ECLI:NL:RVS:2022:1602, Raad van State, 08-06-2022, 202004265/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juni 2020 heeft de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul het bestemmingsplan "Partiële herziening BP Kernen 2010 – [locatie 1]/[locatie 2]/[locatie 3]" vastgesteld. Het plan voorziet in drie ontwikkelingen aan [locatie 1] t/m [locatie 3]. Ten eerste wordt de agrarische bedrijfsbestemming van [locatie 2] gewijzigd in een woonbestemming. Hier was een agrarisch bedrijf gevestigd. Hoewel de agrarische bedrijfsvoering al geruime tijd geleden is gestaakt, wordt de voormalige bedrijfswoning op dit adres nog steeds bewoond. De bestaande bebouwing wordt grotendeels gesloopt en een nieuwe woning met bijgebouwen kan worden gerealiseerd. Ten tweede kan op het achterterrein van [locatie 3] nieuwe bebouwing worden gerealiseerd ten behoeve van het hobbymatig huisvesten van paarden en een machineberging en kan een buitenrijbak worden aangelegd. Ten derde kan op het achterterrein van [locatie 1] een nieuwe stal worden gerealiseerd voor het hobbymatig huisvesten van paarden.

202004265/1/R2.
    Datum uitspraak: 8 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Valkenburg, gemeente Valkenburg aan de Geul,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Valkenburg, gemeente Valkenburg aan de Geul,
    3.       [appellant sub 3], wonend te Valkenburg, gemeente Valkenburg aan de Geul,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 juni 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening BP Kernen 2010 – [locatie 1]/[locatie 2]/[locatie 3]" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [partij] een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2022, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], beiden bijgestaan door mr. C. Lubben, rechtsbijstandverlener te ’s-Hertogenbosch, en de raad, vertegenwoordigd door drs. R.W.H. Brouns en mr. G.A.M.C. Goossens, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door drs. S.J. van de Venne, rechtsbijstandverlener te Voerendaal, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan voorziet in drie ontwikkelingen aan [locatie 1] t/m [locatie 3]. Ten eerste wordt de agrarische bedrijfsbestemming van [locatie 2] gewijzigd in een woonbestemming. Hier was een agrarisch bedrijf gevestigd. Hoewel de agrarische bedrijfsvoering al geruime tijd geleden is gestaakt, wordt de voormalige bedrijfswoning op dit adres nog steeds bewoond. De bestaande bebouwing wordt grotendeels gesloopt en een nieuwe woning met bijgebouwen kan worden gerealiseerd. Ten tweede kan op het achterterrein van [locatie 3] nieuwe bebouwing worden gerealiseerd ten behoeve van het hobbymatig huisvesten van paarden en een machineberging en kan een buitenrijbak worden aangelegd. Ten derde kan op het achterterrein van [locatie 1] een nieuwe stal worden gerealiseerd voor het hobbymatig huisvesten van paarden.
    [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] wonen op [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6], en kunnen zich niet verenigen met het plan. Met name vrezen zij voor aantasting van hun uitzicht en het landschap achter het bebouwingslint en vrezen zij dat bedrijfsmatig met paarden zal worden gewerkt.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Integraal plan
    3.       [appellant sub 1] en [appellant sub 3] betogen dat ten onrechte één plan is vastgesteld voor drie verschillende ontwikkelingen. Om de gewenste situatie te realiseren aan [locatie 2] had de wijzigingsbevoegdheid in het vorige bestemmingsplan gebruikt kunnen worden. Door een integraal plan vast te stellen zijn de bouwmogelijkheden van [locatie 2] ten onrechte doorgeschoven naar [locatie 1] en [locatie 3].
    3.1.    De raad komt in beginsel de bevoegdheid toe om op grond van gewijzigde inzichten en omstandigheden een herziening van een bestemmingsplan in procedure te brengen en vast te stellen. De omstandigheid dat in een bestemmingsplan, zoals in het plan "Kernen 2010", een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen waarvan het college van burgemeester en wethouders gebruik had kunnen maken, betekent niet dat de raad de hem toekomende bevoegdheid niet meer mag gebruiken.
    Verder overweegt de Afdeling dat de raad beleidsruimte toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet één plan voor deze drie percelen mocht vaststellen. Eén plan maakt het namelijk mogelijk de ruimtelijke ontwikkelingen ter plaatse integraal te beoordelen en tot een meer samenhangende afweging en landschappelijke inpassing te komen voor de bebouwing op [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]. [appellant sub 1] en [appellant sub 3] hebben niet nader onderbouwd waarom de integrale beoordeling in dit geval vanuit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet aangewezen was.
    Het betoog slaagt niet.
    Aantasting landschaps- en natuurwaarden
    4.       [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen dat door de bouw van paardenstallen en een buitenrijbak landschappelijke en natuurlijke waarden worden aangetast. Het is volgens hen in principe niet wenselijk dat gebouwd wordt in het waardevolle beekdal en het Beschermingsgebied Nationaal Landschap Zuid-Limburg. Dit blijkt uit de Intergemeentelijke structuurvisie Gulpen-Wittem, Vaals en Valkenburg aan de Geul (hierna: IGS).
    4.1.    Het plan maakt binnen de bestemming "Agrarisch met waarden - landschappelijke en natuurlijke waarden" door middel van een functieaanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - 1' ten zuiden van [locatie 3], bebouwing ten behoeve van agrarisch hobbymatig gebruik mogelijk met een oppervlakte van maximaal 240 m2. Met de functieaanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - paardenbak' is een paardrijbak met een grootte van ongeveer 1200 m2 mogelijk gemaakt. Ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - 2' is bebouwing van maximaal 50 m2 mogelijk ten zuiden van [locatie 1].
    4.2.    Het ruimtelijke beleid van de gemeente Valkenburg aan de Geul staat in de IGS. De locatie is gelegen binnen het gebied dat als ‘beekdalbodems’ is benoemd. Hierover is in de structuurvisie het volgende opgenomen: "Nieuwe bebouwing wordt vanwege de kwetsbaarheid van de beekdalen, de waterhuishouding, maar ook de zichtbaarheid vanaf de hellingen in principe niet wenselijk geacht. Kleinschalige uitbreiding van bestaande bebouwing, kleinschalige invullingen aan bebouwingsranden in de overgang van kernen naar het buitengebied zijn plaatselijk nog mogelijk, als er sprake is van een kwaliteitsverbetering ter plaatse." Daarnaast ligt het plangebied op grond van de Omgevingsverordening Limburg 2014 (hierna: de Verordening) in zijn geheel binnen het beschermingsgebied Nationaal Landschap Zuid-Limburg. Het plandeel met de agrarische bestemming ligt bovendien in de Bronsgroene landschapszone op grond waarvan de toelichting bij een bestemmingsplan moet beschrijven hoe met de bescherming en versterking van de kernkwaliteiten van die zone wordt omgegaan. Een van die kernkwaliteiten is het groene karakter dat vooral wordt gekenmerkt door kleinschalig cultuurlandschap.
    4.3.    In de plantoelichting is uiteengezet op welke manier door dit plan de kernkwaliteiten van dit gebied in acht worden genomen en toegelicht waarom het past binnen de IGS (met name paragraaf 2.3.1 en 5.5.1). Een belangrijk element van de afweging - zo is ook ter zitting gebleken - betreft het behoud van de kleinschaligheid van het cultuurlandschap buiten het bebouwingslint waarbij bebouwing en groen elkaar afwisselen. De raad acht de bebouwing achter het lint kleinschalig en op landschappelijke wijze ingepast en daarom passend binnen het kleinschalige cultuurlandschap. Het plan is ook aan de Stichting Kwaliteitscommissie Limburg voor advies op dit punt voorgelegd en deze heeft positief geadviseerd.
    De Afdeling stelt vast dat uitgangspunt van het IGS is dat nieuwe bebouwing in dit gebied niet wenselijk is en alleen wordt toegestaan als het een beperkte uitbreiding van de bebouwing is, die de kleinschaligheid als kernkwaliteit niet aantast. Het plan maakt echter een paardenstal van 240 m2 met een hoogte van 6 meter en een paardrijbak van ongeveer 1200 m2 mogelijk. Zonder nadere motivering, die de Afdeling ook niet ziet in het advies van de Stichting Kwaliteitscommissie Limburg, is de Afdeling niet duidelijk dat deze bebouwingsomvang kleinschalig moet worden geacht. Dat de paardenstal en de paardrijbak landschappelijk worden ingepast, doet hieraan niet af, omdat dat niets zegt over de kleinschaligheid, mede in verhouding tot andere landschapselementen in dit gebied. Daarbij betrekt de Afdeling dat de bebouwing komt te liggen buiten het bestaande bebouwingslint in de open omgeving. In dit verband merkt de Afdeling ten slotte nog op dat de paardenstal en paardrijbak niet zijn geplaatst in het deel van het gebied waarvoor in het bestemmingsplan "Kernen 2010" al een bouwvlak voor agrarische bebouwing was opgenomen. Het hier aangevochten bestemmingsplan maakt dus bebouwing mogelijk op gronden waar dat eerder niet mocht.
    Het betoog slaagt. De raad heeft onvoldoende gemotiveerd dat een paardenstal van 240 m2 en een paardrijbak van 1200 m2 op deze locatie passen, gelet op het beleid in de IGS en de kernkwaliteit in het provinciaal beleid over kleinschalige invullingen aan bebouwingsranden.
    De bovengenoemde bezwaren gelden niet voor de paardenstal ten zuiden van [locatie 1], die een maximale oppervlakte van 50 m² mag hebben en in dat opzicht passend mag worden geacht. In zoverre slaagt het betoog niet.
    Hobbymatig houden van paarden
    5.       [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen dat zij verwachten dat bedrijfsactiviteiten zullen plaatsvinden met paarden. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen verder dat de paardenstal en buitenrijbak op [locatie 3] te groot zijn voor het hobbymatig houden van 5 paarden. Niet alleen zijn de paardenstal en buitenrijbak op [locatie 3] hier te groot voor, maar ook volgt uit de website van [partij] dat sprake zal zijn van werkzaamheden gericht op het aanbieden van guasha therapie voor paarden.
    5.1.    In artikel 3.1.1 van de planregels staat: "De voor "Agrarisch met waarden - Landschappelijke en natuurlijke waarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. agrarisch grondgebruik;
    (…)
    met daaraan ondergeschikt:
    (…)
    8. bebouwing ten behoeve van agrarisch hobbymatig gebruik, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - 1' en 'specifieke vorm van agrarisch - 2';
    In artikel 1.11 is agrarisch hobbymatig gebruik gedefinieerd als kleinschalig agrarisch gebruik, anders dan ten behoeve van een agrarisch bedrijf, met een omvang van maximaal 25 NGE.
    5.2.    De Afdeling overweegt dat het feit dat de bewoner therapie voor paarden aanbiedt niet betekent dat de locatie ook gebruikt wordt voor het bedrijfsmatig houden van paarden. In de stukken en ter zitting is uiteengezet dat de therapie voor paarden die wordt aangeboden bij de paardeneigenaren op locatie wordt gegeven en niet aan [locatie 3]. Voor zover dergelijke bedrijfsactiviteiten wel ter plaatse worden uitgevoerd en hiermee de planregels over het hobbymatig houden van paarden worden overtreden, kan de raad handhavend optreden.
    5.3.    Voor zover met de planregels is beoogd om uitsluitend toe te staan om hobbymatig en niet bedrijfsmatig paarden te houden, overweegt de Afdeling als volgt. Op de zitting is gebleken dat de raad door middel van de regeling behorende bij de bestemming "Agrarisch met waarden", het hobbymatig gebruik van de stallen en de paardenbak heeft beoogd te verzekeren. Met de definitiebepaling in artikel 1.11 van de planregels heeft de raad bedoeld om dit te verduidelijken door een maximumomvang vast te stellen.
    Deze planregels waarborgen echter niet dat het houden van paarden ook binnen de aard en schaal blijft die bij het hobbymatig houden van paarden past. Hiervoor acht de Afdeling van belang dat de stal ten zuiden van [locatie 3] een oppervlakte mag hebben van 240 m², wat fors is en ruimte biedt voor meer dan hobbymatig gebruik. Dat in artikel 1.11 van de planregels een nadere aanduiding is gegeven van hobbymatig gebruik door een beperking hiervan op te nemen tot een omvang van 25 NGE doet niet af aan dit oordeel. De raad heeft niet duidelijk kunnen maken op welke wijze deze norm het hobbymatig agrarisch gebruik waarborgt. Ook is dit, zoals de raad heeft erkend een verouderde norm (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2830, onder 4.2).
    Gelet hierop slaagt het betoog dat het plan niet verzekert dat op [locatie 3] paarden uitsluitend hobbymatig kunnen worden gehouden.
    Wateroverlast
    6.       [appellant sub 1] vreest voor wateroverlast. Het is volgens hem onduidelijk of de benodigde watervergunning kan worden verleend. Er is geen rekening gehouden met verhardingen rond de woning en glooiingen in het landschap. Bovendien is de stroomrichting van het water anders dan waarvan in de beoordeling is uitgegaan. Daarom is de geplande vereiste compensatie voor verhardingen niet effectief. De geplande stal en buitenrijbak zijn voorzien op plekken die bij langdurige regen blank staan en worden opgehoogd, waardoor het regenwater terechtkomt bij [appellant sub 1]. Het water kan bij hem niet weg door het ontbreken van goede greppels. Gelet hierop is een alternatieve plek voor de paardenstal en de buitenrijbak beter.
    6.1.    Voor het plan is een watertoets uitgevoerd waarin de gevolgen voor de waterhuishouding in kaart zijn gebracht (bijlage 5 bij de plantoelichting). Uit deze toets volgt dat het waterschap ervan uitgaat dat de zogeheten normale watertoetsprocedure van toepassing is die het waterschap de gelegenheid geeft te adviseren over de aandachtspunten voor water binnen het plangebied. Naar aanleiding hiervan en naar aanleiding van ingediende zienswijzen is nader overleg gevoerd met het waterschap. Besloten is om te voorzien in compensatie van 300 m² vanwege verlies aan inundatiegebied en een hemelwatervoorziening met een inhoud van circa 120 m3 waar het water van de buitenbak en de nieuwe bebouwing behorende bij [locatie 3] op afwatert (paragraaf 5.3 van de plantoelichting). De gronden met de dubbelbestemming "Waterstaat - Inundatiegebied" binnen het plangebied bieden de mogelijkheid om hierin te voorzien. De exacte locatie hiervan staat nog niet vast. Hiermee wordt naar het oordeel van de raad voldoende rekening gehouden met de gevolgen die het plan heeft voor de waterhuishouding.
    In het door [appellant sub 1] aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding om deze conclusie niet te volgen. Weliswaar wijst hij op verschillende aspecten die de waterhuishouding in deze omgeving van de Geul ingewikkeld maken, maar dat staat los van de ontwikkelingen die dit plan mogelijk maakt en de maatregelen die binnen het plangebied hiervoor genomen kunnen worden. Dat [appellant sub 1] een alternatieve inrichting van het plangebied wenselijker acht ten opzichte van de waterhuishouding, maakt niet dat de keuze van de raad onjuist is dan wel dat de raad op voorhand had moeten inzien dat een eventueel benodigde watervergunning niet zou kunnen worden verleend.
    Overigens wijst de Afdeling erop dat de problemen in de samenwerking tussen de buren om greppels te graven en te onderhouden die [appellant sub 1] ter zitting nader heeft toegelicht een privaatrechtelijk karakter hebben waarvoor het bestemmingsplan geen oplossing kan bieden.
    Het betoog slaagt niet.
    Vrij uitzicht
    7.       [appellant sub 3] en [appellant sub 2] vrezen voor een aantasting van hun vrije uitzicht op het open gebied door de realisatie van de bebouwing op [locatie 3].
    7.1.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Hieruit volgt dat [appellant sub 3] en [appellant sub 2] of andere omwonenden geen aanspraak kunnen maken op een blijvend vrij uitzicht vanuit de woning.
    Het betoog slaagt niet.
    Bewoning
    8.       [appellant sub 2] betoogt dat het plan ten onrechte niet uitsluit dat de nieuw te bouwen woning op [locatie 2] maar door één huishouden mag worden bewoond. Nu is ook gebruik voor woongroepen, arbeidsmigranten en kamerverhuur toegestaan. Om dit te voorkomen had een begripsbepaling opgenomen moeten worden voor "wonen".
    8.1.    Artikel 1.116 van de planregels luidt:
    "woning/wooneenheid: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden."
    Artikel 4.5.1, onder b en c, luidt:
    "b. Onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 7.10 van de wet ruimtelijke ordening wordt tevens verstaan het gebruik van (vrijstaande) bijgebouwen als zelfstandige woning en/of als afhankelijke woonruimte.
    c. Onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 7.10 van de wet ruimtelijke ordening wordt tevens verstaan het gebruik van kamers als zelfstandige woning."
    8.2. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voldoende duidelijk is wat wordt verstaan onder "wonen". Dit dankzij de definitie voor "woning" in artikel 1.116 van de planregels, samen met de verbodsbepalingen in artikel 4.5.1 van de planregels. Dankzij artikel 4.5.1, onder b en c, van de planregels is in ieder geval huisvesting van groepen arbeidsmigranten en kamerverhuur uitgesloten. Ter zitting is gebleken dat [appellant sub 2] bij deze lezing van het plan geen bezwaar heeft tegen deze regeling.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.1.1. Voor zover het plan het mogelijk maakt gebouwen en bouwwerken te bouwen voor het houden van paarden heeft de Afdeling onder 4.3 en 5.3 een aantal gebreken geconstateerd. Voor de bouwmogelijkheden op grond van de functieaanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - 1"en "specifieke vorm van agrarisch - paardenbak" ten zuiden van [locatie 3] is niet gemotiveerd hoe zich dat tot de IGS en het provinciaal beleid verhoudt. Verder is in het plan onvoldoende gewaarborgd dat het agrarisch gebruik ter plaatse hobbymatig is. De beroepen zijn dus gegrond.
    Het bestreden besluit dient zover dit betreft de functieaanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - 1", en "specifieke vorm van agrarisch - paardenbak" te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 en 3:2 van de Awb.
    9.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    10.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul van 8 juni 2020, waarbij het bestemmingsplan "Partiële herziening BP Kernen 2010 - [locatie 1]/[locatie 2]/[locatie 3]" is vastgesteld, voor zover dit betreft de functieaanduidingen "specifieke vorm van agrarisch - 1" en "specifieke vorm van agrarisch - paardenbak";
    III.      draagt de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, http://www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul tot vergoeding van bij
    - [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.200,50, waarvan €1138,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    - [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van €1.200,50, waarvan €1138,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul
    - aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van €178,00 vergoedt;
    - aan [appellant sub 2] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van €178,00 vergoedt;
    - aan [appellant sub 3] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van €178,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022
    723-955