ECLI:NL:RVS:2021:2083, Raad van State, 15-09-2021, 202006481/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-09-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer besloten tot invordering van een volgens hem door [wederpartij] verbeurde dwangsom van € 30.000,00.  [wederpartij] was ten tijde van het besluit van 30 januari 2019 eigenaar van de woning op het perceel [locatie 1] in Aalsmeer (hierna: het perceel). Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nieuw Oosteinde" kent aan het perceel de bestemming "Wonen - 1" toe. Volgens het college heeft [wederpartij] gehandeld in strijd met het bestemmingsplan door de woning te gebruiken als logiesvoorziening zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Op 19 juli 2018 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Deze last hield in dat [wederpartij] binnen twee weken het gebruik van de woning als logiesvoorziening moest staken en gestaakt moest houden en het gebruik van de woning in overeenstemming moest brengen met het geldende bestemmingsplan.

202006481/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 september 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 oktober 2020 in zaak nr. 19/4304 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Aalsmeer
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college besloten tot invordering van een volgens hem door [wederpartij] verbeurde dwangsom van € 30.000,00.
    Bij besluit van 4 juli 2019 heeft het college onder meer het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 30 januari 2019 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 oktober 2020 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep van [wederpartij] gegrond verklaard, het besluit van 4 juli 2019 vernietigd, voor zover hierin het bezwaar tegen het besluit van 30 januari 2019 ongegrond is verklaard, het besluit van 30 januari 2019 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2021, waar het college, vertegenwoordigd door N. Lindeman, bijgestaan door mr. A. Blokhuis, advocaat te Amsterdam, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.C. Binnerts, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] was ten tijde van het besluit van 30 januari 2019 eigenaar van de woning op het perceel [locatie 1] in Aalsmeer (hierna: het perceel). Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Nieuw Oosteinde" kent aan het perceel de bestemming "Wonen - 1" toe.
    Volgens het college heeft [wederpartij] gehandeld in strijd met het bestemmingsplan door de woning te gebruiken als logiesvoorziening zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning.
    2.       Op 19 juli 2018 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd. Deze last hield in dat [wederpartij] binnen twee weken het gebruik van de woning als logiesvoorziening moest staken en gestaakt moest houden en het gebruik van de woning in overeenstemming moest brengen met het geldende bestemmingsplan en dat, indien [wederpartij] de last niet zou uitvoeren, een dwangsom werd verbeurd van € 30.000,00 ineens. [wederpartij] heeft tegen deze in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom geen beroep ingesteld. Dat betekent dat de last in rechte vaststaat en de Afdeling in beginsel uitgaat van de rechtmatigheid van de last.
    3.       Op 3 augustus 2018 heeft een toezichthouder in de woning op het perceel een controle uitgevoerd. Uit het constateringsrapport van deze controle, opgemaakt op 7 augustus 2018, volgt dat in de woning vijf personen zijn aangetroffen en dat één van de aanwezigen heeft verklaard dat twee andere bewoners op dat moment op het strand waren. Het college heeft hieraan de conclusie verbonden dat op 3 augustus 2018 sprake was van gebruik in strijd met het bestemmingsplan, waardoor de dwangsom is verbeurd.
    4.       Vervolgens heeft het college op 30 januari 2019 besloten tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 30.000,00.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat het constateringsrapport onvoldoende concrete informatie bevat om op grond daarvan de conclusie te kunnen dragen dat de woning in strijd met het bestemmingsplan werd bewoond en daarmee niet aan de last was voldaan. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat niet vaststaat dat [wederpartij] de opgelegde last niet heeft nageleefd en hij geen dwangsom heeft verbeurd, zodat het college niet bevoegd was om bij besluit van 30 januari 2019 een dwangsom bij [wederpartij] in te vorderen. Verder heeft de rechtbank aanleiding gezien om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 30 januari 2019 te herroepen.
    Wettelijk kader
    6.       Artikel 1.51 van de planregels definieert een woning als:
    "Een (gedeelte van een) gebouw, dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding en daardoor is aan te merken als wooneenheid, niet zijnde een bijzondere woonvorm, dan wel voor de huisvesting van niet meer dan drie personen naast de huishouding dan wel vier personen wanneer er daarnaast geen huishouding in het gebouw is ondergebracht."
    Artikel 11.1.1 van de planregels luidt:
    "De voor ‘Wonen - 1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor het wonen met bijbehorende voorzieningen."
    Artikel 11.1.2, aanhef en onder a, luidt:
    "Onder de hiervoor genoemde bestemming is toegestaan:
    a. hoofdgebouwen in de vorm van woningen;"
    7.       Op grond van artikel 11.1.1 van de planregels in samenhang bezien met de artikelen 11.1.2, onder a, en artikel 1.51, is op het perceel de huisvesting van één afzonderlijke huishouding toegestaan, of van maximaal drie personen naast de huishouding of van maximaal vier personen die geen huishouden vormen.
    Is de dwangsom verbeurd?
    8.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het constateringsrapport van 7 augustus 2018 onvoldoende concreet is om op basis daarvan te kunnen concluderen dat [wederpartij] de last niet heeft nageleefd. Uit het constateringsrapport blijkt volgens hem dat in de woning aan de [locatie 1] zes bedden stonden die in totaal door negen personen konden worden gebruikt. Volgens het college staat daarmee al vast dat de woning in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt als logiesvoorziening. Het aantal fysiek aanwezige mensen op het moment van de controle doet daar niet aan af. Bovendien vermeldt het rapport dat er ten tijde van de constatering in de Basisregistratie personen (hierna: Brp) zeven personen op het adres stonden ingeschreven, zo voert het college aan.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1180, moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom moet worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden moeten op een duidelijke wijze worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijk rapport, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijk rapport moet in beginsel zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van het rapport degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
    8.2.    Het college heeft aan het invorderingsbesluit van 30 januari 2019 het constateringsrapport van de controle op 3 augustus 2018 ten grondslag gelegd. Uit dat rapport volgt dat tijdens de controle vijf personen aanwezig waren. Van de vijf aanwezige personen stonden er drie niet ingeschreven op het adres [locatie 1], maar op [locatie 2]. Eén van de aanwezige personen heeft verklaard dat twee andere bewoners op dat moment op het strand waren. Over vier anderen, die volgens de Brp op het moment van de controle op het adres stonden ingeschreven, heeft deze persoon verklaard dat zij er niet meer woonden. Uit het rapport blijkt dat de aanwezige personen allen hebben verklaard € 106,00 aan huur te betalen en voor het [bedrijf] te werken. Daarnaast vermeldt het rapport dat de toezichthouder drie tweepersoonsbedden en drie eenpersoonsbedden in de woning heeft aangetroffen.
    8.3.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het constateringsrapport onvoldoende concrete informatie bevat om op grond daarvan te kunnen concluderen dat de woning in strijd met het bestemmingsplan werd bewoond en dat niet aan de last is voldaan. Gelet op de definitie van het begrip ‘woning’ in artikel 1.51 van de planregels is bepalend hoeveel personen de woning aan de [locatie 1] na afloop van de begunstigingstermijn op 2 augustus 2018 bewoonden en in welke samenstelling dat was. In de woning is naast de huisvesting van één afzonderlijke huishouding namelijk ook de huisvesting van maximaal drie personen naast een huishouding toegestaan, of de huisvesting van maximaal vier personen die geen huishouden vormen. Uit de verklaringen van de vijf aanwezigen zoals die zijn opgenomen in het rapport, zou kunnen worden afgeleid dat er ten tijde van de controle bewoning in het pand plaatsvond, maar hieruit volgt niet door hoeveel personen en wat de relatie tussen deze personen was. Ook de aanwezigheid van zes bedden met in totaal negen slaapplaatsen, geeft daarover geen uitsluitsel. Anders dan het college aanvoert, is met het enkel vaststellen van het aantal bedden in de woning, de overtreding niet vastgesteld.
    Uit de omstandigheid dat, zoals het college stelt, in de Brp na het aflopen van de begunstigingstermijn zeven personen op het adres stonden ingeschreven, volgt ook niet dat op 3 augustus 2018 zeven personen de woning bewoonden. Het is niet uitgesloten dat personen die in de Brp op het adres stonden ingeschreven niet ter plaatse woonden. Uit het rapport blijkt ook dat één van de aanwezigen heeft verklaard dat in ieder geval twee personen in afwijking van de Brp niet meer in de woning woonden. Verder is niet uitgesloten dat één of meerdere van de aanwezigen niet woonden op [locatie 1], maar daar bijvoorbeeld op bezoek waren. Uit het rapport blijkt niet dat de toezichthouder hen daarnaar heeft gevraagd of dat zij daarover hebben verklaard.
    Het betoog faalt.
    9.       Het college betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de geconstateerde overtreding en het verbeuren van de dwangsom reden is geweest voor het opleggen van een volgende last onder dwangsom bij besluit van 22 januari 2019. Tegen dat besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat het besluit van 22 januari 2019 inmiddels in rechte vaststaat. Daarom kan volgens het college achteraf niet meer worden geoordeeld dat er bij dat besluit ten onrechte van is uitgegaan dat de eerste last onder dwangsom is verbeurd.
    9.1.    De Afdeling overweegt dat het besluit van 22 januari 2019 hier niet ter beoordeling staat, zodat het betoog alleen al daarom niet kan slagen.
    10.     Gelet op het voorgaande, is het in bezwaar gehandhaafde invorderingsbesluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen, omdat daaraan geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag is gelegd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het besluit van 4 juli 2019 niet in stand kan blijven voor zover daarin het bezwaar tegen het invorderingsbesluit van 30 januari 2019 ongegrond is verklaard.
    Het betoog faalt.
    Wijze afdoening rechtbank
    11.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door het invorderingsbesluit van 30 januari 2019 te herroepen. Daarbij verwijst zij onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3054, waaruit volgt dat bij het gebruik van de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien, de rechter de overtuiging moet hebben dat de uitkomst van het geschil, in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn en de toets aan het recht kan doorstaan. Zelf voorzien ligt niet in de rede als er nog onduidelijkheid is over de feiten die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen. Gelet op deze jurisprudentie had de rechtbank niet zelf in de zaak mogen voorzien, maar had zij het college de gelegenheid moeten bieden tot een heroverweging, zo stelt het college.
    Ter onderbouwing wijst het college op het proces-verbaal van bevindingen van de politie over het bezoek op 3 augustus 2018 aan de woning aan de [locatie 1] en dat is opgemaakt op 10 december 2020, waaruit zou volgen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat niet aan de last was voldaan. In het proces-verbaal staat dat alle vijf de in de woning aangetroffen personen hebben aangegeven daar te wonen en te slapen. Net als in het constateringsrapport, staat in het proces-verbaal dat er zeven personen in de Brp stonden ingeschreven op het adres. Daarnaast verbleven er vier mensen in de woning die er niet stonden ingeschreven. Ook ingeval twee personen zouden zijn verhuisd, wordt het in het bestemmingsplan toegestane aantal personen dat in de woning woont, overschreden, zo stelt het college.
    Daarnaast wijst het college erop dat de toezichthouder naar aanleiding van de aangevallen uitspraak een aanvullend rapport heeft opgesteld, waarin antwoord wordt gegeven op vragen die de rechtbank in overweging 12 van de aangevallen uitspraak heeft opgeworpen. Ook uit dat rapport blijkt volgens het college dat de op 3 augustus 2018 in de woning aangetroffen personen allen hebben verklaard in de woning te wonen. Ook hebben zij allen verklaard niet tot eenzelfde huishouden te behoren, maar kennissen dan wel collega’s te zijn, en wordt dat wat in het constateringsrapport is beschreven over de huur nader toegelicht. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte herstel van gebreken op voorhand uitgesloten en zelf in de zaak voorzien, aldus het college.
    11.1.  Nog daargelaten of de rechtbank op het moment van het doen van de uitspraak de overtuiging mocht hebben dat voldaan werd aan de voorwaarden om zelf in de zaak te voorzien, is de Afdeling van oordeel dat dit betoog niet kan leiden tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling acht de twee aanvullende rapporten waarmee het college stelt het niet naleven van de last nader te kunnen onderbouwen, daartoe ontoereikend, zodat ook daarmee niet zou zijn voldaan aan de eisen die zijn uiteengezet in overweging 7.1. Redengevend acht de Afdeling dat in het aanvullende rapport enkel staat dat de toezichthouder bij de controle op 3 augustus 2018 aan de aanwezige personen een aantal vragen heeft gesteld die hij doorgaans in dergelijke situaties stelt en dat in dat rapport de gegeven antwoorden globaal worden weergegeven. Een specifieke en concrete weergave van de gestelde vragen en antwoorden staat niet vermeld. Daarbij komt dat de toezichthouder eerdere waarnemingen uit het rapport van 7 augustus 2018 heeft gerectificeerd en de twee rapporten op een aantal punten tegenstrijdig zijn.  Het aanvullende rapport van 11 december 2020 kan alleen al hierom niet leiden tot het oordeel dat het college daarmee aan het invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag had kunnen leggen.
    Aan het proces-verbaal van bevindingen van de politie, opgemaakt op 10 december 2020, ziet de Afdeling evenmin beslissende betekenis toekomen. Al aangenomen dat dit op 10 december 2020 opgemaakte proces-verbaal correspondeert met de inhoud van het - niet overgelegde - mutatierapport dat is opgemaakt van de destijds uitgevoerde controle, moet worden vastgesteld dat ook dit proces-verbaal geen uitsluitsel geeft over de verhoudingen tussen degenen die in de woning zijn aangetroffen en/of geacht werden daar te verblijven. Zo bevonden zich volgens het proces-verbaal in de woning in totaal acht bedden, terwijl de toezichthouder in zijn rapporten spreekt over negen bedden.
    Het betoog faalt.
    Slotopmerkingen en conclusie
    12.     Om voorgaande redenen heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college op 30 januari 2019 niet bevoegd was tot invordering van de volgens hem door [wederpartij] verbeurde dwangsom van € 30.000,00.
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.     Het college moet de proceskosten van [wederpartij] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.518,07, gedeeltelijk toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    w.g. Van Driel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
    414-974