ECLI:NL:RVS:2018:788, Raad van State, 07-03-2018, 201609724/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2015 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat de door haar aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.

201609724/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Utrecht,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 november 2016 in zaak nr. 15/4591 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 maart 2015 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat de door haar aangevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.
    
    Bij besluit van 27 juli 2015 heeft het college het door [partij A] en [partij B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de van rechtswege verleende vergunning herroepen.
    
    Bij uitspraak van 11 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juli 2015 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2017, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H. de Keijzer, zijn verschenen.
    
        Overwegingen
    
    1.    In het besluit van 23 maart 2015 is aan [appellante] medegedeeld dat aan haar van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een dakkapel en een inpandig dakterras, eveneens in de vorm van een dakkapel, en plaatsing van een tiental zonnepanelen op de woning op het perceel aan de [locatie] te Utrecht.
    
        Tegen dit besluit hebben [partij A] en [partij B], bewoners van een naastgelegen woning, bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is bij het besluit van 27 juli 2015 gegrond verklaard. Het besluit van 23 maart 2015 is herroepen en de omgevingsvergunning is alsnog geweigerd op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), vanwege strijd met de redelijke eisen van welstand. Dit besluit was mede gebaseerd op een advies van de Commissie Welstand en Monumenten (hierna: CWM) van 2 december 2014.
    
        De rechtbank heeft het besluit van 27 juli 2015 vernietigd, omdat daarin door het college niet is ingegaan op een door [appellante] ingebracht tegenadvies van 23 juni 2015, opgesteld door [gemachtigde] (hierna: het tegenadvies). Het college is vervolgens in de gelegenheid gesteld dit motiveringsgebrek te herstellen en heeft een reactie op het tegenadvies overgelegd, opgesteld op 13 december 2015 door H.J. van Dijk, lid van de CWM (hierna: de reactie van CWM). De rechtbank heeft in dit laatste advies aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het besluit van 27 juli 2015 geheel in stand te laten.
    
    2.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: "het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk."
    
        Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, voor zover hier van belang, luidt: "voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend."
    
    3.    Op bedoeld perceel aan de [locatie] te Utrecht is het bestemmingsplan "Binnenstad" van toepassing en rusten de bestemmingen "Wonen" en "Waarde - Beschermd stadsgezicht". Op grond van de bijbehorende planregels zijn de voor 'Waarde - Beschermd stadsgezicht' aangewezen gronden mede bestemd voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarde.
    
        Op grond van de welstandsnota 'De schoonheid van Utrecht' (hierna: de welstandsnota), is op voornoemd perceel het beleidsniveau 'Behoud' van toepassing, hetgeen staat voor het behoud en herstel van het aanwezige bebouwingsbeeld en het versterken van bestaande of historisch bepaalde karakteristieken van stedenbouwkundige, architectonische, landschappelijke of cultuurhistorische aard.
    
    4.    In hoger beroep betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de reactie van CWM ten grondslag heeft kunnen leggen aan het besluit van 27 juli 2015 om de eerder van rechtswege verleende vergunning te herroepen.
    
        Daartoe stelt zij, zakelijk weergegeven, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ten onrechte strikt is vastgehouden aan de bouwcriteria voor dakkapellen uit de welstandsnota. Deze criteria zijn slechts een richtlijn, waarvan in voorliggend geval afgeweken had moeten worden. In dit verband heeft zij ter zitting aangevoerd dat de dakkapellen in kwestie vanaf de openbare weg niet zichtbaar zijn en dat weliswaar sprake is van afwerking met trespapanelen in plaats van glas, maar dat deze afwerking als voldoende kwalitatief hoogwaardig moet worden aangemerkt. Bovendien heeft de CWM geen negatief welstandsadvies gegeven aan het realiseren van dakkappelen aan de voorzijde van panden op andere locaties in Utrecht, zodat de stelling in de reactie van CWM dat goedkeuring in voorliggend geval een ongewenste precedentwerking zou hebben niet kan worden gevolgd.
    
        Daarnaast stelt zij dat het college niet heeft aangetoond dat de welstandsnota ten tijde van belang openbaar en toegankelijk was.
    
    5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9043), mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan een dergelijk advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria.
    
    6.    De stelling van [appellante] dat de welstandsnota ten tijde van belang niet openbaar en toegankelijk was, is niet onderbouwd, zodat deze reeds daarom niet gevolgd kan worden.
    
        Voor zover [appellante] voorts betoogt dat ten onrechte strikt is vastgehouden aan de toepasselijke criteria van de welstandsnota, terwijl dat een richtlijn betreft waarvan afgeweken kan worden, faalt haar betoog. Niet in geschil is dat de dakkapellen op twee punten in strijd zijn met de in de welstandsnota genoemde criteria, namelijk de afstand daarvan tot de hoekkeper en het gebruik van dichte panelen in het voorvlak van het pand. De reactie van CWM is echter niet beperkt gebleven tot die enkele constatering, maar daarin is een ruimere toets uitgevoerd in het kader van de doelstellingen van de welstandsnota als weergegeven onder 3., waarbij is ingegaan op de argumenten van [appellante] in het tegenadvies. De rechtbank heeft haar oordeel over de reactie van CWM ook niet beperkt tot de enkele vaststelling dat op een tweetal punten niet aan de criteria is voldaan, maar heeft dat advies beoordeeld in het licht van de daartegen door [appellante] aangevoerde gronden.
    
        Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de reactie van CWM inhoudelijk geen stand kan houden. De CWM heeft in haar reactie erkend dat het onevenwichtig beeld dat wordt veroorzaakt door de ongelijkwaardige maatvoering van de dakkapellen nagenoeg niet tot niet ervaren zal worden door de beperkte zichtbaarheid vanaf de openbare weg, maar heeft het negatief advies gehandhaafd in verband met de inbreuk die de voorgenomen dakkapellen maken op het dakenlandschap, mede met het oog op het mogelijke zicht daarop vanuit omliggende gebouwen die als woningen kunnen worden herbestemd, alsmede de historisch onjuist toegepaste typologie, de vormgeving en het risico van precedentwerking dat zou uitgaan van een positief advies. In dat licht is het toepassen van trespapanelen in plaats van glas onwenselijk en wordt de omstandigheid dat de dakkapellen niet of nauwelijks zichtbaar zijn vanaf de openbare weg van ondergeschikt belang geacht.
    
        Het betoog van [appellante] dat het argument over ongewenste precedentwerking in de reactie van CWM geen stand kan houden, slaagt evenmin. Het college heeft ter zitting toegelicht dat op een door [appellante] genoemd perceel aan de [straat] te Utrecht, anders dan in voorliggend geval, niet de bestemming beschermd stadsgezicht rust, zodat geen sprake is van een situatie die op gelijke wijze wordt beoordeeld. Voor het overige heeft [appellante] niet onderbouwd op welke andere percelen zij doelt, dan wel in hoeverre deze vergelijkbaar zijn met het perceel in voorliggende zaak en derhalve een vergelijkbaar precedent zouden scheppen.
    
        Het voorgaande in aanmerking genomen bestaat geen grond voor het oordeel dat de reactie van CWM zodanige gebreken vertoont dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college dit advies ten grondslag kon leggen aan het besluit de eerder van rechtswege verleende vergunning te herroepen.
    
    7.    Voor zover [appellante] voorts heeft beoogd te betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, dan wel de CWM onvoldoende medewerking hebben verleend om de voorgenomen dakkapellen mogelijk te maken of de bouw daarvan gefrustreerd zouden hebben, heeft zij haar stellingen onvoldoende onderbouwd. In dit kader constateert de Afdeling nog dat bij besluit van 21 oktober 2015 aan [appellante] een vergunning is verleend om uitvoering te geven aan een aangepast ontwerp.
    
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    
    w.g. Drop    w.g. Verbeek
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2018
    
    574.