ECLI:NL:RVS:2014:4573, Raad van State, 17-12-2014, 201402770/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 februari 2014 heeft het college het wijzigingsplan "Polenlaan te Heikant" vastgesteld.

201402770/1/R2.
    Datum uitspraak: 17 december 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te Heikant, gemeente Hulst,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Hulst,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 februari 2014 heeft het college het wijzigingsplan "Polenlaan te Heikant" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.M.W.H. Holtackers, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door P. Verstraeten, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Het wijzigingsplan is gebaseerd op het bestemmingsplan "bestemmingsplan Heikant" dat door de raad op 29 mei 2008 is vastgesteld. Het wijzigingsplan voorziet in de wijziging van de bestemming "Agrarische doeleinden (A)" in de bestemming "Woondoeleinden (W)" voor een perceel aan de Polenlaan te Heikant (hierna: het perceel) schuin tegenover het perceel [locatie] te Heikant en in de mogelijkheid van het op het perceel bouwen van twee woningen.
    
    2. [appellante] richt zich tegen de bestemming "Woondoeleinden (W)". Zij betoogt dat ten onrechte niet is voldaan aan de richtafstanden, die zijn opgenomen in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure), ten opzichte van haar bedrijf, dat is gevestigd op het tegenover het perceel gelegen perceel [locatie] te Heikant, nu de afstand tussen de twee percelen minder dan 10 meter bedraagt en gedeputeerde staten en de raad tijdens eerdere bestemmingsplanprocedures voor de tussen haar bedrijf en te realiseren woningen aan te houden afstand een richtafstand van 50 meter hebben genoemd. Gelet op de korte afstand wordt zij in haar bedrijfsvoering beperkt.
    
    [appellante] betoogt dat in het kader van de voorbereiding van het wijzigingsplan ten onrechte geen vooroverleg met de provincie is gepleegd als bedoeld in artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro).
    
    3. Het college stelt zich op het standpunt dat ter plaatse van het perceel een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. Het college stelt in dit verband dat de afstand tussen het perceel en het perceel [locatie] minimaal 10 meter bedraagt en dat ingevolge de VNG-brochure in dit geval een richtafstand van 10 meter geldt, nu het gebied moet worden aangemerkt als gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure en nu de feitelijk bestaande activiteiten op het perceel [locatie] onder milieucategorie 2 in de zin van de VNG-brochure vallen. De opslag van materieel op het perceel is volgens het college niet aan te merken als een activiteit die volgens de VNG-brochure behoort tot categorie 3.1, aangezien het niet een loonwerkbedrijf betreft maar opslag van materieel van derden, waarvoor ingevolge de VNG-brochure een richtafstand van 10 meter aanvaardbaar wordt geacht. Verder neemt het college in aanmerking dat in de bestaande situatie op een afstand van 6, 10 en 13 meter van het perceel [locatie] aan weerszijden van het bedrijf reeds woningen aanwezig zijn. Het college wijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2012 in zaak nr. 201110193/1 waar volgens het college een met de onderhavige situatie vergelijkbare situatie binnen de gemeente Hulst aan de orde was.
    
    Wat het vooroverleg met de provincie betreft stelt het college zich op het standpunt dat het niet noodzakelijk is het wijzigingsplan voor te leggen aan de overlegpartners, omdat in de procedure tot vaststelling van het bestemmingsplan "bestemmingsplan Heikant" (hierna: moederplan) het plan reeds ter goedkeuring is voorgelegd aan de overlegpartners, waaronder de provincie, en dat allen destijds hebben ingestemd met de in het moederplan opgenomen wijzigingsbevoegdheden.
    
    4. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het moederplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het moederplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een moederplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college van burgemeester en wethouders onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
    
    5. In het moederplan is blijkens de plankaart aan het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden (A)" en de aanduiding "gebied met wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 WRO (C)" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 25, lid 25.2, van de planvoorschriften van het moederplan is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemmingen van de gronden die op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "gebied met wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 WRO" te wijzigen, met inachtneming van de onder a tot en met f genoemde algemene bepalingen.
    
    Ingevolge lid 25.2, onder i, mag de bestemming "Agrarische doeleinden (A)" worden gewijzigd in de bestemming "Woondoeleinden (W)" met inachtneming van de volgende bepalingen:
    
    1. ter plaatse zijn de volgende bouwwerken toegestaan: ten hoogste 2 vrijstaande woningen, bijgebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde;
    
    2. binnen een afstand van 5 m tot de voorste perceelsgrens zijn geen gebouwen en overkappingen toegestaan;
    
    3. hoofdgebouwen moeten worden gebouwd op een afstand van ten hoogste 20 m tot de voorste perceelsgrens en ten minste 4 m tot de zijdelingse perceelsgrenzen;
    
    […]
    
    In het bestemmingsplan "Heikant, 1e herziening", dat door de raad is vastgesteld op 10 juni 2010, zijn blijkens de plankaart aan het perceel [locatie] te Heikant de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)" en de subbestemmingen "B(2)o5" en "B(z)" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder a, sub 6, van de planregels van bestemmingsplan "Heikant, 1e herziening" zijn de gronden op de kaart aangewezen voor Bedrijfsdoeleinden (B) ter plaatse van de bestemmingsaanduiding "B(2)o" bestemd voor bedrijven behorende tot ten hoogste categorie 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten alsmede voor het uitoefenen van opslagactiviteiten behorend tot ten hoogste categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
    
    Ingevolge lid 8.1 geldt voorts dat:
    
    d. geluidshinderlijke inrichtingen niet zijn toegestaan;
    
    e. risicovolle inrichtingen niet zijn toegestaan;
    
    f. de opslag van meer dan 10.000 kg consumentenvuurwerk niet is toegestaan;
    
    [...]
    
    h. de gronden voorzien van de nadere aanwijzing "zonder gebouwen en overkappingen" (z) zijn bestemd overeenkomstig de bijbehorende en aangrenzende gronden.
    
    Ingevolge artikel 1.1.1, derde lid, van het Bro wordt in hoofdstuk 3 van dit besluit en de hierop berustende bepalingen onder een bestemmingsplan mede begrepen een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    
    Ingevolge artikel 3.1.1, eerste lid, pleegt het bestuursorgaan dat belast is met de voorbereiding van een bestemmingsplan daarbij overleg met de besturen van betrokken gemeenten en waterschappen en met die diensten van provincie en Rijk die betrokken zijn bij de zorg voor de ruimtelijke ordening of belast zijn met de behartiging van belangen welke in het plan in het geding zijn.
    
    6. Voor zover [appellante] betoogt dat in het kader van de voorbereiding van het wijzigingsplan ten onrechte geen vooroverleg is gepleegd als bedoeld in artikel 3.1.1 van het Bro, overweegt de Afdeling als volgt. Het door [appellante] bestreden besluit betreft een wijzigingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wro. Gelet op het bepaalde in artikel 3.1.1 van het Bro, gelezen in verbinding met artikel 1.1.1, derde lid, dient in beginsel ook bij de voorbereiding van een wijzigingsplan overleg met onder andere de dienst van de provincie die betrokken is bij de zorg voor de ruimtelijke ordening plaats te vinden.
    
    Volgens de nota van toelichting bij de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.1.1. van het Bro (blz. 29; Stb. 2008, 145) dient het overleg beperkt te blijven tot die overheidsinstanties waarmee overleg werkelijk noodzakelijk is om te voorkomen dat de taak of verantwoordelijkheid van het andere overheidsorgaan ontoelaatbaar wordt beperkt, of dat het door dat orgaan te behartigen belang aantoonbaar wordt geschaad. Indien het gaat om een bestemmingsplanherziening van geringe omvang dan wel van in planologisch opzicht ondergeschikt belang, waarbij niet of in geringe mate herschikking van betrokken belangen aan de orde is, zou kunnen worden volstaan met een simpel overleg of zal wellicht zelfs geen overleg behoeven plaats te vinden, aldus de nota van toelichting.
    
    Uit hetgeen hierboven is weergegeven met betrekking tot de nota van toelichting volgt dat slechts bij hoge uitzondering, indien het duidelijk gaat om een herziening van geringe omvang dan wel van in planologisch opzicht ondergeschikt belang, geen overleg zal hoeven plaats te vinden. Een dergelijke uitzondering doet zich in dit geval niet voor, aangezien het wijzigingsplan voorziet in het realiseren van twee woningen op korte afstand van de op het perceel [locatie] toegestane bedrijfsactiviteiten, waarbij zowel de beoordeling van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de in het wijzigingsplan voorziene woningen als de beoordeling van een ongehinderde voortzetting van de bedrijfsvoering op het perceel [locatie] aan de orde is. Verder is niet gebleken dat de provincie te kennen heeft gegeven dat in dit geval geen overleg is vereist. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat overleg met de betrokken dienst van de provincie in het onderhavige geval ten onrechte achterwege is gelaten.
    
    De door het college genoemde omstandigheid dat de provinciale instemming met het moederplan waarin de wijzigingsbevoegdheid is opgenomen impliceert dat met het toekennen van deze bevoegdheid is ingestemd, mits er sprake is van een goede ruimtelijke ontwikkeling en voldaan wordt aan de in het moederplan gestelde voorwaarden, doet hieraan niet af.
    
    In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het wijzigingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.1 van het Bro. Het betoog slaagt.
    
    7. Voor zover [appellante] betoogt dat in verband met het realiseren van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de in het wijzigingsplan voorziene woningen ten onrechte niet is voldaan aan de richtafstanden, die zijn opgenomen in de VNG-brochure, overweegt de Afdeling het volgende. In de VNG-brochure zijn de bedrijfstypen ingedeeld in milieucategorieën, die samenhangen met een aanbevolen afstand ten opzichte van een milieugevoelige bestemming om hinder van de milieuaspecten geur, stof, geluid en gevaar uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. De afstanden die in de brochure worden aanbevolen, gelden in beginsel tussen de grens van de bestemming van een bedrijf en de gevel van een woning die is gelegen in een rustige woonwijk of een vergelijkbaar omgevingstype.
    
    Indien de omgeving is aan te merken als 'gemengd gebied', kunnen de richtafstanden volgens de VNG-brochure met één afstandsstap worden verlaagd, zonder dat dit ten koste gaat van het woon- en leefklimaat. In de VNG-brochure worden op de pagina’s 29 en 30 twee omgevingstypen omschreven. De "rustige woonwijk" is een wijk waar, afgezien van wijkgebonden voorzieningen, vrijwel geen andere functies zoals bedrijven of kantoren voorkomen. Een "gemengd gebied" is een gebied waar naast wonen ook functies als winkels, horeca, kleine bedrijven of agrarische bedrijvigheid te vinden zijn. Ook gebieden met lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid vallen onder dit omgevingstype.
    
    Het gebied rondom de [locatie] ligt in een overgangsgebied van de bebouwde kom naar het buitengebied en is een gebied waar naast woonfuncties ook agrarische en bedrijfsfuncties voorkomen. Gelet op de ligging en het karakter van het gebied heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het gebied is aan te merken als een gemengd gebied als bedoeld in de VNG-brochure.
    
    7.1. Ter zitting heeft het college toegelicht dat ter plaatse van [locatie] feitelijk opslag plaatsvindt tot ten hoogste milieucategorie 2. Dit laat naar het oordeel van de Afdeling echter onverlet dat uit de plankaart in samenhang gelezen met de planvoorschriften van het voor het perceel [locatie] geldende bestemmingsplan "Heikant, 1e herziening" volgt dat op het perceel [locatie] bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan behorende tot ten hoogste milieucategorie 3.1. De aan te houden richtafstand tussen plandelen die in bedrijvigheid van categorie 3.1 voorzien en gevoelige functies in een gemengd gebied, is volgens de VNG-brochure 30 meter. Ter zitting hebben zowel het college als [appellante] erkend dat de richtafstand in dat geval 30 meter bedraagt.
    
    Voorts hebben het college en [appellante] ter zitting erop gewezen dat de opslag feitelijk slechts plaatsvindt binnen de op het perceel [locatie] aanwezige bebouwing. De Afdeling overweegt dat dit niet afdoet aan het feit dat, gelet op artikel 8, lid 8.1, aanhef en onder a, sub 6, en lid 8.1, onder h, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Heikant, 1e herziening" op het gehele perceel [locatie] opslag tot en met categorie 3.1 is toegestaan. Het bestemmingsplan "Heikant, 1e herziening" bevat in dit opzicht geen beperking. Dit betekent dat de richtafstand van 30 meter in dit geval geldt tussen de perceelsgrens van [locatie] en de gevels van de in het wijzigingsplan voorziene woningen. Gelet op artikel 25, lid 25.2, sub i, onder 2, van de planregels van het moederplan zijn de gevels van de in het wijzigingsplan voorziene woningen tenminste 5 meter van de perceelsgrens verwijderd. De afstand tussen het perceel [locatie] en de gevels van bedoelde woningen bedraagt dan minimaal 13 meter. Aan de richtafstand van 30 meter wordt derhalve niet voldaan.
    
    7.2. De Afdeling overweegt voorts dat de in de VNG-brochure opgenomen afstanden indicatief zijn voor een goede ruimtelijke ordening en dat daarvan, mits zorgvuldig voorbereid en onderbouwd, kan worden afgeweken. Ter zitting heeft het college toegelicht dat met de op 6 december 1993 ten behoeve van de inrichting op het perceel [locatie] verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer ter plaatse slechts bedrijfsactiviteiten tot ten hoogste categorie 2 zijn vergund en dat bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 3.1 pas zijn toegestaan na onderzoek en toetsing aan de milieuwetgeving in het kader van een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer, onder de werking waarvan genoemde inrichting vanaf 1 januari 2013 valt. De Afdeling overweegt dat toetsing aan de milieuwetgeving echter niet zonder meer aan het op het perceel [locatie] verrichten van andere bedrijfsactiviteiten dan ten hoogste categorie 2 in de weg staat, reeds doordat zo nodig maatregelen kunnen worden getroffen om de hinder van deze activiteiten te voorkomen of te beperken. Derhalve kan op voorhand niet worden uitgesloten dat bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 3.1 ter plaatse mogelijk zijn, zoals op grond van de aan het perceel [locatie] toegekende bestemming ook zijn toegestaan. Ter onderbouwing van het standpunt dat in dit geval kan worden afgeweken van de richtafstand in de VNG-brochure, had het op de weg van het college gelegen reeds voor het vaststellen van het wijzigingsplan nader onderzoek te doen naar het woon- en leefklimaat ter plaatse van de in het wijzigingsplan voorziene woningen. De verwijzing door het college naar de bestaande woningen die aan weerszijden van het bedrijf reeds binnen de richtafstand van 30 meter van het perceel [locatie] zijn gelegen en de afwezigheid van klachten is evenmin voldoende om ter plaatse van de in het wijzigingsplan voorziene woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat aanwezig te achten. Hierbij is mede van belang dat de in het wijzigingsplan voorziene woningen, anders dan de door het college bedoelde woningen, schuin tegenover het bedrijf op het perceel [locatie] zijn voorzien.
    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college het bestreden besluit niet met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid heeft voorbereid en het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3.1.1 van het Bro en de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hulst van 3 februari 2014;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hulst tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdenvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hulst aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    
    w.g. Michiels w.g. Plambeck
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2014
    
    159-815.