ECLI:NL:RVS:2013:40, Raad van State, 26-06-2013, 201210119/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 oktober 2011 heeft het college [appellante] geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het slopen en oprichten van een varkensstal op het perceel [locatie] te [plaats], (hierna: het perceel).

201210119/1/A1.
    Datum uitspraak: 26 juni 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 19 september 2012 in zaak nr. 11/1599 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 oktober 2011 heeft het college [appellante] geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het slopen en oprichten van een varkensstal op het perceel [locatie] te [plaats], (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 19 september 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door F. Lavrijsen, bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en J.A.M. Stultiëns, directeur van Drieweg Advies, en het college, vertegenwoordigd door A.P. Langerak, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Het bouwplan voorziet in het slopen van de bestaande stal voor 2479 varkens op het perceel en het oprichten van een stal met twee bouwlagen voor 26.264 varkens.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
    
     Ingevolge het eerste lid, onder c, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
     Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3º, ten derde, kan de omgevingsvergunning voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
     Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Meijel" en "Reparatieherziening buitengebied 1999" rust op het perceel gedeeltelijk de bestemming "Agrarische doeleinden, bouwperceel A(b)" met de aanduiding "niet-grondgebonden" en gedeeltelijk de bestemming "Agrarische doeleinden gebied met landschappelijke en natuurwaarden (Aln)".
    
     Ingevolge artikel 2.02, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als "Agrarische doeleinden, bouwperceel A(b)" aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf.
    
     Ingevolge het derde lid zijn op deze gronden uitsluitend ten behoeve van de in het eerste lid genoemde doeleinden toegelaten bedrijfsgebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde.
    
     Ingevolge artikel 2.06, eerste lid, zijn de als "Agrarische doeleinden gebied met landschappelijke en natuurwaarden (Aln)" aangewezen gronden bestemd voor agrarische doeleinden, alsmede voor het behoud, herstel dan wel de ontwikkeling van de aanwezige natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
    
     Ingevolge het derde lid mag op deze gronden niet worden gebouwd, met uitzondering van erfafscheidingen, geen gebouwen zijnde.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft beoordeeld in hoeverre het gemeentelijk beleid in overeenstemming is met het reconstructiebeleid. Voorts heeft de rechtbank miskend dat het gemeentelijk beleid, waarbij de noodzaak tot uitbreiding in verband met dierenwelzijn niet mag leiden tot meer dieren en een stal slechts uit één verdieping mag bestaan, geen ruimtelijke grondslag heeft. Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de toename van het aantal dieren leidt tot een substantiële toename van het aantal verkeersbewegingen. In dit verband wijst zij op een advies van
    
    Drieweg Advies.
    
    4. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat een deel van de varkensstal is voorzien op gronden met de bestemming "Agrarische doeleinden gebied met landschappelijke en natuurwaarden (Aln)".
    
    Ten behoeve van het realiseren van de stal is het noodzakelijk de situering van het bouwblok te wijzigen en dit te vergroten tot een oppervlakte van 1,96 ha.
    
     Het college heeft geweigerd met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3º, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen, omdat het bouwplan niet overeenstemt met het gemeentelijke beleid, zoals neergelegd in het structuurplan "Buitengebied regio Peel en Maas" en de beleidsuitgangspunten van de Structuurvisie IV en Glastuinbouw. Het perceel ligt binnen het gebied met typologie "grootschalig open veen ontginningslandschappen", waar een bouwblok groter dan 1,5 ha niet is toegestaan. Voorts neemt het aantal dieren toe, was het bouwblok op de peildatum niet vol gebouwd, vindt de vergroting niet plaats ten behoeve van het dierenwelzijn en heeft de nieuw te bouwen varkensstal twee bouwlagen, aldus het college. Verder heeft het college vermeld dat toename van het aantal dieren een grote impact heeft op de omgeving, omdat het leidt tot meer transportbewegingen, terwijl het perceel is gelegen in een kwetsbaar gebied.
    
    5. Vaststaat dat het perceel waarop het bouwplan is voorzien, is gelegen in een gebied dat in het reconstructieplan "Noord- en Midden Limburg" is aangewezen als verwevingsgebied. Volgens het reconstructieplan is uitbreiding van bestaande bedrijven in principe mogelijk, maar sterk afhankelijk van de ligging van het bedrijf. Verwevingsgebieden kennen een sterke vermenging van functies met diverse waarden. Doel voor deze gebieden is dat deze functies en waarden zich naast elkaar ontwikkelen en onderling versterken. Binnen deze gebieden is groei van bestaande bedrijven wel mogelijk, waarbij de Bouwkavel op Maat Plus (hierna: BOM+) een belangrijk instrument is. Bij overschrijding van de bovengrens van 1,5 ha is in het kader van de BOM+ een tegenprestatie verplicht.
    
     Het reconstructieplan is op gemeentelijk niveau nader uitgewerkt in het structuurplan en de beleidsuitgangspunten van de Structuurvisie IV en Glastuinbouw vastgesteld op 25 januari 2011 door de gemeenteraad op voorstel van het college van 12 januari 2011. Volgens deze beleidsuitgangspunten voor Intensieve Veehouderij kunnen binnen de gebiedstypologie "grootschalig open veen ontginningslandschappen" bestaande bedrijven uitbreiden tot maximaal 1,5 ha. Voorts houdt een uitbreiding van 10-15% conform de eisen gesteld in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren in, dat bij uitbreiding van het bedrijf het aantal dieren hetzelfde blijft en het aantal vierkante meters toeneemt. Ingeval het bouwblok al vol is gebouwd, mag niettemin met 15% worden uitgebreid tot een maximum oppervlak van 1,5 ha. Bij uitbreiding en nieuwbouw wordt uitgegaan van één bouwlaag voor het huisvesten van dieren.
    
    6. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder c, gelezen in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit om de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te weigeren heeft kunnen komen.
    
    7. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij de vaststelling van het provinciale reconstructieplan geen volledige afweging is gemaakt, in die zin dat op gemeentelijk niveau geen nadere afweging meer zou mogen plaatsvinden. Het reconstructieplan geeft, onder voorwaarden, de mogelijkheid voor uitbreiding, maar dat betekent niet dat als aan die voorwaarden is voldaan of kan worden voldaan aanspraak op uitbreiding bestaat. De afstemming in het kader van de vermenging van functies en waarden vergt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, een nadere afweging op gemeentelijk niveau. Aan het college komt derhalve beleidsruimte toe. Niet is gebleken dat het gemeentelijk beleid in strijd is met het reconstructieplan.
    
     Het perceel is gelegen in een gebied dat in het structuurplan is gekarakteriseerd als "grootschalig open veen ontginningslandschappen". In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel, dat het gebied ten onrechte zo is gekarakteriseerd. Ter bescherming van de kwetsbare waarden tegen verdere intensivering van de bedrijvigheid binnen dat gebied en derhalve uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat binnen deze gebieden een bouwblok groter dan 1,5 ha niet wenselijk is. Het college wil hierop een uitzondering maken ten behoeve van het dierenwelzijn door voor een uitbreiding van het bouwblok om die reden een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Wat er zij van de ruimtelijke relevantie van deze reden, dat betekent niet dat het college niet mocht vasthouden aan het beleidsuitgangspunt om uitbreiding van een bouwblok groter dan 1,5 ha in het gebied met gebiedstypologie "grootschalig open veen ontginningslandschappen" niet toe te laten wegens aantasting van de landschappelijke waarden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college op grond van het gemeentelijk beleid de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. Aan beantwoording van de vraag, of toename van het aantal verkeersbewegingen al dan niet beperkt is, wordt niet toegekomen, omdat het college reeds op grond van het gemeentelijk beleid in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
    
     Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Altena w.g. Soede
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2013
    
    270-771.