ECLI:NL:RVS:2020:448, Raad van State, 12-02-2020, 201900772/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-02-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 november 2018 heeft de raad van de toenmalige gemeente Binnenmaas (nu: gemeente Hoeksche Waard) het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Gorzenweg" vastgesteld.

201900772/1/R3.
    Datum uitspraak: 12 februari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    en
    de raad van de gemeente Binnenmaas, thans: gemeente Hoeksche Waard,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Gorzenweg" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T.J.P. Grünbauer, advocaat te Ede, en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door L. Bos en R. van den Berg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    In 2008 is het bestemmingsplan "Regionaal Bedrijventerrein Hoeksche Waard" vastgesteld. Dit plan voorzag in een nieuw regionaal bedrijventerrein met een omvang van in totaal 60 ha netto, met een gefaseerde ontwikkeling. De locatie sloot aan bij het bestaande bedrijventerrein Boonsweg. Fase 1 betrof ongeveer 20 ha netto. De vervolgfasen (2 en 3) van het te realiseren bedrijventerrein betroffen ongeveer 40 ha netto. De gronden van fase 1 hadden in het plan uit 2008 grotendeels de bestemmingen "Bedrijventerrein - 1" en "Bedrijventerrein - 2". De gronden van de fasen 2 en 3 hadden in het plan uit 2008 grotendeels de bestemming "Bedrijventerrein - uit te werken".
    2.    De raad wenst de gronden van het bestemmingsplan "Regionaal Bedrijventerrein Hoeksche Waard" te voorzien van een actueel juridisch-planologisch kader en op te splitsen in twee separate plangebieden:
        - bestemmingsplan "Bedrijvenpark Hoeksche Waard" (fase 1): dit betreft het bestaande bedrijventerrein Boonsweg en de gronden van fase 1 van ongeveer 20 hectare, die nagenoeg geheel zijn ontwikkeld;
        - bestemmingsplan "Landelijk gebied, Gorzenweg" (fasen 2 en 3): deze gronden, ongeveer 40 hectare, zijn hoofdzakelijk van particuliere grondeigenaren.
        Het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Gorzenweg" ziet op gronden die momenteel grotendeels worden gebruikt voor agrarische doeleinden. Omdat volgens de raad de behoefte aan nieuwe bedrijfskavels ontbreekt en vanwege het Afsprakenkader Bedrijventerreinprogrammering Hoeksche Waard 2014-2030, legt dit bestemmingsplan het agrarische grondgebruik vast en wordt de bestemming "Agrarisch" toegekend aan de gronden waar eerst de bestemming "Bedrijventerrein - uit te werken" op rustte. Daarmee worden de uitbreidingsmogelijkheden van het bedrijventerrein Hoeksche Waard, behoudens de bestemming "Bedrijf" aan de noordwestzijde ter plaatse van een bestaand bedrijfsverzamelgebouw, beëindigd.
        [appellante] is eigenaar van een deel van de gronden binnen het plangebied en betwist dat er geen behoefte bestaat aan een bedrijfsbestemming op die gronden. [appellante] stelt tevens dat het plan economisch niet haalbaar is vanwege een mogelijk omvangrijke planschadeclaim.
    Toetsingskader
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Behoefte aan het ontwikkelen van fasen 2 en 3
    4.    [appellante] kunnen zich er niet mee verenigen dat aan de desbetreffende gronden niet langer de bestemming "Bedrijventerrein - uit te werken" is toegekend.
        [appellante] heeft in 2004 binnen het plangebied ongeveer 10 hectare verworven met een agrarische bestemming, in de verwachting dat het gebied tot bedrijventerrein zou worden ontwikkeld. Toen het bestemmingsplan "Regionaal Bedrijventerrein Hoeksche Waard" in 2008 werd vastgesteld kreeg de grond een uit te werken bedrijfsbestemming. Dat de raad al vanaf 2014 een koerswijziging heeft voorbereid en nu vaststelt is volgens [appellante] onzorgvuldig en zal leiden tot planschade.
        In de toelichting op het bestemmingsplan wordt aangegeven dat er geen behoefte bestaat aan nieuwe bedrijfskavels. [appellante] betoogt echter dat het beleid van het gemeentebestuur sterk achter loopt op de actuele ontwikkelingen. De rapportage "Behoefteraming bedrijventerreinen" van Stec Groep van 13 april 2017 (hierna: onderzoek van Stec Groep) houdt geen rekening met de ontwikkelingen in de economie. Het beleid om nu voor bedrijven bestemde gronden "uit de markt" te halen is ingegeven door de crisis, maar die periode is inmiddels voorbij. Daarnaast hoort het onderzoek van Stec Groep niet tot de bestemmingsplanstukken en kan het rapport daarom geen argument vormen voor de bestemmingswijziging. [appellante] wordt regelmatig gevraagd naar gronden in de Hoeksche Waard om een bedrijf te vestigen, maar moet deze bedrijven doorverwijzen naar de gemeente. Daaruit blijkt volgens haar dat de conclusies uit de Stec-rapportage onjuist zijn en dat er wel degelijk behoefte bestaat aan een bedrijfsbestemming op de desbetreffende gronden.
    4.1.    De raad stelt dat destijds is besloten om de realisatie van 60 hectare aan nieuw regionaal bedrijventerrein in fasen uit te voeren. Na ontwikkeling van de eerste 20 hectare zou het bedrijventerrein pas verder kunnen worden ontwikkeld als uit geactualiseerd marktonderzoek blijkt dat er behoefte is aan de vervolgfasen. Daarom meent de raad dat er geen sprake is van een koerswijziging. Al bij het vaststellen van het bestemmingsplan "Regionaal Bedrijventerrein Hoeksche Waard" in 2008 is de keuze gemaakt om fasen 2 en 3 niet rechtstreeks mogelijk te maken. Het realiseren van deze fasen is afhankelijk gesteld van voorwaarden omtrent de behoefte aan het bedrijventerrein en de ontsluitingsstructuur.
        Vervolgens hebben de provincie Zuid-Holland en de gemeenten in de Hoeksche Waard (de regio) op 16 juli 2014 het Afsprakenkader Bedrijventerreinprogrammering Hoeksche Waard 2014-2030 vastgesteld. Daarin is opgenomen dat de tweede en derde fase van het bedrijventerrein Hoeksche Waard niet worden ontwikkeld. De reden daarvoor was dat afspraken waren gemaakt over bedrijventerreinprogrammering op het niveau van de regio, waarbij het aanbod van bedrijventerreinen in kwantitatieve en kwalitatieve zin in overeenstemming moest worden gebracht met de vraag. Er bleek sprake van een ruim overaanbod van harde plancapaciteit voor bedrijventerreinen voor regionale bedrijven.
        Op 11 december 2014 is de Regionale Bedrijvenstrategie Hoeksche Waard 2014-2030 vastgesteld. Ook hierin wordt geconcludeerd dat het aanbod aan bedrijventerreinen groter is dan de vraag. Uit onderzoek bleek bovendien dat de vraag naar bedrijventerrein geen betrekking had op de locaties waar fasen 2 en 3 gerealiseerd zouden worden.
        Dit blijkt ook uit het latere onderzoek van Stec Groep en het rapport "Bedrijventerreinen Hoeksche Waard" van Ecorys van 2 maart 2018. Ook hierin wordt geconstateerd dat het harde aanbod aan bedrijventerreinen voldoende is om in de vraag tot en met 2030 te voorzien. Het realiseren van fasen 2 en 3 van het regionale bedrijventerrein is daarom niet nodig. Over  het betoog van [appellante] dat na de Regionale Bedrijvenstrategie Hoeksche Waard 2014-2030 uitgevoerd onderzoek geen onderlegger kan zijn voor het maken van een keuze over het al dan niet aanpassen van het bestemmingsplan, merkt de raad op dat deze onderzoeken, die dateren van vóór het vaststellen van het plan, zijn besluit tot het vaststellen van het bestemmingsplan onderschrijven.
        Uit de stukken van [appellante] blijkt volgens de raad niet dat mogelijke kopers zich niet op een andere beschikbare locatie kunnen vestigen. Er is, aldus de raad, binnen de regio voldoende ruimte om aan de aanwezige vraag te kunnen voldoen. Daarnaast hebben de genoemde mogelijke kopers zich niet bij de gemeente gemeld. Voorts wijst de raad op het feit dat het gemeentebestuur van [appellante] nooit een formeel verzoek heeft ontvangen om over te gaan tot het vaststellen van een uitwerkingsplan.
        Ter zitting heeft de raad aangevoerd dat er nog ongeveer 10 hectare uitgeefbare grond braak ligt binnen fase 1. Het is ruimtelijk gezien een ongewenste ontwikkeling om binnen het plangebied een nieuw bedrijventerrein te realiseren als op bestaande bedrijventerreinen nog uitgeefbare ruimte aanwezig is, aldus de raad.
    4.2.    Artikel 12, lid 12.2.1, aanhef en onder h, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Regionaal Bedrijventerrein Hoeksche Waard" luidt:
    "Burgemeester en Wethouders werken de bestemming ["Bedrijventerrein - uit te werken"] uit met inachtneming van de volgende voorwaarden: uit een geactualiseerd marktonderzoek moet blijken dat er sprake is van een aantoonbare behoefte naar uitgeefbare gronden."
    4.3.    De Afdeling overweegt dat in de Regionale Bedrijvenstrategie Hoeksche Waard 2014-2030 is geconcludeerd dat het aanbod aan bedrijventerreinen groter is dan de vraag hiernaar. Zo staat hierin vermeld dat op basis van de vraag/aanbodconfrontatie te zien is dat er onvoldoende vraag is om al het aanbod tot ontwikkeling te brengen. Dat er geen behoefte bestaat aan uitbreiding van het bedrijventerrein wordt tevens geconcludeerd in het onderzoeksrapport van Stec Groep. Dit onderzoek gaat in op de behoefte aan lokale en regionale bedrijventerreinen in de provincie Zuid-Holland tot 2030. Volgens het rapport is er meer aanbod van bedrijventerreinen dan vraag. Het rapport vermeldt dat dit overschot aan bedrijventerrein vooral ligt in de Hoeksche Waard en op Goeree-Overflakkee.
        [appellante] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de conclusies van de onderzoeken onjuist zijn en er niettemin wel voldoende vraag is naar de ontwikkeling van een bedrijventerrein volgens fasen 2 en 3. Ter zitting is gebleken dat binnen fase 1 van het bedrijventerrein nog uitgeefbare kavels beschikbaar zijn. Dat [appellante] het niet eens is met het onderzoek betekent niet dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest. Er is geen deskundig tegenrapport overgelegd, noch zijn er anderszins concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de conclusies van de onderzoeken naar voren gebracht. De enkele stelling dat een aantal kandidaten belangstelling heeft getoond voor een eventuele bedrijfskavel is daartoe onvoldoende. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad het aannemelijk heeft mogen achten dat er geen behoefte bestaat aan uitwerking van de fasen 2 en 3 van het regionale bedrijventerrein.
        Het betoog faalt.
    Economische uitvoerbaarheid in verband met planschade
    5.    [appellante] betoogt dat de planschade ten gevolge van het bestreden plan zodanig hoog zal zijn dat de raad had moeten inzien dat het plan financieel niet uitvoerbaar is. Bij de beoordeling of er sprake is van goede ruimtelijke ordening hoeft de raad weliswaar in beginsel het onderdeel planschade niet mee te wegen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2590, blijkt echter dat de Afdeling de mogelijkheid openlaat dat de verwachting bestaat dat de planschade zodanig zal zijn dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet uitvoerbaar is. De raad dient volgens [appellante] in dit geval rekening te houden met de mogelijk omvangrijke planschadeclaim, omdat die claim de budgettaire ruimte van de gemeente mede bepaalt.
    5.1.    De raad stelt dat er voor eventuele tegemoetkoming van planschade een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbescherming openstaat. In het beroepschrift heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het plan tot zodanig hoge tegemoetkomingen in planschadeverzoeken zal leiden, dat dit reden zou moeten zijn om de financiële uitvoerbaarheid in twijfel te trekken. Het betoog van [appellante] leidt volgens de raad niet tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd. Ter zitting heeft de raad aangevoerd dat er voldoende gemeentelijke reserves zijn om eventuele planschade te vergoeden.
    5.2.    De Afdeling overweegt dat in het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de financiële aspecten van het plan aan de uitvoerbaarheid ervan in de weg staan. Er bestaat geen grond voor de verwachting dat eventuele planschade zodanig hoog zal zijn dat dit een belemmering zal vormen voor de uitvoering van het bestemmingsplan. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat er bij de gemeente onvoldoende middelen beschikbaar zijn om aan een mogelijke planschadeclaim te voldoen.
        Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat de planschade zodanig zal zijn, dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet uitvoerbaar is.
        Het betoog faalt.
    Zienswijze herhaald en ingelast
    6.    [appellante] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellante] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    Conclusie
    7.    Wat [appellante] hebben aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat de raad er in redelijkheid van had moeten afzien om aan de desbetreffende gronden niet langer de bestemming "Bedrijventerrein - uit te werken" toe te kennen.
    8.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    9.    Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    w.g. Helder    w.g. Kuipers
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2020
    271-944.