ECLI:NL:CBB:2019:44, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-01-2019, 16/1270 en 18/47
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-01-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: randvoorwaardenkorting, mestopslag, art. 3.65 Activiteitenregeling milieubeheer

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 16/1270 en 18/47
      5101
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 januari 2019 in de zaken tussen
    V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. M.A. Mak),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 12 mei 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 9% op de aan appellante voor het jaar 2015 te verlenen rechtstreekse betalingen.
    
    
    
      Bij besluit van 14 november 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Bij besluit van 22 augustus 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het bedrag voor de uitbetaling van betalingsrechten 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling opnieuw vastgesteld naar aanleiding van de vastgestelde randvoorwaardenkorting.
    
    
    
      Bij besluit van 17 november 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is geregistreerd onder zaaknummer 16/1270 en het beroep tegen het bestreden besluit 2 is geregistreerd onder zaaknummer 18/47.
    
    
    
      Verweerder heeft verweerschriften ingediend. 
    
    
    
      Bij brief van 4 oktober 2017 heeft verweerder nadere informatie verstrekt. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      Bij brief van 18 mei 2018 is partijen – kort gezegd – meegedeeld dat de zaken inhoudelijk samenhangen met zaken die bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) aanhangig zijn, dat die zaken op 11 juli 2018 door de Afdeling ter zitting zullen worden behandeld, dat daarna afstemming zal plaatsvinden en dat het streven is om uiterlijk 28 augustus 2018 uitspraak te doen. Bij brief van 30 augustus 2018 is partijen – kort gezegd – meegedeeld dat afstemming met de Afdeling nog niet heeft plaatsgevonden en dat om die reden op 28 augustus 2018 geen uitspraak is gedaan, dat die afstemming medio 2018 zal plaatsvinden en dat partijen daarna op de hoogte worden gesteld over de datum waarop uitspraak wordt gedaan. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Het College gaat uit van het volgende.
    
    
    
      1.1
      Op 4 november 2014 is het bedrijf van appellante door de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid (Omgevingsdienst) gecontroleerd op naleving van de milieuregelgeving. Daarbij is geconstateerd dat de mestplaat voor de opslag van stalmest in gebruik was, maar niet aan de voorwaarden voldeed van artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Geconstateerd is toen dat het uitzakkend vocht naar een put op het terrein vloeide. Deze put mondde via een buis uit op de achterliggende watergang. Daardoor werd het oppervlaktewater verontreinigd met mestvocht. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 7 mei 2015 heeft verweerder appellante medegedeeld dat een korting van 3% wordt toegepast op alle subsidies van het GLB die appellante heeft aangevraagd in 2014.
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de controle op 4 november 2014 heeft appellante op advies van een toezichthouder van het Waterschap Rivierenland (Waterschap) een zeil geplaatst en een grondwal aangelegd om verontreiniging van het water te voorkomen. Op 5 januari 2015 heeft de toezichthouder van het Waterschap geconstateerd dat deze maatregelen waren uitgevoerd. 
      
    
    
      1.4
      De omgevingsdienst heeft de mestopslag op 14 april 2015 weer gecontroleerd. Van die controle is een verslag opgemaakt (verslag). Daarvan maakt deel uit de brief van de Omgevingsdienst van 28 april 2015 aan appellante waarin staat dat tijdens een controle van de Omgevingsdienst op 14 april 2015 is gebleken dat de mestopslag nog altijd niet voldeed aan de voorwaarden van het Activiteitenbesluit. Tijdens die controle heeft appellante aangegeven dat opdracht is gegeven een put aan te leggen om mogelijke verontreiniging uit te sluiten en dat de verwachting is dat de put binnen twee maanden gereed is. Bij brief van 22 juli 2015 heeft de Omgevingsdienst, namens het college van burgemeester en wethouders van Molenwaard, appellante medegedeeld dat bij een hercontrole op 14 juli 2015 is gebleken dat de bepaling, waarvoor naar aanleiding van de controles van 4 november 2014 en 14 april 2015 een termijn werd genoemd, werd nageleefd. 
      
    
    
      2.1
      Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 9% opgelegd wegens herhaalde niet-naleving van artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit in samenhang met artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling). Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder dat besluit gehandhaafd en het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft aan het bestreden besluit 1 ten grondslag gelegd dat appellante op 14 april 2015 niet beschikte over een opslagvoorziening als bedoeld in artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling. De omstandigheid dat het Waterschap bij de hercontrole op 5 januari 2015 geen tekortkoming heeft vastgesteld, doet niet af aan de constatering van de Omgevingsdienst op 14 april 2015. In de brief van de Omgevingsdienst van 28 april 2015 is vermeld welke bepaling niet werd nageleefd. Nu zowel op 4 november 2014 als op 14 april 2015 dezelfde niet-naleving is geconstateerd, is er sprake van een herhaling, hetgeen resulteert in een korting van 9% (3% x 3). 
      
    
    
      2.2
      Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder het bedrag voor de uitbetaling van betalingsrechten 2015 opnieuw vastgesteld naar aanleiding van de vastgestelde randvoorwaardenkorting. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder dat besluit gehandhaafd en het daartegen gerichte bezwaar ongegrond verklaard. 
      
      3. Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld bij het College voor zover dat besluit gebaseerd is op de Uitvoeringsregeling. Voorts heeft appellant bij de rechtbank Den Haag beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1 voor zover dit is gebaseerd op het Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer. De rechtbank Den Haag heeft dit beroep bij uitspraak van 25 augustus 2017 (16/10120) gegrond verklaard. RVO heeft namens Gedeputeerde staten van de Zuid-Holland tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling (201707953/1/A2).
      
      4. Appellante heeft het volgende aangevoerd. 
      
    
    
      4.1
      In de eerste plaats heeft appellante aangevoerd dat het feitelijk onmogelijk was dat het  oppervlaktewater verontreinigd raakte met mestvocht. Het Waterschap heeft het bedrijf eind 2014 bezocht en geadviseerd een zeil te plaatsen en een grondwal aan te leggen. Sinds eind 2014 was de mestopslag en/of de opslag van kuilvoer deugdelijk, op aangeven van de toezichthouder afgedekt met een zeil. Het regenwater werd daardoor afgevangen en kon niet wegstromen in de mestopslag. Er stroomden geen vloeistoffen uit de opslag die een verontreiniging konden veroorzaken. Er is gesproken over de aanleg van een put, maar dit werd niet verplicht gesteld. Evenmin is een termijn gegeven waarbinnen deze moest worden aangelegd. Appellante heeft de (tijdelijke) maatregelen van de afdekking van de mestplaat/kuilvoeropslag laten controleren door het waterschap en tijdens het controlebezoek op 5 januari 2015 is geconstateerd dat de maatregelen afdoende waren uitgevoerd. Dit is uitdrukkelijk gemeld door de medewerker handhaving van het Waterschap. Appellante meent dat zij mocht afgaan op deze aanwijzingen die zij ook heeft nageleefd en dat het opleggen van de korting wegens herhaalde overtreding daarmee in tegenstelling is. 
      
    
    
      4.2
      In de tweede plaats heeft appellante aangevoerd dat het controleverslag waarop het primaire besluit is gebaseerd, onvolledig is en onvoldoende grondslag biedt voor het standpunt dat randvoorwaarden niet zijn nageleefd in 2015. In het controleverslag staat nergens dat er een overtreding is geconstateerd van de regels voor het in gebruik hebben van een opslag van mest/kuilvoer. Verweerder erkent dit gebrek en verwijst in het bestreden besluit 1 weliswaar op een brief van de Omgevingsdienst van 28 april 2015 waarin zou staan welke regels appellante heeft overtreden, maar appellante heeft die brief nimmer ontvangen. 
      
    
    
      4.3
      Ter zitting van het College heeft appellante nog het volgende aangevoerd. Van een overtreding op 4 november 2014 was geen sprake. Paragraaf 3.4.5 van het Activiteitenbesluit, dat gaat over het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen en waarvan artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit onderdeel uitmaakt, is alleen van toepassing op het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen met een totaal volume van meer dan 3 kubieke meter. Op het moment van controle op 4 november 2014 was de mesthoop niet groter dan 3 kubieke meter. Er kan dan ook geen herhaling plaatsvinden in april 2015, zodat niet met 9% kan worden gekort. Bovendien heeft er ook geen overtreding plaatsgevonden op 14 april 2015, omdat op dat moment niet is vastgesteld dat er een grotere mesthoop was dan 3 kubieke meter. Dus ook uit dien hoofde kan er geen herhaling zijn en is de 9% korting ten onrechte opgelegd. Subsidiair verwijst appellante naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag. Volgens appellante is geen sprake van een herhaling, omdat appellante nimmer schriftelijk in kennis is gesteld van de overtreding in november 2014, nu zij die brief niet heeft ontvangen. Voorts heeft appellante onmiddellijk voldaan aan hetgeen de controleur had voorgesteld, namelijk het plaatsen van een zeil en het bestellen van de put. De put kon pas worden aangelegd nadat een tweedehands put was gevonden en de mest was uitgereden. De tweedehands put is kort voor de controle in april 2015 gevonden en kon worden aangelegd in mei/juni 2015. In de periode tot aan het aanleggen van de put is altijd het zeil gebruikt als tussenoplossing. Van een nieuwe of doorgaande overtreding is geen sprake. Er was dan slechts een overtreding in november 2014 die binnen bekwame tijd is hersteld. Belangrijk daarbij is dat het niet de intentie was dat appellante binnen een maand de put moest aanleggen, maar dat gedurende de tussenperiode kon worden volstaan met een zeil, wat ook is gebeurd. De duur van de tussenperiode is niet gedefinieerd en er is ook geen schriftelijke melding gekomen waarin een deadline stond voor het plaatsen van een put.
      
      
        5.	Het College overweegt als volgt.
      
      
    
    
      5.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. In deze bijlage wordt verwezen naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) in samenhang met punt 1.16 van de beheerseisen als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling. Deze bepalingen zijn onder meer uitgewerkt in artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) en artikel 3.65 van de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling). 
      
    
    
      5.2
      Paragraaf 3.4.5. van het Activiteitenbesluit gaat over Opslaan van agrarische bedrijfsstoffen. In artikel 3.45, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is bepaald dat deze paragraaf van toepassing is op het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen met een totaal volume van meer dan 3 kubieke meter. Artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit bepaalt dat bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico alsmede ten behoeve van het voorkomen van de verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam, wordt voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen. In artikel 3.65, eerste lid, van de Activiteitenregeling is bepaald dat ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico en ten behoeve van het voorkomen van de verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen wordt voldaan aan het tweede tot en met negende lid. In het vijfde lid van artikel 3.65 van de Activiteitenregeling is bepaald dat bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen anders dan gedroogde pluimveemest op een vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening vloeistoffen worden opgevangen in een opslagvoorziening die wordt aangelegd overeenkomstig paragraaf 5.5 en de hoofdstukken 6 en 7 van BRL 2342 en de vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening zodanig is aangelegd dat de vloeistof naar deze opslagvoorziening stroomt.
      
    
    
      5.3
      
        In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat het verslag waarop het primaire besluit 1 is gebaseerd, onvolledig is en onvoldoende grondslag biedt voor het standpunt dat randvoorwaarden niet zijn nageleefd in 2015. Het verslag en de daarvan deel uitmakende brief van 28 april 2015 met de bevindingen van de controle van 14 april 2015 en de ter zake opgemaakte “Checklist toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA rapporten 2015” (Checklist) vormen samen het controleverslag in het kader van een randvoorwaardencontrole als bedoeld in artikel 72 van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 
        17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014). Daaruit blijkt dat de controle betrekking had op de verplichting dat de mestopslag en de opslag van kuilvoeder wordt onderhouden zodat geen verontreiniging ontstaat door het weglekken van vloeistoffen met mest en opgeslagen plantaardige materialen. Verweerder heeft het verslag aan appellante ter beschikking gesteld via “Mijn dossier” op de website “mijnrvo.nl” en appellante in de gelegenheid gesteld, van welke gelegenheid zij ook gebruik heeft gemaakt, te reageren op de voorgenomen randvoorwaardenkorting alvorens het primaire besluit 1 te nemen. Voor zover al met appellante moet worden aangenomen dat zij daarbij de brief van 28 april 2015 niet heeft ontvangen, moet worden geoordeeld dat zij in deze procedure voldoende gelegenheid heeft gehad op de bevindingen in die brief te reageren. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder zijn besluitvorming niet mocht baseren op het verslag. 
      
      
    
    
      5.4
      Uit de bevindingen in de brief van 28 april 2015 blijkt dat de mestplaat op 14 april 2015 niet voldeed aan het bepaalde in artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit. De hoeveelheid mest die ten tijde van die controle aanwezig is, is niet doorslaggevend voor de vraag of de desbetreffende bepaling van het Activiteitenbesluit op de gegeven situatie van toepassing is. Bepalend is of de inrichting bestemd is voor grootschalig, bedrijfsmatig gebruik. Het College vindt steun voor deze opvatting in de toelichting bij artikel 3.45 van het Activiteitenbesluit (Staatsblad 2012, 441) waarin is vermeld dat de uitzondering voor het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen met een totaal volume van minder dan 3 kubieke meter is opgenomen “om te voorkomen dat alle kleinschalige (particuliere) opslagen binnen inrichtingen aan bedrijfsmatige eisen zijn gebonden”. Niet is in geschil dat de mestplaat is gebouwd en geschikt is voor bedrijfsmatig gebruik en opslag van meer dan 3 kubieke meter mest. Voorts doet de stelling van appellante dat zich geen daadwerkelijke verontreiniging heeft voorgedaan niet af aan de geconstateerde niet-naleving. Bij de niet-naleving van de hier aan de orde zijnde randvoorwaarde is niet van belang dat zich daadwerkelijk verontreiniging van de bodem of het oppervlaktewater heeft voorgedaan, nu het doel van deze bepaling is om verontreiniging te voorkomen (zie ook de toelichting op artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling in Staatscourant 2012, nr. 21101). Alleen al het niet hebben van de opslagvoorziening die is genoemd in artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling brengt daarom mee dat niet aan deze voorwaarde is voldaan. 
      
    
    
      5.5
      Het College is voorts met verweerder van oordeel dat sprake is van een eerste herhaling van dezelfde niet-naleving van de randvoorwaarde op grond waarvan verweerder de verlaging van 3% terecht heeft vermenigvuldigd met de factor 3 en aldus terecht een korting heeft opgelegd van 9%.  Ingevolge artikel 39, eerste lid, van Gedelegeerde verordening (EU) Nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) wordt, wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, een verlaging toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3 % van het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 worden genoemd. Ingevolge het vierde lid van die bepaling wordt – kort gezegd – de verlaging die voor een niet-naleving overeenkomstig het eerste lid is toegepast, bij de eerste herhaling van dezelfde niet-naleving vermenigvuldigd met de factor drie. Onder een herhaling van een niet-naleving wordt verstaan een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende kalenderjaren geconstateerde niet-naleving van dezelfde eis of norm, mits de begunstigde in kennis is gesteld en, naargelang van het geval, de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet-naleving te beëindigen (artikel 38, eerste lid, van Verordening 640/2014). Vast staat dat er op 4 november 2014 een controle is geweest en dat toen een overtreding van dezelfde voorwaarde is geconstateerd. Daarvoor heeft verweerder bij besluit van 7 mei 2015 korting opgelegd van 3% op alle subsidies van het GLB die appellante heeft aangevraagd in 2014. Appellante heeft die korting toen geaccepteerd. Zij is niet opgekomen tegen dit besluit. Voor zover appellante ter zitting heeft betoogd dat er op 4 november 2014 geen overtreding was omdat niet is vastgesteld dat de mesthoop toen groter was dan 3 kubieke meter zoals bedoeld in artikel 3.45, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, zal het College daaraan voorbijgaan, reeds omdat, zoals hiervoor onder 5.4 is overwogen, dit betoog berust op een verkeerde uitleg van die bepaling. Bij deze controle in 2014 is appellante door de Omgevingsdienst in kennis gesteld van de niet-naleving. Dat dit niet schriftelijk is gebeurd, betekent niet dat niet is voldaan aan artikel 38, eerste lid, van Verordening 640/2014. Niet is gebleken dat appellante niet de mogelijkheid heeft gehad om vóór 14 april 2015, dus in ruim vijf maanden tijd, de nodige maatregelen te nemen om de niet-naleving te beëindigen. De enkele stelling van appellante dat dit niet goed paste in haar bedrijfsvoering, is daartoe onvoldoende. 
      
    
    
      5.6
      Tot slot is het College van oordeel dat appellante aan het door de medewerker handhaving van het Waterschap gegeven advies, niet het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat zij, indien zij dit advies zou opvolgen, zou voldoen aan het bepaalde in artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit en haar ter zake van de niet-naleving ervan door verweerder geen randvoorwaardekorting zou worden opgelegd. Reeds daarom slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. 
      
      6. De conclusie is dat verweerder aan appellante terecht een randvoorwaardenkorting heeft opgelegd van 9%. Verweerder heeft deze korting terecht toegepast op de uitbetaling van de rechtstreekse betalingen 2015. 
      
      7. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. A. Venekamp en mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2019.
    
    
    
      w.g. J.A.M. van den Berk	de griffier is buiten staat deze uitspraak	mede te ondertekenen