ECLI:NL:RBGRO:2004:AR8594, Rechtbank Groningen, 27-12-2004, AWB 03/491 WAO HOB
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2004-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Opgelegde boete wegens te late indiening reïntegratieplan ontbeert wettelijke grondslag. (Bestuurlijke) boete kan slechts worden opgelegd krachtens een wet in formele zin.

RECHTBANK GRONINGEN
      SECTOR BESTUURSRECHT
      MEERVOUDIGE KAMER
    
    
    Reg.nr.: AWB 03/491 WAO HOB
    
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    
    in het geschil tussen
    
    
      het dagelijks bestuur van het werkvoorzieningsschap “De Kanaalstreek” (Wedeka), gevestigd te Stadskanaal, eiser,
      gemachtigde: mr. M.S.P. Orbán, werkzaam voor Commit ARBO B.V. te De Meern,
    
    
    en
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), verweerder.
    
    
    1.	ONDERWERP VAN GESCHIL
    
    
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van het UWV van 7 mei 2003.
      In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 14 januari 2003, waarbij aan eiser een boete is opgelegd van € 454,-- wegens het niet tijdig overleggen van een volledig reïntegratieplan voor werkneemster A (hierna: werkneemster), ongegrond verklaard en zijn besluit van 14 januari 2003 gehandhaafd.
    
    
    
    2.	ZITTING
    
    
      Het geschil is, gevoegd met de zaken geregistreerd onder de nummers 03/508, 03/509 en 03/616, behandeld op de zitting van 18 november 2004. 
      Eiser en zijn gemachtigde zijn met kennisgeving niet verschenen.
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. S.T. Dieters, werkzaam bij UWV Groningen.
    
    
    
    3.	BEOORDELING VAN HET GESCHIL
    
    3.1	De feiten en standpunten van partijen
    
    Op 6 maart 2002 is de werkneemster uitgevallen vanuit haar functie ([…]), waarin zij 36 uur per week werkzaam is/was. 
    
    Verweerder heeft op 29 mei 2002 van de Arbodienst Commit Arbo een voorlopig reïntegratieplan betreffende de werkneemster ontvangen. Daarin is aangegeven dat volledige werkhervatting van de werkneemster in de eigen onderneming naar verwachting op 5 november 2002 zal plaatsvinden.
    
    Bij brief van 30 mei 2002 heeft verweerder de ontvangst van dit voorlopige reïntegratieplan bevestigd en eiser verder gewezen op zijn verplichtingen als werkgever, waaronder de indiening van een volledig reïntegratieplan op uiterlijk 4 november 2002 in het geval de werkneemster het werk niet of niet meer volledig mocht hervatten.
    
    Op 10 december 2002 heeft verweerder een op 4 december 2002 gedateerd volledig reïntegratieplan betreffende de werkneemster ontvangen.
    
    
      Bij brief van 16 december 2002 heeft verweerder vastgesteld dat het volledig reïntegratieplan te laat is overlegd en dat nog nader zal worden beoordeeld of dit plan aan de daarover in het Besluit minimumeisen reïntegratieplan 1997 (hierna: het Besluit minimumeisen) voldoet.
      Verweerder heeft eiser in deze brief verder meegedeeld voornemens te zijn een boete op te leggen op grond van artikel 71a van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) van € 454,-- en hem in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.
      Van deze gelegenheid heeft eiser geen gebruik gemaakt.
    
    
    Bij besluit van 14 januari 2003 heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 454,--, omdat het volledig reïntegratieplan meer dan 7 kalenderdagen te laat is ingediend en geen sprake is van het ontbreken van dan wel verminderde verwijtbaarheid.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser - tijdig - bezwaar gemaakt.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard en zijn besluit van 14 januari 2003 gehandhaafd.
    
    
      Eiser kan zich met dit besluit niet verenigen.
      Hij stelt zich in beroep - evenals in bezwaar - onder verwijzing naar jurisprudentie primair op het standpunt dat de wettelijke grondslag voor het opleggen van een boete bij het niet tijdig indienen van een 35e weeks reïntegratieplan ontbreekt. Noch in artikel 71a, derde lid, WAO noch in artikel 3, eerste lid, sub a, van het Besluit minimumeisen wordt daarvoor een termijn gesteld.
      Voor zover die termijn voortvloeit uit artikel 4 van het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 (hierna: Besluit boete 2002) is eiser van mening dat het niet mogelijk is om in dit Besluit boete 2002 verdere verplichtingen op te leggen dan welke uit de wet volgen. In de ogen van eiser treedt het Besluit boete 2002 dan ook buiten de kaders van artikel 71a, vierde lid, WAO.
    
    
    In zijn verweerschrift heeft verweerder volstaan met een verwijzing naar de weerlegging van de bezwaren in het bestreden besluit, omdat in beroep geen andere gronden zijn aangevoerd dan in bezwaar.
    
    
    3.2	Wettelijk kader
    
    Op grond van artikel XV, eerste lid, van de Wet verbetering poortwachter blijft artikel 71a WAO, zoals dit artikel luidde voor de inwerkingtreding van die wet per 1 april 2002, van toepassing ten aanzien van verzekerden wier eerste dag van ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid is gelegen voor 1 april 2002. Dit impliceert dat ook na 1 april 2002 nog boetes op grond van overtreding van artikel 71a kunnen worden opgelegd.
    
    Ingevolge artikel 71a, eerste lid, eerste volzin, WAO, zoals dit luidde ten tijde van de eerste dag van de arbeidsongeschikt van de werknemer, legt de werkgever, bedoeld in artikel 38, eerste lid, en artikel 38a, derde lid, van de Ziektewet, uiterlijk nadat de ongeschiktheid van de werknemer dertien weken heeft geduurd, aan het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) een door hem in overleg met de werknemer opgesteld adequaat voorlopig of volledig reïntegratieplan over ten behoeve van de herintreding van de werknemer in het arbeidsproces.
    
    Krachtens de laatste volzin van deze bepaling stelt het Lisv regels betreffende voorlopige of volledige reïntegratieplannen en eventueel noodzakelijke vervolgplannen en stelt het minimumeisen, waaraan deze plannen moeten voldoen.
    
    Ter uitvoering van artikel 71a, eerste lid, van de WAO heeft het Lisv het Besluit minimumeisen tot stand gebracht.
    
    Artikel 3, Overlegging van een volledig reïntegratieplan, van het Besluit minimumeisen luidt -voor zover hier van belang- als volgt:
    
    
      “1.	De werkgever dient bij de uitvoeringsinstelling een door de uitvoeringsinstelling aan de werkgever ter beschikking gesteld en door of namens de werkgever volledig ingevuld en ondertekend volledig reïntegratieplan in
      a.	zodra hij redelijkerwijs niet of niet meer kan verwachten dat de
      werknemer zal hervatten in de eigen of andere arbeid binnen de
      onderneming van de werkgever binnen acht maanden na aanvang van de arbeidsongeschiktheid,
      b.	indien de uitvoeringsinstelling daarom vraagt, binnen de door de
      uitvoeringsinstelling daartoe gestelde termijn.”.
    
    
    Op grond van artikel 71a, derde lid, WAO legt het Lisv de werkgever een boete op van ten hoogste € 454,--, indien de werkgever de verplichting, bedoeld in het eerste of tweede lid, of de verplichtingen op grond van de regels van het Lisv, bedoeld in het eerste lid, zonder deugdelijke grond niet of niet behoorlijk is nagekomen.
    
    
      In artikel 71a, zesde lid, WAO is onder meer bepaald dat het zevende lid van artikel 29a van de WAO van overeenkomstige toepassing is.
      Krachtens dit zevende lid van artikel 29a van de WAO worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld met betrekking tot het eerste en het tweede lid.
      In artikel 29a, tweede lid, WAO is bepaald dat de hoogte van de boete wordt afgestemd op de ernst van de gedragingen, de mate waarin de belanghebbende of zijn wettelijke vertegenwoordiger de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een boete wordt in elk geval afgezien, zo is verder bepaald, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
      Verder bepaald artikel 29a, vierde lid, WAO dat het UWV kan besluiten van het opleggen van een boete af te zien, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
    
    
    
      Ter uitwerking van onder meer de artikel 71a, derde en vierde lid, WAO heeft het UWV vastgesteld het Besluit boete 2002.
      Op grond van artikel 4, eerste lid, sub b, Besluit boete 2002 is de verplichting, bedoeld in artikel 71a, eerste en tweede lid, WAO, zoals dit artikel luidde voor 1 april 2002, niet of niet behoorlijk nagekomen indien het volledig reïntegratieplan niet tijdig of in het geheel niet is ingediend of niet adequaat is.
      Krachtens artikel 4, tweede lid, en onder d, bedraagt de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 71a, derde lid, WAO, zoals dit artikel luidde voor 1 april 2002, € 454,-- indien het volledig reïntegratieplan dat uiterlijk vier maanden voor het einde van de wachttijd van de WAO moet worden ingediend, 7 kalenderdagen of meer te laat, of in het geheel niet, is ingediend.
    
    
    3.3	Beoordeling
    
    Anders dan in de uitspraken van de CRvB van 27 april 2000, AB 2000/342, 15 mei 2000, RSV 2000/220, en 5 juni 2002, RSV 2002/203, gaat het in dit geding om het antwoord op de vraag of verweerder eiser terecht een boete heeft opgelegd in verband met het niet tijdig voldoen aan de verplichting van de werkgever tot het overleggen van een volledig reïntegratieplan na het verstrijken van een periode van 35 weken vanaf de eerste arbeidsongeschiktheidsdag.
    
    Vast staat dat partijen van mening verschillen over het antwoord op de vraag of er een wettelijke grondslag aanwezig is voor het opleggen van een boete als thans in geding.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank moet het opleggen van een dergelijke boete worden aangemerkt als een punitieve sanctie, nu deze sanctie beoogt bestraffend en preventief te werken. Dit brengt met zich dat, zoals thans in de rechtspraak algemeen is aanvaard, de rechtsnormen van onder meer de artikelen 6 en 7 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) van toepassing zijn. Dit betekent onder meer dat een strafbepaling duidelijk en ondubbelzinnig dient te zijn geformuleerd.
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat in artikel 71a, eerste lid, WAO geen andere termijn wordt genoemd dan de dertien weken termijn en dat in die bepaling niet ondubbelzinnig wordt gesteld dat de werkgever verplicht is om uiterlijk nadat de arbeidsongeschiktheid van de werknemer 8 maanden dan wel 35 weken heeft geduurd een volledig reïntegratieplan in te dienen.
      Weliswaar heeft de wetgever verweerder (voorheen het Lisv) in de laatste volzin van artikel 71a, eerste lid, WAO een bevoegdheid gegeven voor het stellen van regels inzake voorlopige of volledige reïntegratieplannen en eventueel noodzakelijke vervolgplannen enerzijds en het stellen van minimumeisen anderzijds, waaraan deze plannen moeten voldoen, echter dit betreft een in algemene bewoordingen gestelde delegatieverplichting, gericht op die plannen en niet expliciet strekkende tot het stellen van nieuwe, met boetes te handhaven normen. Naar het oordeel van de rechtbank kan het opleggen van een (bestuurlijke) boete slechts worden opgelegd krachtens een wet in formele zin. Het Besluit minimumeisen noch het Besluit boete 2002 zijn, gegeven de delegatiegrondslag, een zodanige wet.
      Dat, zoals namens verweerder betoogd, de verplichting is af te leiden uit artikel 3, eerste lid, onder a, van het Besluit minimumeisen in samenhang met artikel 4 van het Besluit boete 2002 kan aan dit oordeel van de rechtbank dan ook niet afdoen.
    
    
    
      Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank met eiser van oordeel is dat een wettelijke grondslag ontbreekt voor het opleggen van een bestuurlijke boete als thans in geding.
      De subsidiair door eiser aangevoerde gronden behoeven dan ook niet te worden besproken.
    
    
    
      Het bestreden besluit dient derhalve wegens strijd met de wet te worden vernietigd, onder gegrondverklaring van het beroep.
      De rechtbank ziet in dit geval voorts aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 14 januari 2003 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Immers voor het primaire besluit valt evenmin een wettelijke grondslag aan te wijzen. 
    
    
    Voor zover eiser heeft verzocht om vergoeding van schade bestaande uit de wettelijke rente ziet de rechtbank aanleiding om het UWV te veroordelen tot vergoeding van de wettelijke rente over het bedrag van de door eiser betaalde boete, te berekenen vanaf de dag der betaling door eiser tot aan de dag van voldoening door verweerder toe.
    
    Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient ingevolge artikel 8:74, eerste lid, Awb, tevens te worden bepaald, dat het door eiser betaalde griffierecht ad € 232,-- door het UWV aan eiser wordt vergoed.
    
    
      De rechtbank acht verder termen aanwezig verweerder op de voet van artikel 8:75, eerste lid, Awb, te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken en wijst het UWV aan als de rechtspersoon die de kosten moet betalen.
      Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaalt de rechtbank deze kosten op € 322,--, zoals nader aangegeven op een bij de uitspraak gevoegde bijlage.
    
    
    
    4. 	BESLISSING
    
    De rechtbank Groningen, 
    
    RECHT DOENDE,
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het besluit van verweerder van 7 mei 2003;
      -	herroept onder toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het besluit van 14 januari 2003;
      -	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      -	veroordeelt verweerder tot vergoeding van de wettelijke rente;
      -	bepaalt dat verweerder eiser het betaalde griffierecht ad € 232,-- vergoedt;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep heeft gemaakt, welke zijn vastgesteld op € 322,--, en bepaalt dat het UWV eiser deze kosten vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mrs. E. Gottschal, voorzitter, H.C.P. Venema en M.P. den Hollander, in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 27 december 2004, in tegenwoordigheid van A.M. van der List-van Winden als griffier.
    
    
    De griffier	De voorzitter
    
    
    
    
    
    
    De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA in Utrecht.
    
    
    
      Afschrift verzonden op:						Bijlage: Staat van kosten
      typ: