ECLI:NL:RBMID:2002:AE7016, Rechtbank Middelburg, 12-07-2002, Awb 02/13
Rechtbank Middelburg — Uitspraak 
Datum: 2002-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Weigering toepassing art. 48 ARAR kan niet worden gegrond op stelling dat niet voldaan is aan voorwaarde dat medische indicatie voor behandeling vooraf moet zijn gegeven.
      
      
        Verweerder heeft (gedeeltelijk) afwijzend beslist op eisers verzoek tot vergoeding van verschillende declaraties over het jaar 1999.
        Rb.: De thans in geding zijnde weigering om toepassing te geven aan art. 48 ARAR kan niet worden gegrond op de stelling dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de medische indicatie voor een behandeling vooraf moet zijn gegeven.
        Verweerder is bevoegd om de wijze, waarop hij toepassing wenst te geven aan genoemde bepaling, aan beleidsregels te binden. Deze regels kunnen onder meer betrekking hebben op termijnen, waarbinnen declaraties moeten worden ingediend en op de vorm en inhoud van de vereiste verklaringen. Deze bevoegdheid strekt echter niet zover dat het verweerder vrij staat om de in die bepaling gegarandeerde aanspraak op vergoeding van de naar zijn oordeel noodzakelijk gemaakte kosten afhankelijk te doen zijn van een beoordeling vooraf.
        De bepaling garandeert immers dat de naar het oordeel van de Minister noodzakelijk gemaakte kosten van geneeskundige behandeling of verzorging aan de (gewezen) ambtenaar worden vergoed. Ook in het geval de ambtenaar wie het betreft een geneeskundige behandeling heeft ondergaan waarvan de kosten eerst nadien door de Minister als noodzakelijk worden beoordeeld dienen die kosten aan de ambtenaar te worden vergoed.
        Het feit dat de ambtenaar een aanzienlijk belang heeft bij een beoordeling vooraf waar hij alsdan het risico van voor zijn rekening blijvende kosten mijdt doet aan het voorgaande niet af.
        De rechtbank acht verweerders argument dat beoordeling achteraf kan meebrengen dat hij wordt geconfronteerd met hoge declaraties niet relevant, waar een gelijke confrontatie bij beoordeling vooraf denkbaar is.
        In beide gevallen dienen de kosten te worden vergoed voor zover ‘noodzakelijk’ en voor rekening van eiser blijvend.
        De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder niet bevoegd was om vergoeding te verbinden aan de voorwaarde dat vooraf de medische indicatie wordt overgelegd.
      
      
      Beroep gegrond.
      
      
        Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
        mr. G.J.A. van Unnik

RECHTBANK MIDDELBURG
      ENKELVOUDIGE KAMER BESTUURSRECHT
    
    
    Reg.nr.: Awb 02/13
    
    
    Uitspraak inzake:
    
    A, wonende te B, eiser,
    
    tegen  
    
    de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
    
    
    1.	Procesverloop.
    
    Bij besluit van 15 maart 2001 heeft verweerder gedeeltelijk afwijzend beslist op eisers verzoek tot vergoeding van verschillende declaraties over het jaar 1999.
    
    Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    
      Verweerder heeft het bezwaar bij besluit van 29 november 2001 ongegrond verklaard.
      Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    
    Het beroep is op 22 mei 2002 behandeld ter zitting. Eiser is daar in persoon verschenen bijgestaan door zijn echtgenote. Verweerder heeft zich niet laten vertegenwoordigen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst in verband met het horen van getuigen en verweerder. Op 17 juni 2002 heeft de rechtbank het onderzoek ter zitting hervat. Eiser is daar verschenen en bijgestaan door zijn echtgenote. Verweerder is ter zitting vertegenwoordigd door mr. G.D. Aiken en F.H.M. Gácsér. Tevens zijn de volgende getuigen gehoord: S en T.
    
    
    2. Overwegingen.
    
    
      Artikel 44 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (hierna: ARAR), zoals dit artikel tot 1 januari 1998 luidde, bepaalde:
      1. In geval van ziekte, welke in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten, worden hem vergoed de te zijnen laste blijvende, naar het oordeel van het tot verlening der vergoeding bevoegd gezag noodzakelijk gemaakte kosten van geneeskundige behandeling of verzorging.
      2. Onze Minister van  Binnenlandse Zaken kan omtrent het bepaalde in het vorige lid nadere voorschriften geven.
    
    
    
      Op 1 januari 1998 is het oude artikel 44 vervangen door het huidige artikel 48 van het ARAR. Dit artikel bepaalt:
      1. Indien de ziekte, uit hoofde waarvan de ambtenaar of de gewezen ambtenaar ongeschikt is zijn arbeid te verrichten, voortvloeit uit een dienstongeval of een door het verrichten van zijn arbeid opgelopen beroepsziekte, worden hem vergoed de naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk gemaakte kosten van geneeskundige behandeling of verzorging die voor rekening van de ambtenaar blijven.
      2. Onze Minister van Binnenlandse Zaken kan omtrent het bepaalde in het eerste lid nadere regels vaststellen.
    
    
    
      In 1993 is eiser een dienstongeval overkomen. Hieraan heeft eiser een whiplash en hersenletsel overgehouden, waardoor hij niet in staat is tot het verrichten van arbeid. 
      In verband met zijn medische situatie heeft eiser vanaf 1993 verschillende medische behandelingen ondergaan. Zo is eiser in 1999 behandeld in de Fachkliniek für Neurologische Rehabilitation Leukerbad te Zwitserland. Eiser heeft daar in augustus en september 1999 deelgenomen aan een proefbehandeling, waarna eiser heeft besloten de behandeling voort te zetten. Eiser is vervolgens minimaal een jaar in Zwitserland behandeld. Eiser heeft aan verweerder onder meer verzocht om een vergoeding van de kosten, samenhangend met deze behandeling over het jaar 1999. Daarnaast heeft eiser over het jaar 1999 nog andere kosten gedeclareerd.
    
    
    
      Verweerder heeft met zijn besluit van 15 maart 2001 geweigerd om enkele declaraties te vergoeden met als argument dat niet vooraf een medische indicatie is gegeven.
      In het bezwaarschrift heeft eiser doen aanvoeren dat er van een medische indicatie wel degelijk sprake was.
      In de beschikking op bezwaar heeft verweerder de weigering gehandhaafd.  
      Verweerder is van mening dat hij eiser in het verleden voldoende heeft geïnformeerd over de wijze van aanlevering van declaraties en de voorwaarden voor vergoeding. In de brief van 12 januari 1999 zijn aan eiser expliciet de volgende criteria meegedeeld (onder andere gebaseerd op de adviezen van het Medisch Juridisch Adviesbureau, hierna: MJA): 
      -	Voor elke behandeling geldt dat een medische indicatie noodzakelijk is. Deze indicatie moet vooraf zijn gegeven en betrekking hebben op een duidelijk omschreven behandelingstraject. Medische indicaties achteraf worden niet meer gehonoreerd. In het bijzonder geldt dat een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen fysiotherapie en fitness. 
      -	Verder moet schriftelijk worden aangetoond dat de verzekeringsmaatschappij en ZVO deze kosten niet vergoeden. Tevens is medeweten vereist van de bedrijfsarts, zodanig dat de Bouwdienst zich kan laten adviseren door de bedrijfsarts of MJA over de gedeclareerde kosten. 
      -	Voor bezoek aan artsen en specialisten geldt dat datum, naam en specialisme van de arts en de plaats van bestemming duidelijk en verifieerbaar moeten zijn. Ook hier geldt dat medeweten van de bedrijfsarts noodzakelijk is.
      -	Voor alle rekeningen, verklaringen en medische indicaties geldt dat het om originele documenten moet gaan. Kopieën worden niet meer geaccepteerd.
      -	Voor alle reiskosten geldt in principe het openbaar vervoerstarief van 19 cent per kilometer, tenzij de hoorcommissie anders beslist, voor fitness wordt geen reiskosten-vergoeding meer gegeven.
      -	Kosten van kleding, schoeisel en oefenmaterialen komen niet in aanmerking voor vergoeding.
    
    
    Eiser heeft volgens verweerder niet voldaan aan deze criteria.
    
    
      Verweerder heeft aangegeven dat hij zelf niet beschikt over de benodigde expertise om de noodzakelijkheid van de behandeling te beoordelen. Hij laat zich hiervoor adviseren door een bedrijfsarts. De behandelend arts schrijft de behandeling voor en de bedrijfsarts adviseert hierover aan verweerder. Verweerder gaat vervolgens af op het advies van de bedrijfsarts.
      Volgens verweerder moet het eiser duidelijk zijn dat een medische indicatie een verklaring is van de behandelend arts waarin hij de geneeskundige behandeling voorschrijft. De bedrijfsarts moet vooraf over de medische indicatie en de behandeling aan verweerder kunnen adviseren. Bij een negatief advies zullen de kosten van de behandeling voor rekening van de betreffende persoon blijven.
      Volgens verweerder heeft eiser voor bepaalde behandelingen, waaronder die in de kliniek in Zwitserland, niet vooraf een medische indicatie overgelegd en is er over de behandeling vooraf geen overleg geweest met bedrijfsarts S. ‘Met medeweten van’ moet volgens verweerder in redelijkheid worden gelezen als ‘met een erkenning van een noodzaak op medische gronden’. Verweerder meent daardoor terecht het verzoek om vergoeding van de kosten van die behandelingen terecht te hebben afgewezen.
    
    
    
      In het verweerschrift geeft verweerder aan dat het ARAR een beoordeling achteraf toelaat, maar verweerder meent op goede gronden toetsing vooraf als voorwaarde te kunnen stellen. Zeker vanaf het moment waarop eiser kosten declareerde waarvan de medische noodzaak niet op voorhand onbetwist duidelijk was, kon worden aangenomen dat een toetsing vooraf zou kunnen voorkomen dat eiser achteraf voor onaangename verrassingen zou komen te staan als de kosten niet voor vergoeding in aanmerking kwamen. 
      In de pleitnota wordt voorts gesteld dat ‘de minister niet in een positie wil worden gebracht, waarin hij alle kosten moet dragen voor alle behandelingen die A maakt of meent te moeten maken. En de minister wil niet achteraf en in een laat stadium worden geconfronteerd met (hoge) declaraties, zonder dat hij de noodzaak van de behandeling en verzorging vooraf heeft kunnen (laten) toetsen’.
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat de thans in geding zijnde weigering om toepassing te geven aan artikel 48 van het ARAR niet kan worden gegrond op de stelling dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de medische indicatie voor een behandeling vooraf moet zijn gegeven. 
      Verweerder is bevoegd om de wijze, waarop hij toepassing wenst te geven aan genoemde bepaling, aan beleidsregels te binden. Deze regels kunnen onder meer betrekking hebben op termijnen, waarbinnen declaraties moeten worden ingediend en op de vorm en inhoud van de vereiste verklaringen. Deze bevoegdheid strekt echter niet zover dat het verweerder  vrij staat om de in die bepaling gegarandeerde aanspraak op vergoeding van de naar zijn oordeel noodzakelijk gemaakte kosten afhankelijk te doen zijn van een beoordeling vooraf. 
      De bepaling garandeert immers dat de naar het oordeel van de Minister noodzakelijk gemaakte kosten van geneeskundige behandeling of verzorging aan de (gewezen) ambtenaar worden vergoed. Ook in het geval de ambtenaar wie het betreft een geneeskundige behandeling heeft ondergaan waarvan de kosten eerst nadien door de Minister als nood-zakelijk worden beoordeeld dienen die kosten aan de ambtenaar te worden vergoed.
      Het feit dat de ambtenaar een aanzienlijk belang heeft bij een beoordeling vooraf waar hij alsdan het risico van voor zijn rekening blijvende kosten mijdt doet aan het voorgaande niet af. 
    
    
    
      De rechtbank acht verweerders argument dat beoordeling achteraf kan meebrengen dat hij wordt geconfronteerd met hoge declaraties niet relevant, waar een gelijke confrontatie bij beoordeling vooraf denkbaar is. 
      In beide gevallen dienen de kosten te worden vergoed voor zover ‘noodzakelijk’ en voor rekening van eiser blijvend. 
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder niet bevoegd was om vergoeding te verbinden aan de voorwaarde dat vooraf de medische indicatie wordt overgelegd. Het bestreden besluit kan om die reden niet in stand blijven.
    
    
    
      De rechtbank stelt daarnaast, zij het gezien vorenstaande overweging geheel ten overvloede,  vast dat de wijze, waarop verweerder invulling heeft gegeven aan het begrip ‘medische indicatie’ niet steeds consistent is geweest. 
      Er lijkt sprake te zijn van voortschrijdend inzicht.
      Zo is  in de brief van 12 januari 1999 van verweerder als element van dit begrip vermeld, dat er sprake moet zijn van een duidelijk omschreven behandeltraject, terwijl uit de eerdere brief van het MJA aan verweerder van 21 juli 1998, eventueel kan worden afgeleid dat onder medische indicatie wordt verstaan ‘voorgeschreven door een arts’. 
      De uitleg ‘voorgeschreven door een arts’ is naar het oordeel van de rechtbank zeer ruim en weinig concreet. De rechtbank acht zeer aannemelijk dat de behandeling in de kliniek in Zwitserland aan eiser is voorgeschreven door de arts aldaar en dat met eiser is gesproken over de te volgen behandeling en de te bereiken doelen.
    
    
    
      Eerst in het bestreden besluit van 29 november 2001 heeft verweerder duidelijk aangegeven dat een medische indicatie dient te bestaan uit een verwijsbrief van de (huis)arts en een verklaring van de behandelend arts met betrekking tot de noodzakelijkheid, methode of (geschatte) duur van de behandeling en dat de bedrijfsarts de noodzakelijkheid van de behandeling dient te bevestigen.
      De rechtbank kan zich in deze laatste uitleg vinden doch stelt vast dat deze niet bepalend kan zijn voor een beoordeling van eisers in geding zijnde aanspraken nu deze van een eerdere datum zijn. Het vertrouwensbeginsel staat daaraan in de weg.
    
    
    
      Eiser heeft in zijn beroepschrift tevens grieven verwoord ten aanzien van de verlaging van de reiskostenvergoeding van f 0,60 naar f 0,19 per kilometer. 
      De rechtbank stelt vast dat het primaire besluit van 15 maart 2001, welk besluit in het bestreden besluit wordt gehandhaafd, tevens inhoudt dat de reiskosten, gemaakt voor 21 juli 1999, worden vergoed tegen het tarief van f 0,60 per kilometer en daarna  tegen het tarief van f 0,19 per kilometer. 
      De rechtbank beschouwt dit als een besluit en niet als een mededeling, omdat in eerdere besluiten telkenmale werd gesproken over een verlaging van de kilometervergoeding met ingang van 1 januari 1999. Het besluit van 15 maart 2001 is een wijziging van een eerder besluit, en daardoor ook een besluit.
    
    
    Eiser heeft tegen het besluit van 15 maart 2001 bezwaar gemaakt. In het bezwaarschrift wordt geen gewag gemaakt van bezwaren tegen de verlaging van de kilometervergoeding. Eerst ten tijde van de hoorzitting wordt terzake bezwaar gemaakt.
    
    
      Artikel 7:11 van de Awb schrijft voor dat een heroverweging van het primaire besluit plaats vindt op de grondslag van het bezwaar. Daarbij is ook van belang hetgeen bij gelegenheid van een hoorzitting naar voren wordt gebracht. Uit het verslag van die hoorzitting komt naar voren dat aldaar ruim aandacht is gegeven aan eisers bezwaar tegen deze verlaging.
      De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft beslist op deze bezwaren van eiser. 
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit ook voor wat betreft dit onderdeel niet in stand kan blijven.
    
    
    Beslist is als volgt.
    
    
    3. Uitspraak.
    
    De Rechtbank Middelburg,
    
    verklaart het beroep gegrond;
    
    vernietigt het bestreden besluit;
    
    bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt, met inachtneming van het in deze uitspraak gestelde;
    
    bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 109,- (honderd en negeneuro) vergoedt.
    
    
    
      Aldus gewezen en in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2002
      door mr. G.J.A. van Unnik, in tegenwoordigheid van mr. H.D. Sebel, griffier.
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende hoger beroep instellen. 
      Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht, binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.