ECLI:NL:RVS:2003:AL3290, Raad van State, 01-10-2003, 200203947/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 oktober 2001 heeft de gemeenteraad van Steenderen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van
        9 oktober 2001, het bestemmingsplan "Steenderdiek 1999" vastgesteld.

200203947/1.
      Datum uitspraak: 1 oktober 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], gevestigd en wonend te [plaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 30 oktober 2001 heeft de gemeenteraad van Steenderen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van
      9 oktober 2001, het bestemmingsplan "Steenderdiek 1999" vastgesteld.
    
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 11 juni 2002, no. RE2001.118015, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 19 juli 2002, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2002, en appellant sub 2 bij brief van 15 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 16 augustus 2002, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 14 oktober 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 maart 2003 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2003, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. S.W. Knoop, advocaat te Zutphen, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord de gemeenteraad van Steenderen, vertegenwoordigd door mr. A.D. Schaap van Bureau van Doffelaar B.V. en J. Tiecken, ambtenaar van de gemeente, en Aviko B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden]. 
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De beroepsgrond van [appellanten sub 1], omtrent de vrijstellingsmogelijkheden in de artikelen 8, zevende lid, 10, vijfde lid en 11, vierde lid, van de voorschriften, steunt niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten, voor zover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerpplan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    Dit is slechts anders voor zover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voor zover het besluit van het college van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze in te brengen.
    
    Gebleken is dat zowel de wijzigingen die de gemeenteraad ten opzichte van het ontwerpplan heeft aangebracht als de gedeeltelijke onthouding van goedkeuring, geen betrekking hebben op de vrijstellingsmogelijkheden in de artikelen 8, zevende lid, 10, vijfde lid en 11, vierde lid, van de voorschriften. Verder hebben [appellanten sub 1] niet aangetoond dat zij redelijkerwijs niet in staat zijn geweest om ten aanzien van de desbetreffende beroepsgrond tijdig een zienswijze in te brengen bij de gemeenteraad.
    
    Het beroep is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.3.    Het plan voorziet in een uitbreiding van het industrieterrein in Steenderen en een verlegging van de Dr. A. Ariënsstraat.
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
    
    2.4.    [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen die betrekking hebben op de uitbreiding van het bedrijf Aviko B.V. (hierna: Aviko).
    
    [appellanten sub 1] voeren hiertoe aan dat aan het plan van rechtswege goedkeuring is onthouden en dat het plan onzorgvuldig is voorbereid. 
    
    Verder stellen [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] dat het plan in strijd is met essentiële beleidsuitspraken uit het Streekplan Gelderland 1996 en uit de Partiële Herziening van dit Streekplan, die provinciale staten op 21 juni 2000 hebben vastgesteld (hierna: het streekplan).
    
    [appellant sub 2] betoogt voorts dat ten onrechte geen milieueffectrapport is gemaakt. 
    
    2.5.    Voor zover [appellanten sub 1] stellen dat aan het plan van rechtswege goedkeuring is onthouden, overweegt de Afdeling, zoals de Voorzitter reeds heeft overwogen in haar uitspraak van 5 december 2002,
    
    no. 200203947/2, dat het besluit van verweerder omtrent goedkeuring uiterlijk op 19 juni 2002 bekend diende te zijn gemaakt. Vaststaat dat het bestreden besluit op 17 juni 2002 bekend is gemaakt. De Afdeling verwerpt dan ook de stelling van [appellanten sub 1] dat aan het plan van rechtswege goedkeuring is onthouden.
    
    2.5.1.    Ten aanzien van de overige formele bezwaren van [appellanten sub 1], overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat het plan onzorgvuldig is voorbereid met betrekking tot de rectificatie van twee eerdere publicaties. 
    
    2.5.2.    Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat voor het plan een m.e.r.-plicht dan wel een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Op grond van categorie 11.2 van onderdeel C in bijlage 2 van het Besluit milieueffectrapportage 1994, zoals dit is gewijzigd bij Besluit van 7 mei 1999, Staatsblad no. 244 (hierna: het Besluit), geldt in het kader van een ruimtelijk plan dat als eerste voorziet in de mogelijke aanleg van een bedrijfsterrein met een oppervlakte van 150 hectare of meer, een m.e.r.-plicht.
    
    Op grond van categorie 11.3 van onderdeel D in bijlage 3 van het Besluit, geldt in het kader van een ruimtelijk plan dat als eerste voorziet in de mogelijke aanleg, wijziging of uitbreiding van een bedrijfsterrein met een oppervlakte van 75 hectare of meer, een m.e.r.-beoordelingsplicht.
    
    Gelet op het deskundigenbericht worden de genoemde drempelwaarden in dit geval niet overschreden. 
    
    Ook anderszins is niet gebleken dat hier een m.e.r.-plicht dan wel een m.e.r.-beoordelingsplicht bestaat.
    
    2.6.    De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat de gemeente Steenderen op grond van het streekplan een opvangtaak heeft voor verplaatsing en uitbreiding van de in de gemeente Steenderen aanwezige bedrijven, voor zover dit naar aard en schaal passend en milieuhygiënisch verantwoord is. Verder heeft hij overwogen dat een streekplanafwijkingsprocedure dient te worden gevolgd, omdat de uitbreiding van Aviko de aard en schaal van de lokale kern Steenderen overtreft. De gemeenteraad heeft voorts overwogen dat het maatschappelijk belang en het feit dat er geen geschikte alternatieven zijn, belangrijke redenen zijn om hier een afwijkingsprocedure te volgen.
    
    2.7.    Verweerder heeft geen reden gezien de plandelen die betrekking hebben op de uitbreiding van Aviko in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft hieraan goedkeuring verleend. Hij stelt zich op het standpunt dat op basis van het bestreden plan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat mogelijk is. 
    
    2.8.    Ten aanzien van de stelling van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] dat het plan in strijd is met essentiële beleidsuitspraken uit het streekplan en daarom geen streekplanafwijkingsprocedure kan worden gevolgd, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    In het streekplan is op pagina 28 als essentiële beleidsuitspraak opgenomen dat de mogelijkheden tot het beheersen van de groei van de mobiliteit optimaal moeten worden benut. Verder is op pagina 29 als essentiële beleidsuitspraak opgenomen dat uitbreidingslocaties ten behoeve van verstedelijking eerst aan bod kunnen komen nadat inbreidingslocaties zijn benut, dan wel gemotiveerd is aangetoond dat bestaande en toekomstige inbreidingslocaties niet tijdig in ontwikkeling kunnen worden genomen.
    
    Voorts is op pagina 66 als essentiële beleidsuitspraak opgenomen dat landbouw in landelijk gebied D richtinggevend is voor de ontwikkeling van andere functies.
    
    Ten aanzien van bedrijventerreinen met een lokale functie wordt in het streekplan op pagina 38 vermeld dat deze een opvangtaak hebben voor lokale initiatieven en voor verplaatsing en uitbreiding van de in de gemeente aanwezige bedrijvigheid voor zover naar aard en schaal passend en milieuhygiënisch verantwoord. Deze beleidsuitspraak is in het streekplan niet aangemerkt als een essentiële beleidsuitspraak.
    
    Ten aanzien van aardwetenschappelijke waarden en geomorfologisch waardevolle gebieden wordt op pagina 77 en 78 van het streekplan vermeld dat de aanwezige waarden in de desbetreffende gebieden door middel van een toegespitst beleid worden beschermd. Deze beleidsuitspraak is in het streekplan evenmin aangemerkt als een essentiële beleidsuitspraak.
    
    2.8.1.    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat het plan niet in strijd is met de essentiële uitspraken in het streekplan over mobiliteit, inbreiding boven uitbreiding en landelijk gebied D.
    
    Wat mobiliteit betreft is in het streekplan opgenomen dat het locatiebeleid voor kantoren, bedrijven en voorzieningen regiospecifiek wordt ingevuld. Het zogenoemde ABC-locatiebeleid is alleen van toepassing op het Stedelijk knooppunt Arnhem-Nijmegen, het Stadsgewest Stedendriehoek en de kern Ede. Dit locatiebeleid wordt niet gevoerd ten aanzien van bedrijventerreinen bij lokale kernen. De Afdeling is verder niet gebleken dat Aviko slecht bereikbaar is zoals door [appellant sub 2] wordt gesteld. De hoofd aan- en afvoerroute van en naar Aviko is de L. Dolfingweg die destijds speciaal is aangelegd voor het vrachtverkeer van en naar Aviko. Ten behoeve van de uitbreiding van Aviko wordt deze weg aangepast met een rotonde waardoor het vrachtverkeer bestemd voor het industrieterrein kan worden gescheiden van het overige verkeer. De L. Dolfingweg kan niet zoals [appellant sub 2] stelt worden aangemerkt als een rustieke plattelandsweg, aangezien deze weg elf meter breed is en uit twee rijbanen en een vrijliggend fietspad bestaat. Bovendien fungeert deze weg als directe ontsluiting van de kern Steenderen met de provinciale weg N 314. Het personenverkeer bereikt Aviko via de Dr. A. Ariënsstraat. Aviko is per openbaar vervoer bereikbaar met lijn 82, die Doetinchem met Zutphen via de kern Steenderen verbindt. Lijn 82 is een uurdienst. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat Aviko met deze vorm van openbaar vervoer onvoldoende bereikbaar is.
    
    Wat inbreiding betreft is in aanmerking genomen dat op het eigen terrein van Aviko niet voldoende inbreidingsmogelijkheden aanwezig zijn en dat op het bedrijventerrein bij de kern Baak geen ruimte meer beschikbaar is. Uitbreiding van dit bedrijfsterrein is niet voorzien. 
    
    Wat het landelijk gebied D betreft is in aanmerking genomen dat nieuwe functies niet worden uitgesloten maar worden getoetst op combineerbaarheid met de agrarische functie. De uitbreiding van Aviko heeft slechts een beperkte afname van de beschikbare landbouwgronden tot gevolg. De Afdeling acht het derhalve niet aannemelijk dat deze uitbreiding de ontwikkeling naar een duurzame agrarische productiestructuur in de weg zal staan.
    
    2.8.2.    De Afdeling deelt voorts niet het standpunt van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] dat het plan in strijd is met de in het streekplan opgenomen bescherming van aardwetenschappelijke waarden en geomorfologisch waardevolle gebieden. In het deskundigenbericht is gesteld dat op de gronden waarop de uitbreiding is voorzien geen bijzondere geomorfologische waarden voorkomen. De Afdeling ziet in hetgeen [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen reden daarover anders te oordelen. Hierbij is verder in aanmerking genomen dat uit het Inventariserend Archeologisch  Onderzoek van RAAP Archeologisch Adviesbureau (hierna: RAAP) is gebleken dat op de gronden ten oosten van de Dr. A. Ariënsstraat, waarop de uitbreiding van Aviko is voorzien geen archeologische resten zijn aangetroffen. RAAP heeft derhalve voor dit deel van het plangebied geen aanbevelingen gedaan voor behoud van archeologische waarden of vervolgonderzoek. Voor zover [appellanten sub 1] van mening zijn dat het onderzoek naar de archeologische waarden van het plangebied te laat is opgesteld, overweegt de Afdeling dat verweerder alle relevante feiten en omstandigheden die zich voordoen tot het moment van het nemen van het besluit omtrent goedkeuring, bij de besluitvorming dient te betrekken. Het  onderzoek heeft verweerder terecht in de besluitvorming betrokken. 
    
    2.8.3.    Niet in geschil is dat Aviko nu reeds, maar zeker na de voorziene uitbreiding, in wezen te groot is voor een lokale kern als het dorp Steenderen.
    
    De uitbreiding is in strijd met de niet-essentiële beleidsuitspraak in het streekplan ten aanzien van bedrijventerreinen met een lokale functie. 
    
    Vervolgens dient de Afdeling de vraag te beantwoorden of deze strijdigheid kan worden opgeheven door het volgen van een afwijkingsprocedure, zoals opgenomen in het bestreden besluit.
    
    Het streekplan vermeldt op pagina 164 dat afwijken van beleidsuitspraken die in het streekplan niet als essentiële beleidsuitspraken zijn aangemerkt mogelijk is met behulp van een afwijkingsprocedure.
    
    Over planafwijking vermeldt het streekplan op pagina 166 verder dat wanneer zich een ontwikkeling voordoet die niet past binnen het in het streekplan neergelegde beleid, bekeken zal worden of er ondanks deze strijdigheid toch redenen aanwezig zijn om een dergelijke ontwikkeling positief tegemoet te treden. Hierbij worden de verschillende belangen tegen elkaar afgewogen. Wanneer wordt geoordeeld dat een dergelijke ontwikkeling mogelijk zou moeten zijn, wordt vervolgens bekeken of deze ontwikkeling niet strijdig is met de essentiële beleidsuitspraken. Indien dit niet het geval is kan door het college van gedeputeerde staten een voornemen tot afwijken worden voorgelegd aan de Provinciale Planologische Commissie en de Statencommissie Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting. Daarbij moet worden aangetoond dat de afwijking niet ten koste gaat van het ruimtelijke beleid.
    
    Blijkens de plantoelichting heeft het plan mede tot doel de bestaande en de nieuwe functies op het industrieterrein Steenderdiek en zijn omgeving op een juiste wijze op elkaar af te stemmen. Ten behoeve van deze doelstelling heeft de gemeenteraad in samenwerking met Aviko de Integrale Visie Uitbreiding Aviko-Steenderdiek ontwikkeld waarin als één geheel zowel de bestaande bedrijven, als ook de noordelijke uitbreiding, de uitbreiding van Aviko, de nieuwe ontsluitingsweg en de daarmee samenhangende publieke voorzieningen, zijn meegenomen. De Integrale Visie Uitbreiding Aviko-Steenderdiek wordt door verweerder onderschreven.
    
    Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan de plandelen met de bestemmingen “Bedrijventerrein B” en “Verkeersdoeleinden” die betrekking hebben op de bestaande bedrijven (niet-Aviko) en de uitbreiding en de ontsluiting hiervan in het noordelijke plangebied. Gezien deze onthouding van goedkeuring is de Afdeling van oordeel dat verweerder onvoldoende in zijn besluitvorming heeft betrokken de omstandigheid dat de uitbreiding van Aviko ten koste kan gaan van de ruimtelijke eenheid van het plan. Hierdoor doet het bestreden besluit geen recht aan de ontwikkelde Integrale Visie Uitbreiding Aviko-Steenderdiek. Voorts overweegt de Afdeling in dit verband dat geen onderzoek heeft plaatsgevonden naar verplaatsingsmogelijkheden van Aviko naar een binnen het streekplan passende plaats, waardoor een afweging tussen de met de afwijkingsprocedure beoogde uitbreiding enerzijds en een passende vestiging elders anderzijds is uitgebleven.
    
    2.9.    Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit op deze punten is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit wat betreft de goedkeuring van de plandelen die voorzien in de uitbreiding van Aviko, met inbegrip van het plandeel dat voorziet in de verlegging van de Dr. A. Ariënsstraat, wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb dient te worden vernietigd. In verband met het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
    
    2.10.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellanten sub 1] niet-ontvankelijk voorzover dit de vrijstellingsmogelijkheden in de artikelen 8, zevende lid,
    
    10, vijfde lid en 11, vierde lid, van de voorschriften betreft;
    
    II.    verklaart het beroep van [appellanten sub 1] voor het overige en het beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 11 juni 2002, no. RE2001.118015, voor zover dit voorziet in de goedkeuring van de plandelen die voorzien in de uitbreiding van Aviko, met inbegrip van het plandeel dat voorziet in de verlegging van de Dr. A. Ariënsstraat;  
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.610,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; van dit bedrag dient € 805,00 door de provincie Gelderland te worden betaald aan [appellanten sub 1] en € 805,00 aan [appellant sub 2];
    
    V.    gelast dat de provincie Gelderland het voor de behandeling van de      beroepen betaalde griffierecht vergoedt ([appellanten sub 1]: € 218,00    en [appellant sub 2]: € 109,00).
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Bindels
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2003
    
    85-427.