ECLI:NL:RVS:2009:BJ4384, Raad van State, 24-07-2009, 200803358/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Prejudiciële vraag / Associatiebesluit 1/80 / standstill-bepaling / aanscherping beleid na eerdere versoepeling
        Anderzijds heeft het Hof in punt 53 van het door de vreemdeling ingeroepen arrest Derin en in onder meer punt 34 van het arrest van 29 januari 2009 in zaak nr. C-19/08 (JV 2009/166) overwogen dat voor de uitleg van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.
        Uit de punten 77, 79, 80, 90 en 91 van het arrest Abatay e.a., in onderlinge samenhang gelezen, zou kunnen worden afgeleid dat de doelstelling van besluit nr. 1/80 daarin is gelegen om het vrije verkeer van werknemers geleidelijk te verwezenlijken en dat dit besluit vooral is gericht op de geleidelijke integratie van Turkse werknemers in een lidstaat door middel van het verrichten van legale arbeid. Binnen de context van de bepalingen van dit besluit die betrekking hebben op het vrij verkeer van werknemers, heeft artikel 13 tot doel de toegang tot de arbeidsmarkt te beschermen van Turkse werknemers die nog geen vrije toegang tot de arbeidsmarkt ingevolge artikel 6 van dat besluit hebben, door gunstige voorwaarden te scheppen voor de geleidelijke invoering van het vrije verkeer van werknemers door de nationale autoriteiten te verbieden nieuwe belemmeringen voor die vrijheid op te werpen, teneinde de geleidelijke verwezenlijking daarvan niet te bemoeilijken.
        Gegeven deze opzet en doelstelling, is niet uitgesloten dat het terugkomen op een na 1 december 1980 ingetreden versoepeling niet verenigbaar is met artikel 13 van besluit nr. 1/80. Omdat deze versoepeling van de op 1 december 1980 geldende bepaling geacht kan worden een gunstiger voorwaarde te scheppen voor de geleidelijke verwezenlijking van het vrij verkeer van werknemers, zou kunnen worden gesteld dat het afschaffen daarvan niet bijdraagt aan deze verwezenlijking, maar deze veeleer bemoeilijkt.
        Gelet op hetgeen hiervoor, met name onder 2.12.6., is overwogen, is niet buiten tot prejudiciële verwijzing nopende twijfel of artikel 13 van besluit nr. 1/80 van toepassing is op een aanscherping van een na 1 december 1980 ingetreden versoepeling van de beleidsregel, indien deze aanscherping geen verslechtering ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende beleidsregel behelst. De Afdeling ziet daarom aanleiding het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vraag: 
      
      
      Moet artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus worden uitgelegd dat onder een nieuwe beperking in de zin van die bepaling mede dient te worden verstaan een aanscherping ten opzichte van een na 1 december 1980 in werking getreden bepaling, die een versoepeling inhield van de op 1 december 1980 geldende bepaling, indien deze aanscherping geen verslechtering ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende bepaling behelst?

200803358/1/V3.
      Datum uitspraak: 24 juli 2009
    
    
    
    
      Raad van State
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    Verwijzingsuitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de staatssecretaris van Justitie,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage van 31 maart 2008 in zaak nr. 07/13422 in het geding tussen:
    
    [de vreemdeling]
    
    en
    
    de staatssecretaris van Justitie.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 september 2006 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de minister) aanvragen van [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) om wijziging van de beperking van een aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd en om verlenging van de geldigheidsduur van deze verblijfsvergunning afgewezen en deze verblijfsvergunning ingetrokken.
    
    Bij besluit van 13 maart 2007 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Bij uitspraak van 31 maart 2008, verzonden op 3 april 2008, heeft de rechtbank ’s Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 6 mei 2008, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2009, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, bijgestaan door mr. E. Köse, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen. De zaak is ter zitting tegelijkertijd behandeld met zaak nr. 200804679/1/V3.
    
    Bij brieven van 24 juni 2009 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat het onderzoek is heropend en dat zij voornemens is het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een voor te leggen vraag. De tekst van deze vraag was in concept bijgevoegd.
    
    Bij brieven van 6 juli 2009 en 7 juli 2009 hebben de vreemdeling en de staatssecretaris een reactie gegeven. 
    
    
    2. Overwegingen
    
    
      Wettelijk kader
      2.1. Op 12 september 1963 is een overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap (hierna: de Gemeenschap) en de Republiek Turkije, ondertekend. Deze is namens die Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap (hierna: de Raad) van 23 december 1963 (PB 1964, 217) (hierna: de Associatieovereenkomst).
    
    
    Ingevolge artikel 6 van de Associatieovereenkomst verenigen de Overeenkomstsluitende Partijen zich in een Associatieraad, die handelt binnen de grenzen van de hem door de Overeenkomst verleende bevoegdheden, teneinde de toepassing en de geleidelijke ontwikkeling van de associatieregeling te verzekeren.
    
    Ingevolge artikel 12 komen de Overeenkomstsluitende Partijen overeen zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 (thans: 39, 40 en 41) van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), teneinde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.
    
    Op 23 november 1970 is een Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst (hierna: het Aanvullend Protocol) ondertekend. Het is namens de Gemeenschap gesloten, goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293).
    
    Ingevolge artikel 36 van het Aanvullend Protocol, voor zover thans van belang, wordt het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geleidelijk tot stand gebracht overeenkomstig de in artikel 12 van de Associatieovereenkomst neergelegde beginselen. De hiertoe nodige regels worden door de Associatieraad bepaald.
    
    Ingevolge artikel 41, eerste lid, voeren de Overeenkomstsluitende Partijen onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.
    
    De Associatieraad heeft krachtens artikel 12 van de Associatieovereenkomst en artikel 36 van het Aanvullend Protocol op 20 december 1976 besluit nr. 2/76 genomen, dat volgens artikel 1 daarvan bedoeld is als een eerste stap op weg naar de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije. Op 19 september 1980 heeft de Associatieraad besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: besluit nr. 1/80) genomen. Dit besluit dient er volgens de derde overweging van de considerans toe om op sociaal gebied de regeling voor werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling die is ingevoerd bij voormeld besluit nr. 2/76.
    
    Ingevolge artikel 13 van besluit nr. 1/80, geplaatst in Hoofdstuk II, mogen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.
    
    Ingevolge artikel 16 zijn de bepalingen van Hoofdstuk II van besluit nr. 1/80 met ingang van 1 december 1980 van toepassing.
    
    Op 1 december 1980 waren de toelating en het verblijf van vreemdelingen in Nederland geregeld in de Vreemdelingenwet (Stb. 1965, 40; hierna: de Vw (oud)), in werking getreden op 1 januari 1967. 
    
    Ingevolge artikel 11, vijfde lid, van die wet, zoals die bepaling op 1 december 1980 luidde, kan het verlenen van een vergunning tot verblijf, alsmede het verlengen van de geldigheidsduur daarvan, worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend.
    
    De staatssecretaris heeft in de Vreemdelingencirculaire 1966 (hierna: de Vc 1966) uiteengezet hoe hij van de hem bij de Vw (oud) en het destijds geldende Vreemdelingenbesluit (hierna: het Vb (oud)) verleende bevoegdheden gebruik zal maken.
    
    
      Op 1 april 2001 is de Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000, Stb. 2000, 495; hierna: de Vw 2000) in werking getreden, die nadien enkele malen is gewijzigd. Op 1 april 2001 is tevens het krachtens die wet vastgestelde Vreemdelingenbesluit 2000 (Stb. 2000, 497; hierna: het Vb 2000) in werking getreden.
      In de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) heeft de staatssecretaris uiteengezet, hoe hij van de hem bij de Vw 2000 en het Vb 2000 verleende bevoegdheden gebruik zal maken. 
    
    
    Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder g, van de Vw 2000, kan een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd worden afgewezen, indien de vreemdeling niet voldoet aan de beperking, verband houdende met het doel waarvoor hij in Nederland wil verblijven.
    
    Ingevolge artikel 16a, eerste lid, voor zover thans van belang, kan een aanvraag tot het wijzigen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd worden afgewezen op gronden, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onder b tot en met g.
    
    Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder f, voor zover thans van belang, kan een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd worden afgewezen, indien niet wordt voldaan aan de beperking waaronder de vergunning is verleend.
    
    Ingevolge artikel 19, voor zover thans van belang, kan de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd worden ingetrokken op de grond bedoeld in artikel 18, eerste lid, aanhef en onder f. 
    
    Ingevolge artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000, voor zover thans van belang, kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd voor voortgezet verblijf, worden verleend aan de vreemdeling die drie jaar in Nederland verblijft als houder van een verblijfsvergunning voor gezinshereniging of gezinsvorming.
    
    Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan de verblijfsvergunning worden verleend, indien in de in het eerste lid bedoelde periode is voldaan aan de voorwaarden voor het verlengen van de geldigheidsduur van de oorspronkelijke verblijfsvergunning.
    
    Ingevolge artikel 3.52 kan in andere gevallen dan genoemd in artikel 3.51 de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000, onder een beperking verband houdend met voortgezet verblijf worden verleend aan de vreemdeling die rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e dan wel l, van de Vw 2000 heeft gehad en van wie naar het oordeel van Onze Minister wegens bijzondere individuele omstandigheden niet gevergd kan worden dat hij Nederland verlaat. 
    
    
      Feiten
      2.2. De vreemdeling is op [datum] 1976 geboren en heeft de Turkse nationaliteit. Hij is op [datum] 2001 te [plaats] in Turkije in het huwelijk getreden met [echtgenote] (hierna: de echtgenote), geboren op [datum]1983, van Nederlandse nationaliteit.  
      Op 21 mei 2002 is de vreemdeling in het bezit van een machtiging tot voorlopig verblijf Nederland binnengekomen. Bij besluit van 19 november 2002 is aan hem met ingang van 22 mei 2002 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor verblijf bij echtgenote verleend. Op 3 juni 2003 is de geldigheidsduur van deze verblijfsvergunning verlengd tot 24 september 2006.
      Het huwelijk tussen de vreemdeling en de echtgenote is op 12 april 2004 feitelijk verbroken en is op 30 december 2004 door echtscheiding ontbonden.
    
    
    Op 30 december 2005 en 7 juni 2006 heeft de vreemdeling aanvragen ingediend om wijziging van de beperking 'voor verblijf bij echtgenote' in 'het verrichten van arbeid in loondienst' en om verlenging van de geldigheidsduur van de aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd.
    
    
      Besluiten
      2.3. Bij besluit van 4 september 2006 heeft de minister deze aanvragen afgewezen. De minister heeft zich daartoe op het standpunt gesteld dat, nu het huwelijk tussen de vreemdeling en de echtgenote op 12 april 2004 feitelijk is verbroken, de vreemdeling met ingang van deze datum niet meer voldoet aan de beperking waaronder de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd is verleend, namelijk verblijf bij echtgenote. Daarom bestaat aanleiding om de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van de aan hem verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd af te wijzen en deze verblijfsvergunning met ingang van 12 april 2004 in te trekken.
      De vreemdeling heeft onvoldoende aangetoond dat hij tussen 22 mei 2002 en 12 april 2004, de periode waarin sprake is geweest van een niet-omstreden verblijfsrecht, één jaar onafgebroken bij dezelfde werkgever heeft gewerkt, deze werkgever nog ten minste één jaar werk had voor de vreemdeling en hij hetzelfde beroep heeft uitgeoefend. Gelet hierop kan de vreemdeling voor de door hem na 12 april 2004 verrichte werkzaamheden niet in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het verrichten van arbeid in loondienst op grond van besluit nr. 1/80. Nu met deze werkzaamheden evenmin een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend, bestaat ook naar nationaal recht geen aanleiding voor wijziging van de aan de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verbonden beperking, aldus de minister.
    
    
    
      2.4. In het tegen dit besluit gemaakte bezwaar heeft de vreemdeling gesteld, zakelijk weergegeven, dat op 1 december 1980, de datum waarop de bepalingen van Hoofdstuk II van besluit nr. 1/80 van toepassing zijn, niet het vereiste gold dat het huwelijk op grond waarvan verblijf werd toegestaan, vóór de ontbinding of ontwrichting ten minste drie jaar had standgehouden, voordat een vreemdeling in aanmerking kon komen voor een zelfstandige verblijfsvergunning.
      In het besluit op bezwaar van 13 maart 2007 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat, anders dan de vreemdeling heeft betoogd, ook in 1980 het vereiste gold dat het huwelijk op grond waarvan verblijf werd toegestaan, vóór de ontbinding of ontwrichting ten minste drie jaar had standgehouden, voordat een vreemdeling in aanmerking kon komen voor een zelfstandige verblijfsvergunning. Daarom is geen sprake van een nieuwe beperking als bedoeld in artikel 13 van besluit nr. 1/80.
    
    
    
      Aangevallen uitspraak
      2.5. In de uitspraak van 31 maart 2008 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, overwogen dat een aanscherping van het beleid, na een eerdere versoepeling daarvan in 1985, een nieuwe beperking is in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80, die in situaties waarin deze bepaling van toepassing is, buiten toepassing dient te worden gelaten. De rechtbank heeft daartoe verwezen naar het arrest van het Hof van 20 september 2007 in zaak C-16/05 (Jurispr. blz. I-7415; JV 2007/494; hierna: het arrest Tum & Dari) en de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2008 in zaak nr. 200409217/1-A (www.raadvanstate.nl), waarin ten aanzien van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst eenzelfde redenering is gevolgd. De rechtbank heeft er daarbij op gewezen dat het Hof in zijn arrest van 21 oktober 2003 in gevoegde zaken C-317/01 en C-369/01 (Jurispr. blz. I-12301; JV 2007/494; hierna: het arrest Abatay e.a.) heeft overwogen dat de aan artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol gegeven uitleg ook voor artikel 13 van besluit nr. 1/80 heeft te gelden.
    
    
    
      Grief
      2.6. In de enige grief klaagt de staatssecretaris, voor zover thans van belang, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat de aan haar voorgelegde kwestie, een vermeende versoepeling gevolgd door een vermeende aanscherping, een zuivere beleidskwestie behelst en daarom, anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2008, geen verband houdt met de door de daartoe bevoegde nationaal rechterlijke instantie gegeven uitleg van de op 1 december 1980 geldende wettelijke voorschriften en dat uit de punten 53 en 55 van het arrest Tum & Dari kan worden afgeleid dat de op 1 december 1980 geldende regeling en niet een na die datum geldende regeling bepalend is. Evenmin heeft de rechtbank onderkend dat steeds hoofdregel is geweest dat een vreemdeling alleen dan voor voortgezet verblijf na verbreking van het huwelijk in aanmerking kon komen, indien het huwelijk ten minste drie jaar had standgehouden. Nu het huwelijk feitelijk geen drie jaar heeft standgehouden, zou de vreemdeling, ook op 1 december 1980 of in 1985, niet in aanmerking zijn gekomen voor voortgezet verblijf, aldus de staatssecretaris.
    
    
    
      Beoordeling
      2.7. De grief komt er in wezen op neer dat geen sprake is van een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80, omdat de op 1 december 1980 geldende beleidsregel over voortgezet verblijf na verbreking huwelijk noch in 1985 noch ten tijde van het besluit van 13 maart 2007 is gewijzigd. Voor zover dat al anders is, is artikel 13 van besluit nr. 1/80 niet van toepassing op een aanscherping van een na 1 december 1980 ingetreden versoepeling van de beleidsregel, nu deze aanscherping geen verslechtering behelst ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende beleidsregel.
    
    
    2.8. Voordat aan een beoordeling van de bestreden overweging van de aangevallen uitspraak aan de hand van de daartegen gerichte grief kan worden toegekomen, dient voor een beter begrip van deze overweging en grief, de inhoud van de beleidsregel over voortgezet verblijf na verbreking huwelijk op 1 december 1980, in, naar gesteld, 1985 en op 13 maart 2007 te worden vastgesteld.
    
    
      De beleidsregel op 1 december 1980
      2.8.1. Op 1 december 1980 waren de beleidsregels, waarin uiteen is gezet hoe van de Vw (oud) en het Vb (oud) verleende bevoegdheden gebruik zal worden gemaakt, neergelegd in de Vc 1966.
      Partijen hebben in beroep noch in hoger beroep een weergave van de op 1 december 1980 geldende beleidsregel over voortgezet verblijf na verbreking huwelijk overgelegd. De Afdeling heeft evenmin een dergelijke weergave kunnen achterhalen. Niettemin kan uit de wel door partijen overgelegde stukken en de door de Afdeling achterhaalde stukken in elk geval de inhoud van deze beleidsregel worden afgeleid.
    
    
    2.8.1.1. Bij circulaire van 26 juni 1979 met kenmerk AJZ 4984-E3677 wordt namens de staatssecretaris, voor zover thans van belang, als volgt bericht:
    
    'Hierbij doe ik u toekomen het persbericht aangaande het verschijnen van een notitie inzake het vreemdelingenbeleid, welke heden door de Staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is aangeboden. In verband met de daarin aangekondigde wijzigingen in het vreemdelingenbeleid zullen de in de Vreemdelingencirculaire vervatte voorschriften en richtlijnen zo spoedig mogelijk worden gewijzigd of aangevuld. In afwachting daarvan verzoek ik u alreeds te handelen in overeenstemming met het navolgende:
    
    
      1. Gezinshereniging
      [….]
      d. Positie na verbreking (huwelijks-)relatie
      Aan vreemdelingen, die worden toegelaten in het kader van […] gezinshereniging of in verband met een huwelijk of relatie met een Nederlandse man of vrouw […], dient in eerste instantie een vergunning tot verblijf te worden verleend onder de beperking "voor verblijf bij echtgenoot c.q. bij ….(naam relatie)" [….].
      Voor zover deze vreemdelingen niet na één jaar wettig verblijf in 	aanmerking komen voor verblijf op grondslag van artikel 10, tweede lid, van de Vw jo. artikel 47 Vb kan aan hen na drie jaar ononderbroken verblijf een zelfstandige vergunning tot verblijf worden verleend, dat wil zeggen dat de beperking verband houdende met het verblijf bij de echtgeno(o)t(e) c.q. relatie geacht moet worden te zijn vervallen.
    
    
    
      Indien het huwelijk feitelijk of juridisch ontbonden wordt of de relatie beëindigd wordt na drie jaar ononderbroken legaal verblijf hier te lande, zal op de enkele grond van dit feit verblijfsbeëindiging niet zijn toegestaan. Dit geldt zowel voor vreemdelingen die reeds in het bezit waren gesteld van een zelfstandige verblijfstitel in bovenbedoelde zin, als voor hen die in het bezit waren gesteld van een verblijfsdocument C (verblijf voor onbepaalde duur - art. 10, tweede lid,van de Vw). Laatstbedoelde vreemdelingen zullen alsdan in aanmerking kunnen komen voor de afgifte van een zelfstandige vergunning tot verblijf c.q. vergunning tot vestiging (na vijf jaar hoofdverblijf).
      […]'
    
    
    2.8.1.2. Naar aanleiding van op 30 september 1980 gestelde vragen van een lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, antwoordt de staatssecretaris, voor zover thans van belang, op 11 november 1980 als volgt (Aanhangsel Handelingen II, 1980-1981, nr. 227):
    
    'Uitgangspunt van het beleid is, dat wanneer tijdens de eerste drie jaar van het verblijf in Nederland het huwelijk feitelijk of juridisch wordt ontbonden, het verblijf dient te worden beëindigd van degene - dit kan zowel de man als de vrouw zijn - die beschikt over een vergunning tot verblijf onder de beperking «voor verblijf bij echtgeno(o)t(e)». In individuele gevallen kunnen zich echter zodanige klemmende redenen van humanitaire aard voordoen, dat het verblijf van de betrokken vreemdeling - ook al is er nog geen sprake van een verblijf van drie jaar in ons land - in Nederland behoort te worden aanvaard. Onder klemmende redenen van humanitaire aard kan ook worden verstaan een situatie waarin terugkeer naar het eigen land redelijkerwijze niet kan worden gevergd. Dit wordt mijnerzijds getoetst aan de individuele omstandigheden, zoals de situatie ten aanzien 	van alleenstaande vrouwen in het land van herkomst, de maatschappelijke positie van de betrokkene en het antwoord op de vraag of in het land van herkomst een aanvaardbaar te achten opvang aanwezig is.'
    
    2.8.1.3. Bij circulaire van 31 juli 1981 met kenmerk AJZ 1334/E-633-A-375 wordt namens de minister van Justitie, voor zover thans van belang, als volgt bericht:
    
    
      'Ik doe u hierbij toekomen:
      […]
      b. de 33e wijziging van de Vreemdelingencirculaire;
      […]
      3. Wijzigingen in de Vreemdelingencirculaire
      […]
      3.1.2 Ad B
      […]
      In hoofdstuk IX, onder B, 2, worden de categorieën vreemdelingen opgesomd voor wie, in afwijking van of in aanvulling op de algemene vereisten, bijzondere vereisten voor toelating zijn gesteld.
      […]
      Verbreking van de (huwelijks)relatie binnen drie jaar
      Een verfijning van het beleid ten aanzien van het verblijf van vreemdelingen, met name van buitenlandse vrouwen wier huwelijk of relatie binnen drie jaar nadat zij op grond van dit huwelijk of deze relatie waren toegelaten, is beëindigd, is opgenomen in Hoofdstuk IX, onder B, punt 2, sub e, van Deel C Vc. Dit onderdeel van de circulaire handelt over de vereisten voor toelating in het kader van gezinshereniging en verblijf bij de (huwelijks)partner.
      Zoals ter aangehaalde plaats wordt aangegeven, kan in bepaalde individuele gevallen, waarin klemmende redenen van humanitaire aard aanwezig zijn, een ("zelfstandige") vergunning tot verblijf worden verleend, zonder de beperking tot het doel: "verblijf bij echtgenoot(partner)".
      […]
      Overigens bevat Hoofdstuk IX, onder B, van Deel C Vc geen wijzigingen van het toelatingsbeleid.'
    
    
    2.8.1.4. In Deel C, hoofdstuk IX, onder B, punt 2, sub e, punt 6 (pagina C-26r en C-26s) van de Vc 1966 is met ingang van 31 juli 1981, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
    
    
      6. Verblijfsrechtelijke positie na verbreking van de (huwelijks)relatie
      […]
      Voor houders van een vergunning tot verblijf wordt onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de verbreking van de relatie eerst na drie jaar of binnen drie jaar plaatsvindt.
    
    
    
      a. verbreking van de (huwelijks)relatie na drie jaar 
      Indien het huwelijk feitelijk of juridisch ontbonden wordt, of indien de relatie wordt beëindigd, na drie jaar ononderbroken legaal verblijf van de echtgenoot, resp. partner hier te lande, levert dit feit op zichzelf geen grond op tot verblijfsbeëindiging. De vreemdeling die tot dusverre houder was van een vergunning tot verblijf voor verblijf bij echtgenoot, resp. bij partner, zal alsdan in aanmerking kunnen komen voor de verlening van een zelfstandige vergunning tot verblijf (zie hiervoor punt 7), c.q., na vijf jaar hoofdverblijf, voor de verlening van een vergunning tot vestiging.
      […].
    
    
    
      b. verbreking van de (huwelijks)relatie binnen drie jaar 
      - wordt de (huwelijks)relatie feitelijk of juridisch ontbonden binnen drie jaar nadat aan de vreemdeling op grond van het bestaan van die (huwelijks)relatie een vergunning tot verblijf werd verleend, dan komt de vreemdeling in beginsel niet voor een zelfstandige vergunning tot verblijf in aanmerking.
      - in individuele gevallen kan zich echter een zodanige klemmende reden van humanitaire aard voordoen, dat verder verblijf van de betrokkene behoort te worden aanvaard.
      Onder een klemmende reden van humanitaire aard kan in dit verband onder meer worden verstaan de omstandigheid dat terugkeer naar het land van herkomst in redelijkheid niet gevergd kan worden. Dit laatste zal zich met name kunnen voordoen ten aanzien van alleenstaande, gescheiden vrouwen. 
      - […]. Ter informatie zij in dit verband nog het volgende vermeld: 
      Of klemmende redenen van humanitaire aard nopen tot toestaan van verder verblijf zal onder andere worden getoetst aan: 
      1. de situatie ten aanzien van alleenstaande vrouwen in het algemeen in het land van herkomst; 
      2. de maatschappelijke positie van de betrokkene in het land van herkomst;
      3. de vraag of in het land van herkomst een naar de maatstaven van dat land aanvaardbaar te achten opvang aanwezig is.'
    
    
    2.8.2. Gelet op met name de weergave van de staatssecretaris van de beleidsregel over voortgezet verblijf na verbreking huwelijk op 11 november 1980 en de 33e wijziging van de Vc 1966 van 31 juli 1981 en in aanmerking genomen dat de Afdeling tussen deze twee data geen wijziging van deze beleidsregel in de Vc 1966 heeft kunnen achterhalen, kan worden aangenomen dat de inhoud van de op 1 december 1980 geldende beleidsregel tussen deze twee data niet is gewijzigd en derhalve identiek is aan de inhoud van de op 31 juli 1981 geldende beleidsregel, als hiervoor onder 2.8.1.4 weergegeven.
    
    
      2.8.3. Bij besluit van 26 oktober 1982 (Stcrt. 1982, nr. 208, pagina 7) is de Vreemdelingencirculaire 1982 (hierna: de Vc 1982) vastgesteld en bepaald dat deze op 1 februari 1983 in werking treedt.
      In beroep hebben beide partijen op grond van de door hen overgelegde stukken aangenomen dat de, volgens de staatssecretaris vermeende, versoepeling van de beleidsregel over voortgezet verblijf na verbreking huwelijk in 1985 heeft plaatsgevonden. Deze versoepeling heeft evenwel eerder, bij de inwerkingtreding van de Vc 1982, plaatsgevonden.
    
    
    
      De beleidsregel op 1 februari 1983
      2.8.3.1. In Deel B, Hoofdstuk 19, paragraaf 4, van de Vc 1982 is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
    
    
    '4.3  Gevallen waarin en voorwaarden waaronder voortgezet verblijf wordt toegestaan
    
    
      4.3.1 Voortgezet verblijf na verbreking van het huwelijk of de relatie
      a. Voortgezet verblijf van de echtgeno(o)t(e) na feitelijke of juridische verbreking van het huweliik
      De vreemdeling kan voor een zelfstandige verblijfstitel in aanmerking komen, indien het huwelijk voor de ontbinding of ontwrichting reeds drie jaar heeft bestaan, waarvan ten minste één jaar direct voorafgaande aan de ontbinding of ontwrichting tijdens een op grond van art. 9 of 10 Vw toegestaan verblijf in Nederland.
      […]
      NB
      […]
      2. – In gevallen waarin geen voortgezet kan worden verleend op grond van de in a-e weergegeven regeling, is van toepassing het gestelde in 4.4.
      […]
    
    
    
      4.4. Voortgezet verblijf buiten de in 4.3 genoemde gevallen
      Indien een vreemdeling niet op grond van het in 4.3 gestelde voor voortgezet verblijf in aanmerking komt, kan dit niettemin in de volgende gevallen worden toegestaan.
      Het zal hier in hoofdzaak betreffen:
      1°- echtgenoten […] die hun afhankelijke verblijfstitel verliezen voordat de in 4.3.1 onder a […] genoemde termijn van 3 en 1 jaar […] is verstreken.
      […]
    
    
    
      4.4.1 De vreemdeling voldoet aan de vereisten voor toelating voor een ander doel dan waarvoor hem verblijf werd toegestaan
      a. Een verzoek strekkend tot aanvaarding van voortgezet verblijf moet in gevallen, als hierbedoeld, worden voorgelegd aan de Minister van Justitie, indien verblijf wordt beoogd:
      1- voor het verrichten van arbeid in loondienst of het uitoefenen van een zelfstandig bedrijf of beroep (zie B 11, B 12/13).
      [….]
      b. in andere gevallen dan onder a genoemd, kan het hoofd van plaatselijke politie zelfstandig overgaan tot regeling van het verblijf, door:
      1°- verlening van een vergunning tot verblijf onder de beperking naar het doel waarvoor verblijf wordt toegestaan, indien het gaat om een vreemdeling die het verblijfsrecht van artikel 10, tweede lid, Vw heeft verloren; of
      2°- wijziging van de beperking indien het een vreemdeling betreft die niet langer voldoet aan de beperking waaronder hem een vergunning tot verblijf wordt verleend.
      Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn indien de vreemdeling een huwelijk of relatie is aangegaan op grond waarvan hem verblijf kan worden toegestaan.
    
    
    
      4.4.2 Het verblijf van de vreemdeling behoort wegens klemmende redenen van humanitaire aard te worden aanvaard 
      Klemmende redenen van humanitaire aard kunnen meebrengen dat voortgezet verblijf van de vreemdeling behoort te worden aanvaard, bijvoorbeeld:
      a. omdat hij nauwe banden heeft met Nederland of in Nederland wonende personen; of
      b. omdat terugkeer naar het land van herkomst redelijkerwijs niet verlangd kan worden.
      Ingeval het gaat om gescheiden of verlaten vrouwen, wordt dit onder andere getoetst aan:
      - de situatie van alleenstaande vrouwen in het land van herkomst;
      - de maatschappelijke positie van de betrokkene in het land van herkomst;
      - de vraag of in het land van herkomst een naar de maatstaven van dat land aanvaardbaar te achten opvang aanwezig is;
      - de zorg die de betrokkene heeft voor kinderen die hier te lande zijn geboren en of een opleiding volgen.
      In het algemeen kan worden gesteld dat naarmate de betrokkene langer in Nederland heeft verbleven het waarschijnlijker wordt dat voortgezet verblijf wegens klemmende redenen van humanitaire aard behoort te worden aanvaard.
      […]'
    
    
    
      De beleidsregel op 13 maart 2007
      2.8.4.Bij besluit van 2 maart 2001 (Stcrt. 2001, nr. 64, pagina 17) is de Vreemdelingencirculaire 1994 vervangen door de Vc 2000 en is bepaald dat deze op 1 april 2001 in werking treedt.
      In hoofdstuk B16 van de Vc 2000 over voortgezet verblijf, is, voor zover thans van belang, onder paragraaf 3 (Na (huwelijks)relatie, verruimde gezinshereniging en ouderenbeleid) het volgende vermeld:
    
    
    'De verblijfsvergunning onder de beperking verband houdend met (verruimde) gezinshereniging of gezinsvorming kan op aanvraag worden gewijzigd in een zelfstandige verblijfsvergunning onder de beperking ‘voortgezet verblijf’. Het betreft hier de wijziging van de afhankelijke verblijfsvergunning naar een zelfstandige verblijfsvergunning.
    
    
      3.1
      Drie jaar verblijf op grond van de (huwelijks)relatie
      De verblijfsvergunning wordt op aanvraag verleend indien:
      a. de vreemdeling een huwelijk […] is aangegaan met een hoofdpersoon die zelf verblijfsrecht van niet-tijdelijke aard heeft, bijvoorbeeld een Nederlander, […]
      b. die (huwelijks)relatie drie jaren bestaat en de vreemdeling ten minste drie jaren op grond van die (huwelijks)relatie een verblijfsvergunning heeft gehad;
      c. drie jaren is voldaan aan de voorwaarden voor verlenging van de verblijfsvergunning; en
      d. zich geen van de algemene weigeringsgronden voordoet (zie B1/4).
    
    
    Voor de verlening van deze verblijfsvergunning is niet noodzakelijk dat de (huwelijks)relatie is ontwricht of ontbonden'
    
    In hoofdstuk B16 van de Vc 2000 over voortgezet verblijf, is, voor zover thans van belang, onder paragraaf 7 (Klemmende redenen van humanitaire aard) het volgende vermeld:
    
    'Indien de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf op grond van artikel 3.50 of 3.51 Vb (zie B16/2 tot en met B16/6), kan op grond van klemmende redenen van humanitaire aard voortgezet verblijf worden toegestaan (zie artikel 3.52 Vb). In individuele gevallen, waarin niet aan de voorwaarden voor voortgezet verblijf wordt voldaan, wordt altijd bezien of het voortgezet verblijf moet worden aanvaard op grond van klemmende redenen van humanitaire aard.
    
    
      (Huwelijks)relatie
      Indien de (huwelijks)relatie op grond waarvan het verblijf was toegestaan binnen drie jaar na verblijfsaanvaarding en anders dan door overlijden, is verbroken, wordt voortgezet verblijf toegestaan, indien sprake is van een combinatie van klemmende redenen van humanitaire aard die daartoe aanleiding geven. De beoordeling of in het concrete geval op grond van een dergelijke combinatie van klemmende redenen van humanitaire aard in het voortgezet verblijf van de vreemdeling behoort te worden berust, is aan de Minister.
      Klemmende redenen van humanitaire aard kunnen zijn gelegen in:
      a. de situatie van alleenstaande vrouwen in het land van herkomst;
      b. de maatschappelijke positie van vrouwen in het land van herkomst;
      c. de vraag of in het land van herkomst een naar maatstaven van dat land aanvaardbaar te achten opvang aanwezig is;
      d. de zorg die de vrouw/ouder heeft voor kinderen die in Nederland zijn geboren en/of een opleiding volgen; en
      e. aantoonbaar ondervonden (seksueel) geweld binnen de familie.'
    
    
    
      2.9. Hetgeen hiervoor onder 2.8.1. tot en met 2.8.4. is weergegeven, komt in wezen op het volgende neer. 
      De hoofdregel van het op 1 december 1980 gevoerde beleid, te weten dat een vreemdeling na feitelijke verbreking van het huwelijk of echtscheiding slechts voor voortgezet verblijf in aanmerking kon komen, indien het huwelijk ten minste drie jaar had standgehouden, is na deze datum niet gewijzigd. Op deze hoofdregel bestond op 1 december 1980 één uitzondering: indien sprake was van klemmende redenen van humanitaire aard kon ook in geval het huwelijk korter dan drie jaar had standgehouden voortgezet verblijf worden toegestaan. Op 1 februari 1983 is een tweede uitzondering op de hoofdregel in werking getreden: indien een vreemdeling voldeed aan de vereisten voor toelating voor een ander doel, kon voortgezet verblijf worden toegestaan. Deze tweede uitzondering is in elk geval met de inwerkingtreding van de Vc 2000 op 1 april 2001 vervallen. 
      Deze tweede uitzondering is door de rechtbank aangemerkt als versoepeling van de beleidsregel over voortgezet verblijf na verbreking huwelijk.
    
    
    
      2.10. De klacht van de staatssecretaris dat de rechtbank niet heeft onderkend dat steeds hoofdregel is geweest dat een vreemdeling alleen dan voor voortgezet verblijf na verbreking van het huwelijk in aanmerking kon komen, indien het huwelijk ten minste drie jaar had standgehouden en dat, nu het huwelijk feitelijk geen drie jaar heeft standgehouden, de vreemdeling, ook op 1 december 1980 of in 1985, niet in aanmerking zou komen voor voortgezet verblijf, mist feitelijke grondslag.
      Met deze klacht wordt niet onderkend, zoals volgt uit de weergave van deze beleidsregel, dat op deze hoofdregel op 1 december 1980 één uitzondering bestond en dat op 1 februari 1983 op deze hoofdregel twee uitzonderingen bestonden. De grief kan in zoverre niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      2.11. De staatssecretaris klaagt terecht dat, zakelijk weergegeven, de rechtbank niet heeft onderkend dat hetgeen in de uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr. 200409217/1-A is overwogen, in deze zaak niet van toepassing is. In die uitspraak is, kort samengevat, overwogen dat het met ingang van 1 april 2001 gewijzigde wettelijk voorschrift ten opzichte van het op 1 januari 1973 geldende wettelijk voorschrift, zoals dit door de daartoe bevoegde rechterlijke instantie was uitgelegd, een aanscherping inhield.
      In de onderhavige zaak is sprake van een andere situatie: het aanscherpen heeft plaatsgevonden door middel van het beleid, door een na 1 december 1980 ingetreden versoepeling van een beleidsregel te laten vervallen, terwijl deze aanscherping er niet toe heeft geleid dat de ten tijde van het besluit van 13 maart 2007 geldende beleidsregel ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende beleidsregel is gewijzigd.
    
    
    2.12. Bepalend voor de uitkomst van het geschil is derhalve of artikel 13 van besluit nr. 1/80 van toepassing is op een aanscherping van een na 1 december 1980 ingetreden versoepeling van de beleidsregel - in dit geval op 1 februari 1983 - indien deze aanscherping geen verslechtering behelst ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende beleidsregel.
    
    2.12.1. De Afdeling heeft bij uitspraak van 19 juli 2005 in zaak nr. 200409217/1 (JV 2005/331) in het kader van een vergelijkbaar geschil drie vragen gesteld aan het Hof. Aan deze zaak is door het Hof het nummer C-295/05 toegekend. In deze zaak zijn destijds schriftelijke opmerkingen ingediend.
    
    2.12.1.1. Naar aanleiding van het arrest Tum & Dari heeft het Hof gevraagd of de Afdeling aanleiding zag de door haar gestelde vragen te handhaven. De Afdeling heeft daarop het verzoek om een prejudiciële beslissing ingetrokken. Met het door het Hof in het arrest Tum & Dari gegeven antwoord was naar het oordeel van de Afdeling het antwoord op met name de eerste vraag uit zaak nr. C-295/05 of het vereiste van een machtiging tot voorlopig verblijf als een nieuwe beperking kon worden aangemerkt door het Hof reeds gegeven.
    
    
      2.12.1.2. De Afdeling heeft bij voormelde uitspraak van 19 juli 2005 als derde vraag gesteld of nieuwe beperkingen in de zin van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol, ook in beleidsregels konden zijn gelegen.
      Hoewel deze vraag met het intrekken van het verzoek om een prejudiciële beslissing als zodanig onbeantwoord is gebleven, kan uit onder meer het arrest van 10 april 2008 in zaak nr. C-398/06 (Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk der Nederlanden; 
      JV 2008/ 223) worden afgeleid dat onder 'nationale bepalingen' in Europeesrechtelijke zin ook beleidsregels als vervat in de Vreemdelingencirculaire vallen.
      Uit dit arrest volgt daarom dat nieuwe beperkingen, als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol, ook in beleidsregels gelegen kunnen zijn. Dit is, gelet op punt 70 en 74 van het arrest Abatay e.a., niet anders voor artikel 13 van besluit nr. 1/80.
      Derhalve bestaat geen aanleiding het Hof de in zaak nr. C-295/05 als derde gestelde vraag nogmaals voor te leggen.
    
    
    
      2.12.1.3. Hetgeen in overweging 2.12 is uiteengezet over de kern van het onderhavige geschil, is vergelijkbaar met wat in voormelde uitspraak van 19 juli 2005 als tweede vraag is gesteld.
      Met het intrekken van het verzoek om een prejudiciële beslissing is ook deze vraag onbeantwoord gebleven. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.11 is overwogen, was een antwoord op die vraag niet meer noodzakelijk voor de beslechting van het geschil in zaak nr. 200409217/1. Voor de onderhavige zaak is het antwoord op de tweede vraag, gelet op hetgeen in 2.12 is overwogen, echter wel noodzakelijk. De Afdeling overweegt in dat verband als volgt.
    
    
    
      2.12.2. In punt 53 van het arrest Tum & Dari heeft het Hof, onder verwijzing naar de punten 69, 70 en 71, eerste streepje, van het arrest van 11 mei 2000 in zaak C-37/98 (Savas; Jurispr. blz. I-2927) en de punten 66 en 117, tweede streepje, van het arrest Abatay e.a., overwogen dat artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol aldus moet worden opgevat dat het de invoering van alle nieuwe maatregelen verbiedt die tot doel of tot gevolg zouden hebben de vestiging van Turkse staatsburgers in een lidstaat te onderwerpen aan restrictievere voorwaarden dan die welke voortvloeien uit de regels die op de datum van inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol voor de betrokken lidstaat golden.
      In punt 55 van dit arrest heeft het Hof, voor zover thans van belang en zakelijk weergegeven, overwogen dat artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol ratione temporis voorschrijft op basis van welke bepalingen van een regeling van een lidstaat de situatie van een Turks staatsburger die gebruik wil maken van de vrijheid van vestiging in een lidstaat moet worden beoordeeld.
      In punt 61 heeft het Hof, voor zover thans van belang, overwogen dat artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol tot doel heeft gunstige voorwaarden te scheppen voor de geleidelijke verwezenlijking van de vrijheid van vestiging door de nationale autoriteiten volledig te verbieden nieuwe belemmeringen voor de uitoefening van deze vrijheid in te voeren door de op een bepaalde datum geldende voorwaarden strenger te maken, zulks om de geleidelijke verwezenlijking van deze vrijheid tussen de lidstaten en de Republiek Turkije niet te bemoeilijken.
    
    
    In de punten 70 en 74 van het arrest Abatay e.a., heeft het Hof, zakelijk weergegeven, overwogen dat artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol en artikel 13 van besluit nr. 1/80 dezelfde betekenis hebben en dat de door het Hof aan voormeld artikel 41, eerste lid, gegeven uitleg ook voor artikel 13 van besluit nr. 1/80 heeft te gelden.
    
    In punt 77 heeft het Hof, voor zover thans van belang, overwogen dat de bepalingen op sociaal gebied een stap verder vormen op weg naar de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers, ingegeven door de artikelen 48, 49 en 50 van het EG-Verdrag (thans 39, 40 en 41).
    
    In punt 79 heeft het Hof, zakelijk weergegeven, overwogen dat het doel van artikel 13 van besluit nr. 1/80 niet de bescherming van de rechten van Turkse onderdanen op het gebied van het verrichten van arbeid kan zijn, aangezien die rechten reeds volledig zijn geregeld in artikel 6 van dit besluit.
    
    In punt 80 heeft het Hof, voor zover thans van belang, overwogen dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 de nationale autoriteiten verbiedt de voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt voor Turkse onderdanen aan te scherpen door nieuwe maatregelen in te voeren waarbij die toegang wordt beperkt.
    
    In punt 90 heeft het Hof, zakelijk weergegeven, overwogen dat uit de opzet en het doel van besluit nr. 1/80 volgt dat dit besluit vooral is gericht op de geleidelijke integratie van Turkse werknemers aldaar door middel van het verrichten van in beginsel ononderbroken legale arbeid gedurende een, drie of vier jaar, afgezien van de in artikel 6, tweede lid, van het besluit genoemde onderbrekingen in de arbeidsverhouding.
    
    In punt 91 heeft het Hof, zakelijk weergegeven, overwogen dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 moet worden gelezen in de context van alle bepalingen van dit besluit die betrekking hebben op het vrije verkeer van werknemers. 
    
    2.12.3. De staatssecretaris heeft met de klacht, als hiervoor onder 2.7. weergegeven, aansluiting gezocht bij de uitleg van het Hof in met name punt 53 van het arrest Tum & Dari. De staatssecretaris heeft in beroep noch in hoger beroep betoogd dat artikel 13 van besluit nr. 1/80 reeds daarom toepassing mist, omdat de arbeid en het verblijf van de vreemdeling niet legaal zijn. Indien het terugkomen op een na 1 december 1980 ingetreden versoepeling een nieuwe beperking behelst en daarom de op 1 februari 1983 geldende beleidsregel beslissend is voor de aanspraak van de vreemdeling op voortgezet verblijf, kan niet worden uitgesloten dat deze beleidsregel ertoe noopt de arbeid en het verblijf van de vreemdeling na 12 april 2004 als legaal in de zin van voormeld artikel aan te merken.
    
    2.12.4. In het door de vreemdeling ingediende verweerschrift, voor zover thans van belang, heeft deze zich op het standpunt gesteld dat hij legaal is toegelaten, zodat zijn rechtspositie met inachtneming van artikel 13 van besluit nr. 1/80 dient te worden vastgesteld. Uit punt 61 van het arrest Tum & Dari volgt dat er geen enkele nieuwe beperking mag worden ingevoerd die de geleidelijke totstandkoming van - in dit geval - het vrij verkeer van werknemers belemmert. Voorts volgt uit punt 53 van het arrest van 18 juli 2007 in zaak nr. C-325/05 (Jurispr. blz. I- 6495; JV 2007/438; hierna: het arrest Derin) dat de uitleg van voormeld artikel in overeenstemming moet zijn met de opzet en doelstelling van besluit nr. 1/80. Gegeven deze opzet en doelstelling, is een aanscherping van een versoepeling, ook al is geen sprake van een aanscherping ten opzichte van 1 december 1980, in strijd met voormeld artikel 13, omdat anders het nuttig effect van deze bepaling te niet wordt gedaan, aldus de vreemdeling.
    
    2.12.5. Uit de duidelijke bewoordingen van punt 53 van het arrest Tum & Dari, herhaald in punt 47 van het arrest van 19 februari 2009 in zaak C-228/06 (JV 2009/144), zou kunnen worden afgeleid dat voor de vraag of in deze zaak sprake is van een nieuwe beperking in de zin van artikel 13 van besluit nr. 1/80 alleen beslissend is of een ten tijde van het besluit van 13 maart 2007 geldende bepaling ongunstiger is ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende bepaling. Gegeven deze uitleg, kan het terugkomen op een na 1 december 1980 ingetreden versoepeling, voor zover dit terugkomen ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende bepaling geen aanscherping behelst, niet als een nieuwe beperking in de zin van voormeld artikel worden aangemerkt, zodat artikel 13 van besluit nr. 1/80 op deze aanscherping niet van toepassing is.
    
    
      2.12.6. Anderzijds heeft het Hof in punt 53 van het door de vreemdeling ingeroepen arrest Derin en in onder meer punt 34 van het arrest van 29 januari 2009 in zaak nr. C-19/08 (JV 2009/166) overwogen dat voor de uitleg van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.
      Uit de punten 77, 79, 80, 90 en 91 van het arrest Abatay e.a., in onderlinge samenhang gelezen, zou kunnen worden afgeleid dat de doelstelling van besluit nr. 1/80 daarin is gelegen om het vrije verkeer van werknemers geleidelijk te verwezenlijken en dat dit besluit vooral is gericht op de geleidelijke integratie van Turkse werknemers in een lidstaat door middel van het verrichten van legale arbeid. Binnen de context van de bepalingen van dit besluit die betrekking hebben op het vrij verkeer van werknemers, heeft artikel 13 tot doel de toegang tot de arbeidsmarkt te beschermen van Turkse werknemers die nog geen vrije toegang tot de arbeidsmarkt ingevolge artikel 6 van dat besluit hebben, door gunstige voorwaarden te scheppen voor de geleidelijke invoering van het vrije verkeer van werknemers door de nationale autoriteiten te verbieden nieuwe belemmeringen voor die vrijheid op te werpen, teneinde de geleidelijke verwezenlijking daarvan niet te bemoeilijken.
      Gegeven deze opzet en doelstelling, is niet uitgesloten dat het terugkomen op een na 1 december 1980 ingetreden versoepeling niet verenigbaar is met artikel 13 van besluit nr. 1/80. Omdat deze versoepeling van de op 1 december 1980 geldende bepaling geacht kan worden een gunstiger voorwaarde te scheppen voor de geleidelijke verwezenlijking van het vrij verkeer van werknemers, zou kunnen worden gesteld dat het afschaffen daarvan niet bijdraagt aan deze verwezenlijking, maar deze veeleer bemoeilijkt.
    
    
    2.13. Gelet op hetgeen hiervoor, met name onder 2.12.6., is overwogen, is niet buiten tot prejudiciële verwijzing nopende twijfel of artikel 13 van besluit nr. 1/80 van toepassing is op een aanscherping van een na 1 december 1980 ingetreden versoepeling van de beleidsregel, indien deze aanscherping geen verslechtering ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende beleidsregel behelst. De Afdeling ziet daarom aanleiding het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vraag: 
    
    Moet artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus worden uitgelegd dat onder een nieuwe beperking in de zin van die bepaling mede dient te worden verstaan een aanscherping ten opzichte van een na 1 december 1980 in werking getreden bepaling, die een versoepeling inhield van de op 1 december 1980 geldende bepaling, indien deze aanscherping geen verslechtering ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende bepaling behelst?
    
    2.14. Gelet op hetgeen in 2.13 is overwogen, zal de behandeling van het hoger beroep worden geschorst, als na te melden.
    
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de hierboven geformuleerde vraag:
      Moet artikel 13 van besluit nr. 1/80 aldus worden uitgelegd dat onder een nieuwe beperking in de zin van die bepaling mede dient te worden verstaan een aanscherping ten opzichte van een na 1 december 1980 in werking getreden bepaling, die een versoepeling inhield van de op 1 december 1980 geldende bepaling, indien deze aanscherping geen verslechtering ten opzichte van de op 1 december 1980 geldende bepaling behelst?
    
    
    II. schorst de behandeling van het hoger beroep van de staatssecretaris van Justitie;
    
    III. houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, ambtenaar van Staat.
    
    
    
      w.g. Lubberdink
      voorzitter
    
    
    
      w.g. Van de Kolk
      ambtenaar van Staat
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2009
    
    
    
      347.
      Verzonden: 24 juli 2009
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift,
      de secretaris van de Raad van State,
      voor deze,
    
    
    
    
      mr. H.H.C. Visser,
      directeur Bestuursrechtspraak