ECLI:NL:RVS:2015:2230, Raad van State, 15-07-2015, 201409659/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2013 heeft het algemeen bestuur van het waterschap Reest en Wieden een gewijzigde legger vastgesteld.

201409659/1/A4.
    Datum uitspraak: 15 juli 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de gemeente Assen en het college van burgemeester en wethouders van Assen,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 oktober 2014 in zaak nr. 13/781 in het geding tussen:
    
    de gemeente en het college,
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het waterschap Reest en Wieden.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 augustus 2013 heeft het algemeen bestuur van het waterschap Reest en Wieden een gewijzigde legger vastgesteld.
    
    Bij uitspraak van 24 oktober 2014 heeft de rechtbank het door de gemeente en het college daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de gemeente en het college hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De gemeente en het college hebben een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2015, waar de gemeente en het college, vertegenwoordigd door E. Lanooy, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door O.A.C. Hoes, werkzaam bij Nelen & Schuurmans, en mr. C.M.M. van Mil, advocaat te Enschede, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. N. de Lange-Liemburg en ing. G. Verstoep, beiden werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij het besluit van 27 augustus 2013 is de legger van het waterschap Reest en Wieden gewijzigd vastgesteld. Hierbij is rekening gehouden met het nieuwe schouwbeleid van het waterschap, hetgeen ertoe heeft geleid dat in de wijk Kloosterveen te Assen één sloot als schouwsloot op de legger is geplaatst. Voor sloten die als schouwsloot op de legger zijn geplaatst, geldt op grond van de Keur van het waterschap een onderhoudsplicht voor de eigenaren van de aangrenzende percelen. Via de zogenoemde schouw wordt gecontroleerd of aan deze onderhoudsplicht wordt voldaan. Indien dit niet het geval is, kan het dagelijks bestuur daartegen handhavend optreden.
    
    2. De gemeente en het college betogen dat de rechtbank hun beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Zij stellen zich op het standpunt dat de gemeente als eigenaar van een aantal sloten in Kloosterveen en het college vanwege zijn zorgplicht op grond van de Waterwet, erbij gebaat zijn dat de sloten in Kloosterveen als schouwsloot worden aangewezen, zodat het onderhoud is verzekerd via de Keur.
    
    2.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat procesbelang ontbreekt. Bovendien kunnen de gemeente en het college niet worden aangemerkt als belanghebbenden bij het besluit van 27 augustus 2013, zodat het bij de rechtbank ingestelde beroep ook om die reden niet-ontvankelijk was, aldus het dagelijks bestuur.
    
    2.2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    Ingevolge het tweede lid worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
    
    2.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 oktober 2009 in zaak nr. 200902638/1/H3), is de bestuursrechter alleen dan tot het beoordelen van rechtsvragen geroepen als dat van betekenis is voor het geschil met betrekking tot een besluit van een bestuursorgaan. Daarbij geldt dat het doel dat appellant voor ogen staat, met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis moet zijn.
    
    2.4. Niet in geschil is dat de gemeente eigenaar is van een aantal sloten in Kloosterveen ten aanzien waarvan bij het besluit van 27 augustus 2013 is beslist over plaatsing op de legger al dan niet als schouwsloot. De gemeente heeft als eigenaar van deze sloten een belang dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken, zodat zij belanghebbende is.
    
    De gemeente beoogt met het beroep tegen het besluit van 27 augustus 2013 te bereiken dat sloten in Kloosterveen alsnog als schouwsloot op de legger worden geplaatst. Dit doel kan met het ingestelde beroep worden bereikt en is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, feitelijk van betekenis voor de gemeente als eigenaar van een aantal sloten. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de sloten van de gemeente voor de aan- en afvoer van water afhankelijk zijn van andere sloten in Kloosterveen. Indien de doorstroming in die sloten wordt belemmerd door nalatig onderhoud, kan dit gevolgen hebben voor de doorstroming in de sloten van de gemeente. De gemeente is er om die reden bij gebaat dat sloten in Kloosterveen als schouwsloot worden aangewezen, zodat een onderhoudsplicht op grond van de Keur geldt bij overtreding waarvan het dagelijks bestuur, al dan niet naar aanleiding van een verzoek daartoe van de gemeente, bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen kan treffen.
    
    2.5. Ingevolge artikel 3.5, eerste lid, van de Waterwet dragen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders zorg voor een doelmatige inzameling van het afvloeiend hemelwater, voor zover van degene die zich daarvan ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen, redelijkerwijs niet kan worden gevergd het afvloeiend hemelwater op of in de bodem of in het oppervlaktewater te brengen.
    
    2.6. Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, gelezen in verbinding met het eerste lid en met artikel 8:1 van de Awb, kan een bestuursorgaan uitsluitend beroep instellen tegen een besluit, indien een aan hem toevertrouwd belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit van een ander bestuursorgaan. Een belang is aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Dit laat onverlet dat uit een bijzondere wet kan voortvloeien dat een bestuursorgaan geen beroep kan instellen.
    
    Gelet op artikel 3.5, eerste lid, van de Waterwet is aan het college de zorg voor een goede opvang en afvoer van hemelwater toevertrouwd. Niet uitgesloten is dat de beslissing om sloten in Kloosterveen al dan niet als schouwsloot aan te wijzen - waardoor het onderhoudsregime van de Keur al dan niet van toepassing is - gevolgen kan hebben voor deze op het college rustende zorgplicht. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet als belanghebbende kan worden aangemerkt.
    
    Er bestaat voorts, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen aanleiding voor het oordeel dat het college met het beroep tegen het besluit van 27 augustus 2013 geen resultaat kan bereiken dat voor hem ook feitelijk van betekenis is. Niet uitgesloten is dat, zoals het college heeft gesteld, het alsnog onder het onderhoudsregime van de Keur brengen van sloten in Kloosterveen door plaatsing op de legger als schouwsloot, ertoe leidt dat de op grond van de Waterwet op hem rustende zorgplicht minder intensief aan de orde zal zijn.
    
    2.7. Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank het beroep van de gemeente en het college tegen het besluit van 27 augustus 2013 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het betoog slaagt.
    
    3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen, zal de Afdeling alsnog de bij de rechtbank door de gemeente en het college aangevoerde beroepsgronden beoordelen.
    
    4. De gemeente en het college betogen dat het algemeen bestuur het nieuwe schouwbeleid niet in redelijkheid ten grondslag heeft kunnen leggen aan het besluit van 27 augustus 2013. Zij betwisten het nut en de noodzaak van dit beleid. Verder voeren zij aan dat niet duidelijk is op welke manier wordt berekend of een sloot voldoet aan het op grond van het schouwbeleid gehanteerde aan- en afvoercriterium. Het hanteren van dat criterium kan er volgens hen bovendien toe leiden dat schouwsloten aansluiten op sloten die niet als zodanig zijn aangewezen, waardoor de waterdoorstroom in de schouwsloten onvoldoende is gewaarborgd. Dit is in strijd met de taak van het waterschap om het watersysteembelang te behartigen, aldus de gemeente en het college. Zij voeren ten slotte aan dat het schouwbeleid ten onrechte onderscheid maakt tussen sloten in landelijk en stedelijk gebied, nu alleen voor sloten in landelijk gebied geldt dat deze worden aangewezen als schouwsloot indien zij zorgen voor ont- en afwatering nabij bebouwing.
    
    4.1. Op grond van het nieuwe schouwbeleid wordt een waterloop aangewezen als schouwsloot indien deze voldoet aan één van de volgende criteria:
    
    - meer dan 10 l/s afvoer of meer dan 3 l/s aanvoer (gedurende gemiddeld
    
    1-2 dagen/jaar); of,
    
    - ont- en afwatering nabij bebouwing in het landelijk gebied (buiten de bebouwde kom); of,
    
    - specifieke watersysteemdoelen. Hieronder vallen sloten met een specifieke functie, gewenst grond- en oppervlaktewaterregime, waterkwaliteit, waterberging (NBW-opgave).
    
    4.2. In bijlage 1 bij het ontwerpbesluit is vermeld dat met een GIS-analyse wordt berekend of wordt voldaan aan het aan- en afvoercriterium. De afvoerhoeveelheid (l/s) per sloot wordt berekend door het (totale) afwaterende oppervlak (ha) te vermenigvuldigen met de maatgevende afvoercoëfficiënt (in l/s/ha, gedurende gemiddeld 1-2 dagen/jaar). De aanvoerhoeveelheid per sloot wordt bepaald door het totale oppervlak van het voorzieningsgebied te vermenigvuldigen met de aanvoercoëfficiënt (0,3 l/s/ha). Gelet hierop, bestaat geen grond voor het oordeel dat onvoldoende duidelijk is hoe wordt berekend of een sloot aan het aan- en afvoercriterium voldoet.
    
    Anders dan de gemeente en het college aannemen, is niet gebleken dat de waterdoorstroming in een sloot die voldoet aan het aan- en afvoercriterium, maar aansluit op sloten die daar niet aan voldoen, niet voldoende kan worden gewaarborgd met het nieuwe schouwbeleid. Zoals het dagelijks bestuur heeft toegelicht, worden sloten, ook indien zij niet voldoen aan het aan- en afvoercriterium, aangewezen als schouwsloot op grond van het criterium ‘specifieke watersysteemdoelen’, indien zij van belang zijn voor de aan- en afvoer van water van en naar andere schouwsloten. Aan de keuze om sloten in landelijk gebied met een functie voor de ont- en afwatering nabij bebouwing reeds om die reden aan te wijzen, maar sloten in stedelijk gebied niet, ligt blijkens het verweerschrift ten grondslag dat het algemeen bestuur de zorg voor ont- en afwatering in stedelijk gebied - in het geval niet wordt voldaan aan het aan- en afvoercriterium of het criterium ‘specifieke watersysteemdoelen’ - gelet op artikel 3.5, eerste lid, van de Waterwet als een gemeentelijke verantwoordelijkheid ziet. In landelijk gebied ziet het algemeen bestuur die zorg wel (mede) als een verantwoordelijkheid van het waterschap. De Afdeling ziet in hetgeen de gemeente en het college hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het nieuwe schouwbeleid kennelijk onredelijk is.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. De gemeente en het college betogen dat sloten in Kloosterveen op grond van het nieuwe schouwbeleid als schouwsloot op de legger geplaatst hadden moeten worden, omdat deze sloten voldoen aan de criteria voor aanwijzing. Volgens hen volgt uit een in hun opdracht opgesteld rapport van Nelen & Schuurmans van 6 december 2013 dat de sloten voldoen aan het aan- en afvoercriterium, dan wel belangrijk zijn voor de waterberging in Kloosterveen.
    
    5.1. Bij de voorbereiding van het besluit van 27 augustus 2013 is met behulp van het zogenoemde SIMGRO-model berekend welke sloten voldoen aan het aan- en afvoercriterium. De berekeningen in het rapport van 6 december 2013 zijn uitgevoerd met een ander model, het zogenoemde SOBEK-model. Bij de toepassing van dat model heeft Nelen & Schuurmans, zoals blijkt uit het verhandelde ter zitting, de sloten in Kloosterveen behandeld als ware het een rioleringssysteem, omdat dat meer recht zou doen aan de situatie in stedelijk gebied. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat de sloten in Kloosterveen niet vergelijkbaar zijn met een rioleringssysteem en dat het SIMGRO-model in voldoende mate en op juiste wijze rekening houdt met verschillen tussen landelijk en stedelijk gebied. De Afdeling ziet geen grond om te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt. Gelet hierop geeft het rapport van 6 december 2013 geen grond voor het oordeel dat bij de voorbereiding van het besluit van 27 augustus 2013 op onjuiste wijze is berekend welke sloten in Kloosterveen voldoen aan het aan- en afvoercriterium.
    
    Wat het betoog betreft dat sloten in Kloosterveen als schouwsloot aangewezen hadden moeten worden op grond van het criterium ‘specifieke watersysteemdoelen’ omdat zij belangrijk zijn voor de waterberging, overweegt de Afdeling dat in het rapport van 6 december 2013 in dit verband is berekend welke sloten in Kloosterveen in geval van extreme neerslag een afvoer hebben van meer dan 10 l/s. Zoals het dagelijks bestuur heeft toegelicht, is dit niet de wijze waarop op grond van het schouwbeleid wordt beoordeeld of een sloot moet worden aangewezen vanwege het belang daarvan voor de waterberging. Er wordt niet nogmaals, uitgaande van een extremere situatie dan als uitgangspunt wordt gehanteerd bij de toepassing van het aan- en afvoercriterium, berekend of een sloot een afvoer heeft van meer dan 10 l/s, maar gekeken naar de mate van wateroverlast die in een dergelijke situatie wordt ondervonden. Het rapport van 6 december 2013 geeft dan ook geen grond voor het oordeel dat sloten in Kloosterveen ten onrechte niet als schouwsloot zijn aangewezen vanwege het belang daarvan voor de waterberging.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. De gemeente en het college betogen dat bij de gewijzigde vaststelling van de legger ten onrechte geen rekening is gehouden met gemaakte afspraken. Zij voeren aan dat ten tijde van de aanleg van Kloosterveen met vertegenwoordigers van het waterschap is afgesproken dat de sloten in Kloosterveen als schouwsloten op de legger zouden worden geplaatst. De gemeente en het college wijzen in dit kader op een brief van het waterschap van 1 september 2010.
    
    6.1. Niet in geschil is dat ambtelijke vertegenwoordigers van het waterschap en de gemeente hebben gesproken over het als schouwsloot op de legger plaatsen van de sloten in Kloosterveen. In de brief van 1 september 2010 staat dat op verzoek van de gemeente sloten in Kloosterveen als schouwsloot zullen worden aangewezen. De betrokken sloten voldeden blijkens de brief niet aan het aan- en afvoercriterium, maar konden in het licht van het toen geldende beleid worden aangewezen op grond van het zogenoemde belanghebbendencriterium. In de brief is daarbij vermeld dat het waterschap een nieuw beleid aan het ontwikkelen is en dat dit gevolgen kan hebben voor de aangewezen sloten. Reeds gelet hierop konden de gemeente en het college aan de brief van 1 september 2010 niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat de sloten in Kloosterveen ook bij toepassing van het nieuwe beleid als schouwsloot op de legger zouden worden geplaatst.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. De gemeente en het college betogen ten slotte dat de beslissing om sloten in Kloosterveen niet als schouwsloot aan te wijzen ertoe leidt dat het college op grond van zijn zorgplicht verantwoordelijk wordt voor het (toezicht op het) onderhoud van die sloten. Volgens hen heeft het college tijd nodig om de daarvoor noodzakelijke financiële middelen en handhavingsinstrumenten op orde te krijgen en had het besluit van 27 augustus 2013 daarom een overgangstermijn moeten bevatten.
    
    7.1. Het college wist ruim voor het besluit van 27 augustus 2013 dat het schouwbeleid van het waterschap zou veranderen. Reeds op 27 maart 2012 heeft het algemeen bestuur besloten welke criteria aan het nieuwe schouwbeleid ten grondslag zouden worden gelegd. Vervolgens is het ontwerpbesluit, waarin het nieuwe schouwbeleid is toegepast op onder meer de sloten in Kloosterveen, op 15 maart 2013 ter inzage gelegd. Het college heeft zich derhalve kunnen voorbereiden op eventuele gevolgen van het nieuwe schouwbeleid voor de vervulling van zijn taken. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het algemeen bestuur niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het opnemen van een overgangstermijn in het besluit van 27 augustus 2013.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de gemeente en het college tegen het besluit van 27 augustus 2013 alsnog ongegrond verklaren.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    10. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb bepalen dat het in hoger beroep door de gemeente en het college betaalde griffierecht door de griffier aan hen wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 oktober 2014 in zaak nr. 13/781;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. verstaat dat de griffier van de Raad van State aan de gemeente Assen en het college van burgemeester en wethouders van Assen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter,
    
    en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. F.D. van Heijningen, leden,
    
    in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Van Grinsven
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2015
    
    462-811.