ECLI:NL:RBLIM:2022:4274, Rechtbank Limburg, 02-06-2022, ROE 20/2178 en ROE 20/2251
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor een landgoed met woningen en een zonneweide. Beroepsgrond over EPC-norm woningen stuit op relativiteitsvereiste. Zonneweide past binnen bestemmingsplan. Geen aanleiding aan te nemen dat deze in meer voorziet dan in het eigen gebruik op het landgoed. De aanlegwerkzaamheden op het landgoed passen ook binnen het bestemmingsplan. De structuurvisie kan daaraan niet afdoen.

RECHTBANK limburg
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROE 20/2178 en ROE 20/2251
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 juni 2022 in de zaken tussen
    
  
  
    
      
        [eiser]
      , te [woonplaats] , eiser
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren, verweerder
    (gemachtigde: mr. L.M.C. Cloodt).
  
  
    Als derde-partij (vergunninghouder) heeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder], te [plaats] .
  
  
    
      Procesverloop 
    
  
  
    
      Zaak ROE 20/2178
    
  
  
    Bij besluit van 6 januari 2020 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een landschapsplan aan de [straatnaam] e.o. een en ander in het kader van een ter plaatse te realiseren landgoed (Landgoed De Commel).
  
  
    
      Zaak ROE 20/2251
    
  
  
    Bij besluit van 15 januari 2020 (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van twee villa’s (inclusief zonnepanelen op zonneweide) en het aanleggen van een uitweg aan de [straatnaam] te [plaats] , een en ander ook in het kader van het voornoemde landgoed.
  
  
    
      Beide zaken
    
  
  
    Bij besluiten van 15 juli 2020 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
  
  
    Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 mei 2022. Eiser is verschenen.
    Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder is verschenen.
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Waar gaat deze zaak over?
    
  
  1. Vergunninghouder wil aan de [straatnaam] in [plaats] een landgoed ontwikkelen met twee woningen, een zonneweide en bijbehorende landerijen c.a. Verweerder heeft daarvoor twee separate omgevingsvergunningen verleend. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden’ (zoals afgravingen, ophogingen en beplantingen) en ‘het aanleggen van een weg’ (de wegen en paden op het landgoed). Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ (de woningen en zonnepanelen), ‘gebruiken in strijd met het bestemmingsplan’ (een deel van de woningen) en het maken van een uitweg (voor de in- en uitrit op de openbare weg).
  2. Eiser woont in de omgeving van het landgoed, aan de [adres] in [woonplaats] , en is het niet eens met de verleende vergunningen. Eiser voert in beroep het volgende aan.
  
    2.1.	Met betrekking tot de woningen stelt eiser dat het Bouwbesluit eisen stelt aan de energetische efficiëntie van nieuwbouw en dat de woningen niet voldoen aan de EPC-norm. Omdat de zonnepanelen geen onderdeel uitmaken van de woningen kan verweerder, volgens eiser, niet vaststellen dat de individuele woningen op dit punt voldoen aan het bouwbesluit (EPC-norm).
  
  
    2.2.	Over de zonneweide voert eiser aan dat deze op een locatie is gepland waar dat volgens het bestemmingsplan niet mogelijk is, omdat de gronden (tevens) zijn aangewezen als ‘Waarde - Cultuurhistorisch waardevol ensemble’. Verder stelt eiser dat het, gelet op het aantal zonnepanelen, niet aannemelijk is dat stroom enkel wordt opgewekt voor eigen gebruik en dat de zonneweide ook daardoor in strijd is met het bestemmingsplan.
  
  
    2.3.	Met betrekking tot het landschapsplan voer eiser aan dat dit strijdig is met de structuurvisie Echt-Susteren 2025 vanwege de open groenstructuur die ingevolge die structuurvisie van toepassing is op het plangebied. Verder is hij van mening dat inpassing van een zonneweide in het landschap volstrekt onhoudbaar is, vanwege de vereiste open groenstructuur.
  
  
    
      3Verweerder stelt zich op de volgende standpunten.
    
    
      3.1.
      De woningen zoals aangegeven op de bij omgevingsvergunningaanvraag behorende tekeningen voldoen qua situering, aantal en maatvoering (bouwmassa) aan het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Landgoed De Commel’ en wijken slechts op een beperkt onderdeel daarvan af, namelijk voor wat betreft de hoogte van het koppelelement tussen beide woningen. Daarvoor is gebruik gemaakt van de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid en er is voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden. Er is geen sprake van strijd met het Bouwbesluit en de EPC-norm, omdat er geen aanleiding is om aan te nemen dat de woningen en de zonnepanelen van elkaar gescheiden zullen worden.
      
    
    
      3.2.
      Met betrekking tot de zonneweide/ zonnepanelen stelt verweerder dat de planologische afweging ten aanzien van het mogelijk maken van een zonneweide van een bepaalde omvang op een bepaalde locatie in het betreffende plan-/projectgebied al uitdrukkelijk heeft plaatsgevonden in de totstandkoming van het inmiddels onherroepelijke bestemmingsplan. Onderhavige aanvraag voldoet aan de in het bestemmingsplan gestelde criteria. Op basis van het door de Omgevingscommissie verstrekte advies is volgens verweerder ook geen sprake van een aantasting van landschapswaarden.
      
    
    
      3.3.
      De vergunningplichtige onderdelen van het landschapsplan zoals aangegeven in de aanvraag en de daarbij behorende bescheiden, zijn in overeenstemming met het bestemmingsplan (artikel 3.7 en 5.7). 
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
      4. De rechtbank oordeelt dat het beroep ongegrond is en dat verweerder de omgevingsvergunningen heeft mogen (en deels zelfs moeten) verlenen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen, waarbij de rechtbank eerst het relevante juridische kader weergeeft, daarna ingaat op de voorvraag of eiser belanghebbende is en tot slot op de diverse onderdelen waarover partijen van mening verschillen, verdeeld in de onderwerpen: de woningen, de zonneweide en het landschapsplan.
      
      
        
          Het juridische kader
        
      
      
      5. De gronden waarop de vergunde activiteiten betrekking hebben, zijn gelegen in het bestemmingsplan ‘Landgoed De Commel’, vastgesteld op 26 september 2019, en bestemd voor ‘Wonen - Landgoed’, ‘Agrarisch met waarden - Landschapswaarden’ en ‘Waarde - Cultuurhistorisch waardevol ensemble’. Op de digitale verbeelding (plankaart) van dit bestemmingsplan is ter plaatse van de woningbouwlocatie een bouwvlak aangeduid, waarbinnen maximaal twee wooneenheden mogen worden gerealiseerd. Daarnaast is binnen de agrarische bestemming (en de bestemming ‘Waarde - Cultuurhistorisch waardevol ensemble’) de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding-1’opgenomen. Verder is het gehele plangebied voorzien van de gebiedsaanduiding ‘Overige zone - Landgoed’. 
      
      6. Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn de voor ‘Agrarisch met waarden - Landschapswaarden’ aangewezen gronden bestemd voor onder meer het opwekken van zonne-energie voor eigen gebruik door zonnepanelen met de daarbij behorende voorzieningen ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke bouwaanduiding-1’.
      
      7. Op grond van artikel 3.2 van de planregels mogen binnen de gehele bestemming, voor zover hier van belang, uitsluitend worden gebouwd: gebouwen van openbaar nut en gebouwen ten behoeve van het opwekken van energie door middel van het omzetten van zonlicht in elektriciteit met gebruik van zonnepanelen.
      
      8. Ingevolge artikel 3.7.3 van de planregels mag een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 3.7.1 (voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden binnen de agrarische bestemming) alleen worden verleend indien door de uitvoering van de werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen, geen blijvend onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke, natuurlijke en/of cultuurhistorische waarden en/of functies die het plan beoogt te beschermen, tenzij hieraan door het stellen van voorwaarden voldoende tegemoet kan worden gekomen en, wanneer mogelijk, een positieve bijdrage wordt geleverd aan de aanwezige cultuurhistorisch-landschappelijke waarden.
      
      9. Ingevolge artikel 5.7.3 van de planregels mag een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 5.7.1 (voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden binnen de bestemming die het cultuurhistorisch waardevol ensemble beschermt) alleen worden verleend indien door de uitvoering van de werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen, geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan aan de ensembles van cultuurhistorisch waardevolle landschappen, erfgoed en bouwwerken.
      
      10. Op grond van artikel 9.1 van de planregels zijn ter plaatse van de gebiedsaanduiding 'Overige zone - Landgoed' de gronden tevens bestemd voor een samenhangend beheer, behoud, herstel en/of ontwikkeling van een landgoed conform Bijlage 2 Landschapsplan, alsmede de duurzame instandhouding daarvan (in het kader van de Natuurschoonwet 1928).
      
      
        
          Is eiser belanghebbende?
        
      
      
      11. Over de vraag of eiser in beide procedures als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 en 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden aangemerkt overweegt de rechtbank het volgende.
      
      12. Ter zitting is gebleken dat eiser zicht heeft op de zonnepanelen vanuit zijn tuin. Het zicht wordt weliswaar beperkt door beplanting, maar deze beplanting is niet vereist op grond van het landschapsplan en kan ook weer worden verwijderd, hetgeen vergunninghouder ook heeft bevestigd. De rechtbank is dan ook van oordeel dat eiser belanghebbende is in de procedure met betrekking tot de woningen en zonneweide (die in dezelfde omgevingsvergunning zijn geregeld). In de procedure over het landschapsplan is eiser ook belanghebbende, aangezien dit plan (ook) betrekking heeft op gronden, die vrijwel direct (slechts gescheiden door een smalle weg) grenzen aan het perceel van eiser. 
      
      
        
          De woningen (EPC-norm)
        
      
      
      13. Over eisers stelling dat het risico bestaat dat de woningen niet aan de zogenaamde EPC-norm uit het Bouwbesluit zullen voldoen, overweegt de rechtbank dat deze norm niet strekt tot bescherming van de belangen van eiser. Dit betekent dat deze beroepsgrond op grond van artikel 8:69a van de Awb (het zogeheten relativiteitsvereiste) niet kan leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit. Eiser heeft dit ter zitting ook erkend.
      
      
        
          Zonnepanelen
        
      
      
      14. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan onherroepelijk is en dat de zonnepanelen, blijkens de aanvraag, zijn gesitueerd binnen de met ‘specifieke bouwaanduiding-1’ aangeduide locatie. Die aanduiding is juist in het bestemmingsplan opgenomen om zonnepanelen toe te staan. Op grond van artikel 3.1 en 3.2 van de planregels zijn zonnepalen voor eigen gebruik hier toegestaan. Met betrekking tot eisers stelling ter zitting dat het bestemmingsplan innerlijk tegenstrijdig zou zijn (regels enerzijds en verbeelding anderzijds) overweegt de rechtbank dat de planregels verwijzen naar de verbeelding (kaart) bij het bestemmingsplan en er dus geen sprake kan zijn van tegenstrijdigheid. De specifieke bouwaanduiding voor de zonnepanelen ligt geheel binnen de dubbelbestemming ‘Waarde - Cultuurhistorisch waardevol ensemble’. Deze dubbelbestemming staat echter niet in de weg aan de zonnepanelen omdat de als zodanig aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede zijn bestemd voor behoud en bescherming van de betreffende waarden. Het bouwen van zonnepanelen is niet verboden ingevolge deze bestemming. In de bouwregels van deze dubbelbestemming (artikel 5.2) is slechts geregeld dat onder andere binnen de ‘specifieke bouwaanduiding-1’ gebouwen mogen worden gerealiseerd. Dat betekent niet dat andere bouwwerken dan gebouwen (ter plaatse van deze bouwaanduiding) verboden zijn.
      
      15. Met betrekking tot het aantal zonnepanelen overweegt de rechtbank als volgt. Ingevolge de omgevingsvergunning mogen 640 zonnepanelen worden gerealiseerd, die een oppervlakte beslaan van circa 1.400 m2. Hoewel dit een relatief groot aantal zonnepanelen lijkt te zijn om te voorzien in het eigen gebruik, waartoe de zonneweide ingevolge artikel 3.1 van de planregels is beperkt, is de rechtbank niet gebleken dat de zonnepanelen bedoeld zijn voor of zullen dienen voor gebruik anders dan voor het landgoed en de daar gelegen woningen, dus anders dan voor eigen gebruik. De omgevingsvergunningaanvraag bevat een berekening van de benodigde energie op het landgoed en van de door de zonnepanelen geproduceerde energie, waaruit volgt dat de zonneweide in niet meer voorziet dan de eigen energiebehoefte. Ter zitting hebben vergunninghouder en verweer toegelicht dat wat betreft het energieverbruik is uitgegaan van twee woningen zonder gasverbruik, van elektrische installaties op het landgoed (zoals waterpompen) en van het opladen van elektrische voertuigen. Het ingeschatte energieverbruik, hoewel aan de hoge kant, acht de rechtbank daarmee niet onaannemelijk. Daarnaast is ter zitting toegelicht dat uitgegaan wordt van het zelf in alle benodigde energie voorzien op het landgoed ook in de winter, waardoor (vanwege de lage energieopbrengst in de wintermaanden) een groot aantal zonnepanelen nodig is. De rechtbank acht daarmee voldoende aannemelijk dat de zonnepanelen enkel voor eigen verbruik zijn. Eiser heeft tegen hetgeen vergunninghouder en verweerder hebben onderbouwd, te weinig ingebracht om de conclusie te kunnen trekken dat de zonneweide (structureel) in meer energie voorziet dan de eigen behoefte op het landgoed. Verweerder heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat de zonneweide voldoet aan het bestemmingsplan.
      
      
        
          Het landschapsplan
        
      
      
      16. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de structuurvisie Echt-Susteren 2025, vastgesteld op 31 mei 2018, niet behoort tot het toetsingskader van de gevraagde omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden ten behoeve van het landschapsplan, zoals afgravingen en ophogingen en aanbrengen van beplantingen (die inbreuk zouden kunnen maken op de openheid van het gebied, zoals eiser aanvoert). Het toetsingskader van deze vergunning is in zoverre vastgelegd in artikel 2.11 van de Wabo en wordt gevormd door het bestemmingsplan. Dit betekent dat verweerder niet mag/kan beoordelen of het landschapsplan in strijd is met de structuurvisie. De omgevingsvergunning is verleend voor uitvoering van het landschapsplan dat ingevolge artikel 9.1 van de bestemmingsplanregels gerealiseerd mag worden en ingevolge artikel 4.5.1 van de planregels (voorwaardelijke verplichting in relatie tot de woningen) gerealiseerd moet worden om de woningen in gebruik te mogen nemen. Dit landschapsplan is als bijlage 2 bij de planregels opgenomen. Ingevolge dit onherroepelijke bestemmingsplan is er geen weigeringsgrond voor de gevraagde omgevingsvergunning. Dat in de toelichting bij het bestemmingsplan, die in tegenstelling tot voornoemde planregels geen onderdeel uitmaakt van het juridisch bindende deel van het bestemmingsplan, ingegaan wordt op de openheid van het gebied doet daaraan niet af, evenmin als de structuurvisie daaraan af kan doen. Overigens is de rechtbank, mede gelet op hetgeen ter zitting is besproken en getoond, niet gebleken dat het landschapsplan de openheid van het gebied (als geheel) aantast.
      
      17. Voor de inpassing van de zonneweide in het landschap geldt hetzelfde als onder 16 is overwogen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het onherroepelijke bestemmingsplan (met daarin de inpassing van de zonneweide) in deze procedure niet (meer) ter discussie kan staan. De inpassing is reeds beoordeeld in de bestemmingsplanprocedure.
      
      18. Over eisers stelling dat de zonnepanelen op het dak van de woningen hadden kunnen worden geplaatst, overweegt de rechtbank dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij gehouden is te beslissen op de aanvraag. Nu deze aanvraag conform het bestemmingsplan is, waarin juist op deze locatie een zonneweide is geregeld, is er geen reden om het alternatief “op het dak van de woningen” te onderzoeken, nog daargelaten dat dit vanwege de omvang van de zonneweide (zie daarover hetgeen onder 15 is overwogen) geen alternatief is waarmee hetzelfde resultaat zou worden bereikt. 
      
      19. Over eisers beroep op een uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van Raad van State over een zonnepark in de gemeente Woensdrecht, waarin het ging over strijd met de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (gelet op cultuurhistorische waarden) en over schending van de vooroverlegverplichting van artikel 3.1.1 van het Besluit ruimtelijke ordening, overweegt de rechtbank als volgt. Daargelaten het feit dat de betreffende omgevingsverordening in de provincie Limburg niet geldt, is de locatie van de zonneweide reeds voorzien in het bestemmingsplan en dat bestemmingsplan is onherroepelijk. Blijkens de bestemming ‘Waarde - Cultuurhistorisch waardevol ensemble’ is bovendien in dat bestemmingsplan (kennelijk) reeds aandacht besteed aan cultuurhistorie; het is echter niet aan de rechtbank om het door verweerder in onderhavige procedure genomen besluit op dit aspect te beoordelen, evenmin als verweerder gehouden was daaraan (nogmaals) te toetsen. De vooroverlegverplichting is in onderhavige procedure niet aan de orde.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      20. De beroepen zijn ongegrond. De verleende omgevingsvergunningen blijven in stand.
      
    
  
  
    
      21Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep in beide zaken ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. E.W. Seylhouwer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2022
    
    
    
    
    
    
    
      rechter
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 2 juni 2022
    
    
    
    
      
        Rechtsmiddel
      
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Artikel 2.2, eerste lid, onder d, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o van de Wabo (‘binnenplanse afwijking’). 
  
  
     Artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo.
  
  
     Uitspraak van 24 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1311.
  
  
     Zie ook artikel 6.18 van het Besluit omgevingsrecht.