ECLI:NL:CBB:2012:BV8596, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-02-2012, AWB 10/617
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2012-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Toezicht, medewerkingsplicht
        Stichting Controlebureau voor Pluimvee, Eieren en Eiproducten; efficiënte taakverdeling tussen controle-instanties

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
      AWB 10/617				23 februari 2012
      20311 Tuchtgerecht Pluimvee en Eieren
    
     
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    V.O.F. A, te B, appellante van een op 7 april 2010 tegen haar gewezen tuchtbeschikking van het Tuchtgerecht van de Stichting Controlebureau voor Pluimvee, Eieren en Eiproducten (hierna: Tuchtgerecht). 
     
    
    1.	De procedure
    
    
      Bij uitspraak van 7 april 2010 met kenmerk TS 26/2010 (aangehecht), aan appellante toegezonden bij brief van 27 mei 2010, heeft het Tuchtgerecht aan appellante een maatregel opgelegd als bedoeld in artikel 7 van het Reglement op de Tuchtrechtspraak van de Stichting Controlebureau voor Pluimvee, Eieren en Eiproducten.
      Bij brief van 17 juni 2010, bij het College binnengekomen op 21 juni 2010, heeft appellante beroep ingesteld tegen de uitspraak. 
      Bij brieven van 12 en 16 juli 2010 heeft de secretaris van het Tuchtgerecht op de zaak betrekking hebbende stukken doen toekomen aan de griffier van het College.
      Bij brief van 23 juli 2010 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld. 
      Het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 20 september 2011, alwaar namens appellante C is verschenen. Van de zijde van de Stichting Controlebureau voor Pluimvee, Eieren en Eiproducten (hierna: Stichting CPE) is R.J.H. Jans, inspecteur, verschenen. Vervolgens is ter zitting het onderzoek gesloten. 
      Het College is tot het oordeel gekomen dat het onderzoek in de zaak niet volledig is geweest en dat heropening geboden is. Bij brief 27 september 2011 is hiervan mededeling gedaan en heeft het College de Stichting CPE vragen gesteld. Bij brief van 24 oktober 2011 heeft de Stichting CPE antwoord gegeven op de aan haar gestelde vragen, waarna appellante daarop bij brief van 24 november 2011 een reactie heeft gegeven. Vervolgens heeft het College met toestemming van partijen het onderzoek gesloten. 
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
    
      “ Artikel 5:13
      Een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.  
    
    
    
      Artikel 5:20
      1. Een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
      (…)”
    
    
    Verordening (EG) Nr. 543/2008 van de Commissie van 16 juni 2008 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de handelsnormen voor vlees en pluimvee (PB L157 van 17.6.2008, blz. 46), hierna: Verordening (EG) Nr. 543/2008, zoals nadien gewijzigd, bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende: 
    
    
      “ Artikel 4
      1.De benamingen waaronder de in deze verordening bedoelde producten worden verkocht, […], zijn die welke zijn vermeld in artikel 1 van deze verordening  […]; bovendien wordt verwezen:
      - […]
      - voor delen van pluimvee, naar de respectieve soorten. 
      (…)
    
    
    
      Artikel 5
      (…)
      2. Onverminderd de overeenkomstig Richtlijn 2000/13/EG vastgestelde nationale voorschriften moeten inzake etikettering, aanbiedingsvorm en reclame met betrekking tot voor de eindverbruiker bestemd vlees van pluimvee de in leden 3 en 4 van dit artikel genoemde bijkomende eisen in acht worden genomen.  
      3. Voor vers vlees van pluimvee moet de datum van minimale houdbaarheid worden vervangen door de uiterste consumptiedatum […].
      4. Voor voorverpakt vlees van pluimvee dienen op de voorverpakkingen of op het daaraan gehechte etiket tevens de volgende gegevens te worden vermeld: 
      (…)
      d) het erkenningsnummer van het slachthuis of de uitsnijderij dat is toegekend (…).
    
    
    (…)
    
    
      Artikel 9
      (…)
      2. Op alle voorverpakkingen moet het gewicht van het product, bekend als “nominaal gewicht”, worden vermeld (…).
      (…)”
    
    
    Het Besluit van 19 september 2007, houdende regels inzake de kwaliteit van landbouwproducten (Stb. 2007, nr. 344), nadien gewijzigd, hierna: Landbouwkwaliteitsbesluit 2007, luidde, ten tijde voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
      “ Artikel 5
      Vlees van pluimvee wordt slechts in de handel gebracht indien voldaan is aan artikel 116 en Bijlage XIVa B, punt III van verordening (EG) 1234/2007 en de artikelen 3 tot en met 20 van verordening (EG) 543/2008 en de bij of krachtens dit besluit gestelde regels.
    
    
    (…)
    
    
      Artikel 13
      De Stichting CPE is de instantie, bedoeld in artikel 15, tweede lid, van verordening (EG) 543/2008 en artikel 24, eerste lid, van verordening (EG) 589/2008 en belast met:
      a. het toezicht op de naleving van bij of krachtens dit besluit gestelde regels ten aanzien van eieren en ten aanzien van vlees van pluimvee;
      (…)”
    
    
    De Nota van Toelichting bij het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
      “ (…)
      Bij de daadwerkelijke uitvoering van de controle zal als uitgangspunt worden aangehouden dat ondernemers in een bepaalde sector zo veel mogelijk te     maken krijgen met één controlerende overheidsinstantie. Dat betekent in de praktijk dat indien in een bepaalde controleschakel, zoals in de detailhandel of de retail reeds een gezaghebbende overheidsinstantie actief is, er in beginsel geen aanleiding is voor aanvullende controles van de in het onderhavige besluit bedoelde controle-instellingen. De controle-instellingen zullen in de praktijk dan ook adequate werkafspraken maken. 
      (…)”
    
    
    Het Reglement op de tuchtrechtspraak van de Stichting CPE (hierna: Reglement) bepaalt, voor zover hier van belang, het volgende:
    
    
      “ Artikel 7
      1. Het tuchtgerecht kan aan een aangeslotene die een voorschrift heeft overtreden één of meer van de volgende maatregelen opleggen:
      a. een berisping;
      b. een geldboete van ten hoogst Euro 4.500,--
      (…).
      2. De tuchtrechtelijke maatregel van berisping bestaat uit een schriftelijk of mondeling vermaan tot de betrokkene in verband met de begane overtreding. 
      3. Het bedrag van de geldboete is ten minste Euro 2,-;
      (…)”
    
    
    
      3.	Het berechtingsrapport 
      Het berechtingsrapport (nr. U09137), op 2 maart 2010 opgemaakt door A.C.J.M. Vugs, controleur van de Stichting CPE, heeft, voor zover hier van belang, de navolgende inhoud:
    
    
    “ Berechtingsrapport
    
    (…)
    
    
      Wegens: Het niet verlenen van alle medewerking aan een toezichthouder bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de door hem gestelde redelijke termijn, als bedoeld in artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht,
      jo. artikel 13 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007.
      (…)
    
    
    
      Op 19 november 2009 omstreeks 14.15 uur bevond ik, relatant A.C.J.M. Vugs, mij op een perceel gelegen aan de D te B. Aldaar is de uitsnijderij van F gevestigd. 
      (…) 
    
    
    Op tijd en plaats voornoemd sprak ik, relatant A.C.J.M. Vugs, aldaar met een persoon aan wie ik mij in mijn functie bekend maakte en die ik met doel van mijn komst in kennis stelde. Deze persoon verklaarde mij de heer C te zijn, hierna te noemen betrokkene.
    
    Na betrokkene in kennis te hebben gesteld met het doel van mijn komst, weigerde hij mij de toegang tot het bedrijfsgebouw en weigerde hij mij alle medewerking te verlenen bij de uitoefening van mijn bevoegdheden. 
    
    Na betrokkene nogmaals medegedeeld te hebben dat ik, relatant A.C.J.M. Vugs, namens de Stichting Controlebureau voor Pluimvee, Eieren en Eiproducten belast ben met de controle op de naleving van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007, weigerde hij mij alle medewerking te verlenen ter vervulling van mijn taak. 
    
    Betrokkene heeft derhalve niet voldaan aan zijn verplichting zoals voorgeschreven in artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht, jo. artikel 13 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007. 
    
    
      Tevens weigerde betrokkene mij desgevraagd zijn personalia te verstrekken. 
      (…)”
    
    
    
      4.	De bestreden tuchtbeslissing
      Bij de bestreden tuchtbeslissing heeft het Tuchtgerecht appellante een geldboete van € 500,- opgelegd wegens overtreding van het bepaalde in artikel 5:20 Awb in samenhang bezien met artikel 13 Landbouwkwaliteitsbesluit 2007. De geldboete is voor een bedrag van € 400,- voorwaardelijk opgelegd met de bepaling dat dit boetedeel niet zal worden ingevorderd indien appellante gedurende één jaar, dat ingaat op de datum waarop haar een fotokopie van de uitspraak is toegezonden, niet opnieuw een overtreding, soortgelijk aan de onderhavige, zal hebben gepleegd. Ter zake van de gronden waarop de bestreden tuchtbeslissing berust, wordt kortheidshalve verwezen naar de inhoud van die beslissing, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht en als hier ingelast wordt beschouwd.
    
    
    
      5.	Standpunt van appellante
      Appellante is van mening dat vergelijkbare controles door de Voedsel- en Warenautoriteit (thans: Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, hierna: NVWA) plaatsvinden. Om die reden heeft appellante geweigerd medewerking te verlenen aan een controle door de Stichting CPE. 
      Voor zover de Stichting CPE zich op het standpunt stelt dat op het punt van etikettering geen controles door de NVWA worden uitgevoerd en daarom kan worden afgezien van werkafspraken tussen de NVWA en de Stichting CPE, moet dit standpunt volgens appellante niet worden gevolgd. Appellante voert aan dat etikettering in het zogenaamde Hazard and Critical Control Point System (hierna: HACCP systeem) is opgenomen, welk systeem door een gecertificeerd bureau wordt gecontroleerd. Het HACCP systeem is goedgekeurd door de NVWA en wordt ook door de NVWA gecontroleerd, aldus appellante. Controle van het etiket door twee instanties is in de opvatting van appellante ongewenst.  
    
    
    
      6.	Het standpunt van de Stichting CPE 
      De Stichting CPE heeft ter zitting gesteld dat enige overlap tussen de controles van de Stichting CPE en de NVWA onvermijdbaar is. In haar reactie op nadere schriftelijke vragen van het College zet de Stichting CPE uiteen dat de NVWA bij uitsnijderijen (onder meer) controleert op etikettering van vlees van pluimvee in het kader van hygiënevoorschriften met het oog op het belang van de volksgezondheid en voedselveiligheid en de Stichting CPE (onder meer) controleert op etikettering in verband met de kwaliteit van het product. Naar de mening van de Stichting CPE voert de NVWA geen enkele controle uit op de kwaliteit van het product zoals voorgeschreven in de Verordening (EG) Nr. 543/2008 en heeft zij hiervoor ook geen capaciteit. Nu naar de mening van de Stichting CPE geen sprake is van overlappende controles zijn werkafspraken overbodig. 
    
    
    
      7.	De beoordeling van het geschil
      7.1	In beroep ligt allereerst ter beantwoording voor de vraag of appellante op goede gronden haar medewerking aan een door de Stichting CPE op grond van artikel 13 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 uitgevoerde controle heeft geweigerd. Naar het oordeel van het College levert hetgeen door appellante is aangevoerd geen rechtvaardigingsgrond op om haar medewerking aan de betreffende controle door de Stichting CPE te weigeren. Het College overweegt daartoe als volgt.
      7.2	In de opvatting van de Stichting CPE, zoals nader toegelicht na heropening van het onderzoek in deze zaak, controleert de NVWA bij uitsnijderijen op etikettering van vlees van pluimvee in het kader van de hygiënevoorschriften met het oog op het algemeen belang van volksgezondheid en voedselveiligheid van het product en voert zij geen enkele controle op de kwaliteit van het product zoals voorgeschreven in Verordening 543/2008. In haar reactie hierop heeft appellante de juistheid van het standpunt van de Stichting CPE bestreden en gesteld dat zij beschikt over een eigen controlestelsel, het zogenaamde HACCP systeem, waarin ook etikettering is opgenomen. Deze manier van controle is goedgekeurd door de NVWA en de NVWA oefent toezicht uit op dit systeem. Ter illustratie heeft appellante een voorbeeld van een etiket met aanduidingen in het geding gebracht en aangevoerd zij dubbele controles onacceptabel acht.
      Vaststaat dat de Stichting CPE en niet de NVWA in artikel 13 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 is aangewezen als controlerende instantie voor de bepalingen van verordening 543/2008. Aan controles door de Stichting CPE, respectievelijk de NVWA ligt een andere doelstelling ten grondslag, zoals de Stichting CPE terecht in haar reactie opmerkt. 
      Het is op zichzelf niet onaannemelijk dat de Stichting CPE en de NVWA vanuit die onderscheiden doelstellingen op onderdelen mogelijk dezelfde feiten controleren. Het is voorts, zoals appellante aanvoert, in verband daarmee, zeer wel denkbaar dat ter voorkoming van dubbele controles tussen de Stichting CPE en VWA hierover afspraken worden gemaakt. Dit laatste geldt te meer nu in de Nota van Toelichting bij het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 het belang dat ondernemers in een bepaalde sector zoveel mogelijk met één controlerende instantie te maken krijgen wordt onderstreept en daarin voorts wordt benadrukt dat, in het geval reeds een gezaghebbende overheidsinstantie actief is, geen aanvullende controles door de in het betreffende besluit bedoelde controle-instellingen dienen plaats te vinden. 
      Het voorgaande brengt echter niet met zich mee dat het enkele feit dat appellante niet alleen door de Stichting CPE maar ook door de NVWA wordt gecontroleerd, een rechtvaardigingsgrond oplevert om medewerking aan een controle door de Stichting CPE te weigeren. Aan de bevoegdheid van de Stichting CPE doet die enkele omstandigheid immers niet af, terwijl voorts, gelet op hetgeen door de Stichting CPE en appellant is aangevoerd, de omstandigheid dat geen werkafspraken zijn gemaakt op zichzelf niet maakt dat de toezichthouder niet redelijkerwijs heeft kunnen oordelen dat gebruikmaking van zijn bevoegdheden voor de vervulling van zijn taak nodig is. 
      Met het Tuchtgerecht is het College van oordeel dat, indien appellante een betere stroomlijning van de controles wil bewerkstelligen, appellante andere wegen, bijvoorbeeld via overleg met de betreffende controle-instanties, zal moeten bewandelen. 
      7.3	Vervolgens staat het College voor de vraag of het Tuchtgerecht een geldboete van € 500,-, waarvan € 400,- voorwaardelijk opgelegd met een proeftijd van één jaar, mocht opleggen. 
      Het College is van oordeel dat het weigeren medewerking te verlenen aan een controle van de bevoegde toezichthouder zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 5:20 Awb. Een dergelijke weigering moet worden gekwalificeerd als een ernstige overtreding. Naar het oordeel van het College heeft het Tuchtgerecht bij het vaststellen van de hoogte van de boete terecht bijzondere omstandigheden als het bijzondere principiële karakter en de afwezigheid van recidive in aanmerking genomen. Gelet op voorgaande is het College van oordeel dat de (hoogte) van de boete passend en geboden is. 
    
    
    
      8. De beslissing
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. E. Dijt en mr. J.A.M. van den Berk, in tegenwoordigheid van mr. L.B.J. Leunissen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2012.
    
    w.g. B. Verwayen				w.g. L.B.J. Leunissen