ECLI:NL:RVS:2022:2081, Raad van State, 20-07-2022, 202106409/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast uiterlijk op 1 december 2020 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) ongedaan te maken.

202106409/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Zwanenburg, gemeente Haarlemmermeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 26 augustus 2021 in zaak nr. 21/2755 en 21/2756 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juni 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast uiterlijk op 1 december 2020 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) ongedaan te maken.
    Bij besluit van 1 juni 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 augustus 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 8 juni 2022 heeft het college het verzoek van [appellant] om verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2022, waar [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer, vertegenwoordigd door C. Baarse, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft eerder bij besluiten van 25 november 2010 (eerste fase) en 3 mei 2011 (tweede fase) aan rechtsvoorgangers van [appellant] en de buren van [locatie 1] een vergunning verleend voor het verbouwen en uitbreiden van de woningen op de percelen [locatie 2] en [locatie 1] in Zwanenburg (hierna: de vergunning uit 2010/2011). Deze vergunning is afgegeven voor een gezamenlijk bouwplan en aangemerkt als trendsetter in het kader van het afwijkingsbeleid. [appellant] heeft het perceel [locatie 2] in 2018 gekocht en heeft toen een (nieuwe) aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een aangebouwd bijbehorend bouwwerk op de begane grond en de eerste verdieping aan de zij- en achterkant van de woning. Het college heeft geweigerd hiervoor een omgevingsvergunning te verlenen. [appellant] heeft vervolgens een aanbouw gerealiseerd overeenkomstig het bouwplan waarvoor het college  omgevingsvergunning had geweigerd. Een toezichthouder heeft op 23 december 2019 geconstateerd dat is gebouwd in afwijking van de vergunning uit 2010/2011 en dat het (bijbehorend) bouwwerk/aanbouw is gerealiseerd overeenkomstig de afgewezen aanvraag uit 2018. Nadat het college op 21 juni 2021 de vergunning uit 2010/2011 heeft ingetrokken, heeft [appellant] op 5 juli een nieuwe aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan die overeenkomt met de in 2018 ingediende aanvraag en de feitelijk gerealiseerde aan- en dakopbouw om het (bijbehorend) bouwwerk te legaliseren. Het college heeft op 8 juli 2021 ook voor dit bouwplan geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen.
    Het college heeft bij besluit van 9 juni 2020 [appellant] gelast uiterlijk op 1 december 2020 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo (bouwen zonder vergunning en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan) ongedaan te maken. Het college heeft daarbij aangegeven dat [appellant] aan de last kan voldoen door de hele uitbouw aan de zij- en achterkant op de begane grond en de verdieping van hun woning op [locatie 2] in Zwanenburg (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden, of de uitbouw en de verdieping aan te passen aan de eerder in twee fasen verleende bouwvergunning uit 2010/2011 dan wel de uitbreiding in zijn geheel terug te brengen naar een situatie die omgevingsvergunningvrij is. Bij besluit van 26 november 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de beslissing op bezwaar. Bij besluit van 1 juni 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 9 juni 2020 ongegrond verklaard. [appellant] is het hier niet mee eens en stelt dat ten onrechte een last onder dwangsom is opgelegd.
    1.1.    Op grond van het bestemmingsplan "Zwanenburg" (hierna: het bestemmingsplan), vastgesteld door de raad van de gemeente Haarlemmermeer op 13 juni 2013, geldt voor het perceel de bestemming "Wonen". Tussen partijen is niet in geschil dat het gerealiseerde bouwwerk op de begane grond en de eerste verdieping aan de zij- en achterkant van de woning een omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan is vereist en dat een dergelijke vergunning niet is verleend, zodat sprake was van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Evenmin is in geschil dat het college in beginsel bevoegd was om tot handhaving over te gaan, behoudens bijzondere omstandigheden.
    Hoger beroep van [appellant]
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhaving onevenredig en onredelijk is. [appellant] voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een toezegging op grond waarvan hij erop had mogen vertrouwen dat het bouwplan akkoord zou worden bevonden als er geen sprake meer was van bestaande trendsetters. Bij hem is in 2018 de indruk gewekt dat als de vergunning uit 2010/2011 zou worden ingetrokken, hij een vergunning zou krijgen. Hij verwijst in dit verband naar een e-mail van het college van 28 september 2018. Nu die vergunning inmiddels is ingetrokken, is volgens hem sprake van concreet zicht op legalisatie. Verder voert [appellant] aan dat het college in 2012 aan de bewoners van [locatie 1] toestemming heeft verleend om in afwijking van de vergunning uit 2010-2011 te bouwen. Toen is geen rekening gehouden met zijn belangen. [appellant] voert tot slot aan dat dit te lang heeft geduurd en voor hem persoonlijk tot ernstige gevolgen heeft geleid.
    2.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat, anders dan [appellant] stelt, aan de bewoners van [locatie 1] geen toestemming is gegeven om in afwijking van de vergunning te bouwen. Het college heeft slechts medegedeeld dat wat zij wilden bouwen op grond van artikel 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht vergunningvrij gerealiseerd mag worden, en dat zij dus geen toestemming nodig hadden. Er was toen dus geen plaats voor een belangenafweging. Het al dan niet intrekken van de vergunning uit 2010/2011 heeft volgens het college geen invloed op de toelaatbaarheid van de illegaal gerealiseerde bouw van [appellant]. In dit verband is volgens het college in de eerste plaats van belang dat ten tijde van het besluit van 1 juni 2021 de vergunning uit 2010/2011 nog niet was ingetrokken, zodat reeds om die reden geen sprake was concreet zicht op legalisatie. Verder is volgens het college van belang dat er, afgezien van de trendsetterskwestie, stedenbouwkundige bezwaren zijn tegen het bouwplan, zodat ook om die reden geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    2.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    2.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank, gelet op de toelichting van het college en wat [appellant] in dit verband heeft gesteld, op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat er in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien. Het college heeft het algemeen belang om de wettelijke regels te handhaven zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellant] om de geconstateerde overtreding te laten voortduren. In dit verband is allereerst van belang dat [appellant] ten tijde van het besluit van 1 juni 2021 geen aanvraag om omgevingsvergunning had ingediend. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college desgevraagd bevestigd dat het, mede gelet op de stedenbouwkundige bezwaren, geen medewerking wenst te verlenen aan de in 2018 gerealiseerde bouw. De rechtbank heeft voorts op goede gronden overwogen dat de uitlating in de  e-mail van 28 september 2018 niet kan worden aangemerkt als een toezegging waaruit [appellant] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college de gevraagde vergunning zou verlenen. De enkele mededeling in dat bericht dat, na intrekking van de voor [locatie 2]-[locatie 1] verleende omgevingsvergunning het voorliggende bouwplan zou kunnen worden gezien als trendsetter is daarvoor onvoldoende. In dezelfde e-mail staat immers ook dat er nog een nadere beoordeling zal volgen en dat het indienen van een aangepaste aanvraag naar aanleiding van het e-mailbericht onverlet laat dat alsnog een weigeringsbesluit kan worden genomen. Er is daarom, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen concreet zicht op legalisatie. Het college heeft er verder terecht op gewezen dat het aan de bewoners van [locatie 1] geen toestemming heeft verleend om in afwijking van de vergunning uit 2010-2011 te bouwen maar slechts heeft medegedeeld dat hun bouwplan vergunningvrij kon worden gerealiseerd. Verder is van belang dat [appellant] in 2018, na en ondanks de afwijzing van de vergunningaanvraag, de verbouwing volgens het bij die aanvraag horende bouwplan heeft gerealiseerd en had kunnen weten dat daaraan grote financiële en persoonlijke risico's verbonden zijn.
    2.4.    Het betoog van [appellant] slaagt daarom niet.
    3.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college geen gelegenheid  hoefde te bieden om de kwestie in der minne op te lossen.
    3.1.    Het college heeft toegelicht dat er uitgebreid onderzoek is gedaan naar de mogelijkheden daartoe. De resultaten van deze onderzoeken zijn volgens het college meermaals aan [appellant] en zijn gemachtigde uitgelegd en uitgebreid toegelicht.
    3.2.    De Afdeling ziet reeds op grond van wat [appellant] en het college in dit verband hebben gesteld geen aanleiding voor het oordeel dat het college meer in het werk had moeten stellen om het geschil in der minne op te lossen. Het betoog slaagt niet.
    Beroep tegen het besluit van 8 juni 2022
    4.       Bij besluit van 8 juni 2022 heeft het college het verzoek om de begunstigingstermijn die al eerder is verlengd tot 1 september 2022 verder te verlengen, afgewezen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    4.1.    [appellant] heeft tegen het besluit van 8 juni 2022 geen gronden ingediend. Reeds hierom is het beroep tegen dat besluit ongegrond.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 8 juni 2022 is ongegrond.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer van 8 juni 2022 ongegrond;
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer     
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    594