ECLI:NL:RVS:2021:1218, Raad van State, 09-06-2021, 202003668/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nederweert [appellant], [locatie] gelast vóór 20 oktober 2019 het lozen van verontreinigd afvalwater op of in de bodem van de opvangvoorziening te staken en gestaakt te houden op straffe van een dwangsom van € 10.000,- ineens. [appellant] exploiteert een varkenshouderij voor het houden van 9.072 vleesvarkens en 2.160 gespeende biggen in twee stallen aan de [locatie]. Beide stallen zijn aangesloten op een gecombineerde luchtwasser. Verder staat op het bedrijfsperceel een loods voor de opslag van granen en een werktuigenberging. Binnen de inrichting vindt mestscheiding plaats en wordt veevoeder, dieselolie, spuiwater, zwavelzuur en drijfmest opgeslagen. Aan de achterzijde van het perceel is een voorziening (buffer/vijver) aanwezig voor opvang en infiltratie van (niet verontreinigd) hemelwater afkomstig van de erfverharding en/of de daken van de bebouwing.

202003668/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), gevestigd te Nederweert,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 27 mei 2020 in zaak nr. 20/483 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nederweert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft het college [appellant], [locatie] gelast vóór 20 oktober 2019 het lozen van verontreinigd afvalwater op of in de bodem van de opvangvoorziening te staken en gestaakt te houden op straffe van een dwangsom van € 10.000,- ineens.
    Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 mei 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2021, waar [appellant B], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Janssen en ing. M. Roebroek, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] exploiteert een varkenshouderij voor het houden van 9.072 vleesvarkens en 2.160 gespeende biggen in twee stallen aan de [locatie]. Beide stallen zijn aangesloten op een gecombineerde luchtwasser. Verder staat op het bedrijfsperceel een loods voor de opslag van granen en een werktuigenberging. Binnen de inrichting vindt mestscheiding plaats en wordt veevoeder, dieselolie, spuiwater, zwavelzuur en drijfmest opgeslagen.
    Aan de achterzijde van het perceel is een voorziening (buffer/vijver) aanwezig voor opvang en infiltratie van (niet verontreinigd) hemelwater afkomstig van de erfverharding en/of de daken van de bebouwing. De voorziening heeft geen onderafdichting, waardoor het water in de voorziening in de bodem infiltreert. Daarnaast staat de voorziening via een buis in verbinding met een sloot die afwatert op een uitwateringskanaal (de Nederweerter Hovenlossing).
    2.       Op 9 maart 2018, 23 mei 2018, 11 november 2018 en 13 maart 2019 hebben toezichthouders van het waterschap geconstateerd dat verontreinigd water werd geloosd uit een opvangvoorziening voor hemelwater in een kavelsloot die via een buis is verbonden met het oppervlaktewaterlichaam Nederweerter Hovenlossing. Uit de analyseresultaten van de lozingen bleek dat sprake is van ernstig verontreinigd water. Op 30 januari 2019 is geconstateerd dat de opvangvoorziening nagenoeg geheel gevuld was met verontreinigd water. Op 11 februari 2019 en 13 maart 2019 is geconstateerd dat de situatie ten opzichte van 30 januari 2019 niet is veranderd. Gezien het voorgaande heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg bij besluit van 18 maart 2019 aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 6.2 van de Waterwet. Bij brief van 25 april 2019 is [appellant] geïnformeerd over het voornemen van het college van burgemeester en wethouders van Nederweert tot oplegging van een last onder dwangsom vanwege de verontreiniging van de bodem en oppervlaktewater. Naar aanleiding van de zienswijze tegen dit voornemen heeft op 13 juni 2019 overleg plaatsgevonden met medewerkers van het Waterschap Limburg. Naar aanleiding hiervan heeft [appellant] op 8 juli 2019 een plan van aanpak aangeleverd. Het college heeft niet ingestemd met het plan van aanpak en de handhavingsprocedure voortgezet.
    3.       Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft het college [appellant] gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2˚, in samenhang bezien met artikel 2.3, onder a, van de Wabo te beëindigen en beëndigd te houden door middel van het staken en gestaakt houden van het lozen van verontreinigd afvalwater op of in de bodem van de opvangvoorziening, op straffe van een dwangsom van € 10.000,- ineens.
    4.       Bij besluit van 4 februari 2020 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 20 augustus 2019 ongegrond verklaard, het bestreden besluit in stand gelaten onder wijziging van de grondslag en aanvulling van de motivering. Zo is overtreding van artikel 2.2, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer aan de grondslag toegevoegd. De last ziet namelijk op het lozen van afvalwater in het opvangbassin dat niet is voorzien van een onderafdichting, zodat het afvalwater op of in de bodem van de opvangvoorziening wordt geloosd.
    Op grond van artikel 2.2, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer is het verboden om afvalwater te lozen op of in de bodem, tenzij het lozen is toegestaan bij of krachtens in artikel 2.2 bepaalde artikelen. Niet in geschil is dat artikel 2.2, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt overtreden door [appellant].
    De aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat het de verantwoordelijkheid van [appellant] is om de overtreding te beëindigen. Naar het oordeel van de rechtbank geeft de last duidelijk en concreet aan wat van [appellant] wordt verlangd om de overtreding te doen beëindigen. Een onderbouwing voor het standpunt dat hij de overtreding niet kon beëindigen door de weigering van het college medewerking te verlenen aan het aanpassen van de luchtwassers (neergelegd in het plan van aanpak) ontbreekt volgens de rechtbank. Niet alleen acht de rechtbank niet onomstotelijk bewezen dat de verontreiniging van de opvangvoorziening (enkel) wordt veroorzaakt door het gebrekkige functioneren van de luchtwassers. Ook is volgens de rechtbank niet gebleken dat de overtreding niet door andere maatregelen dan het wijzigen van de luchtwassers kan worden beëindigd. Dat het college door het opleggen van de last onder dwangsom impliciet van [appellant] verlangt dat hij de luchtwassers uitschakelt, waardoor de continuïteit van de onderneming in het gedrang zou komen, is volgens de rechtbank evenmin gebleken.
    Het hoger beroep
    Intrekking
    6.       Ter zitting heeft [appellant] zijn hoger beroepsgrond over de verlenging van de begunstigingstermijn ingetrokken.
    Herstelmaatregelen
    7.       [appellant] betoogt dat het college en de rechtbank ten onrechte in het midden hebben gelaten wat de mogelijke oorzaak is van de verontreiniging en welke maatregelen genomen moesten worden om de (oorzaak van de) verontreiniging te beëindigen. [appellant] stelt dat hij in zijn plan van aanpak al erop heeft gewezen dat de verontreiniging werd veroorzaakt door de luchtwassers, dat hij dit in bezwaar nogmaals heeft voorgelegd aan het college, maar dat het college hier niet in is meegegaan. Volgens het college was het plaatsen van een tweede druppelvanger bovendien niet toegestaan. Met deze stellingname heeft het college volgens [appellant] de door hem aangedragen oplossing feitelijk geblokkeerd.
    Ter staving van zijn stelling dat de luchtwassers de verontreiniging veroorzaakten, verwijst [appellant] naar het analyserapport van 30 juni 2020, opgesteld door Roba Laboratorium B.V. waarin opnieuw een watermonster is geanalyseerd na de plaatsing van een tweede druppelvanger in de luchtwassers. Uit dit rapport kan volgens [appellant] worden opgemaakt dat de meeste stoffen ten tijde van de bemonstering (net) binnen de geldende normen zitten, met uitzondering van ammoniumsulfaat. Daarmee is volgens [appellant] achteraf bezien de uiteindelijke oorzaak van de verontreiniging opgespoord. Weliswaar waren met betrekking tot het bassin nog verdere maatregelen nodig, maar die vergden meer tijd vanwege de afhankelijkheid van weersomstandigheden. Ter staving van deze stelling verwijst [appellant] ook nog naar een analyserapport van 15 februari 2021, opgesteld door Bergs Advies, waarin wordt geconcludeerd dat uit watermonsters van 16 september 2020 en 4 februari 2021 uit de opvangvoorziening volgt dat inmiddels aan de geldende normen wordt voldaan.
    7.1.    Het college stelt dat niet in geschil is dat sprake is van een overtreding en voert aan dat nergens in de rechtspraak is bepaald dat hij (of de rechtbank) de oorzaak van de overtreding moet duiden. Het college stelt logische oplossingen te hebben aangedragen zoals het dichten van gaten en kieren, het schoon houden van het terrein, het afdekken van mesthopen op het terrein, het voorkomen van afstromen van met mestdeeltjes verontreinigd hemelwater in het opvangbassin, het repareren van de lekkages bij de luchtwassers en het tijdig ledigen van de opvangvoorziening. De oorzaak van het lozen van verontreinigd afvalwater moet volgens het college worden gezocht bij de slordige bedrijfsvoering van [appellant]. Zijn stelling dat de druppelvanger het probleem oplost en dat dit zou blijken uit de overgelegde analyserapporten, gaat volgens het college niet op.
    7.2.    Artikel 5:32a van de Awb luidt:
    1. Een last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    7.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraken van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2795 en 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:169) vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraken van 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2303 en van 20 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1247) kan de rechtvaardiging voor het opleggen van een last onder dwangsom uitsluitend gelegen zijn in het feit dat sprake is van een overtreding van het bepaalde bij of krachtens een wettelijk voorschrift. Dit betekent dat de last onder dwangsom uitsluitend kan zijn gericht op de beëindiging van die overtreding. Daarbij dient de overtreder een keuze te worden gelaten ten aanzien van de middelen die hij wenst toe te passen om aan de overtreding een einde te maken. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de last voldoende duidelijk en voldoende concreet is geformuleerd. Hiertoe overweegt de Afdeling het volgende.
    7.4.    Aan [appellant] is de last opgelegd om de overtreding van artikel 2.2, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer te beëindigen en beëindigd te houden door middel van het staken en gestaakt houden van het lozen van verontreinigd afvalwater op of in de bodem van de opvangvoorziening. Het college heeft geen concrete maatregelen voorgeschreven, maar heeft wel voorbeelden van maatregelen gegeven zoals het dichten van gaten en scheuren in de erfverharding, het schoonhouden van het terrein en het voorkomen dat verontreinigd erfwater in de opvangvoorziening en daarmee in de bodem terecht komt.
    7.5.    [appellant] stelt dat de overtreding alleen beëindigd kan worden gehouden door de plaatsing van een tweede druppelvanger in de luchtwasser. Het college heeft zich daarentegen op het standpunt gesteld dat de oorzaak van de lozing moet worden gezocht in de slordige bedrijfsvoering en dat de herstelmaatregelen daarin gevonden kunnen worden. Verder verschillen partijen van mening over de vraag of ook maatregelen in het opvangbassin zelf moeten worden genomen. De Afdeling stelt vast dat, wat er van deze standpunten ook zij, het college [appellant] in de lastgeving nadrukkelijk heeft vrijgelaten in de keuze voor de door hem toe te passen herstelmaatregelen. Nu de last strekt tot het staken en gestaakt houden van het lozen van verontreinigd water op of in de bodem van de opvangvoorziening, is deze last niet onjuist. Dat de oorzaak van de overtreding volgens [appellant] zou moeten worden gezocht bij de luchtwasser, doet aan het voorgaande niet af. Het betoog slaagt niet.
    7.6.    Ter zitting is gebleken dat [appellant] vreest dat in de procedure over een mogelijk toekomstig invorderingsbesluit niet meer met succes kan aanvoeren dat hij aan de last heeft voldaan doordat hij met de tweede druppelvanger de oorzaak van de overtreding heeft weggenomen. Hierover overweegt de Afdeling dat het aan het college is om na afloop van de begunstigingstermijn te controleren of aan de last is voldaan en of al dan niet een dwangsom is verbeurd. Het is aan het college om daarbij te beoordelen welke betekenis toekomt aan de maatregelen die [appellant] heeft genomen om de overtreding te beëindigen. Daarbij merkt de Afdeling op dat de last erop ziet dat het lozen van verontreinigd water in de bodem wordt gestaakt en gestaakt gehouden. Zoals op de zitting is besproken, lijkt daarvoor niet te kunnen worden volstaan met enkel het wegnemen van de oorzaak van het verontreinigd raken van het water in het opvangbassin, maar zal waarschijnlijk ook de bodem van de opvangvoorziening moeten worden aangepakt zodat daaruit geen verontreinigd water meer in de bodem terecht komt. Het betoog slaagt niet.
    Overig
    8.       Voor zover [appellant] aanvoert dat de in bezwaar en beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd, wordt overwogen dat de rechtbank op die gronden is ingegaan. [appellant] heeft, behoudens hetgeen hierboven is besproken, geen redenen aangevoerd, waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is. Het aldus aangevoerde kan reeds daarom niet tot vernietiging van die uitspraak leiden. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2021
    749.