teruggebracht en B&W later bij besluit van 10 januari 2005 ook het verzoek van [eiser sub 1] afwees om handhavend op te treden tegen de bewoning in strijd met het bestemmingsplan en binnen hun eigen milieucirkel. 
        Ook tegen deze besluiten stonden rechtsmiddelen open waarvan [eiser sub 1] gebruik hebben gemaakt en deze besluiten hebben bij de bestuursrechter geen stand gehouden. Zij werden vernietigd door de rechtbank bij uitspraak van 3 februari 2006 en dit werd bevestigd door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 april 2006. 
      
      
    
    
      2.5.
      Daarna echter volgden nog talloze besluiten, waaronder besluiten waarbij aan [naam 1] weliswaar handhaving werd aangezegd, maar daarbij een zogenaamde begunstigingstermijn werd gegeven. Tegen deze besluiten hebben [eiser sub 1] ook rechtsmiddelen aangewend, maar deze besluiten zijn overeind gebleven bij de bestuursrechter. Daarmee kan het niet-handhavend optreden jegens [naam 1] op grond van de hem gegunde begunstigingstermijn gedurende de desbetreffende jaren niet als onrechtmatig jegens [eiser sub 1] worden aangemerkt. 
      
    
    
      2.6.
      Aan die begunstiging lagen verzoeken van [naam 1] ten grondslag, met wiens gerechtvaardigde belangen B&W uiteraard ook rekening had te houden. In het begin was de reden voor het hanteren van een begunstigingstermijn uitdrukkelijk niet gebaseerd op het zicht op legalisatie met wijziging van het bestemmingsplan. In het besluit tot handhaving van 10 oktober 2007 overweegt B&W immers dat het, mede gezien het verzoek tot handhaving van [eiser sub 1], op grond van de zogenaamde beginselplicht moet handhaven en dat er op dat moment nog geen concreet zicht was op legalisatie, terwijl [naam 1] toen al wel een verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan had ingediend. B&W overwoog voorts dat er ook geen andere bijzondere omstandigheden waren om niet-handhavend op te treden. B&W besloot echter dat wel een begunstigingstermijn tot 1 juli 2008 aanvaardbaar was, omdat er inmiddels al zes jaren waren verstreken sinds de overtreding (het illegaal bouwen), omdat werd gelet op de gezinssituatie van [naam 1] en op het feit dat [eiser sub 1] niet direct in hun belangen werden geschaad en omdat rekening werd gehouden met de maatregelen die getroffen zouden moeten worden om het illegaal gebouwde te slopen en het pand in de oorspronkelijke staat terug te brengen. Pas later, bij zijn verdere verlengingsbesluiten en het besluit van 10 oktober 2007, waarbij alsnog werd afgezien van handhaving, na de tervisielegging van het gewijzigde bestemmingsplan, heeft B&W aan die begunstiging ten grondslag gelegd dat op grond van de geldende jurisprudentie ervan uit moest worden gegaan dat concreet zicht op legalisatie bestond. 
      
    
    
      2.7.
      Deze motiveringen voor de begunstiging zijn in het beroep daartegen door [eiser sub 1] bij de bestuursrechter overeind gebleven in de uitspraak van deze rechtbank van 25 maart 2009 en ook in de uitspraak in beroep van de Afdeling van 24 maart 2010. De bestuursrechter is in de eerste aanleg niet toegekomen aan een beoordeling van de eerst gebezigde redenen voor de begunstiging, omdat [eiser sub 1] niet-ontvankelijk werden verklaard in hun daartegen gericht beroep bij gebrek aan procesbelang. De rechtbank overwoog daartoe dat zij het onaannemelijk achtte dat [eiser sub 1] schade hadden geleden die in rechtstreeks verband stond met de verlenging van de begunstiging. Dit was niet de grond voor de afwijzing van hun beroep tegen het alsnog afzien van de handhaving op grond van zicht op legalisatie. De rechtbank heeft hierover overwogen dat niet was gebleken van feiten of omstandigheden die aanleiding gaven voor de verwachting dat het nieuwe bestemmingsplan uiteindelijk geen rechtskracht zou verkrijgen en de Afdeling heeft deze door [eiser sub 1] aangevallen uitspraak en die overweging bij haar uitspraak van 24 maart 2010 bevestigd, terwijl de Afdeling in dezelfde samenstelling op dezelfde dag het besluit tot vaststelling van dat bestemmingsplan vernietigde omdat de Raad bij de voorbereiding daarvan onvoldoende had onderzocht wat de consequenties zouden zijn voor de uitbreidingsmogelijkheden van het bedrijf van [eiser sub 1] Desondanks heeft de Afdeling dus onderschreven dat B&W zich ten tijde van het nemen van het desbetreffende besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat op dat moment concreet zicht op legalisatie bestond en dat het daarom in redelijkheid alsnog kon weigeren om gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden.
      
    
    
      2.8.
      Het betoog van [eiser sub 1] dat die begunstiging en het alsnog afzien van handhaving niettemin onrechtmatig waren jegens hen omdat het bestemmingsplan uiteindelijk niet werd gewijzigd en daarmee dus ook de bewoning door [naam 1] niet werd gelegaliseerd, gaat niet op. Dit gaat voorbij aan het feit dat het (niet-gerealiseerde) zicht op legalisatie in het begin niet redengevend was voor de begunstiging en dit stuit verder af op de formele rechtskracht van de uitspraken van de bestuursrechter, die in het beroep van [eiser sub 1] de desbetreffende besluiten in stand heeft gelaten. 
      
    
    
      2.9.
      
        Na die uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2010 heeft B&W bij handhavingsbesluit van 1 juni 2010 besloten om daadwerkelijk te gaan handhaven jegens [naam 1]. Daarbij werd de termijn, waarbinnen aan de lasten tot afbraak en beëindiging van het gebruik als woning moest zijn voldaan, gesteld op 1 januari 2012. Deze termijn is later tot tweemaal toe verlengd. 
        Ook tegen deze besluiten zijn zowel door [naam 1] als door [eiser sub 1] rechtsmiddelen aangewend, hetgeen ertoe heeft geleid dat de Afdeling bij uitspraken van 28 februari 2012 en 6 juni 2012 enerzijds weliswaar de last tot herstel van het pand in oude toestand heeft vernietigd maar de last tot beëindiging van de bewoning in stand heeft gelaten, doch anderzijds ook de toegepaste begunstiging in stand heeft gelaten. Daarbij heeft de Afdeling overwogen: ‘Anders dan [eiser sub 1] en [eiser sub 2] betogen, was het college bevoegd om hangende het verzet van [naam 1] .. een besluit te nemen over de begunstigingstermijn ..(en heeft het).. in redelijkheid kunnen besluiten de begunstigingstermijn van de bij besluit van 1 juni 2010 aan [naam 1] opgelegde last onder dwangsom te verlengen..’.
        Dit brengt mee dat de civiele rechter op grond van de formele rechtskracht van die uitspraak van de hoogste bestuursrechter ook de begunstiging in de periode van 1 juni 2010 tot 4 weken na de uitspraken van de Afdeling voor rechtmatig moet houden.
      
      
    
    
      2.10.
      
        Daarna volgden eerst besluiten waarbij [naam 1] wel de permanente bewoning maar niet de recreatieve bewoning werd verboden, hetgeen geen stand hield bij de bestuursrechter (rechtbank 15 augustus 2013, Afdeling 23 juli 2014), maar uiteindelijk werd [naam 1] bij het besluit van 10 september 2013 gelast om binnen zes weken ook de recreatieve bewoning te staken. Dit laatste besluit was zeker niet onrechtmatig jegens [eiser sub 1], ook al kon dit niet worden tenuitvoergelegd, omdat de voorzitter van de Afdeling op verzoek van [naam 1] bij voorlopige voorziening van 11 november 2013 het besluit schorste. Dit kan de Gemeente niet worden verweten.
        Na de einduitspraak van de Afdeling van 23 juli 2014 heeft [naam 1] de woning verlaten.
      
      
    
    
      2.11.
      De rechtbank blijft er dus bij dat geen sprake was van een voortdurende onrechtmatige daad uit hoofde van de niet-handhaving jegens [naam 1]. In het begin en vanaf 10 september 2013 was daarvan in elk geval geen sprake en in de tussenliggende periode was daarvan evenmin sprake gedurende een groot aantal jaren. Door de rechter getoetste en rechtmatig bevonden besluiten worden niet achteraf alsnog onrechtmatig omdat uiteindelijk na veelvuldig procederen ten gronde anders wordt beslist. 	
      
      
        
          De mestplaat van [eiser sub 1]
        
      
      
    
    
      2.12.
      Waar het de rechtbank in haar tussenvonnis echter, bij haar oordeel dat geen sprake was van een voortdurende onrechtmatige daad en een daaraan te koppelen schadeopbouw, anderzijds en in het bijzonder ook om ging, was de kwestie van de mestplaat van [eiser sub 1] De Afdeling heeft nu eenmaal in haar uitspraak van 16 september 2015 in hoogste instantie geoordeeld dat voor die mestplaat een omgevingsvergunning was vereist en die vergunning ontbrak. Die vergunning is niet eens door [eiser sub 1] aangevraagd, ondanks dat de Gemeente hierop bij [eiser sub 1] had aangedrongen in haar brief van 21 december 2012. De Gemeente kan op dit onderdeel geen onrechtmatig handelen jegens [eiser sub 1] worden verweten, terwijl in ogenschouw moet worden genomen dat die mestplaat ook al in de oude situatie, toen nog sprake was van een agrarische bedrijfswoning, te dichtbij het pand van [naam 1] lag. Daarmee moet worden aangenomen dat minst genomen een belangrijk deel van de door [eiser sub 1] gestelde materiële en immateriële schade door frustratie van hun uitbreidingsplannen en ondervonden stress vanwege hun veelvuldig procederen niet zozeer aan de tijdelijke permanente bewoning door [naam 1] kan worden toegeschreven als wel aan de onrechtmatigheid van hun eigen mestopslag.
      
      
        
          De aanpassingen van de eis, bindende beslissingen en slotsom
        
      
      
    
    
      2.13.
      In verband met dit een en ander heeft de rechtbank [eiser sub 1] de kans gegeven om de door hen gevorderde verklaring voor recht aan te passen en heeft zij hen opgedragen om hun schade te concretiseren. Die kans gaf de rechtbank aan [eiser sub 1] om aan een algehele afwijzing van hun vorderingen te ontkomen en die opdracht was gebaseerd op artikel 612 Rv, waarin is bepaald dat de rechter zo mogelijk meteen in het aansprakelijkheidsvonnis de schade moet begroten. Juist in deze zaak bestaat daarvoor alle aanleiding, omdat [eiser sub 1] stellen dat hun schade geheel of grotendeels bestaat uit materiële en immateriële schade ten gevolge van de door hen ondervonden noodzaak om veelvuldig en langdurig te procederen tegen de Gemeente. Dan ligt toch minst genomen voor de hand dat in deze civiele zaak aansprakelijkheid en schadeomvang worden geconcentreerd en dat niet wordt gekozen voor een tweetrapsraket, waarbij eerst een uitspraak wordt gevraagd over de aansprakelijkheid en vervolgens de zaak voor de schadeomvang moet worden verwezen naar weer een nieuwe procedure. Juist in deze zaak is iedereen erbij gebaat dat na 16 jaar procederen daar zo spoedig mogelijk een einde aan komt. 
      
    
    
      2.14.
      
        
          [eiser sub 1] hebben geen gehoor gegeven aan de instructies van de rechtbank. Zij hebben na het tussenvonnis hun eis wel tot tweemaal toe gewijzigd, maar zij vorderen nog steeds een algemene verklaring voor recht inzake een voortdurende onrechtmatige daad en zij hebben nog steeds hun schade niet geconcretiseerd.
        Sinds hun laatste wijziging van eis bij gelegenheid van de pleidooien vorderen [eiser sub 1]:
      
      
      
         ‘Voor recht te verklaren dat de gemeente Overbetuwe inbreuk heeft gemaakt op de fundamentele rechten van eisers althans jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld (door zich onvoldoende rekenschap te geven van hun belangen en de materiële strekking van rechterlijke uitspraken) en dat zij aansprakelijk is voor de materiële en immateriële schade die eisers dientengevolge hebben geleden en nog zullen lijden, alsmede voor de reële proceskosten van alle procedures althans van de huidige procedure,
      
      
      
        
          Welke schade nader is op te maken bij staat en te vereffenen volgende wet, een en ander te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag der dagvaarding tot aan de dag der algehele voldoening,
        
      
      
      
        
          Althans:
        
      
      
      
        
          Voor recht te verklaren dat de gemeente Overbetuwe inbreuk heeft gemaakt op de fundamentele rechten van eisers althans jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld (door zich onvoldoende rekenschap te geven van hun belangen en de materiële strekking van rechterlijke uitspraken)’.
      
      
    
    
      2.15.
      
        De thans gevorderde verklaringen voor recht wijken inhoudelijk nauwelijks af van wat eerder werd gevorderd. Zij zien in elk geval nog steeds op een ‘voortdurende onrechtmatige daad’ in brede zin en die verklaringen voor recht zijn niet toegespitst op bepaalde, door [eiser sub 1] aangewezen, besluiten of handelingen. In het tussenvonnis heeft de rechtbank overwogen dat een dergelijke verklaring voor recht in brede zin niet kan worden toegewezen.
        Voorts lijken [eiser sub 1] wat afstand te nemen van de eerder door hen ingenomen ‘besluitenaansprakelijkheid’ en zich nu meer te richten op een voortgezette handeling die schending van het EVRM en het Eerste Protocol zou opleveren, maar ook hierin kan de rechtbank hen niet ontvangen. Ook op het punt van een mogelijke schending van het EVRM en/of het Eerste Protocol heeft de rechtbank reeds in het tussenvonnis zonder voorbehoud overwogen dat de stellingen van [eiser sub 1] falen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het privé- en/of gezinsleven en het woonrecht van [eiser sub 1], anders dan het woonrecht van [naam 1], nooit in geding zijn geweest en dat het wel mede ging om de bedrijfsexploitatie van [eiser sub 1], maar dat op dit punt de Gemeente gerechtigd en zelfs verplicht was (op aandringen van [naam 1]) om handhavend op te treden in het algemeen belang en ter handhaving van de bestaande regelgeving.
      
      
    
    
      2.16.
      Dit waren bindende eindbeslissingen waaraan de rechtbank gebonden is en waarop zij binnen het gesloten stelsel van rechtsmiddelen niet kan terugkomen, tenzij sprake zou zijn van bijzondere, nauwkeurig aan te geven, omstandigheden die het onaanvaardbaar maken dat de rechtbank aan die bindende eindbeslissingen blijft gebonden. Dat is hier niet gesteld of gebleken. De jurisprudentieanalyse van de advocaat van [eiser sub 1] rechtvaardigt niet de aanname dat het tussenvonnis zou berusten op een evident onjuiste feitelijke of juridische grondslag en [eiser sub 1] hebben ook geen andere zeer bijzondere omstandigheden aangewezen, die het onaanvaardbaar maken dat de rechtbank niet terugkomt op haar beslissingen. [eiser sub 1] kunnen hun betoog en hun grieven tegen het tussenvonnis in een hoger beroep aan het Gerechtshof voorleggen. Hier in deze instantie moeten hun vorderingen integraal worden afgewezen.
      
    
    
      2.17.
      Aan de schade en de verjaring komt de rechtbank niet toe.
      
    
    
      2.18.
      
        [eiser sub 1] zullen als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Gemeente worden begroot op € 619,00 voor griffierecht en € 2.074,50 voor salaris advocaat (4,5 punten × tarief € 461,00). In totaal is dat € 2.693,50. Overeenkomstig het verzoek van de Gemeente worden [eiser sub 1] hoofdelijk in die kosten veroordeeld.
      
    
  
  
    
      3De beslissing
    De rechtbank
    
    
      3.1.
      wijst de vorderingen af,
      
    
    
      3.2.
      veroordeelt [eiser sub 1] hoofdelijk, des dat de een betalende de ander tot het bedrag daarvan zal zijn bevrijd, in de proceskosten, aan de zijde van de Gemeente tot op heden begroot op € 2.693,50,
      
    
    
      3.3.
      verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. N.W. Huijgen en in het openbaar uitgesproken op 10 oktober 2018.