ECLI:NL:RVS:2019:1035, Raad van State, 03-04-2019, 201709834/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-04-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juni 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast een aantal overtredingen op het perceel [locatie] te Heusden ongedaan te maken.

201709834/1/A1.
    Datum uitspraak: 3 april 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Heusden, gemeente Asten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 oktober 2017 in zaak nr. 17/728 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Asten.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 juni 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast een aantal overtredingen op het perceel [locatie] te Heusden ongedaan te maken.
    Bij besluit van 24 januari 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard voor zover het de wijziging van de rechtsgrond betreft en voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 24 januari 2017 vernietigd. De rechtbank heeft het bezwaar tegen het besluit van 8 juni 2016, voor zover daarbij is beslist dat [appellant] handelde zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. De rechtbank heeft verder bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 24 januari 2017. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 8 maart 2018 heeft het college een invorderingsbesluit genomen en heeft het de hoogte van de door [appellant] verbeurde dwangsom vastgesteld op € 15.000,00.
    [appellant] heeft tegen dit besluit gronden ingediend.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door T.J. Jeukens, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Zij heeft partijen nadere informatie gevraagd over de stelling van [appellant] dat de invorderingsbevoegdheid is verjaard.
    Bij brief van 14 september 2018 heeft [appellant] een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Bij brief van 16 oktober 2018 heeft het college daarop gereageerd. Vervolgens heeft [appellant] bij brief van 21 november 2018 een uiteenzetting gegeven en heeft het college daarop bij brief van 10 januari 2019 gereageerd.
    Geen van de partijen heeft binnen een door de Afdeling gestelde termijn verklaard dat zij opnieuw gebruik wil maken van het recht ter zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft bepaald dat een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege blijft en het onderzoek vervolgens gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is drijver van een inrichting op het perceel [locatie] te Heusden. Bij besluit van 22 oktober 2002 is voor de inrichting een revisievergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer. Bij besluit van 16 maart 2004 is voor de inrichting voor het veranderen van het pluimveebedrijf en voor het in werking hebben na die verandering van die onderdelen van de inrichting waarmee de verandering samenhangt een wijzigingsvergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer. Volgens deze vergunning mogen 59.000 scharrelkippen worden gehouden.
    Op 25 augustus 2015 is voor de inrichting een beschikking eerste fase verleend voor de activiteit bouwen. Bij besluit van 20 oktober 2015 is voor de inrichting een beschikking tweede fase verleend voor de activiteit milieu. Dit besluit betreft een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning als bedoeld in artikel 2.6 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De omgevingsvergunningen zien op het slopen van de bestaande stallen 1 en 2, het buiten gebruik stellen van de bestaande stal 3 voor het houden van dieren, en het bouwen van een nieuwe pluimveestal (stal 6) die wordt voorzien van een volièresysteem. Het gaat om 59.000 plaatsen voor legkippen.
    Op 10 mei 2016 heeft een controle plaatsgevonden door de Omgevingsdienst Zuidoost Brabant (hierna: de omgevingsdienst) waarbij, onder andere, is geconstateerd dat met behulp van het huisvestingssysteem, zoals vergund bij besluit van 22 oktober 2002, in de stallen 1, 2 en 3 17.601 legkippen worden gehouden.
    2.    Het college heeft vervolgens bij het besluit van 8 juni 2016 [appellant] gelast een aantal overtredingen op het perceel [locatie] te Heusden ongedaan te maken onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00. Het gaat daarbij onder meer om het zonder vergunning huisvesten van legkippen in drie pluimveestallen en om het niet in werking hebben van het bedrijf overeenkomstig de bij besluit van 20 oktober 2015 verleende omgevingsvergunning. Hiermee wordt volgens het college artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2o, van de Wabo overtreden, omdat [appellant] zonder vergunning de werking van de inrichting heeft veranderd. Ook wordt volgens het college artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 3o, van de Wabo overtreden, omdat de inrichting zonder vergunning in werking is.
    Bij het besluit van 24 januari 2017 heeft het college de grondslag van het besluit van 8 juni 2016 gewijzigd. Het college heeft artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo gewijzigd in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo. Op grond van dat artikel is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
    3.    Bij uitspraak van 26 oktober 2017 heeft de rechtbank het besluit van 24 januari 2017 vernietigd. De rechtbank heeft het bezwaar tegen het besluit van 8 juni 2016, voor zover daarbij is beslist dat [appellant] handelde zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. De rechtbank heeft verder bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 24 januari 2017. De last onder dwangsom is derhalve in stand gebleven voor zover de last ziet op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2o, van de Wabo, door het niet in werking hebben van het bedrijf overeenkomstig de bij besluit van 20 oktober 2015 verleende omgevingsvergunning.
    4.    Bij het besluit van 8 maart 2018 heeft het college een invorderingsbesluit genomen en heeft het de hoogte van de door [appellant] verbeurde dwangsom vastgesteld op € 15.000,00. In het besluit is vermeld dat een toezichthouder van de omgevingsdienst op 26 mei 2017 heeft geconstateerd dat [appellant] in de stallen legkippen houdt. Daarmee heeft [appellant] volgens het college artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2o, van de Wabo overtreden, waardoor de opgelegde dwangsom is verbeurd.
    Verjaring
    5.    In het besluit van 8 juni 2016 tot oplegging van de last onder dwangsom is vermeld dat [appellant] een dwangsom verbeurt wanneer na vier weken na de datum van verzending van het besluit op 8 juni 2016 nog kippen worden gehouden in de loods.
    6.    [appellant] betoogt dat het college niet bevoegd is over te gaan tot invordering omdat de vordering is verjaard. Hiertoe voert hij ter zitting van de Afdeling en in de door hem ingediende stukken van 14 september en 21 november 2018 aan dat de dwangsom reeds van rechtswege is verbeurd op 6 oktober 2016 omdat op die datum 17.672 kippen zijn afgeleverd op het perceel. In dit kader verwijst [appellant] naar een "Afleverings- en meldingsformulier Pluimvee" waarop te zien is dat vanuit België kippen zijn geleverd naar het perceel. Verder heeft [appellant] facturen van De Heus Voeder B.V. overgelegd waaruit blijkt dat vanaf 5 oktober 2016 voer is geleverd op het perceel.
    6.1.    Het college heeft zich ter zitting van de Afdeling en in haar nadere reactie van 10 januari 2019 op het standpunt gesteld dat aan het invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen en dat de verjaringstermijn om die reden start vanaf de datum waarop de overtreding door het bevoegd gezag is vastgesteld. Nu de omgevingsdienst eerst op 26 mei 2017 heeft geconstateerd dat kippen op het bedrijf aanwezig waren, waarvan eerst op 21 juni 2017 een rapport is opgemaakt, is het volgens het college denkbaar dat eerst op dat moment een grondslag bestaat om een invorderingsbesluit te nemen.
    6.2.    Artikel 4:104 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1. De rechtsvordering tot betaling van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken.
    2. Na voltooiing van de verjaring kan het bestuursorgaan zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen."
    Artikel 5:35 luidt:
    "In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd."
    6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1860, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Dit uitgangspunt brengt met zich dat een bestuursorgaan tijdig overgaat tot een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden. Anders dan het college stelt, is in het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom verbeuring van de dwangsom niet afhankelijk gesteld van het controlemoment van het college, maar verbeurt [appellant] een dwangsom van rechtswege indien hij na afloop van de begunstigingstermijn kippen houdt in de stal. Indien wordt aangenomen dat de dwangsom mede is gekoppeld aan het ongedaan houden van de overtredingen, betekent dit dat als [appellant] overgaat tot plaatsing van nieuwe kippen, hij direct een dwangsom van € 15.000,00 verbeurt en dat het maximaal te verbeuren bedrag is bereikt. Onder die omstandigheden ligt het naar het oordeel van de Afdeling in de rede dat het college tijdig overgaat tot de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die kunnen leiden tot verbeurte van een dwangsom. Dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen, staat los van het antwoord op de vraag of het college tijdig is overgegaan tot vaststelling of waarneming van de feiten en omstandigheden die kunnen leiden tot verbeurte van een dwangsom.
    Uit de door [appellant] overgelegde stukken blijkt dat vanaf 6 oktober 2016 opnieuw kippen zijn gehouden in de stal waardoor op dat moment de dwangsom van rechtswege is verbeurd door [appellant]. Nu het college niet binnen een jaar na het verbeuren van deze dwangsom tot invordering daarvan is overgegaan, was de bevoegdheid van het college om op grond van artikel 5:35 van de Awb tot invordering over te gaan op 8 maart 2018 reeds verjaard. In de periode van 8 juni 2016 tot en met 26 mei 2017 heeft het college geen bezoeken gebracht aan het perceel. Naar het oordeel van de Afdeling dient dit, gelet op de modaliteit van de door het college gestelde dwangsom, voor risico van het college te komen.
    Gelet hierop is de invordering van de verbeurde dwangsom op dit moment niet meer mogelijk, zodat het college de betaling van het verbeurde dwangsombedrag door [appellant] niet meer kan afdwingen. In zoverre heeft [appellant] dan ook geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep. Voorts is niet gebleken dat het college in de toekomst een vergelijkbare last onder dwangsom zal opleggen, omdat [appellant] ter zitting van de Afdeling heeft verklaard dat nieuwbouw op het perceel zal worden ontwikkeld. Daarnaast heeft het college verklaard dat op het perceel sloopactiviteiten zijn verricht. Gelet hierop bestaat er naar het oordeel van de Afdeling voor [appellant] geen belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep.
    7.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij tijdens een productieproces is geconfronteerd met een last onder dwangsom en dat het alleen afmaken van de lopende legronde te kort is, zal gelet op het voorgaande niet worden besproken.
    Slot en conclusie
    8.    Het hoger beroep is niet-ontvankelijk.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Vermeulen
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
    700.