ECLI:NL:RBLIM:2023:2734, Rechtbank Limburg, 26-04-2023, ROE 21/2804
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In de (nieuwe) beslissing op bezwaar is verweerder gebleven bij de aan eiser opgelegde last onder dwangsom ten aanzien van een betonverharding (230 m2). Er is sprake van een overtreding omdat die is gerealiseerd zonder vereiste omgevingsvergunning (aanleggen). Ook heeft verweerder volgens de rechtbank niet het vertrouwen gewekt dat die betonverharding legaal zou zijn. Eiser is (als bedrijfsopvolger) als overtreder aan te merken en de rechtbank deelt niet het standpunt van eiser dat er sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien / handhaving onevenredig is, omdat de betonverharding er al heel lange tijd ligt. Beroep ongegrond.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21 / 2804 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 april 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats 1] , eiser
    (gemachtigde: mr. P.H.J. Soogelee),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eijsden-Margraten, verweerder 
      (gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam derde-partij] , uit [woonplaats 2]
    (gemachtigde: mr. W. Graafland).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser, gericht tegen het besluit op bezwaar van verweerder van 31 augustus 2021 (het bestreden besluit).
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder, de derde-partij en haar gemachtigde. 
      
      
    
  
  
    Besluitvorming
    
    
      2. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de derde-partij heeft verweerder bij besluit van 15 maart 2019 (het primaire besluit) aan eiser een last onder dwangsom opgelegd om de schuilgelegenheid en de betonverharding bij die schuilgelegenheid op het perceel [adres] te [plaats] , kadastraal bekend als [kadastrale aanduiding] (het perceel), te verwijderen en verwijderd te houden. Wat betreft de betonverharding, die een oppervlakte heeft van 230m2 en grenst aan het perceel van de derde-partij, ziet dat besluit op het in rood omlijnde deel, zoals weergegeven op de luchtfoto van 6 maart 2018. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
    
      2.1.
      Bij besluit van 18 september 2019 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering.
      
    
    
      2.2.
      Eiser heeft tegen het besluit van 18 september 2019 beroep ingesteld bij deze rechtbank. In haar uitspraak van 4 september 2020 heeft de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van de uitspraak.
      
    
    
      2.3.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder een nieuw besluit op het bezwaar van eiser genomen. 
      
      
        2.3.1.
        In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven voornemens te zijn de schuilgelegenheid te legaliseren: eiser dient een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen en verweerder stelt daarvoor een nieuwe begunstigings- termijn van 4 weken. 
        
      
      
        2.3.2.
        In het bestreden besluit stelt verweerder dat de betonverharding illegaal is, omdat de daarvoor vereiste omgevingsvergunning (aanleggen) ontbreekt. Verwezen wordt naar artikel 12 lid C, onder 1, van het ‘Algemeen bestemmingsplan Noorbeek’, dat gold ten tijde van de aanleg van de betonverharding. Tevens wordt verwezen naar artikel 47.2.1 (overgangsrecht) van het geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Margraten inclusief 1e herziening’. Verweerder is niet voornemens deze betonverharding te legaliseren. Verweerder heeft daarom de eerder opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot dit onderdeel in stand gelaten. Verweerder heeft hierbij een nieuwe begunstigingstermijn gesteld van acht weken na verzenddatum van het bestreden besluit. Indien eiser de betonverharding binnen de gestelde termijn niet verwijdert en verwijderd houdt, verbeurt hij een dwangsom van € 1.200,- per dag met een maximum van € 12.000,-. 
        
      
      
        2.3.3.
        Verweerder heeft in zijn verweerschrift medegedeeld dat hij de onder 2.3.2. vermelde begunstigingstermijn heeft opgeschort tot zes weken na de uitspraak op dit beroep.
        
        
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit, voor zover dit betreft de handhaving ten aanzien van de betonverharding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De schuilgelegenheid ligt niet ter beoordeling voor, omdat eiser tegen verweerders voornemen om de schuilgelegenheid te legaliseren geen beroepsgronden heeft aangevoerd. Eiser voert aan dat hij geen overtreder is en dat er bijzondere omstandigheden zijn om niet handhavend op te treden. Hij beroept zich in dit verband ook op het vertrouwensbeginsel. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding, omdat er geen vergunningplicht gold ten tijde van de aanleg van de betonverharding.
    
    4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    
    5. Ten tijde van de aanleg van de betonverharding in 1985 gold ter plaatse het
    ‘Algemeen bestemmingsplan Noorbeek’: bestemming Agrarisch gebied met landschappelijke waarde. Op basis van artikel 12 lid C, onder 1, van dit bestemmingsplan was het, voor zover van belang, verboden om zonder vergunning van burgemeester en wethouders wegen, paden of parkeergelegenheden aan te leggen of te verharden of andere oppervlakteverhardingen aan te brengen, zulks met uitzonderingen van normale tuinvoorzieningen op de erven bij bestaande gebouwen. 
    
    
      5.2.
      Op dit moment geldt ter plaatse het bestemmingsplan ‘Buitengebied Margraten 2009 inclusief 1e herziening’: de enkelbestemming ‘Agrarisch met waarden’ en de dubbelbestemmingen ‘Waarde – Archeologie’, ‘Waarde – Landschapselement’ en ‘Waterstaat – Erosie’. Op grond van artikel 6.7.1, onder a, van de bestemmingsplanregels (in verbinding met artikel 2.1.eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) is het verboden op of in de tot ‘Agrarisch met waarden’ aangewezen gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren: het aanleggen of verharden van wegen, paden of parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen.
      
    
    
      5.3
      Eiser heeft zijn ter zitting naar voren gebrachte stelling, dat een aanlegvergunning destijds niet nodig was omdat er sprake zou zijn van normale tuinvoorzieningen, niet vermeld in zijn beroepschrift tegen het bestreden besluit. Hij komt daar dus volgens de rechtbank eigenlijk te laat mee. Dat hij dat in zijn beroepschrift tegen het eerste besluit op bezwaar van 18 september 2019 wel heeft gedaan, doet daar niets aan af. wat daarvan ook zij, eiser heeft daarna op zitting ook erkend dat een aanlegvergunning destijds nodig was.
      
    
    
      5.4
      De rechtbank stelt op grond van hetgeen onder 5.1 t/m 5.3 is overwogen dat de betonverharding een overtreding opleverde in 1985 en momenteel nog steeds: er gold toen en nog steeds een verbod (artikel 2.1. eerste lid, onder b, van de Wabo) voor het aanleggen van de betonverharding.
      
      
        
          Kan eiser worden aangemerkt als overtreder?
        
      
      
      
        6. Eiser stelt dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat hij mede-eigenaar was van het desbetreffende perceel, aangezien hij samen met zijn ouders in de periode van
        1 januari 1994 tot en met 31 december 2016 een maatschap vormde. Eiser verwijst hierbij naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Dat hij in 2018 de volledige eigendom heeft verkregen, is slechts een gevolg van het opheffen van de maatschap: een fiscaal aspect.
      
      
    
    
      6.1.
      Verweerder betoogt in zijn verweerschrift dat eiser wel als overtreder kan worden aangemerkt. Er wordt verwezen naar rechtsoverweging 8 van de genoemde uitspraak van deze rechtbank van 4 september 2020 waaruit dat volgt. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. Eiser probeert het bepaalde in die rechtsoverweging af te doen als een fiscaal aspect, maar laat tegelijkertijd na om met nieuw gebleken feiten of omstandigheden te betwisten dat hij daadwerkelijk pas in 2018 eigenaar is geworden. Dit betekent dat het bepaalde in rechtsoverweging 8 nog steeds geldt en eiser als overtreder van artikel 2.3a van de Wabo kan worden aangemerkt.
    
    
      6.2.
      Deze beroepsgrond slaagt volgens de rechtbank niet. De door eiser en verweerder aangevoerde argumenten hebben betrekking op jurisprudentie die ziet op het overtredersbegrip in relatie tot artikel 2.3a van de Wabo. Een overtreding van dit artikel is hier niet in geschil, nu verweerder eiser in het primaire besluit heeft aangeschreven op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dit is ook door partijen op zitting erkend. 
      
    
    
      6.3.
      
        Gelet op wat onder 5.4 is overwogen. is er sprake is van een overtreding.
        Niet in geschil is dat de voorganger van eiser bij het aanleggen van de betonverharding op grond van het destijds vigerende bestemmingsplan een aanlegvergunning nodig had. Niet bestreden is dat eiser momenteel eigenaar is van het perceel waarop de betonverharding zich bevindt en er nog steeds een aanlegvergunning nodig is. Als eigenaar heeft hij het in zijn macht de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te (laten) beëindigen. Daarmee heeft volgens de rechtbank verweerder eiser terecht aangemerkt als overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb.
      
      
      
        
          Heeft verweerder het vertrouwensbeginsel geschonden?
        
      
      
      
        7. Eiser betoogt dat hij erop mocht vertrouwen dat de betonverharding legaal aanwezig was op het perceel, omdat in de brief van de voormalig burgemeester van
        30 maart 2004 wordt gesteld dat de opslag van kuilvoer ter plaatse onder het overgangsrecht is toegestaan. Eiser mocht op basis van deze correspondentie erop vertrouwen dat de betonverharding legaal aanwezig was. Deze brief volgde op een handhavingstraject met betrekking tot de opslag van kuilvoerbalen op de betonverharding. Daarbij werd geconstateerd dat het overgangsrechtelijke recht (nagenoeg) was beëindigd. Uit deze brief blijkt dat verweerder het overgangsrecht serieus heeft onderzocht en zelfs de onderbreking van het gebruik als opslagplaats heeft aangehaald. Als de gemeente de opslag van kuilvoerbalen wilde beëindigen, dan had zij zich ook kunnen richten tegen de aanwezigheid van de betonverharding. Dit is bewust niet gedaan, omdat de betonverharding legaal aanwezig was. Als deze illegaal zou zijn, dan zou dit destijds ook zijn geconstateerd. Ook moet worden gewezen op het feit dat eiser de betonverharding heeft gemeld in zijn aanvraag Hinderwetvergunning van 5 september 1989 en deze daar ook is ingetekend. Voorts is op de tekening bij de melding voor de verandering van de inrichting van 19 januari 1995 de betonverharding ingetekend. Uit deze documenten blijkt dat de betonverharding onderdeel uitmaakte van de inrichting en legaal aanwezig was.
      
      
    
    
      7.1.
      Verweerder stelt dat in de brief van 30 maart 2004 reeds is gewezen op de illegale situatie met betrekking tot de betonverharding. In deze correspondentie wordt vermeld dat wanneer sprake zou zijn van gewijzigde omstandigheden en/of feiten, het college alsnog het recht heeft om handhavend op te treden. Verweerder stelt voorts in zijn verweerschrift dat het van belang is voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel dat de Afdeling verlangt dat 3 stappen worden doorlopen, waarin het betoog van eiser strandt bij stap 1. Immers uit de bijlagen die bij het beroepschrift zijn gevoegd volgt niet dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat van de zijde van verweerder toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe verweerder concreet zou omgaan met de uitkomst van een planologische beoordeling van de aangelegde betonverharding. Gezien het voorgaande blijft ook het bepaalde in rechtsoverweging 9 van de vermelde uitspraak van de rechtbank van 4 september 2020 onverkort van kracht.
      
    
    
      7.2.
      In zoverre eiser bij zijn beroep op het vertrouwensbeginsel verwijst naar de brief van de voormalig burgemeester van 30 maart 2004, overweegt de rechtbank het volgende. In haar uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling geoordeeld dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel 3 stappen moeten worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Kan deze uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. 
      
    
    
      7.3.
      De brief van 30 maart 2004 kan volgens de rechtbank niet worden gekwalificeerd als een toezegging over het legaal (of illegaal) zijn van de betonverharding. De brief ziet op de opslag van kuilvoerbalen en daarmee is niets gezegd over de rechtmatigheid van de betonverharding (waarop de kuilvoerbalen zijn opgeslagen), en of voor de aanleg hiervan destijds een aanlegvergunning nodig was of niet.
      
    
    
      7.4.
      Voor zover eiser stelt dat het gebruik/de aanwezigheid van de betonverharding op grond van de milieuwetgeving is toegestaan overweegt de rechtbank dat dit niet maakt dat eiser daarvoor ook geen andere vergunning(en) nodig had. Immers legaliseert een vergunning op grond van de milieuwetgeving geen strijdig gebruik met een bestemmingsplan. Ook hier kan niet gezegd worden dat verweerder het vertrouwen heeft gewekt dat de betonverharding legaal is. 
      
    
    
      7.5.
      Op grond van 7.2 t/m 7.4 slaagt de beroepsgrond over het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen niet.
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig?
        
      
      
      
        8.	Eiser stelt dat mocht er al sprake zijn van een illegale situatie, handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in deze concrete situatie behoort te worden afgezien. Ter zitting heeft eiser gewezen op tijdsverloop van 34 jaar. 
      
      
    
    
      8.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt niet voornemens te zijn om medewerking te verlenen aan het legaliseren van de betonverharding in de huidige situatie. Er zijn daarom ook geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan geoordeeld moet worden dat verweerder van handhaving af had moeten zien.
      
    
    
      8.2.
      Deze beroepsgrond slaagt volgens de rechtbank niet. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
      
    
    
      8.3.
      Zelfs de omstandigheid dat een bestuursorgaan bekend was - in dit geval lijkt het verzoek om handhaving pas de reden te zijn geweest voor een controle - met de illegale situatie, maar daartegen gedurende lange tijd geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, brengt volgens de rechtbank niet met zich mee dat niet meer handhavend mag worden opgetreden en er sprake is van een bijzondere omstandigheid. Verweerder heeft in dit verband het algemeen belang en het belang van de derde-partij bij handhaving en verwijdering van de betonverharding (met een oppervlakte van 230m2) zwaarder mogen laten wegen dan het belang van eiser.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
      mr. N.C.M. van Bijnen, griffier. 
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op	26 april 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
              
              
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 26 april 2023.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     ECLI:NL:RBLIM:2020:6637.
  
  
     Het maakt in dit geval niet uit of het om artikel 2.1, eerste lid, onder b, of artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo gaat.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 20 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8876 en
    25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:937.