ECLI:NL:RBNHO:2023:3445, Rechtbank Noord-Holland, 18-04-2023, 22-2666
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: "Uitspraak over verleende en geweigerde vergunningen voor het omzetten van zelfstandige woningen in onzelfstandige woonruimten (kamers). Het primaire geschilpunt tussen partijen ziet op eisers stelling dat (het omzettingsvergunningstelsel in) de Huisvestingsverordening onverbindend verklaard zou moeten worden of buiten toepassing zou moeten worden gelaten. De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad bij de aanwijzing in de Huisvestingsverordening van categorieën woonruimte waarvoor de omzettingsvergunningplicht zou moeten gelden, wel onderbouwd heeft dat sprake is van schaarste maar niet dat sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van die schaarste die het opnemen van een verbod tot omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, behoudens met vergunning, rechtvaardigt. De rechtbank sluit niet uit dat de gemeenteraad dit met nader onderzoek alsnog toereikend kan motiveren. Dit brengt mee dat de bepalingen over het omzettingsvergunningstelsel in de voorliggende beroepen buiten toepassing gelaten moeten worden en verweerder ten onrechte aan eisers de vergunningplicht heeft tegengeworpen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 22/2666, 22/2667, 22/2668, 22/2669, 22/2670, 22/2671, 22/2672 en 22/2673 
  
  uitspraak van de meervoudige kamer van 18 april 2023 in de zaken tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    gemachtigde: mr. L.J. Gerritsen, advocaat te Nijmegen,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, verweerder,
      gemachtigde: mr. G.M. Pierik, advocaat te Hoofddorp.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen 
      a. de verleende vergunningen voor het omzetten (omzettingsvergunningen) van zelfstandige woningen in onzelfstandige woonruimten (kamers) op de volgende locaties in [plaats 1] :
      
        
          
            [adres 1] (zaak met nummer 22/2666);
        
        
          
            [adres 2] (zaak met nummer 22/2667); 
        
        
          
            [adres 3] (zaak met nummer 22/2668);
        
        
          
            [adres 4] (zaak met nummer 22/2670);
        
        
          
            [adres 5] zaak met nummer 22/2671); 
        
        
          
            [adres 6] (zaak met nummer 22/2673);
        
      
      de weigeringen om omzettingsvergunningen te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woningen aan het [adres 7] in [plaats 1] (zaak met nummer 22/2669) en aan de [adres 8] in [plaats 2] (zaak met nummer 22/2672) in onzelfstandige woonruimten (kamers). 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft met besluiten van 14 oktober 2021 en 19 oktober 2021 op de diverse aanvragen van eiser beslist. Met de bestreden besluiten van 26 april 2022 op de bezwaren van eiser is verweerder bij de verleningen respectievelijk weigeringen gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften, waarop eiser schriftelijk heeft gereageerd.
      
    
    
      1.4.
      
        De rechtbank heeft de beroepen op 24 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, vergezeld van zijn kantoorgenoot mr. [naam 1] , en de gemachtigde van verweerder, vergezeld van [naam 2] , 
        
          [naam 3] , mr. [naam 4] en [naam 5] , allen ambtenaar in dienst van de gemeente.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.1.
      De rechtbank is van oordeel dat hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021, zoals die luidde en gold per 24 september 2021, en voor zover dat hoofdstuk ziet op de omzettingsvergunningplicht als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014, voor de beoordeling van de aanvragen van eiser buiten toepassing gelaten moet worden. Dit betekent dat er geen vergunningplicht geldt, dat verweerder wegens het niet hebben van zo’n vergunning niet jegens eiser handhavingsmaatregelen kan treffen en dat de aanvragen om die reden afgewezen hadden moeten worden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
    
    
      2.2.
      De verkort in deze uitspraak aangehaalde wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          Van welke feiten gaat de rechtbank uit?
        
      
    
    
      3.1.
      Op 1 april 2021 is de Wijzigingsverordening 1e wijziging Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021 (de Huisvestingsverordening) in werking getreden. Daarin is in artikel 3.1.1 alle woonruimte in de gemeente, behalve woonruimte in eigendom van corporaties, aangewezen als categorie woonruimte bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014. In artikel 3.1.2, eerste lid, heeft de gemeenteraad de reikwijdte van de vergunningplicht voor omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte (kamergewijze verhuur) nader afgebakend. De volgende dag, 2 april 2021, en per 24 september 2021, is de Huisvestingsverordening gewijzigd. De vergunningplicht geldt volgens de regeling vanaf 2 april 2021 voor het omzetten of omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Hiermee wil de gemeenteraad ook de al bestaande situaties van kamerverhuur in zelfstandige woonruimten onder de vergunningplicht brengen.
      
    
    
      3.2.
      Eiser is eigenaar van de onder 1.1 genoemde woningen. De onder 1.1 onder a genoemde woonruimten gebruikte eiser op het moment van inwerkingtreding van de 1e Wijziging van de Huisvestingsverordening al voor kamerverhuur. Hij stelt dat hij in de onder 1.1 onder b genoemde woningen toen ook al kamers verhuurde. Op 16 juli 2021 heeft eiser, na daartoe door verweerder te zijn uitgenodigd, aanvragen ingediend voor een omzettingsvergunning in de zin van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014, c.q. artikel 3.1.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening.
      
    
    
      3.3.
      Verweerder heeft, zoals onder 1.2 reeds is overwogen, aan eiser omzettingsvergunningen voor de woningen verleend, behalve voor de woningen op het adres [adres 7] en [adres 8] . De vergunningen voor deze woningen heeft verweerder geweigerd.  
      
    
    
      3.4.
      Aan de verleende vergunningen heeft verweerder onder meer de volgende voorschriften verbonden:
      a. a)	elke onzelfstandige woonruimte wordt door maximaal één volwassene bewoond;
      b)	binnen een termijn van twee jaar na afgifte van de vergunning moet de feitelijke situatie in lijn zijn gebracht met de eisen die de Huisvestingsverordening stelt aan het minimumgebruiksoppervlak per persoon;
      c)	binnen een termijn van twee jaar na afgifte van de vergunning moet de feitelijke situatie zo zijn dat sprake is van verhuur aan maximaal vier personen, waarbij de verhuur aan meer dan vier personen in die twee jaar slechts mag voortduren tot het moment dat die verhuur eindigt en in die periode niet opnieuw een aanvang mag nemen. 
      In de omzettingsvergunningen heeft verweerder vermeld dat deze niet overdraagbaar zijn. 
      
    
    
      3.5.
      Eiser heeft tevergeefs bezwaar gemaakt, tegen zowel de verleende vergunningen als de geweigerde vergunningen.
      
      
        
          Wat is het algemene toetsingskader van deze beroepen?
        
      
    
    
      4.1.
      Met de vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in een of meer onzelfstandige woonruimten beoogt de wetgever te voorkomen dat onevenwichtige of onrechtvaardige effecten van schaarste op de woningmarkt door verandering van de samenstelling van de woonruimtevoorraad zullen toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening (een deel van) de woonruimtevoorraad aanwijzen en onder de vergunningplicht brengen. In de verordening kan de gemeenteraad de categorieën en de daarvoor geldende begrenzingen aangeven. Het is niet uitgesloten dat de gemeenteraad de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. Uit artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 volgt dat de gemeenteraad de noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwen.	
      
    
    
      4.2.
      Het hierna te bespreken primaire geschilpunt tussen partijen ziet op eisers stelling dat (het omzettingsvergunningstelsel in) de Huisvestingsverordening onverbindend verklaard zou moeten worden of buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Bij de beoordeling van dit betoog is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing. Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, zoals de Huisvestingsverordening, kan de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In de eerste plaats gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift in strijd is met hogere regelgeving. Bij die toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen, naast de hogere regeling waaraan de rechter toetst, de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een richtsnoer. De enkele strijd met formele beginselen als het motiveringsbeginsel leidt in beginsel niet tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering (of onzorgvuldige voorbereiding) van het besluit tot vaststelling van het voorschrift echter oordeelt dat die motivering - in het licht van de aan de (lagere) wetgever gegeven bevoegdheid - absoluut ontoereikend is, maar niet kan oordelen dat er met de vaststelling van het voorschrift pertinent in strijd met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel is gehandeld, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.
      
      
        
          Waarop is de vergunningplicht van de (gewijzigde) Huisvestingsverordening gebaseerd?
        
        5.	De bevoegdheid tot het aanwijzen van categorieën woonruimte waarvoor de omzettingsvergunningplicht gaat gelden, is, zoals reeds is overwogen, neergelegd in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. In artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 heeft de wetgever de bevoegdheid van de gemeenteraad tot het aanwijzen en daarmee invoeren van de omzettingsvergunningplicht beperkt. 
      
      
    
    
      5.1.
      In artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 staat dat het verboden is om een woonruimte, die daartoe door de gemeenteraad is aangewezen, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. De gemeenteraad wijst in de huisvestingsverordening, met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad, de categorieën woonruimte, gelegen in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, aan waarvoor de omzettingsvergunningplicht gaat gelden. 
      
    
    
      5.2.
      In artikel 2, eerste lid van de Huisvestingswet 2014 staat dat de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van die wet slechts gebruikmaakt indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Die norm geldt dus ook voor het aanwijzen van woonruimte waarvoor de omzettingsvergunningplicht moet gaan gelden. In het tweede lid staat in welke gevallen de gemeenteraad ook van die bevoegdheden gebruik mag maken zonder dat daar die noodzaak voor bestaat, maar deze uitzondering ziet niet op artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014, zodat dat tweede lid voor onderhavige beoordeling niet van belang is. 
      
      
        
          De onderbouwing van de aanwijzing door de gemeenteraad
        
      
    
    
      5.3.
      Voor de invoering van de vergunningplicht heeft de gemeenteraad zich gebaseerd op het rapport ‘Schaarste op de woningmarkt, gemeente Zaanstad’ van 2 november 2020 dat RIGO Research en Advies heeft opgesteld (hierna: het Rigo-rapport). In de toelichting op de (gewijzigde) Huisvestingsverordening staat hierover het volgende: “Conclusie van dit onderzoek is dat de vraag naar koopwoningen in alle prijsklassen groter is dan het aanbod uit de voorraad en ook hoger dan het aantal recent betrokken woningen. Dit aanbodtekort geldt voor grondgebonden woningen en appartementen. Alleen in de middeldure huursector is sprake van een potentieel aanbodoverschot aan grondgebonden woningen, hierbij aangetekend dat er meer vraag is dan dat er woningen zijn betrokken in dit segment. Daarnaast vormt dit marktsegment een alternatief voor de vraag naar betaalbare koopwoningen, waarin ook sprake is van schaarste. Ook dit segment is daarmee als schaars te benoemen. Hiermee is er een grondslag om deze onevenwichtigheid als gevolg van schaarste met regulering te bestrijden.”
      
      
        
          Heeft de gemeenteraad de omzettingsvergunningplicht op een onjuiste grondslag gebaseerd? 
        
      
    
    
      6.1.
      Eiser wijst op artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening en stelt dat de gemeenteraad de vergunningplicht in dit geval (mede) stoelt op zijn motief om leefbaarheidsproblemen te voorkomen. Leefbaarheid mag, zo voert hij onder verwijzing naar artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 aan, niet het doel zijn om een omzettingsvergunningplicht in te voeren. 
    
    
      6.2.
      De rechtbank volgt eiser niet in dat betoog. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat in artikel 3.1.1 als doel van de omzettingsvergunningplicht is vermeld dat de aanwijzing geschiedt met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Dat doel kan niet anders worden begrepen dan dat de gemeenteraad met de aanwijzing van de woonruimte beoogt om onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen van schaarse woonruimte te bestrijden. In artikel 3.1.1. van de Huisvestingsverordening wordt daarnaast wel het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving genoemd, maar uit de toelichting op dat artikel blijkt dat het bij de aanwijzing primair gaat om het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige gevolgen van schaarste, zodat de gemeenteraad een toereikende grondslag voor regulering van een geconstateerde onevenwichtigheid die het gevolg is van schaarste, heeft vermeld. Dat daarnaast de leefbaarheid in de verordening mede als motief voor de aanwijzing wordt genoemd, maakt niet dat de gemeenteraad zijn bevoegdheid te buiten is gegaan. Weliswaar mag de gemeenteraad uitsluitend bij schaarste die leidt tot onevenwichtige of onrechtvaardige effecten de omzettingsvergunningplicht invoeren, maar een dergelijke vergunning mag vervolgens wel ook omwille van effecten op de leefbaarheid geweigerd worden.  
      
      
        
          Wat moest er onderbouwd worden voorafgaand aan invoering van de omzettingsvergunningplicht in de Huisvestingsverordening? 
        
        7.	Zoals eerder al is opgemerkt, maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van de Huisvestingswet 2014 slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Pas wanneer aan die voorwaarden is voldaan, mag de gemeenteraad gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van (delen van) de woonruimtevoorraad op het grondgebied van zijn gemeente en een vergunningplicht invoeren, in dit geval voor omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte (kamergewijze verhuur). Dit betekent dat de gemeenteraad moet onderbouwen dat a) sprake is van schaarste aan woonruimte en b) van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van die schaarste die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad.
      
      
      
        
          Is er sprake van schaarste aan woonruimte?
        
      
    
    
      8.1.
      In het Rigo-rapport wordt de woningvoorraad in kaart gebracht, naar eigendom en type woning. Daarna is de verhuisgeneigdheid in beeld gebracht, naar leeftijd en huidige woonsituatie. Vervolgens is onderzocht wat voor type woningen recent (dat wil zeggen 2,5 jaar geleden of korter) is betrokken, naar eigendom en type woning. In het rapport worden verschillende categorieën woningen onderscheiden. Voor huurwoningen wordt onderscheid gemaakt in woningen met een huur tot € 720,- per maand, huur tussen € 720,- en € 901,- per maand en woningen met een huur vanaf € 901,- per maand. Voor koopwoningen worden ook drie categorieën onderscheiden, te weten woningen met een koopprijs tot € 221.000,-, woningen met een koopprijs tussen € 221.000,- en € 409.000,- en woningen met een koopprijs vanaf € 409.000,-. In het rapport concludeert Rigo dat in alle prijsklassen meer vraag is dan aanbod, met uitzondering van huurwoningen tussen de € 720,- en de € 901 ,-. Rigo concludeert ook dat het aantal gevraagde woningen in alle segmenten en in koop en huur groter is dan het aantal recent betrokken woningen. Verder merkt Rigo op dat het segment huurwoningen tussen de € 720,- en de € 901,- ook een alternatief vormt voor de vraag naar koopwoningen tot de € 221.000, waarin ook sprake is van schaarste.
      
    
    
      8.2.
      Eiser heeft de juistheid van de bevindingen in het Rigo-rapport wel in algemene zin betwist, maar geen (tegen)rapport overgelegd dat maakt dat getwijfeld moet worden aan de juistheid van de bevindingen uit het Rigo-rapport, noch onderbouwd dat van de bevindingen van Rigo gelet op het door haar verrichte (literatuur)onderzoek niet zou kunnen worden uitgegaan. Aan de betwisting van die bevindingen gaat de rechtbank daarom voorbij. Het andersluidende standpunt van eiser faalt daarom. 
      
    
    
      8.3.
      Op grond van de bevindingen van Rigo kan de rechtbank verweerder volgen in het standpunt dat het Rigo-rapport laat zien dat er sprake is van schaarste aan woonruimte op alle onderdelen van de woonruimtevoorraad in Zaanstad. Dat het segment middeldure (grondgebonden) huurwoningen - hetgeen (voor een deel) het segment zou kunnen zijn, waartoe de woonruimten van eiser behoren - blijkens het Rigo-rapport in wezen minder gewild is, omdat die huurders per saldo die woningen liever willen verlaten dan dat daar vraag naar is, neemt niet weg dat Rigo ook heeft bevonden, dat het daadwerkelijk aantal betrokken (huur)woningen in dat segment toch duidelijk lager is dan het aantal gevraagde woningen. Rigo heeft er voorts onbestreden op gewezen dat dat marktsegment een alternatief vormt voor koopwoningen, waarvan de schaarste evident is, waardoor er in dat marktsegment van middeldure huur toch sprake is van schaarste.
      
    
    
      8.4.
      Het standpunt van eiser dat bij de vaststelling van de Huisvestingsverordening ook naar de toekomst gekeken moet worden, betekent niet dat het rapport van Rigo ontoereikend zou zijn. In de wet is niet opgenomen over welke periode schaarste aan woonruimte aannemelijk moet zijn. Bovendien neemt de rechtbank aan dat het rapport bedoeld is voor een periode van vier jaar, omdat de verordening op grond van de Huisvestingswet 2014 een maximale geldingsduur van vier jaar mag hebben, en dat dit betekent dat er in 2025 een herbeoordeling zal moeten plaatsvinden, zoals verweerder op zitting heeft aangevoerd.  Ook noemt verweerder het onderzoek van WiMRA, waar het Rigo-rapport naar verwijst. Uit dat onderzoek blijkt dat er in het verleden schaarste was, dat die schaarste er nu nog steeds is en ook in de nabije toekomst zal zijn, aldus verweerder. De rechtbank volgt verweerder daarin.
      
      
        
          Zijn er onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad?
        
      
    
    
      9.1.
      Gelet op artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 diende de gemeenteraad bij de aanwijzing van woonruimte in de Huisvestingsverordening waarop het omzettingsvergunningstelsel van toepassing zal zijn, ook aan te tonen dat het vergunningstelsel noodzakelijk en geschikt is om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van de geconstateerde schaarste te bestrijden. 
      
    
    
      9.2.
      Volgens verweerder volgt uit het Rigo-rapport dat voor de toekomst in alle segmenten behoefte bestaat aan een toename van - naar de rechtbank begrijpt - zelfstandige woonruimten en dat het tegenovergestelde effect wordt bereikt als een woning wordt ‘verkamerd’. Daarom is de vergunningplicht noodzakelijk en geschikt, aldus verweerder. Verder stelt verweerder zich op het standpunt  dat de schaarste van dien aard is dat invoering van de omzettingsvergunningplicht noodzakelijk is om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten te bestrijden en om aan de woningbehoefte te kunnen voldoen. Vraag en aanbod worden onvoldoende bij elkaar gebracht door het enkel bouwen van woningen, zo betoogt verweerder. De woningnood zal alleen maar toenemen als er voor de duurdere segmenten geen vergunningplicht zou worden opgenomen. De woningen in die segmenten worden dan naar verhouding meer en makkelijker voor kamerverhuur gebruikt, waardoor een deel van de duurdere woonruimtevoorraad niet meer beschikbaar is. Hierdoor komt ook de doorstroming vanuit het goedkopere segment onder druk te staan, naast de bestaande krapte op de markt. Dit alles leidt volgens verweerder tot onevenwichtige en onevenredige effecten, zoals een extreme krapte op de woningmarkt en een groot tekort aan (betaalbare) - naar de rechtbank begrijpt - zelfstandige woonruimten voor de beoogde doelgroep. Die effecten worden bestreden met invoering van de omzettingsvergunningplicht, aldus verweerder. 
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank volgt verweerder niet in dat betoog. De gemeenteraad heeft met het Rigo-rapport wel onderbouwd dat er sprake is van schaarste, maar dat rapport bevat geen gegevens waaruit volgt dat een omzettingsvergunningstelsel noodzakelijk en geschikt is om  onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van die schaarste te bestrijden. Met name is - met dat rapport - niet onderbouwd dat “verkamering” in de hele gemeente van zodanige omvang is dat daardoor onevenwichtige en onrechtvaardige effecten ontstaan en evenmin dat het tegengaan van wel voorkomende “verkamering” onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste kan bestrijden. De omvang van het verkameringsprobleem, laat staan de onevenwichtige of onrechtvaardige effecten daarvan, heeft de gemeenteraad niet in kaart gebracht. Verweerder voert dit wel aan, maar enkel in algemene bewoordingen zonder concrete onderbouwing. Met name de stelling dat het tegengaan van verkamering van duurdere segmenten in de woningmarkt tot bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt, heeft verweerder niet onderbouwd. Eiser heeft er in dit verband ook niet ten onrechte op gewezen dat hij met verkamering ook juist mede bijdraagt aan het oplossen van schaarste op de woningmarkt door juist meer onzelfstandige woonruimten aan te bieden. Ook uit het Rigo-rapport blijkt niet dat sprake is van onevenwichtige of onrechtvaardige effecten en dat ingrijpen noodzakelijk is. In dat rapport staat dat de gemeente er in beginsel voor zou kunnen kiezen om voor alle segmenten van de woningmarkt in Zaanstad een vergunningplicht voor kamerverhuur (en woningsplitsing) in te voeren. In het rapport is dat standpunt niet met gegevens onderbouwd, zodat het rapport geen grondslag biedt voor het betoog dat de invoering van het omzettingsvergunningstelsel daadwerkelijk noodzakelijk is. Op de zitting heeft verweerder erop gewezen dat er wachtlijsten bestaan en dat de doorstroom stagneert, maar ook daarmee heeft verweerder niet onderbouwd dat een omzettingsvergunningstelsel onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste bestrijdt. De rechtbank volgt verweerder niet in het betoog dat enkel het bestaan van lange wachtlijsten voldoende is om aan te tonen dat sprake is van effecten van schaarste die onevenwichtig en onrechtvaardig zijn waarvoor het omzettingsvergunningstelsel een oplossing biedt. Bij de vraag of de gemeenteraad gebruikmaakt van een bevoegdheid als die waar het in deze beroepen om gaat, mag verlangd worden dat bijvoorbeeld de omvang van het probleem en de behoefte aan voorzieningen zoals kamerverhuur in kaart worden gebracht. Dat is niet gebeurd. 
      
      
        
          Wat is de (tussen)conclusie?
        
      
      10. Uit het vorenstaande volgt dat de gemeenteraad bij de aanwijzing in de Huisvestingsverordening van categorieën woonruimte waarvoor de omzettingsvergunningplicht zou moeten gelden, wel heeft onderbouwd dat sprake is van schaarste maar niet dat sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het opnemen van een verbod tot omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, behoudens met vergunning, rechtvaardigt. De rechtbank sluit niet uit dat de gemeenteraad met nader onderzoek alsnog toereikend kan motiveren dat er wel grond is voor het instellen van het in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 geregelde verbod tot omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte zonder vergunning, zoals geregeld in hoofdstuk 3, afdeling I, van de Huisvestingsverordening. Dit brengt mee dat voormelde bepalingen in de voorliggende beroepen buiten toepassing gelaten moeten worden.
      
      
        
          Wat betekent dit voor de verleende vergunningen?
        
      
      11. De verleende vergunningen zijn gebaseerd op bepalingen die buiten toepassing moeten worden gelaten. Verweerder kon aan eiser geen vergunningplicht voor kamerverhuur tegenwerpen. Dit betekent dat de desbetreffende beroepen slagen. De bestreden besluiten van 26 april 2022 moeten worden vernietigd en de primaire besluiten moeten worden herroepen. Gelet op de overwegingen in het beroep, ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank bepaalt dat de vergunningen moeten worden geweigerd, vanwege het ontbreken van een vergunningplicht.
      
      
        
          Wat betekent dit voor de geweigerde vergunningen?
        
      
      12. Ook de beroepen in de zaken met nummers 22/2669 en 22/2672 slagen. Ook daarin heeft verweerder ten onrechte aan eiser een vergunningplicht voor omzetting/kamerverhuur tegengeworpen. De bestreden besluiten van 26 april 2022 die daarop betrekking hebben, moeten worden vernietigd. De rechtbank laat de rechtsgevolgen daarvan wel in stand omdat er geen vergunning voor kamerverhuur nodig is. Dat laat onverlet dat de primaire besluiten op een onrechtmatige grondslag berusten. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
      13.1.
      De beroepen zijn gegrond. Met de bestreden besluiten heeft verweerder artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 geschonden. Omdat de vergunningplicht voor omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte buiten toepassing moet worden gelaten, komt de rechtbank niet toe aan bespreking van de overige beroepsgronden.
      
    
    
      13.2.
      Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. 
      
    
    
      13.3.
      De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eiser gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Omdat het hier gaat om meer dan vier samenhangende zaken wordt de vergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.302,- (1 punt voor het indienen van de bezwaarschriften, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, elk met een waarde per punt van € 597,-, 1 punt voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 837,-, en een wegingsfactor 1 voor zwaarte en 1,5 voor samenhang). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        in alle beroepen
      
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt de bestreden besluiten;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van achtmaal € 184,- (per beroep eenmaal) aan eiser te vergoeden, zijnde in totaal een bedrag van € 1.472,-;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten, tot een bedrag van € 4.302,-;
    
    
      
        in de beroepen met zaaknummers 22/2666, 22/2667, 22/2668, 22/2670, 22/2671 en 22/2673
      
    
    - herroept de primaire besluiten;
    - weigert de gevraagde omzettingsvergunning vanwege het ontbreken van een vergunningplicht;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
    
    
      
        in de beroepen met zaaknummers 22/2669 en 22/2672 
      
    
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten met verbetering van de grondslag van de primaire besluiten in stand blijven.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, en mr. drs. J. de Vries en 
      mr. F.K. van Wijk, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 april  2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: in deze uitspraak aangehaalde wet- en regelgeving
    
    
      
        Huisvestingswet 2014
      
    
    
    
      Artikel 2
    
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van:
    a. de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of
    b. de artikelen 23a tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving,
    ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
    
      Artikel 21
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    
    
      
        Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021
        
      
    
    
    
      Artikel 3.1.1 Werkingsgebied
      Met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad of het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving wordt de volgende categorie woonruimte aangewezen:
    
    1. Woonruimte in de gemeente Zaanstad.
    2. In afwijking van het eerste lid is deze afdeling niet van toepassing op woonruimte in eigendom van corporaties.
    
    
    
    
      Artikel 3.1.2 (eerste lid) Reikwijdte vergunningplicht
    
    1. Verbod op omzetting in onzelfstandige woonruimte/ kamergewijze verhuur zonder vergunning
    Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 3.1.1 zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de wet van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in algemeen spraakgebruik ook wel aangeduid als zijnde kamergewijze verhuur.
    
    
  
  
     Verweerder baseert dit voorschrift op artikel 3.3.2. eerste lid, van de (gewijzigde) Huisvestingsverordening.
  
  
     Dit voorschrift is gebaseerd op artikel 3.3.2, tweede lid, in samenhang met artikel 3.3.1a, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 5.4, derde lid, van de (gewijzigde) Huisvestingsverordening.
  
  
     Verweerder baseert zich voor dit voorschrift op artikel 3.3.2, tweede lid, in samenhang met artikel 3.3.1a, tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 5.4, derde lid, van de (gewijzigde) Huisvestingsverordening.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van 23 juni 2021 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2021:1336, overweging 5.2.
  
  
     Een wet in formele zin is een wet die is vastgesteld door de Staten-Generaal samen met de Regering.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
  
  
     Parlementaire geschiedenis, Kamerstukken II 2019-2020, kamerstuknummer 35 353, nr. 3, p. 25.
  
  
     Dat volgt uit artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014.
  
  
     Vergelijk voor de oude tekst van artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 de uitspraak van 29 april 2020 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2020:1157.
  
  
     Per 24 september 2021, kennelijk is de vermelding van de 1 voor “Woonruimte” een verschrijving en moet die 1 worden geplaatst voor “Met het oog op…”.