ECLI:NL:CBB:2019:176, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-04-2019, 17/291 en 17/292
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boetes Meststoffenwet; mesttransporten; onjuiste VDM's; export van mest; feitelijk leidinggeven; boetebeleid om boetes voor medeplegen te verdelen over de overtreders; zelfvoorziende toepassing boetebeleid op boetes voor feitelijk leidinggeven

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 17/291 en 17/292
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 23 april 2019 op de hoger beroepen van:
    
      
        [naam 1]
      , te [plaats 1] ( [naam 1] ), en [naam 2] B.V., te [plaats 2] ( [naam 2] ), appellanten (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 januari 2017, met kenmerk SHE 16/1111, SHE 16/1114 en SHE 16/1115,
    
    
    
      en
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 januari 2017, met kenmerk SHE 16/1112, SHE 16/1113 en SHE 16/1116, 
    
    
    
      in de gedingen tussen
    
    
    appellanten
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister), 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellanten hebben hoger beroep ingesteld tegen twee uitspraken van de rechtbank Oost‑Brabant (rechtbank) van 26 januari 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2017:359 en ECLI:NL:RBOBR:2017:360).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op de hogerberoepschriften ingediend.
    
    
    
      Appellanten hebben een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De minister heeft in een nader stuk aangekondigd een deel van de boetes in te trekken.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2019. De gemachtigden van partijen en [naam 1] zijn verschenen. Van de kant van de minister zijn ook verschenen [naam 3] en [naam 4] . 
    
    
    
      Bij brief van 22 januari 2019 heeft de minister het College de nieuwe beslissingen op bezwaar van die datum toegezonden.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    1. Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. Het College volstaat met het volgende.
    
    2. Op 1 mei 2012 is een controle uitgevoerd op het bedrijf van Hamefo International B.V. (Hamefo). Uit het daarover uitgebrachte rapport van 28 september 2012 komt naar voren dat Hamefo in twee periodes overtredingen heeft begaan, namelijk van 1 november 2011 tot en met 31 december 2011 (de eerste periode) en van 1 januari 2012 tot en met 31 januari 2012 (de tweede periode). Het gaat daarbij in beide periodes om drie soorten overtredingen, namelijk, kort gezegd, het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht van artikel 14 van de Meststoffenwet (Msw), het in strijd met artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet niet naar waarheid opmaken van vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM's) en het in strijd met artikel 57b van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet niet volledig of niet naar waarheid verstrekken van gegevens inzake de export van dierlijke meststoffen.
    
    3. Eén van de twee bestuurders van Hamefo was destijds [naam 2] , waarvan [naam 1] bestuurder en enig aandeelhouder was. Vanwege de overtredingen in de twee periodes heeft de minister bij afzonderlijke besluiten van 12 december 2013 boetes opgelegd aan [naam 2] als medepleger, aan [naam 1] als medepleger, en aan [naam 1] als feitelijk leidinggever. 
    
    4. De minister heeft in zijn besluiten van 23 en 29 februari 2016 de bezwaren van appellanten deels gegrond verklaard en de opgelegde boetes verlaagd.
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      5.	De aangevallen uitspraak met kenmerk SHE 16/1112, SHE 16/1113 en SHE 16/1116 ziet op de overtredingen in de eerste periode, de andere op de overtredingen in de tweede periode. De rechtbank heeft de beroepen van appellanten gegrond verklaard. De boetes voor [naam 2] heeft de rechtbank bepaald op € 134.946,- (periode 1) en op € 81.439,34 (periode 2). De boetes voor [naam 1] als feitelijk leidinggever heeft de rechtbank bepaald op € 120.690,- (periode 1) en € 82.863,- (periode 2). De boetes voor [naam 1] als medepleger heeft de rechtbank voor beide periodes herroepen. 
    
    
  
  
    Nadere besluiten
    
    
      6.	Bij besluiten van 22 januari 2019 heeft de minister de besluiten op bezwaar van 23 en 29 februari 2016 gewijzigd en de boetes herroepen die hij aan appellanten had opgelegd vanwege het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht van artikel 14 van de Msw. De boetes voor het niet naar waarheid opmaken van VDM's en voor het niet volledig of niet naar waarheid verstrekken van gegevens inzake de export van dierlijke meststoffen heeft de minister in stand gelaten, voor zover hij daarvan niet in latere correspondentie is afgeweken en de rechtbank in de uitspraken niet anders heeft besloten. Deze nadere besluiten van 22 januari 2019 worden, nu daarmee niet volledig is tegemoetgekomen aan de bezwaren van appellanten, met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de gedingen in hoger beroep betrokken. Het College ziet geen aanleiding om het onderzoek te heropenen, nu de strekking van die nadere besluiten (door de aankondiging) ten tijde van de zitting al bekend was en partijen zich daarover hebben kunnen uitlaten. Heropening leidt tot een nodeloze herhaling van zetten. Voortvarende afdoening is ook van belang omdat, zoals hierna zal blijken, de redelijke termijn inmiddels is verstreken. De gronden die appellanten in de hogerberoepschriften hebben aangevoerd, betrekt het College ook op de besluiten van 22 januari 2019.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Ontvankelijkheid [naam 2]
      
    
    
    7. [naam 2] is op 31 december 2017 ontbonden. Die zelfde dag is de liquidatie gestaakt en per 2 januari 2018 is zij uitgeschreven uit het handelsregister met de aantekening "geen bekende baten". Nu [naam 2] , zoals ter zitting is bevestigd, geen baten meer heeft, is zij ingevolge artikel 2:19, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) opgehouden te bestaan. Niet gebleken is dat een verzoek tot heropening van de vereffening op grond van artikel 2:23c, eerste lid, van het BW is gedaan, ook niet in verband met de onderhavige procedure. Het College is daarom van oordeel dat het belang bij de voortzetting van het hoger beroep is komen te vervallen, zoals ook ter zitting is bevestigd. De hoger beroepen voor zover ingediend door [naam 2] dienen daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard. 
    
    
      
        Ontvankelijkheid hoger beroep wat betreft de boetes voor schending verantwoordingsplicht
      
    
    
    8. Met de besluiten van 22 januari 2019 heeft de minister de boetes vanwege het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht van artikel 14 van de Msw herroepen. Deze besluiten vervangen in zoverre de besluiten van 23 en 29 februari 2016. [naam 1] heeft haar procesbelang bij de hoger beroepen, voor zover deze zien op deze besluitonderdelen verloren. Om die reden moeten de hoger beroepen van [naam 1] in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    
      
        De resterende boetes
      
    
    
    9. In de besluiten van 22 januari 2019 zijn de boetes voor de andere twee soorten overtredingen – te weten het niet naar waarheid opmaken van VDM's en het niet volledig of niet naar waarheid verstrekken van gegevens inzake de export van dierlijke meststoffen, hierna de administratieve overtredingen – in stand gelaten. Het daarbij door de minister gemaakte voorbehoud, namelijk voor zover hij daarvan niet in latere correspondentie is afgeweken en de rechtbank in de uitspraken niet anders heeft besloten, is zodanig onbestemd, dat het College daaraan geen betekenis kan hechten.
    
    
      
        Feitelijk leidinggeven
      
    
    
    10. Dat de administratieve overtredingen zijn begaan, betwist [naam 1] in hoger beroep niet. Wel betwist [naam 1] dat hij overtreder is. Het College zoekt, zoals eerder (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:327), aansluiting bij het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. In dit arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat aan hetzelfde strafbare feit door meer personen – al dan niet gezamenlijk – feitelijk leiding kan worden gegeven. Feitelijk leidinggeven zal vaak bestaan uit actief en effectief gedrag dat onmiskenbaar binnen de gewone betekenis van het begrip valt. Van feitelijk leidinggeven kan voorts sprake zijn indien de verboden gedraging het onvermijdelijke gevolg is van het algemene, door bijvoorbeeld een bestuurder gevoerde beleid. Ook kan worden gedacht aan het leveren van een zodanige bijdrage aan een complex van gedragingen dat heeft geleid tot de verboden gedraging en het daarbij nemen van een zodanig initiatief dat de betrokken persoon geacht moet worden aan die verboden gedraging feitelijk leiding te hebben gegeven. Onder omstandigheden kan ook een meer passieve rol tot het oordeel leiden dat een verboden gedraging daardoor zodanig is bevorderd dat van feitelijk leidinggeven kan worden gesproken. Dat kan in het bijzonder het geval zijn bij de verdachte die bevoegd en redelijkerwijs gehouden is maatregelen te treffen ter voorkoming of beëindiging van verboden gedragingen en die zulke maatregelen achterwege laat. Dat betekent dat van feitelijk leidinggeven aan verboden gedragingen onder omstandigheden sprake kan zijn indien de desbetreffende functionaris - hoewel daartoe bevoegd en redelijkerwijs gehouden - maatregelen ter voorkoming van deze gedragingen achterwege laat en bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat de verboden gedragingen zich zullen voordoen. 
    
    11. Ten tijde van de overtredingen was [naam 1] , zoals hij zelf heeft aangegeven, bij Hamefo onder meer verantwoordelijk voor de administratie en facturering van de mesttransporten, en voor het personeel. Dit wordt bevestigd door de verklaring van een werknemer van een afnemer, verantwoordelijk voor de dagelijkse gang van zaken bij de inkoop van mest en verkoop van gecomposteerde mest. Die werknemer heeft [naam 1] genoemd als aanspreekpunt en verantwoordelijke binnen Hamefo voor de aanvoer en facturatie van vaste mest. Tijdens een bedrijfsbezoek aan Hamefo op 13 juni 2012 is [naam 1] bevraagd over de onjuistheden in verschillende VDM's. [naam 1] heeft daarop verzocht om kopieën van de documenten en toegezegd uit te zoeken wat er aan de hand was. Dat duidt erop dat hij in staat was om op basis van zijn administratie de onjuistheden in de VDM's na te gaan, wat in lijn is met de verantwoordelijkheid die hij binnen Hamefo had. Het betoog van [naam 1] dat hij helemaal niets van doen had met de praktische handel in mest, acht het College ongeloofwaardig. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [naam 1] feitelijk leidinggever was.
    
    
      
        De hoogte van de boetes
      
    
    
    12. [naam 1] heeft aangevoerd dat de minister de overtredingen in de eerste en de tweede periode gezamenlijk had moeten beboeten in plaats van apart. Dat betoog richt zich vooral tegen de vervallen boetes vanwege de overtreding van artikel 14 van de Msw. Voor zover het zich uitstrekt tot de administratieve overtredingen, roept het College in herinnering zijn uitspraak van 26 april 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BW4807). Hierin heeft het College overwogen dat ieder mesttransport waarvoor is nagelaten een vervoersbewijs op te maken, voor elk afzonderlijk vervoersbewijs een afzonderlijke overtreding oplevert. Het vervoer van meerdere ladingen mest moet dus niet als één feit worden gekwalificeerd. Gelet hierop is de beboeting door de minister per vracht niet onrechtmatig. 
    
    
      13.1
      De rechtbank heeft overwogen dat de aan [naam 1] als medepleger, respectievelijk feitelijk leidinggever opgelegde boetes zijn gebaseerd op exact dezelfde overtredingen. Daarin zag de rechtbank een belemmering om [naam 1] voor beide vormen van daderschap afzonderlijk een boete op te leggen. De rechtbank heeft vervolgens er voor gekozen de laagst opgelegde boete, namelijk die als medepleger, te herroepen. [naam 1] betoogt dat de rechtbank de hoogste boetes (als feitelijk leidinggever) had moeten herroepen. 
      
    
    
      13.2
      De minister hanteert een standaardbedrag voor iedere afzonderlijke administratieve overtreding, namelijk € 300,- voor het niet naar waarheid opmaken van VDM's en € 200,- voor het niet volledig of niet naar waarheid verstrekken van gegevens inzake de export van dierlijke meststoffen. Bij de boetes als feitelijk leidinggever is de minister van die standaardbedragen uitgegaan, maar bij de boetes als medepleger zijn die bedragen met een factor 10 verminderd tot € 30,-, respectievelijk € 20,- per overtreding. Met die verlaging brengt de minister tot uitdrukking dat rechtspersonen voor dezelfde overtreding (aanzienlijk) zwaarder worden beboet dan natuurlijke personen. Het resultaat is dat [naam 1] als feitelijk leidinggever voor dezelfde overtreding het tienvoudige opgelegd heeft gekregen, in vergelijking tot zijn straf als medepleger. Ook als feitelijk leidinggever is [naam 1] een natuurlijke persoon en het College ziet geen rechtvaardiging voor dit verschil in bestraffing. Het College ziet daarin aanleiding de boetes alsnog in overeenstemming te brengen met het destijds door de minister voor medeplegers gevoerde beleid. De boetes komen dan voor de eerste periode uit op € 4.200,- (140 overtredingen à € 30,-) en € 3.100,- (155 overtredingen à € 20,-), en voor de tweede periode op € 1.350,- (45 overtredingen à € 30,-) en € 1.080,- (54 overtredingen à € 20,-). In totaal is dat € 9.730,-.
      
    
    
      13.3
      Het College is van oordeel dat de dan resterende boetes passend en geboden zijn. Voor matiging vanwege geringe draagkracht van [naam 1] ziet het College geen reden. De enkele overlegging van een salarisspecificatie van april 2017 en een print van het saldo van twee rekeningen en de terugkerende wekelijkse en maandelijkse incasso's, zonder een nadere specificatie of toelichting, is daarvoor onvoldoende. 
      
    
    
      13.4
      Het College ziet wel aanleiding om de boetes te matigen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint in dit geval op 30 augustus 2013, toen de voornemens tot boeteoplegging aan [naam 1] bekend zijn gemaakt. De totale procedure heeft de termijn van vier jaar ten tijde van de einduitspraak overschreden met een jaar en bijna acht maanden. Volgens vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32) wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar (naar boven afgerond). Het College ziet geen aanleiding om in het onderhavige geval van dit uitgangspunt af te wijken. Het College zal om die reden de boetes verlagen met 20% en de boetes derhalve vaststellen op in totaal € 7.784,-. 
      
      14. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd, uitsluitend voor zover daarbij de aan [naam 1] opgelegde boetes zijn bepaald op € 120.690,- (kenmerk SHE 16/1113), respectievelijk € 82.863,- (SHE 16/1111). Het College bepaalt deze boetes in totaal op € 7.784,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Voor het overige zal het College de ten aanzien van [naam 1] gewezen, aangevallen uitspraken bevestigen.
      
      15. Het College ziet geen aanleiding voor de vergoeding van de proceskosten van [naam 2] .
      
      16. Het College voordeelt de minister in de door [naam 1] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht en in aanmerking nemend dat de rechtbank al een proceskostenveroordeling heeft uitgesproken, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.024,- (2 punten voor het indienen van de hogerberoepschriften, 2 punten voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1, waarbij de twee zaken als samenhangend worden aangemerkt). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
      
        verklaart de hoger beroepen, ingesteld door [naam 2] , niet‑ontvankelijk;
      
      
        verklaart de hoger beroepen, ingesteld door [naam 1] en voor zover deze betreffen de boetes voor het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht van artikel 14 van de Msw, niet-ontvankelijk;
      
      
        vernietigt de aangevallen uitspraken voor zover de aan [naam 1] opgelegde boetes zijn bepaald op € 120.690,- (kenmerk SHE 16/1113), respectievelijk € 82.863,- (SHE 16/1111); 
      
      
        bepaalt de boetes op een totaalbedrag van € 7.784,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 22 januari 2019;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 1.024,-;
      
      
        draagt de minister op de betaalde griffierechten van in totaal € 1.002,- aan [naam 1] te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. T. Pavićević en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 april 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam						w.g. M.B.L. van der Weele