ECLI:NL:RVS:2016:1345, Raad van State, 18-05-2016, 201508568/1/R6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 oktober 2015 heeft het college aan Rijkswaterstaat Corporate Dienst een omgevingsvergunning verleend voor het aanpassen van het terrein van het als rijksmonument aangewezen complex "Openluchtzwembad De Papiermolen" te Groningen als gevolg van de reconstructie van de rijkswegen A7 en A28.

201508568/1/R6.
    Datum uitspraak: 18 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen en Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen, beide gevestigd te Groningen,
    appellanten,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 oktober 2015 heeft het college aan Rijkswaterstaat Corporate Dienst een omgevingsvergunning verleend voor het aanpassen van het terrein van het als rijksmonument aangewezen complex "Openluchtzwembad De Papiermolen" te Groningen als gevolg van de reconstructie van de rijkswegen A7 en A28.
    
    Tegen dit besluit hebben Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen en Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen en Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2016, waar Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen en Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen, vertegenwoordigd door drs. K.I. Marnink en drs. K. Nienhuys, bijgestaan door mr. L. Boerema, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.H. Tuitert en R.W. Nomden, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
    Voorts is Rijkswaterstaat Corporate Dienst, vertegenwoordigd door M.A. Sanders, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Het geschil
    
    1. Rijkswaterstaat Corporate Dienst heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanpassen van het terrein bij het openluchtzwembad De Papiermolen in verband met de aanleg van een ongelijkvloerse kruising van de rijksweg A7 met de A28 te Groningen, zoals voorzien in het tracébesluit "A7/N7 Zuidelijke Ringweg Groningen, fase 2" van 29 september 2014. Het voorziene knooppunt heeft een groter ruimtebeslag dan het huidige verkeersplein, waardoor een deel van het terrein van het complex Openluchtzwembad De Papiermolen aan de Papiermolenlaan 3 en 3a te Groningen voor de aanleg nodig is. Het complex Openluchtzwembad De Papiermolen is bij besluit van 8 november 2010 aangewezen als rijksmonument. De door Rijkswaterstaat Corporate Dienst aangevraagde vergunning betreft uitsluitend een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Bij het bestreden besluit heeft het college de aangevraagde vergunning onder voorwaarden verleend. Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen en Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen kunnen zich niet verenigen met deze vergunningverlening, onder meer omdat het belang van de monumentenzorg zich volgens hen daartegen verzet en onvoldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de kap van bomen en bosschages voor vleermuizen in en om het gebied. Het college betwist de ontvankelijkheid van beide stichtingen.
    
    De vergunning
    
    2. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning als hier in geding is de omschrijving bij de aanwijzing tot beschermd monument van belang (vergelijk de uitspraken van 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5889, en 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8495). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 25 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK4373, en 28 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX9498) geeft de omschrijving bij de aanwijzing aan welke aspecten van het monument in het bijzonder beschermingswaardig zijn. Die beschermenswaardige aspecten moeten betrokken worden bij het besluit tot al dan niet verlenen van een vergunning voor het wijzigen, verstoren of verwijderen van een beschermd monument.
    
    2.1. Het complex Openluchtzwembad De Papiermolen (complexnummer 531515) is in het monumentenregister als volgt omschreven: het complex openluchtzwembad De Papiermolen bestaat uit (1) hoofdgebouw, (2) een dienstwoning, (3) vijf baden; wedstrijdbad, halfdiep bad, ondiep bad, instructiebad, kleuterbad, twee betonnen boogbruggen en twee rechte bruggen van beton, (4) een grote zittribune met trap en hoge scheidingsmuur, (5) de aanleg bestaande uit de rechte betonnen brug, centrale middenruimte, speelweide, zonneweide, bosschages en groensingels en tegelpaden, (6) een kiosk voor de badmeester met nabij geplaatste betonnen muurtjes, waadbak met traptreden, opvangbak en douches, (7) drie toiletgebouwtjes, en (8) verschillende kunstwerken en speelwerktuigen.
    
    2.2. De aanvraag ziet op het verkleinen van de ligweide en de daarmee gepaard gaande herinrichting van het groen op het terrein van het openluchtzwembad De Papiermolen. De zonneweide, bosschages en groensingels maken volgens de hiervoor weergegeven omschrijving deel uit van de te beschermen aspecten van het monument. Deze te beschermen aspecten van het monument worden door de herinrichting van het terrein met de realisatie van een zogenoemde greenwall, de aanleg van nieuwe beplanting en het behoud van een deel van de bestaande beplanting gewijzigd. Naar het oordeel van de Afdeling ziet het bestreden besluit daarmee niet op het verwijderen van bomen en planten oftewel sloop van een deel van het monument. Daarbij betrekt de Afdeling dat de bomen en struiken niet individueel worden beschermd door de aanwijzing van het terrein bij het zwembad als rijksmonument. Evenmin ziet het bestreden besluit op de in de aanvraag vermelde werkzaamheden die moeten plaatsvinden aan de zogenoemde Papiermolenvijver en het daarbij gelegen park nu deze, zoals ook ter zitting is besproken, niet behoren tot het terrein van het als monument aangewezen complex Openluchtzwembad De Papiermolen.
    
    Ontvankelijkheid
    
    3. Het college stelt dat beide stichtingen geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit en dat daarom het door hen ingestelde beroep niet-ontvankelijk is. Daartoe voert het college aan dat de stichtingen geen op de monumentenzorg toegesneden belangen vertegenwoordigen. Ten aanzien van Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen stelt het college dat het hier aan de orde zijnde terrein geen deel uitmaakt van de leefomgeving van de bewoners in de wijken die de stichting volgens haar doelstelling behartigt. Omwonenden kunnen volgens het college alleen tegen betaling gebruik maken van het zwembadterrein. Ook bij een bundeling van individuele belangen zou er volgens het college geen ontvankelijk beroep zijn nu de dichtstbijzijnde woonbebouwing staat op een afstand van 200 m van het terrein van het monument en er vanuit deze bebouwing geen zicht is op het monument. Ten aanzien van Stichting Vleermuiswerkgroep stelt het college dat de bescherming van vleermuizen, zoals de stichting volgens haar doelstelling nastreeft, in het bestreden besluit niet in het geding is. Het betreft hier geen activiteiten die ingevolge de Flora- en faunawet verboden zijn, aldus het college.
    
    3.1. Ingevolge artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    3.2. De Afdeling overweegt dat voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb bepalend is of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    
    3.3. Ten aanzien van Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van haar statuten stelt de stichting zich ten doel in het gebied rond de A7/N7 in Groningen (hierna te noemen: ZRW-gebied) het behoud en de verbetering van het stedelijk leefmilieu, de leefomgeving en leefbaarheid te bevorderen in het belang van de bewoners in dit gebied, waaronder uitdrukkelijk ook begrepen het voeren van gerechtelijke procedures.
    
    Ingevolge het tweede lid worden in deze statuten met ZRW-gebied bedoeld de wijken De Buitenhof, Laanhuizen, Grunobuurt, Rivierenbuurt, Herewegbuurt, Oosterpoort, de Linie Helpman, De Wijert, Hoornse wijken en Piccardthof een en ander zoals deze in tweeduizend tien door de gemeente Groningen als zodanig worden aangeduid.
    
    Ingevolge het derde lid wordt tot het werkgebied van de stichting ook het omliggende gebied gerekend. Voor zover daarin activiteiten en ontwikkelingen plaatsvinden die op het gebied van leefmilieu en/of leefomgeving en/of leefbaarheid gevolgen kunnen hebben voor de belangen van de bewoners van het ZRW-gebied.
    
    3.4. Onder verwijzing naar de uitspraak van 22 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR2516, overweegt de Afdeling dat bij het verlenen van een monumentenvergunning ten behoeve van werkzaamheden met een ruimtelijke uitstraling voor naastgelegen panden, het belang van de eigenaar van een naburig pand rechtstreeks is betrokken. Onder ruimtelijke uitstraling in het kader van een te verlenen monumentenvergunning moet in het algemeen worden verstaan de waarneembare invloed die de te vergunnen werkzaamheden zullen hebben op de omgeving.
    
    3.5. Het monument bevindt zich in het werkgebied van Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen. De vergunde werkzaamheden betreffen een verkleining van de ligweide van het monumentencomplex De Papiermolen. Naar het oordeel van de Afdeling gaat het hier om een interne aanpassing van de ligweide. Niet aannemelijk is dat de vergunde werkzaamheden een waarneembare invloed zullen hebben op de omgeving. Nu niet aannemelijk is geworden dat de vergunde werkzaamheden een ruimtelijke uitstraling zullen hebben, is geen sprake van een mogelijke invloed op het stedelijke leefmilieu, de leefomgeving en de leefbaarheid in het werkgebied van de stichting, zodat niet kan worden geoordeeld dat de Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen een rechtstreeks bij het aan de orde zijnde besluit betrokken belang heeft.
    
    Voor zover Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen stelt een bundeling van individuele belangen te creëren, overweegt de Afdeling dat er behoudens de enkele woning aan de Papiermolenlaan 2 geen woonbebouwing is in de directe omgeving van het zwembadterrein en dat er behoudens de bewoners van die woning verder geen omwonenden zijn die zicht hebben op het monument. Niet aannemelijk is dat omwonenden gevolgen kunnen ondervinden van de voorgenomen activiteit. Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen brengt door het optreden in rechte aldus geen bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijke optreden van individuele natuurlijke personen die door dat besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Dat de bewoners van de woning aan de Papiermolenlaan 2 belanghebbenden zouden kunnen zijn bij een beroep tegen het bestreden besluit en, zoals blijkt uit het door de stichting overgelegde nader stuk, de bewoners van deze woning het beroep van de stichting ondersteunen, is onvoldoende om te kunnen spreken van een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen. Een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen kan evenmin worden ontleend aan de door Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen genoemde omstandigheid dat veel bewoners uit de omliggende wijken gebruik maken van het zwembad. Dit is ontoereikend om te kunnen spreken van een bijzonder individueel belang dat hen onderscheidt van anderen die van het zwembad gebruik willen maken.
    
    3.6. Uit het voorgaande volgt dat Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb is bij het bestreden besluit. De door de Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen genoemde omstandigheid dat haar beroep inzake het tracébesluit "A7/N7 Zuidelijke Ringweg Groningen, fase 2" door de Afdeling ontvankelijk is geacht, is onvoldoende reden om ook het onderhavige beroep, voor zover ingesteld door Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen, ontvankelijk te achten.
    
    3.7. Ten aanzien van Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van haar statuten heeft de stichting ten doel: het met elkaar in contact brengen van mensen die zich interesseren voor vleermuizen, teneinde door plezierige samenwerking de vleermuiskunde te beoefenen en de bescherming van inheemse vleermuizen, in het bijzonder in de provincie Groningen te bevorderen.
    
    Ingevolge het tweede lid tracht de stichting haar doel te bereiken door:
    
    a. het bevorderen, begeleiden en uitvoeren van onderzoek naar het voorkomen en de levenswijze van vleermuizen;
    
    b. het bevorderen van contacten met en tussen actief in vleermuiskunde en bescherming geïnteresseerde personen;
    
    c. de publicatie van de door de leden verzamelde gegevens of waarnemingen inzake vleermuizen;
    
    d. het geven van voorlichting en adviezen;
    
    e. het onderhouden van contacten met instanties, organisaties en particulieren;
    
    f. het bevorderen dan wel uitvoeren van beschermingsmaatregelen,
    
    benevens het verrichten van al hetgeen met het bovenstaande in de ruimste zin verband houdt of daaraan bevorderlijk kan zijn.
    
    3.8. Nu het bestreden besluit, zoals hiervoor onder 2.2 is overwogen, geen betrekking heeft op het verwijderen van bomen en planten en deze juist invloed kunnen hebben op het leefgebied van vleermuizen, is niet aannemelijk geworden dat de activiteit die het bestreden besluit mogelijk maakt valt onder de reikwijdte van de doelstelling van de stichting. Gelet hierop is het door Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen krachtens haar statuten in het bijzonder behartigde algemene belang niet rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken, zodat Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb bij het bestreden besluit.
    
    3.9. Voor zover Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen en Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen hebben aangevoerd dat uit de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1081, volgt dat zij als belanghebbenden moeten worden aangemerkt, omdat zij belanghebbenden zouden zijn bij een omgevingsvergunning voor het vellen van houtopstanden dan wel een toestemming ingevolge de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) en deze gezamenlijk hadden moeten worden aangevraagd met onderhavige vergunning overweegt de Afdeling als volgt. In de door de stichtingen genoemde uitspraak heeft de Afdeling het volgende overwogen:
    
    "2.3.1. Onder het vóór de Wabo geldende recht kon de kring van belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht, bij bijvoorbeeld een vergunning op grond van de Wet milieubeheer voor het in werking hebben van een inrichting aanmerkelijk ruimer zijn dan de kring van belanghebbenden bij bijvoorbeeld een uitwegvergunning voor de aanleg van een uitweg vanuit die inrichting. Nu uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo niet blijkt dat de wetgever dit verschil in omvang van de kringen van belanghebbenden heeft willen opheffen, ligt het in de rede om, indien een bestreden omgevingsvergunning meer dan één toestemming als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bevat, per toestemming te bepalen of degene die een rechtsmiddel heeft aangewend belanghebbende is. Het ligt eveneens in de rede dat deze regel uitzondering lijdt voor zover de betrokken vergunning ziet op een activiteit als bedoeld in de zin van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2."
    
    3.10. Anders dan in de door Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen en Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen aangevoerde uitspraak het geval was, ziet het bestreden besluit in dit geschil niet op meerdere toestemmingen. Er is bovendien geen sprake van een onlosmakelijke samenhang tussen de bestreden omgevingsvergunning en een eventueel vereiste toestemming voor het vellen van houtopstanden of een toestemming op grond van de Ffw. Zoals hiervoor onder 2.2 is overwogen, ziet de bestreden omgevingsvergunning niet op het verwijderen van bomen en planten. Onder deze omstandigheden kunnen Stichting Leefomgeving Zuidelijke Ringweg Groningen en Stichting Vleermuiswerkgroep Groningen geen belang bij de bestreden omgevingsvergunning ontlenen aan hun belang bij de andere genoemde toestemmingen die voor de uitvoering van de aanleg van de ongelijkvloerse kruising van de A7 en de A28 eventueel noodzakelijk zijn.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    4. Het beroep is niet-ontvankelijk.
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
    
    w.g. Uylenburg w.g. Alderlieste
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2016
    
    590.