ECLI:NL:CBB:2020:808, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-11-2020, 19/613
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep. Boete. Evenredigheid. Artikel 3, eerste lid en Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII, punt 1 en 3 van Verordening (EG) nr. 853/2004.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 19/613
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 10 november 2020 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 maart 2019, kenmerk ROT 17/3912, in het geding tussen
    
    
    
      appellante
      
        en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister, 
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 19 maart 2019 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      Bij brief van 7 augustus 2020 heeft appellante gereageerd op een brief van het College van 
      18 mei 2020.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 augustus 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 2] . De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor de minister zijn tevens verschenen [naam 3] en [naam 4] , toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Op 28 juni 2016 heeft een toezichthouder van de NVWA een controle verricht in het slachthuis van appellante. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in het rapport van bevindingen van 30 juni 2016 (rapport van bevindingen). Het rapport van bevindingen vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
        “Tijdens mijn inspectie bevond ik mij op de expeditie van [naam 1] B.V.
        Ik zag daar dat er op Dok 6 schouders in een oplegger geladen waren. Bij controle van de temperatuur van deze schouders in de oplegger zag ik, met behulp van een door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit ter beschikking gestelde gekalibreerde thermometer, dat dit varkensvlees boven de wettelijk vereiste temperatuur van 7°C werd vervoerd (de schouders maten respectievelijk: 8,2°; 7,9°; 7,7°; 6,8° en 7,5° Celsius zoals weergegeven op de als bijlage meegestuurde temperaratuurslijst). Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage III, sectie 1, hoofdstuk VII, onder punt 1 en 3 van Verordening (EG) Nr. 853/2004, juncto artikel 3 lid 1 van deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder d van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”
      
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 23 december 2016 (het primaire besluit) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd van € 2.500,- omdat vlees en vleesdelen werden verladen boven een temperatuur van 7⁰ C. Volgens de minister voldeed appellante daarmee niet aan het bepaalde in artikel 3, eerste lid, en Bijlage III, Sectie I, Hoofdstuk VII, punten 1 en 3 van Verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Verordening 853/2004). Volgens de minister heeft appellante daarmee artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten overtreden. 
      
    
    
      1.3
      Bij zijn besluit van 18 mei 2017, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht (het bestreden besluit), heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.		De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiser en verweerder respectievelijk appellante en de minister moet worden gelezen. 
    
    
    
      “3.1	Volgens verweerder heeft eiseres zich niet gehouden aan het voorschrift dat volgt uit punt 1 en 3 in Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk VIII van Verordening 853/2004. In punt 1 en 3 staat, voor zover relevant, dat vlees de temperatuur van 7 ⁰C moet hebben bereikt alvorens het kan worden vervoerd. In de uitspraak van deze rechtbank van 1 september 2015 waarnaar eiseres heeft verwezen is overwogen dat in dat geval het verladen van het vlees in een koelwagen niet gelijk kon worden gesteld met het moment waarop het vlees kon worden vervoerd. Deze uitspraak is vernietigd door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) bij uitspraak van 20 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:69). In die uitspraak is door het CBb geoordeeld dat met het verladen van het vlees in de koelwagen het vervoer aanvangt en dus op dat moment moet zijn voldaan aan het voorschrift dat het vlees de temperatuur van maximaal 7 ⁰C heeft bereikt. Het CBb acht daartoe onder meer van belang dat een koelwagen geen onderdeel uitmaakt van een slachthuis als bedoeld in Bijlage I, onder 1.16, van Verordening 853/2004 en dat vervoer geen onderdeel uitmaakt van de erkenning van inrichtingen als bedoeld in artikel 4 van Verordening 853/2004. Nadien heeft het CBb opnieuw een boetezaak behandeld over de temperatuur van vlees in een koelwagen op het terrein van een slachthuis. In de uitspraak van 6 februari 2018 in die zaak (ECLI:NL:CBB:2018:10) heeft het CBb verwezen naar zijn eerdere uitspraak van 20 maart 2017 en overwogen dat er op voorhand geen aanleiding is om terug te komen op die uitspraak maar dat gelet op de jurisprudentie wordt onderkend dat de uitleg van de hier relevante bepalingen van Unierecht niet zo evident is dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan. Het CBb heeft in die uitspraak van 6 februari 2018 dan ook aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) de prejudiciële vraag gesteld of het betreffende voorschrift in Verordening 853/2004 zo moet worden uitgelegd dat de koeling van het vlees in het slachthuis zelf moet plaatsvinden, zodat het verladen van het vlees naar een koelwagen eerst mag aanvangen als dat vlees een temperatuur van ten hoogste 7 ⁰C heeft bereikt, of dat de koeling van het vlees ook in de koelwagen mag plaatsvinden zolang deze het terrein van het slachthuis niet verlaat. 
    
    
    
      3.2.
      De hiervoor genoemde prejudiciële vraag is door het HvJ nog niet beantwoord. In soortgelijke gevallen kan de beantwoording door het Hof relevant zijn voor de beoordeling van de zaak en geeft dit aanleiding om verdere behandeling van het beroep aan te houden. De rechtbank zal dan ook eerst bezien of in het onderhavige beroep die aanleiding bestaat. In de voornoemde uitspraken en de zaak waarin de prejudiciële vraag is gesteld ging het om de situatie waarin in een koelwagen op het terrein van het slachthuis vlees werd verladen met een temperatuur van meer dan 7 ⁰C maar waarin de slachterij onder verwijzing naar haar interne processen stelt dat het vlees vervolgens wordt doorgekoeld in de koelwagen en de koelwagen en de vervoersdocumenten pas worden opgemaakt en aan de chauffeur worden afgegeven als het vlees volgens een bepaalde berekening de juiste temperatuur heeft bereikt. De rechtbank is niet gebleken dat in het onderhavige beroep van eiseres sprake is van eenzelfde situatie. Eiseres heeft niet onderbouwd dat haar proces zo is ingericht dat het vlees in een koelwagen op het terrein verder wordt doorgekoeld en dat een koelwagen pas het terrein verlaat als het vlees de maximale temperatuur van 7 ⁰C heeft bereikt. Eiseres heeft gesteld dat sprake is van een gesloten koelketen, maar dit is niet nader (met stukken) onderbouwd. Ter zitting heeft de rechtbank de vraag voorgelegd of sprake is van een gelijk geval als die waarin de prejudiciële vraag is gesteld, maar in de daarop door eiseres gegeven toelichting heeft de rechtbank daarvoor geen aanknopingspunten gevonden. Eiseres heeft niet toegelicht op welke wijze bij eiseres wordt bepaald of het vlees in de koelwagen de juiste temperatuur heeft bereikt en op welke wijze bij eiseres wordt gegarandeerd dat een koelwagen pas bij een juiste kerntemperatuur van het vlees het slachthuisterrein verlaat. Ook is niet aannemelijk geworden dat het de bedoeling was dat het vlees in de betreffende wagen eerst voor een bepaalde periode op het terrein zou worden doorgekoeld alvorens het zou worden vervoerd. Nu de rechtbank niet is gebleken dat sprake is van eenzelfde situatie als de zaak waarin de prejudiciële vraag is gesteld, ziet de rechtbank geen aanleiding om de beantwoording van die vraag door het HvJ af te wachten. 
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank zal het beroep dus inhoudelijk beoordelen en bezien of verweerder de boete terecht heeft opgelegd. Uit het rapport van bevindingen volgt dat schouders in een oplegger een temperatuur hadden van meer dan 7 ⁰C. Eiseres heeft dit niet betwist. Voorts is niet aannemelijk geworden dat verdere koeling nog in de wagen zou plaatsvinden alvorens de oplegger het slachthuisterrein zou verlaten. Gelet hierop en de uitspraak van 20 maart 2017 waarin het CBb heeft geoordeeld dat een koelwagen niet als een onderdeel van het slachthuis kan worden gezien, moet worden geconcludeerd dat op het moment van de constateringen door de toezichthouder diende te worden voldaan aan het voorschrift dat het vlees maximaal 7 ⁰C mocht zijn. Ook indien het zou gaan om kleine afwijkingen, zoals eiseres stelt, neemt dat niet weg dat het vlees een temperatuur had boven de maximale grens die in Verordening 853/2004 is vastgesteld. Voorts ziet de rechtbank in het dossier en het verhandelde ter zitting geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat door de NVWA bewust naar een overtreding zou zijn gezocht. 
      
      
        4. 	Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Verweerder was dus bevoegd de boete op te leggen. 
      
      
      
        5. 	De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boete. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen dan wel had moeten afzien van de oplegging van een boete.” 
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    3. Bij de hiervoor genoemde brief van 18 mei 2020 heeft het College appellante bericht dat het Hof van Justitie EU bij arrest van 2 mei 2019 (ECLI:EU:C:2019:355) antwoord heeft gegeven op de prejudiciële vragen van het College, waarvan de rechtbank in de aangevallen uitspraak melding heeft gemaakt. In de brief is ook vermeld dat het College in de desbetreffende zaak op 12 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:333) einduitspraak heeft gedaan. Appellante is verzocht het College nader te berichten in hoeverre het arrest en de einduitspraak van het College van betekenis zijn voor het ingestelde beroep. Bij voornoemde brief van 7 augustus 2020 heeft appellante te kennen gegeven dat met het arrest en de einduitspraak van het College de boete in haar zaak conform het communautaire recht lijkt te zijn opgelegd.
    Appellante voert echter aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen. Volgens appellante is de koelwagen niet gebruikt als oneigenlijke uitbreiding van de koelcapaciteit van het slachthuis. De koelwagen stond niet op het terrein van het slachthuis, maar was aangesloten met geopende deuren aan de dockshelter van de slachterij. De overschrijding van de temperatuur was bovendien dermate gering dat de vereiste temperatuur van 7 ⁰C zou zijn bereikt op het moment dat het vervoer een aanvang zou nemen. 
    
    4. Voor de beoordeling van deze zaak gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    
      5.1
      Appellante heeft desgevraagd ter zitting verklaard gelet op de hiervoor onder 3 genoemde jurisprudentie niet langer te bestrijden dat zij de in het bestreden besluit genoemde overtreding heeft begaan. Gelet hierop staat vast dat appellante deze overtreding heeft begaan, zodat de minister bevoegd was appellante daarvoor een boete op te leggen.
      
    
    
      5.2
      Ten aanzien van de evenredigheid van de aan appellante opgelegde boete overweegt het College als volgt. De aan appellante opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 juni 2018, ECLI:NL:CBB:2018:290), vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Op grond van artikel 2.2, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en artikel 1.2 en de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren wordt bij een overtreding als hier aan de orde een boete van € 2.500,- gehanteerd. De door appellante naar voren gebrachte omstandigheden zijn naar het oordeel van het College geen omstandigheden waarin de minister aanleiding had moeten zien om de boetes te matigen of te schrappen. Dat de overtreding is geconstateerd op het moment dat de koelwagen nog was aangesloten met geopende deuren aan de dockshelter van de slachterij is naar het oordeel van het College geen bijzondere omstandigheid. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 20 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:69) en herhaald in de hiervoor genoemde uitspraak van 12 mei 2020 vangt het vervoer aan met het verladen van het vlees in de koelwagen, zodat op dat moment moet zijn voldaan aan het voorschrift dat het vlees de temperatuur van maximaal 
      7 ⁰ C heeft bereikt. Dat volgens appellante geen sprake was van een oneigenlijke uitbreiding van de koelcapaciteit van het slachthuis is naar het oordeel van het College evenmin aan te merken als een bijzondere omstandigheid. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat sprake was van een zeer geringe overschrijding van de toegestane temperatuur, overweegt het College dat uit het rapport van bevindingen en de daarbij horende temperatuurlijst blijkt dat door de toezichthouder vijf metingen van schouders zijn verricht waarbij de volgende temperaturen zijn gemeten: 8,2°; 7,9°; 7,7°; 6,8° en 7,5°. Gelet op deze metingen is er naar het oordeel van het College geen sprake van zeer geringe overschrijdingen van de toegestane temperatuur, zodat reeds om die reden geen sprake is van een bijzondere omstandigheid. 
      
      6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking. 
      
      7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.A.J. van Lierop, mr. J.L.W. Aerts en mr. M.M. Smorenburg in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2020.
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd					De griffier is verhinderd
      de uitspraak te ondertekenen.					de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening 853/2004 
      
    
    
    
      Artikel 3
    
    
    
      Algemene verplichtingen
    
    
    1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
    (…)
    
    
      BIJLAGE III
    
    
    
      Specifieke voorschriften
      Sectie I: vlees van als landbouwhuisdieren gehouden hoefdieren
      HOOFDSTUK VII: OPSLAG EN VERVOER
    
    
    
      Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten ervoor zorgen dat de opslag en het vervoer van vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren geschiedt volgens de volgende eisen:
    
    1. a) Tenzij andere specifieke bepalingen in een andere regeling voorzien, moet de postmortemkeuring onmiddellijk worden gevolgd door koeling in het slachthuis om via een continue daling van de temperatuur overal in het vlees een temperatuur van niet meer dan 3°C voor slachtafvallen en 7°C voor ander vlees te verzekeren. Vlees mag evenwel overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk V, punt 4, tijdens het koelen worden versneden en uitgebeend.
    (…)
    3. Vlees moet de in punt 1 bedoelde temperatuur hebben bereikt alvorens het kan worden vervoerd, en moet die temperatuur tijdens het vervoer behouden. (…)
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 6.2	Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
    
    
    
      Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.2	Boetecategorieën 
    
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    
    a. categorie 1: € 500;
    b. categorie 2: € 1500;
    c. categorie 3: € 2500;
    d. categorie 4: € 5000;
    e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.
    (…)
    
    
      
        Regeling dierlijke producten
      
    
    
    
      Artikel 2.4	Verbodsbepalingen EU-verordeningen
    
    
    1. Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid van de Wet zijn:(…)
    d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004.
    
    
      
        Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 1.2	Indeling categorieën bestuurlijke boete 
    
    
    
      De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage (https://wetten.overheid.nl/BWBR0032523/2019-12-14) bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
    
    
    
      (…)
    
    
    
      Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
    
    
    
      Regeling dierlijke producten							Categorie
      (…)	
      Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel d						3