ECLI:NL:RVS:2016:1401, Raad van State, 25-05-2016, 201505568/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2015, kenmerk 15B.01950, heeft de raad het bestemmingsplan "1e herziening Buitengebied Veere" (hierna: het plan) vastgesteld.

201505568/1/R2.
    Datum uitspraak: 25 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Veere, en anderen,
    2. [appellant sub 2], wonend te Veere, en anderen,
    3. de stichting Stichting Huifbedrijden Walcheren, gevestigd te Veere,
    4. [appellant sub 4], wonend te Oostkapelle, gemeente Veere,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Veere,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 juni 2015, kenmerk 15B.01950, heeft de raad het bestemmingsplan "1e herziening Buitengebied Veere" (hierna: het plan) vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen,
    [appellant sub 2] en anderen, Stichting Huifbedrijden Walcheren en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en anderen, Stichting Huifbedrijden Walcheren, [appellant sub 4] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2016, waar [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen, beiden vertegenwoordigd door [gemachtigde], Stichting Huifbedrijden Walcheren en [appellant sub 4], beiden vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J. Spierdijk en L.M. Louwerse, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting Staatsbosbeheer Directie Zuid, vertegenwoordigd door mr. A.J. Durville en J. de Boer, gehoord.
    
    Buiten bezwaren van partijen is ter zitting namens [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen een nader stuk in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Planbeschrijving
    
    2. Het plan is vastgesteld om enkele gebreken te herstellen in het bestemmingsplan "Buitengebied Veere". Dit in verband met de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4645, waarbij enkele plandelen zijn vernietigd. In het plan is naar aanleiding van deze uitspraak onder meer een gewijzigde planregeling vastgesteld voor het perceel [locatie 1]. Daarnaast en los van de uitspraak zijn in het plan een aantal nieuwe ontwikkelingen opgenomen.
    
    Het geschil
    
    3. Door verschillende appellanten worden op het perceel [locatie 1] agrarische activiteiten en dag- en verblijfsrecreatieve activiteiten uitgeoefend. Zo zijn op het perceel een paardenhouderij, een minicamping en een opstapstation ten behoeve van huifbedrijden aanwezig. Deze appellanten kunnen zich niet verenigen met de planologische regeling voor het perceel. [appellant sub 1] en anderen richten zich verder tegen de bestemming voor het in de nabijheid aan de [locatie 2] gelegen natuurkampeerterrein "Het Veerse Gat".
    
    [appellant sub 4] richt zich tegen het plan voor zover daarin voor zijn perceel [locatie 3] niet in een agrarische bestemming met een bouwvlak is voorzien.
    
    Hierna wordt eerst het beroep van [appellant sub 1] en anderen besproken (4-14), dan dat van [appellant sub 2] en anderen (15-20), van de Stichting Huifbedrijden Walcheren (21) en van [appellant sub 4] (22). Afgesloten wordt met de beslissing, voorafgegaan door uitleg over het verloop van de procedure.
    
    Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
    
    Intrekking beroepsgrond
    
    4. Ter zitting hebben [appellant sub 1] en anderen de beroepsgrond dat de aanduiding "wro-zone - afwijking vergroten bouwvlak" betreffende het westelijke deel van het perceel [locatie 1] ten onrechte is verkleind, ingetrokken.
    
    Rechtsmiddelenverwijzing
    
    5. [appellant sub 1] en anderen betogen dat in de rechtsmiddelenverwijzing in de kennisgeving van het bestreden besluit ten onrechte niet is vermeld dat eenieder beroep kan instellen tegen de onderdelen van het plan die gewijzigd zijn vastgesteld.
    
    5.1. Deze beroepsgrond heeft betrekking op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    Behandeling zienswijzen
    
    6. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat de wijze waarop de raad de naar voren gebrachte zienswijzen heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van de Awb. Zij voeren daartoe aan dat de raad onvoldoende is ingegaan op een aantal stukken, waarnaar zij in hun zienswijze hebben verwezen, en die de Afdeling in de uitspraak van 24 december 2014 wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing heeft gelaten.
    
    6.1. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd.
    
    [appellant sub 1] en anderen hebben in hun zienswijze naar de bedoelde stukken verwezen, ter aanvulling op hun bezwaren ten aanzien van de in het plan opgenomen regeling over kleinschalig kamperen. De Afdeling stelt vast dat de raad in zijn reactie op de zienswijze weliswaar niet specifiek op de stukken is ingegaan, maar dat wel is ingegaan op de aangevoerde bezwaren over de regeling over kleinschalig kamperen. Voor het oordeel dat de raad niet naar behoren heeft gereageerd op de zienswijzen, bestaat gelet op het voorgaande geen aanleiding. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren niet in de overwegingen zijn betrokken.
    
    Het betoog faalt.
    
    Détournement de pouvoir
    
    7. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de raad bij de vaststelling van het plan in strijd met het in artikel 3:3 van de Awb neergelegde verbod op détournement de pouvoir heeft gehandeld. [appellant sub 1] en anderen voeren hiertoe aan dat de raad zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan heeft aangewend om hun bedrijfsvoering en het gebruik van het perceel [locatie 1] te frustreren. Dit naar aanleiding van de negatieve gevolgen van eerder gevoerde procedures over het perceel voor het gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie van Veere.
    
    7.1. Strijd met het verbod op détournement de pouvoir kan zich in een geval als thans aan de orde slechts voordoen indien de raad zijn bevoegdheid tot het vaststellen een bestemmingsplan voor andere doeleinden heeft aangewend dan een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellant sub 1] en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat hiervan sprake is. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het plan, voor zover dat betrekking heeft op het perceel [locatie 1], is vastgesteld na een opdracht ter zake in de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014. [appellant sub 1] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad andere dan ruimtelijke overwegingen aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. De enkele stelling daartoe is onvoldoende.
    
    Het betoog faalt.
    
    Paardenhouderij
    
    8. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de bestemming die aan het perceel [locatie 1] is toegekend ten onrechte niet is verruimd, in die zin dat naast het bedrijfsmatig fokken van paarden tevens het africhten, trainen en verhandelen zijn toegestaan. Zij voeren hiertoe aan dat de raad heeft miskend dat ook deze activiteiten op het perceel worden verricht. Zij achten de activiteiten bovendien passend in de landelijke omgeving waarin het perceel is gelegen. Volgens [appellant sub 1] en anderen had daartoe in de verbeelding de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - gebruiksgerichte paardenhouderij" moeten worden opgenomen.
    
    8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel wordt gebruikt voor het bedrijfsmatig houden en fokken van paarden. De raad acht een dergelijk agrarisch bedrijf op deze locatie vanuit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar. Het gebruik van het perceel voor deze agrarische activiteit is derhalve opnieuw toegestaan in het plan. Volgens de raad is niet bekend dat het perceel verder wordt gebruikt voor het bedrijfsmatig africhten, trainen en verhandelen van paarden. De raad stelt zich op het standpunt dat er dan ook geen sprake is van een gebruiksgerichte paardenhouderij. Hierbij wordt gedacht aan professionele trainings- en africhtingsstallen, sportstallen en handelsstallen. De raad acht een dergelijke functie op deze locatie ook niet wenselijk, onder meer aangezien dit leidt tot een toename van het verkeer. Volgens de raad bestaat er dan ook geen aanleiding de gewenste aanduiding aan het perceel toe te kennen.
    
    8.2. In de verbeelding is weergegeven dat aan het perceel [locatie 1] de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden" is toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden" aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven.
    
    8.3. In de verbeelding van het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Veere" is weergegeven dat aan het desbetreffende perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden" is toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de regels van dit bestemmingsplan, zijn de voor "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden" aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven.
    
    8.4. Niet in geschil is dat op het perceel een bedrijf wordt geëxploiteerd dat is gericht op het fokken van paarden. De raad heeft ter zitting gesteld dat het gebruik van het perceel voor de exploitatie van een productiegerichte paardenhouderij, als zijnde een grondgebonden agrarisch bedrijf, op grond van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Veere" was toegelaten en dat dit gebruik in het plan wederom is toegestaan. Gebleken is dat volgens de raad daarnaast op het perceel geen sprake is van het bedrijfsmatig africhten, trainen en verhandelen van paarden. [appellant sub 1] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit wel het geval is. De enkele stelling is daartoe onvoldoende. Gebleken is voorts dat de raad verruiming van de bestemming zodat deze activiteiten ter plaatse mogen worden verricht, onwenselijk acht wegens de ruimtelijke gevolgen die dat heeft voor de omgeving van de desbetreffende locatie, waaronder een toename van het verkeer. [appellant sub 1] en anderen hebben niets aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de raad zich niet op dit standpunt heeft mogen stellen. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het toekennen van de aanduiding als door [appellant sub 1] en anderen gewenst.
    
    Het betoog faalt.
    
    Paardenbak
    
    9. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de op het perceel [locatie 1] aanwezige paardenbak ten onrechte niet als zodanig is bestemd. [appellant sub 1] en anderen voeren hiertoe aan dat deze voorziening noodzakelijk is voor hun bedrijfsvoering, zoals zij in de zienswijze reeds uiteen hebben gezet.
    
    9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de paardenbak illegaal is gerealiseerd. Volgens de raad biedt het plan desalniettemin de mogelijkheid om met gebruikmaking van een afwijkingsbevoegdheid de paardenbak alsnog toe te staan.
    
    9.2. In de verbeelding is weergegeven dat aan de gronden waar de paardenbak is gesitueerd de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschaps- en natuurwaarden" en de aanduidingen "bouwvlak" en "wro-zone - afwijking vergroten bouwvlak" zijn toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels, worden gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gebouwd in het bouwvlak met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - afwijking vergroting agrarisch bouwvlak".
    
    Ingevolge lid 3.4.7, kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 3.2.1 sub d voor het vergroten van het bouwvlak, met dien verstande dat:
    
    a. uitbreiding van het bouwvlak uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - afwijking vergroting agrarisch bouwvlak";
    
    […];
    
    d. uitbreiding niet leidt tot nadelige milieueffecten op de omgeving.
    
    9.3. De Afdeling stelt vast dat de paardenbak niet als zodanig is bestemd in het plan, nu bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels niet zijn toegestaan op de gronden met de aanduiding "wro-zone - afwijking vergroting agrarisch bouwvlak". Niet in geschil is dat voor deze paardenbak geen bouw- of omgevingsvergunning is verleend. Dit neemt niet weg dat de raad bij de vaststelling van het plan diende te beoordelen of de aanwezigheid van de paardenbak vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niettemin aanvaardbaar is. Van enige afweging hieromtrent door de raad, is niet gebleken. Het doorschuiven van deze beoordeling acht de Afdeling niet aanvaardbaar. Naar het oordeel van de Afdeling is het bestreden besluit in zoverre vastgesteld in strijd met de bij de voorbereiding van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Kleinschalig kampeerterrein
    
    10. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het op het perceel [locatie 1] aanwezige kleinschalige kampeerterrein ten onrechte niet als zodanig is bestemd in het plan. Zij voeren hiertoe aan dat bestaand legaal gebruik dienovereenkomstig dient te worden bestemd. Zij stellen dat daartoe in de verbeelding de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - minicamping" had moeten worden opgenomen.
    
    10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het kleinschalig kampeerterrein als zodanig is bestemd in het plan. Volgens de raad is de algemene regeling voor kleinschalige kampeerterreinen in dit geval van toepassing. De raad acht het niet noodzakelijk om alle kampeerterreinen afzonderlijk aan te duiden in de verbeelding.
    
    10.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.5.3, van de planregels is kleinschalig kamperen toegestaan op gronden aansluitend aan het agrarisch bouwvlak, met dien verstande dat:
    
    a. de aan het bouwvlak aansluitende gronden, welke deel uitmaken van het agrarisch bedrijf, een oppervlakte hebben van minimaal 4 hectare;
    
    b. het aantal standplaatsen op het kleinschalig kampeerterrein niet meer bedraagt dan aanwezig ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan waarbij het maximaal aantal standplaatsen 25 bedraagt;
    
    c. op een kleinschalig kampeerterrein gedurende het kampeerseizoen kampeermiddelen zijn toegestaan, niet zijnde vaste kampeermiddelen;
    
    d. de afstand van een kleinschalig kampeerterrein tot gronden met de bestemming "Wonen" minimaal 50 meter bedraagt;
    
    e. kleinschalige kampeerterreinen niet op elkaar mogen worden aangesloten waardoor grotere (kampeer)complexen ontstaan;
    
    f. het bepaalde in onderdeel a niet van toepassing is op bestaande kleinschalige kampeerterreinen, zoals aanwezig ten tijde van de inwerkingtreding van dit plan.
    
    10.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat het kleinschalige kampeerterrein volgens de raad is toegestaan als nevenactiviteit bij de agrarische activiteiten die op het perceel [locatie 1] worden ontplooid. Niet in geschil is tussen partijen dat het bestaande kampeerterrein ter plaatse van het perceel [locatie 1] voldoet aan de voorwaarden zoals opgenomen in artikel 3, lid 3.5.3, van de planregels. Het gebruik van de gronden als kleinschalig kampeerterrein is dan ook toegestaan op grond van het plan. Het toekennen van de genoemde aanduiding in de verbeelding aan de desbetreffende gronden is hiervoor niet vereist. Gelet hierop mist het betoog dat het kleinschalig kampeerterrein niet als zodanig is bestemd in het plan, feitelijke grondslag.
    
    Het betoog faalt.
    
    Sanitair- en recreatieruimte
    
    11. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat ter plaatse van het kampeerterrein, buiten het bouwvlak, ten onrechte niet is voorzien in de mogelijkheid om een sanitair- en recreatieruimte te realiseren.
    
    11.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het realiseren van bebouwing buiten het bouwvlak en de gronden waar het bouwvlak kan worden verruimd, onwenselijk is. Dit zou immers leiden tot een toename van de verstening in het buitengebied, aldus de raad.
    
    11.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder d, van de planregels, worden gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gebouwd in het bouwvlak met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding "wro-zone - afwijking vergroting agrarisch bouwvlak".
    
    Ingevolge lid 3.2.2, onder h, mag de oppervlakte van nieuwbouw dat uitsluitend gebruikt kan worden ten behoeve van een kleinschalig kampeerterrein niet meer bedragen dan 200 m².
    
    Ingevolge lid 3.4.7, aanhef en onder a, kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.2.1, onder d, voor het vergroten van het bouwvlak, met dien verstande dat uitbreiding van het bouwvlak uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de gebiedsaanduiding "wro-zone - afwijking vergroting agrarisch bouwvlak".
    
    11.3. Vaststaat dat de gronden die worden gebruikt als kampeerterrein zijn gesitueerd buiten het bouwvlak en buiten het gebied waar uitbreiding van het bouwvlak mogelijk is. Het standpunt van de raad dat het realiseren van een sanitair- en recreatieruimte buiten het bouwvlak en dit gebied niet wenselijk is omdat dit leidt tot een toename van de verstening in het buitengebied, is naar het oordeel van de Afdeling niet onredelijk. In dit geval heeft de raad eveneens in aanmerking mogen nemen dat de gewenste ontwikkeling binnen het bouwvlak, op korte afstand van het kampeerterrein, wel mogelijk is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Natuurkampeerterrein "Het Veerse Gat"
    
    12. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan ten onrechte voorziet in een kampeerterrein met 87 plaatsen aan de [locatie 2]. Zij stellen dat de Verordening ruimte provincie Zeeland (hierna: de Verordening) hieraan in de weg staat. [appellant sub 1] en anderen voeren daartoe aan dat binnen de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de EHS) alleen planologisch bestaand gebruik positief mag worden bestemd. Volgens hen is ingevolge het vorige bestemmingsplan slechts een kampeerterrein met 42 plaatsen toegestaan. Het voormalige groepskampeerterrein aan de Polredijk, dat bij het kampeerterrein wordt betrokken, is nooit als zodanig bestemd geweest. Bovendien is voor het gebruik van dit kampeerterrein nimmer een vergunning op grond van de Wet op de openluchtrecreatie verleend.
    
    12.1. De raad stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met de Verordening. Volgens de raad worden de aanwezige natuurwaarden niet aangetast ten gevolge van de voorziene ontwikkelingen.
    
    12.2. In de verbeelding is weergegeven dat aan de gronden aan de [locatie 2] de bestemming "Natuur" en de aanduiding "kampeerterrein" is toegekend.
    
    Ingevolge artikel 11, lid 11.1, aanhef en onder q, van de planregels, zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden bestemd voor het behoud en/of herstel van de aanwezige landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke en/of cultuurhistorische waarden, en ter plaatse van de aanduiding "kampeerterrein" tevens voor verblijfsrecreatie in de vorm van kamperen.
    
    12.3. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Verordening, wordt onder ‘bestaand’ verstaan gebruik dat en bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening krachtens een bestemmingsplan zijn toegelaten.
    
    Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, wordt in een bestemmingsplan voor de op kaart 8, behorende bij deze verordening, aangegeven gebieden met de aanduiding ‘Bestaande natuur’, primair de bestemming "Natuur", "Bos", "Beschermde-" of "Waardevolle dijk" aangewezen.
    
    Ingevolge het tweede lid, mogen bestaand gebruik en bestaande bebouwing positief worden bestemd.
    
    Ingevolge het vijfde lid, worden in een bestemmingsplan geen bestemmingen aangewezen of regels gesteld die, ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan, mogelijk maken dat de wezenlijke kenmerken of waarden van de op kaart 8 aangegeven gebieden met de aanduiding ‘Bestaande natuur’ per saldo significant worden aangetast. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin, ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan, nieuwe bebouwing of nieuwe vormen van grondgebruik worden toegelaten, wordt aannemelijk gemaakt dat de in de vorige volzin bedoelde aantasting zich niet voordoet.
    
    12.4. Niet in geschil is tussen partijen dat het plandeel betreffende de gronden aan de [locatie 2] is gelegen binnen het gebied dat op kaart 8 bij de Verordening is aangewezen als ‘Bestaande natuur’. Gelet hierop is artikel 2.12 van de Verordening van toepassing. Evenmin is in geschil dat het voormalige kampeerterrein met 42 plaatsen aan de Landschuurweg in het voorgaande bestemmingsplan als zodanig is bestemd en het voormalige groepskampeerterrein aan de Polredijk niet. Het plan voorziet derhalve ten opzichte van het vorige planologisch regime in een uitbreiding in het aantal standplaatsen en in oppervlakte. Anders dan [appellant sub 1] en anderen stellen is het op grond van de in artikel 2.12 van de Verordening vervatte regeling niet uitsluitend toegestaan planologisch bestaand gebruik positief te bestemmen. Ingevolge het vijfde lid van die bepaling is het immers tevens toegestaan om bebouwing en gebruik toe te laten indien deze de wezenlijke kenmerken of waarden van een gebied per saldo niet significant aantast.
    
    De raad heeft onderbouwd dat het plan voor het - planologisch - nieuwe deel van het terrein, mede gelet op bepaalde uitvoeringsmaatregelen, de wezenlijke kenmerken of waarden van het bestaande natuurgebied niet significant zal aantasten. [appellant sub 1] en anderen hebben dit niet gemotiveerd bestreden. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in zoverre heeft vastgesteld in strijd met de Verordening.
    
    Het betoogt faalt.
    
    Inlassen zienswijzen
    
    13. Voor het overige hebben [appellant sub 1] en anderen zich in het beroepschrift beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van hun zienswijzen.
    
    In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijzen. [appellant sub 1] en anderen hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijzen in het bestreden besluit onjuist is.
    
    Bestuurlijke lus
    
    14. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    
    14.1. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
    
    De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 9.3 alsnog te beoordelen of de op het perceel [locatie 1] aanwezige paardenbak vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is en, zo nodig, het besluit op dit onderdeel te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.
    
    De raad behoeft in het laatste geval geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. De raad dient een nieuw besluit in dit geval wel op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    Het beroep van [appellant sub 2] en anderen
    
    Zorgactiviteiten
    
    15. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het bestaande gebruik van het perceel [locatie 1] voor zorgactiviteiten ten onrechte niet als zodanig is bestemd in het plan. Zij betogen dat de raad dit gebruik niet opnieuw onder het overgangsrecht heeft mogen brengen. Zij hebben in dit verband gesteld dat het gebruik vóór de vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 4]" op 27 januari 2011 bestond, waardoor het gebruik in dat plan onder het overgangsrecht is komen te vallen. Dat toentertijd op het perceel zorgactiviteiten werden ontplooid blijkt onder meer uit een convenant van 22 oktober 2010, aldus [appellant sub 2] en anderen.
    
    15.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de zorgactiviteiten voorheen nimmer als zodanig zijn bestemd. Volgens de raad is niet gebleken dat het gebruik onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "[locatie 4]" is komen te vallen. Het gebruik valt dan ook niet onder het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Veere" van 30 mei 2013 en is thans evenmin onder het overgangsrecht gebracht. De raad acht het gebruik niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening en heeft dit daarom niet als zodanig bestemd in het plan.
    
    15.2. Ingevolge artikel 9, lid 9.2, van de planregels van het bestemmingsplan "[locatie 4]" geldt als overgangsrecht voor gebruik:
    
    a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    
    b. het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;
    
    c. indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;
    
    d. het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    15.3. Ingevolge artikel 37, lid 37.4, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Veere" mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge lid 37.7, is artikel 37, lid 37.4, niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    15.4. Ingevolge artikel 37, lid 37.4, van de planregels van het plan mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge lid 37.7, is artikel 37, lid 37.4, niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    15.5. Niet in geschil is dat de zorgactiviteiten niet als zodanig waren bestemd in het bestemmingsplan dat voorafgaand aan het bestemmingsplan "[locatie 4]" gold en dat het gebruik illegaal is aangevangen. Voorts is niet in geschil dat het gebruik niet onder het overgangsrecht van dat voorafgaande bestemmingsplan viel.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7991, rust de bewijslast dat het overgangsrecht van toepassing is, op degene die zich daarop beroept. Ten aanzien van de stelling van [appellant sub 2] en anderen dat de zorgactiviteiten vóórafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie 4]" bestonden, waardoor dit gebruik onder het overgangsrecht van dat bestemmingsplan is komen te vallen, overweegt de Afdeling dat op grond van artikel 9, lid 9.2, van het bestemmingsplan "[locatie 4]" het overgangsrecht alleen van toepassing is op gebruik dat als zodanig was bestemd in het daarvoor geldende bestemmingsplan of daarin reeds onder het overgangsrecht viel. Hiervan was evenwel geen sprake. Naar het oordeel van de Afdeling is derhalve niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van het perceel voor zorgactiviteiten reeds onder het overgangsrecht van het voorheen geldend bestemmingsplan "[locatie 4]" viel. Het gebruik wordt, gelet op het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel 37, lid 37.4 en 37.7, van de planregels, niet beschermd door het overgangsrecht van dit plan.
    
    Illegaal gebruik behoeft in beginsel niet als zodanig te worden bestemd. In hetgeen [appellant sub 2] en anderen naar voren hebben gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het als zodanig bestemmen van het gebruik.
    
    Het betoog faalt.
    
    Recreatiewoning
    
    16. [appellant sub 2] en anderen betogen voorts dat het plan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om een recreatiewoning te bouwen op het gedeelte van het perceel [locatie 1] waar thans een paardenstal kan worden gerealiseerd. Zij stellen dat deze bouwmogelijkheid uitkomst zou kunnen bieden, indien de bouw van de paardenstal onverhoopt niet door zou kunnen gaan.
    
    16.1. Volgens de raad is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de desbetreffende paardenstal. De raad acht de mogelijkheid om de stal te bouwen nog steeds in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Daarom is deze mogelijkheid in het plan vastgelegd. Volgens de raad is de bouw van een recreatiewoning op het perceelsgedeelte, gezien de ligging daarvan in het buitengebied en de ruimtelijke gevolgen die dit heeft, niet wenselijk.
    
    16.2. Vast staat dat ten behoeve van de realisatie van de paardenstal een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is verleend. Niet in geschil is tussen partijen dat het plan voorziet in deze bouwmogelijkheid, die ten tijde van het bestreden besluit onherroepelijk was vergund. Voorts is aannemelijk dat de omgevingsvergunning tevens zal worden gebruikt. Ter zitting hebben [appellant sub 2] en anderen ter zake toegelicht dat het streven hierop is gericht en dat dit, bij een goedkopere uitvoering van het dak, haalbaar zal zijn. De Afdeling stelt voorop dat net als een bestaand bouwwerk in beginsel bij de vaststelling van een bestemmingsplan als zodanig dient te worden bestemd, ook een bouwwerk dat weliswaar nog niet is opgericht, maar wel onherroepelijk is vergund, in beginsel in het plan als zodanig dient te worden bestemd. Dat is in dit geval niet anders. Daarbij acht de Afdeling het standpunt van de raad dat de bouw van een recreatiewoning op deze locatie onwenselijk is, niet onredelijk. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het opnemen van de mogelijkheid om ter plaatse een recreatiewoning te realiseren.
    
    Het betoog faalt.
    
    Kleinschalig kampeerterrein en sanitair- en recreatieruimte
    
    17. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het op het perceel [locatie 1] aanwezige kleinschalige kampeerterrein ten onrechte niet als zodanig is bestemd in het plan.
    
    Zij betogen verder dat ter plaatse van dit kampeerterrein, buiten het bouwvlak, ten onrechte niet is voorzien in de mogelijkheid om een sanitair- en recreatieruimte te realiseren.
    
    17.1. Ten aanzien van deze beroepsgronden verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor onder 10.3 en 11.3 is overwogen.
    
    De betogen falen.
    
    Natuurkampeerterrein "Het Veerse Gat"
    
    18. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan in strijd met de Verordening voorziet in een kampeerterrein met 87 plaatsen aan de [locatie 2].
    
    18.1. Ten aanzien van deze beroepsgrond verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor onder 12.4 is overwogen.
    
    Voor zover [appellant sub 2] en anderen ter zitting naar voren hebben gebracht dat ten gevolge van de toename van het aantal campers bij de woning van mede-indiener Van Bree verkeersoverlast zal ontstaan, overweegt de Afdeling dat geen grond bestaat voor de verwachting dat die overlast zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
    
    De betogen falen.
    
    Inlassen zienswijzen
    
    19. Voor het overige hebben [appellant sub 2] en anderen zich in het beroepschrift beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van hun zienswijzen. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijzen. [appellant sub 2] en anderen hebben in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijzen in het bestreden besluit onjuist is.
    
    Conclusie
    
    20. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond.
    
    Het beroep van Stichting Huifbedrijden Walcheren
    
    21. Stichting Huifbedrijden Walcheren betoogt dat het op het perceel [locatie 1] aanwezige opstapstation ten behoeve van het zogenoemde huifbedrijden ten onrechte niet als zodanig is bestemd in het plan. Zij voert hiertoe aan dat voor de bouw van het opstapstation een omgevingsvergunning is verleend en dat de raad hiermee bij de vaststelling van het plan ten onrechte geen rekening heeft gehouden. Zij voert verder aan dat, mede gezien het aanzienlijke aantal aan het perceel toegekende functieaanduidingen, geen aanleiding bestaat om aan het opstapstation geen afzonderlijke aanduiding toe te kennen.
    
    21.1. De raad stelt zich op het standpunt dat ten tijde van de vaststelling van het plan op 11 juni 2015 geen aanleiding bestond om voor het opstapstation een regeling in het plan op te nemen. Het betreft een illegaal bouwwerk. De raad betwist dat ten behoeve van het opstapstation van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. De raad heeft in dit verband gesteld dat hoger beroep is ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 oktober 2015 in zaak nr. 14/7786, waarin dit is geoordeeld. De raad acht het desbetreffende opstapstation bovendien niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening, nu deze niet-agrarische functie niet is gerelateerd aan het agrarisch bedrijf op het perceel, en dit volgens de raad een ongewenst precedent schept.
    
    21.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de raad ten tijde van de vaststelling van het plan op de hoogte was van de aanwezigheid van het bouwwerk en van de wens dit als zodanig te bestemmen in het plan. Voorts is gebleken dat de raad het opstapstation toentertijd niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening achtte. Verder is niet gebleken dat ten tijde van de vaststelling van het plan voor de raad aanleiding bestond om te veronderstellen dat van rechtswege een omgevingsvergunning voor het opstapstation was verleend. De Afdeling betrekt hierbij dat de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant waarin is geoordeeld dat per 9 juli 2014 een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan, dateert van enkele maanden na de vaststelling van het plan. Ter zitting heeft de raad gesteld dat hij zich ondanks voornoemde uitspraak nog steeds op het standpunt stelt dat geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning en dat om die reden hoger beroep is ingesteld tegen die uitspraak. De raad heeft voorts naar voren gebracht dat wanneer achteraf blijkt dat wel van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend, hij de situatie opnieuw zal moeten bezien. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad, onder de gegeven omstandigheden, ten tijde van de vaststelling van het plan niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het als zodanig bestemmen van het opstapstation.
    
    Het betoog faalt.
    
    21.3. Het beroep van Stichting Huifbedrijden Walcheren is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 4]
    
    22. [appellant sub 4] kan zich niet verenigen met het plan voor zover de bestemming van zijn perceel [locatie 3] daarin niet is gewijzigd naar een agrarische bestemming met een bouwvlak. [appellant sub 4] acht deze bestemming noodzakelijk om op het perceel, zoals gewenst, agrarische bedrijfsactiviteiten en een kleinschalig kampeerterrein te kunnen exploiteren.
    
    22.1. De Afdeling stelt vast dat het perceel [locatie 3] geen deel uitmaakt van het plangebied.
    
    Voor zover [appellant sub 4] in beroep bezwaren naar voren heeft gebracht die betrekking hebben op de bestemming van dit perceel, overweegt de Afdeling dat deze bezwaren niet in deze procedure aan de orde kunnen komen aangezien deze geen betrekking hebben op het plan.
    
    Voor zover [appellant sub 4] zich niet kan verenigen met de begrenzing van het plan overweegt de Afdeling dat de raad beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellant sub 4] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat niet is gebleken van een zodanige ruimtelijke samenhang tussen het perceel [locatie 3] en gronden binnen het plangebied, dat de raad de plangrens niet in redelijkheid zo heeft kunnen vaststellen als hij heeft gedaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    22.2. Het beroep van [appellant sub 4] is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    23. In de einduitspraak zal ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Ten aanzien van [appellant sub 2] en anderen, Stichting Huifbedrijden Walcheren en [appellant sub 4] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    Uitleg beslissingen, consequenties en procedures
    
    24. De beroepsgronden van [appellant sub 2] en anderen, Stichting Huifbedrijden Walcheren en [appellant sub 4] falen. De Afdeling verklaart de beroepen van deze appellanten in deze uitspraak ongegrond (beslissing onder II.). Dit betreft een einduitspraak, zodat hierbij hun procedure bij de Afdeling ten einde komt.
    
    Ook de beroepsgronden van [appellant sub 1] en anderen falen, met uitzondering van de beroepsgrond betreffende de paardenbak op het perceel [locatie 1]. De Afdeling past op dit punt in deze uitspraak een bestuurlijke lus toe (beslissing onder I.). Daarbij wordt de raad opgedragen het geconstateerde gebrek te herstellen door het geven van een verbeterde motivering dan wel het nemen van een gewijzigd besluit. Dit betreft een tussenuitspraak, zodat de procedure voor hen nog niet ten einde komt. Eerst moet de raad het geconstateerde gebrek herstellen. Afhankelijk van de uitkomst zal in de einduitspraak zonodig worden beoordeeld of de raad hierin is geslaagd. Ten aanzien van de beroepsgronden van [appellant sub 1] en anderen die falen zijn in deze tussenuitspraak eindbeslissingen gegeven, zodat bij een vervolg van de procedure van die beslissingen wordt uitgegaan. Het gaat dan niet meer over deze beroepsgronden.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. draagt de raad van de gemeente Veere op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin onder 14.1 is overwogen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen en de Afdeling de uitkomst mede te delen.
    
    II. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en anderen, de stichting Stichting Huifbedrijden Walcheren en [appellant sub 4] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Schoonbrood, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven w.g. Schoonbrood
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2016
    
    694.