ECLI:NL:RVS:2016:1512, Raad van State, 01-06-2016, 201508195/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-06-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Stadsblokken - Meinerswijk 2015" vastgesteld.

201508195/1/R1.
    Datum uitspraak: 1 juni 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Arnhem,
    2. [appellant sub 2], wonend te Arnhem,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Arnhem,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Stadsblokken - Meinerswijk 2015" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2016, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, [appellant sub 2], in persoon, bijgestaan door mr. T. van der Weijde, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.H.W. van Loo, ing. I.N. Jansen, mr. M.A.G.M. van der Logt en mr. J.W. van der Bij, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    2. Het plan voorziet in de ontwikkeling van een uiterwaardenpark in het plangebied.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    3. [appellant sub 1] heeft twee percelen in het plangebied, kadastraal bekend als sectie AA, nummer 759 (hierna: perceel 759) en nummer 647 (hierna: perceel 647) te Arnhem, in gebruik voor ruwvoerwinning en voor de beweiding van paarden. Met betrekking tot perceel 759 voert [appellant sub 1] aan dat onduidelijk is of het ter plaatse bestaande agrarische gebruik op grond van het plan mag worden voortgezet.
    
    3.1. Aan perceel 759 is de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden onder meer bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven. Ingevolge artikel 1, lid 1.30, van de planregels wordt onder ‘grondgebonden agrarisch bedrijf’ verstaan: een agrarisch bedrijf waarbij de bedrijfsvoering geheel of nagenoeg geheel is gericht op het gebruik maken van open grond als agrarisch productiemiddel. De Afdeling stelt vast dat op grond van de toegekende bestemming en de daarbij behorende planregels agrarisch gebruik van perceel 759 is toegestaan en dat daarmee voldoende eenduidig in de planregels is neergelegd dat het bestaande agrarische gebruik mag worden voortgezet. Gelet daarop mist het betoog van [appellant sub 1] feitelijke grondslag.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat aan perceel 647 ten onrechte de bestemming "Natuur" is toegekend. In dat verband voert zij aan dat zij dat perceel al ruim 40 jaar in gebruik heeft voor ruwvoerwinning en beweiding. Volgens [appellant sub 1] kan dat gebruik onder de bestemming "Natuur" niet worden voortgezet, te meer nu het op grond van die bestemming mogelijk wordt om op het perceel een picknickbank te realiseren.
    
    4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat hij in de belangenafweging die aan het plan ten grondslag ligt een groter gewicht heeft mogen toekennen aan de belangen die zijn betrokken bij het realiseren van natuur op het desbetreffende perceel dan aan het belang van [appellant sub 1] bij de ongewijzigde voortzetting van het bestaande gebruik. Daartoe voert hij aan dat het perceel in het Gelders Natuurnetwerk (hierna: GNN) is gelegen, op grond waarvan hij gehouden is om de ontwikkeling van natuurwaarden planologisch mogelijk te maken.
    
    4.2. In het voorheen geldende plan "Polder Meinerswijk", vastgesteld door de raad op 25 maart 1985 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland op 1 juni 1986, was aan het desbetreffende perceel de bestemming "Natuurgebied II met extensieve recreatie (nader uit te werken)/waterstaatsdoeleinden" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 13, lid 13.1, van de voorschriften van dat plan waren de gronden met deze bestemming primair bestemd voor het gebruik als waterberging en vrij doorstromingsgebied van water, sediment en ijs ten behoeve van de rivier, en het gebruik ten behoeve van de uitvoering van bouwwerken, werken en werkzaamheden, welke passen in het kader van het normale beheer en onderhoud van de rivier, zoals oever- en kribvakverdelingen en strekdammen; en secundair voor het behoud en/of herstel van de op deze gronden voorkomende dan wel daaraan eigen landschaps- en natuurwaarden.
    
    Ingevolge artikel 33 mocht het gebruik van gronden en opstallen dat in strijd was met een gegeven bestemming, maar reeds bestond op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan, worden voorgezet of worden gewijzigd in een gebruik dat minder afwijkt van die bestemming.
    
    4.3. Ingevolge artikel 2.7.1.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: de Omgevingsverordening) worden in een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen binnen het Gelders Natuurnetwerk (GNN) geen nieuwe functies mogelijk gemaakt, tenzij:
    
    a. geen reële alternatieven aanwezig zijn;
    
    b. sprake is van redenen van groot openbaar belang;
    
    c. de negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied, de oppervlakte en de samenhang zoveel mogelijk worden beperkt; en
    
    d. de overblijvende negatieve effecten op de kernkwaliteiten van het gebied, de oppervlakte en de samenhang gelijkwaardig worden gecompenseerd.
    
    4.4. Vast staat dat [appellant sub 1] perceel 647 thans voor agrarische doeleinden in gebruik heeft en dat dergelijk gebruik onder de in het plan aan perceel 647 toegekende bestemming "Natuur" en de daarbij behorende planregels niet is toegestaan. Voorts stelt de Afdeling vast dat ook de in het voorheen geldende plan aan het perceel toegekende bestemming "Natuurgebied II met extensieve recreatie (nader uit te werken)/waterstaatsdoeleinden" geen agrarisch gebruik toestond. Voor zover [appellant sub 1] heeft beoogd te betogen dat het gebruik van het perceel onder het overgangsrecht van het voorheen geldende plan viel en de raad dat gebruik om die reden niet opnieuw over het overgangsrecht kon brengen, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7991, dat de bewijslast dat het overgangsrecht van toepassing is rust op degene die zich daarop beroept. [appellant sub 1] heeft niet aan de hand van gegevens aannemelijk gemaakt dat het gebruik van het betrokken perceel al plaatsvond op het tijdstip van het van kracht worden van het voorheen geldende bestemmingsplan en nadien is voortgezet, zodat geen grond bestaat om aan te nemen dat dit gebruik onder de beschermende werking van het overgangsrecht van dat plan viel. Verder overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] aan de enkele omstandigheid dat het agrarische gebruik al lange tijd zou plaatsvinden niet een gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat dit gebruik ook als zodanig zou worden bestemd.
    
    Ter zitting heeft de raad toegelicht dat hij ten behoeve van de ontwikkeling van het uiterwaardenpark aan alle percelen in het plangebied, met uitzondering van de percelen die in particulier eigendom zijn en waarbij hij het derhalve niet in zijn macht heeft een natuurbestemming te verwezenlijken, een natuurbestemming heeft toegekend. In de plantoelichting staat dat de gemeente Arnhem en de provincie Gelderland al lange tijd de wens koesteren om het gebied Stadsblokken-Meinerswijk om te vormen tot een uiterwaardenpark als onderdeel van het GNN. Voorts staat daarin dat deze wens in verschillende beleidsdocumenten is vastgelegd, namelijk in de provinciale Omgevingsvisie, de gemeentelijke structuurvisie "Arnhem 2020/doorkijk 2040", het beleidsdocument "Groen plan Arnhem", de gebiedsvisie "Stadsblokken - Meinerswijk" en het uitvoeringsplan "Stadsblokken - Meinerswijk". Volgens de raad past de ontwikkeling van het plangebied naar een uiterwaardenpark in het daarin geformuleerde provinciale en gemeentelijke beleid. Door de ontwikkeling van het gebied zal de positie van Arnhem als groene stad verder worden versterkt. Daarnaast staat in de plantoelichting dat het plangebied in potentie een belangrijke rol speelt als stapsteen in het natuurnetwerk van de uiterwaarden voor de natuurlijke migratiemogelijkheden van flora en fauna langs de Rijn. Verder heeft de raad ter zitting desgevraagd toegelicht dat het toestaan van agrarisch gebruik van het in het GNN gelegen perceel 647 in strijd zou zijn met artikel 2.7.1.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening, omdat hij door het wijzigen van de bestemming "Natuurgebied II met extensieve recreatie (nader uit te werken)/waterstaatsdoeleinden" naar "Agrarisch" ten opzichte van het voorheen geldende plan nieuwe functies mogelijk zou maken. Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de toelichting op artikel 2.7.1.1 van de Omgevingsverordening is vermeld dat bestemmingswijzigingen in bestaande natuur niet zijn toegestaan, tenzij sprake is van een groot openbaar belang en er geen reële alternatieven zijn buiten het GNN. [appellant sub 1] heeft niet aangevoerd dat sprake is van een dergelijke uitzonderingssituatie. Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat ook uit uit de geldende erfpachtovereenkomst met Staatsbosbeheer, eigenaar van het perceel, volgt dat hij als erfpachter gehouden is om de op het perceel aanwezige natuurwaarden in stand te houden of verder te ontwikkelen, hetgeen door [appellant sub 1] ter zitting niet is weersproken.
    
    In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onder voornoemde omstandigheden niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het algemeen belang bij het ontwikkelen van natuur dan aan het belang van [appellant sub 1] bij ongewijzigde voortzetting van het agrarisch gebruik van perceel 647.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.5. Nu uit het vorenstaande volgt dat de raad in redelijkheid de bestemming "Natuur" heeft kunnen toekennen en voortzetting van agrarisch gebruik onder deze bestemming niet is toegestaan, behoeft het betoog van [appellant sub 1] dat dergelijk gebruik door het voornemen van de raad om op het perceel een picknickbank te realiseren niet langer mogelijk is, geen bespreking.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voor zover [appellant sub 1] voor het overige heeft verzocht haar zienswijze als herhaald en ingelast te beschouwen, wordt overwogen dat in het Zienswijzenrapport is ingegaan op deze zienswijzen. [appellant sub 1] heeft in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van haar zienswijze in het bestreden besluit onvoldoende of onjuist zou zijn.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    6. [appellant sub 2] woont op het perceel aan de [locatie] te Arnhem, waarvan zij eigenaar is. Daarnaast heeft ze diverse gronden in de nabijheid van dat perceel in bruikleen van de gemeente Arnhem en pacht zij ook enkele percelen grond. Zij heeft die gronden in haar beroepschrift aangeduid met de letters A, B, C en D. Volgens [appellant sub 2] gebruikt zij de gronden die zij heeft aangeduid met de letters A, B en C voor de beweiding van haar paarden. [appellant sub 2] betoogt dat de raad aan de desbetreffende gronden ten onrechte de bestemming "Natuur" in plaats van een agrarische bestemming heeft toegekend. In dat verband stelt zij allereerst dat zij de gronden die zij heeft aangeduid met de letter B, waarop de raad een verbindingszone tussen twee begrazingsgebieden wil creëren door ter plaatse natuur tot ontwikkeling te brengen, thans voor de beweiding van haar paarden gebruikt en dit gebruik wenst voort te zetten, hetgeen op grond van de bestemming "Natuur" niet is toegestaan. [appellant sub 2] stelt in dit verband dat zij de gronden thans pacht van de gemeente Arnhem en dat dit gebruik daarom niet zonder meer beëindigd kan worden, waardoor zij het bestaande gebruik zal kunnen voortzetten en de bestemming niet uitvoerbaar is. Voorts leidt het gebruik van de beoogde verbindingszone door wilde paarden en recreanten volgens [appellant sub 2] tot overlast voor haar paarden op de gronden die zij heeft aangeduid met de letters A en C. Omdat aan de gronden die zij heeft aangeduid met de letter B een agrarische bestemming moet worden toegekend, moet dat ook gebeuren voor de gronden die zij heeft aangeduid met de letters A, C en D, aldus [appellant sub 2].
    
    6.1. Aan alle betrokken gronden is de bestemming "Natuur" toegekend. Voorts is aan de gronden, die [appellant sub 2] in haar beroepschrift heeft aangeduid met de letters A en C, de aanduiding "specifieke vorm van natuur - 1" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 7, lid 7.1, aanhef en onder f, van de planregels zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van natuur - 1" bestemd voor extensieve hobbymatige beweiding van maximaal tien paarden. Dit betekent dat [appellant sub 2] haar paarden uitsluitend mag weiden op de percelen die door haar zijn aangeduid met de letters A en C en dat dat niet is toegestaan op het perceel dat door haar is aangeduid met de letter B.
    
    6.2. In het voorheen geldende plan "Polder Meinerswijk" was aan de betrokken gronden de bestemming "Natuurgebied II met extensieve recreatie (nader uit te werken)/waterstaatsdoeleinden" toegekend.
    
    6.3. Alle gronden waarop het beroep van [appellant sub 2] betrekking heeft zijn in eigendom van de gemeente Arnhem. De gronden die [appellant sub 2] in haar beroepschrift heeft aangeduid met de letters A en B pacht zij van de gemeente. De gronden die zij heeft aangeduid met de letters C en D heeft zij in bruikleen.
    
    Zoals in overweging 4.4 is weergegeven, heeft de raad aan de keuze voor een natuurbestemming ten grondslag gelegd dat het gebied waarin de gronden liggen, conform het provinciale en gemeentelijke beleid, zal worden ontwikkeld tot een uiterwaardenpark. Hierdoor wordt de positie van Arnhem als groene stad verder versterkt en speelt het gebied in potentie een belangrijke rol als stapsteen in het natuurnetwerk van de uiterwaarden voor de natuurlijke migratiemogelijkheden van flora en fauna langs de Rijn, aldus de raad. Op de gronden die [appellant sub 2] met de letter B heeft aangeduid is de raad blijkens de plantoelichting voornemens om door middel van de ontwikkeling van nieuwe natuur een verbindingszone te creëren tussen een bestaand en een nieuw begrazingsgebied, waardoor het leefgebied van de wilde kuddes wordt vergroot en het voor de struinende recreant mogelijk wordt om door de natuur langs de elementen van de IJssellinie in een groter gebied te wandelen. Met deze ontwikkeling wordt uitvoering gegeven aan de gebiedsvisie "Stadsblokken - Meinerswijk", aldus de raad. Voorts heeft de raad toegelicht dat deze gronden in het GNN liggen en dat hij ook hier ingevolge artikel 2.7.1.1 van de Omgevingsverordening gehouden was om de bestaande natuur ter plaatse te beschermen door geen nieuwe functies toe te staan.
    
    De raad heeft in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het met de bestemming "Natuur" gediende belang bij de ontwikkeling van de beoogde verbindingszone dan aan het belang van [appellant sub 2] bij het beweiden van haar paarden op al haar gronden. In dat verband overweegt de Afdeling dat het [appellant sub 2] is toegestaan haar paarden te beweiden op de gronden met de bestemming "Natuur" en de aanduiding "specifieke vorm van natuur - 1" die direct aansluitend aan haar woonperceel liggen. Hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat zij door de beperking van het beweiden van haar paarden tot die gronden onevenredig in haar belangen wordt geschaad. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat zij haar stelling dat die gronden minder geschikt zijn voor de beweiding dan de gronden die zij heeft aangeduid met de letter B, niet heeft onderbouwd. Voorts neemt de Afdeling daarbij in aanmerking dat aan die gronden in het voorheen geldende plan de bestemming "Natuurgebied II met extensieve recreatie (nader uit te werken)/waterstaatsdoeleinden" was toegekend en het op grond van die bestemming [appellant sub 2] evenmin was toegestaan om die gronden voor de beweiding van haar paarden te gebruiken. De raad heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat met het toekennen van de door [appellant sub 2] gewenste bestemming "Agrarisch" aan de desbetreffende gronden, daarop in strijd met artikel 2.7.1.1 van de Omgevingsverordening een nieuwe functie mogelijk zou worden gemaakt.
    
    Verder ziet de Afdeling geen aanleiding om [appellant sub 2] te volgen in haar betoog dat het vanuit het oogpunt van natuurbehoud wenselijker is om de bestaande situatie met beweiding op de gronden die zij met de letter B heeft aangeduid te handhaven, aangezien zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het beweiden van gedomesticeerde paarden op die gronden gunstiger is voor natuurbehoud aldaar dan het realiseren van een natuurlijke verbindingszone.
    
    Hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad aan de percelen die [appellant sub 2] heeft aangeduid met de letters A, B, C en D niet de bestemming "Natuur" heeft kunnen toekennen.
    
    Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 2] dat het gebruik als verbindingszone overlast zal veroorzaken voor haar paarden die weiden op de gronden met de bestemming "Natuur" en de aanduiding "specifieke vorm van natuur - 1", wordt overwogen dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat hij ter voorkoming van dergelijke overlast maatregelen zal treffen, zoals het plaatsen van hekken en struiken, die ook al in een ander deel van het plangebied met een vergelijkbare situatie zijn uitgevoerd. Het plan maakt het treffen van dergelijke maatregelen mogelijk. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor de verwachting dat deze maatregelen ontoereikend zullen zijn om overlast te voorkomen.
    
    Voor zover [appellant sub 2] heeft aangevoerd dat zij de gronden die zij heeft aangeduid met de letter B van de gemeente Arnhem pacht en dat het gebruik van die gronden voor beweiding van haar paarden daarom niet zomaar kan worden beëindigd, begrijpt de Afdeling dat betoog aldus dat die pachtovereenkomst volgens haar aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Ingevolge artikel 7:377, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek kan de rechter op vordering van de verpachter de pachtovereenkomst geheel of ten dele ontbinden met ingang van een bij de uitspraak te bepalen dag, indien de verpachter het verpachte of een gedeelte daarvan wil bestemmen voor niet tot de landbouw betrekkelijke doeleinden, en die bestemming in overeenstemming is met het algemeen belang. De voorgenomen bestemming wordt geacht in overeenstemming met het algemeen belang te zijn, indien zij in overeenstemming is met een onherroepelijk bestemmingsplan. De raad heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een mogelijke pachtovereenkomst, wat daar verder ook van zij, niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat een op de gronden die zij heeft aangeduid met de letter C aanwezige paardenbak ten onrechte niet als zodanig is bestemd.
    
    7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de voormalige paardenbak die op de desbetreffende grond aanwezig was niet meer als zodanig wordt gebruikt, zodat geen aanleiding bestond om een paardenbak als zodanig te bestemmen. Volgens de raad is de voormalige paardenbak thans in gebruik als weide, en mag dergelijk gebruik vanwege de aanduiding "specifieke vorm van natuur - 1" op de betrokken gronden worden voortgezet. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft hij foto’s van de bestaande situatie overgelegd, die zijn genomen ten tijde van de voorbereiding van het plan. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bestaande weide als een paardenbak moet worden gekwalificeerd. Voorts heeft zij niet aan de hand van stukken aannemelijk gemaakt dat zij een concreet voornemen heeft om ter plaatse een nieuwe paardenbak te verwezenlijken. Gelet hierop heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid mogen afzien van het toestaan van paardenbakken op de betrokken gronden.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskostenveroordeling
    
    8. De beroepen zijn ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Taal
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2016
    
    325-820.