ECLI:NL:RBDHA:2024:10002, Rechtbank Den Haag, 04-06-2024, 22/5191
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Tozo. De intrekking van de Tozo 3, 4 en 5-uitkering is gebaseerd op artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de Pw. Uit de tekst van deze bepaling volgt dat de intrekking van het recht op bijstand (de Tozo 3, 4 en 5-uitkering) berust op een bevoegdheid. Het college moet bij de uitoefening van die bevoegdheid een individuele, op de situatie van eiser toegespitste belangenafweging maken. Dat geldt ook voor de terugvordering. Die berust op de bevoegdheid van artikel 58, tweede lid, onder a, van de Pw. Het college heeft in het bestreden besluit geen kenbare belangenafweging gemaakt. Het bestreden besluit berust niet op een zorgvuldig onderzoek en daarmee ook niet op een deugdelijke motivering. Beroep gegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/5191 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser,
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college 
    (gemachtigde: mr. J.M.N. Packbier).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de herziening en intrekking van de aan eiser en zijn echtgenote verstrekte uitkering voor levensonderhoud op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo 3, 4 en 5) en de terugvordering van een bedrag van € 15.956,42.
    
    
    
      Met de beslissing op bezwaar van 11 juli 2022 (bestreden besluit) is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 21 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser, zijn echtgenote [naam 1], hun dochter [naam 2], en de gemachtigde van het college deelgenomen. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het beroep
    
      
      Achtergrond van het bestreden besluit 
    
    
    
      1.1
      Eiser heeft in verband met de coronacrisis bij het college uitkeringen in het kader van de Tozo 1, 3, 4 en 5 aangevraagd. Het college heeft met de besluiten van 4 juli 2020, van 6 november 2020, van 13 april 2021 en van 31 augustus 2021 bijstand op grond van die regelingen toegekend. In oktober 2021 heeft het college een heronderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van de verstrekte Tozo-uitkeringen. De aanleiding hiervoor was een themacontrole. Daarbij is een willekeurige selectie gemaakt van ondernemers die een uitkering in het kader van de Tozo hadden ontvangen en die bij de Kamer van Koophandel met de branchecode 161 "dienstverlening voor de akker- en/of tuinbouw" stonden ingeschreven. Uit dat onderzoek is volgens het college naar voren gekomen dat er in het geval van eisers geen causaal verband bestaat tussen de coronamaatregelen en hun financiële problemen in die periode. Eisers behoorden daarmee volgens het college niet tot de doelgroep van de Tozo en hadden geen aanspraak op die uitkering. Zij hebben hierdoor ten onrechte een uitkering ontvangen, te weten in de periode van 1 oktober 2020 tot en met 31 maart 2021 een bedrag van € 9.147,72 (Tozo 3-uitkering), in de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021 € 4.609,02 (Tozo 4-uitkering) en in de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 augustus 2021 € 2.199,68 (Tozo 5-uitkering). Dit heeft geleid tot het primair besluit van 14 januari 2022, waarbij het recht op bijstand op grond van de Tozo 3, 4 en 5 over de hiervoor genoemde periode is ingetrokken. Daarnaast heeft het college een bedrag van in totaal € 15.956,42 van eiser teruggevorderd. Dit besluit heeft het college na bezwaar gehandhaafd.
      
      2. Het bestreden besluit berust op het standpunt van het college dat eiser niet behoort tot de kring van rechthebbenden van de Tozo. Eiser had in 2019 al een inkomen dat ruim onder het sociaal minimum lag. Dit betekent volgens het college dat het inkomen van eiser niet als gevolg van de coronacrisis in 2020 is gedaald tot onder het sociaal minimum.
      
      3. Eiser is het niet met het college eens. Wat hij in het beroepschrift heeft aangevoerd wordt hierna onder 4.5 en verder besproken. 
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
    
    
      4.1
      Artikel 2 van de Tozo definieert de kring van rechthebbenden op een Tozo-uitkering. Op grond van het tweede lid van dat artikel moet de aanvrager van een Tozo-uitkering schriftelijk verklaren dat zijn bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Er moet dus een oorzakelijk verband zijn tussen de coronacrisis en een problematische financiële situatie waarin een zelfstandige is aangewezen op bijstand. In het besluit op bezwaar heeft het college geconcludeerd dat in het geval van eisers dit oorzakelijk verband ontbreekt. 
      
    
    
      4.2
      De rechtbank is van oordeel dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat eiser niet behoort tot de doelgroep van de Tozo. De Tozo is alleen bedoeld voor zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis zijn aangewezen op bijstand. Met andere woorden voor die zelfstandigen die als direct gevolg van de coronacrisis hun inkomen zagen dalen tot onder het bijstandsniveau, maar die zonder die crisis met hun onderneming een inkomen boven het sociaal minimum zouden hebben kunnen verdienen. Dat sluit aan bij het karakter van de bijstand als uitkering om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te kunnen voorzien en is ook af te leiden uit de nota van toelichting bij de Tozo en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 5 december 2023. In die uitspraak is geoordeeld dat voor de beoordeling of een betrokkene behoort tot de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 2 van de Tozo niet doorslaggevend is dat het inkomen van de betrokkene voor de coronacrisis boven het sociaal minimum lag. Bepalend is dat het beroep of bedrijf van de betrokkene financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis.
      
    
    
      4.3
      Eiser heeft een agrarisch loonbedrijf. Hij heeft met dit bedrijf in 2019 een bedrijfsresultaat behaald van € 5.790,-. Dat komt neer op een maandelijks inkomen van € 482,50. Dat was in 2019 dus veel lager dan de voor eiser (in de gezinssituatie) geldende bijstandsnorm van € 1.503,31. Een inkomen onder de bijstandsnorm in 2019 hoeft een aanspraak op een Tozo-uitkering weliswaar niet in de weg te staan, zo laat de in voetnoot 2 genoemde uitspraak zien, maar de situatie van eiser verschilt aanzienlijk met die van de belanghebbende in de in die uitspraak besproken casus. De belanghebbende in die casus was een startende ondernemer die juist in de opstartfase van het bedrijf financieel werd geraakt door de coronacrisis. Zij wist echter ook aannemelijk te maken dat haar inkomsten zonder de coronacrisis zeer waarschijnlijk boven het sociaal minimum zouden zijn uitgestegen. Daarvan is in eisers geval geen sprake. Hij is allereerst geen startende ondernemer. Eiser heeft in de periode van 1 maart 2020 tot 6 september 2021 als gevolg van de coronamaatregelen zijn bedrijf niet in volle omvang kunnen uitoefenen en daardoor financieel nadeel geleden. Blijkens de stukken heeft hij over 2020 een bedrijfsresultaat behaald van € - 3.899,-. Daarmee is weliswaar sprake van een flinke inkomensdaling in 2020, maar tevens is duidelijk dat het bedrijfsresultaat niet als gevolg van de coronacrisis onder het bijstandsniveau is gezakt. Immers, ook voor het uitbreken van de coronacrisis lag het inkomen als onder het niveau van de bijstand en ook toen was eiser daardoor al op inkomenssteun aangewezen. Gezien het bedrijfsresultaat van 2019 acht de rechtbank het niet aannemelijk dat het bedrijfsresultaat van eiser zonder de coronacrisis op minimaal bijstandsniveau zou zijn uitgekomen. De rechtbank is daarom van oordeel dat eisers financiële problemen in 2020 niet in belangrijke mate door de coronacrisis zijn veroorzaakt. Hij behoorde daarom niet tot de doelgroep van de Tozo.
      
    
    
      4.4
      Nu eiser in de relevante periode niet behoorde tot de doelgroep van de Tozo, heeft het college eiser ten onrechte bijstand op grond van die regeling uitbetaald. Het college was daarom op grond van artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de Pw bevoegd het recht op de Tozo 3, 4, en 5-uitkering over het tijdvak van 1 oktober 2020 tot en met 31 augustus 2021 in te trekken en op grond van artikel 58, tweede lid, onder a, van de Pw de ten onrechte betaalde uitkering van eisers terug te vorderen.
      
      
        
          Evenredigheid intrekking en terugvordering
          4.5	Eiser heeft in beroep aangevoerd dat het college hem bij de aanvraag onvoldoende heeft geïnformeerd over de voorwaarde waaraan hij blijkbaar moest voldoen om aanspraak te kunnen maken op een Tozo-uitkering. Hij wist met name niet dat hij in 2019 een bedrijfsresultaat moest hebben boven het bijstandsminimum. Eiser ziet zich daardoor nu geconfronteerd met een hoge terugvordering. Eiser heeft in 2020 een aantal maanden niet kunnen werken en had daardoor geen inkomen. Daarom heeft hij Tozo aangevraagd. Eiser begrijpt niet hoe het kan dat het college hem eerst (in de brief van 16 december 2021) vertelt dat hij het juiste bedrag aan Tozo 3-uitkering heeft ontvangen en dat hij niets hoeft terug te betalen, terwijl het college vervolgens toch de Tozo 3, 4 en 5-uitkering terugvordert.
      
      
    
    
      4.6
      De rechtbank stelt vast dat het college de intrekking van de Tozo 3, 4 en 5-uitkering heeft gebaseerd op artikel 54, derde lid, tweede volzin, van de Pw. Uit de tekst van deze bepaling volgt dat de intrekking van het recht op bijstand (de Tozo 3, 4 en 5-uitkering) berust op een bevoegdheid. Het college moet bij de uitoefening van die bevoegdheid een individuele, op de situatie van eiser toegespitste belangenafweging maken.  Dat geldt ook voor de terugvordering. Die berust op de bevoegdheid van artikel 58, tweede lid, onder a, van de Pw. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit geen kenbare belangenafweging heeft gemaakt.
      
    
    
      4.7
      Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit niet berust op een zorgvuldig onderzoek en daarmee ook niet op een deugdelijke motivering.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.	Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:4, eerste lid, en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), De rechtbank kan in dit geval de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit niet in stand laten en kan, gelet op de aan het bestuursorgaan toekomende bevoegdheid, evenmin zelf in de zaak voorzien. Het college moet bepalen of en op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot het intrekken en terugvorderen van de aan eiser toegekende Tozo 3, 4 en 5-uitkering over de hiervoor genoemde periode. Om die reden zal het college worden opgedragen om opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 14 januari 2022.
    
    
    
      5.1
      Met het oog op het nieuwe besluit dat het college ter uitvoering van deze uitspraak dient te nemen merkt de rechtbank nog op dat het college bij de beoordeling of en op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot intrekken en terugvorderen van de aan eiser toegekende Tozo 3, 4 en 5-uitkering de bij het besluit betrokken belangen moet vaststellen en tegen elkaar afwegen. Daarbij geldt artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dit betekent dat het college zal moeten beoordelen of de nadelige gevolgen van de intrekking en terugvordering voor eiser niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met het besluit worden gediend. Hierbij dient het college ook rekening te houden met het feit dat ondernemers zoals eiser mogelijk niet geheel ten onrechte in de veronderstelling leefden dat zij tot de kring van rechthebbenden zoals bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Tozo behoorden. Op basis daarvan moet het college een nieuwe beslissing op bezwaar nemen met betrekking tot de intrekking van de Tozo 3, 4 en 5-uitkering over de periode van 1 oktober 2020 tot en met 31 augustus 2021 en over de terugvordering van een bedrag van € 15.956,42. Daarbij zal het college moeten beoordelen of het besluit geschikt en noodzakelijk is en of het is gebaseerd op een evenwichtige belangenafweging.
      
      
        6.	Eisers hebben geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. Wel dient het college het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;
      - draagt het college op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen;- bepaalt dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 50,-, vergoedt.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
  
  
    Artikel 11 van de Pw:Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.
    
    
      Artikel 78f van de Pw:Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 58, 69, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1 en 7.1.
    
    
    
      Artikel 1 van de Tozo:ln dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:(...)- zelfstandige: de rechthebbende, bedoeld in artikel 11, van de wet die achttien jaar of ouder is maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die:a. voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan;b. ten minste 1.225 uur per jaar besteedt aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep; enc. alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico's daarvan draagt.
    
    
    
      Artikel 2 van de Tozo:1. De aanvrager van algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van dit besluit verklaart schriftelijk dat hij aan artikel 1, onderdeel b, voldoet.2. Algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van dit besluit kan worden verleend aan de zelfstandige die op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2, van de Handelsregisterwet 2007 en schriftelijk verklaart dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19.3. Algemene bijstand op grond van dit besluit wordt niet verleend aan de zelfstandige die algemene bijstand ontvangt op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004.
    
    
    
      Artikel 5 van de Tozo:In de verklaring wordt door de aanvrager van algemene bijstand het volgende verklaard en de volgende informatie verstrekt:a. dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19, voorzien van een toelichting;b. dat hij voor de kalendermaanden waarover algemene bijstand wordt aangevraagd, verwacht een in aanmerking te nemen inkomen te hebben dat lager is dan de bijstandsnorm; en c. voor de kalendermaanden waarover algemene bijstand wordt aangevraagd een opgave van het inkomen dat hij heeft verworven of verwacht te gaan verwerven.
    
    
    
      Artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb):De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (..)
    
    
    
      Artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb: De bestuursrechter kan bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
    
  
  
    Stb. 2020, 118, blz. 11: "Zodoende strekt de kring van rechthebbenden zich alleen uit tot zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in de omstandigheid verkeren dat zij zijn aangewezen op bijstand op grond van dit besluit."
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2023:2350
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 16 april 2024; ECLI:NL:CRVB:2024:835
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 11 oktober 2022; ECLI:NL:CRVB:2022:2207