ECLI:NL:RBMNE:2023:1003, Rechtbank Midden-Nederland, 24-01-2023, UTR 21/4862
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2023-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor het legaliseren van een gebouwde garage is terecht verleend. Meting peil en nokhoogte.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/4862 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 januari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. Y.N.G. Otten),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren (het college), verweerder
      (gemachtigde: mr. J.A.L. van den Puttelaar).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: 
      
        
          [Derde partij]
         uit [woonplaats] (vergunninghouder).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Vergunninghouder heeft zonder een omgevingsvergunning een garage gebouwd achter zijn woning aan de [adres 1] in [woonplaats] (het perceel). 
    
    
    
      Eiser woont op het aangrenzend perceel aan de [adres 2] in [woonplaats] en is het niet eens met de bouw van de garage. Naar aanleiding van een handhavingsprocedure daarover op verzoek van eiser heeft vergunninghouder op 10 oktober 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van de al gebouwde garage op het perceel. Deze omgevingsvergunning heeft het college in het primaire besluit van 18 december 2020 verleend. 
    
    
    
      Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. Omdat een besluit op bezwaar uitbleef, heeft eiser bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
    
    
    
      Op 15 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft het college een besluit op bezwaar genomen. In dit besluit heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en is de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten. 
    
    
    
      Het beroep van eiser over het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar heeft van rechtswege ook betrekking op het daarna alsnog genomen bestreden besluit, omdat eiser het daar niet mee eens is.
      De rechtbank heeft de beroepen op 13 december 2022 op zitting behandeld. Eiser was daarbij samen met zijn gemachtigde aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ook vergunninghouder was aanwezig. 
    
    
  
  
    De beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
      
    
    
    1. Een bestuursorgaan dat niet op tijd een besluit neemt, moet een dwangsom betalen voor elke dag dat het in gebreke is tot maximaal 42 dagen. De dwangsom bedraagt de eerste 14 dagen € 23,- per dag, de daaropvolgende 14 dagen € 35,- per dag en de overige dagen € 45,- per dag. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom betaald moet worden.
    
    2. Vast staat dat het college niet op tijd heeft beslist op het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit van 18 december 2020. Nadat eiser het college op 22 juli 2021 in gebreke heeft gesteld, heeft het college ook in de twee weken daarna geen besluit genomen. Pas nadat eiser beroep bij de rechtbank heeft ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit, heeft het college op 15 maart 2022 het bestreden besluit genomen. Het beroep van eiser tegen het niet tijdig nemen van een besluit is dan ook gegrond.
    
    3. Het college heeft verzuimd om de hoogte van de door hem verbeurde dwangsom in het bestreden besluit vast te stellen. Daarom doet de rechtbank dat nu zelf. Vanaf twee weken na de ingebrekestelling van 22 juli 2021 tot 15 maart 2022 is het college in gebreke geweest. Dit is ruim meer dan 42 dagen, zodat het college de maximale dwangsom van € 1.442,- aan eiser moet betalen. 
    
    
      
        Beroep tegen het bestreden besluit
      
    
    
    
      
        Het geschil en toetsingskader
      
    
    
    4. Partijen zijn het er over eens dat de nok- en goothoogte van de garage hoger zijn dan het bestemmingsplan ‘ [woonplaats] landelijk gebied noordoost - 2012’ (het bestemmingsplan) toestaat. Het bestemmingsplan kent de regel dat de nok- en goothoogte van gebouwen met maximaal 10% mag worden vergroot. Omdat de overschrijding van de nok- en goothoogte niet meer dan 10% is, heeft het college gebruik gemaakt van deze afwijkingsregel in het bestemmingsplan (binnenplans afwijken). 
    
    5. Volgens eiser is binnenplans afwijken niet mogelijk en had het college de omgevingsvergunning daarom moeten weigeren. Daarbij spitst het geschil zich met name toe op de vaststelling van het peil en de wijze waarop het college de bouw- en goothoogte heeft opgemeten. Aan de hand van wat partijen naar voren hebben gebracht, zal de rechtbank beoordelen of het college de omgevingsvergunning voor de garage heeft mogen verlenen. 
    
    6. Daarbij beoordeelt de rechtbank het geschil aan de hand van het volgend toetsingskader. Het college is bevoegd om af te wijken van het bestemmingsplan als dat niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en als wordt voldaan aan de eisen uit de binnenplanse afwijkingsregel. Bij een beslissing om al dan niet gebruik te maken van deze bevoegdheid, heeft het college beleidsruimte. De rechter kan de keuzes die het college heeft gemaakt daarom alleen terughoudend toetsen. Dat wil zeggen dat de rechter zich moet beperken tot de vraag of het college in dit geval in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. 
    
    
      
        Het procesbelang
      
    
    
    7. Vergunninghouder heeft op de zitting er op gewezen dat eiser is geëmigreerd naar Portugal en dus geen belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep. Eiser heeft echter op de zitting verklaard dat hij formeel nog niet is geëmigreerd en nog steeds eigenaar is van zijn woning. Gelet hierop heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank nog steeds procesbelang bij een beoordeling van zijn beroep. 
    
    
      
        De vergunningaanvraag
      
    
    
    8. Eiser stelt dat niet is gebleken dat de aanvraag van vergunninghouder voldoet aan artikel 2.3, onder h, van de Regeling omgevingsrecht (Mor), omdat de noodzakelijke gegevens voor de vaststelling van het peil niet zijn ingediend. Volgens eiser is het voor rekening en risico van vergunninghouder dat hij in 2016 ten behoeve van de aanvraag om de vergunning voor de bouw van de woning het aansluitend afgewerkte maaiveld niet heeft ingemeten, terwijl de garage al was ingetekend, vergunninghouder vervolgens illegaal de garage heeft gebouwd en daarna het maaiveld met een meter kunstmatig heeft opgehoogd.
    
    9. Deze grond slaagt niet. Artikel 2.3, onder h, van de Mor bepaalt dat de aanvrager in of bij de aanvraag om een vergunning voor een bouwactiviteit overige gegevens en bescheiden verstrekt welke samenhangen met een eventueel benodigde toetsing aan een bestemmingsplan. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen is het aan het bestuursorgaan om te beoordelen of het over voldoende gegevens en bescheiden beschikt om een besluit op een aanvraag te nemen. In wat eiser aanvoert ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat de overgelegde gegevens in dit geval niet voldoende waren om een besluit te kunnen nemen op de aanvraag. Wat eiser verder heeft aangevoerd stond naar het oordeel van de rechtbank ook niet in de weg aan het nemen van een besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
    
    
      
        De meting van het peil 
      
    
    
    10. In het bestemmingsplan is voor bijgebouwen de maximale goothoogte op 3 m en de maximale bouwhoogte op 5 m bepaald. Het college heeft de goothoogte van de garage gemeten op 3,18 m en de bouwhoogte op 5,02 m. Het uitgangspunt voor de metingen is het peil. In artikel 1.77, onder b, van het bestemmingsplan is het peil gedefinieerd als ‘de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld, op het tijdstip van inwerkingtreding van dit plan.’ In dit geval zijn de werkzaamheden al uitgevoerd. Er moet dus teruggekeken worden naar de situatie daarvoor. Uit het constateringsrapport van de toezichthouder van 30 januari 2020 blijkt dat het college het peil van de garage heeft bepaald op 0,40-NAP op basis van het veldrapport over het grondonderzoek van Hoogveld sonderingen van 15 september 2016. Aan de hand van luchtfoto’s genomen in de periode tussen 16 maart 2017 tot 9 april 2017 is volgens het college gebleken dat tijdens het grondonderzoek door Hoogveld de bestaande woning nog niet was gesloopt en dat het oude maaiveld herleid kan worden uit boring 4 (meetpunt 4) van het bodemonderzoek. Omdat dit de enige beschikbare en betrouwbare gegevens zijn over de hoogte van het maaiveld ter plaatse rond de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, is het college uitgegaan van meetpunt 4 voor het vaststellen van het peil.  
    
    11. Eiser voert aan dat het college voor het vaststellen van het peil ten onrechte uitgaat van één meetpunt in plaats van de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Hiermee gaat het college volgens eiser ook voorbij aan het advies van de commissie voor de bezwaarschriften. Volgens eiser is dit des te meer van belang, omdat niet ter discussie staat dat er sprake was van een aansluitend afgewerkt maaiveld met hoogteverschillen. Ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan was in het midden van het perceel een terpje dat aan beide zijden volledig afliep richting de perceelsgrenzen met de lager gelegen percelen van eiser en van [adres 3] . Eiser verwijst hiervoor naar de bijgevoegde foto’s van de oude situatie uit oktober 2016 en uit 2017. Volgens eiser moet voor een gemiddelde hoogte van het aansluitende maaiveld een meetpunt worden genomen aan de zuidzijde (hoger gelegen zijde) van de garage en een meetpunt aan de noordzijde (lager gelegen zijde) van de garage. Verder wijst eiser op de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2021 waaruit volgt dat voor het vaststellen van het peil niet mag worden uitgegaan van de kruin van een niet onmiddellijk aan het bijgebouw grenzende weg.
    
    12. Tussen partijen is niet in geschil dat in dit geval moet worden uitgegaan van de gemiddelde hoogte van het aansluitend afgewerkt maaiveld zoals is bepaald in artikel 1.77, onder b, van het bestemmingsplan. In dit geval is het bestemmingsplan op 2 februari 2017 in werking getreden. De rechtbank vindt de keuze van het college voor meetpunt 4 echter acceptabel en voldoende gemotiveerd, omdat dit het meeste houvast biedt in de beoordeling van wat vóór de werkzaamheden de hoogte van het afgewerkte terrein was. Meetpunt 4 zit precies op de plek waar nu de garage is gebouwd. Daarbij heeft het college toegelicht dat tussen het uitgevoerde veldonderzoek in september 2016 en de inwerkingtreding van het bestemmingplan op 2 februari 2017 het terrein niet is gewijzigd, zoals uit de luchtfoto’s blijkt die genomen zijn in de periode 16 maart 2012 tot 9 april 2017. De oude woning stond nog op het perceel en de sloop- en bouwwerkzaamheden waren nog niet begonnen. Eiser heeft op de zitting hierover vraagtekens geplaatst, maar heeft geen concrete gegevens overgelegd waaruit blijkt dat het maaiveld in de periode tussen de metingen in september 2016 en de inwerkingtreding van het bestemmingsplan is gewijzigd. 
    
    13. Volgens het college zijn er verder geen andere betrouwbare gegevens beschikbaar over de hoogte van het maaiveld rond de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. In het veldonderzoek van Hoogveld worden nog vier andere meetpunten op het perceel genoemd. Die meetpunten zijn volgens het college echter niet bruikbaar, omdat die op andere locaties op het perceel liggen buiten het direct aan het bouwwerk aansluitend afgewerkt terrein. De rechtbank kan deze toelichting volgen. Daarbij betrekt de rechtbank dat eiser verder geen concrete gegevens heeft ingebracht waaruit de gemiddelde hoogte van het aansluitend afgewerkt terrein kan worden bepaald. Ook in het door eiser ingebrachte adviesrapport van Bosman Bouwvergunningen & Advies van 24 april 2020 wordt uitgegaan van het peil van 0,40-NAP. Eiser verwijst nog naar de door hem overgelegde foto uit 2017, waarop de erfgrens van de percelen van eiser en van vergunninghouder te zien is. Volgens eiser staat de garage op korte afstand van zijn perceel en is er geen sprake van een hoogteverschil op de erfgrens. Omdat het perceel van eiser niet is opgehoogd, vindt eiser het logisch om naast meetpunt 4 ook de noordzijde van zijn perceelsgrens mee te nemen in de meting van het peil. Bij gebrek aan enige onderbouwing van dit standpunt, gaat de rechtbank hieraan voorbij. Dat betekent dat het college bij de vaststelling van de hoogtematen mocht uitgegaan van een maaiveld gelijk aan meetpunt 4. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        De meting van de nokhoogte
      
    
    
    14. Eiser voert ook aan dat het college de bovenkant van de nokhoogte ten onrechte niet heeft meegenomen in de maatvoering. Uit het constateringsrapport van 30 januari 2020 blijkt dat het niet mogelijk was om de baak op de bovenkant van de nokvorst te plaatsen. De toezichthouder heeft voor het bepalen van de nokhoogte de nokvorst vervolgens met een handlaser ingemeten. Deze wijze van inmeten zonder gebruik te maken van aanvullende materialen zoals een ladder en het plaatsen van een houten lat op de bovenkant van de nok, is volgens eiser niet mogelijk. Hij verwijst hiervoor naar het ingebrachte rapport van Bosman van 24 april 2020. Met alleen een handlaser zonder een handmatig gerealiseerd referentiepunt wordt volgens eiser direct in de open lucht gemeten.
    
    15. Het college is voor de maatvoering van de goothoogte en de nokhoogte uitgegaan van het constateringsrapport van 30 januari 2020. Daaruit blijkt dat de toezichthouders de goothoogte en de hoogte tot aan de onderkant van de nok heeft opgemeten ten opzichte van de dichtstbijzijnde put van de weg met de rotatielaser. Deze put zit op 0,41 onder NAP. Omdat het niet mogelijk was om de baak boven op de goot of de nok te plaatsen, hebben de toezichthouders de hoogte van de onderkant van de nok tot de bovenkant van de nok gemeten met een handlaser. Rekening houdend met een verschil van 1 cm tussen de NAP-hoogte van de put en van het peil is de nokhoogte vervolgens op 5,02 m bepaald. 
    
    16. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het rapport van 30 januari 2020 dat de bovenkant van de nokhoogte wel is meegenomen in de vastgestelde maatvoering. Daarbij is de rechtbank niet gebleken dat de toezichthouders de meting op deze wijze onvolledig of onjuist hebben uitgevoerd. Het bestemmingsplan schrijft niet voor met welke hulpmiddelen er gemeten moet worden. In het rapport van Bosman van 24 april 2020 wordt weliswaar gesteld dat de bovenkant van de nokvorst van het dak niet met een handlaser kan worden opgemeten, maar in het rapport wordt verder niet uitgelegd waarom dat niet kan. Zonder die toelichting ziet de rechtbank niet in waarom niet met een handlaser kan worden opgemeten. Van de meting is in het rapport verslag gedaan en er zijn ook foto’s gemaakt. Eiser heeft met zijn argumenten niet aannemelijk gemaakt dat de toezichthouders de nokhoogte onjuist hebben gemeten. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    17. De rechtbank kan de door het college vastgestelde goothoogte en nokhoogte volgen. Deze hoogten vallen binnen de maximaal toegestane vergroting van 10% op grond van het bestemmingsplan. 
    Binnenplans afwijken
    
    18. Eiser stelt dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning niet heeft geconstateerd dat er ook een overschrijding is van de maximale goothoogte. Hiermee staat volgens eiser vast dat het college bij het toepassen van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid deze overschrijding niet heeft betrokken. Al om deze reden moet de verleende omgevingsvergunning volgens eiser worden ingetrokken. Als het college deze overschrijding wel had geconstateerd, dan had het ook moeten overwegen of het bereid is om alsnog een vergunning te verlenen met toepassing van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. 
    
    19. De rechtbank stelt vast dat in het primaire besluit is overwogen dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan en dat de omgevingsvergunning is verleend met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Daarbij is de overschrijding van de toegestane goothoogte niet expliciet vermeld. In het bestreden besluit wordt de overschrijding van de goothoogte van 3,18 m wel genoemd. Omdat die overschrijding ook minder dan 10% is, heeft het college toepassing gegeven aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. De rechtbank overweegt dat uit het voorgaande volgt dat het college heeft beoogd om met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid niet alleen een vergunning te verlenen voor de overschrijding van de toegestane maximale nokhoogte, maar ook voor de overschrijding van de toegestane maximale goothoogte. Dat een expliciet besluit in de primaire fase hiertoe ontbreekt, doet hieraan niet af. In redelijkheid kon het eiser duidelijk zijn dat het college heeft ingestemd met het afwijken van het bestemmingsplan om zo de gevraagde vergunning voor de bouw van de garage te kunnen verlenen. Voor zover bij eiser onduidelijkheid is ontstaan, is deze naar het oordeel van de rechtbank bij het bestreden besluit weggenomen. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    20. Eiser heeft verder aangevoerd dat het college überhaupt geen gebruik heeft kunnen maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Op de zitting heeft eiser desgevraagd bevestigd dat deze grond te maken heeft met zijn eerdere aangevoerde gronden over het te hanteren peil en over het niet meenemen van de bovenkant van de nokhoogte bij de meting. Zoals de rechtbank al heeft overwogen slagen deze gronden niet. De rechtbank komt daarmee tot de conclusie dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Binnen het bestemmingsplan is al voorzien in een afwijkingsmogelijkheid en uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening heeft de planwetgever (de gemeenteraad) een geringe afwijking aanvaardbaar geacht. Daarbij heeft het college gesteld dat de geringe overschrijdingen van de nok- en goothoogte geen onevenredige afbreuk doen aan de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken, ook niet die van eiser. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college de belangen afwegende, in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    21. Het beroep van eiser tegen het niet tijdig nemen van een besluit is gegrond. De rechtbank bepaalt dat het college aan eiser een dwangsom van € 1.442,- moet betalen. Ook moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiser 
    
    
      aangegeven dat hij niet als een professioneel rechtsbijstandverlener optreedt. Omdat de rechtsbijstand in deze zaak dus niet beroepsmatig (en dus ook niet op zakelijke basis) is verleend, komt de rechtbank niet toe aan een proceskostenveroordeling.
    
    
    22. Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning voor de garage in stand blijft.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond;
    - stelt de door het college aan eiser te betalen dwangsom vast op € 1.442,-;
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Azmi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
      
        De rechter is verhinderd
      
      
        		deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Dit beroep was in de uitspraak van deze rechtbank van 24 januari 2022 (UTR 21/4862) in eerste instantie kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, maar in de uitspraak van 4 augustus 2022 
    (UTR 21/4862-V) heeft de rechtbank het verzet van eiser daartegen gegrond verklaard. 
  
  
     Artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
  
  
     Artikel 4:18, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Artikel 33.1, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2877. 
  
  
     Artikel 22.2.4, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:673.