ECLI:NL:RBMAA:2004:AR3854, Rechtbank Maastricht, 19-07-2004, AWB  03 / 1259 GEMWT
Rechtbank Maastricht — Uitspraak 
Datum: 2004-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Uitlokking tot straatprostitutie.
        Ook (reguliere) bestuursrechtelijke bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde behoren exclusief toe aan de burgemeester.

RECHTBANK MAASTRICHT
      Reg.nr.: AWB  03 / 1259 GEMWT 
    
    
    
    UITSPRAAK van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken in het geding tussen
    
    A, wonende te B, eiser,
    
    en
    
    het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Heerlen, gevestigd te Heerlen, verweerder.
    
    
      Datum bestreden besluit: 8 juli 2003.
      Kenmerk: 01.21-030150-A/PV.
      Behandeling ter zitting: 10 maart 2004 en 11 juni 2004.
    
    
    
    I.	ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING.
    
    Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 8 juli 2003 - verzonden 17 juli 2003 – heeft verweerder het namens eiser op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediende bezwaarschrift tegen zijn – hieronder nader te duiden – besluit van 24 januari 2003 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd.
    
    Tegen het besluit van 8 juli 2003 is namens eiser bij telefaxbericht van 27 augustus 2003 beroep ingesteld bij deze rechtbank.
    
    De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn op 11 september 2003 aan de gemachtigde van eiser gezonden.
    
    Bij schrijven van 8 december 2003 en 2 februari 2004 heeft verweerder nadere stukken aan de rechtbank doen toekomen.
    
    De in de loop van de procedure aan het dossier toegevoegde stukken zijn in afschrift aan partijen gezonden.
    
    De inhoud van de gedingstukken wordt als hier herhaald en ingelast beschouwd.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 10 maart 2004, alwaar eiser niet is verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. P. Vanderheyden, ambtenaar der gemeente.
    
    Vervolgens is de zaak heropend op de voet van artikel 8:68 van de Awb en is de zaak ter verdere behandeling verwezen naar de meervoudige kamer op grond van artikel 8:10 van de Awb.
    
    Bij schrijven van 6 mei 2004 heeft de rechtbank nadere vragen aan verweerder gesteld.
    
    Het geding is behandeld op 11 juni 2004 ter zitting van de meervoudige kamer, alwaar eiser alsook zijn gemachtigde – wederom zonder kennisgeving – niet zijn verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigden mr. P. Vanderheyden en de heer P. Janssen, ambtenaren der gemeente. 
    
    
    II.	OVERWEGINGEN. 
    
    De rechtbank stelt vast dat de gemeente Heerlen tot voor enkele jaren kampte met een openbare orde probleem veroorzaakt door straatprostitutie. Sinds juni 2000 is een tippelzone aan de rand van de stad geopend waar prostituees met een vergunning hun werk kunnen verrichten. In de rest van de stad is de straatprostitutie ingevolge de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) verboden.
    
    Gebleken is voorts dat door een relatief klein groepje (aan harddrugs) verslaafde vrouwen toch nog wordt getippeld in de buurt van het station. Alle door de gemeente getroffen maatregelen hebben geen einde aan deze overlast kunnen maken. Verweerder heeft daarom op 22 oktober 2002 beleidsregels vastgesteld, opdat per 1 januari 2003 onder andere een stringentere handhaving van het in artikel 3.3.2.1, tweede lid, van de APV opgenomen verbod van het uitlokken tot prostitutie mogelijk is door middel van het nemen van dwangsombeschikkingen. Verweerder heeft voorts de bevoegdheid tot het ter zake aanzeggen van een dwangsom gemandateerd aan de burgemeester, met de mogelijkheid tot submandaat aan het bureauhoofd Openbare Orde en Veiligheid. Ook heeft verweerder op 22 oktober 2002 alle politiefunctionarissen van de Basiseenheid Heerlen-centrum aangewezen als toezichthouders in de zin van artikel 5:11 van de Awb inzake de bestuursrechtelijke handhaving van de artikelen 3.3.2.1. en 3.3.2.2. van de APV. 
    
    Vervolgens is de rechtbank gebleken uit een proces-verbaal van waarneming, opgemaakt door een toezichthouder – tevens politiefunctionaris, werkzaam bij de Basiseenheid Heerlen-Centrum te Heerlen – dat eiser op 19 januari 2003 op de parkeerplaats aan de Spoorwegsingel een voor deze toezichthouder bekende prostituee heeft benaderd en aangesproken. Vervolgens blijkt uit dit proces-verbaal dat eiser deze prostituee in zijn auto heeft laten plaatsnemen en samen met haar is vertrokken.
    
    Dit proces-verbaal is voor de burgemeester van Heerlen (in beslismandaat) aanleiding geweest om bij besluit van 24 januari 2003 over te gaan tot het opleggen aan eiser van een dwangsom van € 250,00 voor elke volgende keer dat hij zich schuldig maakt aan een overtreding van het in artikel 3.3.2.1, tweede lid, van de APV geregelde verbod (uitlokken tot prostitutie).
    
    Eiser heeft zich met dit besluit niet kunnen verenigen en heeft hiertegen op 7 maart 2003 een inleidend bezwaarschrift doen indienen bij verweerder. Bij schrijven van 17 april 2003 heeft de gemachtigde van eiser de gronden van bezwaar nader aangevuld.
    
    Verweerder heeft eiser in de gelegenheid gesteld zijn bezwaarschrift tijdens een op 13 mei 2003 gehouden hoorzitting als bedoeld in artikel 7:5 van de Awb nader te doen toelichten, van welke gelegenheid eiser en zijn gemachtigde gebruik hebben gemaakt.
    
    Vervolgens heeft verweerder het thans bestreden besluit genomen, zoals vermeld in rubriek I. 
    
    In dit geding zal de rechtbank hebben te beoordelen of verweerder het besluit van 8 juli 2003 terecht en op goede gronden heeft genomen.
    
    Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. Op basis van het tweede lid van voornoemd artikel wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. Het derde lid van voornoemd artikel bepaalt dat de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang evenwel wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert. 
    
    
      Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
      Ingevolge het tweede lid van dit artikel strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
      Ingevolge het vierde lid van dit artikel stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Artikel 5:32, vierde lid, van de Awb bepaalt voorts onder meer dat het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    
    
      Ingevolge artikel 3.3.2.1, tweede lid, van de APV is het verboden ‘op of aan een weg of een gedeelte van een weg anders dan op een straatprostitutielocatie als bedoeld in artikel 3.3.1.1, sub b, gedurende de uren daarbij vastgesteld, door houding, woord, gebaar of op andere wijze, handelingen te verrichten waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat deze worden verricht om een ander tot prostitutie aan te lokken of daartoe uit te nodigen.’
      Niet in geschil is dat de Spoorwegsingel niet is aangewezen als straatprostitutielocatie. 
    
    
    Gelet op de bewoordingen van het besluit in primo van 24 januari 2003 en het thans bestreden besluit van 8 juli 2003, heeft de burgemeester (in beslismandaat) respectievelijk verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd teneinde een herhalen van het hierboven genoemde verbod van artikel 3.3.2.1, tweede lid, van de APV te voorkomen.
    
    De rechtbank merkt allereerst op dat handhaving van voornoemd verbod van artikel 3.3.2.1, tweede lid, van de APV dient te worden gezien als handhaving van de openbare orde, nu door straatprostitutie overlast wordt ondervonden en het woon- en leefklimaat wordt aangetast. Dat is ook in diverse gedingstukken aangegeven en verweerder heeft eveneens ter zitting aangegeven dat de handhaving van de openbare orde in casu in het geding is. De rechtbank deelt dat standpunt, ook al staat de onderhavige materie in de APV niet in het hoofdstuk over openbare orde.
    
    
      De rechtbank is voorts van oordeel dat ingevolge artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet de burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde en dat in het stelsel van de Gemeentewet de bestuursbevoegdheden tot handhaving van de openbare orde exclusief bij de burgemeester zijn gelegd. 
      De rechtbank verwijst dienaangaande naar de kamerstukken (Nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenten (Gemeentewet), Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 19 403, nr. 10, p. 89) waarin het navolgende is opgenomen:
      “De burgemeester is, met uitsluiting van andere organen, door de wet aangewezen als het gemeentelijke orgaan dat toeziet op de handhaving van het niveau van orde en rust in het openbare leven, zoals dit door de formele wetgever en gemeenteraad in normencomplexen tot uitdrukking is gebracht.” 
      Steun voor deze opvatting vindt de rechtbank ook in de uitspraak van de president van de rechtbank  Roermond van 31 juli 2000 (LJN-nummer: AA6876), waar sprake is van het met toepassing van bestuursdwang handhaven van de openbare orde en de burgemeester daarvoor exclusief bevoegd wordt geacht als uitvoerend bestuursorgaan. 
      De rechtbank is van oordeel dat ter handhaving van de openbare orde niet alleen de bevoegdheden zoals aangegeven in artikel 172, tweede en derde lid, van de Gemeentewet exclusief aan de burgemeester toebehoren, maar dat dat ook voor de (reguliere) bestuursrechtelijke bevoegdheden (zoals bestuursdwang en dwangsom) ter handhaving van de openbare orde het geval is.
    
    
    Gelet op het vorenstaande, komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder in het onderhavige geval niet bevoegd was om met het opleggen van een dwangsom handhavend op te treden. Een en ander heeft naar dezerzijds oordeel tot gevolg dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Het beroep van eiser is dan ook gegrond.
    
    De rechtbank ziet echter aanleiding na te gaan of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    Van de zijde van verweerder is ter zitting namelijk een schriftelijke verklaring van de burgemeester van de gemeente Heerlen overgelegd, waarin deze – kort gezegd – verklaart dat hij exact dezelfde besluiten zou hebben genomen als verweerder. Verweerder en de burgemeester hebben de rechtbank, voor zover die tot het oordeel mocht komen dat verweerder niet bevoegd is in dezen, verzocht om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
    
    
      De rechtbank is voorts op de hieronder aangegeven gronden van oordeel dat het besluit, hoewel onbevoegd genomen, wat de inhoud betreft de rechterlijke toets kan doorstaan.
      De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.
    
    
    Het nemen van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom is een bevoegdheid, geen verplichting van een bestuursorgaan. Volgens vaste jurisprudentie is het behoudens bijzondere omstandigheden noch onjuist noch onredelijk te achten dat een bestuursorgaan in een geval waarin is gehandeld in strijd met een wettelijk voorschrift en deze handeling niet kan worden gelegaliseerd, in het belang van de handhaving van wettelijke voorschriften en het voorkomen van precedentwerking van deze bevoegdheid gebruik maakt.
    
    
      De rechtbank is op basis van de voorhanden zijnde gedingstukken, met name het proces-verbaal van toezichthouder/brigadier van politie J. Couvee, opgemaakt op 20 februari 2003, van oordeel dat eiser op 19 januari 2003 een overtreding als bedoeld in artikel 3.3.2.1, tweede lid, van de APV (uitlokking van prostitutie) heeft begaan. Eiser heeft naar dezerzijds oordeel op laatstgenoemde datum een bij de politie bekende prostituee benaderd en haar in zijn voertuig meegenomen. Uit de afgelegde verklaring van de betreffende prostituee blijkt dat eiser met haar een seksuele handeling heeft willen verrichten. De rechtbank acht de ontkennende verklaring van eiser ongeloofwaardig.       
      Nu eiser in strijd met het bepaalde in artikel 3.3.2.1, tweede lid, van de APV heeft gehandeld, komt het (bevoegde) bestuursorgaan dan ook de bevoegdheid toe, teneinde herhaling van de overtreding te voorkomen, een last onder dwangsom op te leggen.
    
    
    
      Voor zover van de zijde van eiser is aangevoerd dat de beleidsregel, waarbij handhaving van het in de APV opgenomen tippelverbod middels het nemen van dwangsommen is geregeld, in strijd is met het beginsel van presumptie van onschuld, neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verder te noemen: EVRM) en artikel 14, tweede lid, van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, overweegt de rechtbank – evenals verweerder – dat de onschuldpresumptie in het stelsel van de bestuursrechtelijke handhaving, zoals die in casu in het geding is, geen betekenis toekomt. 
      Deze grief kan derhalve niet slagen.
    
    
    
      De rechtbank verwerpt de grief van eiser dat artikel 3.3.2.1, tweede lid, van de APV zijn persoonlijke levenssfeer beperkt en daardoor strijdig is met artikel 8 van het EVRM en overweegt daartoe het volgende.
      Artikel 8, tweede lid, van het EVRM staat het openbaar gezag toe zich te mengen in het privéleven van de burger voor zover dit bij de wet en in een democratische samenleving nodig is in het belang van onder meer de openbare veiligheid, het voorkomen van strafbare feiten en de bescherming van rechten en vrijheden van anderen.
      Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Grondwet is het mogelijk dat beperkingen van de persoonlijke levenssfeer worden gesteld bij of krachtens de wet. De gemeenteraad is krachtens de artikelen 147 en 149 van de Gemeentewet bevoegd verordeningen te maken die hij in het belang van de gemeente nodig acht. De gemeenteraad heeft op basis van artikel 108 van de Gemeentewet inzake de huishouding van de gemeente de bevoegdheid om dergelijke beperkingen van de persoonlijke levenssfeer te stellen.  
      Artikel 8, tweede lid, EVRM en artikel 10 van de Grondwet staan naar het oordeel van de rechtbank toe dat de gemeenteraad van Heerlen prostitutie reguleert zoals hij heeft gedaan ter voorkoming van overlast voor omwonenden, ook al beperken deze regels de persoonlijke levenssfeer.
      Deze grief kan derhalve niet slagen.
    
    
    
      De rechtbank acht geen termen aanwezig voor het oordeel dat het bestuursorgaan het belang bij handhaving van wettelijke voorschriften en het voorkomen van precedentwerking niet zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van eiser.
      Voorts is er met betrekking tot voormelde overtreding evenmin kunnen blijken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het bestuursorgaan van handhavend optreden had dienen af te zien.
    
    
    Geoordeeld moet daarom worden dat het bestuursorgaan na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid de in het bestreden besluit genoemde last heeft kunnen opleggen. Deze last is voorts voldoende duidelijk geformuleerd, in die zin dat concreet is omschreven welke maatregel(en) door eiser getroffen moet(en) worden teneinde het verbeuren van deze dwangsom te voorkomen. Ook de hoogte van de dwangsom is niet onredelijk te achten. 
    
    
      De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten, die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. 
      Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). 
      De rechtbank kent ter zake 1 punt met een waarde van € 322,-- toe voor de indiening van het beroepschrift en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1). 
      Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 1 x € 322,-- x 1 = € 322,--.
      Nu aan eiser ter zake van het beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, dient het bedrag van de kosten ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden betaald aan de griffier van deze rechtbank.
    
    
    Op grond van de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
    
    
    III. 	BESLISSING.
    
    De rechtbank Maastricht:
    
    1.	verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    2.	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
    
    3.	bepaalt dat aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 116,-- wordt vergoed door de gemeente Heerlen;
    
    4.	veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op € 322,-- (wegens de kosten van rechtsbijstand), te betalen door de gemeente Heerlen aan de griffier van de rechtbank Maastricht.
    
    
    
      Aldus gedaan door mrs. R.J.G.H. Seerden, J.N.F. Sleddens en M.C.A.E. van Binnebeke in tegenwoordigheid van mr. D.H.J. Laeven als griffier en in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2004
      door mr. Seerden voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
    
    
    
    w.g. D. Laeven				w.g. Seerden
    
    
    
    
      			Voor eensluidend afschrift,
      				de griffier,
    
    
    
    
    Verzonden: 19 juli 2004
    
    
    
    
      Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA
      ’s-Gravenhage. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
      Indien hoger beroep is ingesteld kan ingevolge het bepaalde in artikel 39 van de Wet op de Raad van State juncto artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht de Voorzitter van de Afdeling bestuurs-rechtspraak op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.