ECLI:NL:RVS:2019:1413, Raad van State, 01-05-2019, 201804796/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2016 heeft het college [appellant], als eigenaar van voormalig [sleepvrachtschip], onder oplegging van een dwangsom van € 12.500,00 per geconstateerde overtreding per twee weken, met een maximum van € 25.000,00, gelast de overtreding van artikel 2.3.1, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) binnen vier weken na de dagtekening van dit besluit te beëindigen door [sleepvrachtschip] te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water dat valt binnen het beheersgebied van het college.

201804796/1/A3.
    Datum uitspraak: 1 mei 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 mei 2018 in zaak nr. 17/1642 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2016 heeft het college [appellant], als eigenaar van voormalig [sleepvrachtschip], onder oplegging van een dwangsom van € 12.500,00 per geconstateerde overtreding per twee weken, met een maximum van € 25.000,00, gelast de overtreding van artikel 2.3.1, eerste lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) binnen vier weken na de dagtekening van dit besluit te beëindigen door [sleepvrachtschip] te verwijderen en verwijderd te houden uit het openbaar water dat valt binnen het beheersgebied van het college.
    Bij besluit van 28 februari 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn opnieuw op vier weken vastgesteld.
    Bij onderscheiden besluiten van 22 mei 2017 en 7 juni 2017 (hierna samen: de invorderingsbesluiten) heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen ten bedrage van in totaal € 25.000,00.
    Bij uitspraak van 30 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 28 februari 2017 ingestelde beroep, dat ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) mede betrekking heeft op de invorderingsbesluiten, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat te Twello, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [sleepvrachtschip] ligt aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de ligplaats) en is eigendom van [appellant] en [belanghebbende]. [appellant] en [belanghebbende] hebben [sleepvrachtschip] begin 2016 overgenomen van [persoon A]. Bij besluit van 21 oktober 2014 heeft het college aan [persoon A] een vergunning verleend, waarmee [persoon A] [sleepvrachtschip] op de ligplaats mocht vervangen door [woonboot] die door [persoon A] eveneens [sleepvrachtschip] wordt genoemd (hierna: [woonboot]). Ten tijde van de besluiten van 14 juli 2016 en 28 februari 2017 lagen [sleepvrachtschip] en [woonboot] naast elkaar op de ligplaats en woonde [persoon A] op [sleepvrachtschip]. Ten tijde van de zitting van de Afdeling was die situatie onveranderd. Bij besluit van 11 december 2017 heeft het college aan [persoon A] een speciale ligplaatsvergunning verleend om als eigenaar van, en met [woonboot] de ligplaats te mogen innemen.
    Procesbelang
    2.    [appellant] heeft in hoger beroep gesteld dat de bevoegdheid van het college om de verbeurde dwangsommen te kunnen invorderen, inmiddels is verjaard. Het college heeft de juistheid van die stelling bevestigd en te kennen gegeven dat geen betaling van verbeurde dwangsommen heeft plaatsgevonden. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] betoogd dat hij toch belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde hoger beroep, voor zover dat op de aan hem opgelegde last ziet, gelet op onder meer zijn belang bij vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3311), geeft de vraag of een veroordeling tot vergoeding van in beroep en hoger beroep gemaakte proceskosten moet worden uitgesproken onvoldoende aanleiding om tot een inhoudelijke beoordeling van de zaak over te gaan. Tijdens de hoorzitting in bezwaar heeft [appellant] echter verzocht om vergoeding van de door hem gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van het door hem tegen het besluit van 28 februari 2017 gemaakte bezwaar. In beroep en hoger beroep is [appellant] opgekomen tegen het niet vergoeden van deze kosten. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die een belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Reeds daarom heeft [appellant] belang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep, voor zover dat ziet op de aan hem opgelegde last. Voor zover het hoger beroep de invorderingsbesluiten betreft, heeft [appellant] geen belang bij een inhoudelijke beoordeling daarvan. De Afdeling zal het hoger beroep in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
    Het hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden, omdat [sleepvrachtschip] legaal een ligplaats in Amsterdam inneemt. In de eerste plaats beroept [appellant] zich op de zogenoemde gedoogrondes 1984 en 1989. In dat kader stelt hij zich op het standpunt dat [sleepvrachtschip] al vanaf begin jaren 80 van de vorige eeuw een ligplaats in het havengebied van Amsterdam inneemt. Om dat standpunt te staven wijst [appellant] op de inhoud van schriftelijke verklaringen van [persoon B] van 8 juni 2018 en 2 juli 2018, de ongedateerde schriftelijke verklaring van [persoon C], alsmede op door de sluis-, brug- en havengelddienst van Amsterdam in de jaren 1983 tot en met 1990 voor [sleepvrachtschip] afgegeven bewijzen van betaling van binnenhavengeld. In de tweede plaats beroept [appellant] zich zonder nadere toelichting op de Oud-schippersregeling Amsterdam. In de derde plaats voert [appellant] aan dat de bij besluit van 21 oktober 2014 aan [persoon A] verleende vervangingsvergunning voorwaardelijk was en dat ten tijde van de besluiten van 14 juli 2016 en 28 februari 2017 niet alle voorwaarden waren vervuld. In de vierde plaats beroept [appellant] zich op de omstandigheid dat hij als eigenaar van [sleepvrachtschip] over het jaar 2017 een aanslagbiljet precariobelasting heeft ontvangen.
    3.1.    Artikel 1.2.7 van de Vob luidt: "Een vergunning of ontheffing wordt uitsluitend verleend aan de eigenaar(s) van de woonboot, vaartuig of object."
    Artikel 2.3.1, eerste lid, luidt: "Het is verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een woonboot ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden."
    3.2.    Gelet op het verhandelde ter zitting, komt het betoog van [appellant] er in de kern op neer dat hij legaal een ligplaats inneemt, omdat hij [sleepvrachtschip] heeft gekocht met ligplaatsvergunning, dan wel als rechtsopvolger aanspraak kan maken op een eerder verleende ligplaatsvergunning en dat daarom geen sprake is van een overtreding van de Vob. Het college heeft echter nimmer ten behoeve van [sleepvrachtschip] een ligplaatsvergunning of ontheffing verleend aan [appellant] of [belanghebbende] op grond van een gedoogregeling of de Oud-Schippersregeling Amsterdam. Ligplaatsvergunningen zijn voorts persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden en gaan derhalve niet door verkoop van een woonboot over van de oude naar de nieuwe eigenaar. De vraag of [appellant] alsnog voor een ligplaatsvergunning in aanmerking kan komen, komt, voor zover opgeworpen, hierna onder 5.1 aan de orde in het kader van het beroep van [appellant] op het bestaan van concreet zicht op legalisatie. Hetgeen [appellant] aanvoert over de aan [persoon A] verleende vervangingsvergunning kan hem niet baten, reeds omdat de rechtbank terecht heeft overwogen dat die vergunning ten tijde van belang in rechte onaantastbaar was geworden. De rechtbank heeft eveneens met juistheid overwogen dat een belastingaanslag geen beslissing is over het recht om al dan niet met [sleepvrachtschip] ligplaats te mogen innemen. Omdat [appellant] heeft gesteld noch aannemelijk heeft gemaakt dat hij of [belanghebbende] ten tijde van de besluiten van 14 juli 2016 en 28 februari 2017 als eigenaar van [sleepvrachtschip] in het bezit was van een krachtens de Vob verleende vergunning om met [sleepvrachtschip] de ligplaats te mogen innemen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] de Vob heeft overtreden.
    Het betoog faalt.
    4.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verworpen. [appellant] voert aan dat hij zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel in eerste aanleg voldoende heeft onderbouwd en dat hij in een nader stuk daarop zal ingaan.
    4.1.    Het betoog faalt, omdat de rechtbank in de aangevallen uitspraak gemotiveerd is ingegaan op hetgeen [appellant] in eerste aanleg bij zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft aangevoerd en [appellant] in hoger beroep heeft nagelaten toe te lichten waarom hij die uitspraak op dat punt weerspreekt.
    5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving had moeten worden afgezien. [appellant] voert daartoe aan dat, gelet op de gedoogronde 1989, sprake is van concreet zicht op legalisatie, dat sprake is van een vreemde juridische constructie die het college zelf in het leven heeft geroepen en dat [sleepvrachtschip] een monumentale status heeft.
    5.1.    Volgens de gedoogronde 1989 kan slechts een ligplaatsvergunning worden verleend ten behoeve van een woonschip dat uiterlijk per 1 januari 1989 permanent in het Havenatlasgebied in Amsterdam aanwezig is geweest. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 25 februari 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA5176, en 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1110). De Afdeling is van oordeel dat [appellant] niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat, gelet op de gedoogronde 1989, sprake is van concreet zicht op legalisatie, reeds omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat [sleepvrachtschip] per 1 januari 1989 permanent in het Havenatlasgebied in Amsterdam aanwezig is geweest. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
    [sleepvrachtschip] is niet opgenomen in een door het college in eerste aanleg overgelegde lijst uit 1992 van schepen in het Havenatlasgebied die op grond van de gedoogronde 1989 voor een ligplaatsvergunning in aanmerking komen. [persoon A] heeft voorts nimmer een aanvraag ingediend voor een ligplaatsvergunning op grond van de gedoogronde 1989. In een aan [persoon A] gerichte brief van de dienst Binnenwaterbeheer Amsterdam van 31 januari 1997 over restitutie van binnenhavengeld staat dat [sleepvrachtschip] sinds 1991 is afgemeerd in de Houthaven. In de hiervoor onder 3 vermelde schriftelijke verklaringen van [persoon B] staat dat [sleepvrachtschip] al lang voor 1 januari 1989 afgemeerd lag in de Houthavens in Amsterdam. In de schriftelijke verklaring van [persoon C] staat dat [sleepvrachtschip] voor 1989 een regelmatige verschijning was in Amsterdam. Uit deze verklaringen, in samenhang bezien, kan niet de conclusie worden getrokken dat [sleepvrachtschip] van 1 januari 1989 tot en met 31 december 1990 in Amsterdam afgemeerd heeft gelegen. Deze conclusie kan evenmin worden getrokken uit de door [appellant] overgelegde bewijzen van betaling van binnenhavengeld, reeds omdat daaruit niet blijkt dat ten behoeve van [sleepvrachtschip] havengeld in Amsterdam is betaald over de periode van 4 januari 1989 tot en met 1 maart 1989.
    5.2.    [appellant] doelt met zijn betoog over een vreemde juridische constructie kennelijk op de door de rechtbank onderschreven opvatting dat het vreemd overkomt dat [persoon A] kennelijk nog immer op [sleepvrachtschip] woont. De Afdeling is van oordeel dat deze overweging van de rechtbank niet afdoet aan het eindoordeel van de rechtbank dat sprake is van een overtreding. De Afdeling merkt nog op dat de bedoelde feitelijke situatie is ontstaan met medewerking van de huidige eigenaren van [sleepvrachtschip]. Over de monumentale status van [sleepvrachtschip] heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat het behoud van [sleepvrachtschip] enkel mogelijk is door verlening van een vergunning voor de ligplaats, zodat het belang van het behoud van de monumentale status niet opweegt tegen het algemene belang dat met handhaving in dit geval is gediend. [appellant] heeft in hoger beroep nagelaten toe te lichten waarom hij die overweging weerspreekt.
    Het betoog faalt.
    6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de omstandigheid dat het college in het besluit van 28 februari 2017 de begunstigingstermijn opnieuw op vier weken heeft vastgesteld, geen grond is gelegen voor het oordeel dat het college het bezwaar gegrond had moeten verklaren. [appellant] voert daartoe aan dat het college het door hem gemaakte bezwaar gegrond had moeten verklaren, omdat het college in het besluit op dat bezwaar een nieuwe begunstigingstermijn heeft vastgesteld.
    6.1.    In het aangevoerde is geen grond gelegen voor het oordeel dat aangevallen overweging van de rechtbank onjuist is.
    Het betoog faalt.
    7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de hoogte van de dwangsommen in redelijkheid heeft kunnen vaststellen en dat het college het mogelijke financiële voordeel dat met de verhuur van [sleepvrachtschip] zou kunnen worden behaald bij zijn motivering over de hoogte van de dwangsommen heeft mogen betrekken. [appellant] voert daarbij aan dat hij in beroep terecht gronden over het ontbreken van beleid ter zake van de hoogte van de dwangsommen heeft opgeworpen en dat [sleepvrachtschip] na oplegging van de last onder dwangsom niet kan worden verhuurd.
    7.1.    Ingevolge artikel 4:82 van de Awb kan ter motivering van een besluit slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel. Dat brengt met zich dat een verwijzing naar een vaste gedragslijn moet worden gemotiveerd, indien beleidsregels ontbreken. De rechtbank heeft vastgesteld dat sprake is van een vaste gedragslijn en dat het college de toepassing daarvan in dit geval heeft gemotiveerd. Voor zover [appellant] de door het college gegeven motivering heeft weersproken, kan dat geen doel treffen, reeds omdat [persoon A] na afloop van de begunstigingstermijn als niet-eigenaar [sleepvrachtschip] is blijven bewonen en [appellant] geen omstandigheden heeft gesteld waaruit blijkt dat het onmogelijk was om in ruil daarvoor huurpenningen te vragen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de hoogte van de dwangsommen in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de opgelegde last.
    Het betoog faalt.
    Conclusies
    8.    Het hoger beroep is niet-ontvankelijk, voor zover dat de invorderingsbesluiten betreft. Voor het overige is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk, voor zover dat de besluiten van 22 mei 2017 en 7 juni 2017 betreft;
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Borman    w.g. Robben
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2019
    610.