ECLI:NL:RVS:2016:1245, Raad van State, 11-05-2016, 201500425/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-05-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2013 heeft het college aan Hardshock omgevingsvergunning verleend voor het houden van het Hardshock Festival nabij de Wijthmenerplas, ten oosten van het perceel Zalnéweg 102 te Zwolle (hierna: het perceel).

201500425/1/A1.
    Datum uitspraak: 11 mei 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Hardshock B.V.", gevestigd te Zwolle (hierna: Hardshock),
    2. het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 5 december 2014 in zaak nr. 13/2070 in het geding tussen:
    
    [partij]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 maart 2013 heeft het college aan Hardshock omgevingsvergunning verleend voor het houden van het Hardshock Festival nabij de Wijthmenerplas, ten oosten van het perceel Zalnéweg 102 te Zwolle (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 19 juli 2013 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 december 2014 heeft de rechtbank de door Hardshock en [partij] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en het besluit van 19 juli 2013 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben Hardshock en het college hoger beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [partij] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college, Hardshock en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 25 februari 2015 heeft het college het door [partij] tegen het besluit van 19 maart 2013 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2015, waar Hardshock, vertegenwoordigd door mr. M.L. Diepenhorst, advocaat te Amsterdam, het college, vertegenwoordigd door mr. H.C.S. van Dop, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door ing. P.H.A. Steinmetz en drs. E.O. Huisman, verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. Het Hardshock Festival, waarvoor omgevingsvergunning is gevraagd, heeft betrekking op het houden van een ééndaags muziekevenement op zaterdag 27 april 2013 van 12:00 uur tot 24:00 uur op een terrein nabij de Wijthmenerplas te Zwolle. Hierbij worden in de buitenlucht door middel van geluidversterkende apparatuur hardcore en aanverwante muziekstijlen ten gehore gebracht.
    
    2. [partij] woont aan de [locatie] te Zwolle. Haar woning is gelegen in het landelijke buitengebied in de nabijheid van de Wijthmenerplas. Het terrein bij de Wijthmenerplas heeft ingevolge de ter plaatse geldende beheersverordening "Buitengebied - Herfte Wijthmen" een recreatieve bestemming. [partij] is opgekomen tegen de verleende omgevingsvergunning omdat zij vreest dat zij ten gevolge daarvan geluidshinder zal ondervinden.
    
    3. Het college heeft bij besluit van 19 maart 2013 op grond van artikel 4.1.6. van de Algemene plaatselijke verordening van Zwolle ontheffing verleend voor het gebruik van geluidversterkende apparatuur tijdens het Hardshock Festival. Deze ontheffing is in deze procedure geen onderwerp van geschil.
    
    4. De gevraagde omgevingsvergunning is, naar niet in geschil is, in strijd is met de ter plaatse geldende beheersverordening.
    
    Gelet daarop heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onderdeel 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en achtste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) omgevingsvergunning verleend voor het evenement.
    
    5. Volgens de in bezwaar gehandhaafde omgevingsvergunning mag het equivalente geluidsniveau LAeq op de gevel van woningen of andere geluidgevoelige bestemmingen veroorzaakt door de in de aanvraag genoemde activiteiten niet meer bedragen dan 85 dB(A)/95 dB(C) gedurende de periode van 12:00 uur tot 24:00 uur. Hierbij wordt onder LAeq verstaan: het gemiddelde van de afwisselende niveaus van het ter plaatse optredende geluid, gemeten in de loop van een bepaalde periode en vastgesteld en beoordeeld overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 2004.
    
    De aangevallen uitspraak
    
    6. De rechtbank heeft geoordeeld dat niet als duldbaar kan worden beschouwd dat eiseres gedurende de periode van 12.00 uur tot 24.00 uur, wordt geconfronteerd met een zodanig geluidsniveau in haar eigen woning, dat zij om verstaanbaar te zijn met forse stemverheffing moet spreken. Volgens de rechtbank is een dergelijke inbreuk op het woongenot van eiseres zo groot dat in een zodanige situatie moet worden aangenomen dat sprake is van onduldbare hinder.
    
    De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat de omstandigheid dat de grens van onduldbare hinder wordt overschreden niet in het kader van een belangenafweging als hier aan de orde ter zijde kan worden geschoven om voorrang te verlenen aan andere belangen, zoals het maatschappelijk belang bij het organiseren van evenementen. De rechtbank heeft in dit verband van belang geacht dat het college, ook bij navraag ter zitting, niet duidelijk heeft kunnen maken waar de gehanteerde norm van 85 dB(A) en 95 dB(C) voor dit soort evenementen op gebaseerd is. In de toelichting bij artikel 8 van de Beleidsregel evenementen in de openlucht 2012 van de gemeente Zwolle is hierover opgemerkt, dat deskundigen aangeven dat dit een redelijke norm is, die een redelijk evenwicht vormt tussen de beleving van de muziek door de bezoekers van het evenement en de beleving van de omwonenden. Om welke deskundigen het gaat, is echter door verweerder niet verduidelijkt. De rechtbank ziet in dit kader, gelet op het ontbreken van verdere onderzoeken ter zake en de omstandigheid dat de geraadpleegde deskundige daarover geen onderbouwde, andersluidende visie heeft verstrekt, geen aanleiding om de normen, zoals die in de Nota "Evenementen met een luidruchtig karakter" van de Inspectie Milieuhygiëne Limburg (hierna: de Nota Evenementen) zijn opgenomen, terzijde te stellen. Nu het bronvermogen blijkens de verleende geluidsontheffing niet is gemaximeerd en het equivalente geluidsniveau op de gevel van woningen 85 dB(A)/ 95 db(C) mocht bedragen, werd niet uitgesloten dat eiseres onduldbare hinder als bovenomschreven zou kunnen ondervinden. Daarbij heeft de rechtbank nog aangetekend, dat niet is onderzocht hoeveel dB de geluidswering van de woning van eiseres is. Dat, zoals door verweerder naar voren is gebracht, tijdens het festival de in de vergunning opgenomen geluidsvoorschriften niet zijn overschreden, doet volgens de rechtbank aan voorgaande niet af, nu dit een vaststelling achteraf betreft, wat daar verder van zij.
    
    De rechtbank heeft gelet op het voorgaande geoordeeld dat verweerder op deze wijze niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om een omgevingsvergunning te verlenen voor een evenement dat het woongenot van eiseres in zo ernstige mate kan aantasten. Verweerder heeft de betrokken belangen, in strijd met het bepaalde in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet op zorgvuldige wijze tegen elkaar afgewogen. Hierdoor ligt aan de beslissing op bezwaar een onvoldoende motivering ten grondslag, aldus de rechtbank.
    
    De hoger beroepsgronden
    
    7. Het college en Hardshock betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten omgevingsvergunning te verlenen voor het Hardshock Festival.
    
    Hardshock voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft getoetst of sprake is van onduldbare hinder en niet of het college in redelijkheid op basis van beschikbare normen de vergunning heeft kunnen verlenen.
    
    Verder voeren het college en Hardshock aan dat de rechtbank niet de juiste maatstaf heeft aangelegd bij haar oordeel dat de verleende vergunning leidt tot onduldbare hinder voor omwonenden. Volgens Hardshock legt de rechtbank een norm op die veel strenger is dan hetgeen volgens de Circulaire Bouwlawaai en het door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: StAB) gemaakte verslag van 21 maart 2014 gerechtvaardigd is en komt het college terzake beleidsvrijheid toe.
    
    Voorts voeren het college en Hardshock aan dat als de rechtbank al de juiste maatstaf heeft gehanteerd, zij een te beperkt aantal criteria heeft gehanteerd om tot haar oordeel te komen. Zo heeft de rechtbank de vastgelegde eindtijd, de frequentie en de duur van het vergunde evenement ten onrechte niet bij haar oordeel betrokken. Bovendien is de toets onjuist uitgevoerd nu die overwegend betrekking heeft op de spraakverstaanbaarheid. Volgens Hardshock is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat in het StAB verslag te kennen wordt gegeven dat pas bij een geluidsniveau in de woning van 60-70 dB(A) een ernstige verstoring van de spraakverstaanbaarheid optreedt. Van dergelijke binnenwaarden is in de woning van omwonenden geen sprake, aldus Hardshock.
    
    Het college en Hardshock verwijzen verder naar het rapport van onderzoeksbureau DGMR "Reconstructie geluidseffecten evenementen Wijthmenerplas, Zwolle" van 17 februari 2015. Hierin zijn de resultaten neergelegd van een reconstructie van de geluidseffecten van onder meer het Hardshockfestival.
    
    In reactie op het rapport van DGMR heeft [partij] bij brief van 28 september 2015 een rapport overgelegd van onderzoeksbureau Peutz van 28 mei 2015.
    
    7.1. De beslissing al dan niet omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van het ter plaatse geldende planologische regime behoort tot de bevoegdheden van - in dit geval - het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft. De rechter moet die beslissing terughoudend toetsen, dat wil zeggen dat de rechter zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te verlenen heeft kunnen komen.
    
    7.2. De rechtbank heeft, voor een goede beoordeling van de vraag of het besluit van 19 juli 2013 in rechte stand kan houden, aanleiding gezien de StAB als deskundige te benoemen. De StAB heeft op 21 maart 2014 schriftelijk verslag uitgebracht (hierna: het verslag) over de vraag wanneer een geluidsniveau zodanig hoog is dat naar huidige wetenschappelijke inzichten moet worden aangenomen dat dit ook bij evenementen met een tijdelijk karakter als onduldbare hinder moet worden beschouwd.
    
    Niet in geschil is dat het verslag voldoet aan de daaraan te stellen eisen. In het verslag wordt geconcludeerd dat de grondslag voor de Nederlandse wet- en regelgeving omtrent geluidshinder is gegeven in de publicatie ISO-Recommendation R-1996 (hierna: ISO R-1996). De ISO R-1996 geeft op basis van fundamenteel wetenschappelijk onderzoek aanbevelingen ten aanzien van de aanbevolen waarden voor ruimten en geeft een kwalificatie over de mate van hinderlijkheid van geluid bij overschrijding van een referentiegeluidsniveau. Volgens het verslag geeft de ISO R-1996 geen duidelijke grens wanneer sprake is van onduldbare hinder.
    
    Gelet op deze conclusie valt niet op objectieve gronden vast te stellen wanneer een omwonende als [partij] onduldbare geluidshinder ondervindt. In het verslag staat dat het equivalente geluidsniveau van 85 dB(A) op de gevel bij een gevelwering van 25 dB(A) een ernstige verstoring zal opleveren van de spraakverstaanbaarheid. De rechtbank heeft op grond hiervan geoordeeld dat niet als duldbaar kan worden beschouwd dat [partij] gedurende de periode van 12.00 uur tot 24.00 uur wordt geconfronteerd met een zodanig geluidsniveau in haar eigen woning, dat zij om verstaanbaar te zijn met forse stemverheffing moet spreken. Naar het oordeel van de Afdeling kan weliswaar worden geoordeeld dat [partij] aanzienlijke geluidshinder zal ondervinden indien de maximaal vergunde grenswaarde van 85 dB(A) van 12.00 uur tot 24.00 uur volledig zou worden benut, maar dat hoeft niet noodzakelijkerwijs te leiden tot het oordeel dat deze hinder onaanvaardbaar is. Dat oordeel is afhankelijk van het antwoord op de vraag of het college aan de belangen die zijn gediend met de activiteit die dit geluid veroorzaakt redelijkerwijs doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen.
    
    Bovendien heeft de rechtbank haar oordeel mede gebaseerd op de verklaring ter zitting in beroep van [partij] dat de geluidswering van haar woning minder dan 25 dB(A) bedraagt, terwijl de daadwerkelijke geluidswering van haar woning toen niet was onderzocht. Het oordeel dat [partij] vanwege de vergunning zou kunnen worden geconfronteerd met een zodanig geluidsniveau in haar eigen woning, dat zij om verstaanbaar te zijn met forse stemverheffing zou moeten spreken, mist derhalve feitelijke grondslag.
    
    7.3. Het vorenstaande neemt niet weg dat de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling met juistheid heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de aan de omgevingsvergunning verbonden maximale geluidsgrenswaarden van 85 dB(A)/95 dB(C) noodzakelijk zijn, gelet op de belangen van Hardshock afgewogen tegen de belangen van [partij]. Daarbij is van belang dat het college ter zitting heeft verklaard dat het zich kan vinden in het verbinden van maximale grenswaarden aan de omgevingsvergunning van 75 dB(A)/90 dB(C) en de raad van Zwolle bij besluit van 29 juni 2015 de maximale grenswaarden voor grootschalige evenementen in het bestemmingsplan "Wijthmenerplas" eveneens heeft vastgesteld op 75 dB(A) en 90 dB(C). Daarbij heeft de raad de mogelijkheid het toegestane geluidsniveau te verhogen uit het plan verwijderd.
    
    Hardshock heeft ter zitting toegelicht dat de aan de omgevingsvergunning verbonden maximale grenswaarden van belang zijn voor de muziekbeleving van de bezoekers. Volgens het besluit op bezwaar zijn de grenswaarden als neergelegd in de Nota Evenementen waarbij wordt uitgegaan van een maximale gevelbelasting van 75 dB(A) bij een gevelwering van 25 dB(A) tijdens het festival waarvoor vergunning is aangevraagd evenwel niet overschreden. Gesteld noch gebleken is dat dit negatieve gevolgen heeft gehad voor voormelde muziekbeleving. Het ter zitting door Hardshock gevoerde betoog dat de in de vergunning neergelegde maximale grenswaarden niet lager kunnen, omdat anders bij een ongunstige windrichting of windsnelheid het risico bestaat dat die zouden worden overschreden, leidt niet tot een ander oordeel. Hardshock heeft niet aannemelijk gemaakt dat de richting of snelheid van de wind zodanige gevolgen heeft voor het geluidsniveau dat het noodzakelijk is om maximale grenswaarden van 85 dB(A)/95 dB(C) aan de omgevingsvergunning te verbinden. Verder leiden de conclusies van het door het college overgelegde rapport van DGMR de Afdeling evenmin tot een ander oordeel.
    
    Uit dit rapport blijkt dat tijdens het op 27 april 2013 gehouden Hardshock festival aan voormelde in de Nota Evenementen opgenomen grenswaarden is voldaan.
    
    Voorts heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in de besluitvorming onvoldoende heeft onderzocht wat de gevolgen voor omwonenden zouden zijn indien de in de vergunning toegestane maximale grenswaarden van 85 dB(A)/95 dB(C) ten volle zouden worden benut. Het college heeft tijdens het festival geluidsmetingen laten verrichten maar volgens deze metingen is het daadwerkelijk behaalde geluidsniveau aanzienlijk lager dan het geluidsniveau dat op grond van de omgevingsvergunning maximaal is toegestaan. Aan de resultaten van deze metingen en de op grond hiervan berekende geluidsniveaus in de woningen van de omwonenden kan daarom niet de conclusie worden verbonden dat het maximale geluidsniveau dat met de omgevingsvergunning wordt mogelijk gemaakt voor [partij] geen onaanvaardbare gevolgen zou hebben.
    
    Voor zover het college voor de onderbouwing van de maximale grenswaarden heeft verwezen naar de op 25 juni 2012 vastgestelde beleidsregel "Beleidsregels evenementen in de open lucht 2012", kan hem dit niet baten. Volgens artikel 2 van deze beleidsregel wordt hiermee een nadere invulling gegeven aan de artikelen 1.3 tot en met 1.8, 2.2.2 en 4.1.6 van de Algemene Plaatselijk Verordening Zwolle. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 december 2014 in zaak nr. 201303444/1/R1) geschiedt regulering van evenementenvergunningen in de APV vooral vanuit het oogpunt van handhaving van de openbare orde, en waarborgt zij niet de vereiste planologische rechtszekerheid.
    
    Voor zover het college voor de onderbouwing van de maximale grenswaarden heeft verwezen naar de op 20 juni 2012 vastgestelde beleidsnota "Zwolle heeft het allemaal", kan hem dit evenmin baten. In deze beleidsregel worden geen maximale grenswaarden genoemd. Aldus kan voor de onderbouwing van de hoogte van de aan het besluit van 19 juli 2013 verbonden maximale grenswaarden niet worden verwezen naar deze beleidsnota.
    
    7.4. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het besluit op bezwaar in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, maar heeft zij terecht geoordeeld dat dit besluit in strijd is met artikel 3:4, eerste lid, en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    Nieuw besluit op bezwaar
    
    8. Bij besluit van 25 februari 2015 heeft het college het door [partij] tegen het besluit van 19 maart 2013 gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Dit wil zeggen dat van de zijde van [partij] van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan, nu daarbij aan haar bezwaar niet is tegemoetgekomen.
    
    8.1. In het besluit van 25 februari 2015 heeft het college de motivering van het besluit van 19 juli 2013 aangevuld, onder verwijzing naar hetgeen het in hoger beroep heeft aangevoerd. Gelet op hetgeen is overwogen in 7.2, 7.3 en 7.4 kan in hetgeen het college in hoger beroep heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de rechtbank het besluit op bezwaar ten onrechte heeft vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, eerste lid, en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Nu aan het besluit van 25 februari 2015, naast hetgeen het college in hoger beroep heeft aangevoerd, dezelfde motivering ten grondslag is gelegd als aan het besluit van 19 juli 2013, betekent dit dat ook het besluit van 25 februari 2015 is genomen in strijd met die artikelen.
    
    Het beroep van [partij] is gegrond.
    
    Conclusie
    
    9. De hoger beroepen van Hardshock en het college zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. Verder is het beroep van [partij] tegen het besluit van 25 februari 2015 gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd.
    
    10. Het college dient ten aanzien van [partij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    [partij] heeft gevraagd om vergoeding van de kosten voor de door haar meegebrachte deskundige ing. P.H.A. Steinmetz.
    
    Ingevolge artikel 8:60, vierde lid, van de Awb kunnen partijen deskundigen meebrengen of bij aangetekende brief of deurwaardersexploit oproepen, mits daarvan uiterlijk een week voor de dag van de zitting aan de bestuursrechter en aan de andere partijen mededeling is gedaan. Zo’n mededeling is in dit geval niet gedaan. Wel heeft ing. Steinmetz beroepsmatig rechtsbijstand aan [partij] verleend. De in dat verband gemaakte kosten komen op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht gelezen in samenhang met de bij dat besluit behorende bijlage voor vergoeding in aanmerking tot een bedrag van € 992,00.
    
    Voor zover [partij] daarnaast om vergoeding van de reis- en verblijfskosten van haar rechtsbijstandverlener Steinmetz heeft verzocht, dient dit verzoek te worden afgewezen. De reis- en verblijfskosten die door een rechtsbijstandverlener zijn gemaakt, zijn verdisconteerd in de forfaitaire vergoeding die wordt toegekend naar aanleiding van de gemaakte kosten voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, zodat deze kosten niet apart voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het door [partij] tegen het besluit van 25 februari 2015, met kenmerk D130404_0018, D130503_0094, D150218_0052, ingestelde beroep gegrond.
    
    III. vernietigt dat besluit;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Van Leeuwen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2016
    
    543.