ECLI:NL:RVS:2023:632, Raad van State, 16-02-2023, 202201728/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch het wijzigingsplan "[locatie 1] Rosmalen" vastgesteld.

202201728/2/R2.
    Datum uitspraak: 16 februari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    1.       [verzoeker sub 1], wonend te Rosmalen, gemeente ‘s-Hertogenbosch,
    2.       [verzoekster sub 2], gevestigd te Rosmalen en haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te Rosmalen (hierna: [verzoekster sub 2] en anderen),
    verzoekers,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 januari 2022 heeft het college het wijzigingsplan "[locatie 1] Rosmalen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [verzoeker sub 1] en [verzoekster sub 2] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoeker sub 1] en [verzoekster sub 2] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 2 februari 2023, waar [verzoeker sub 1], vertegenwoordigd door mr. T. de Beet, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand en [verzoekster sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Goumans, advocaat te Nijmegen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [initiatiefnemer], bijgestaan door J. van Groningen, advocaat te Middelharnas, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Het plan is vastgesteld met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 4.5.4 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied noord en Kloosterstraat". Die bepaling luidt:
    "4.5.4 Bedrijf
    Burgemeester en wethouders kunnen de bestemming 'Agrarisch - Agrarisch bedrijf' voor zover deze niet is gelegen binnen de gebiedsaanduiding "reconstructiewet zone - landbouwontwikkelingsgebied" wijzigen in de bestemming 'Bedrijf' ten behoeve van kleinschalige vormen van bedrijvigheid, agrarisch-technisch hulpbedrijf of een agrarisch verwant bedrijf, onder voorwaarde dat:
    […]
    c. het hergebruik geen onevenredige (extra) hinder of belemmeringen mag veroorzaken voor omliggende (agrarische) bedrijven of woningen;
    […]
    h. de milieubelasting niet groter is dan die van activiteiten als bedoeld in de categorieën 1 en 2 van de Bedrijvenlijst;
    o. de wijziging milieuhygiënisch uitvoerbaar is.
    3.       In het plan is aan een deel van het perceel [locatie 1] de bestemming "Bedrijf" toegekend. Ingevolge artikel 3.1., aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor een verhuurbedrijf van mobiele staloplossingen voor de paardensector maximaal behorend tot de categorie 2 van de in de bijlage van de regels opgenomen 'Staat van Bedrijfsactiviteiten - bedrijventerrein' onder SBI-code 714, namelijk verhuurbedrijven voor roerende goederen. Aan een deel van de gronden met de bestemming "Bedrijf" is een aanduiding voor een bouwvlak toegekend en de aanduiding: "maatvoering, maximum bebouwd oppervlak: 2000 m²".
    4.       [verzoeker sub 1] woont aan de [locatie 2], in de nabijheid van het plangebied. Zij vreest voor aantasting van haar woon-en leefklimaat.
    [verzoekster sub 2] en anderen hebben op de [locatie 3] een agrarisch bedrijf. Zij vrezen voor een beperking van hun bedrijfsvoering.
    Spoedeisend belang
    5.       Beide verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening zijn ingediend buiten de beroepstermijn. Zowel [verzoeker sub 1] als [verzoekster sub 2] en anderen wijzen erop dat op 31 oktober 2022 aan [initiatiefnemer] een omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen, waartegen zij  bezwaar hebben ingediend. [initiatiefnemer] heeft verklaard niet bereid te zijn te wachten met bouwen totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de hoofdzaak. Het college heeft verklaard binnen afzienbare tijd een besluit te gaan nemen op de bezwaren tegen de omgevingsvergunning. Gelet op de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie, die onder meer is neergelegd in de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0510, hebben [verzoeker sub 1] en [verzoekster sub 2] en anderen een spoedeisend belang bij de schorsing van het bestemmingsplan. Als het bestemmingsplan immers in werking blijft en als het college daarna een besluit zou nemen op het bezwaar tegen de verlening van de omgevingsvergunning, dan vormt het bestemmingsplan daarbij het toetsingskader en kan een latere vernietiging van het bestemmingsplan door de Afdeling daaraan niet afdoen.
    Toetsingskader
    6.       Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college van burgemeester en wethouders onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
    Het verzoek van [verzoeker sub 1]
    7.       [verzoeker sub 1] betoogt dat de activiteit die het plan toestaat een grotere ruimtelijke impact heeft op de omgeving dan dat door het college is aangenomen en daarom niet passend is. Zij voert aan dat het bedrijf compleet afhankelijk is van zwaar vervoer vanwege de grootte van de producten die vervoert worden, namelijk complete stallen. Deze stallen kunnen niet als roerende goederen worden aangemerkt. Het college had aansluiting moeten zoeken bij de verhuur van machines en werktuigen (code 713 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten). Dat is categorie 3.1 en op grond van artikel 4.5.4 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied noord en Kloosterstraat" niet toegestaan. De activiteit is ook ongewenst vanwege de geluidoverlast die zal ontstaan, vooral in de nachtelijke uren. De toegestane activiteit is niet kleinschalig. Verder voert [verzoeker sub 1] aan dat het  akoestisch onderzoek onvolledig is en dat het plan leidt tot onveilige verkeerssituaties.
    7.1.    In de plantoelichting is vermeld dat het bedrijf van [initiatiefnemer] is gespecialiseerd in de verhuur van mobiele tijdelijke staloplossingen voor de paardenhouderij. Het bedrijf voorziet in de levering van verplaatsbare stallen voor de paardensector. Vanuit de locatie Kruisstraat worden de stallen naar afnemers vervoerd en weer teruggebracht. De stallen moeten door huurders schoon opgeleverd worden. Bij terugkomst worden de stallen, indien nodig, geïnspecteerd en zo nodig verder schoongemaakt. Verder vinden er kleine reparaties plaats. Grote reparaties worden uitbesteed aan externe partijen elders.
    7.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de verplaatsbare stallen aan te merken als roerende goederen. Uit de plantoelichting blijkt dat het gaat om verplaatsbare stallen, die worden ingezet voor de verhuur, hetgeen ter zitting is bevestigd door [initiatiefnemer]. Gelet voorts op het aantal vervoersbewegingen, namelijk acht per week, heeft het college het toegestane bedrijf niet hoeven aan te merken als een transportbedrijf in categorie 3.1. Daarnaast heeft het college, gelet op de aard en omvang van de werkzaamheden, terecht het toegestane bedrijf aangemerkt als een kleinschalige vorm van bedrijvigheid.
    7.3.    Uit de plantoelichting blijkt dat de raad is uitgegaan van de richtafstanden uit de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering". Het perceel van [verzoeker sub 1] is gelegen buiten die contour. Omdat binnen die richtafstand voor geluid een bedrijfswoning is gelegen, is nader akoestisch onderzoek verricht, neergelegd in een rapport van 10 februari 2020, bijlage bij de plantoelichting. Daaruit blijkt dat voor de akoestisch relevante geluidbronnen het berekende langtijdgemiddelde beoordelingsniveau voldoet aan de normstelling in de VNG-publicatie "Bedrijven en milieuzonering" en dat de activiteiten van het toegestane bedrijf voor wat betreft de geluidbelasting passen bij een categorie 2-bedrijf. In het betoog van [verzoeker sub 1] ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat bij dit akoestische onderzoek van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan.
    Het college is in 4.2.1 van de plantoelichting ingegaan op de mogelijke verkeersgeneratie van de in het plan toegestane bedrijf. Daarin heeft het college uiteengezet dat, uitgaande van de CROW-kengetallen en het toegestane bebouwd oppervlak aan bedrijfsbebouwing, het aantal motorvoertuigbewegingen afneemt en dat, uitgaande van de  maatwerkbenadering, het aantal motorvoertuigbewegingen gelijk blijft. In de plantoelichting is verder vermeld dat de weg geschikt is voor het auto- en vrachtverkeer ten gevolge van de toegestane activiteit. Dat het plan tot onveilige verkeerssituaties zou leiden is niet gebleken. Gelet hierop bestaat naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het plan een grotere ruimtelijke impact heeft op de omgeving dan door het college is aangenomen.
    8.       Ook in hetgeen door [verzoeker sub 1] voor het overige is aangevoerd, waaronder strijd met het beleidsplan Vrijkomende Agrarische Bedrijfsgebouwen (VAB) of de Omgevingsvisie Noord-Brabant, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Voor dit oordeel neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat op grond van het onderliggende bestemmingsplan "Buitengebied noord en Kloosterstraat" een agrarisch bedrijf was toegestaan, zodat al een niet onaanzienlijk aantal verkeersbewegingen en vrachtverkeer mogelijk en geoorloofd was. Verder neemt het toegestane bebouwingsoppervlakte juist af. Daarnaast is voorzien in een landschaps- en beplantingsplan en is in de artikelen 3.5, onder b en 4.3, onder b, van de planregels een voorwaardelijke verplichting opgenomen, aangaande dit landschaps- en beplantingsplan.
    Het verzoek van [verzoekster sub 2] en anderen
    9.       [verzoekster sub 2] en anderen betogen dat het plan niet uitvoerbaar is. Volgens hen zijn er redenen om aan de volwaardigheid van het bedrijf van [initiatiefnemer] te twijfelen en lijkt het plan er enkel op te zijn gericht om de sedert jaar en dag plaats vindende illegale burgerbewoning te legaliseren. Van een reëel en volwaardig initiatief is geen sprake. Verder betogen zij dat ten onrechte is het begrip "bedrijf" in de planregels niet omschreven, waardoor niet is geborgd dat sprake dient te zijn van een reëel bedrijf.
    9.1.    In de planregels ontbreek een definitie of omschrijving van het begrip "bedrijf", dat wordt genoemd in artikel 3 van de planvoorschriften. Hetgeen [verzoekster sub 2] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het begrip "bedrijf" niet voldoende duidelijk is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan voor de uitleg van het begrip "bedrijf" worden aangesloten bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven en heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan op dit punt niet rechtsonzeker is.
    9.2.    Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft [initiatiefnemer] met de door hem overgelegde gegevens aannemelijk gemaakt dat hij een onderneming drijft, gericht op de verhuur van mobiele stallen. Dat het plan niet uitvoerbaar zou zijn, omdat de onderneming niet reëel zou zijn, is niet gebleken.
    10.     [verzoekster sub 2] en anderen betogen verder dat niet is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden in artikel 4.5.4, sub c en sub o, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied noord en Kloosterstraat". Zij voeren aan dat er een geurzone is opgenomen op de verbeelding, vanwege hun agrarische bedrijf, maar dat de geurzone op de verbeelding niet een omvang heeft van 50 m, gerekend vanaf het verplaatste emissiepunt. Verder voeren zij aan dat enkel ten aanzien van de binnen het plangebied aanwezige bedrijfswoning onderzoek is gedaan. In de planregels is het gebruik ten behoeve van geurgevoelige functies, zoals een kantoor met baliefunctie, niet uitgesloten.
    11.     Op de verbeelding is een contour "milieuzone-geurzone" opgenomen, vanwege het agrarische bedrijf van [verzoekster sub 2] en anderen. Artikel 3.2.4 van de planregels luidt:
    Voor het bouwen van bijgebouwen bij bedrijfswoningen gelden de volgende bepalingen:
    […]
    g. binnen de contour ‘milieuzone-geurzone’ zijn geen geurgevoelige functies toegestaan."
    11.1.  De beoordeling van het betoog van [verzoekster sub 2] en anderen, dat de contour, gelet op de verplaatsing van het emissiepunt op hun perceel als gevolg van een wijzigingsbesluit, niet een omvang heeft van 50 m rondom dat emissiepunt, vergt nader onderzoek waarvoor de voorlopige voorzieningenprocedure zich niet goed leent. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter bevat het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan voorts een mogelijk gebrek, omdat in de planregels niet het gebruik ten behoeve van geurgevoelige functies is uitgesloten. Enkel voor het bouwen van bijgebouwen is in artikel 3.2.4, onder g, van de planregels bepaald dat binnen de contour geen geurgevoelige functies zijn toegestaan. Dat ook het gebruik ten behoeve van geurgevoelige functies niet is uitgesloten, betekent mogelijk een belemmering in de bedrijfsvoering van [verzoekster sub 2] en anderen, hetgeen in strijd is met artikel 4.5.4, onder c, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied noord en Kloosterstraat". De voorzieningenrechter ziet hierin echter geen aanleiding om het besluit van 25 januari 2022 tot vaststelling van het plan te schorsen. Daartoe wordt overwogen dat het gelet op de in de stukken en ter zitting toegelichte bedrijfsvoering van [initiatiefnemer] niet aannemelijk is dat tot aan de uitspraak in de bodemprocedure de gronden binnen de geurcontour voor geurgevoelige functies zullen worden gebruikt. De voorste twee bijgebouwen zijn thans geheel niet in gebruik en deze dienen, gelet op de aan de omgevingsvergunning, genoemd in r.o. 5, verbonden verplichting en de voorwaardelijke verplichting in artikel 3.5, onder b, van de planregels, binnen twee jaar na verlening van die omgevingsvergunning te worden gesloopt, waarna de gronden blijkens het inrichtings- en beplantingsplan niet zullen worden gebruikt voor geurgevoelige functies. Voor zover al de loods, waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, (gedeeltelijk) wordt gebouwd binnen de geurcontour, wordt overwogen dat die loods niet zal worden opgericht voor geurgevoelige functies en dat ook niet aannemelijk is dat de loods tot aan de uitspraak in de bodemprocedure zal worden gebruikt voor een geurgevoelige functie.
    11.2.  In hetgeen voor het overige door [verzoekster sub 2] en anderen is aangevoerd, waaronder strijd met artikel 3.73 van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant en vrees voor overlast, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Want de voorzieningenrechter acht niet aannemelijk dat hetgeen [verzoekster sub 2] en anderen voor het overige aanvoeren leidt tot zodanig onomkeerbaar nadeel dat een voorziening gerechtvaardigd is, voordat de Afdeling uitspraak zal hebben gedaan in de bodemprocedure.
    Conclusie
    12.     De verzoeken worden afgewezen.
    13.     Het college hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst de verzoeken af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Polak
    voorzieningenrechter
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2023
    680