ECLI:NL:CRVB:2022:2632, Centrale Raad van Beroep, 08-12-2022, 22/419 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2022-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag op andere gronden. Er was sprake van een impasse die in de weg stond aan een vruchtbare verdere samenwerking. Beide partijen hebben bijgedragen aan de impasse, maar er is geen sprake van een overwegend aandeel van de staatssecretaris in het ontstaan en voortbestaan hiervan. Er is daarom geen aanleiding tot het toekennen van een aanvullende ontslagvergoeding.

22419 AW, 22/1544 AW
    
    
      Datum uitspraak: 8 december 2022 
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 december 2021, 21/1643 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [Appellante] te [woonplaats] (België) (appellante)
    
    
    
      de staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris)
    
    
    
    
      PROCESVERLOOP
    
    
    
      Namens appellante heeft mr. D.E. de Hoop, hoger beroep ingesteld. 
    
    
    
      De staatssecretaris heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Namens appellante heeft mr. De Hoop hierop gereageerd. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. De Hoop. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Y.J. Foliant, mr. L. Yu en mr. A.A.S.J. Niekamp.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Appellante werkte sinds 1 januari 2008 als [naam functie 1] bij de Koninklijke Luchtmacht. Zij vervulde sinds 1 september 2011 de functie van [naam functie 2] van de [naam commissie] ( [commissie] ) van de [naam onderdeel] te [vestigingsplaats] . In december 2014 heeft zij een klacht bij de Commissie Ongewenst Gedrag ingediend tegen de voorzitter van de [commissie] en tegen haar voormalige leidinggevende van het [centrum] . De klacht is ongegrond verklaard. Eind 2015 zijn er mediationgesprekken geweest tussen appellante en de voorzitter van de [commissie] . Er is toen geen oplossing gevonden. Op 1 juni 2016 heeft appellante een klacht ingediend bij de Nationale Ombudsman naar aanleiding van de afdoening van haar klacht uit december 2014. De ombudsman heeft in augustus 2016 medegedeeld geen aanleiding te zien nader onderzoek te doen naar de klacht van appellante. In juni 2016 heeft appellante een andere leidinggevende toegewezen gekregen. De bedrijfsarts heeft appellante per 24 oktober 2016 volledig arbeidsgeschikt voor haar eigen functie bevonden. Eind 2016 en begin 2017 hebben gesprekken plaatsgevonden met haar leidinggevende en met de plaatsvervangend commandant Luchtstrijdkrachten. 
      
    
    
      1.2.
      Appellante heeft zich op 20 januari 2017 ziekgemeld. De bedrijfsarts heeft op 28 februari 2017 aan haar leidinggevende gemaild dat sprake lijkt te zijn van een arbeidsconflict. De leidinggevende van appellante heeft bij e-mailbericht aan haar kenbaar gemaakt een plan van aanpak voor re-integratie te gaan opstellen en heeft hierbij een voorlopig plan opgestuurd, waarbij hij heeft vermeld dat appellante nog steeds welkom is als [naam functie 2] van de [commissie] . In een advies van 2 mei 2017 heeft de bedrijfsarts opgemerkt dat hij ernstige bedenkingen heeft bij re-integratie van appellante in de eigen functie. De bedrijfsarts heeft geadviseerd te re-integreren in een andere functie bij de huidige werkgever. Appellante heeft aanvullingen op het voorlopige plan van aanpak gedaan. De leidinggevende heeft hier op 23 mei 2017 op gereageerd en appellante verzocht het plan van aanpak te ondertekenen. Bij brief van 30 mei 2017 aan de Inspecteur Generaal der Krijgsmacht en Commandant Luchtstrijdkrachten heeft appellante medegedeeld dat eerder gemelde misstanden binnen de [commissie] niet zijn opgepakt. Op 14 juni 2017 heeft appellante gesproken met haar leidinggevende en is afgesproken een mediationtraject te starten en ook een functiegeschiktheidsonderzoek te doen, omdat appellante aangaf situatief arbeidsongeschikt te zijn. Op 19 juli 2017 heeft appellante een gesprek gehad met de directeur Personeel en bedrijfsvoering. Appellante heeft gesteld terug te kunnen keren naar haar oude functie als de voorzitter en een aantal leden van de [commissie] opstappen. Appellante zou binnen één week de namen doorgeven van de [commissie] -leden met wie zij problemen ervaart. Dit laatste heeft appellante vervolgens niet gedaan, omdat zij dat niet opportuun achtte. Appellante is van 14 augustus 2017 tot 14 november 2017 tewerkgesteld op een tijdelijke functie (re-integratieplek) op [onderdeel] . Op 4 september 2017 heeft appellante zich weer (volledig) ziek gemeld. Bij besluit van 17 oktober 2017 is appellante met ingang van 3 oktober 2017 ontheven uit haar functie van [naam functie 2] en geplaatst op een re-integratie arbeidsplaats bij de Koninklijke Luchtmacht. Zij heeft hier geen werkzaamheden verricht. Vervolgens is zij overgedragen aan het Dienstencentrum Re-integratie. Een klacht tegen de directeur Personeel en Bedrijfsvoering naar aanleiding van de bejegening van appellante tijdens een gesprek op 18 december 2017 is gegrond verklaard. Op 11 juli 2018 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) een deskundigenoordeel uitgebracht, waarin is vermeld dat er onvoldoende reintegratie-inspanningen vanuit Defensie hebben plaatsgevonden. 
      
    
    
      1.3.
      In een functiegeschiktheidsadvies van 4 maart 2019 is geconcludeerd dat sprake is van ongeschiktheid voor de eigen functie. Werkhervatting met passend werk is mogelijk maar het niet oplossen van de conflicten tussen werknemer en werkgever staan terugkeer naar werk in de weg. Naar aanleiding van dit advies is er op 24 april 2019 met appellante gesproken over het oplossen van het conflict en over re-integratie. In een rapportage van 14 mei 2019 heeft de bedrijfsarts geconcludeerd dat er weliswaar verbetering is in de klachten van appellante en dat er wellicht arbeidsmogelijkheden zijn, maar dat het arbeidsconflict een succesvolle reintegratie in de weg staat. Er is geen duurzame werkhervatting te verwachten voordat het conflict is opgelost. Appellante heeft in een gesprek op 28 mei 2019 laten weten dat zij gelet op dit advies niet zal meewerken aan re-integratie zolang het arbeidsconflict niet is opgelost.
      
    
    
      1.4.
      Bij brief van 26 september 2019 heeft het Hoofd Sectie P&O specialismen CLSK appellante verzocht om hem op de hoogte te brengen van de inhoud van het door appellante ervaren arbeidsconflict, zodat een oplossing kan worden gevonden en tot duurzame reintegratie kan worden overgegaan. Hierbij verwachtte hij van appellante dat zij hem liet weten met wie zij precies een arbeidsconflict ervaart, wat de inhoud van dit conflict betreft en wat zij van de commandant Luchtstrijdkrachten verwacht om tot een oplossing te kunnen komen. Appellante heeft bij brief van 10 oktober 2019 meegedeeld (nog) niet inhoudelijk te willen reageren, omdat zij een melding bij het Huis voor Klokkenluiders heeft gedaan. Bij brief van 23 oktober 2019 is appellante opgedragen alsnog op het verzoek van 26 september 2019 te reageren. Appellante heeft hier niet inhoudelijk op gereageerd.
      
    
    
      1.5.
      Bij brief van 19 december 2019 is appellante in kennis gesteld van het voornemen haar ontslag te verlenen. Hierop heeft appellante haar zienswijze gegeven.
      
      
        1.6.1.
        Bij besluit van 14 mei 2020 is aan appellante met ingang van 1 juni 2020 primair disciplinair ontslag verleend op grond van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder l van het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie (Bard). Subsidiair is aan appellante ontslag op andere gronden verleend als bedoeld in artikel 124 van het Bard. Door niet mee te werken aan het oplossen van het arbeidsconflict is het voor Defensie niet mogelijk om inhoud te geven aan het re-integratietraject. Hierdoor is er een impasse ontstaan. Appellante kan niet meer terugkeren naar haar oude functie als [naam functie 2] vanwege een arbeidsconflict waarover zij niet wil of kan praten met Defensie. Ook herplaatsing/re-integratie op een andere functie binnen Defensie is niet mogelijk zolang appellante geen openheid geeft over het arbeidsconflict. 
        
      
      
        1.6.2.
        Bij besluit van 25 januari 2021 (bestreden besluit) is het bezwaar tegen het besluit van 14 mei 2020 ongegrond verklaard. 
        
        
          2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover het ziet op de primaire ontslaggrond, het besluit van 14 mei 2020 in zoverre herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. De straf van ontslag acht de rechtbank in dit geval onevenredig aan het plichtsverzuim. Het ontslag op de subsidiaire grond kan naar het oordeel van de rechtbank wel stand houden. Volgens de rechtbank is voldoende aannemelijk dat ten tijde van het ontslagbesluit sprake was van een impasse in de arbeidsverhouding. Deze impasse is naar het oordeel van de rechtbank volledig aan appellante te wijten, waardoor geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een ontslagvergoeding. 
        
        
      
    
    
      3.1.
      In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
      
    
    
      3.2.
      De staatssecretaris heeft in het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de straf van ontslag onevenredig is. Niet valt in te zien waarom de straf van ontslag, gelet op het plichtsverzuim, onevenredig is. 
      
      
        4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
      
      
        
          Ontslag op andere gronden
        
      
      
    
    
      4.1.
      Artikel 124, eerste lid, van het Bard bepaalt dat aan de ambtenaar in vaste dienst ook op andere gronden dan die in artikel 121 zijn geregeld of waarnaar in dat artikel wordt verwezen, ontslag kan worden gegeven. Het ontslag wordt eervol verleend. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat in geval van ontslag ingevolge het eerste lid door de bevoegde autoriteit, bedoeld in artikel 112, eerste of tweede lid, een voorziening wordt getroffen waarbij de ambtenaar een uitkering wordt verleend, die, naar het oordeel van dat bevoegd gezag, met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. Deze uitkering is ten minste gelijk aan het totaalbedrag van de uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Defensie.
      
    
    
      4.2.
      Volgens vaste rechtspraak kan een ontslaggrond als die van artikel 124 van het Bard worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. Dit impliceert dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit duidelijk moet zijn dat herplaatsing elders binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is.
      
    
    
      4.3.
      Appellante heeft aangevoerd dat er op het moment van het ontslag geen impasse was die een ontslag rechtvaardigt. De staatssecretaris heeft bewust verzuimd om tot een oplossing te komen. Appellante vindt dat er van haar kant geen sprake is geweest van stelselmatig weigeren. Bovendien had dit doorbroken kunnen worden met een gesprek of met een dienstopdracht.
      
        4.3.1.
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit 1.1 tot en met 1.4 blijkt dat sinds 2017 tijdens gesprekken verscheidene keren aan appellante is gevraagd of zij wilde aangeven wat volgens haar het arbeidsconflict inhield. Appellante heeft hierover geen duidelijkheid gegeven. Zij wilde hierover niets meedelen, gaf ontwijkende of vage antwoorden bij vragen naar haar concrete klachten of deelde mee dat haar leidinggevenden uit 2014 wisten waarover het ging. In de brieven van 26 september 2019 en 23 oktober 2019 is appellante nog eens nadrukkelijk meegedeeld dat duidelijkheid over het conflict nodig is om tot re-integratie over te kunnen gaan. Ook toen heeft appellante geen duidelijkheid hierover gegeven. Omdat de staatssecretaris op grond van het functiegeschiktheidsadvies van 4 maart 2019 eerst de conflicten tussen werknemer en werkgever diende op te lossen alvorens appellante kon reintegreren, het voor de staatssecretaris niet duidelijk was wat het arbeidsconflict inhield en appellante die duidelijkheid niet gaf, kan niet anders worden geconcludeerd dan dat er sprake was van een impasse die in de weg stond aan een vruchtbare verdere samenwerking. Dat dit kon worden opgelost door bijvoorbeeld een gesprek of een dienstopdracht, zoals appellante aanvoert, wordt niet gevolgd. Appellante is juist meerdere keren in gesprekken gevraagd om die openheid over het conflict te geven, wat niet tot een oplossing heeft geleid. Voortzetting van het dienstverband kon onder deze omstandigheden redelijkerwijs niet van de staatssecretaris worden verlangd. De staatssecretaris was dan ook bevoegd appellante ontslag op andere gronden te verlenen.
        
      
    
    
      4.4.
      Appellante heeft aangevoerd dat zij recht heeft op een aanvullende vergoeding, omdat de ontstane impasse in de arbeidsverhouding volledig aan de staatssecretaris is te wijten.
      
        4.4.1.
        De staatssecretaris heeft appellante de garantie gegeven dat zij in aanmerking komt voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet en een bovenwettelijke uitkering bij werkloosheid. Zoals de Raad eerder heeft overwogen, is voor een vergoeding, naast genoemde garantie, in het algemeen slechts aanleiding als voldaan is aan de voorwaarde dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Het gaat daarbij niet om een volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis.
        
      
      
        4.4.2.
        Appellante wordt gevolgd in haar standpunt dat de problemen die zij in 2014 had met de voorzitter van de [commissie] voortvarender hadden kunnen worden opgepakt. Ook heeft het Uwv in juli 2018 geconcludeerd dat vanuit Defensie onvoldoende re-integratie-inspanningen hebben plaatsgevonden en is een klacht tegen de directeur Personeel en bedrijfsvoering over zijn wijze van bejegening van appellante bij een gesprek op 18 december 2017 gegrond verklaard. Anderzijds heeft appellante, zoals hiervoor onder 4.3.1 is overwogen, in de loop der tijd geen duidelijkheid over de inhoud van het arbeidsconflict gegeven, ook niet nadat haar dit bij brieven van 26 september 2019 en 23 oktober 2019 nog expliciet is gevraagd en nadat haar kenbaar is gemaakt dat zonder deze duidelijkheid niet tot re-integratie kon worden overgegaan. 
        
      
    
    
      4.5.
      Alle feiten en omstandigheden overziende, is de Raad van oordeel dat beide partijen hebben bijgedragen aan de impasse, maar dat geen sprake is van een overwegend aandeel van de staatssecretaris in het ontstaan en voortbestaan hiervan. Er is daarom geen aanleiding tot het toekennen van een aanvullende ontslagvergoeding. 
      
    
    
      4.6.
      Uit 4.3 tot en met 4.5 volgt dat de beroepsgronden van appellante tegen de subsidiaire ontslaggrond niet slagen. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep behoeft, gelet op dit oordeel, geen bespreking. Appellante heeft verder geen belang bij beoordeling van de beroepsgronden tegen de primaire ontslaggrond, nu het ontslag op de primaire grond door de rechtbank is herroepen. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. 
      
      
        5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en L.M. Tobé en A. BeukerTilstra als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 december 2022.
    
    
    
    
    
      						(getekend) J.T.H. Zimmerman
    
    
    
    
    
      						(getekend) R. van Doorn
    
  
  
     CRvB 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198.
  
  
     CRvB 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2044