ECLI:NL:RVS:2022:390, Raad van State, 09-02-2022, 202100632/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor 'het legaliseren van een woning op de begane grond en het maken van een dakterras op de eerste verdieping op het perceel [locatie 1] te Haarlem.  [appellant] is eigenaar van het pand op de locatie [locatie 2] in Haarlem. Dit pand is gesplitst in drie woningen. Bij besluit van 2 augustus 2019 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen. Dit besluit heeft betrekking op verschillende onderdelen, namelijk het legaliseren van een bestaande aanbouw, het gebruik van de parterre van het pand voor bewoning, het realiseren van een dakterras, de plaatsing van een afvoerpijp van een cv-ketel en parkeren. Het gaat nu in hoger beroep alleen nog over het legaliseren van de bestaande aanbouw. De aanbouw staat aan het einde van de achtertuin en is bereikbaar via een doorgang die de aanbouw met het hoofdgebouw verbindt.

202100632/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Haarlem,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 18 december 2020 in zaak nr. 20/1030 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 augustus 2019 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor 'het legaliseren van een woning op de begane grond en het maken van een dakterras op de eerste verdieping op het perceel [locatie 1] te Haarlem.
    Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 december 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2021, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. N.L. Qruickshank en mr. M.S. Friedberg, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door P.L. Bos en M. Vink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het pand op de locatie [locatie 2] in Haarlem. Dit pand is gesplitst in drie woningen. Bij besluit van 2 augustus 2019 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen. Dit besluit heeft betrekking op verschillende onderdelen, namelijk het legaliseren van een bestaande aanbouw, het gebruik van de parterre van het pand voor bewoning, het realiseren van een dakterras, de plaatsing van een afvoerpijp van een cv-ketel en parkeren.
    Het gaat nu in hoger beroep alleen nog over het legaliseren van de bestaande aanbouw. De aanbouw staat aan het einde van de achtertuin en is bereikbaar via een doorgang die de aanbouw met het hoofdgebouw verbindt. De aanbouw is zonder vergunning gebouwd door een vorige eigenaar van het pand, vermoedelijk tussen 1963 en april 1991.
    Het college heeft bij het in bezwaar in stand gelaten besluit van 2 augustus 2019 geweigerd om voor de aanbouw een omgevingsvergunning te verlenen. Dit omdat de aanbouw in strijd is met de bestemming "Tuin-2" die op de locatie rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Leidsebuurt". Ingevolge artikel 13.2, aanhef en onder a, van de planregels mogen op de gronden met de bestemming "Tuin-2" aan- en uitbouwen, bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde worden opgericht onder de voorwaarde dat de gezamenlijke oppervlakte van aan- en uitbouwen en bijgebouwen per hoofdgebouw niet meer mag bedragen dan 50% van het bestemmingsvlak met een maximum oppervlakte van 40 m2. Niet in geschil is dat de aanbouw hiermee in strijd is. Het bestemmingsvlak heeft een oppervlakte van 55 m2, zodat 27,5 m2 bebouwd mag worden. De bebouwde oppervlakte is circa 41 m2.
    Het college wil geen medewerking verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan wegens stedenbouwkundige bezwaren. Deze stedenbouwkundige bezwaren komen erop neer dat het college in het belang van de woonkwaliteit wil waarborgen dat er voldoende openheid is en dat gronden met de bestemming "Tuin-2" dus niet te vol worden gebouwd.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning op goede gronden heeft geweigerd. [appellant] kan volgens de rechtbank geen geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel.
    Volgens de rechtbank is aannemelijk dat de aanbouw is opgericht tussen 1963 en april 1991, vermoedelijk begin jaren ‘90. Het enkele feit dat uit de tekeningen bij de bouwvergunning van 14 januari 1992, voor de verbouwing van de bovenwoning van het pand, kan worden afgeleid dat de aanbouw er op dat moment al stond, betekent volgens de rechtbank niet dat [appellant] een rechtens te honoreren beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt.
    Voorwerp van onderzoek was destijds namelijk de verbouwing van de bovenverdieping van het pand. Een toezegging dat de aanbouw zal worden vergund, blijkt daaruit niet en kan daaruit ook niet worden afgeleid.
    Weliswaar is tweemaal een melding gedaan door omwonenden bij het college van het plaatsen van de aanbouw, zie daarvoor de brieven van 27 maart 1991 en 5 november 1991. Maar het enkele feit dat het college op dat moment - naar het zich laat aanzien - naar aanleiding van deze meldingen niet tot handhaving is overgegaan, betekent ook niet dat sprake is van een toezegging dat de aanbouw zal worden vergund en kan uit deze gedraging (stilzitten) ook niet worden afgeleid, aldus de rechtbank. Daarnaast heeft de rechtbank het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel verworpen. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het college in redelijkheid heeft mogen vasthouden aan het stedenbouwkundige uitgangspunt dat de tuinen in de Leidsebuurt open moeten blijven met het oog op het behoud van de leefbaarheid van de buurt.
    [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    Rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank miskent dat het college door het weigeren van de omgevingsvergunning in strijd handelt met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
    Hij voert aan dat het college sinds het realiseren van de aanbouw geen actie tegen de aanbouw heeft ondernomen, terwijl het gelet op de brieven van omwonenden van 27 maart 1991 en 5 november 1991 in ieder geval sinds 1991 op de hoogte is van het bestaan van de aanbouw. Het college heeft de toenmalige eigenaar van het pand bij brief van 11 april 1991 weliswaar gewaarschuwd, maar is niet tot handhaving overgegaan. Hieruit kan volgens [appellant] worden afgeleid dat het college zich destijds weloverwogen op het standpunt heeft gesteld dat handhaving onevenredig is. Door nu geen omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van de aanbouw komt het college in feite terug op het eerdere standpunt dat handhaving onevenredig is. Hierdoor handelt het college in strijd met de rechtszekerheid.
    Vanwege het lange tijdsverloop sinds het realiseren van de aanbouw handelt het college in strijd met het vertrouwensbeginsel door nu geen omgevingsvergunning te verlenen. Dit omdat door het tijdsverloop een zodanige schijn is gewekt van een toezegging, dat dit dezelfde gevolgen heeft als een toezegging. Daarbij komt dat [appellant] op 23 mei 2019 aan het college heeft verklaard af te zien van een parkeervergunning ten behoeve van het verkrijgen van een omgevingsvergunning, zoals K. Glas, senior juridisch adviseur Omgevingsbeleid van de gemeente Haarlem, in het e-mailbericht van 19 oktober 2020 heeft bevestigd.
    3.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    3.2.    Vast staat dat voor het bouwen van de aanbouw nooit een omgevingsvergunning is verleend. Anders dan [appellant] lijkt te veronderstellen maakt het enkele tijdsverloop sinds het realiseren van de aanbouw niet dat het college na verloop van tijd is gehouden alsnog een omgevingsvergunning te verlenen. Voor deze veronderstelling van [appellant] bestaan geen aanknopingspunten. Het college heeft toegelicht dat de door [appellant] genoemde brieven uit 1991 ertoe hebben geleid dat er op 14 januari 1992 een bouwvergunning is verleend voor het verbouwen van de bovenwoning. De Afdeling ziet gelet hierop geen verband met de status van aanbouw. Daarom kan hieruit niet worden afgeleid dat het college zich destijds welbewust op het standpunt heeft gesteld dat handhaving ten aanzien van de aanbouw onevenredig is, laat staan dat er voor de aanbouw vergunning zal worden verleend. De brief van het college aan de toenmalige eigenaar van 11 april 1991 wijst daar evenmin op. De Afdeling volgt [appellant] dus niet in zijn betoog dat het college is teruggekomen op een eerder standpunt. Alleen al gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat het college door de weigering omgevingsvergunning te verlenen in strijd handelt met de rechtszekerheid.
    Evenmin volgt de Afdeling [appellant] in zijn betoog dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Met de rechtbank acht de Afdeling het aannemelijk dat de aanbouw rond 1991 is gerealiseerd. De enkele  omstandigheid dat het college, gelet op de brieven van omwonenden uit die tijd, ongeveer 30 jaar op de hoogte is van het bestaan van de aanbouw, betekent niet dat [appellant] een rechtens te honoreren beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Van een toezegging dat de aanbouw zal worden vergund is niet gebleken. Het enkele tijdsverloop, oftewel het langdurig stilzitten sinds de realisering van het illegale bouwwerk, is onvoldoende voor het oordeel dat er door het college een in rechte te eerbiedigen vertrouwen is gewekt dat er vergunning zal worden verleend. [appellant] heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het college een gedraging heeft verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college een omgevingsvergunning zou verlenen voor de aanbouw. Het enkele stilzitten is daarvoor onvoldoende. Het door [appellant] overgelegde e-mailbericht van Glas van 19 oktober 2020 maakt dat niet anders. In dit bericht heeft Glas bevestigd dat hij [appellant] heeft gewezen op de mogelijkheid om af te zien van een parkeervergunning, zodat parkeren geen belemmering is voor de functiewijziging. Daaruit volgt niet dat er vergunning zal worden verleend voor de aanbouw, maar dat het aspect parkeren bij het afzien van een parkeervergunning geen reden vormt om vergunning te weigeren voor het gebruik van de begane grond als woning.
    Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep op het vertrouwensbeginsel terecht verworpen.
    Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank miskent dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Vrijwel iedere woning in de Leidsebuurt heeft volgens hem een aan-, op- of uitbouw. Daarom heeft [appellant] met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om documenten. Uit de documenten die het college in het kader van de Wob openbaar heeft gemaakt blijkt dat er op 6 adressen in de directe omgeving sprake is van strijd met het bestemmingsplan, omdat de bebouwing in de tuin meer dan 50% van het bestemmingsvlak bedraagt. Van de zes adressen bevinden zich er drie in dezelfde straat als het pand van [appellant]. Het pand van [appellant] is dus niet het enige pand dat niet voldoet aan het bestemmingsplan.
    4.1.    Het college heeft toegelicht dat er inderdaad zes gevallen zijn waarbij er sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Uit het besluit op [appellant]s Wob-verzoek blijkt echter dat er in deze zes gevallen die in strijd zijn met het bestemmingsplan geen omgevingsvergunning is verleend. Het college heeft ter zitting toegelicht dat als voor die gevallen een aanvraag voor een omgevingsvergunning zou worden gedaan, deze - net als bij [appellant] - zou worden geweigerd. Nu niet is gebleken dat in andere gevallen wel omgevingsvergunningen zijn verleend is geen sprake van rechtens vergelijkbare gevallen.
    De conclusie is dat de rechtbank het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel terecht heeft verworpen.
    Het betoog faalt.
    Belangenafweging
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank miskent dat het college in redelijkheid omgevingsvergunning had moeten verlenen. Hij stelt dat het college zijn belangen in redelijkheid zwaarder had moeten laten wegen dan het belang bij voldoende openheid in de woonomgeving. De aanbouw voorziet volgens [appellant] in kwalitatief goede woonruimte voor jonge gezinnen en er resteert voldoende ruimte om te kunnen genieten van de tuin. Ook heeft hij een financieel belang bij het aanbieden van de woning aan jonge gezinnen met het huidig aantal vierkante meters in plaats van het aanbieden van een tweekamerappartement met een wat grotere tuin. Bovendien hebben omwonenden sinds 1991 niet meer geklaagd over de aanbouw en hebben alle woningen in de directe omgeving aan-, op- of uitbouwen. Derden worden dus niet in hun belangen geschaad. Ook is de feitelijke situatie dat er op zes adressen in de directe omgeving ook meer dan 50% van het bestemmingsvlak is bebouwd door het college onvoldoende meegewogen in de belangenafweging.
    5.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
    5.2.    Het college heeft het waarborgen van de woonkwaliteit in de vorm van voldoende openheid op de gronden met de bestemming "Tuin-2" in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van [appellant] bij een grotere woonruimte. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college heeft gemotiveerd dat de aanbouw de oppervlakte die op grond van het bestemmingsplan is toegestaan aanzienlijk overschrijdt. Daarnaast heeft het college wat betreft de verhouding bebouwd/onbebouwd op gronden met een tuinbestemming in redelijkheid ook een zwaar gewicht mogen toekennen aan de belangen van derden. Dat zijn niet alleen de huidige omwonenden, maar ook toekomstige omwonenden en potentiële huurders van [appellant] die belang hebben bij voldoende openheid. Dat er feitelijk op een aantal percelen meer is bebouwd dan op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, betekent niet dat het college het doel van artikel 13.2, aanhef en onder a, van de planregels, namelijk bijdragen aan het voorkomen dat tuinen vanuit ruimtelijk oogpunt te vol worden gebouwd, niet zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van [appellant] bij een grotere oppervlakte en inherent daaraan grotere huuropbrengsten.
    [appellant] kan een vergunning vragen om een aanbouw te realiseren die de 50%-grens niet overschrijdt. Overigens heeft de Afdeling begrepen dat hij dat op 8 juli 2021 heeft gedaan en dat het college die vergunning inmiddels heeft verleend.
    De conclusie is dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college bij een afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit om de omgevingsvergunning te weigeren, heeft kunnen komen.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal daarom de aangevallen uitspraak bevestigen.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022