ECLI:NL:RVS:2024:5428, Raad van State, 24-12-2024, 202303872/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juli 2022 heeft de Belastingdienst/Toeslagen medegedeeld dat [appellant] geen recht heeft op zorgtoeslag over 2014 tot en met 2020. [appellant] is in 2013 verhuisd naar België. Op dat moment is ook zijn zorgtoeslag stopgezet. Bij het besluit van 9 december 2013 heeft de Dienst Toeslagen aan [appellant] medegedeeld dat zijn zorgtoeslag over 2014 niet wordt verlengd, omdat hij over het laatste deel van 2013 ook al geen zorgtoeslag meer ontving. In dit besluit staat ook dat als [appellant] meent recht te hebben op zorgtoeslag, hij een nieuwe aanvraag in moet dienen. Niet in geschil is dat de Dienst Toeslagen de toeslag ten onrechte heeft stopgezet. In 2022 ontdekte [appellant] dat hij vanaf 2013 wél aanspraak had kunnen maken op zorgtoeslag. In de tussentijd heeft hij geen nieuwe aanvraag ingediend. Op 12 april 2022 heeft [appellant] verzocht om herziening van het recht op zorgtoeslag over de jaren 2014 tot en met 2020. Tijdens de zitting bij de rechtbank op 25 april 2023 heeft [appellant] toegelicht dat hij ook zorgtoeslag wil krijgen over het resterende deel van 2013.

202303872/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 december 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats] (België),
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 25 april 2023 in zaak nr. 23/193 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (nu en hierna: de Dienst Toeslagen).
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juli 2022 heeft de Dienst Toeslagen medegedeeld dat [appellant] geen recht heeft op zorgtoeslag over 2014 tot en met 2020.
    Bij besluit van 23 december 2022 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij mondelinge uitspraak van 25 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Dienst Toeslagen heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 september 2024, waar [appellant] en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het in deze zaak toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] is in 2013 verhuisd naar België. Op dat moment is ook zijn zorgtoeslag stopgezet. Bij het besluit van 9 december 2013 heeft de Dienst Toeslagen aan [appellant] medegedeeld dat zijn zorgtoeslag over 2014 niet wordt verlengd, omdat hij over het laatste deel van 2013 ook al geen zorgtoeslag meer ontving. In dit besluit staat ook dat als [appellant] meent recht te hebben op zorgtoeslag, hij een nieuwe aanvraag in moet dienen.
    3.       Niet in geschil is dat de Dienst Toeslagen de toeslag ten onrechte heeft stopgezet. In 2022 ontdekte [appellant] dat hij vanaf 2013 wél aanspraak had kunnen maken op zorgtoeslag. In de tussentijd heeft hij geen nieuwe aanvraag ingediend.
    4.       Op 12 april 2022 heeft [appellant] verzocht om herziening van het recht op zorgtoeslag over de jaren 2014 tot en met 2020. Tijdens de zitting bij de rechtbank op 25 april 2023 heeft [appellant] toegelicht dat hij ook zorgtoeslag wil krijgen over het resterende deel van 2013.
    Besluitvorming
    5.       De Dienst Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat een verzoek om herziening over de jaren 2014 tot en met 2020 alleen mogelijk is als er een besluit over een toeslag genomen is. Dit staat in het besluit van 5 juli 2022, zoals gehandhaafd en aangevuld bij besluit van 23 december 2022. [appellant] ontving vanaf mei 2013 geen zorgtoeslag meer. Een herziening kan plaatsvinden tot vijf jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft. Daarna wordt de tegemoetkoming onherroepelijk, aldus de dienst. Het verzoek van [appellant] is in 2022 ingediend en kan dus betrekking hebben op toeslagen over 2017 en later. Omdat [appellant] vanaf mei 2013 geen toeslagen meer ontving, was er geen besluit over een toeslag dat kon worden herzien, aldus de dienst.
    Verder heeft de Dienst Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat in het Verzamelbesluit Toeslagen weliswaar gevallen zijn aangewezen waarin de dienst een toegekende of herziene tegemoetkoming langer dan vijf jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar in het voordeel van de belanghebbende herziet. Maar de omstandigheden van [appellant] - het wonen in België en het niet op de hoogte zijn van het mogelijke recht op zorgtoeslag - kunnen niet worden aangemerkt als bijzonder in de zin van dit Verzamelbesluit en geven dus geen aanleiding om over te gaan tot herziening van de onherroepelijke tegemoetkoming van 2013.
    Omdat herziening niet mogelijk was, heeft de Dienst Toeslagen het herzieningsverzoek aangemerkt als een aanvraag voor zorgtoeslag over het jaar 2014 en de jaren daarna. Deze aanvraag heeft de dienst afgewezen voor de jaren 2014 tot en met 2020. Een aanvraag op grond van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) kan namelijk worden ingediend tot 1 september van het jaar volgend op het berekeningsjaar. Dit betekent dat de zorgtoeslag over het berekeningsjaar 2020 kon worden aangevraagd tot en met 1 september 2021, aldus de dienst.
    Tot slot heeft de Dienst Toeslagen [appellant] erop gewezen dat via verschillende kanalen wordt geprobeerd om mensen te informeren over hun recht op toeslagen. Zo is hij in het besluit van 9 december 2013 erop gewezen dat hij alsnog zorgtoeslag kon aanvragen als hij meende daarop recht te hebben. Daarbij is gewezen op de BelastingTelefoon Buitenland. Bovendien had [appellant] ook tegen de vaststellingen van zijn zorgtoeslag over 2013 bezwaar kunnen maken.
    Aangevallen uitspraak
    6.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Dienst Toeslagen terecht geen zorgtoeslag aan [appellant] toegekend over het resterende deel van 2013 en over de jaren 2014 tot en met 2020. [appellant] heeft zijn aanvraag te laat ingediend. In artikel 15, eerste lid, van de Awir wordt een strikte termijn gehanteerd waarbinnen een aanvraag om zorgtoeslag moet worden gedaan. Er is geen ruimte om hiervan af te wijken, aldus de rechtbank.
    Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de Dienst Toeslagen de zorgtoeslag over 2013 niet had hoeven herzien. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de termijn voor herziening als bedoeld in artikel 21a van de Awir, in samenhang gelezen met artikel 5a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling Awir maximaal vijf jaar is en de aanvraag na deze termijn, en dus te laat, is ingediend. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de Dienst geen uitzondering op deze termijn had hoeven maken. Weliswaar heeft [appellant] nadeel ondervonden door het ontvangen van minder toeslag in 2013, maar dat nadeel is niet onevenredig groot geweest. Dat de toeslag ten onrechte door de Dienst Toeslagen is stopgezet, is ook geen reden om van de termijn van vijf jaar af te wijken. Als [appellant] meende recht te hebben op toeslag, dan had hij een aanvraag moeten indienen, bezwaar moeten maken of op een andere manier contact moeten zoeken met de Dienst Toeslagen, aldus de rechtbank.
    Nader standpunt Dienst Toeslagen hangende hoger beroep
    7.       Op 13 augustus 2024 is een wijziging van het Besluit bestuursrecht Toeslagen (Stcrt. 2024, 26380) in werking getreden. In artikel 5 van dit Besluit is het volgende vermeld:
    "In het kader van de rechtszekerheid bevat artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling Awir een beperkende termijn voor het kunnen herzien van een tegemoetkoming in het voordeel van de belanghebbende. Er kunnen zich echter bijzondere situaties voordoen waarbij sprake is van een ernstige schending van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, waarbij zonder die schending of handeling een tegemoetkoming op een hoger bedrag zou zijn vastgesteld. In lijn met staand beleid wordt met dit besluit verduidelijkt dat een dergelijke schending van de algemene beginselen zwaarder kan wegen dan de bescherming van het rechtszekerheidsbeginsel, zodat de termijn van artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling in dat geval niet geldt."
    8.       De Dienst Toeslagen heeft in deze wijziging aanleiding gezien om de definitieve berekening van de zorgtoeslag over het jaar 2013, neergelegd in het besluit van 3 oktober 2014, aan het Besluit bestuursrecht Toeslagen te toetsen. De Dienst heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat hij in de besluiten die zijn genomen na de verhuizing van [appellant] naar het buitenland op 2 mei 2013, uitdrukkelijk heeft vermeld dat [appellant] geen zorgverzekerde meer was volgens de Wet op de zorgtoeslag. Door deze uitdrukkelijke melding in het besluit had het voor [appellant] duidelijk kunnen en moeten zijn waarom hij geen zorgtoeslag meer kreeg. Hij had dus op meerdere momenten (telefonisch) contact op kunnen nemen met de Dienst Toeslagen om kenbaar te maken dat hij wel zorgverzekerd was. De conclusie is dan ook dat er geen sprake is van een ernstige schending van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat zwaarder moet wegen dan de bescherming van het rechtszekerheidsbeginsel, aldus de Dienst.
    Hoger beroep
    9.       [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Hij betoogt in de kern dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Dienst Toeslagen het herzieningsverzoek had moeten aanmerken als een correctie van een eerder genomen onjuist besluit en niet als een nieuwe aanvraag. Daarom mag het verzoek niet als een te laat ingediende aanvraag worden beschouwd. Daarnaast betoogt hij dat de rechtbank de financiële gevolgen van het besluit tot onterechte stopzetting van de zorgtoeslag in 2013 te licht heeft meegewogen in haar oordeel. Hij heeft zijn uitgavenpatroon drastisch moeten aanpassen en heeft andere financiële keuzes moeten maken om aan zijn betaalverplichting te kunnen voldoen. Ook heeft hij in de tussentijd geen pensioen opgebouwd, waardoor het besluit langdurig doorwerkt. Verder betoogt [appellant] dat als hij eerder had geweten dat de stopzetting een fout was, hij daar zeker eerder achteraan was gegaan. Helaas is pas nu, nadat hij arbeidsongeschikt is geworden, aan het licht gekomen dat hij jarenlang wel recht had op zorgtoeslag.
    9.1.    In het besluit van 21 juni 2013 heeft de Dienst Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat [appellant] geen verzekerde meer was volgens de Wet op de zorgtoeslag en dat daarom zijn zorgtoeslag is stopgezet. Op de zitting van de Afdeling heeft de Dienst Toeslagen toegelicht dat de zorgtoeslag is stopgezet naar aanleiding van de melding van [appellant] van 2 mei 2013 over zijn verhuizing naar het buitenland. Bij iedereen die in die tijd naar het buitenland verhuisde werd de toeslag bij wijze van preventieve maatregel stopgezet. De Dienst wilde hiermee voorkomen dat ten onrechte uitbetaalde voorschotten moesten worden teruggevorderd uit het buitenland, waar meestal andere rechtsregels gelden.
    9.2.    Door de zorgtoeslag van [appellant] als preventieve maatregel stop te zetten zonder enig onderzoek te verrichten naar de feitelijke situatie waarin [appellant] zich bevond, heeft de Dienst het besluit onzorgvuldig voorbereid. Immers, het besluit is genomen zonder dat de Dienst heeft onderzocht of daarvoor aanleiding bestond. Daarmee heeft de Dienst het zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb ernstig geschonden. Door vervolgens aan het besluit ten grondslag te leggen dat [appellant] geen verzekerde was in de zin van de Wet op de zorgtoeslag, terwijl hij dat - naar de Dienst ook heeft erkend - wel was, en niet dat de toeslag van eenieder die naar het buitenland verhuisde werd stopgezet, berust het besluit ook op een ondeugdelijke motivering. Daarmee heeft de Dienst ook het motiveringsbeginsel ernstig geschonden.
    9.3.    Omdat het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel ernstig zijn geschonden, had de Dienst onder toepassing van artikel 5 van het Besluit bestuursrecht Toeslagen aanleiding moeten zien om alsnog artikel 5a, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Awir toe te passen, de besluiten van 21 juni 2013 en 3 oktober 2014 moeten herzien en hem alsnog zorgtoeslag over het berekeningsjaar 2013 moeten toekennen voor zover hij daar recht op had. Gelet op de doorlopende aanvraag als bedoeld in artikel 15, vijfde lid, van de Awir had de Dienst Toeslagen ook de daarop volgende jaren opnieuw moeten beoordelen.
    9.4.    Het betoog slaagt. Omdat dit tot een gegrondverklaring leidt, behoeven de overige door [appellant] aangevoerde gronden geen verdere bespreking.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling doet wat de rechtbank zou behoren te doen en zal het beroep gegrond verklaren, het besluit van de Dienst Toeslagen van 23 december 2022 vernietigen en de Dienst Toeslagen opdragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    11.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    12.     De Dienst Toeslagen moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 25 april 2023 in zaak nr. 23/193;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de Dienst Toeslagen van 23 december 2022 gegrond;
    IV.     vernietigt dit besluit;
    V.      draagt de Dienst Toeslagen op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen hierin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het door de Dienst Toeslagen te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de Dienst Toeslagen tot vergoeding van de in hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 112,16;
    VIII.    gelast dat de Dienst Toeslagen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 186,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
    705-1129
     
    BIJLAGE - wettelijk kader
     
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 15. Aanvraag tegemoetkoming
    1. Een aanvraag om een tegemoetkoming met betrekking tot een berekeningsjaar kan tot 1 september van het jaar volgend op het berekeningsjaar worden ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen. Indien de belanghebbende of diens partner voor de in de eerste volzin genoemde datum is uitgenodigd om over het berekeningsjaar aangifte inkomstenbelasting te doen binnen een termijn die na die datum verloopt, wordt de in die volzin bedoelde termijn verlengd tot de laatste dag van de door de inspecteur voor het indienen van die aangifte gestelde termijn. […].
    […]
    5. Een aanvraag wordt geacht mede te zijn gedaan voor op het berekeningsjaar volgende berekeningsjaren.
    […]
    Artikel 21a. Herziening tegemoetkoming in het voordeel van belanghebbende om andere reden
    In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende.
    Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 5a
    1. De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
    a. vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft en de belanghebbende niet binnen een jaar na de dagtekening van de beschikking tot toekenning om herziening heeft verzocht;
    […]
    Besluit bestuursrecht Toeslagen
    Artikel 5. Herziening buiten de vijfjaren termijn
    In het kader van de rechtszekerheid bevat artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling Awir een beperkende termijn voor het kunnen herzien van een tegemoetkoming in het voordeel van de belanghebbende. Er kunnen zich echter bijzondere situaties voordoen waarbij sprake is van een ernstige schending van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, waarbij zonder die schending of handeling een tegemoetkoming op een hoger bedrag zou zijn vastgesteld. In lijn met staand beleid wordt met dit besluit verduidelijkt dat een dergelijke schending van de algemene beginselen zwaarder kan wegen dan de bescherming van het rechtszekerheidsbeginsel, zodat de termijn van artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling in dat geval niet geldt.