ECLI:NL:RVS:2015:4034, Raad van State, 30-12-2015, 201500888/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 mei 2013 heeft het dagelijks bestuur aan [wederpartij] een bestuurlijke boete van € 72.000,00 opgelegd wegens onttrekking aan de woningvoorraad zonder vergunning van zes woningen aan de Keizersgracht [zes huisnummers].

201500888/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 december 2014 in zaken nrs. 14/717,14/720,14/731,14/732, 14/733 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum (lees: het college).
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 mei 2013 heeft het dagelijks bestuur aan [wederpartij] een bestuurlijke boete van € 72.000,00 opgelegd wegens onttrekking aan de woningvoorraad zonder vergunning van zes woningen aan de Keizersgracht [zes huisnummers].
    
    Bij onderscheiden besluiten van 11 juli 2013 heeft het dagelijks bestuur aanvragen van [wederpartij] om verlening van vergunningen voor het tijdelijk onttrekken aan de woonbestemming van de woonruimten aan de Keizersgracht [vier huisnummers] ten behoeve van short stay ingewilligd.
    
    Bij besluit van 17 december 2013 heeft het dagelijks bestuur het door [wederpartij] tegen het besluit van 22 mei 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 17 december 2013 heeft het dagelijks bestuur het door [wederpartij] tegen het besluit van 11 juli 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 december 2014 heeft de rechtbank de door [wederpartij] tegen de besluiten van 17 december 2013 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de besluiten van 22 mei en 11 juli 2013 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. I.Y. de Raat, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. M.A.H. van der Hijden, advocaat te Amsterdam, en [wederpartij], bijgestaan door mr. I. de Roos, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Onder het college wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
    
    2. Ingevolge artikel 30, eerste lid, onder a, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van het college aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
    
    Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de raad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Het college is bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
    
    Ingevolge het derde lid stelt de raad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    
    Ingevolge artikel 26, derde lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Verordening), zoals die luidde ten tijde van belang, wordt als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs met uitzondering van:
    
    a. tweede woning huur en tweede woning koop zoals bedoeld in artikel 1 onder w en x; en
    
    b. door het college aangewezen woonruimte voor huisvesting van studenten die staan ingeschreven bij een universiteit, een hogere beroepsopleiding of een middelbare beroepsopleiding gevestigd in het gebied van de Stadsregio Amsterdam, alsmede voor promovendi verbonden aan deze instellingen, waarbij sprake is van omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte.
    
    Ingevolge het zevende lid wordt in afwijking van het derde lid als werkingsgebied voor paragraaf vier (short stay) aangewezen alleen woonruimte tot stand gekomen vóór 2008, gelegen in de gemeente Amsterdam.
    
    Ingevolge artikel 38, eerste lid, dat onderdeel uitmaakt van paragraaf vier, kan het college in verband met short stay een vergunning verlenen wegens de tijdelijke onttrekking aan de bestemming tot bewoning van zelfstandige woonruimte voor een periode van maximaal 10 jaar.
    
    Ingevolge artikel 59, eerste lid, kan het college een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, legt het college een boete op voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage 5 opgenomen tabel.
    
    In kolom A van bijlage 5 is bepaald dat voor de eerste overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet een boete van € 12.000,00 wordt opgelegd.
    
    3. Niet in geschil is dat het pand Keizersgracht met het toenmalige [huisnummer] (hierna: het pand) tot 2004 is gebruikt door de Jellinekkliniek voor verslavingszorg. In 2004 heeft [wederpartij] het pand gekocht en op 22 augustus 2005 is aan hem een vergunning verleend voor de verbouwing van het pand tot zes woonruimten en een bedrijfsruimte. Bij besluit van 31 augustus 2005 zijn aan deze zes ontstane woonruimten de [huisnummers] toegekend en aan de bedrijfsruimte [huisnummer]. Het pand heeft volgens het bestemmingsplan de bestemming ‘gemengde doeleinden’.
    
    4. Het college heeft aan de opgelegde boetes ten grondslag gelegd dat uit op 20 en 21 februari 2013 verrichte huisbezoeken is gebleken dat de woonruimten worden gebruikt als logiesverblijf. Voor zover de woonruimten worden gebruikt als ‘short stay’, geldt volgens het college geen vrijstelling van de vergunningplicht, omdat de woonruimten vóór 1 januari 2008 tot stand zijn gekomen en bestemd zijn geweest voor permanente bewoning. [wederpartij] heeft volgens het college derhalve in strijd met artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet zonder vergunning zes woonruimten aan de woonruimtevoorraad onttrokken.
    
    5. De rechtbank heeft vastgesteld dat het pand tot 2004 als kantoor en bedrijfsruimte in gebruik is geweest bij de Jellinekkliniek. Voorts heeft ze overwogen dat het pand derhalve vóór 2004 niet tot de woonruimtevoorraad behoorde en dat het gebruik van het pand eerst na de verbouwing in 2006 kon worden hervat. De rechtbank is van oordeel dat ook nadien geen permanente bewoning in de ontstane woonruimten heeft plaatsgevonden. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat, hoewel niet in geschil is dat in de periode na de verbouwing tot juni 2012 diverse in- en uitschrijvingen in de gemeentelijke basisadministratie hebben plaatsgevonden, [wederpartij] voldoende aanknopingspunten heeft gegeven voor het oordeel dat de bewoners de woonruimten niet als hoofdverblijf hebben gebruikt. Dit oordeel baseert de rechtbank op de stukken, waaronder de door [wederpartij] overgelegde foto’s, waaruit blijkt dat de woonruimten zijn verhuurd als volledig ingerichte appartementen. Daarnaast hecht de rechtbank waarde aan verklaringen van de voormalige bewoners en een LinkedIn-uitdraai van een van de voormalige bewoners. De woonruimten zijn derhalve niet tot de woonruimtevoorraad gaan behoren en kunnen daaraan dus ook niet onttrokken worden, zodat het college ten onrechte aan de opgelegde boetes ten grondslag heeft gelegd dat [wederpartij] de woonruimten in strijd met artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken, aldus de rechtbank.
    
    6. Het college voert aan dat de rechtbank dit oordeel niet op objectieve maatstaven heeft gebaseerd. Het college betoogt dat volledig ingerichte woonruimten voor zowel korte als lange tijd kunnen worden aangeboden en dat de inrichting van een woonruimte daarom niet bepalend is voor de beoordeling of deze al dan niet permanent is bewoond. De overgelegde, ongetekende verklaringen van de voormalige bewoners zijn volgens het college niet objectief en de rechtbank is zijns inziens ten onrechte voorbij gegaan aan de omstandigheid dat [wederpartij] geen huurcontracten heeft overgelegd, terwijl een huurcontract bij uitstek geschikt is om de intenties van de verhuurder en de huurder over het gebruik van de woonruimten te bepalen.
    
    6.1. Niet in geschil is dat de in het pand aanwezige woonruimten vanaf juni 2012 worden gebruikt voor logiesverblijf. Het pand heeft volgens het bestemmingsplan de bestemming ‘gemengde doeleinden’. Van onttrekking aan de woonruimtevoorraad in de zin van de Huisvestingswet kan in dit geval dan ook slechts sprake zijn indien de woonruimten op enig moment voor permanente bewoning bestemd zijn geweest.
    
    De overweging van de rechtbank dat het pand tot en met de verbouwing in 2006 niet voor permanente bewoning bestemd is geweest, is onbestreden gebleven. Het geschil is beperkt tot de vraag of de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het pand ook na de verbouwing tot woonruimten niet voor permanente bewoning bestemd is geweest en dat deze woonruimten derhalve niet tot de woonruimtevoorraad zijn gaan behoren, zodat zich, door het gebruik van de woonruimten als logiesverblijf, geen overtredingen van artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet hebben voorgedaan.
    
    6.2. Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324).
    
    Voorts geldt bij een bestuursrechtelijk boetebesluit als uitgangspunt dat het bestuursorgaan het dragend bewijs van een overtreding bij de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming dient te leveren.
    
    6.3. Voor zover het college aanvoert dat het onbegrijpelijk is dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat [wederpartij] geen huurcontract heeft overgelegd, heeft het niet onderkend dat niet op [wederpartij], maar op het college de bewijslast rustte om aan de hand van objectieve maatstaven aan te tonen dat de woonruimten op enig moment na de verbouwing voor permanente bewoning bestemd zijn geweest.
    
    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college in deze bewijsvoering niet is geslaagd, omdat niet buiten redelijke twijfel is komen vast te staan dat artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet is overtreden. Het college heeft bij het opleggen van de boete met de enkele verwijzing naar de omstandigheid dat volgens de Basisregistratie personen vanaf 2006, 2008 dan wel 2009 personen op de adressen van de woonruimten [zes huisnummers] geregistreerd zijn geweest, in het licht van hetgeen [wederpartij] daartegen heeft ingebracht, niet aangetoond dat die woonruimten ook op enig moment voor permanente bewoning bestemd zijn geweest. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat het om een voormalig kantoorpand gaat dat niet eerder tot de woonruimtevoorraad heeft behoord en dat [wederpartij] gemotiveerd uiteen heeft gezet dat de woonruimten na de verbouwing steeds bestemd zijn geweest voor tijdelijk verblijf van onder meer expats die hun hoofdverblijf elders hadden. Hieruit volgt dat niet buiten twijfel is komen vast te staan dat de woonruimten na de verbouwing voor permanente bewoning zijn gebruikt en dat [wederpartij], door de woonruimten voor logiesverblijf te gebruiken, artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet heeft overtreden. Voor zover het college met het eerst in hoger beroep overgelegde stuk van 16 oktober 2015, zijnde een nieuw bewijsmiddel, heeft beoogd om alsnog dragend bewijs van de overtreding te leveren, wat daar ook van zij, gaat de Afdeling hieraan onder verwijzing naar hetgeen in 6.2. is overwogen, voorbij.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    
    w.g. Vlasblom
    voorzitter
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2015
    
    344.