ECLI:NL:RVS:2014:2289, Raad van State, 25-06-2014, 201307374/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 maart 2011 heeft het college aan [appellant sub 1] een aanlegvergunning verleend voor de aanleg van een verharding op het perceel [locatie] te Gendt.

201307374/1/A1.
    Datum uitspraak: 25 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Gendt, gemeente Lingewaard,
    2. [appellante sub 2], wonend te Gendt, gemeente Lingewaard,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juli 2013 in zaak nrs. 11/4382 en 11/4437 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 1]
    [appellante sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 maart 2011 heeft het college aan [appellant sub 1] een aanlegvergunning verleend voor de aanleg van een verharding op het perceel [locatie] te Gendt.
    
    Bij besluit van 4 oktober 2011 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 17 maart 2011 herroepen. Voorts heeft het college vrijstelling verleend van het ter plaatse geldende bestemmingsplan en de gevraagde aanlegvergunning wederom verleend.
    
    Bij uitspraak van 9 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 oktober 2011 vernietigd en het besluit van 17 maart 2011 herroepen. Voorts heeft de rechtbank de aanvraag om aanlegvergunning van [appellant sub 1] afgewezen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Zij heeft bepaald dat het college het door [appellante sub 2] betaalde griffierecht vergoedt. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    
    [appellante sub 2] heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep als bedoeld in artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ingesteld.
    
    [appellante sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door J.A.R. Bolhuis en H.P.T. Nas, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Gendt" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming: "Agrarisch gebied (A)".
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 6, van de planvoorschriften wordt onder land- en tuinbouw verstaan akkerbouw, weidebouw, tuinbouw, waaronder begrepen de boomkwekerij, de teelt voor fruit, bloemen, planten, siergewassen en champignons, alsmede veehouderij waaronder is te verstaan het houden en/of telen van melkvee, varkens, (mest)kalveren, paarden, schapen, pelsdieren en pluimvee.
    
    Ingevolge aanhef en onder 9, wordt onder een agrarisch bedrijf verstaan een exploitatie-eenheid van grond en gebouwen, die kennelijk is bestemd en ingericht tot bedrijfsmatige uitoefening van land- en tuinbouw en/of intensieve veehouderij.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn gronden met de bestemming "Agrarisch gebied (A)" bestemd voor land- en tuinbouw met dien verstande dat op deze gronden uitsluitend gebouwen en andere bouwwerken toelaatbaar zijn, welke nodig zijn voor een agrarisch bedrijf als omschreven in artikel 1, negende lid, van de planvoorschriften.
    
    Ingevolge het vijftiende lid, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid 1 ten behoeve van gedeeltelijke vernieuwing of verandering van agrarische bedrijfswoningen alsmede agrarische bedrijfsgebouwen, waarvan de agrarische bedrijfswoning een onderdeel vormt die ten gevolge van herverkaveling, bedrijfsopheffing of -inkrimping niet langer dienen voor de agrarische bedrijfsvoering teneinde die geschikt te houden of beter geschikt te maken voor permanente bewoning, een en ander met dien verstande dat de onder a. tot en met d. van artikel 15 genoemde voorwaarden niet worden geschonden.
    
    Ingevolge het twintigste lid, aanhef en onder d, is het behoudens het bepaalde in lid 21 verboden, in op of boven de gronden met de bestemming agrarisch gebied de hierna te noemen werken of werkzaamheden, geen gebouwen zijnde, aan te leggen of uit te voeren zonder vergunning (aanlegvergunning) van burgemeester en wethouders. Deze werkzaamheden zijn:
    
    d. de aanleg van bestratingen of andere oppervlakteverhardingen waardoor de grond geschikt of beter geschikt wordt voor recreatief verblijf van personen en/of opslag of verplaatsing van goederen of voertuigen.
    
    Ingevolge het tweeëntwintigste lid, zijn de werken en werkzaamheden genoemd in het twintigste lid slechts toelaatbaar indien en voor zover deze:
    
    - niet leiden tot een gebruik dat strijdig is met de bestemming en ten aanzien van dit strijdig gebruik geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 26, vierde lid, van de planvoorschriften;
    
    - (…).
    
    Ingevolge artikel 26, eerste lid, is het verboden de onbebouwde gronden en bouwwerken binnen het plangebied te gebruiken of te laten gebruiken op een andere wijze of voor een ander doel dan blijkens de bestemmingen en voorschriften kennelijk toelaatbaar is of is aan te merken als een normaal bestanddeel van dat kennelijk toelaatbaar gebruik.
    
    Ingevolge het vierde lid verlenen burgemeester en wethouders, indien strikte toepassing van het verbod vervat in het eerste lid leidt tot niet door dringende redenen te rechtvaardigen beperkingen van het meest doelmatige gebruik, vrijstelling van dat verbod.
    
    2. Het college heeft bij het nemen van het besluit van 17 maart 2011 in aanmerking genomen dat bij besluit van 22 februari 2011 een vrijstelling is verleend van het bestemmingsplan voor het onttrekken van de agrarische functie aan het perceel [locatie] te Gendt, zodat de aanleg van de verharding niet in strijd met het bestemmingsplan werd geacht. In het besluit van 4 oktober 2011 heeft het college, nadat het bezwaar van [appellante sub 2] tegen het besluit van 17 maart 2011 gegrond was verklaard en dit besluit was herroepen, zich op het standpunt gesteld dat de gevraagde aanlegvergunning wel kon worden verleend met toepassing van artikel 7, tweeëntwintigste lid, gelezen in samenhang met artikel 26, vierde lid, van de planvoorschriften. Daarbij is in aanmerking genomen dat het perceel al geruime tijd niet meer agrarisch werd gebruikt en dat het perceel van een dusdanig beperkte omvang is, dat een agrarisch bedrijfsmatig gebruik ook niet opportuun kan worden geacht. Deze conclusie heeft het college gebaseerd op een door de Stichting Advisering Agrarische Bouwplannen (hierna: SAAB) uitgevoerd onderzoek. SAAB heeft in haar advies van 8 juli 2011 geconstateerd dat op het perceel "de uitoefening van een reëel agrarisch bedrijf niet meer mogelijk is. Hiervoor is het perceel van onvoldoende omvang en is de locatie te dicht naast burgerwoningen gelegen. Bovenal biedt het perceel geen enkel perspectief naar de toekomst, omdat uitbreiding zeker niet tot de mogelijkheden behoort. Hier is feitelijk geen ruimte voor, daar de locatie is omsloten door burgerwoningen. Door de ligging te midden van burgerwoningen leent de locatie zich niet langer voor een perspectiefvolle agrarische bedrijfsuitoefening." Het college acht een gebruik van het perceel ten behoeve van de bouw van burgerwoningen het meest realistisch.
    
    Incidenteel hoger beroep ten aanzien van de toepasbaarheid van de toverformule
    
    3. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de toverformule zoals opgenomen in artikel 26, vierde lid, van de planvoorschriften, deel uitmaakt van het aanlegvergunningenstelsel, zodat het mogelijk is de toverformule te gebruiken ten behoeve van de verlening van de aanlegvergunning.
    
    3.1. Uit artikel 7, tweeëntwintigste lid, aanhef en onder het eerste aandachtstreepje, van de planvoorschriften volgt dat de aanlegvergunningplichtige werken en werkzaamheden genoemd in het twintigste lid alleen toelaatbaar zijn indien en voorzover deze niet leiden tot een gebruik dat strijdig is met de bestemming en, indien dat wel het geval is, ten aanzien van dit strijdige gebruik geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 26, vierde lid, van de planvoorschriften. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de toverformule die is opgenomen in artikel 26, vierde lid, van de planvoorschriften deel uitmaakt van het aanlegvergunningenstelsel dat is opgenomen in artikel 7, twintigste tot en met het tweeëntwintigste lid, van de planvoorschriften. Dat, naar [appellante sub 2] stelt, de Afdeling in de uitspraak van 10 juli 2002, zaak nr. 200105754/1 heeft overwogen dat de toverformule niet kan worden toegepast in geval van aanlegvergunningplichtige werkzaamheden, geeft geen grond voor een ander oordeel. Anders dan in die uitspraak maakt de toverformule in dit geval uitdrukkelijk deel uit van het in het bestemmingsplan opgenomen aanlegvergunningenstelsel.
    
    Het betoog faalt.
    
    Hoger beroep
    
    4. [appellant sub 1] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderzocht of de verharding vergunningvrij mocht worden aangelegd of op grond van het overgangsrecht uit het bestemmingsplan mogelijk in stand mag worden gelaten. Reeds omdat op grond van het bestemmingsplan een aanlegvergunning is vereist voor de aanleg van de verharding, is deze niet vergunningvrij. Voorts geldt dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 oktober 2013 in zaak nr. 201301373/1/A1), het aan degene die een beroep op het overgangsrecht van een bestemmingsplan doet, is om de feiten en omstandigheden waarop dat berust aannemelijk te maken. [appellant sub 1] heeft geen feiten of omstandigheden daartoe naar voren gebracht.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college al langere tijd pogingen om het perceel agrarisch te gebruiken blokkeert door weigering van daartoe benodigde vergunningen. Wanneer nu wordt overwogen dat niet is gebleken dat het perceel niet doelmatig kan worden gebruikt volgens de bestemming, kan [appellant sub 1] het helemaal niet meer gebruiken. Volgens [appellant sub 1] had het college om die reden een vrijstelling van het bestemmingsplan op basis van artikel 7, vijftiende lid, van de planvoorschriften moeten verlenen. De rechtbank heeft niet onderkend dat een dergelijke vrijstelling mogelijk is.
    
    5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 april 2011 in zaak nr. 201007149/1/H1), kan op grond van artikel 7, vijftiende lid, van de planvoorschriften geen vrijstelling worden verleend, reeds omdat deze binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid betrekking heeft op bouwen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college terecht toepassing heeft gegeven aan de in artikel 26, vierde lid, van de planvoorschriften opgenomen ontheffingsmogelijkheid.
    
    6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de zogenoemde toverformule zoals die is opgenomen in artikel 26, vierde lid, van de planvoorschriften alleen kan worden toegepast indien zinvol gebruik van het perceel overeenkomstig het geldende bestemmingsplan niet meer mogelijk is, vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2008, zaak nr. 200707048/1.
    
    In dit geval rust op het perceel de bestemming: "Agrarisch gebied (A)". Gronden met deze bestemming zijn ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften bestemd voor land- en tuinbouw. SAAB heeft niet onderzocht in hoeverre het perceel, objectief bezien, nog kan worden gebruikt voor land- en tuinbouw zoals omschreven in artikel 1, aanhef en onder 6, van de planvoorschriften, maar heeft, in opdracht van het college, onderzocht of op het perceel nog een reëel agrarisch bedrijf mogelijk is. Met het door SAAB verrichte onderzoek is derhalve niet komen vast te staan dat zinvol gebruik van het perceel overeenkomstig het geldende bestemmingsplan niet meer mogelijk is. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het besluit van 4 oktober 2011 onzorgvuldig is voorbereid. Ook in hetgeen [appellant sub 1] overigens heeft aangevoerd, worden geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het perceel objectief bezien niet meer kan worden gebruikt voor land- en tuinbouw.
    
    Het betoog faalt.
    
    Incidenteel hoger beroep ten aanzien van de proceskostenvergoeding
    
    7. [appellante sub 2] betoogt tevergeefs dat de rechtbank haar een boven-forfaitaire proceskostenvergoeding had moeten toekennen. Dat het besluit van 4 oktober 2011 de verlening van een vrijstelling op grond van artikel 26, vierde lid, alsmede een aanlegvergunning op grond van artikel 7, twintigste lid, gelezen in verbinding met het tweeëntwintigste lid, van de planvoorschriften omvat, geeft daarvoor geen aanleiding gelet op de samenhang tussen deze twee besluiten.
    
    Conclusie
    
    8. Zowel het hoger beroep van [appellant sub 1] als het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. De uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Michiels w.g. Pieters
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
    
    270-724.