ECLI:NL:RBROT:2023:4460, Rechtbank Rotterdam, 23-05-2023, ROT 22/278
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges omgevingsvergunning. Verweerder mag leges heffen op basis van bouwkosten die zijn gebaseerd op normbedragen. 
        Verweerder maakt de in aanmerking te nemen bouwkosten echter niet aannemelijk. Eiseres slaagt daar evenmin in. De rechtbank schat vervolgens zelf de hoogte van bouwkosten.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 22/278 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 mei 2023 in de zaak tussen
    
      [naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: [naam gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.K. Lanser).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij aanslag met als dagtekening 1 april 2021 (de aanslag) heeft verweerder van eiseres € 107.108,84 aan leges omgevingsvergunning geheven.
    
    
    
      Bij uitspraak op bezwaar van 10 januari 2022 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de aanslag ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft op 19 januari 2022 tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 9 september 2022 op zitting behandeld. Eiseres en verweerder zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verder is voor verweerder ook verschenen [persoon A] , kostendeskundige. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst en eiseres in de gelegenheid gesteld nadere stukken in te dienen.
    
    
    
      Bij brief van 17 oktober 2022 heeft eiseres dit gedaan.
      Verweerder heeft hierop bij brief van 19 december 2022 gereageerd.
    
    
    
      De zaak is op 30 januari 2023 opnieuw op zitting behandeld. Eiseres en verweerder zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verder is voor verweerder ook verschenen [persoon A] , kostendeskundige. 
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1.
      Eiseres heeft op 11 december 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een multifunctionele bedrijfshal op bedrijventerrein Nesselande. Als geschatte kosten voor de werkzaamheden heeft eiseres € 900.000,- exclusief omzetbelasting opgegeven. Op de aanvraag is de Verordening leges omgevingsvergunning 2020 (de Verordening) van toepassing.
      
    
    
      1.2.
      In afwijking van de door eiseres opgegeven bouwkosten, heeft verweerder de aanslag gebaseerd op € 5.330.000,- aan bouwkosten. In het bestreden besluit heeft verweerder die berekening gehandhaafd onder verwijzing naar de NEN 2699 (“Investerings- en exploitatiekosten van onroerende zaken - Begripsomschrijvingen en indeling”) en de artikelen 1.1 en 1.1.1 van de Tarieventabel behorend bij de Verordening (de Tarieventabel).
      
    
    
      1.3.
      
        In het verweerschrift heeft verweerder een herberekening van de kosten gemaakt. De grondslag van de aanslag is daarbij verlaagd van € 5.330.000,- naar € 4.456.720,- wat heeft geleid tot vermindering van de aanslag van € 107.108,84 naar een bedrag van € 89.821,60. 
        Nadat de rechtbank het onderzoek op de zitting van 9 september 2022 heeft geschorst, heeft verweerder de heffingsgrondslag verder verlaagd naar € 4.370.915,-. Dit leidt tot een aanslag van € 88.062,60. 
      
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      2. Omdat verweerder in beroep een lagere heffingsgrondslag verdedigt dan in het bestreden besluit, is het beroep gegrond en moet het bestreden besluit worden vernietigd. 
      
      3. Eiseres is van mening dat ook een heffingsgrondslag van € 4.370.915,- te hoog is. Volgens haar kan de heffingsgrondslag maximaal € 1.700.000,- aan bouwkosten zijn. 
      Zij voert daartoe aan dat de daadwerkelijke bouwkosten de heffingsgrondslag voor de leges moeten zijn, zonder toepassing van NEN 2699, zoals verweerder heeft gedaan, omdat die norm niet is bedoeld voor het berekenen van bouwleges. 
      
      4. Het klopt zoals eiseres stelt, dat de NEN 2699 niet bedoeld is om de bouwkosten van een project te berekenen. Maar gelet op artikel 1.1. en 1.1.1 van de Tarieventabel en de toelichting daarop, is dat hier ook niet gebeurd.
      In hoofdstuk 1 van de Tarieventabel staat voor zover hier van belang:
      
      
        
          1.1
        
        
          Maatstaf van heffing:
        
      
      
      
        
          Maatstaf van heffing zijn de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft.
        
      
      
      
      
      
      
        
          1.1.1
        
        
          De totale bouwkosten worden berekend volgens de NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van gebouwen – Begripsomschrijvingen en indelingen) en hierop gebaseerde kengetallen en ramingsprogramma’s.
        
      
      
      
        De toelichting op de Verordening vermeldt (voor zover hier van belang):
      
      
      
        
          “Bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt de hoogte van de verschuldigde leges bepaald aan de hand van de in artikel 1.1.1 vastgelegde objectieve prijsbepalingsmethodiek. Daarbij gaat het altijd om de prijs die van toepassing is op de bedrijfsmatige realisatie van het aangevraagde bouwplan. (…) Voor een nadere duiding van de gekozen kostenbepalingsmethodiek wordt verwezen naar de betreffende NEN.”
        
      
      
      
        De rechtbank leidt hieruit af dat de NEN 2699 niet direct wordt gebruikt voor de berekening van de bouwkosten, dat kan ook niet, maar de NEN 2699 wordt gebruikt om te bepalen wat onder bouwkosten valt, waarna aan de hand van kengetallen en ramingsprogramma’s de bouwkosten worden berekend. Het gaat daarbij om bouwkosten die door een derde voor een bepaald project zouden worden betaald. 
      
      
      5. Het is daarbij niet zo dat de werkelijk betaalde bouwkosten leidend moeten zijn. Zoals verweerder terecht stelt, mag hij leges heffen over bouwkosten die zijn gebaseerd op normbedragen (en niet op de echte bouwkosten). Dit volgt onder meer uit de uitspraak van de Hoge Raad van 10 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:689.
      
      6. Dat andere gemeenten andere methoden aanhouden om de bouwkosten en/of de leges te berekenen, waar eiseres op wijst, is niet van belang. De gemeenteraad van Rotterdam die de Verordening vaststelt, mag zijn eigen afweging maken. 
      
      7. De conclusie is dat de heffingsgrondslag die verweerder gebruikt, in orde is. 
      
      8. De rechtbank moet vervolgens beoordelen of verweerder de bouwkosten terecht nader heeft vastgesteld op € 4.370.915,- of dat die, zoals eiseres betoogt, niet meer kunnen bedragen dan € 1.700.000,-.
      
    
    
      8.1
      Dat verweerder niet van de werkelijke bouwkosten uit hoeft te gaan, betekent niet dat hij de bouwkosten waarop de aanslag is gebaseerd niet hoeft te onderbouwen. De bewijslast dat de bouwkosten waarop de aanslag is gebaseerd niet te hoog zijn vastgesteld, rust op hem (vergelijk rechtsoverweging 6.4.3. van de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam van 18 december 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:4979).
      
    
    
      8.2
      
        Verweerder heeft een recapitulatie controle berekening leges (Nieuwbouw bedrijfsverzamelgebouw) van de kostendeskundige van 14 maart 2022 overgelegd. De hierin opgenomen bedragen zijn gebaseerd op normbedragen die in het ramingsprogramma zitten, zoals op de zittingen door verweerder toegelicht.
        De rechtbank vindt dit op zich een afdoende en objectiveerbare methode om de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald te berekenen. Alleen is onduidelijk, zoals ook door eiseres op de zittingen betoogd, waarop deze normbedragen gebaseerd zijn. Dat de gebruikte kengetallen en ramingsprogramma’s in de bezwaarfase bij verweerder ter inzage liggen, zoals uit artikel 1.1.2. van de Tarieventabel volgt, geeft (in beroep) evenmin duidelijkheid. 
        De controle berekening van verweerder is daarom onvoldoende te controleren door eiseres en de rechtbank en als gevolg daarvan is de onderbouwing hiervan onvoldoende. Verweerder slaagt daarom niet in zijn bewijslast.
      
      
      
        9.	Omdat verweerder niet in zijn bewijslast is geslaagd, beoordeelt de rechtbank of eiseres de door haar voorgestane bouwkosten aannemelijk maakt. Dat is niet het geval.
      
      
    
    
      9.1
      
        Hoewel de onderbouwing van de door verweerder ingebrachte controleberekening onvoldoende te controleren is, hecht de rechtbank hier wel betekenis aan, omdat het een afdoende en objectiveerbare methode is om de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald, te berekenen, zoals reeds overwogen. Het legt daarom voldoende gewicht in de schaal om niet enkel van de door eiseres overgelegde facturen uit te gaan als een gangbare prijs in het economisch verkeer. 
        Hierbij merkt de rechtbank op dat het feit dat de werkelijke bouwkosten lager zijn dan de berekening van verweerder aan de hand van normbedragen, niet betekent dat je voor de leges uit moet gaan van die werkelijke kosten. Zie daarvoor nogmaals de uitspraak van de Hoge Raad van 10 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:689.
      
      
      10. Omdat beide partijen de door hen voorgestane heffingsmaatstaf niet aannemelijk maken, stelt de rechtbank deze schattenderwijs vast op € 2.500.000,-. De rechtbank heeft daarbij betrokken wat partijen over en weer naar voren hebben gebracht en de nadere stukken die zijn overgelegd.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      11. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd en de rechtbank zal de grondslag voor de legesheffing vaststellen op € 2.500.000,- aan bouwkosten. Een heffingsmaatstaf van € 2.500.000,- leidt op basis van de Tarieventabel tot een aanslag van € 49.708,84.‬
      
      12. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
      
      13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        stelt de legesaanslag vast op een bedrag van € 49.708,84, gebaseerd op een heffingsgrondslag van € 2.500.000,-;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. N. Boonstra, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. M. Noordegraaf, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Informatie over hoger beroepEen partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het Gerechtshof Den Haag waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.