ECLI:NL:RVS:2022:1596, Raad van State, 08-06-2022, 202101931/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2021 heeft de raad van de gemeente Enschede het bestemmingsplan "Stadsveld-Pathmos 2019" vastgesteld. De raad heeft het plan vastgesteld ter actualisatie van het voorgaande bestemmingsplan "Stadsveld-Pathmos 2009" (hierna: het voorgaande plan). Het bestreden plan is grotendeels conserverend van aard. De Protestantse Gemeente Enschede is eigenaar van het kerkgebouw de Apostel Thomaskerk, aan de Thomas de Keyserstraat 20 in Enschede (hierna: het perceel), dat is gelegen in het plangebied. Zij kunnen zich niet verenigen met de bestemming en aanduiding die aan het perceel zijn toegekend.

202101931/1/R3
    Datum uitspraak: 8 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Protestantse Gemeente Enschede, gevestigd te Enschede,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Enschede,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 februari 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Stadsveld-Pathmos 2019" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de Protestantse Gemeente Enschede beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2022, waar de raad, vertegenwoordigd door S.J.G. Kampkuiper, is verschenen. De Protestantse Gemeente Enschede, vertegenwoordigd door [gemachtigden], heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De raad heeft het plan vastgesteld ter actualisatie van het voorgaande bestemmingsplan "Stadsveld-Pathmos 2009" (hierna: het voorgaande plan). Het bestreden plan is grotendeels conserverend van aard.
    De Protestantse Gemeente Enschede is eigenaar van het kerkgebouw de Apostel Thomaskerk, aan de Thomas de Keyserstraat 20 in Enschede (hierna: het perceel), dat is gelegen in het plangebied. Zij kunnen zich niet verenigen met de bestemming en aanduiding die aan het perceel zijn toegekend.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Bestemming en aanduiding ter plaatse van de Apostel Thomaskerk
    3.       De Protestantse Gemeente Enschede betoogt dat het plan ten onrechte de gebruiksmogelijkheden van het perceel beperkt ten opzichte van het voorgaande plan, door het toekennen van de bestemming "Maatschappelijk - Religie". Hierdoor is het voor de Protestantse Gemeente Enschede lastiger om een nieuwe gebruiker en eigenaar voor de gebouwen op het perceel te vinden. Het voorgaande plan kende de bestemming "Maatschappelijk" toe aan het perceel. Hierdoor was bijvoorbeeld ook een school, uitvaartcentrum of ziekenhuis toegestaan op het perceel. Op grond van het nieuwe plan zijn alleen nog religieuze, religieus gerelateerde activiteiten, beperkte maatschappelijke basisfuncties en gebruik door buurtverenigingen toegestaan. De Protestantse Gemeente Enschede wil de mogelijkheid om op het perceel een verpleeghuis of zorginstelling te vestigen behouden. Een belangenafweging voor deze inperking van de gebruiksmogelijkheden ontbreekt volgens de Protestantse Gemeente Enschede.
    De Protestantse Gemeente Enschede betoogt ook dat het plan ten onrechte de bouwaanduiding "karakteristiek" toekent aan het perceel, en in het bijzonder aan de bij de kerk behorende zaaltjes/bijgebouwen. Volgens de Protestante Gemeente Enschede zijn de bijgebouwen niet als cultuurhistorisch waardevol aan te merken. De raad heeft volgens haar ten onrechte een zwaarder gewicht toegekend aan het behoud van deze zaaltjes dan aan het belang van de Protestantse Gemeente Enschede bij een herbestemming. De gevolgen van het toekennen van de aanduiding aan zowel de kerk als de bijgebouwen zijn volgens de Protestantse Gemeente Enschede onevenredig voor haar.
    3.1.    De raad stelt dat de maatschappelijke bestemming niet meer is toegekend aan het perceel vanwege de op 9 december 2019 door de raad vastgestelde beleidsregel 'Ruimtelijk sturen op maatschappelijke functies'. Door panden met maatschappelijke functies specifieker te bestemmen wil de raad mogelijk ongewenste functies en daarmee ongewenste effecten voor de omgeving voorkomen. Door de smallere maatschappelijke bestemming kan beter worden gestuurd op nieuwe functies van voor maatschappelijke doeleinden beoogde panden. Een eventueel ongewenste ontwikkeling die paste binnen de in het voorgaande plan aan het perceel toegekende brede maatschappelijke bestemming kan daarmee worden voorkomen.
    De raad stelt ook dat het pand, en de bijbehorende bijgebouwen/zaaltjes, voldoende cultuurhistorische waarde hebben voor een aanwijzing als karakteristiek pand. Hierbij verwijst de raad naar de situering van de kerk, verbonden met de hoofdopzet van de wijk, en de zeldzaamheidswaarde; het betreft één van de laatste twee kerkgebouwen in de wijk. De rechte half open klokkentoren in witgeschilderd beton en metselwerk is een markante blikvanger in de wijk. Ook bestaat de bebouwing uit een gevarieerde opzet met verschillende bouwdelen, in vorm en hoogte. De bijgebouwen maken volgens de raad deel uit van het geheel.
    3.2.    Het voorgaande plan kende de bestemming "Maatschappelijk" toe aan het perceel. Het bestreden plan kent de bestemming "Maatschappelijk - Religie" toe aan het perceel. Het bestreden plan kent ook de bouwaanduiding "karakteristiek" en de gebiedsaanduiding "overige zone - cultuurhistorische structuur" toe aan het perceel.
    Artikel 16.1 van de planregels van het bestreden plan luidt:
    "De voor "Maatschappelijk - Religie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. een maatschappelijke voorziening voor het houden van religieuze diensten, uitvaart- en rouwdiensten, het voltrekken van huwelijken en het houden van activiteiten op maatschappelijk, cultureel en sociaal gebied, als onderdeel van de maatschappelijke-religieuze voorziening;
    b. maatschappelijke basisfuncties;
    c. bij deze doeleinden behorende bouwwerken, erven, terreinen en voorzieningen, zoals ontsluitingswegen, parkeervoorzieningen, laden en lossen, groenvoorzieningen en nutsvoorzieningen."
    Artikel 1.76 van de planregels luidt:
    "Maatschappelijke basisfuncties
    buurt- of wijkgerichte functies met geen of zeer beperkte invloed op het woon- en leefklimaat in de omgeving. Deze functies zijn hoofdzakelijk alleen op weekdagen en tijdens kantooruren en/of gedurende een deel van de avond in gebruik/toegankelijk (geen overnachting).
    Hieronder vallen in het bestemmingsplan uitsluitend:
    -         apotheek
    -         bibliotheek
    -         praktijkruimte, zoals artsenpraktijk en fysiotherapeut;
    -         gebruik door/voor activiteiten van een buurtvereniging/wijkraad, culturele vereniging, sportvereniging, toneelclub en daarmee vergelijkbare organisaties (telkens voor zover verenigbaar met de woonomgeving)."
    Artikel 29.7.1 van de planregels luidt:
    "Ter plaatse van de aanduiding 'karakteristiek' is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning wijzigingen aan te brengen in de karakteristieke hoofdvorm en/of karakteristieke elementen van bebouwing. Daaronder wordt ook het geheel of gedeeltelijk slopen van bebouwing verstaan."
    3.3.    De raad heeft toegelicht waarom bij het toedelen van functies aan gronden minder gebruik wordt gemaakt van de ruime bestemming "Maatschappelijk", en een specifiekere bestemming is toegekend aan het perceel. Dit is in overeenstemming met het beleid van de gemeente. Op deze manier wil de raad voorkomen dat op bepaalde gronden binnen de gemeente veel voorzieningen en functies zijn toegestaan die mogelijk tot hinder voor de omgeving leiden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de keuze voor de bestemming "Maatschappelijk - Religie" voor het perceel uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening voldoende onderbouwd. Ook heeft de raad gemotiveerd uiteengezet waarom het pand, inclusief de bijgebouwen, voldoende cultuurhistorische waarde heeft voor een aanwijzing als karakteristiek pand. Het pand heeft een gevarieerde opzet die bestaat uit verschillende bouwdelen, in vorm en hoogte. De bijgebouwen vormen een geheel met het hoofdgedeelte. Dit volgt volgens de raad ook uit een rapport van de cultuurhistorisch deskundige, die voor het opstellen van het plan een selectie heeft gemaakt van karakteristieke panden. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de nadelige gevolgen van de beperktere gebruiksmogelijkheden van het pand voor de Protestantse Gemeente Enschede niet onevenredig in verhouding tot het met het plan te dienen doel. De raad heeft ter zitting toegelicht dat bij een concreet voorstel over een andere functie van het pand wordt bekeken of daarvoor een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan kan worden verleend, of dat de gronden van het perceel alsnog een andere bestemming kunnen krijgen.
    Het betoog slaagt niet.
    De ladder voor duurzame verstedelijking
    4.       De Protestantse Gemeente Enschede betoogt dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). De laddertoets toont niet aan dat behoefte bestaat aan een nieuwe ontwikkeling voor religieuze doeleinden. Dit klemt volgens de Protestantse Gemeente Enschede te meer omdat de raad bekend is met de leegstand van het kerkgebouw en de verkoopplannen hiervan.
    4.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    4.2.    Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (nota van toelichting, blz. 34 en 49; Stb. 2012, 388) is met dit artikellid beoogd dat het mogelijk maken van een nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt afgewogen aan de hand van de in het artikellid opgenomen stappen en dat hierover een motivering wordt opgenomen in de plantoelichting. In dit geval betreft het een bestaand kerkgebouw dat in het verleden feitelijk is gerealiseerd, maar leegstaat. De Afdeling is van oordeel dat het plan onder deze omstandigheden geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mogelijk maakt, nu het voorgaande, onherroepelijke plan de kerk die bij dit plan als zodanig is bestemd, ook reeds mogelijk maakte (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2294, overweging 8.3). De plantoelichting hoeft daarom niet te voldoen aan de voorwaarden in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    Het betoog slaagt niet.
    Planschade
    5.       De Protestantse Gemeente Enschede betoogt dat het plan, met de daarin opgenomen beperkingen, leidt tot schade. Met deze planschade is ten onrechte geen rekening gehouden.
    5.1.    Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de Thomas Apostelkerk betreft, bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. Er bestaat geen grond voor de verwachting dat eventuele planschade zodanig hoog zal zijn dat dit een belemmering zal vormen voor de uitvoerbaarheid van het plan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
    159-944