ECLI:NL:RVS:2014:3368, Raad van State, 10-09-2014, 201311559/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 maart 2012 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met de aan haar verleende milieuvergunning opslaan van gevaarlijke stoffen in haar inrichting aan de [locatie] te Roosendaal.

201311559/1/A4.
    Datum uitspraak: 10 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 november 2013 in zaak nr. 12/5196 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 maart 2012 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met de aan haar verleende milieuvergunning opslaan van gevaarlijke stoffen in haar inrichting aan de [locatie] te Roosendaal.
    
    Bij besluit van 16 augustus 2012 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 2 mei 2013 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom ter hoogte van € 17.000.
    
    Bij uitspraak van 5 november 2013 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen de besluiten van 16 augustus 2012 en 2 mei 2013 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. J.C. Ozinga, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. Y. Bons en mr. B. Wouters, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellante] heeft ter zitting betoogd dat het college, gelet op artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), geen last onder dwangsom mocht opleggen omdat een eerder wegens dezelfde overtreding opgelegde last onder dwangsom nog van kracht was. Het aan die eerdere last verbonden maximale dwangsombedrag was nog niet geheel verbeurd, aldus [appellante].
    
    1.1. [appellante] heeft deze grond voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    Het dwangsombesluit
    
    2. [appellante] drijft een inrichting voor het op- en overslaan van gevaarlijke stoffen. Voor de inrichting is op 4 december 2001 een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, (oud) van de Wet milieubeheer verleend (hierna: de revisievergunning), welke vergunning thans geldt als een omgevingsvergunning als bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Bij het besluit van 20 maart 2012 is bepaald dat een dwangsom van € 17.000 wordt verbeurd per keer dat wordt geconstateerd dat binnen de inrichting in strijd met voorschrift 2.1 van de revisievergunning gevaarlijke stoffen in aard en hoeveelheid niet worden opgeslagen zoals aangegeven in de bij de aanvraag behorende bescheiden. Hierbij geldt dat per etmaal, lopend van 07.00 uur tot 07.00 uur de volgende dag, maximaal één dwangsom kan worden verbeurd. Het maximaal te verbeuren bedrag is vastgesteld op € 51.000.
    
    3. Het college heeft de last opgelegd nadat tijdens een controle op 14 februari 2012 onder meer was geconstateerd dat in een aantal hallen van de inrichting stoffen van ADR-klasse 9 werden opgeslagen. Volgens het college staat de revisievergunning de opslag van dergelijke stoffen niet toe.
    
    4. Voorschrift 2.1 van de revisievergunning luidt:
    
    "Binnen de inrichting mogen alleen die gevaarlijke stoffen in aard en hoeveelheid zijn opgeslagen zoals aangegeven in de bij de aanvraag behorende bescheiden."
    
    Een van de bij de aanvraag behorende bescheiden is het rapport "Veiligheidsrapport Distributiecentrum [appellante] B.V." van Ingenieurs/adviesbureau SAVE van mei 2001.
    
    5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de revisievergunning ook de opslag van stoffen met ADR-klasse 9 omvat. Daartoe wijst zij erop dat destijds vergunning is gevraagd voor het opslaan van aquatoxische stoffen, waartoe ook stoffen van ADR-klasse 9 behoren. Voorts heeft zij in februari 2002 een nieuwe versie van het veiligheidsrapport, gedateerd januari 2002, overgelegd waarin uitdrukkelijk is vermeld dat binnen de inrichting ook stoffen van ADR-klasse 9 worden opgeslagen. [appellante] benadrukt dat het college met deze nieuwe versie van het veiligheidsrapport heeft ingestemd.
    
    5.1. In tabel 2.1 van het veiligheidsrapport van mei 2001 is vermeld welke soorten stoffen (ADR-klassen) in welke hallen van de inrichting en in welke hoeveelheden worden opgeslagen. De bij de aanvraag gevoegde tekeningen van de inrichting komen hiermee overeen. Nu in tabel 2.1 en op deze tekeningen ADR-klasse 9 niet wordt genoemd, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de opslag van stoffen die tot deze klasse behoren niet is aangevraagd en vergund. Dat, zoals [appellante] heeft aangevoerd, voor de opslag van aquatoxische stoffen wel vergunning zou zijn gevraagd en verleend, maakt dit niet anders. Zoals het college ter zitting onweersproken heeft gesteld, behoren dergelijke stoffen tot verschillende ADR-klassen. Verder brengt de instemming van het college met het veiligheidsrapport van januari 2002 niet mee dat de opslag van stoffen van ADR-klasse 9 onder de reikwijdte van de revisievergunning is komen te vallen. Hiertoe is een wijziging van de revisievergunning vereist waarvoor de in de Awb voorgeschreven procedure dient te worden gevolgd.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Nu in strijd is gehandeld met voorschrift 2.1 van de revisievergunning, was het college bevoegd een last onder dwangsom op te leggen.
    
    Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Volgens [appellante] heeft de rechtbank miskend dat ten tijde van het opleggen van de last concreet zicht op legalisatie bestond, nu zij op dat moment een aanvraag om een omgevingsvergunning had ingediend die uitdrukkelijk de opslag van stoffen van ADR-klasse 9 omvatte. Voorts heeft de rechtbank onvoldoende onderkend dat het in strijd met vergunningvoorschrift 2.1 opslaan van stoffen binnen de inrichting voor het college nimmer een reden is geweest om handhavend op te treden, aldus [appellante].
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr. 200805262/1/M2), is voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie in beginsel voldoende dat een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning. Het college heeft zich in de besluiten van 20 maart 2012 en 16 augustus 2012 gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de aanvraag diende te worden aangevuld en dat het op basis van de beschikbare informatie niet aannemelijk was dat de vergunning kon worden verleend. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college onder deze omstandigheden terecht heeft geconcludeerd dat geen concreet zicht op legalisatie bestond, zodat zich in zoverre geen bijzondere omstandigheid voordeed op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien.
    
    Onder verwijzing naar de uitspraak van 12 augustus 2009 in zaak nr. 200901487/1/H1), overweegt de Afdeling verder dat de omstandigheid dat het in strijd met voorschrift 2.1 opslaan van gevaarlijke stoffen voor het college niet eerder een reden is geweest om handhavend op te treden, evenmin een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de aan de last verbonden dwangsom onevenredig is.
    
    8.1. Het college heeft toegelicht dat het bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom is uitgegaan van de dwangsom die het aan de eerder aan [appellante] opgelegde last heeft verbonden en deze vervolgens heeft verdubbeld omdat de eerdere last herhaaldelijk is overtreden. De rechtbank heeft de hoogte van de dwangsom, mede gelet op deze toelichting, terecht niet onevenredig geacht. Daarbij heeft zij voorts terecht in aanmerking genomen dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat aan de last wordt voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Het invorderingsbesluit
    
    9. Aan het besluit van 2 mei 2013 tot invordering van een verbeurde dwangsom heeft het college ten grondslag gelegd dat tijdens een controle op 23 mei 2012 is geconstateerd dat in hal D en hal E van de inrichting stoffen van ADR-klasse 8 werden opgeslagen, terwijl in deze hallen alleen stoffen van ADR-klassen 3 of 4 mogen worden opgeslagen.
    
    10. Voor zover [appellante] betoogt dat aan het invorderingsbesluit een andere overtreding ten grondslag ligt dan aan de opgelegde last onder dwangsom, faalt dit. De grondslag van beide besluiten is immers gelegen in de overtreding van voorschrift 2.1 van de revisievergunning. Verder houdt de last in dat dit voorschrift wordt nageleefd.
    
    11. [appellante] bestrijdt dat zij vergunningvoorschrift 2.1 en daarmee de last heeft overtreden. Daartoe betoogt zij dat de op 23 mei 2012 aangetroffen stof bestond uit stoffen van ADR-klassen 3 en 8. Volgens [appellante] is het in de praktijk gebruikelijk en het meest veilig om een aldus samengestelde stof op te slaan in hallen die zijn bestemd voor stoffen van ADR-klasse 3, nu dat de hoogste gevaarklasse is. Ter ondersteuning van dit standpunt heeft [appellante] een advies van SPSS consultants van 22 juni 2012 overgelegd.
    
    11.1. Volgens het bij de vergunningaanvraag behorende veiligheidsrapport (tabel 2.1) en de inrichtingstekeningen worden in de hallen D en E uitsluitend stoffen van ADR-klassen 3 en 4 opgeslagen. Vast staat dat de op 23 mei 2012 in deze hallen aangetroffen stof mede uit stoffen van ADR-klasse 8 bestond. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] door deze stof op te slaan in hallen D en E, vergunningvoorschrift 2.1 en daarmee de last heeft overtreden. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over de meest veilige manier van opslaan doet daar niet aan af, nu voor het antwoord op de vraag of de last wel of niet is overtreden vergunningvoorschrift 2.1 bepalend is.
    
    Het betoog faalt.
    
    12. [appellante] betoogt tot slot tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1, overwogen dat bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Van dergelijke omstandigheden is in dit geval niet gebleken. Het betoog van [appellante] in dit verband dat de dwangsom onevenredig hoog is, heeft betrekking op de rechtmatigheid van het dwangsombesluit en kan in het kader van de toetsing van dit invorderingsbesluit niet opnieuw aan de orde komen.
    
    Slotoverwegingen
    
    13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    
    w.g. Timmerman-Buck w.g. Van der Maesen de Sombreff
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2014
    
    190-732.