ECLI:NL:RVS:2021:2546, Raad van State, 17-11-2021, 202102098/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden [verzoeker] onder oplegging van een dwangsom gelast om de strijdigheden met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen. [verzoeker] heeft in 2017 de kozijnen vervangen van zijn woning aan de [locatie] te Leiden. Op 12 september 2019 hebben de buren van [verzoeker] een handhavingsverzoek ingediend met betrekking tot de vervangen kozijnen. Een toezichthouder van de gemeente heeft naar aanleiding van het handhavingsverzoek op 23 oktober 2019 een controle en op 20 februari 2020 een hercontrole uitgevoerd. Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouder heeft het college op 16 maart 2020 een last onder dwangsom opgelegd.

202102098/2/R3.
    Datum uitspraak: 17 november 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend te Leiden,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 18 maart 2021 in zaak nr. 21/374 en 21/380 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 maart 2020 heeft het college [verzoeker] onder oplegging van een dwangsom gelast om de strijdigheden met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen.
    Bij besluit van 5 januari 2021 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 maart 2021 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [verzoeker] heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 3 november 2021, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. W.J. Vroegindeweij, advocaat te Katwijk aan Zee, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. de Wekker, zijn verschenen. Ook is daar [persoon] gehoord. Verder heeft mr. A.J. Hermans-Folkers namens het college via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       [verzoeker] heeft in 2017 de kozijnen vervangen van zijn woning aan de [locatie] te Leiden.
    Op 12 september 2019 hebben de buren van [verzoeker] een handhavingsverzoek ingediend met betrekking tot de vervangen kozijnen.
    Een toezichthouder van de gemeente heeft naar aanleiding van het handhavingsverzoek op 23 oktober 2019 een controle en op 20 februari 2020 een hercontrole uitgevoerd. Naar aanleiding van de bevindingen van de toezichthouder heeft het college op 16 maart 2020 een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat [verzoeker] de strijdigheden met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo moet beëindigen. Dit kan, zo staat in de last, door de betreffende kozijnen te vervangen door kozijnen met dezelfde detaillering, profilering en vormgeving als de vorige kozijnen. Het college heeft de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn naar aanleiding van het ingediende verzoek om voorlopige voorziening verlengd tot 1 december 2021.
    3.       [verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, zodat de dwangsom niet wordt verbeurd.
    [verzoeker] betoogt, kort gezegd, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onder dwangsom geen stand kan houden, omdat geen sprake is van een overtreding. Mocht wel sprake zijn van een overtreding, dan zijn er volgens [verzoeker] bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college af had moeten zien van handhavend optreden. Hij stelt ook dat de last niet duidelijk is.
    Overtreding?
    4.       [verzoeker] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake is van een overtreding, omdat het vervangen van kozijnen onder normaal onderhoud valt. Daardoor is volgens [verzoeker] voor de werkzaamheden geen omgevingsvergunning vereist.
    4.1.    Artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    1. Gewoon onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving van dat bouwwerk niet wijzigen;
    (…)".
    4.2.    Uit de foto’s die deel uitmaken van het constateringsrapport blijkt dat er verschillen zitten in de detaillering en profilering van de kozijnen van voor de werkzaamheden en de kozijnen na de werkzaamheden. Dit betekent dat het vervangen van de kozijnen in dit geval niet valt onder gewoon onderhoud als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Daardoor is voor deze werkzaamheden een omgevingsvergunning vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Omdat [verzoeker] niet over een dergelijke omgevingsvergunning beschikt, heeft de rechtbank naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter terecht geoordeeld dat sprake is van een overtreding op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    5.       [verzoeker] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat sprake is van strijd met het ten tijde van de werkzaamheden voor het perceel geldende bestemmingsplan "Leiden Oost" (hierna: het bestemmingsplan). Zijn huis is namelijk geen beeldbepalend pand. Maar ook als het wel een beeldbepalend pand zou zijn, dan is voor het vervangen van kozijnen op grond van artikel 2 en artikel 3, achtste lid, van de planvoorschriften geen omgevingsvergunning nodig.
    5.1.    Artikel 2 van de voorschriften van het bestemmingsplan luidt:
    " Bepalingen over het meten
    (…)
    Uitzondering ondergeschikte bouwdelen:
    Lid 2. Bij de toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen binnen bebouwings- en bestemmingsgrenzen worden ondergeschikte bouwdelen van gebouwen, zoals plinten, pilasters, kozijnen, gevelversieringen, balkons, ventilatiekanalen, schoorstenen, gevel- en kroonlijsten en overstekende daken buiten beschouwing gelaten, mits de bebouwings- en/of bestemmingsgrens met niet meer dan 1 m wordt overschreden.
    (…)"
    Artikel 3, achtste lid, luidt:
    " Beeldbepalende panden
    a In afwijking van de voorschriften behorende bij de ter plaatse geldende bestemming, mogen bouwwerken, welke op de plankaart zijn voorzien van een aanduiding "beeldbepalend" niet worden veranderd.
    b Burgemeester en wethouders zijn bevoegd vrijstelling te verlenen van het in lid 1 opgenomen verbod, mits:;
    - bij verandering of complete vernieuwing van het beeldbepalend pand met het desbetreffende beeldbepalende pand identieke en/of gelijkwaardige karakteristieke waarden worden teruggebracht;
    - vooraf een advies is gevraagd aan de gemeentelijke adviescommissie ruimtelijke kwaliteit
    (…)
    d Het is verboden op of in de in het plan begrepen gronden, zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van de burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) een beeldbepalend pand geheel of gedeeltelijk te slopen. Een aanlegvergunning wordt slechts verleend indien er voor hetzelfde pand een bouwvergunning is verleend met vrijstelling als bedoeld in lid 8b van dit artikel.
    e Geen aanlegvergunning is vereist voor de in dit artikel bedoelde werken die:
    - betrekking hebben op normaal onderhoud, beheer of gebruik overeenkomstig de bestemming;
    (…)"
    5.2.    Anders dan [verzoeker] stelt is zijn woning aangeduid als beeldbepalend pand. Op de plankaart behorende bij het bestemmingsplan is de woning van [verzoeker] duidelijk voorzien van de aanduiding "beeldbepalend". Dit betekent dat op grond van artikel 3, achtste lid, onder a, van de planvoorschriften het pand niet mag worden veranderd. De door [verzoeker] genoemde uitzonderingen doen daar naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet aan af. Artikel 2 van de planvoorschriften gaat namelijk over meten. Op grond van dit artikel worden ondergeschikte bouwdelen buiten beschouwing gelaten wanneer er in de planvoorschriften bepalingen staan over bouwen waarbij moet worden gemeten. Uit het artikel kan echter niet worden afgeleid dat bij alle planvoorschriften die gaan over bouwen, onderschikte bouwdelen buiten beschouwing moeten worden gelaten. Artikel 3, achtste lid, onder e, van de planvoorschriften gaat over een aanlegvergunning voor het geheel of gedeeltelijk slopen van een pand. In dit geval wordt het pand echter niet geheel of gedeeltelijk gesloopt. Daarbij blijkt uit artikel 3, achtste lid, onder b en d, dat voor het veranderen van een beeldbepalend pand geen aanlegvergunning, maar een bouwvergunning is vereist. De uitzondering onder e geldt alleen voor een aanlegvergunning en niet voor een bouwvergunning.
    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht overwogen dat het vervangen van kozijnen in dit geval in strijd is met het bestemmingsplan en terecht geoordeeld dat daardoor sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, aangezien [verzoeker] niet beschikt over de vereiste omgevingsvergunning.
    Rechtszekerheidsbeginsel
    6.       [verzoeker] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last voor hem niet duidelijk is en daardoor in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het is voor [verzoeker] niet duidelijk wat hij precies aan moet passen aan de kozijnen. Het college kan ook niet aangeven wat [verzoeker] precies moet veranderen aan de kozijnen om aan de last te voldoen. [verzoeker] wijst er in dit verband op dat het college aangeeft dat [verzoeker] tekeningen van de te plaatsen kozijnen door een architect kan laten maken, die vervolgens door het college kunnen worden beoordeeld.  [verzoeker] stelt dat hij meerdere architecten heeft benaderd. Zij geven echter aan dat het niet mogelijk is tekeningen van de situatie van voor de werkzaamheden aan de kozijnen op te stellen zonder dat hierbij aannames en interpretaties worden gedaan, omdat er geen bouwtekeningen beschikbaar zijn van het pand. Hierdoor zullen de op te stellen tekeningen geen exacte weergave zijn van de situatie van voor de werkzaamheden. Hij wijst er daarbij ook op dat in de adviezen van de Welstands- en Monumentencommissie en Erfgoed Leiden en Omstreken, waarnaar in het besluit waarbij de last is opgelegd wordt verwezen, niet alleen wordt gesproken over de aanpassing van de kozijnen, maar ook over aanpassingen wat betreft de traditionele glasbevestiging, ornamentiek van onder meer de voordeur, de stijlen van de ramen en de hoogte van de deur. Hij stelt ook dat, anders dan in deze adviezen staat, de neggemaat, de hoofdafmetingen, de onderlinge verhoudingen en vlakverdeling van de kozijnen niet zijn gewijzigd. Daarnaast brengt [verzoeker] naar voren dat ook in het verdere verleden aanpassingen aan de kozijnen zijn verricht. [verzoeker] vreest dat het college de door hem over te leggen tekeningen zal afkeuren omdat deze volgens het college niet de situatie zoals deze was voor de werkzaamheden exact zullen weergeven.
    6.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het voldoende duidelijk is wat de last behelst. De vormgeving moet worden teruggebracht naar de situatie zoals deze was voordat de kozijnen in 2017 werden vervangen. Op basis van de foto’s die bij het constateringsrapport zijn gevoegd, is duidelijk hoe de situatie eruitzag voordat de kozijnen door [verzoeker] werden vervangen, aldus de rechtbank.
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 20 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1316, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    In de omschrijving van de last staat dat [verzoeker] de overtreding kan beëindigen door de betreffende kozijnen te vervangen door kozijnen met dezelfde detaillering, profilering en vormgeving als de vorige kozijnen. Uit het dossier kan echter niet worden opgemaakt hoe deze vorige kozijnen er precies uit hebben gezien. Hoewel op de foto’s die deel uitmaken van het constateringsrapport wel zichtbaar is dat er verschillen zitten in de detaillering en profilering van de huidige kozijnen ten opzichte van de vorige kozijnen, zijn deze foto’s niet duidelijk genoeg om hieruit op te maken hoe de vorige kozijnen er precies uit hebben gezien. Anders dan de rechtbank, is de voorzieningenrechter daarom op voorhand van oordeel dat op grond van deze foto’s niet kan worden vastgesteld hoe de kozijnen er precies uit moeten komen te zien. Het college heeft dit op de zitting ook niet kunnen toelichten. Het college heeft op de zitting en in het verweerschrift gesteld dat, hoewel de gemeente niet beschikt over bouwtekeningen van het pand, vermoedelijk vanwege de stadhuisbrand in 1929, het mogelijk moet zijn om van de laatst vergunde situatie tekeningen te laten maken door een architect met aantoonbare kennis van restauratietechniek. Deze tekeningen moeten vervolgens door het college worden beoordeeld. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is hiermee onvoldoende duidelijk of het college de situatie van vlak voor de aanpassing in 2017 voor ogen heeft. Daarbij is van belang dat [verzoeker] naar voren heeft gebracht dat er gedurende de jaren eerder aanpassingen aan de kozijnen zijn gedaan. Verder is van belang dat het college in het besluit waarbij de last is opgelegd, en die in het besluit op bezwaar is gehandhaafd, voor zijn standpunt over bepaalde verschillen in detaillering tussen de oude en nieuwe situatie, volstaat met een verwijzing naar het advies van Erfgoed Leiden en Omstreken, terwijl [verzoeker] aangeeft dat die verschillen er juist niet zijn. De toelichting die in dit verband op de zitting door een woordvoerder van Erfgoed Leiden en Omstreken is gegeven, heeft daarover ook geen duidelijkheid gegeven, nu daarin naar het oordeel van de voorzieningenrechter vooral werd gesproken over andere aanpassingen dan de aanpassingen aan de kozijnen waar de last op ziet.
    Gelet daarop is het naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voor [verzoeker] niet duidelijk welke herstelmaatregelen hij moet nemen om aan de last te voldoen, zodat het college de last onvoldoende duidelijk heeft omschreven.
    Conclusie
    7.       Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen. Aan de betogen van [verzoeker] die naar voren zijn gebracht over de bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien komt de voorzieningenrechter daarom niet toe.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 5 januari 2021, kenmerk Z/19/1436591, en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 16 maart 2020, kenmerk Z/19/1436591/ H190514;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.496,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan [verzoeker] het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2021
    378-952.