ECLI:NL:RVS:2018:1296, Raad van State, 18-04-2018, 201701264/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Regentesse-/Valkenboskwartier (Integrale herziening)" vastgesteld.

201701264/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 april 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Mafuganova Valkenbosch, gevestigd te Den Haag,
    appellante,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Den Haag,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 november 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Regentesse-/Valkenboskwartier (Integrale herziening)" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2017, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], vergezeld door [persoon], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Sakkee, werkzaam bij de gemeente, en drs. D.E. Labots zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
    
    Zowel door de Stichting als door de raad zijn nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 12 februari 2018, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Sakkee, werkzaam bij de gemeente, en R. Huisman zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Met de vaststelling van het plan wil de raad een actueel juridisch-planologisch kader bieden voor de wijk Regentesse-/Valkenboskwartier in Den Haag.
    
    2.    De stichting komt op voor de belangen van de bewoners van deze wijk. Zij heeft beroep ingesteld omdat zij vreest dat de wijk verder zal verdichten en de parkeersituatie zal verslechteren als gevolg van het plan.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Woningsplitsing
    
    4.    De stichting betoogt primair dat de raad artikel 35, lid 35.1, onder g, van de planregels ten onrechte heeft vastgesteld, omdat het bestemmingsplan een absoluut verbod op woningsplitsing moet bevatten. Volgens de stichting heeft de raad met de vaststelling van deze afwijkingsbevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders onvoldoende gewicht toegekend aan de omstandigheid dat het Regentesse-/Valkenboskwartier reeds in hoge mate is verdicht als gevolg van woningsplitsing.
    
        De stichting betoogt subsidiair dat aan artikel 35, lid 35.1, onder g, van de planregels de voorwaarde moet worden toegevoegd dat een te splitsen woning uit ten minste drie bouwlagen bestaat, zoals ook in het bestemmingsplan "Archipelbuurt e.o." is geregeld.
    
    4.1.    De raad stelt zich primair op het standpunt dat hij een absoluut verbod op woningsplitsing te beperkend acht.
    
        De raad stelt zich subsidiair op het standpunt dat de planregeling voor woningsplitsing in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat de aanpassing die de stichting voorstelt niet nodig of wenselijk is.
    
    4.2.    Artikel 32, onder b, van de planregels luidt: "het is verboden een bestaande woning bouwkundig te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen."
    
        Artikel 35, lid 35.1, aanhef en onder g, luidt: "Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van de regels van het plan ten behoeve van splitsen van woningen op basis van het bepaalde in artikel 32 onder b. onder de voorwaarde dat:
    
    1. de zelfstandige woningen die als gevolg van splitsing ontstaan, elk tenminste een volledige bouwlaag beslaan en de oppervlakte van de woning minimaal 40 m2 woonoppervlakte bedraagt;
    
    2. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefmilieu en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
    
    3. de parkeerdruk niet hoger is dan 90% ofwel de parkeerbehoefte volledig op eigen terrein wordt opgelost."
    
    4.3.    De Afdeling acht het niet onredelijk dat de raad in een stedelijke omgeving, zoals de Haagse wijk in kwestie, concrete aanvragen om van het splitsingsverbod in artikel 32, onder b, van de planregels af te wijken op hun eigen merites wil kunnen laten beoordelen, en niet op voorhand elke woningsplitsing wil verbieden met een absoluut verbod. De Afdeling ziet in hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de omstandigheid dat in het verleden in de wijk reeds verschillende woningsplitsingen hebben plaatsgevonden zodanig zwaar had moeten laten wegen in zijn belangenafweging dat hij in redelijkheid uitsluitend een absoluut woningsplitsingsverbod in het plan had kunnen opnemen. Voor zover de stichting bezwaren naar voren heeft gebracht over de wijze waarop in het verleden vergunningen voor woningsplitsing zijn verleend, overweegt de Afdeling dat dit in deze procedure niet ter beoordeling voorligt. Tegen vergunningen die op grond van artikel 35, lid 35.1, onder g, van de planregels worden verleend, kan de stichting te zijner tijd bovendien in rechte opkomen. Het primaire betoog faalt.
    
    4.4.    De door de stichting voorgestelde extra afwijkingsvoorwaarde dat een te splitsen woning uit ten minste drie bouwlagen moet bestaan, zou naar de opvatting van de raad woningsplitsing in de wijk nagenoeg onmogelijk maken, terwijl de raad woningsplitsing in voorkomende gevallen onder voorwaarden juist wél wil kunnen toestaan. Volgens de raad wordt een wildgroei van kleine woningen na splitsing reeds voldoende tegengegaan met de voorwaarden dat de nieuw te vormen zelfstandige woningen elk ten minste een volledige bouwlaag moeten beslaan en dat zij minimaal een oppervlakte van 40 m² moeten hebben, welke laatste voorwaarde overigens niet is opgenomen in het bestemmingsplan "Archipelbuurt e.o." Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich gelet op het voorgaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de voorwaarden in artikel 35, lid 35.1, onder g, voldoende is geborgd dat de situatie die in voorkomende gevallen na afwijking van het woningsplitsingsverbod kan ontstaan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het subsidiaire betoog faalt.
    
    Kamerverhuur
    
    5.    De stichting betoogt dat het plan ten onrechte geen regeling bevat voor kamerverhuur. Volgens de stichting heeft de raad ten onrechte niet op perceelniveau afgewogen waar kamerverhuur is toegestaan en waar niet.
    
    5.1.    De raad heeft ter zitting op 16 oktober 2017 toegelicht dat hij kamerverhuur in de wijk in beginsel aanvaardbaar acht en dat hij de regeling van kamerverhuur in de gemeentelijke Huisvestingsverordening (hierna: de Huisvestingsverordening) voldoende acht.
    
    5.2.    Omdat de Afdeling behoefte had aan een nadere toelichting van partijen over het aspect kamerverhuur heeft zij het onderzoek heropend en de zaak opnieuw op zitting behandeld op 12 februari 2018. Zowel de stichting als de raad hebben daar hun standpunten nader toegelicht.
    
    5.3.    De stichting heeft toegelicht dat zij het van belang acht dat, net als in verschillende andere gemeenten het geval is, in het plan een regeling wordt opgenomen voor (bedrijfsmatige) kamerverhuur vanwege de daarvan ondervonden gevolgen voor de omgeving, zoals parkeerhinder en overlast van fietsen. Volgens de stichting heeft de raad zijn beslissing om kamerverhuur niet in het plan te normeren gebaseerd op onvoldragen onderzoek.
    
    5.4.    De raad heeft toegelicht waarom hij een regeling in het plan over kamerverhuur achterwege heeft gelaten. De raad acht het van groot belang dat er binnen de gemeente Den Haag een flexibele voorraad met voldoende aanbod voor kamerbewoning is. Juist omdat bij kamerbewoning, anders dan bij woningsplitsing het geval is, het aantal woningen niet toeneemt en kamerbewoning zich volgens de raad in weinig onderscheidt van reguliere bewoning door één (gezins-)huishouden, acht hij regulering daarvan in het bestemmingsplan niet noodzakelijk. Volgens de raad kunnen met kamerverhuur gepaard gaande nadelige effecten voor de omgeving worden tegengegaan door het in de Huisvestingsverordening neergelegde vergunningenstelsel. Vanaf vier bewoners is een vergunning krachtens deze verordening vereist, die volgens de raad in de regel zal worden geweigerd wanneer de betrokken woning zich in een kwetsbaar gebied bevindt als bedoeld in de verordening. Het plangebied valt, met uitzondering van het Koningsplein e.o. en de Heesterbuurt, in kwetsbaar gebied. De raad heeft ter motivering van zijn standpunt gewezen op de Nota voorraadbeleid 2015 en de evaluatie daarvan in 2017.
    
    5.5.    In artikel 35, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening is bepaald dat voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte voor meer dan drie personen een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is vereist. In artikel 38 van deze verordening staan de weigeringsgronden vermeld.
    
    5.6.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad, naar op zichzelf door de stichting ook niet is bestreden, gewicht mogen toekennen aan de wenselijkheid om binnen de gemeente Den Haag te kunnen voorzien in een flexibele voorraad met voldoende aanbod voor kamerbewoning. Met het oog daarop heeft de raad het van belang mogen achten dat een regeling over kamerverhuur in het bestemmingsplan tot een toename van lasten voor de burger en het bestuur zou leiden, die ook de flexibiliteit van de woningvoorraad niet ten goede komt.
    
        De raad heeft de Afdeling er met zijn gegeven toelichting van overtuigd dat hij het vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet noodzakelijk behoefde te achten kamerverhuur in dit bestemmingsplan te normeren, bovenop het vergunningenstelsel dat in de Huisvestingsverordening is opgenomen om te kunnen voorzien in een geordend woon- en leefmilieu. Hoewel volgens jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 10 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7648) de beoordeling en afweging vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening een andere is dan de afweging die plaatsvindt bij het beoordelen van de vraag of in een concreet geval al dan niet een vergunning op grond van een gemeentelijke huisvestingsverordening kan worden verleend, betekent dit niet dat de raad bij de afweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening geen enkele betekenis heeft mogen toekennen aan de mogelijkheden die het vergunningenstelsel op grond van de Huisvestingsverordening biedt om in voorkomende gevallen geen medewerking te verlenen aan kamerverhuur in het plangebied. In het bijzonder kan via dit vergunningenstelsel bedrijfsmatige kamerverhuur in het plangebied, tegen de gevolgen waarvan de stichting zich vooral keert, worden beperkt. Zo kan de vergunning op grond van artikel 38, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening worden geweigerd, wanneer een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het desbetreffende pand dreigt, terwijl het college van burgemeester en wethouders volgens vaste bestuurspraktijk vergunning met toepassing van het tweede lid van artikel 38 in beginsel weigert bij ligging van de woning in kwetsbaar gebied, zoals het Regentessekwartier of het Valkenboskwartier. Dat recentelijk wel vergunning voor kamerverhuur in zo’n kwetsbaar gebied zou zijn verleend, zoals de stichting naar voren heeft gebracht, acht de Afdeling niet beslissend voor de beoordeling of het bestemmingsplan een regeling had moeten bevatten over kamerverhuur. De Afdeling ziet, met de raad, niet in dat regulering in het bestemmingsplan van het aspect kamerverhuur in dit geval een meerwaarde zou hebben ten opzichte van die in de Huisvestingsverordening. Voor zover de stichting in dat verband heeft gewezen op mogelijke parkeeroverlast, welk aspect buiten de reikwijdte van de Huisvestingsverordening valt, heeft de raad naar voren gebracht dat met het in de gemeente Den Haag toegepaste systeem van parkeervergunningen niet te verwachten valt dat kamerverhuur tot extra parkeerdruk zal leiden ten opzichte van een woonsituatie zonder kamerverhuur. Dit vergunningensysteem kent immers geen beperking van het aantal uit te geven parkeervergunningen per woning. Ook binnen eenzelfde huishouden kunnen dus meerdere vergunningen per woning worden aangevraagd, zodat er in zoverre geen verschil is met een situatie van kamerverhuur. Deze redenering acht de Afdeling steekhoudend.
    
        De Afdeling concludeert dat de raad heeft mogen afzien van een regeling over kamerverhuur in het bestemmingsplan. Het betoog faalt.
    
    Kapverdiepingen
    
    6.    De stichting betoogt in haar nader stuk dat het plan, gelet op de maximaal toegestane goot- en bouwhoogten die voor bepaalde percelen groter zijn dan de bestaande goot- en bouwhoogten, ten onrechte kapverdiepingen mogelijk maakt. De stichting heeft ter zitting verduidelijkt dat zij vreest dat de extra ruimte die op deze manier aan een woning kan worden toegevoegd, kan worden gebruikt voor woningsplitsing of kamerverhuur, zodat hiermee verdere verdichting van de wijk wordt mogelijk gemaakt.
    
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat verdere verdichting van de wijk met de regeling voor kapverdiepingen niet is uitgesloten. Zoals de Afdeling hierboven onder 4.3 en 5.3 echter reeds heeft overwogen, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een absoluut verbod op woningsplitsing niet wenselijk is en was de raad voorts in redelijkheid niet gehouden kamerverhuur extra in het bestemmingsplan te reguleren naast hetgeen daarover reeds in de Huisvestingsverordening is geregeld. In hetgeen de stichting heeft aangevoerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad ten onrechte voor sommige percelen in het plangebied grotere maximale goot- en bouwhoogten heeft opgenomen dan de bestaande goot- en bouwhoogten. Hierbij betrekt de Afdeling ook de toelichting van de raad ter zitting dat de extra ruimte die met kapverdiepingen wordt mogelijk gemaakt beperkt is en dat hij de kapverdiepingen op de in bijlage 1 bij de plantoelichting weergegeven locaties heeft mogelijk gemaakt teneinde het straatbeeld aldaar te versterken, nu in die straten op verschillende percelen reeds verschillende kapverdiepingen aanwezig zijn. Het betoog faalt.
    
    Parkeren
    
    7.    De stichting betoogt dat de definitie van parkeerdruk in artikel 1, lid 1.77, van de planregels in strijd is met punt III. van het besluit van de raad van 3 maart 2016 om, in het geval van betaald parkeren, het parkeerdrukgebied op de openbare straat in de omgeving van het bouwplan te beperken tot het gebied waarin de parkeervergunning geldig is.
    
    7.1.    Artikel 1, van de planregels luidt:
    
    "In deze regels wordt verstaan onder
    
    (…);
    
    1.77 parkeerdruk:
    
    Het aantal in openbaar gebied geparkeerde auto’s op het maatgevende moment, afgezet tegen de beschikbare parkeercapaciteit langs de openbare weg, waarbij rekening wordt gehouden met de voor de betreffende functies en voor het gebied geldende loopafstanden, zoals opgenomen in de Nota parkeernormen, uitgedrukt in procenten.
    
    (…)."
    
    7.2.    Het besluit van de raad van 3 maart 2016 is een aanvulling op de nota parkeernormen Den Haag van 10 november 2011. Naar het oordeel van de Afdeling is het bepaalde onder III. van het raadsbesluit van 3 maart 2016 geen norm of definitiebepaling die de raad bij de vaststelling van het plan in acht had moeten nemen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad artikel 1, lid 1.77, van de planregels niet had mogen formuleren, zoals hij heeft gedaan. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het beroep is ongegrond.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, griffier.
    
    w.g. Uylenburg    w.g. Klein Nulent
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2018
    
    218-813.