ECLI:NL:RBMNE:2022:2453, Rechtbank Midden-Nederland, 14-06-2022, UTR 21/4253
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Aanvraag omgevingsvergunning voor vooroeververdediging legakkers. Er is sprake van een bouwwerk. De activiteiten passen binnen de doeleinden voor de bestemming Water. Omgevingsvergunning van rechtswege.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Utrecht
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 21/4253 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juni 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. A. Tuqan),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, verweerder 
      (gemachtigden: mr. C.J. Visser en mr. M. Zeegers).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In de Vinkeveense Plassen liggen meerdere legakkers, stroken grond waar vroeger veen op te drogen werd gelegd. Eiser is eigenaar van zeven legakkers. Hij wil die legakkers beschermen tegen oeverafslag door vooroeververdediging aan te brengen, die ervoor moet zorgen dat de golfslag rondom de legakkers afneemt. Rond de legakkers worden daarbij in het water horizontale drijfbalken geplaatst, die met kettingen vastzitten aan palen die in de bodem geslagen zijn. Tussen de legakkers en de drijfbalken worden bomen en takkenbossen in het water gelegd. Ook worden er kokosmatten en wilgenmatten afgezonken, waarop waterplanten kunnen groeien
    
    2. Eiser heeft bij het college op 29 december 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de vooroeververdediging. Op 17 februari 2021 heeft eiser aanvullende gegevens opgestuurd. 
    
    3. In een brief van 13 juli 2021 heeft eiser het college erop gewezen dat de beslistermijn op 12 april 2021 is afgelopen zonder dat er een besluit is genomen, en dat er daarom van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend. Hij heeft er verder op gewezen dat het college deze vergunning binnen twee weken nadat die van rechtswege is ontstaan bekend had moeten maken. In een brief van 23 juli 2021 heeft het college aan eiser bericht dat het van mening is dat er geen vergunning van rechtswege is verleend en dat er dus ook geen plicht tot publicatie bestaat.
    
    4. Eiser heeft op grond van artikel 8:55f van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van een omgevingsvergunning van rechtswege.
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 17 mei 2022 op zitting behandeld. Eiser was aanwezig, samen met zijn echtgenote [A] , zijn gemachtigde en adviseur [B] . Het college is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
    Beoordeling door de rechtbank
    
    6. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep gegrond, omdat er van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend en het college die niet tijdig bekend heeft gemaakt. De rechtbank licht hierna toe hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    7. Het geschil tussen partijen draait erom of de aanvraag van eiser binnen de geldende beheersverordening Buitengebied past. Als dat zo is, dan is van rechtswege een vergunning verleend. Als dat niet zo is, dan moet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure gevolgd worden en is er niet van rechtswege een vergunning verleend. Om te kunnen beoordelen of de aanvraag binnen de beheersverordening past, moet de rechtbank eerst bepalen welke regels er van toepassing zijn.
    
    
      
        Om welke activiteiten gaat het?
      
    
    
    8. In artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is bepaald voor welke activiteiten een omgevingsvergunning nodig is. Eén van die activiteiten is ‘het bouwen van een bouwwerk’. Een andere activiteit is ‘het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald’. 
    
    9. Eiser vindt dat er geen sprake is van een vergunningplichtig werk of werkzaamheden. Op grond van artikel 23 van de planregels is een aanlegvergunning vereist voor ‘harde oeverbeschoeiing’, maar eiser vindt in het water gelegen vooroeververdediging echt iets anders dan tegen of op een oever geplaatste harde oeverbeschoeiing. Volgens eiser is er mogelijk wel sprake van een bouwwerk, of is er anders helemaal geen sprake van een vergunningplichtige activiteit.
    
    10. Het college heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat sprake is van een werk of werkzaamheden. Volgens het college is wel sprake van ‘harde oeverbeschoeiing’, omdat het doel is om afkalving van de oever te voorkomen en uit de tabel volgt dat harde oeverbeschoeiing ook uit natuurvriendelijke materialen kan bestaan. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college aangegeven dat de vooroeverbescherming daarnaast ook binnen de definitie van bouwwerk zou kunnen vallen. 
    
    11. De rechtbank stelt voorop dat iets niet tegelijk een bouwwerk en een werk of werkzaamheden kan zijn. Die twee activiteiten sluiten elkaar uit. Een activiteit kan alleen een werk of werkzaamheden zijn als er geen sprake is van een bouwwerk. In vaste rechtspraak is bepaald wat een bouwwerk is: een constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plekke te functioneren. 
    
    12. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de palen die in de bodem worden geslagen samen met de drijfbalken die daar met kettingen tussen zijn bevestigd een bouwwerk. Die constructie voldoet aan alle elementen uit de definitie van een bouwwerk. Datzelfde geldt ook voor matten die via palen met de bodem zijn verbonden. Voor de drijfbalken en de matten is daarom een omgevingsvergunning voor bouwen vereist.
    
    13. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de bomen en takkenbossen en andere elementen die tussen de legakkers en de drijfbalken los in het water worden gelegd geen (onderdeel van een) bouwwerk. Er is ook geen sprake van een vergunningplichtig werk of werkzaamheden, aangezien de los liggende elementen niet zijn aan te merken als harde oeverbeschoeiing. Daarvoor geldt dus geen vergunningplicht.
    
    
      
        Passen de activiteiten binnen de beheersverordening?
      
    
    
    14. De drijfbalken en matten worden geplaatst in het water rondom de legakkers. Daar geldt binnen de beheersverordening de bestemming Water. De gronden zijn gelegen binnen het differentiatievlak Landschappelijke en cultuurhistorische waarden - Legakker. In artikel 8 van de planregels is vastgelegd waarvoor de gronden met de bestemming Water zijn bestemd. In lid 1 staat dat die gronden zijn bestemd voor a. waterhuishoudkundige doeleinden; b. instandhouding van de als zodanig aangeduide forten; c. waterstaatkundige en/of verkeersdoeleinden; d. recreatief medegebruik. In lid 2 staat dat gronden die binnen een differentiatievlak met waarden liggen tevens bestemd zijn voor de instandhouding en versterking van - in dit geval - de landschappelijke en cultuurhistorische waarden: legakker.
    
    15. Eiser voert aan dat de activiteiten passen binnen de genoemde doeleinden. De activiteiten zijn gericht op de instandhouding van de legakkers. Daarom voldoen ze aan de doelstelling instandhouding en versterking van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van legakkers uit het tweede lid van artikel 8 van de planregels. Daarom passen de activiteiten volgens eiser binnen de doeleinden van de bestemming Water. Eiser vindt dat het beïnvloeden van de golfslag daarnaast ook nog kan worden beschouwd als een waterhuishoudkundig doel.
    
    16. Het college stelt zich op het standpunt dat de activiteiten in strijd zijn met de doeleinden van de bestemming Water. Volgens het college staan in het eerste lid de primaire doeleinden. De in het tweede lid genoemde doeleinden zijn daar volgens het college aan ondergeschikt. Door de plaatsing van de drijfbalken in het water, op enige afstand van de legakkers, worden de gebruiksmogelijkheden en begaanbaarheid van het water beperkt. Dat is in strijd met onder meer  de waterhuishoudkundige doeleinden. Het college heeft op de zitting aangegeven niet te betwisten dat de activiteiten positief zijn voor de instandhouding van de legakkers, maar vindt dat niet doorslaggevend. Het college heeft een afweging tussen de doeleinden uit het eerste en tweede lid gemaakt en stelt zich op basis daarvan op het standpunt dat de activiteiten in strijd zijn met de doeleinden van de bestemming Water.
    
    17. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit artikel 8 van de planregels niet dat de in het tweede lid genoemde doeleinden ondergeschikt zijn aan de in het eerste lid genoemde doeleinden. Als de activiteiten binnen één van de in het eerste of tweede lid genoemde doelstellingen vallen, dan passen ze binnen de bestemming Water. Hoe de activiteiten zich verhouden tot de andere doelstellingen is dan niet relevant. Eiser en het college zijn het er inmiddels over eens dat de activiteiten goed zijn voor de instandhouding van de legakkers. Daarmee is voldaan aan één van de doelstellingen. De activiteiten passen daarom binnen de bestemming Water.
    
    18. Omdat de activiteiten passen binnen de bestemming Water is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Aangezien het college niet binnen de beslistermijn een besluit heeft genomen op de aanvraag is op grond van artikel 4:20b van de Awb van rechtswege een omgevingsvergunning verleend. Het college had die omgevingsvergunning op grond van artikel 4:20c van de Awb binnen twee weken moeten bekendmaken en heeft dat ten onrechte niet gedaan. De beroepsgrond slaagt.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    19. Het beroep tegen het niet tijdig bekendmaken van de omgevingsvergunning van rechtswege is gegrond. Het college is op grond van artikel 4:20d van de Awb een dwangsom verschuldigd vanaf 27 juli 2021 (twee weken na de ingebrekestelling). Omdat meer dan 42 dagen zijn verstreken vanaf die datum wordt de verschuldigde dwangsom vastgesteld op het maximale bedrag van € 1.442,-.
    
    20. Het college dient op grond van artikel 8:55f, tweede lid, gelezen in verbinding met artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb, binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog de omgevingsvergunning van rechtswege bekend te maken. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dat het college een dwangsom verbeurt voor iedere dag dat het in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De rechtbank zal de hoogte van deze dwangsom vaststellen op € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-.
    
    21. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Die vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.518,-. Eiser heeft ook verzocht om vergoeding van de kosten (€ 720,-) van een adviesnotitie van 18 oktober 2021 van ARK Natuurontwikkeling, die in het kader van het beroep is opgesteld. 
    Deze kosten moet het college ook vergoeden. De proceskostenvergoeding komt daarmee in totaal op € 2.238,-.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep tegen het uitblijven van de bekendmaking van de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning gegrond;
    - stelt de hoogte van de door het college verschuldigde dwangsom vast op € 1.442,-;
    - draagt het college op binnen twee weken na de dag van verzending van deze uitspraak op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken dat de door eiser gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is afgegeven;
    - bepaalt dat het college aan eiser een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,- per dag bedraagt, met een maximum van € 15.000,-;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.238,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. M. van der Knijff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.