ECLI:NL:RVS:2013:BZ0758, Raad van State, 06-02-2013, 201203075/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2010 heeft het college een verkeersbesluit genomen en een kapvergunning, in- en uitritvergunning en een aanlegvergunning verleend.

201203075/1/A3.
      Datum uitspraak: 6 februari 2013
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten] (hierna: [appellant] en anderen), wonend te Buinen, gemeente Borger-Odoorn,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 16 februari 2012 in zaak nr. 10/840 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 maart 2010 heeft het college een verkeersbesluit genomen en een kapvergunning, in- en uitritvergunning en een aanlegvergunning verleend.
    
    Bij besluit van 26 november 2010 heeft het college het bezwaar gericht tegen deze besluiten voor zover ingediend door [appellant], [appellante B] en [appellant C] niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar voor zover ingediend door [appellant D] en [appellant E] is voor zover het de kapvergunning, de in- en uitritvergunning en de aanlegvergunning betreft niet-ontvankelijk en voor zover dat het verkeersbesluit betreft ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 februari 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep, voor zover gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van [appellant D] en [appellant E] tegen de verleende kapvergunning gegrond verklaard en het besluit van 26 november 2010 in zoverre vernietigd. De rechtbank heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 11 juli 2012 heeft het college het bezwaar van [appellant D] en [appellant E] tegen de kapvergunning ongegrond verklaard.
    
    Het beroep van [appellant D] en [appellant E] tegen het besluit van 11 juli 2012 is door de rechtbank doorgezonden naar de Afdeling met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    [appellant] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2012, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant E], en het college, vertegenwoordigd door R. Reis en L.J. Luijben, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. J.D. Leerink, advocaat te Groningen, en derde-belanghebbenden [belanghebbenden], vertegenwoordigd door mr. W. Visser, werkzaam bij Achmea rechtsbijstand te Leeuwarden, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
    
    a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
    
    b. (…);
    
    c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
    
    d. (…).
    
    Ingevolge het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
    
    a. (…)
    
    b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
    
    Ingevolge artikel 15, tweede lid, geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, worden verkeersbesluiten genomen door burgemeester en wethouders, voor zover zij het verkeer op wegen betreffen die niet bij het rijk, de provincie of het waterschap in beheer zijn.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet, kan een weg, die niet door het Rijk, een provincie of een waterschap wordt onderhouden, aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de raad der gemeente, waarin de weg is gelegen.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de bomenverordening gemeente Borger-Odoorn 2004 (hierna: de bomenverordening) is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders houtopstand te vellen of te doen vellen.
    
    Ingevolge artikel 5 kunnen burgemeester en wethouders de vergunning weigeren dan wel onder voorschriften verlenen in het belang van onder meer natuur- en milieuwaarden, landschappelijke waarden, cultuurhistorische waarden, waarden van stads- en dorpsschoon of waarden voor recreatie en leefbaarheid.
    
    Ingevolge artikel 14, eerste lid, stemmen burgemeester en wethouders de procedures betreffende kapvergunning en aanleg- en bouwvergunning in het ontwerpstadium op elkaar af.
    
    Ingevolge het tweede lid worden de kap-, bouw- en aanlegvergunningen zoveel mogelijk per project gelijktijdig afgegeven.
    
    2.    Het geschil betreft het verkeersbesluit, de kapvergunning, de in- en uitritvergunning en de aanlegvergunning. De vergunningen zijn nodig om via de Spoordijk de aan het evenwijdige Spoorpad liggende percelen, Bronnegerstraat 2 en het bosperceel van de erven Paas, bereikbaar te houden nadat het Spoorpad door het verkeersbesluit wordt afgesloten voor voertuigen op meer dan twee wielen.
    
    3.    Het college heeft het bezwaar van [appellant] en anderen tegen de in- en uitritvergunning, de aanlegvergunning en de kapvergunning niet-ontvankelijk verklaard omdat zij hierbij volgens het college geen belanghebbenden zijn. Ten aanzien van het verkeersbesluit heeft het college om dezelfde reden het bezwaar voor zover ingediend door [appellant], [appellante B] en [appellant C] niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar van [appellant] en anderen voor zover ingediend door [appellant D] en [appellant E] gericht tegen het verkeersbesluit heeft het college ongegrond verklaard.
    
    De rechtbank heeft het beroep gericht tegen het besluit van het college ongegrond verklaard, met uitzondering van de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar gericht tegen de kapvergunning, voor zover dit is ingediend door [appellant D] en [appellant E]. Op dit punt heeft de rechtbank het besluit vernietigd en bepaald dat het college in zoverre opnieuw op het bezwaar dient te beslissen. Bij besluit van 11 juli 2012 heeft het college dit gedaan en is het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    4.    [appellant] en anderen stellen dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de stelling dat het verkeersbesluit en de vergunningen niet los van elkaar kunnen worden gezien. Derhalve dient de belanghebbendheid niet per afzonderlijk besluit te worden beoordeeld.
    
    4.1.    Het verkeersbesluit en de vergunningen hangen samen, in de zin dat zij alle benodigd zijn om de gewenste verkeerssituatie mogelijk te maken. Dit laat echter onverlet dat het afzonderlijke besluiten betreft waartegen slechts beroep openstaat voor bij het desbetreffende besluit betrokken belanghebbenden. De rechtbank heeft de belanghebbendheid van [appellant] en anderen derhalve terecht per besluit beoordeeld.
    
    4.1.1.    De rechtbank is gelet op het voorgaande en ook overigens op goede gronden terecht tot het oordeel gekomen dat [appellant] en anderen geen belanghebbenden zijn bij de in- en uitritvergunning en de aanlegvergunning.
    
    4.2.    [appellant], [appellante B] en [appellant C] betogen ten aanzien van het verkeersbesluit en de kapvergunning dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat zij geen belanghebbenden bij deze besluiten zijn. Zij stellen dat de rechtbank heeft miskend dat de te kappen bomen op korte afstand van hun woningen staan en dat zij zicht hebben op deze bomen. Voorts gaat het, anders dan de rechtbank overweegt, volgens hen niet om een relatief geringe ingreep.
    
    4.2.1.    [appellant], [appellante B] en [appellant C] hebben in hoger beroep niet onderbouwd waarom het oordeel van de rechtbank dat zij geen belanghebbenden zijn bij het verkeersbesluit niet juist is. De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat [appellant], [appellante B] en [appellant C] geen belanghebbenden zijn bij het verkeersbesluit.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 11 januari 2012 in zaak nr. 201104767/1/H2) dienen appellanten om belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te zijn bij een besluit tot verlening van een kapvergunning een hen persoonlijk aangaand belang te hebben dat hen in voldoende mate onderscheidt van anderen. In de regel kan slechts als belanghebbende worden aangemerkt degene die op geringe afstand van de bomen woont, of vanuit zijn woning daarop zicht heeft.
    
    [appellant], [appellante B] en [appellant C] hebben foto’s, genomen vanaf het tuinpad van [appellant] en [appellante B] en het achterterrein van [appellant C], overgelegd. Hiermee is echter niet vast komen te staan dat zij vanuit hun woning zicht hebben op de te kappen bomen. [appellant], [appellante B] en [appellant C] wonen op onderscheidenlijk 60 dan wel 100 meter van de te kappen bomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat gezien het feit dat de te kappen bomen aan het Spoorpad staan, dat als zijweg kan worden gezien ten opzichte van de weg waaraan [appellant], [appellante B] en [appellant C] wonen, de bomen niet op zeer korte afstand van hun woningen staan en dat de kap geen directe invloed heeft op hun woon- en leefomgeving. Mede gezien het feit dat zij niet aangetoond hebben dat zij vanuit hun huis zicht hebben op de bomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat zij niet een hen persoonlijk aangaand belang hebben dat hen in voldoende mate onderscheidt van anderen. De rechtbank heeft derhalve op goede gronden geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellant], [appellante B] en [appellant C] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.3.    Het college stelt zich op het standpunt dat het bezwaar en beroep van [appellant D] en [appellant E] met betrekking tot het verkeersbesluit niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden. [appellant D] en [appellant E] hebben een verkeerd beeld geschetst van de betrokkenheid van Landschapsbeheer Drenthe bij het onderhoud van het jeneverbes refugium, aldus het college, nu Landschapsbeheer Drenthe stelt dat het niet betrokken is bij het onderhoud.
    
    4.3.1.    Dit betoog kan niet slagen. Ongeacht of Landschapsbeheer Drenthe betrokken is bij het onderhoud van het jeneverbes refugium op het perceel van [appellant D] en [appellant E], zijn [appellant D] en [appellant E] dat wel. Zij maken gebruik van het Spoorpad om met een vrachtwagen dan wel met een aanhangwagen de achterkant van hun perceel met het jeneverbes refugium te bereiken, nu dit via de voorkant van hun perceel door bebouwing niet mogelijk is. Aangezien het verkeersbesluit ziet op de afsluiting van het Spoorpad voor motorvoertuigen op meer dan twee wielen, worden [appellant D] en [appellant E] rechtstreeks geraakt in hun belang. [appellant D] en [appellant E] zijn daardoor belanghebbenden met betrekking tot het verkeersbesluit en derhalve ontvankelijk in hun bezwaar.
    
    4.4.    Met betrekking tot het verkeersbesluit betogen [appellant D] en [appellant E] dat de rechtbank voorbij is gegaan aan het betoog dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. Het college heeft zelfstandig een verkeersbesluit genomen dat niet strookt met de wil van de gemeenteraad, aldus [appellant D] en [appellant E]. Het verkeersbesluit dient geen algemeen belang, enkel het belang van de bewoners voor wie de in-/uitritten zijn bedoeld. [appellant D] en [appellant E] voeren hierbij aan dat het verkeersbesluit in strijd is met artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet.
    
    Verder betogen [appellant D] en [appellant E] dat het verkeersbesluit minder ingrijpend had moeten zijn. Het Spoorpad had door middel van het plaatsen van borden op minder ingrijpende wijze kunnen worden afgesloten voor voertuigen met meer dan twee wielen, waardoor de in- en uitritten niet nodig zijn en daarmee aan een kwetsbaar gebied met cultuurhistorische waarde minder schade wordt toegebracht, aldus [appellant D] en [appellant E]. Zij worden daarbij onevenredig geschaad in hun belangen, omdat het door het hoogteverschil feitelijk onmogelijk is om met een aanhangwagen dan wel vrachtwagen het talud op te komen, wat nodig is voor het regelmatig onderhoud aan het erkende jeneverbes refugium aan de achterzijde van hun perceel. Om met een aanhanger dan wel vrachtwagen op het talud te komen, dient door het hoogteverschil flink gas te worden gegeven, waarna een scherpe bocht genomen dient te worden. In natte periodes zal dit onmogelijk zijn, aldus [appellant D] en [appellant E].
    
    4.4.1.    Ingevolge artikel 15, tweede lid, in combinatie met artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wvw, heeft het college de bevoegdheid tot het nemen van een verkeersbesluit waarin maatregelen worden genomen die leiden tot een beperking van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken. Hieruit blijkt niet dat het college deze bevoegdheid slechts kan uitoefenen naar aanleiding van dan wel in overeenstemming met een besluit van de gemeenteraad. Deze bevoegdheidsuitoefening is, anders dan [appellant D] en [appellant E] betogen, niet in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Wegenwet. In dit geval betreft het een beperking van het aantal categorieën weggebruikers van het Spoorpad, niet een gehele onttrekking van het Spoorpad aan het openbaar verkeer.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2012 in zaak nr. 201105657/1/A3), komt aan het college bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de begrippen ‘veiligheid op de weg’ en ‘bruikbaarheid (van de weg)’. Voorts is het aan het college om de verschillende belangen die betrokken moeten worden bij het nemen van een dergelijk besluit tegen elkaar af te wegen om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van de Wvw vermelde belangen het nemen van welke verkeersmaatregel vergen. De rechter dient zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend op te stellen en te toetsen of de uitleg die het bestuur aan voormelde begrippen heeft gegeven, de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
    
    Het college heeft in het verkeersbesluit gekozen voor afsluiting van het Spoorpad voor voertuigen op meer dan twee wielen op grond van overwegingen met betrekking tot verkeersveiligheid en kostenbesparing. Het Spoorpad behoeft minder onderhoud wanneer dit alleen toegankelijk is voor wandelaars en fietsers. Omdat met de afsluiting de veiligheid van de weg en het in stand houden van zowel het Spoorpad als de Spoordijk is gediend, wordt aangesloten bij de belangen zoals genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wvw. Bij het nemen van een verkeersbesluit mag voorts het belang van de bereikbaarheid van de percelen worden meegewogen. Het college heeft dan ook geen misbruik gemaakt van zijn bevoegdheid door deze belangen mee te laten wegen.
    
    Het college heeft door middel van de in- en uitritten het voor [appellant D] en [appellant E] mogelijk gemaakt de achterkant van hun perceel te bereiken met voertuigen met meer dan twee wielen. Volgens het college is de inrit voldoende breed en is het talud niet te steil om op te komen met een aanhangwagen dan wel vrachtwagen. Met de enkele stelling van [appellant D] en [appellant E] dat het onmogelijk zal zijn om het talud op te komen met de genoemde voertuigen is niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Voorts heeft een medewerker Boswet van de provincie de situatie bekeken en gesteld dat de landschappelijke waarden door de beoogde werkzaamheden er niet op achteruit gaan, aldus het college. [appellant D] en [appellant E] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de cultuurhistorische waarde van het gebied door het verkeersbesluit er op achteruit gaat.
    
    Nu de percelen bereikbaar zijn en de cultuurhistorische waarde van het gebied niet wordt aangetast, heeft het college in redelijkheid kunnen kiezen voor volledige afsluiting van het Spoorpad voor verkeer op meer dan twee wielen. Het college heeft zich hierbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het door [appellant D] en [appellant E] voorgestelde alternatief, inhoudende een beperkte openstelling voor gemotoriseerd bestemmingsverkeer, minder bijdraagt aan de in overweging 4.4.1. genoemde belangen en tevens een grotere inbreuk op het landschap betekent, aangezien dit alternatief alleen kan worden verwezenlijkt door plaatsing van verkeersborden terwijl de door het college gekozen afsluiting kan worden verwezenlijkt door de plaatsing van in het landschap passende keien.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid, na afweging van alle bij het besluit betrokken belangen, tot het genomen verkeersbesluit heeft kunnen komen. Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep van [appellant] en anderen is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    [appellant D] en [appellant E] hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 11 juli 2012, waarin hun bezwaar tegen de kapvergunning ongegrond is verklaard. Dit beroep is door de rechtbank met toepassing van artikel 6:18 en 6:19 van de Awb doorgezonden naar de Afdeling en zal hierna behandeld worden.
    
    7.    [appellant D] en [appellant E] stellen dat met betrekking tot de kapvergunning niet duidelijk is wat het algemeen belang is, dat de voorkeur krijgt boven hun belang en dat het college geen belangenafweging heeft gemaakt. Zij voeren hiertoe aan dat de cultuurhistorische waarde zal worden vernietigd.
    
    7.1.    Artikel 5, eerste lid, van de bomenverordening bepaalt dat de cultuurhistorische waarde een grond kan zijn voor het weigeren van een kapvergunning. Zoals eerder is overwogen hebben [appellant D] en [appellant E] echter niet aannemelijk gemaakt dat de cultuurhistorische waarde van het gebied door de kap van de bomen wordt aangetast. Derhalve faalt het betoog.
    
    8.    Het beroep is ongegrond.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.     verklaart het beroep gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borger-Odoorn van 11 juli 2012, kenmerk 12.11215, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Hagen    w.g. Klein
      lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2013
    
    317-773.