ECLI:NL:RVS:2022:419, Raad van State, 09-02-2022, 202006986/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veldhoven aan [partij] een omgevingsvergunning verleend. Het gaat om de activiteiten bouwen en afwijken van een bestemmingsplan voor het uitbreiden van de woning op het perceel [locatie] te Veldhoven. [partij] is de eigenaar van de woning op [locatie] te Veldhoven. Op 6 november 2019 heeft hij een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten van zijn woning. De aanvraag ziet op een vergroting aan de achterzijde van de woning. Deze vergroting beslaat twee bouwlagen, waarbij op de begane grond een leefkeuken en op de eerste verdieping een extra slaapkamer aan de woning worden toegevoegd. Deze tweelaagse uitbreiding wordt met een plat dak uitgevoerd. Daarnaast worden de bestaande garage en berging/tuinkamer bij de woning betrokken en verandert de functie van de berging/tuinkamer in tuinkamer. Dit deel van het bouwplan bestaat uit één bouwlaag en wordt eveneens geheel plat uitgevoerd.

202006986/1/R2.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Veldhoven,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 9 november 2020 in zaak nr. 20/1711 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veldhoven.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 januari 2020 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend. Het gaat om de activiteiten bouwen en afwijken van een bestemmingsplan voor het uitbreiden van de woning op het perceel [locatie] te Veldhoven.
    Bij besluit van 11 mei 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 9 november 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. W. Graafland, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M. Huiswoud en [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] is de eigenaar van de woning op [locatie] te Veldhoven. Op 6 november 2019 heeft hij een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten van zijn woning. De aanvraag ziet op een vergroting aan de achterzijde van de woning. Deze vergroting beslaat twee bouwlagen, waarbij op de begane grond een leefkeuken en op de eerste verdieping een extra slaapkamer aan de woning worden toegevoegd. Deze tweelaagse uitbreiding wordt met een plat dak uitgevoerd. Daarnaast worden de bestaande garage en berging/tuinkamer bij de woning betrokken en verandert de functie van de berging/tuinkamer in tuinkamer. Dit deel van het bouwplan bestaat uit één bouwlaag en wordt eveneens geheel plat uitgevoerd. [appellant] is de eigenaar van de naastgelegen woning en kan zich niet met het besluit verenigen. Volgens hem veroorzaakt de uitbreiding een onaanvaardbare inbreuk op zijn woon- en leefklimaat.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank moet de uit twee bouwlagen voorziene uitbreiding als een uitbreiding van het hoofdgebouw worden aangemerkt. Het college heeft het bouwplan daarom in zoverre terecht aan de voor hoofdgebouwen toepasselijke bouwregels getoetst. Ten aanzien van het gedeelte van de uitbreiding dat uit één bouwlaag bestaat, is de rechtbank van oordeel dat dit als een bijgebouw moet worden aangemerkt. Het college heeft daarnaast in redelijkheid de belangen van [partij] zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van [appellant]. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het bestemmingsplan een veel forsere inbreuk op de belangen van [appellant] mogelijk maakt. Verder hoefde het college naar het oordeel van de rechtbank de bouwplannen niet te toetsen aan redelijke eisen van welstand of aan de kernwaarden en architectuurprincipes uit het door de raad op 14 mei 2019 vastgestelde document "Samen voor ruimtelijke kwaliteit" (hierna: het ambitiedocument), omdat in dit document een welstandstoetsing voor het betrokken gebied wordt uitgesloten.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Hiervoor voert hij op de eerste plaats aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de uitbreiding niet als een bijgebouw moet worden aangemerkt. Naar zijn mening is ten onrechte niet getoetst aan de bouwregels voor bijgebouwen. Uit de definities van het bestemmingsplan "Oerle 2016" volgt, zo stelt [appellant], dat, wanneer een bouwwerk qua afmetingen en/of visueel opzicht en architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, men spreekt van een aanbouw of bijgebouw. Hiervoor zijn vooral de (goot)hoogte, dakhelling en dakvorm bepalende kenmerken. In het bouwplan is gekozen voor een afwijkende goothoogte, dakhoogte, kleurstelling en een ander materiaal. Bij het bouwplan is verder gekozen voor een kubusuitstraling met een plat dak, terwijl het hoofdgebouw een traditionele bouwstijl heeft met een schuin, dakpannen dak. De architectonische of visuele ondergeschiktheid blijkt, volgens [appellant], uit het in opdracht van [appellant] door BRO uitgebrachte "Advies Stedenbouwkundige onderbouwing bezwaar verbouwing [locatie], Veldhoven" van 14 september 2020 (hierna: het BRO-advies). [appellant] verwijst in zijn betoog daarnaast naar de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2000 (ECLI:NL:RVS:2000:AP5439) over een in zijn ogen sterk gelijkende situatie. Uit deze uitspraak blijkt naar zijn mening dat er sprake is van een aanbouw wanneer het bouwwerk in architectonisch opzicht herkenbaar is als een afzonderlijke en duidelijke ondergeschikte aanvulling op het hoofdgebouw. Ook blijkt volgens hem uit deze uitspraak dat de omstandigheid dat de aan- dan wel uitbouw is voorzien van een plat dak in plaats van een schuin dak meeweegt in de beoordeling. De vergunde uitbreiding moet daarom als een bijgebouw, zijnde een aan- of uitbouw van het hoofdgebouw worden aangemerkt en moest daarom ook aan de regels voor bijgebouwen worden getoetst, aldus [appellant].
    3.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er sprake is van een uitbreiding van het hoofdgebouw en dat de bouwregels voor hoofd- en bijgebouwen op de juiste wijze zijn toegepast. Het college benadrukt dat op grond van de bestemmingsplanregels er bij een bijgebouw sprake is van ondergeschiktheid aan het hoofdgebouw qua afmeting en/of visueel opzicht en niet van afwijking. Nu de uitbreiding twee verdiepingen bevat die geheel ten dienste staan aan de woonfunctie, de uitbreiding één geheel vormt met het hoofdgebouw, een vergelijkbaar volume heeft, hoger en even breed is als het hoofdgebouw en waarbij een geheel nieuwe achtergevel is voorzien, kan de uitbreiding niet als ondergeschikt aan het hoofdgebouw worden aangemerkt, aldus het college.
    3.2.    De Afdeling volgt de rechtbank in het oordeel dat in dit geval moet worden gesproken van een vergroting van het hoofdgebouw, zoals bedoeld in artikel 1.58 van het bestemmingsplan "Oerle 2016". In dit artikel wordt een hoofdgebouw omschreven als: "gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is". Een aanbouw wordt in artikel 1.5 van de planregels omschreven als: "een aan een hoofdgebouw toegevoegde, afzonderlijke ruimte die qua afmetingen en/of in visueel opzicht (onder meer voor wat betreft (goot)hoogte, dakhelling en/of dakvorm) ondergeschikt is aan het hoofdgebouw". Een uitbouw wordt in artikel 1.106 van de planregels omschreven als: "een vergroting van een bestaande ruimte in een hoofdgebouw, die qua afmetingen en/of visueel opzicht (onder meer voor wat betreft (goot)hoogte, dakhelling en/of dakvorm) ondergeschikt is aan het hoofdgebouw".
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat alle voor de verwezenlijking van de bestemming noodzakelijke functies aanwezig zijn, zowel vóór de verbouwing als na de verwezenlijking van de uitbreiding met twee bouwlagen. De vergroting kan niet als aan- of uitbouw worden aangemerkt. De Afdeling overweegt dat er hier geen sprake is van een afzonderlijke ruimte die qua afmetingen en/of in visueel opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw, zoals bedoeld in de bestemmingsplanregels. De Afdeling neemt hierbij mede in aanmerking dat de uitbreiding twee bouwlagen omvat, even breed is als de bestaande woning en de bestaande gevel in feite geheel verdwijnt en plaats maakt voor een geheel nieuwe, naar achteren verplaatste achtergevel. Dat sprake is van afwijkend materiaalgebruik en een plat dak, maakt niet dat de uitbreiding in visueel opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. De uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2000 is dan ook, anders dan [appellant] betoogt, niet vergelijkbaar met deze zaak. De Afdeling kan het betoog dat uit het BRO-advies volgt dat er sprake is van architectonische en visuele ondergeschiktheid in zoverre niet volgen, omdat dit advies de uitbreiding met twee bouwlagen kwalificeert als een uitbreiding van het hoofdgebouw.
    De rechtbank heeft daarom terecht en op goede gronden geoordeeld dat de uitbreiding als een uitbreiding van het hoofdgebouw en niet als een bijgebouw moeten worden aangemerkt en dat het college het bouwplan ook terecht aan de voor hoofdgebouwen toepasselijke bouwregels heeft getoetst.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen en dat er een deugdelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden. Omdat de uitbreiding niet kan worden gezien als een uitbreiding van het hoofdgebouw, is de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 22 van het bestemmingsplan "Oerle 2016" volgens hem niet van toepassing. De afwijking van de voor bijgebouwen maximaal toegestane bouwhoogte is namelijk groter dan 10%. Dit heeft tot gevolg dat het college een buitenplanse afweging met een integrale belangenafweging had moeten maken. Omdat het college dit heeft nagelaten, zijn de belangen van [appellant], namelijk verminderde lichtinval, een schending van zijn privacy en een eventuele waardevermindering van zijn woning, onvoldoende meegewogen en wordt hij benadeeld in zijn woon- en leefgenot. Ook is onduidelijk waarom er volgens het college geen bezwaren zijn vanuit een verantwoordelijke stedenbouwkundige inrichting en architectonische vormgeving.
    4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er een deugdelijke belangenafweging ten grondslag ligt aan het besluit om de omgevingsvergunning voor de afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Het college voert hiervoor aan dat de afwijking van het bestemmingsplan relatief beperkt is en dat de inbreuk op de belangen zoals omschreven door [appellant] daarom al grotendeels door het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt. Volgens het college is er daarom geen sprake van een onevenredige aantasting van de belangen van [appellant].
    4.2.    In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen (hierna: Wabo) is bepaald dat een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de afwijkingsregels uit het bestemmingsplan waarmee de activiteit in strijd is. Dit betekent dat bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan, naast de toets aan de afwijkingsregels uit dat bestemmingsplan, wordt getoetst of de activiteit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In dat kader vindt een belangenafweging plaats.
    4.3.    Ten aanzien van de toets aan de afwijkingsregels uit het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat uit 3.2 volgt dat hier sprake is van een uitbreiding van het hoofdgebouw. Anders dan [appellant] heeft betoogd, moet de in artikel 22, van de planregels bedoelde afwijking van 10% worden berekend aan de hand van de voor hoofdgebouwen geldende hoogtebepalingen.
    Verder overweegt de Afdeling dat de bouwplannen op twee punten afwijken van het bestemmingsplan: het bouwvlak wordt overschreden en de dakhelling is minder dan 20 graden.
    Artikel 22 van de planregels biedt het afwegingskader voor de toepassing van de afwijkingsregels. Voorwaarden zijn onder meer dat de belangen van derden en het woon- en leefklimaat niet onevenredig mogen worden aangetast. De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat van een dergelijke aantasting geen sprake is. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de overschrijding van het bouwvlak met 44 centimeter gering is. Verder is voldoende aannemelijk dat deze overschrijding voor de initiatiefnemer grote functionele, bouwtechnische en constructieve voordelen oplevert. Door de overschrijding van het bouwvlak wordt de uitbreiding even diep als de uitbouw bij [appellant] en ontstaat er een logische aansluiting met deze buitenmuur. Daarnaast is de schaduwwerking vanwege het platte dak beperkter dan op grond van de maximale bouwmogelijkheden geweest had kunnen zijn. De Afdeling volgt de rechtbank in het oordeel dat de inbreuk op de door [appellant] aangedragen belangen aanvaardbaar is, gezien de veel forsere inbreuk die het bestemmingsplan bij recht mogelijk maakt. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat zowel de afwijkingsregels als een goede ruimtelijke ordening geen bezwaar vormen voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er voor de bouwplannen geen (voorafgaande) toetsing aan de redelijke eisen van welstand geldt. Uit de bij het ambititiedocument behorende stukken, waaronder de bijlage "Tabel wijzigingen bestaand en nieuw beleid" volgt dat er getoetst dient te worden aan de redelijke eisen van welstand wanneer er bij een bouwplan in het achtererfgebied het zijaanzicht zichtbaar is vanaf openbaar gebied. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de excessenregeling een voorafgaande toetsing aan de welstandseisen uitsluit. Volgens [appellant] is er sprake van een welstandsexces, wat ook volgt uit het BRO-advies. [appellant] merkt hierbij op dat het college gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid om vooraf te toetsen aan de welstandseisen. Een deskundig ambtenaar van de gemeente heeft dit gedaan, zo is ter zitting bij de rechtbank gebleken. Hoewel het advies van de ambtenaar ter zitting is voorgelezen, is het ten onrechte niet transparant gemaakt door het college. De rechtbank heeft niet duidelijk gemaakt waarom het oordeel is gebaseerd op het advies van de ambtenaar en waarom het voorbij is gegaan aan het BRO-advies, aldus [appellant].
    5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er voor het bouwplan geen toetsing aan redelijke eisen van welstand geldt. Het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, ligt in zijn geheel in het achtererfgebied. Nu de zijdelingse perceelgrenzen niet grenzen aan een openbaar toegankelijk gebied, is het niet relevant of de zijgevel van de woning zichtbaar is vanaf de openbare weg. De ambtenaar heeft slechts beoordeeld of de bouwplannen zich bevonden in het achtererfgebied en of de afwijking van de planregels in dit geval aanvaardbaar is. Gezien de ligging in het achtererfgebied, hoefde het bouwplan niet getoetst te worden aan redelijke eisen van welstand en ook niet aan de 5 architectuurprincipes in het ambitiedocument. Daarnaast heeft de rechtbank terecht overwogen dat de excessenregeling niet bedoeld is om bouwplannen die in welstandsvrije gebieden zijn gelegen alsnog vooraf te toetsen aan de redelijke eisen van welstand. Bijlage 2 van het ambitiedocument omschrijft dan ook dat de excessenregeling niet is bedoeld om de plaatsing van een bouwwerk tegen te gaan.
    5.2.    Artikel 12, eerste lid, van de Woningwet luidt:
    "Het uiterlijk van:
    a. een bestaand bouwwerk, met uitzondering van een bouwwerk, niet zijnde een seizoensgebonden bouwwerk, waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen van dat bouwwerk is bepaald dat dit slechts voor een bepaalde periode in stand mag worden gehouden;
    b. een te bouwen bouwwerk voor het bouwen waarvan op grond van artikel 2.1, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen omgevingsvergunning is vereist,
    mag niet in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel b."
    Artikel 12, tweede lid, luidt:
    "De gemeenteraad kan besluiten dat, in afwijking van het eerste lid en artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor een daarbij aan te wijzen gebied of voor een of meer daarbij aan te wijzen categorieën van bestaande en te bouwen bouwwerken geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn."
    Artikel 13a luidt:
    "Indien niet wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid, kan het bevoegd gezag, tenzij toepassing is gegeven aan het tweede lid van dat artikel, degene die als eigenaar van een bouwwerk dan wel uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van voorzieningen daaraan, verplichten tot het binnen een door hem te bepalen termijn treffen van zodanige door hem daarbij aan te geven voorzieningen, dat nadien wordt voldaan aan artikel 12, eerste lid."
    5.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in dit geval artikel 12, tweede lid, van de Woningwet van toepassing is, dat daarom niet hoefde te worden getoetst aan redelijke eisen van welstand en dat dus ook niet beoordeeld hoefde te worden of er sprake is of het bouwwerk in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand. De Afdeling overweegt daartoe dat de gemeenteraad bij het vaststellen van het ambitiedocument, met toepassing van artikel 12, tweede lid van de Woningwet, heeft bepaald dat de redelijke eisen van welstand niet van toepassing zijn op bouwwerken die gelegen zijn in het achtererfgebied als bedoeld in het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). De Afdeling volgt de rechtbank in het oordeel dat de uitbreiding gelegen is in het achtererfgebied in de zin van artikel 1, eerste lid van bijlage II van het Bor. Anders dan [appellant] betoogt, volgt uit de bij het ambitiedocument behorende de bijlage "Tabel wijzigingen bestaand en nieuw beleid" niet dat er getoetst dient te worden aan de redelijke eisen van welstand wanneer er bij een bouwplan in het achtererfgebied het zijaanzicht zichtbaar is vanaf openbaar gebied. De tekst van het ambitiedocument biedt daarvoor geen aanknopingspunt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    45-980