ECLI:NL:RVS:2018:2060, Raad van State, 20-06-2018, 201706159/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 februari 2016 heeft het college aan ReststoffenEnergieCentrale B.V., handelend onder de naam Omrin, vijf lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer die hebben plaatsgevonden gedurende een storing op 1 en 2 oktober 2015 bij de Reststoffen Energie Centrale (hierna: REC) aan de Lange Lijnbaan 14 te Harlingen.

201706159/1/A1.
    Datum uitspraak: 20 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], en anderen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 juli 2017 in zaak nr. 16/3564 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 februari 2016 heeft het college aan ReststoffenEnergieCentrale B.V., handelend onder de naam Omrin, vijf lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer die hebben plaatsgevonden gedurende een storing op 1 en 2 oktober 2015 bij de Reststoffen Energie Centrale (hierna: REC) aan de Lange Lijnbaan 14 te Harlingen.
    
    Bij besluit van 21 juli 2016 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2018, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. H.A. Sarolea, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door ing. R.A. Dirksma en H. Stapert, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Omrin exploiteert aan de Lange Lijnbaan 14 te Harlingen de REC. De REC is een afvalverbrandingsinstallatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke brandbare afvalstoffen.
    
        [appellant] en anderen wonen in de omgeving van de REC en vrezen voor de verspreiding van dioxines en de mogelijke gevolgen daarvan voor hun gezondheid ter plaatse van hun woningen als gevolg van de activiteiten van de REC.
    
    1.1.    Op 1 en 2 oktober 2015 heeft bij de REC een storing plaatsgevonden waarbij op verschillende momenten de ID-Fan, de gehele installatie, de rookgasreiniging, het elektrostatisch filter en de actief kooldosering enige tijd buiten bedrijf zijn geweest. Als gevolg hiervan heeft een verhoogde emissie van dioxine, koolmonoxide en gasvormige en vluchtige organische stoffen plaatsgevonden.
    
    1.2.    In het besluit van 2 februari 2016 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat Omrin op 1 en 2 oktober 2015 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de voor de REC geldende omgevingsvergunning heeft overtreden doordat afvalstoffen zijn verbrand terwijl de actief kooldosering niet in werking was en de Wet milieubeheer heeft overtreden doordat zij het niet in werking zijn van de actief kooldosering niet zo spoedig mogelijk aan het college heeft gemeld. Verder heeft het college zicht op het standpunt gesteld dat Omrin het Activiteitenbesluit milieubeheer heeft overtreden doordat de thermische behandeling van afvalstoffen niet binnen vier uur is beëindigd toen de emissiegrenswaarden voor emissies in de lucht werden overschreden als gevolg van de storing, doordat de emissiegrenswaarden voor koolmonoxide en gasvormige en vluchtige organische stoffen tijdens de storing werden overschreden en doordat de stofmeter tussen het doekenfilter en de katalysator geen betrouwbare gegevens geeft in een storingssituatie. Ter voorkoming van herhaling van deze overtredingen heeft het college vijf lasten onder dwangsom opgelegd.
    
        Tegen dit besluit hebben onder meer [appellant] en anderen bezwaar gemaakt. In hun bezwaarschrift hebben zij in de kern aangevoerd dat het college ook handhavend moet optreden wegens andere overtredingen dan die waar het besluit van 2 februari 2016 op ziet, in het bijzonder wegens de overschrijding van de geldende jaargemiddelde emissieconcentratie voor dioxinen/furanen.
    
        Bij het besluit op bezwaar van 21 juli 2016 heeft het college het bezwaar van [appellant] en anderen ongegrond verklaard, omdat het bezwaar geen betrekking heeft op het besluit van 2 februari 2016 en daarom niet kan leiden tot een ander, herzien, besluit.
    
        Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] en anderen tevens aangemerkt als een verzoek om handhaving wegens de daarin gestelde overtredingen. Bij besluit van 18 augustus 2016 heeft het college dat handhavingsverzoek afgewezen. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend zodat dit besluit onherroepelijk is geworden.
    
    2.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 2 februari 2016 onvolledig is, omdat daarbij geen last onder dwangsom is opgelegd wegens de overschrijding van de maximaal toegestane jaarvracht aan dioxine. Zij betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in reactie op hun bezwaarschrift een afzonderlijk besluit mocht nemen, waartegen zij opnieuw bezwaar hadden moeten maken. Daarbij verwijzen zij naar de toelichting bij de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) waarin onder meer staat dat de wetgever heeft willen voorkomen dat de belanghebbende die een procedure heeft lopen, steeds gedwongen zou zijn opnieuw bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen nadere vervolgbesluiten. Volgens hen volgt daaruit dat het college hun bezwaren had moeten beoordelen in het kader van het door hen gemaakte bezwaar tegen het besluit van 2 februari 2016.
    
    2.1.    Bij het besluit van 2 februari 2016 heeft het college ambtshalve vijf lasten onder dwangsom opgelegd vanwege vijf door het college geconstateerde overtredingen. De door [appellant] en anderen gestelde overschrijding van de maximaal toegestane jaarvracht aan dioxine is niet geconstateerd in dat besluit. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 21 juli 2016 dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de in bezwaar aangevoerde stelling dat ook handhavend moet worden opgetreden wegens deze overtreding, geen betrekking heeft op het besluit van 2 februari 2016. De omstandigheid dat er bij de REC ook andere overtredingen zouden plaatsvinden dan die waartegen het college bij het besluit van 2 februari 2016 optreedt, maakt niet dat dat besluit onvolledig is. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit van 2 februari 2016 onvolledig is.
    
        Het betoog faalt in zoverre.
    
    2.2.    Indien [appellant] en anderen wensen dat het college handhavend optreedt wegens de andere overtredingen die volgens hen plaatsvinden, kunnen zij het college daarom verzoeken en moet het college een besluit nemen op dat verzoek. In dit geval heeft het college hun bezwaarschrift tegen het besluit van 2 februari 2016 al aangemerkt als een verzoek om handhaving en dat verzoek bij afzonderlijk besluit van 18 augustus 2016 afgewezen.
    
        De door [appellant] en anderen aangehaalde toelichting bij de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb kan niet los worden gezien van hetgeen daarin is bepaald. Het eerste lid van artikel 6:19 van de Awb, waarin dat nu is bepaald, luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben." Hierin is geregeld dat hangende een bezwaar of beroep tegen een besluit, nadere besluiten die strekken tot intrekking, wijziging of vervanging van dat besluit worden meegenomen in de reeds aanhangige procedure tegen dat besluit. Daardoor hoeft de degene wiens bezwaar of beroep aanhangig is, geen bezwaar te maken of beroep in te stellen tegen het nadere besluit.
    
        Anders dan [appellant] en anderen veronderstellen, volgt uit dit artikel en de toelichting niet dat, indien in een bezwaarschrift aspecten aan de orde worden gesteld die geen betrekking hebben op het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, een bestuursorgaan in het besluit op dat bezwaar ook over die aspecten een beslissing moet nemen. Uit de toelichting volgt dan ook niet dat het college in het besluit op bezwaar van 21 juli 2016 had moeten besluiten om al dan niet handhavend op te treden tegen de in het bezwaarschrift van [appellant] en anderen gestelde overtredingen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college daarover een afzonderlijk besluit mocht nemen.
    
        Indien het college in het besluit op bezwaar van 21 juli 2016 wel had besloten om al dan niet handhavend op te treden wegens andere overtredingen dan die waar het besluit van 2 februari 2016 op zag, dan was die beslissing overigens naar zijn aard een primair besluit geweest waartegen eerst bezwaar open stond.
    
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    
    w.g. Kramer
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
    
    687.