ECLI:NL:CRVB:2004:AR4862, Centrale Raad van Beroep, 21-10-2004, 03/6519 ESF + 03/6520 ESF + 03/6522 t/m 03/6527 ESF + 03/6529 ESF
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Terugvordering van teveel betaalde voorschotten in het kader van Regeling Europees Sociaal Fonds (Regeling ESF).

03/6519 ESF, 03/6520 ESF, 03/6522 t/m 03/6527 ESF en 03/6529 ESF
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    in de gedingen tussen:
    
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, appellant,
    
    en
    
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gedaagde.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank 's-Gravenhage van 1 december 2003, nrs. AWB 02/3719, 02/3720, 02/3722, 02/3725 tot en met 02/3729 en 02/4249 BELEI, waarnaar hierbij wordt verwezen. Appellant is in de plaats getreden van de staatssecretaris.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend en zijn nadere stukken toegezonden.
    
    De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 9 september 2004, waar voor appellant is verschenen mr. D.W. Mulder, werkzaam bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.F.A. van Marken, mr. L. Boxsem, mr. F.A. Gelauff en P.M.A. Latour, allen werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
     
    II. MOTIVERING
    
    1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. De Raad volstaat met het volgende.
    
    1.1. Appellant heeft op grond van de Regeling Europees Sociaal Fonds (CBA nr. 1994/187, Stcrt. 1994, 239, nadien gewijzigd, hierna: Regeling ESF) subsidie aangevraagd ten behoeve van - voorzover thans nog van belang - negen projecten ter bevordering van de deelname van zeer moeilijk opvoedbare jongeren (ZMOK-jongeren) aan de arbeidsmarkt. Gedaagde heeft deze subsidies verleend en voorschotten verstrekt.
    
    1.2. In de eerste helft van 2002 heeft gedaagde de subsidies over de jaren 1999-2000 vastgesteld en teveel betaalde voorschotten teruggevorderd. Gedaagde heeft deze besluiten, na bezwaar, bij de thans bestreden besluiten gehandhaafd.
    
    1.3. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen ongegrond verklaard.
    
    2. De ontvankelijkheid in zaak 03/6525 ESF
    
    2.1. Deze zaak heeft betrekking op het project "Leren voor werk 1999-2000". De rechtbank heeft uitspraak gedaan onder nr. AWB 02/3727 BELEI.
    
    2.2. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft gedaagde - anders dan in de overige zaken - voor het bedrag van de vastgestelde subsidie geen gevolgen verbonden aan de omstandigheid dat niet voor alle deelnemers gedurende het gehele subsidietijdvak werd beschikt over een bewijs van inschrijving bij het Arbeidsbureau. Met betrekking tot het enige geschilpunt in beroep, de door gedaagde toegepaste korting op de kosten van de administratie, heeft appellant in de aangevallen uitspraak berust. Ook overigens heeft appellant in hoger beroep geen grieven tegen die uitspraak naar voren gebracht.
    
    2.3. De Raad leidt uit het vorenstaande af dat in deze zaak tussen partijen geen geschil meer bestaat. Appellant heeft derhalve geen rechtens in aanmerking te nemen belang bij een uitspraak van de Raad. Om die reden dient het hoger beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    3. Het subsidietijdvak in zaak 03/6520 ESF
    
    3.1. Deze zaak heeft betrekking op het project "Werken aan werk 1999-2000". De rechtbank heeft uitspraak gedaan onder nr. AWB 02/3720 BELEI.
    
    3.2. De subsidie is aanvankelijk aangevraagd en verleend voor het jaar 1999. Bij circulaire van 17 december 1999 is namens appellant aan alle aanvragers van ESF-subsidies bekend gemaakt dat (indieners van) projecten in het kader van het Europees Sociaal Fonds (ESF) in de gelegenheid dienen te worden gesteld de in 1999 gestarte activiteiten binnen de geldende regels voort te zetten tot uiterlijk 31 december 2000, met gebruikmaking van de voor 1999 toegezegde doch in dat jaar niet daadwerkelijk bestede ESF-subsidie. Daarbij is aangegeven dat vanaf medio januari 2000 een verzoek tot zulk een verlenging van de looptijd kon worden ingediend en dat daarop een zogenoemde herbeschikking zou volgen. Appellant heeft begin februari 2000 voor het onderhavige project, dat naar niet in geschil is, is voortgezet, een verzoek tot looptijdverlenging ingediend.
     
    3.3. Bij het primaire besluit is de subsidie voor 1999 vastgesteld overeenkomstig de ingediende einddeclaratie, doch voor het jaar 2000 op f 0,00, onder vermelding dat ook de verlening voor dat jaar f 0,00 bedroeg. Ter motivering van de lagere vaststelling is verwezen naar de "Rapportage inzake ESF-onderzoek" van 14 december 2001 waarin, wat het onderhavige project betreft, melding wordt gemaakt van het ontbreken van bewijzen van inschrijving bij het Arbeidsbureau en van de (te) hoge kosten van de administratie. In de bestreden beslissing op bezwaar van 25 augustus 2002 is gedaagde ook uitsluitend op die weigeringsgronden ingegaan. In het verweerschrift bij de rechtbank heeft gedaagde nader uiteengezet dat, bij gebreke van een voorafgaande verlenings-beschikking voor het kalenderjaar 2000, vaststelling van een subsidiebedrag niet meer mogelijk was. Daarbij heeft gedaagde gewezen op artikel 14, eerste lid, van de Regeling ESF, waarin onder meer is bepaald dat het definitieve subsidiebedrag niet hoger is dan het bedrag van de toezegging. 
    
    3.4. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat gedaagde de looptijdverlenging impliciet heeft toegestaan, zodat appellant belang had bij een beoordeling van het beroep. De rechtbank heeft aan dit oordeel echter geen inhoudelijke consequenties verbonden en het bestreden besluit in stand gelaten.
    
    3.5. De Raad onderschrijft niet het standpunt van gedaagde dat de vaststelling van de subsidie voor 2000 buiten de omvang van het geding valt omdat appellant daartegen (niet reeds in bezwaar doch) eerst in beroep bij de rechtbank is opgekomen. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit als geheel, zonder onderscheid tussen de jaren 1999 en 2000. Weliswaar heeft appellant in bezwaar geen argumenten naar voren gebracht die betrekking hebben op het (gestelde) ontbreken van een verleningsbesluit voor het jaar 2000, maar daartoe bestond ook geen aanleiding, nu de motivering van het primaire besluit daarop in het geheel niet berustte. Dat in het primaire besluit werd gesproken over een verlening ad f 0,00 maakt dit niet anders, nu appellant die vermelding mocht opvatten als de eerste reactie van gedaagde op het verzoek om looptijdverlenging van februari 2000, houdende een met de vaststelling samenvallende verlening ad nihil. Pas in de loop van de beroepsprocedure bij de rechtbank heeft appellant redelijkerwijs kunnen begrijpen dat niet het ontbreken van inschrijvingsbewijzen of de hoogte van de administratiekosten, doch het ontbreken van een afzonderlijk voorafgaand verlenings-besluit voor gedaagde doorslaggevend is geweest. Appellant heeft niet in strijd met een goede procesorde gehandeld door zich alsnog tegen die redengeving te verzetten.
    
    3.6. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet op een voldoende kenbare motivering berust en derhalve in aanmerking komt om wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden vernietigd. De aangevallen uitspraak in deze zaak kan evenmin in stand blijven.
    
    3.7. Nu partijen inhoudelijk hebben gedebatteerd over het ontbreken van een voorafgaand verleningsbesluit, zal de Raad ook inhoudelijk op die nadere weigeringsgrond ingaan. 
    
    3.7.1. Tussen partijen is niet in geschil dat appellant tijdig - want kort na medio januari 2000 - heeft verzocht de subsidiëring gedurende het jaar 2000 voort te zetten, met gebruikmaking van de onderrealisatie over 1999. Appellant had aanspraak op een beslissing (herbeschikking) op dit verzoek. Gezien ook de stellige bewoordingen van de circulaire van 17 december 1999 en het feit dat lang niet het gehele budget over 1999 was verbruikt, was aan de voorwaarden voor looptijdverlenging voldaan en viel te verwachten dat de herbeschikking positief zou uitvallen. Dat appellant niet op een spoedige expliciete beslissing heeft aangedrongen, is dan ook niet onbegrijpelijk, mede gezien het feit dat de verlengingsoperatie voor het jaar 2000 op de valreep tot stand was gekomen en kennelijk een geïmproviseerd karakter droeg. Onder deze omstandigheden kan gedaagde het ontbreken van een afzonderlijke en voorafgaande herbeschikking niet aan appellant tegenwerpen. 
    
    3.7.2. De Raad ziet derhalve geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk in stand te laten. Gedaagde zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
    
    4. Het ontbreken van bewijzen van inschrijving bij het Arbeidsbureau
    
    4.1. In aanmerking genomen dat gedaagde heeft berust in het oordeel van de rechtbank over de hoogte van de administratiekosten, is voor het overige nog uitsluitend aan de orde of het gedaagde vrij stond de subsidie (naar rato) op een lager bedrag vast te stellen wegens het ontbreken van bewijzen van inschrijving bij het Arbeidsbureau.
    
    4.2. Met juistheid heeft de rechtbank geoordeeld dat de aanwezigheid van bewijzen van inschrijving van de deelnemers bij het Arbeidsbureau, gedurende de gehele looptijd van de subsidie, als voorwaarde aan de subsidieverlening was verbonden en dat deze voorwaarde voor appellant voldoende kenbaar was. De Raad onderschrijft de gronden waarop dit oordeel van de rechtbank berust.
    
    4.3. Het betoog van appellant komt erop neer dat in eerdere jaren aan de eis van inschrijving niet strikt de hand werd gehouden, terwijl sommige Arbeidsbureaus niet eens tot inschrijving bereid waren omdat de deelnemers niet daadwerkelijk ter beschikking van de arbeidsmarkt stonden. In het bijzonder heeft appellant gewezen op een brief van de vestigingsmanager van het Arbeidsbureau te Arnhem van 7 december 1998, waarin is gesteld dat om redenen als zojuist aangegeven geen inschrijfverplichting gold en dat het ESF-bureau met deze verklaring genoegen zou nemen. In het controlerapport van het ESF Landelijk Herstelteam over 1998/1999 is erkend dat de omissie van het niet of te laat inschrijven mede door die brief in de hand is gewerkt, aldus appellant.
    
    4.3.1. De Raad overweegt dienaangaande dat appellant op zichzelf aannemelijk heeft gemaakt dat hier en daar sprake is geweest van verwarring omtrent de mogelijkheid van inschrijving en het bestaan van alternatieven daarvoor. Daar staat tegenover dat appellant het grote belang van het inschrijvingsvereiste heeft kunnen en moeten onderkennen. Voorts is de Raad niet gebleken van het bestaan van een landelijk breed gedragen opvatting dat inschrijving straffeloos achterwege kon worden gelaten. Ter zitting heeft appellant een wisselend beeld geschetst, waaruit naar voren is gekomen dat er ook Arbeidsbureaus waren die strikt aan de eis van inschrijving vasthielden. Onder deze omstandigheden hadden appellant of de uitvoerders van de projecten het zekere voor het onzekere moeten nemen en eventueel ondervonden problemen onverwijld aan gedaagde moeten voorleggen. Nu dit is nagelaten, is er onvoldoende grond om het achterwege blijven van de inschrijvingen niet voor rekening van appellant te laten komen. 
    
    4.3.2. Voor het oordeel dat met betrekking tot eerdere subsidietijdvakken bewust en stelselmatig van het vereiste van inschrijving is afgeweken, heeft de Raad geen aanknopingspunten gevonden. Veeleer moet worden gesproken van onvolkomenheden in de uitvoering en de controle, waaraan appellant voor latere tijdvakken geen rechten kan ontlenen. Evenmin is aannemelijk geworden dat het aantal gemaakte fouten verhoudingsgewijs zo groot is geweest dat om die reden tot strijd met het gelijkheids-beginsel of het verbod van willekeur zou kunnen worden geconcludeerd.
    
    4.3.3. De beroepsgrond faalt derhalve.
    
    4.4. De aangevallen uitspraken komen - behoudens hetgeen voortvloeit uit het onder 2 en 3 overwogene - voor bevestiging in aanmerking, voorzover zij in hoger beroep zijn aangevochten. 
     
    5. Proceskosten
    
    5.1. In zaak 03/6520 ESF is niet gebleken van proceskosten in beroep of in hoger beroep die met toepassing van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking komen. In de overige zaken zijn geen termen voor een proceskostenvergoeding aanwezig.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Verklaart in zaak 03/6525 ESF het hoger beroep niet-ontvankelijk;
      Vernietigt in zaak 03/6520 ESF de aangevallen uitspraak, nummer AWB 02/3720 BELEI; 
      Verklaart in die zaak het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 25 augustus 2002;
      Bepaalt dat gedaagde in die zaak een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      Bepaalt dat in die zaak de Staat der Nederlanden (Agentschap SZW) aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 566,- vergoedt;
      Bevestigt in de overige zaken de aangevallen uitspraak, voorzover aangevochten.
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. J.Th. Wolleswinkel en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2004.
    
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    
    (get.) P.M. Okyay-Bloem.