ECLI:NL:RVS:2022:965, Raad van State, 30-03-2022, 202102449/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis een omgevingsvergunning verleend aan Zonnepark Oudenhoorn B.V. voor het aanleggen van een zonnepark op het perceel Molendijk 108 te Oudenhoorn. Het project betreft het oprichten van zonnepark Oudenhoorn in de polder Nieuwenhoorn, in het gebied tussen de Molendijk en het Kooisteebos, ten zuidoosten van Hellevoetsluis. Het gebied beslaat een bruto-oppervlakte van ongeveer 24 ha, bestaande uit 19 ha zonnepanelen en landschappelijke inpassingen zoals grondwallen en sloten, en biedt plaats aan ongeveer 75.000 zonnepanelen met een totaal vermogen van 25 MWp. De opgewekte stroom wordt gebruikt door Farm Frites, de nabijgelegen fabriek, die op deze manier ongeveer 50% van zijn energieverbruik uit duurzame bronnen kan betrekken. De verleende omgevingsvergunning heeft onder meer betrekking op de activiteit afwijken van het bestemmingsplan.

202102449/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 maart 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Belangenvereniging Den Kouwen Noort, gevestigd te Hellevoetsluis, en andere,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 maart 2021 in zaak nrs. ROT 19/6123, 19/6168, 19/6285 en 19/6293, in het geding tussen:
    1. Naturisten Vereniging Hellevoetsluis, gevestigd te Hellevoetsluis;
    2. [persoon A], wonend te Oudenhoorn, gemeente Hellevoetsluis;
    3. Belangenvereniging Den Kouwen Noort, gevestigd te Hellevoetsluis, en andere;
    4. [persoon B], wonend te Oudenhoorn, gemeente Hellevoetsluis
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hellevoetsluis.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Zonnepark Oudenhoorn B.V. voor het aanleggen van een zonnepark op het perceel Molendijk 108 te Oudenhoorn.
    Bij tussenuitspraak van 10 augustus 2020 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld in die uitspraak geconstateerde gebreken aan het besluit van 22 oktober 2019 te herstellen.
    Bij brief van 16 oktober 2020 heeft het college de motivering van het besluit van 22 oktober 2019 aangevuld.
    Bij uitspraak van 3 maart 2021 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard, het besluit van 22 oktober 2019 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben Belangenvereniging Den Kouwen Noort en andere (hierna: DKN en andere) hoger beroep ingesteld. De Naturisten Vereniging Hellevoetsluis en [persoon A], die eerder afzonderlijk beroep bij de rechtbank hebben ingesteld, hebben gezamenlijk met DKN en andere hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    DKN en andere, het college en Zonnepark Oudenhoorn B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 januari 2022, waar DKN en andere, voor wie [persoon C], bijgestaan door mr. R. Janssen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door S. Yavuzyiğitoğlu, R.J.E. Theeuwsen en M. Klaren, zijn verschenen. Verder is op de zitting Zonnepark Oudenhoorn B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.S.M. de Barbanson, als partij gehoord. Klaren heeft door middel van een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het project betreft het oprichten van zonnepark Oudenhoorn in de polder Nieuwenhoorn, in het gebied tussen de Molendijk en het Kooisteebos, ten zuidoosten van Hellevoetsluis. Het gebied beslaat een bruto-oppervlakte van ongeveer 24 ha, bestaande uit 19 ha zonnepanelen en landschappelijke inpassingen zoals grondwallen en sloten, en biedt plaats aan ongeveer 75.000 zonnepanelen met een totaal vermogen van 25 MWp. De opgewekte stroom wordt gebruikt door Farm Frites, de nabijgelegen fabriek, die op deze manier ongeveer 50% van zijn energieverbruik uit duurzame bronnen kan betrekken. De verleende omgevingsvergunning heeft onder meer betrekking op de activiteit afwijken van het bestemmingsplan.
    2.       De Naturistenvereniging is gevestigd aan de Noordse Molenweg 1 te Hellevoetsluis. Kampeerterrein De Brongaard, dat door leden van de Naturistenvereniging wordt gebruikt, ligt ten noordwesten van het projectgebied. De zonnepanelen en bijbehorende installaties liggen op een afstand van ongeveer 60 m van de camping. [persoon A] woont aan de [locatie 1] te Oudenhoorn, ten zuidoosten van het projectgebied. DKN en Stichting Natuurlijk Grasweggebied hebben beide hun statutaire zetel in Hellevoetsluis. Van de groep natuurlijke personen door wie het hoger beroep van DKN en andere mede is ingesteld, woont een aantal aan de Grasweg, Ravenseweg, Noordse Molenweg, Burchtpad, Citroenvlinder en Kluutstraat te Hellevoetsluis en een aantal aan de Molendijk en Ravenseweg te Oudenhoorn. De overige natuurlijke personen verblijven regelmatig op camping De Brongaard, maar wonen elders in het land.
    3.       DKN en andere kunnen zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank. In de eerste plaats betogen zij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met het project kan worden voldaan aan de eisen voor ruimtelijke kwaliteit uit de Omgevingsverordening Zuid-Holland. Ook betogen zij dat het project niet in overeenstemming is met het provinciale en gemeentelijke beleid voor het toestaan van nieuwe zonneparken.
    Intrekking
    4.       Op de zitting hebben DKN en andere hun grond, dat onvoldoende vast is komen te staan dat het project geen significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden en dat hiervoor gelet op de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming een passende beoordeling had moeten worden opgesteld, ingetrokken.
    Nieuwe grond in hoger beroep
    5.       Bij brief van 5 januari 2022 hebben DKN en andere aangevoerd dat het participatieproces niet transparant heeft plaatsgevonden en dat de bedrijfsbelangen van de initiatiefnemer gedurende dat proces leidend zijn geweest. In dit verband hebben zij erop gewezen dat het op voorhand niet duidelijk was dat het bureau Over Morgen B.V., dat als adviseur bij de planontwikkeling betrokken was, is ingehuurd door de initiatiefnemer. Ook uit een evaluatierapport van Citisens van mei 2021 volgt volgens DKN en andere dat de bedrijfsbelangen van de initiatiefnemer leidend zijn geweest gedurende het voorbereidingsproces. Dit heeft er in geresulteerd dat een alternatieve locatie voor het zonnepark niet serieus is betrokken bij de belangenafweging. De rechtbank heeft gelet hierop niet onderkend dat het besluit van 22 oktober 2019 niet zorgvuldig tot stand is gekomen.
    5.1.    Op het besluit van 22 oktober 2019 is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) van toepassing. Ingevolge artikel 1.6a van de Chw, in samenhang met artikel 1.9a van de Chw, kunnen na afloop van de termijn voor het instellen van hoger beroep geen nieuwe gronden meer worden aangevoerd. Dit betekent dat alle gronden in het hoger-beroepschrift dienen te worden opgenomen en dat na afloop van de hoger-beroepstermijn geen nieuwe gronden meer kunnen worden ingediend.
    DKN en andere hebben hun nadere betoog, dat het participatieproces niet zorgvuldig is doorlopen, voor het eerst naar voren gebracht bij brief van 5 januari 2022. Vast staat dat dit stuk na afloop van de hoger-beroepstermijn is ingediend. Anders dan DKN en andere menen kan het daarin opgenomen betoog over de zorgvuldigheid van het doorlopen participatieproces naar het oordeel van de Afdeling niet worden aangemerkt als een nader argument, maar dient dit betoog als een nieuwe grond te worden aangemerkt. Dat betekent dat deze grond gelet op artikel 1.6a van de Chw buiten beschouwing moet blijven.
    De uitspraken van de rechtbank
    6.       In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat in de ruimtelijke onderbouwing van 16 oktober 2019, die aan het besluit van 22 oktober 2019 ten grondslag is gelegd, ten onrechte niet is gemotiveerd waarom de voorgenomen ontwikkeling kan worden gekwalificeerd als aanpassen, als bedoeld in artikel 6.9 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening). Ook heeft de rechtbank overwogen dat, indien sprake is van aanpassen in de ruimtelijke onderbouwing en in het bestreden besluit aandacht besteed had moeten worden aan de zorgvuldige inpassing van de ontwikkeling, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart.
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat uit de stukken niet is gebleken dat er bij de voorbereiding van het besluit van 22 oktober 2019 rekening is gehouden met de beleidsprincipes voor zonne-energie uit de Omgevingsvisie Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsvisie). Hierbij heeft de rechtbank zich in het bijzonder de vraag gesteld of bij toetsing aan principe 2 van de Omgevingsvisie het zonnepark wordt gerealiseerd binnen het type locatie stads- en dorpsranden, zoals in de ruimtelijke onderbouwing wordt gesteld. Volgens de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat het Kooisteebos kan worden aangemerkt als stedelijk uitloopgebied en onderdeel vormt van de stadsrand van Hellevoetsluis, zodat het zonnepark ligt op de overgang van stedelijk gebied naar het open polderlandschap.
    Wat betreft het gemeentelijke beleid heeft de rechtbank overwogen dat het college onvoldoende gemotiveerd heeft dat het Kooisteebos kan worden aangemerkt als stedelijk uitloopgebied en onderdeel vormt van de stadsrand van Hellevoetsluis.
    7.       In de einduitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college in de brief van 16 oktober 2020 genoegzaam uiteen heeft gezet om welke redenen sprake is van aanpassen zoals bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening. Daarbij heeft het college het volgens de rechtbank van belang kunnen achten dat de locatie van het zonnepark is gelegen in een gebied waar verstedelijking gaande is, waardoor het gebied kan worden gezien als stads- en dorpsrand. Verder heeft het college de ruimtelijke impact van het zonnepark beperkt kunnen achten, mede gelet op de zorgvuldige ruimtelijke inpassing daarvan. Hiermee heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat is voldaan aan de in artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening gestelde voorwaarden.
    Over de Omgevingsvisie heeft de rechtbank overwogen dat het college genoegzaam uiteen heeft gezet dat de Molendijk kan worden gezien als de begrenzing van de zuidoostelijke stads- en dorpsrand van Hellevoetsluis en dat het gebied ten westen van de Molendijk zich kenmerkt als overlapgebied, zodat is voldaan aan het tweede principe van de Omgevingsvisie. Hierbij heeft de rechtbank de ligging van de Molendijk ten oosten van de polder Nieuwenhoorn doorslaggevend geacht, omdat zich daarin diverse functies bevinden en deze daarom niet meer moet worden aangemerkt als een open gave polder. Verder heeft de rechtbank wat het principe voor meervoudig ruimtegebruik betreft overwogen dat door het college is erkend dat dit niet goed mogelijk is vanwege ruimtelijke aspecten, maar dat wel zoveel mogelijk rekening is gehouden met dit aspect. Zo worden de bedrijfsdaken van Farm Frites benut voor het plaatsen van zonnepanelen, worden de natuurwaarden versterkt en ontstaan er nieuwe recreatiemogelijkheden, aldus de rechtbank. Ten aanzien van de vijf principes uit de Omgevingsvisie wordt daarnaast opgemerkt dat wanneer niet aan al deze vijf principes kan worden voldaan, dit naar het oordeel van de rechtbank nog niet betekent dat een project geen doorgang kan vinden. De conclusie is dat het project niet in strijd is met het provinciale beleid voor zonne-energie in de Omgevingsvisie.
    Over het gemeentelijke beleid staat in de einduitspraak dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het Kooisteebos kan worden aangemerkt als stedelijk uitloopgebied en onderdeel vormt van de stads- en dorpsrand van Hellevoetsluis. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het zonnepark dat aansluitend hierop is gepositioneerd, in strijd is met het Afwegingskader zonne-energie van maart 2019.
    Het hoger beroep
    De Omgevingsverordening Zuid-Holland
    8.       DKN en andere voeren aan dat het project waarvoor de omgevingsvergunning is verleend in strijd is met artikel 6.9 van de Omgevingsverordening. Volgens hen had het project moeten voldoen aan de regels voor transformeren, als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, onder c, van de Omgevingsverordening. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte geoordeeld dat getoetst dient te worden aan de regels voor het aanpassen van een gebied, als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening. In dit verband vinden DKN en andere van belang de vraag of een ontwikkeling past bij de bestaande gebiedsidentiteit. Volgens hen is daar in dit geval geen sprake van omdat aan de gronden waarop het zonnepark is voorzien, in het geldende bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch met waarden - Waardevolle openheid" is toegekend. De rechtbank heeft voor de identiteit van het gebied gewezen op de overige functies die in de omgeving aanwezig zijn, maar dit zijn volgens DKN en andere allemaal functies die passen binnen een groen, open en landelijk landschap. Dat het zonnepark moet worden aangemerkt als een aanpassing sluit volgens DKN en andere ook niet aan bij de toelichting op de Omgevingsverordening; het zonnepark sluit beter aan op de voorbeelden van ontwikkelingen die bij transformaties worden genoemd. Ook volgt uit de toelichting dat er bij transformaties sprake is van een verandering van dusdanige aard en omvang dat er een nieuw landschap of stedelijk gebied ontstaat. Die situatie doet zich volgens DKN en andere ook hier voor; het agrarisch onbebouwde gebied gaat een nieuwe toekomst tegemoet ten behoeve van (duurzame) energieproductie. Ter onderbouwing wordt nog gewezen op de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 6 juli 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:8130, waar de rechtbank het voor de vraag of het beoogde zonnepark paste binnen de bestaande gebiedsidentiteit, van belang achtte dat op de locatie van het beoogde zonnepark geen verbod op bebouwing gold.
    8.1.    Het college stelt dat het project moet worden aangemerkt als een aanpassing van het gebied en niet als een transformatie daarvan. Het college ziet hiervoor aanknopingspunten in de toelichting op de Omgevingsverordening, waarin onderscheid wordt gemaakt in de impact die een ontwikkeling voor de omgeving heeft, waarbij geldt dat de transformatie van een gebied duidelijk meer impact heeft. Volgens het college is de ruimtelijke impact van het zonnepark in dit geval beperkt, omdat in de polder Nieuwenhoorn al geruime tijd verstedelijking gaande is en in die polder al diverse andere functies aanwezig zijn, zoals het recreatiegebied Kooisteebos, de fabriek van Farm Frites, een ijsbaan, diverse sportvelden en verschillende woningen. In dit verband wordt ook gewezen op de kaart die als bijlage 1 bij de brief van 16 oktober 2020 is gevoegd, waarop de verschillende functies van het gebied inzichtelijk worden gemaakt. Vanwege deze verschillende functies wordt het gebied gezien als stads- en dorpsrand, waarvan de Molendijk, gelegen ten zuidoosten van het beoogde zonnepark, de begrenzing vormt. Verder heeft het zonnepark volgens het college slechts een beperkte ruimtelijke impact op het gebied, mede dankzij de zorgvuldige landschappelijke inpassing daarvan. Hierdoor sluit het zonnepark goed aan bij de huidige identiteit van het gebied, aldus het college.
    8.2.    Artikel 6.9 van de Omgevingsverordening luidt:
    1. Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgende voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:
    […]
    b. als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, maar wijziging op structuurniveau voorziet (aanpassen), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door:
    1. zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart; en
    2. het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid;
    c. als de ruimtelijke ontwikkeling niet past bij de bestaande gebiedsidentiteit (transformeren), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit van de nieuwe ontwikkeling is gewaarborgd door:
    1. een integraal ontwerp, waarin behalve aan de ruimtelijke kwaliteit van het gehele gebied ook aandacht is besteed aan de fysieke en visuele overgang naar de omgeving en de fasering in ruimte en tijd, alsmede rekening is gehouden met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart; en
    2. het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid.
    […]
    3. Aanvullende ruimtelijke maatregelen zijn:
    a. de aanvullende ruimtelijke maatregelen kunnen bestaan uit (een combinatie van):
    1. duurzame sanering van leegstaande bebouwing, kassen en/of boom- en sierteelt;
    2. wegnemen van verharding;
    3. toevoegen of herstellen van kenmerkende landschapselementen;
    4. andere maatregelen waardoor de ruimtelijke kwaliteit verbetert.
    b. de onder a genoemde maatregelen worden in beginsel getroffen binnen hetzelfde plangebied als de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling, tenzij kan worden gemotiveerd dat dat niet mogelijk is. In dat geval kunnen ook ruimtelijke maatregelen elders in de motivering inzake ruimtelijke kwaliteit worden betrokken;
    c. in afwijking van onder b kan het bevoegd gezag in plaats van het treffen van ruimtelijke maatregelen een (gedeeltelijke) financiële compensatie verlangen door middel van een storting in een kwaliteitsfonds, dat is ingesteld op basis van de door provinciale staten vastgestelde regeling voor kwaliteitsfondsen, mits de daadwerkelijke uitvoering van de compenserende ruimtelijke kwaliteitsmaatregelen afdoende is verzekerd.
    […]"
    8.3.    De Afdeling behandelt eerst de vraag of sprake is van aanpassen of transformeren als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, van de Omgevingsverordening.
    In de toelichting staat over aanpassen dat het daarbij gaat om een ontwikkeling die aansluit bij de bestaande identiteit van een gebied, maar op structuurniveau in wijzigingen of aanvullingen voorziet. Voorbeelden die worden genoemd zijn de aanleg of verbreding van een provinciale weg, het realiseren van een beperkt aantal nieuwe woningen in het buitengebied of een nieuw landgoed. Bewoners en gebruikers uit de bestaande omgeving merken duidelijk de invloed van de nieuwe ontwikkeling, zo staat in de toelichting.    
    In de toelichting bij de Omgevingsverordening staat dat het bij transformatie gaat om een verandering van een gebied van dusdanige aard en omvang dat er een nieuw landschap of stedelijk gebied ontstaat. Er ontstaat volgens de toelichting een nieuwe toekomst voor het gebied met een nieuwe gebiedsidentiteit, waarbij de impact van plannen op een gebied groot is. Als voorbeelden worden in de toelichting genoemd de uitleglocaties voor woningbouw en bedrijventerreinen of de aanleg van grootschalige recreatiegebieden.  
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het zonnepark moet worden aangemerkt als een aanpassing van het gebied, als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het project wordt gerealiseerd in een omgeving waar verstedelijking gaande is. In dit verband is van belang dat het college in de brief van 16 oktober 2020 heeft toegelicht dat het gebied waarbinnen het zonnepark gerealiseerd wordt, is gesitueerd in de polder Nieuwenhoorn die wordt begrensd door de Molendijk, waarbinnen al diverse functies aanwezig zijn, waaronder de fabriek van Farm Frites, een ijsbaan, sportvelden en verschillende woningen. Daarnaast heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het college de ruimtelijke impact van het project niet zodanig heeft hoeven achten dat daarmee sprake is van een transformatie. Weliswaar wordt met het besluit van 22 oktober 2019 een omvangrijk zonnepark mogelijk gemaakt, maar gelet op de daaraan gestelde eisen voor ruimtelijke kwaliteit en ruimtelijke inpassing is de impact daarvan niet dusdanig dat de bestaande gebiedsidentiteit verloren gaat. Het college verwijst in dit verband ook terecht naar de brief van de provincie van 9 juli 2019 waarin staat dat in hoofdlijnen kan worden ingestemd met de omgevingsvergunning. In hetgeen DKN en andere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het vergunde project moet worden aangemerkt als transformatie. Dat het op grond van het geldende bestemmingplan niet is toegestaan om op de beoogde locatie van het zonnepark te bouwen, is daarvoor onvoldoende omdat het hier gaat om een besluit om af te wijken van dat bestemmingsplan. Weliswaar is het hier voorliggende zonnepark voorzien op een thans onbebouwd deel van de polder Nieuwenhoorn, maar gelet op de in de omgeving reeds aanwezige functies en gelet op de ruimtelijke uitstraling die uitgaat van het project - mede gelet op de landschappelijke inpassing daarvan -, heeft het college genoegzaam uiteengezet dat de ontwikkeling kan worden aangemerkt als aanpassen als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening. Het beroep van DKN en andere op de rechtbankuitspraak van 6 juli 2021 slaagt al niet omdat de omstandigheden van dat geval wezenlijk anders zijn dan de omstandigheden in dit geval. Het betoog slaagt niet.
    8.4.    Subsidiair betogen DKN en andere dat met het project niet wordt voldaan aan de voorwaarden die worden gesteld in artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening voor een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Met de realisatie van het zonnepark wordt afbreuk gedaan aan het open, onbebouwde karakter van het gebied. De rechtbank heeft dit volgens DKN en andere ten onrechte niet onderkend. Dat er landschappelijke inpassingsmaatregelen wordt genomen doet hier niet aan af, want deze nemen de aantasting van het waardevolle open landschap niet weg, zo betogen DKN en andere.
    8.5.    In de brief van het college van 16 oktober 2020 is toegelicht op welke manier wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening. Daarin staat dat afstemming heeft plaatsgevonden met de provincie, die bij haar brief van 9 juli 2019 aandachtspunten heeft meegegeven over het ontwerpbesluit, en dat kan worden voldaan aan de voorwaarden voor aanpassen, omdat het project landschappelijk wordt ingepast, er aanvullende maatregelen worden getroffen om ruimtelijke kwaliteit toe te voegen aan de omgeving en aandacht is besteed aan de fysieke en visuele overgang naar de omgeving. In de brief van 16 oktober 2020 staat vermeld dat in de ruimtelijke onderbouwing naar aanleiding van de opmerkingen van de provincie extra aandacht is besteed aan het zogenoemde handelingskader voor de ontwikkeling van het zonnepark door een beschrijving op te nemen van de laag van de ondergrond, de laag van de cultuurlandschappen, de laag van stedelijke occupatie en de laag van de beleving. Deze lagen zijn in samenhang met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart beschouwd in een aanvullende notitie van 7 oktober 2020 van H+N+S-architecten. Hierin staat bijvoorbeeld dat rekening is gehouden met de laag van de cultuur- en natuurlandschappen door het open zicht bezien vanaf de woningen aan de Molendijk zoveel mogelijk te behouden, doordat een bufferstrook van ongeveer 80 m wordt gehanteerd tot het zonnepark. Ook worden de landschappelijke randen van het zonneveld breed vormgegeven, zodat de overgang van de agrarische functie naar het zonneveld zo min mogelijk opvalt. Verder worden er diverse maatregelen getroffen als bedoeld in artikel 6.9, derde lid, van de Omgevingsverordening, zoals het verleggen van sloten, het verbreden van oevers en het aanleggen van groene wallen. Deze maatregelen worden ook beschreven in het bij de ruimtelijke onderbouwing behorende inpassingsplan, waarvan de uitvoering is verzekerd doordat in voorschrift 3 van het besluit van 22 oktober 2019 is neergelegd dat het bij dat besluit behorende inrichtingsplan zoals weergegeven in bijlagen 3a, 3b en 3c, door de aanvrager gerealiseerd dient te worden voorafgaand aan de ingebruikname van het zonnepark.
    8.6.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank onder deze omstandigheden terecht tot de conclusie is gekomen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat met het voorgenomen project, waarvoor omgevingsvergunning is verleend, wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo gelijk blijft door een zorgvuldige inbedding in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart. Het betoog van DKN en andere dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo niet gelijk blijft omdat realisatie van het zonnepark per definitie een aantasting oplevert van de openheid en weidsheid van de polder Nieuwenhoorn, volgt de Afdeling niet. Het college heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat de ruimtelijke uitstraling van het project niet zodanig is dat de ruimtelijke kwaliteit verslechtert. In dit kader is van belang dat in het inpassingsplan diverse maatregelen zijn opgenomen, die ook worden uitgewerkt in de ruimtelijke onderbouwing, waardoor het zonnepark zorgvuldig wordt ingebed in de omgeving. Zo worden de zonnepanelen maximaal 1,5 m hoog en wordt het gehele zonneveld ingepast met aarden wallen. In paragraaf 4.2 van de plantoelichting staat in dit verband dat deze aarden wallen zo worden gerealiseerd dat het zicht op het zonnepark zal worden beperkt. Aan de zijde van de Molendijk worden deze wallen bijvoorbeeld 2 m hoog zodat - rekening houdend met de hogere ligging van de Molendijk - het zicht vanuit de woningen op het zonnepark zoveel mogelijk wordt ontnomen.     Het betoog slaagt niet.     
    Provinciaal en gemeentelijk beleid voor zonne-energie
    9.       DKN en andere voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het project in strijd is met de Omgevingsvisie. De rechtbank is ten onrechte meegegaan in het standpunt van het college dat het projectgebied zich kenmerkt als "overlapgebied", als bedoeld in de Omgevingsvisie. Weliswaar heeft de rechtbank vastgesteld dat het project haaks staat op enkele principes waarop het provinciaal beleid voor zonne-energie is gebaseerd, maar hieraan heeft de rechtbank ten onrechte de consequentie verbonden dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Ook heeft de rechtbank ten onrechte bij zijn oordeel betrokken dat de provincie op hoofdlijnen kan instemmen met de locatie van het zonneveld. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat het provinciale beleid voor zonne-energie een negatieve grondhouding kent wat betreft het toestaan van nieuwe zonnevelden buiten bestaand stedelijk gebied.
    9.1.    Het college is bij de vaststelling van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet gebonden aan provinciaal beleid. Het college dient met dit beleid echter wel rekening te houden, wat betekent dat hij dit beleid in de belangenafweging dient te betrekken. Het college heeft toepassing gegeven aan het gemeentelijke beleid vervat in het Afwegingskader. Bij de vaststelling van dit gemeentelijk beleid is rekening gehouden met het provinciale beleid. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen DKN en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college het provinciaal beleid niet in zijn belangenafweging heeft betrokken. Hierna zal dan worden besproken of het project in strijd is met het Afwegingskader. Het betoog faalt.
    10.     DKN en andere betogen verder dat het project in strijd is met het Afwegingskader. Daarin staan voorwaarden voor de landschappelijke inpassing van zonnevelden. Volgens het Afwegingskader worden zonneparken ook alleen toegestaan in overlapgebieden als bedoeld in de Omgevingsvisie, als dubbelbestemming en, in het verlengde daarvan onder verwijzing naar de Omgevingsvisie, bij meervoudig ruimtegebruik. Het project staat hier haaks op. De rechtbank heeft de strijdigheid van het project met het Afwegingskader niet onderkend.
    10.1.  Het Afwegingskader is een gemeentelijk beleidsstuk dat is opgesteld om tegemoet te komen aan de urgentie voor duurzame energieopwekking en om een kader te bieden om initiatieven op dit gebied onder voorwaarden te kunnen faciliteren. Ook wordt hierin een afwegingskader geboden ten behoeve van het behoud van de ruimtelijke kwaliteit, zo staat in paragraaf 3.3. In paragraaf 4.2.2.1 wordt ingegaan op de uitgangspunten voor grootschalige zonnevelden, waaronder blijkens het Afwegingskader moeten worden verstaan: "zonnevelden die veelal een oppervlakte hebben groter dan 10 ha" (waarvan hier overigens sprake is). Vanwege het belang van de voedselproductie en de te verwachten innovatie op het gebied van duurzame energie is de verwachting dat op de lange termijn veldopstellingen van zonnepanelen in het landschap niet meer nodig zijn. Omdat het niet de bedoeling is dat gronden blijvend worden onttrokken aan de oorspronkelijke, vaak agrarische bestemming, wordt de aanleg van een zonneveld alleen toegestaan als dubbelbestemming. Voor deze zonnevelden zijn verder plaatsingsregels en inpassingsregels opgesteld. De plaatsingsregels bepalen dat een zonnepark geen losse structuur is, aan een stadsrand grenst en aansluit op bestaande voorzieningen, zowel ruimtelijk als wat betreft de energielevering, zoals sportvelden, scholen, zwembaden, bedrijven of bedrijfsterreinen en recreatieterreinen. De inpassingsregels houden in dat de karakteristieken en kwaliteiten van het gebied behouden blijven, dat het zonneveld goed wordt ingepast in de omgeving en dat de omvang ervan wordt afgestemd op de schaal van het landschap, rekening houdend met bestaande doorgaande structuren en patronen. Twee aspecten van het Afwegingskader zijn in geschil.
    In het Afwegingskader staat verder, onder verwijzing naar de Omgevingsvisie, dat voor zonnevelden geldt dat zij uitsluitend worden geplaatst in de stads-en dorpsranden die zich kenmerken als contact- of overlapgebied. Hier is sprake van vervlechting van stedelijke functies en landschap. Er komen veel opgaven en belangen samen (zoals dorps- en stadsuitbreidingen, bedrijventerreinen, infrastructuur, landbouw, recreatie, water en natuur) waar een zonneveld ingebed kan worden. Dit betekent dat altijd maatwerk aan de orde is en dat niet elke dorps-of stadsrand zich leent voor realisatie van een zonneveld.
    - Is sprake van aansluiting aan een stads-en dorpsrand?
    10.2.  In de brief van het college van 16 oktober 2020 staat dat de locatie aan de Molendijk gezien dient te worden als de zuidoostelijke stads- en dorpsrand van Hellevoetsluis die zich kenmerkt als overlapgebied, waarbij verschillende stedelijke functies zich vervlechten met het landschap. Volgens het college vormt de Molendijk een duidelijke begrenzing van de stads- en dorpsrand. Ten oosten daarvan ligt een grote open polder omringd door dijken. Dit is een gave, herkenbare landschappelijke eenheid van formaat, waarvan de weidsheid, openheid en eenheid kernkwaliteiten zijn. Het typerende grootschalige zeekleipolderlandschap van de zuidkant van het eiland Voorne-Putten is hier op korte afstand van Hellevoetsluis goed beleefbaar. Ten westen van de Molendijk heeft Hellevoetsluis zich ontwikkeld in de polder Nieuwenhoorn. In deze brede randzone zijn al diverse functies aanwezig, waaronder het recreatiegebied Kooisteebos, de sportvelden, de fabriek van Farm Frites, agrarisch landschap, een ijsbaan en diverse woningen. Het gebied heeft volgens het college een hybride uitstraling en vormt een geleidelijke overgang naar het landschap. Het Kooisteebos grenst direct aan de bebouwde kom waardoor het gemakkelijk te bereiken is vanuit de stad. Tevens zijn er diverse recreatieve verbindingen door het bos die het stedelijke gebied verbinden met het landschap. Het Kooisteebos kan dan ook worden aangemerkt als stedelijk uitloopgebied, zo stelt het college.
    10.3.  De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat de beoogde locatie van het zonnepark kan worden aangemerkt als overlapgebied binnen het locatietype stads- en dorpsrand. Hierbij heeft de rechtbank het van belang kunnen achten dat de Molendijk gezien kan worden als de begrenzing van de zuidoostelijke stads- en dorpsrand van Hellevoetsluis en dat het gebied ten westen van de Molendijk zich kenmerkt als overlapgebied waarbinnen sprake is van een vervlechting van diverse stedelijke en landschappelijke functies. Van de polder Nieuwenhoorn, waarbinnen deze functies liggen, kan gezegd worden dat dit niet langer een open en gave polder is, waar dat ten oosten van de Molendijk wel het geval is. Dat de fabriek van Farm Frites op enige afstand ligt van de locatie van het zonnepark, doet daar naar het oordeel van de Afdeling niet aan af. Ook is niet doorslaggevend dat zich niet slechts stedelijke functies bevinden binnen de polder Nieuwenhoorn. De Afdeling wijst erop dat in Omgevingsvisie, waarbij in het Afwegingskader is aangesloten, in dit verband wordt gesproken van een vervlechting van stedelijke functies en landschap. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college met zijn beschrijving van de omgeving in de brief van 16 oktober 2020 genoegzaam uiteen heeft gezet waarom de locatie grenzend aan het Kooisteebos kan worden aangemerkt als grenzend aan de stads- en dorpsrand als bedoeld in het Afwegingskader en voldoende heeft uiteengezet hoe op dit punt rekening is gehouden met de Omgevingsvisie. De Omgevingsvisie kent weliswaar een terughoudende benadering wat betreft het toestaan van nieuwe zonnevelden buiten bestaand bebouwd stads- en dorpsgebied, maar er vindt plaatsing in een overlapgebied plaats.
    Het betoog slaagt niet.
    - Wordt voldaan aan de vereiste dubbelbestemming en meervoudig ruimtegebruik?
    10.4.  Op de zitting heeft het college gesteld dat wordt voldaan aan het vereiste dat sprake moet zijn van een dubbelbestemming. In het bij de rechtbank ingediende verweerschrift staat dat met het oog daarop de betrokken gronden hun agrarische bestemming zullen behouden. De Afdeling is van oordeel dat in zoverre niet kan worden gezegd dat niet aan dit vereiste wordt voldaan. Verder heeft het college op de zitting erkend dat meervoudig ruimtegebruik - bijvoorbeeld door schapen te laten lopen - in dit geval niet mogelijk is omdat vanwege de landschappelijke kwaliteit de zonnepanelen niet hoger worden dan 1,5 m. Waar mogelijk is volgens het college wel rekening gehouden met meervoudig ruimtegebruik. Zo worden de bedrijfsdaken van Farm Frites voor zover mogelijk benut voor het plaatsen van zonnepanelen en is gekeken naar mogelijkheden om de bestaande, aanwezige, natuurwaarden te versterken. Bovendien moet worden aangetekend dat bij de totstandkoming van het besluit andere mogelijkheden van meervoudig ruimtegebruik op de gronden van het project zijn onderzocht maar dat die het niet hebben gehaald omdat ze niet op instemming van omwonenden konden rekenen, die pleitten voor het verder opschuiven van de rand van het zonneveld en het open houden van een kavel met landbouwkundig gebruik grenzend aan de dijk.
    10.5.  Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat geen sprake is van strijd met het Afwegingskader. Het college heeft ook genoegzaam uiteengezet dat sprake is van een overlapgebied en op welke manier rekening is gehouden met het principe van meervoudig ruimtegebruik uit de Omgevingsvisie. Hierbij merkt de Afdeling op dat de Omgevingsvisie op dit punt geen dwingend toetsingskader vormt voor het toestaan van nieuwe zonnevelden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Van Diepenbeek
    voorzitter    
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2022
    288-901