ECLI:NL:RVS:2022:2569, Raad van State, 05-09-2022, 202107556/1/R3 en 202107556/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2021 heeft de raad van de gemeente Kaag en Braassem het bestemmingsplan "[locatie 1]" vastgesteld. Het plan heeft betrekking op de locatie [locatie 1] in Roelofarendsveen. In het voorheen geldende plan was aan deze gronden de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" toegekend. In het weer daarvoor geldende plan was aan deze gronden een bedrijfsbestemming toegekend. Met het voorliggende plan is aan [locatie 2] de eerder geldende bedrijfsbestemming opnieuw toegekend. Voor [locatie 1] en [locatie 3] is ervoor gekozen niet de eerder geldende bedrijfsbestemming toe te kennen. In plaats daarvan is op verzoek van de eigenaar [partij] voor deze gronden een woonbestemming opgenomen. Ter plaatse van de bestaande loods op [locatie 3] is de aanduiding "specifieke vorm van wonen - huisvesting arbeidsmigranten" toegekend voor de huisvesting van maximaal tien arbeidsmigranten. Feitelijk zijn er in het westelijk deel van deze loods al vijf woonunits aanwezig waarin arbeidsmigranten gehuisvest zijn.

202107556/1/R3 en 202107556/2/R3.
    Datum uitspraak: 5 september 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het beroep, in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Roelofarendsveen, gemeente Kaag en Braassem,
    en
    de raad van de gemeente Kaag en Braassem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1]" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    [appellant] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 23 augustus 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.T.M. Lagerweij, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door mr. V. Platteeuw, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. R. van Nooijen, advocaat te Rotterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Kortsluiten
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inleiding
    3.       Het plan heeft betrekking op de locatie [locatie 1] in Roelofarendsveen. In het voorheen geldende plan was aan deze gronden de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" toegekend. In het weer daarvoor geldende plan was aan deze gronden een bedrijfsbestemming toegekend. Met het voorliggende plan is aan [locatie 2] de eerder geldende bedrijfsbestemming opnieuw toegekend. Voor [locatie 1] en [locatie 3] is ervoor gekozen niet de eerder geldende bedrijfsbestemming toe te kennen. In plaats daarvan is op verzoek van de eigenaar [partij] voor deze gronden een woonbestemming opgenomen. Ter plaatse van de bestaande loods op [locatie 3] is de aanduiding "specifieke vorm van wonen - huisvesting arbeidsmigranten" toegekend voor de huisvesting van maximaal tien arbeidsmigranten. Feitelijk zijn er in het westelijk deel van deze loods al vijf woonunits aanwezig waarin arbeidsmigranten gehuisvest zijn. Met het plan wordt deze feitelijke, planologische illegale situatie, gelegaliseerd.
    3.1.    [appellant] woont naast het plangebied, direct grenzend aan het deel waar de aanduiding "specifieke vorm van wonen - huisvesting arbeidsmigranten" aan is toegekend. Hij kan zich niet verenigen met die in het plan opgenomen mogelijkheid voor de huisvesting van arbeidsmigranten, omdat dit volgens hem leidt tot een aantasting van zijn woon- en leefklimaat.
    Aanleiding plan
    4.       [appellant] betoogt dat het plan met daarin een mogelijkheid voor de huisvesting van arbeidsmigranten uitsluitend is vastgesteld om te voorkomen dat planschade moet worden vergoed. Dat is volgens hem niet in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening.
    4.1.    De raad heeft erkend dat door het eerder abusievelijk wegbestemmen van de bedrijfsbestemming op deze locatie een onwenselijk situatie was ontstaan die moest worden hersteld. Volgens de raad laat dat echter onverlet dat het plan wel is getoetst aan de aspecten van een goede ruimtelijke ordening en volgens hem ook ruimtelijk aanvaardbaar is. Volgens de raad is namelijk sprake van een teeltgebied met behoefte aan arbeidsmigranten, en is in een dergelijk gebied een bedrijfsbestemming minder passend dan een woonbestemming. Om die reden is er volgens de raad voor gekozen om voor [partij] niet opnieuw een bedrijfsbestemming toe te kennen.
    4.2.    De voorzieningenrechter ziet gelet op deze toelichting van de raad geen aanleiding voor het oordeel dat de raad uitsluitend niet ruimtelijk relevante motieven aan het plan ten grondslag heeft gelegd. Het betoog slaagt niet.
    Beleid
    5.       [appellant] betoogt dat de mogelijkheid voor arbeidsmigranten op deze locatie niet past binnen het gemeentelijk beleid. Volgens hem stelt de raad ten onrechte dat gelet daarop maatwerk moet worden toegepast. Onder verwijzing naar "Vaststellen beleidsregel Huisvesting Arbeidsmigranten als onderdeel van Afwijkingenbeleid" (hierna: het afwijkingenbeleid), moet volgens hem in plaats daarvan sprake zijn van bijzondere omstandigheden en geldt een zware motiveringsplicht. De motivering van de raad is echter onvoldoende, aldus [appellant]. Zo heeft de raad volgens hem erkend dat er sprake is van overlast van arbeidsmigranten zodat de ruimtelijke kwaliteit verslechtert, en heeft de raad geen enkel zicht op de werklocatie van deze arbeidsmigranten.
    5.1.    Uit paragraaf 3.4.4 van de plantoelichting volgt dat het plan is getoetst aan de voorwaarden in paragraaf 3.2 van de beleidsregel "Beleidsregel Huisvesting Arbeidsmigranten gemeente Kaag en Braassem 2018" (hierna: het huisvestingsbeleid). De voorwaarden in paragraaf 3.2 gelden voor het gebiedstype "Glastuinbouwgebied".
    5.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat niet aan alle voorwaarden uit paragraaf 3.2 van het huisvestingsbeleid wordt voldaan. Zo geldt er geen instandhoudingstermijn van maximaal tien jaar en is er geen sprake van huisvesting voor de eigen glastuinbouw gerelateerde onderneming.
    Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval maatwerk kan worden toegepast. In het huisvestingsbeleid staat onder het kopje "procedure" namelijk dat indien sprake is van strijd met het beleid er wordt bekeken of maatwerk kan worden toegepast. Weliswaar staat in paragraaf 2.6 van het afwijkingenbeleid waarnaar [appellant] verwijst dat bij strijdigheid met de algemene uitgangspunten er bijzondere omstandigheden moeten zijn en een zware motiveringsplicht geldt, maar die algemene uitgangspunten gaan over het al dan niet bij omgevingsvergunning afwijken van een bestemmingsplan. Die situatie doet zich hier niet voor. Dit laat onverlet dat het bestemmingsplan in overeenstemming moet zijn met de goede ruimtelijke ordening, zoals uiteengezet onder 2.
    5.3.    De raad stelt zich op het standpunt dat in dit geval het niet voldoen aan alle uitgangspunten aanvaardbaar is omdat sprake is van huisvesting in een bestaande loods en de ruimtelijke kwaliteit dus niet verslechtert. Daarnaast wordt er volgens de raad gehuisvest ten behoeve van het teeltgebied zodat dit de glasteelt ten goede komt. Huisvesting voor maximaal tien jaar biedt volgens de raad geen oplossing voor de ongewenste situatie die is ontstaan door het wegbestemmen van de bedrijfsbestemming. Op de zitting heeft de raad daaraan toegevoegd dat er veel behoefte is aan arbeidsmigranten in het teeltgebied, maar dat deze arbeidsmigranten schaars zijn en de huisvesting moeilijk te regelen is. Daarbij is volgens de raad in artikel 1.36 van de planregels een definitie voor "huisvesting arbeidsmigranten" opgenomen. Uit deze definitie volgt dat het moet gaan om de huisvesting van arbeidsmigranten die werkzaam zijn bij een glastuinbouwbedrijf in de gemeente Kaag en Braassem. Daarmee is volgens de raad geborgd dat de huisvesting daadwerkelijk plaatsvindt ten behoeve van het teeltgebied in de gemeente. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad het plan desondanks vanwege het huisvestingsbeleid niet op deze wijze had mogen vaststellen. Het betoog slaagt niet.
    Woon- en leefklimaat
    6.       [appellant] betoogt dat de huisvesting van arbeidsmigranten leidt tot een aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Daarover voert hij aan dat de buitenruimte zich op korte afstand van zijn slaapkamerraam bevindt, en hij in de huidige situatie al overlast ondervindt van pratende en rokende mensen. [appellant] wijst erop dat hierover kennelijk afspraken zijn gemaakt tussen [partij] en de raad, maar hij kent de inhoud hiervan niet en deze afspraken zijn volgens hem ook niet in het plan geborgd. Gelet op de negatieve gevolgen die hij ondervindt van het plan, is volgens hem ten onrechte geen doorslaggevend gewicht toegekend aan zijn belang bij het behoud van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
    6.1.    Op de zitting is met partijen vastgesteld dat er in de kop van de loods vijf woonunits gebouwd zijn, waarvan drie op de begane grond en twee op de eerste verdieping. De woonunits zijn bereikbaar via twee in- en uitgangen. De buitenruimte bevindt zich naast de loods aan de zijde van de woning van [appellant] en is voorzien van zitplaatsen met een omheining. Op de gronden voor de buitenruimte is een mogelijkheid om auto’s te parkeren. Tussen deze buitenruimte en de woning van [appellant] staat aan de zijde van de buitenruimte een schutting, ligt een ontsluitingsweg, staan aan de zijde van [appellant] een schutting en haag, en ligt de zijtuin van de woning van [appellant]. De afstand van de buitenruimte tot de gevel van de woning van [appellant] bedraagt ongeveer 10 m, en de totale afstand tussen de loods en de gevel van de woning van [appellant] bedraagt ongeveer 15 m.
    6.2.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad redelijkerwijs op deze locatie kunnen voorzien in een mogelijkheid voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat de woonunits met de buitenruimte niet direct grenzen aan de woning van [appellant] maar op enige afstand daarvan staan. Daarnaast is sprake van een gemengd gebied waarbinnen een woonbestemming passend is, en is de huisvesting van maximaal tien arbeidsmigranten naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet zodanig afwijkend dat de raad hiervan om die reden had moeten afzien. De voorzieningenrechter ziet om die reden ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad een groter gewicht had moeten toekennen aan het belang van [appellant] om gevrijwaard te blijven van de door hem gestelde overlast dan hij heeft gedaan.
    Over de afspraken waarnaar [appellant] verwijst is op de zitting duidelijk geworden dat deze betrekking hebben op de inrichting van het terrein. Volgens de raad is hierover met [partij] gesproken vanwege de overlast die [appellant] stelt te ervaren en met het oog op de verstandhouding tussen [partij] en [appellant]. Deze afspraken zijn echter niet noodzakelijk in het kader van een goede ruimtelijke ordening, aldus de raad. Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft de raad zich op dit standpunt kunnen stellen.
    Het betoog slaagt niet.
    Parkeren
    7.       [appellant] betoogt dat voor de huisvesting van arbeidsmigranten niet kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein. Omdat de eigenaar volgens [appellant] een deel van het terrein heeft afgesloten, moeten de auto’s namelijk op een zodanige manier worden geparkeerd dat de medewerking van andere parkeerders noodzakelijk zal zijn om het terrein weer te kunnen verlaten. Dit leidt bovendien tot extra verkeersbewegingen en daarmee met name in de vroege ochtend tot overlast, aldus [appellant]. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat volgens hem niet alleen het terrein te klein is, maar ook is uitgegaan van een te laag aantal parkeerplaatsen.
    7.1.    Artikel 7.2 van de planregels luidt:
    "Voorwaardelijke verplichting parkeren
    a. Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen en/of gebruiken staat vast dat voldoende parkeergelegenheid, overeenkomstig de Nota Parkeernormen 2018 van de gemeente Kaag en Braassem of de rechtsopvolger(s) daarvan, wordt gerealiseerd.
    b. Van het bepaalde onder a kan worden afgeweken, indien kan worden aangetoond dat op andere wijze is voorzien in voldoende parkeergelegenheid."
    7.2.    De raad is uitgegaan van de parkeernormen die zijn opgenomen in bijlage 2 bij de "Beleidsregel Parkeernormen Kaag en Braassem 2018", die in werking is getreden op 22 februari 2018. Hierin staat voor "Kamerverhuur (zelfstandig en niet-zelfstandig)" binnen de categorie "Woningen (appartementen)" voor "Rest bebouwende kom" een parkeernorm van minimaal 0,6 en maximaal 0,8 plaatsen per kamer.
    7.3.    In het plan is geen maximaal aantal kamers opgenomen. Op grond van artikel 4.1, onder c, van de planregels mogen maximaal tien arbeidsmigranten worden gehuisvest. Uitgaande van dat aantal, bedraagt de parkeerbehoefte voor de huisvesting van arbeidsmigranten minimaal zes en maximaal acht plaatsen. Uit paragraaf 4.10.2 van de plantoelichting volgt dat voor de huisvesting van arbeidsmigranten wordt uitgegaan van zeven parkeerplaatsen. Dit aantal is in overeenstemming met de parkeernormen. [appellant] heeft niet onderbouwd waarom de raad hiervan desondanks niet heeft mogen uitgaan. De voorzieningenrechter volgt [appellant] voorts niet in zijn stelling dat niet op eigen terrein in de parkeerbehoefte kan worden voorzien. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Uit paragraaf 4.10.2 van de plantoelichting volgt dat voor het woonhuis zelf wordt uitgegaan van 2,3 parkeerplaatsen, waarmee de totale parkeerbehoefte neerkomt op afgerond negen plaatsen. Op de zitting heeft [partij] aan de hand van een tekening laten zien dat bij een gewijzigde indeling van het terrein in elk geval negen auto’s kunnen worden geparkeerd die ook kunnen uitrijden. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       Gelet op het vorenstaande dient het verzoek te worden afgewezen.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep ongegrond;
    II.       wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzieningenrechter
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2022