ECLI:NL:RVS:2023:290, Raad van State, 25-01-2023, 202002377/1/R2 en 202002378/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-01-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft het college burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau een verzoek van [vennootschap] om herziening van een besluit van 20 februari 2013 afgewezen. Dat besluit van 20 februari 2013 zag op de weigering van het college aan [vennootschap] een vrijstelling en bouwvergunning en een inritvergunning te verlenen en een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vast te stellen. Daarnaast heeft het college het verzoek van [vennootschap] om het toekennen van een dwangsom wegens te laat beslissen op het verzoek, afgewezen. [vennootschap] is eigenaar van het perceel [locatie] in Baarle-Nassau. Op 15 februari 2007 heeft hij een aanvraag voor een bouwvergunning ingediend voor de uitbreiding van het winkelpand op de begane grond en de realisatie van vier appartementen op de etages. Bij besluiten van 31 juli 2007 heeft het college vrijstelling verleend voor het bouwen van de winkelruimte met vier appartementen en ten behoeve van het bouwplan een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vastgesteld.

202002377/1/R2 en 202002378/1/R2
    Datum uitspraak: 25 januari 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    VOF Pour Vous Madame, gevestigd te Baarle-Nassau en haar vennoten [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats] (België) (hierna tezamen en in enkelvoud: [vennootschap]),
    appellanten,
    tegen de onderscheiden uitspraken van de rechtbank Zeeland-­West-Brabant van 27 februari 2020, in zaken nrs. 19/1647 en 19/2673, in het geding tussen:
    [vennootschap]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft het college een verzoek van [vennootschap] om herziening van een besluit van 20 februari 2013 afgewezen. Dat besluit van 20 februari 2013 zag op de weigering van het college aan [vennootschap] een vrijstelling en bouwvergunning en een inritvergunning te verlenen en een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vast te stellen. Daarnaast heeft het college het verzoek van [vennootschap] om het toekennen van een dwangsom wegens te laat beslissen op het verzoek, afgewezen.
    Bij besluit van 26 februari 2019 heeft het college het besluit van 17 oktober 2018 voor zover dat ziet op het niet toekennen van een dwangsom herroepen en aan [vennootschap] een dwangsom toegekend van € 1.260,00 wegens het niet tijdig beslissen op het verzoek om herziening van het besluit van 20 februari 2013.
    Bij besluit van 2 mei 2019 heeft het college het door [vennootschap] tegen het besluit van 17 oktober 2018 gemaakte bezwaar, voor zover dat ziet op het verzoek om herziening, ongegrond verklaard en het bezwaar, voor zover dat ziet op het niet toekennen van een dwangsom, niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 27 februari 2020, in zaak nr. 19/2673, heeft de rechtbank het door [vennootschap] ingestelde beroep inzake de afwijzing van het verzoek om herziening ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij uitspraak van 27 februari 2020, in zaak nr. 19/1647, heeft de rechtbank het door [vennootschap] ingestelde beroep inzake de toekenning van een dwangsom ten gevolge van het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek om herziening niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft daarnaast het beroep van [vennootschap] opgevat als een beroep, gericht tegen het niet toekennen van een dwangsom wegens het uitblijven van een beslissing op bezwaar, en dat beroep ongegrond verklaard.
    [vennootschap] heeft tegen deze uitspraken hoger beroepen ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 29 april 2021 waar [vennoot A], [vennoot B] en het college, vertegenwoordigd door H.L.G. Verouden - Van Overdijk, zijn verschenen.
    Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek in deze zaken heropend, teneinde partijen de gelegenheid te bieden er samen uit te komen met behulp van een mediator.
    Bij brief van 11 juli 2022 heeft het college laten weten dat het mediationtraject is gestopt en dat het traject niet heeft geleid tot een uitkomst.
    [vennootschap] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd met zaak nr. 202102277/1/R2 behandeld op 28 oktober 2022, waar [vennoot A] en [vennoot B] zijn verschenen. Na de zitting heeft de Afdeling de zaak met nr. 202102277/1/R2 weer afgesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding en besluitvorming
    1.       [vennootschap] is eigenaar van het perceel [locatie] in Baarle-Nassau. Op 15 februari 2007 heeft hij een aanvraag voor een bouwvergunning ingediend voor de uitbreiding van het winkelpand op de begane grond en de realisatie van vier appartementen op de etages. Bij besluiten van 31 juli 2007 heeft het college vrijstelling verleend voor het bouwen van de winkelruimte met vier appartementen en ten behoeve van het bouwplan een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vastgesteld. Bij besluiten van 31 augustus 2007 en 9 december 2008 heeft het college bouwvergunning verleend voor het bouwplan en toestemming verleend voor het aanleggen van een inrit, zoals benodigd voor het bouwplan. De eigenaar van de naastgelegen gebouwen waarin supermarkten zijn gevestigd, en de exploitanten van de supermarkten, hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt, en, nadat deze besluiten in bezwaar in stand zijn gebleven, beroep ingesteld. Bij uitspraak van 18 januari 2010 heeft de rechtbank een aantal gebreken geconstateerd en het college opgedragen opnieuw op de bezwaren te beslissen. Bij het besluit van 20 februari 2013 heeft het college de bezwaren gegrond verklaard en de gevraagde vrijstelling en bouwvergunning en hogere geluidgrenswaarde en inritvergunning alsnog geweigerd. Met de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4449) is het besluit van 20 februari 2013 rechtens onaantastbaar geworden.
    2.       Bij brief van 12 februari 2018 heeft [vennootschap] het college verzocht om herziening van het besluit van 20 februari 2013, omdat er volgens [vennootschap] zich nieuwe feiten en omstandigheden hebben voorgedaan waardoor er geen belemmeringen zijn om het bouwplan zoals dat oorspronkelijk was vergund, alsnog te realiseren.
    3.       Op 20 juni en 5 oktober 2018 heeft [vennootschap] het college een ingebrekestelling gestuurd, omdat het college volgens hem niet tijdig heeft beslist.
    4.       Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft het college het verzoek van [vennootschap] om herziening van het besluit van 20 februari 2013 met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) afgewezen. Daarnaast heeft het college het verzoek van [vennootschap] om het toekennen van een dwangsom wegens te laat beslissen op het verzoek, afgewezen, omdat het besluit binnen twee weken na de ingebrekestelling op 5 oktober 2018 is genomen.
    5.       Bij het besluit van 26 februari 2019 heeft het college aan [vennootschap] alsnog een dwangsom toegekend van € 1.260,00, omdat [vennootschap] op 20 juni 2018  al een ingebrekestelling had gestuurd.
    Aangevallen uitspraken
    6.       Bij uitspraak van 27 februari 2020, in zaak nr. 19/2673, heeft de rechtbank geoordeeld dat [vennootschap] geen nieuwe feiten en/of omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb naar voren heeft gebracht, zodat het college de aanvraag met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb heeft kunnen afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beslissing.
    Bij uitspraak van 27 februari 2020, in zaak nr. 19/1647, heeft de rechtbank overwogen dat het college bij dat besluit reeds de maximale dwangsom van € 1.260,00 aan [vennootschap] heeft toegekend. Daarmee is volledig tegemoetgekomen aan het bezwaar van [vennootschap] over het niet toekennen van een dwangsom. Aangezien [vennootschap] ten aanzien van het verzoek tot toekenning van een dwangsom met deze procedure geen resultaat kan behalen dat feitelijke betekenis voor hem kan hebben, ontbreekt het procesbelang. De rechtbank heeft [vennootschap] in zoverre niet-ontvankelijk verklaard in zijn beroep. Voor zover het beroep zo moet worden gelezen dat [vennootschap] verzoekt om toekenning van een tweede dwangsom, omdat het college te laat heeft beslist op het bezwaar tegen de afwijzing van het herzieningsverzoek, overweegt de rechtbank dat [vennootschap] het college hiervan niet schriftelijk in gebreke heeft gesteld. De ingebrekestellingen van 20 juni 2018 en 5 oktober 2018 hadden alleen betrekking op het uitblijven van het primaire besluit. De rechtbank heeft het beroep voor zover het ziet op toekenning van een tweede dwangsom daarom ongegrond verklaard.
    De hoger beroepen
    Zaak nr. 202002377/1/R2 (het verzoek om herziening)
    7.       [vennootschap] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden hebben voorgedaan als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. [vennootschap] heeft aangevoerd dat het aspect geluidhinder niet langer aan de vergunningverlening op basis van de in 2007 ingediende aanvraag in de weg staat. Na het afwijzende besluit op bezwaar van 20 februari 2013 zijn avondleveringen, na 19:00 uur, aan de naastgelegen supermarkt gestopt. Hij heeft in beroep ter ondersteuning hiervan de "Adviesmemo geluidsaspecten" van De Roever Omgevingsadvies van 20 november 2019 overgelegd. Verder wijst hij op een rechtbankuitspraak van 15 oktober 2015 waaruit volgens [vennootschap] volgt dat het college bij het besluit van 20 februari 2013 geen goede belangenafweging heeft gemaakt. Ook wijst hij erop dat de erfdienstbaarheid geen evident karakter heeft, omdat de weg in 2004 een openbare weg zonder laad- en losruimte is geworden en iedereen hiervan gebruik mag maken. Tot slot verwijst hij naar een motie van de raad van de gemeente Baarle-Nassau (hierna: de raad) van 24 februari 2016 en voert hij aan dat de procedures niet correct en volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van de Awb zijn verlopen.
    7.1.    De Afdeling stelt voorop dat [vennootschap] de aanvraag van 15 februari 2007 niet heeft gewijzigd. Hij betoogt dat vanwege nieuw gebleken feiten dan wel veranderde omstandigheden opnieuw, positief, beslist moet worden op zijn eerder ingediende aanvraag.
    7.2.    Artikel 4:6 van de Awb luidt:
    "1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
    2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking."
    7.3.    Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden moeten worden begrepen feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden worden overgelegd.
    7.4.    De beëindiging van de avondleveringen dateert van na het besluit op bezwaar van 20 februari 2013. Gelet op het hiervoor omschreven toetsingskader van artikel 4:6 van de Awb moet niet worden beoordeeld of het college ten tijde van het besluit op bezwaar van 20 februari 2013 van de juiste omstandigheden is uitgegaan, zoals de rechtbank heeft overwogen. Beoordeeld moet worden of de beëindiging kan worden aangemerkt als een nieuw feit of omstandigheid waardoor het college niet onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking de herhaalde aanvraag heeft kunnen afwijzen. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geconcludeerd dat alleen al omdat de avondleveringen op 20 februari 2013 nog plaatsvonden, geen sprake is van een nieuw feit of omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.
    7.5.    Naar het oordeel van de Afdeling is de beëindiging van de avondleveringen aan te merken als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in de zin van artikel 4:6 van de Awb. De op 15 februari 2007 aangevraagde bouwvergunning is bij het besluit van 20 februari 2013 alsnog geweigerd omdat uit het akoestisch onderzoek van Agel uit 2012 is gebleken dat, om aan de voorwaarden van het Activiteitenbesluit te kunnen voldoen, de bevoorrading van de avondperiode naar de dagperiode dient te worden verschoven, dan wel via maatwerkvoorschriften de huidige geluidsruimte voor de supermarkt dient te worden vastgelegd. Omdat de betreffende supermarkten daartoe niet bereid waren en het college dit ook niet kon of wilde afdwingen, is de vergunning geweigerd. Nu tussen partijen niet meer in geschil is dat de avondleveringen niet meer plaatsvinden en ook niet meer mogen plaatsvinden, is het beëindigen van de avondleveringen een nieuw feit of omstandigheid. Dit betekent dat het college niet met toepassing van artikel 4:6 van de Awb de aanvraag heeft mogen afwijzen.
    7.6.    Het voorgaande leidt echter niet tot een gegrond hoger beroep. Daartoe wordt overwogen dat uit de besluiten van 17 oktober 2018 en van 2 mei 2019 blijkt dat het college niet alleen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, maar ook in hetgeen door [vennootschap] is aangevoerd inhoudelijk heeft beoordeeld of aanleiding bestaat het besluit van 20 februari 2013 te herzien. Het college heeft in de besluiten van
    17 oktober 2018 en van 2 mei 2019 te kennen gegeven ook om inhoudelijke redenen geen medewerking te willen verlenen aan het oorspronkelijke bouwplan. Dit omdat het bouwplan in strijd is met de stedenbouwkundige visie voor het perceel [locatie] uit 2016, zoals die door de raad in de vergadering van 10 mei 2017 is vastgesteld en omdat het bouwplan niet is voorzien van geluidwerende maatregelen, zoals een dove gevel, terwijl die maatregelen wel noodzakelijk zijn om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen. Die maatregelen zijn ook nodig zonder dat de avondleveringen plaatsvinden. Daarom wil het college het besluit van 20 februari 2013 niet herzien, ook al vinden de avondleveringen niet meer plaats.
    7.7.    De Afdeling stelt vast dat het bouwplan, waarop het besluit van 20 februari 2013 betrekking heeft, niet past binnen de door de raad vastgestelde stedenbouwkundige visie uit 2016. In de uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:710 over het beroep van [vennootschap] tegen het besluit van de raad van 24 februari 2016, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Dorpen, 1e correctieve herziening", heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat de bebouwing op het perceel van [vennootschap] naar de Stationsstraat toe moet zijn georiënteerd en niet naar de toegangsweg en het binnenterrein en wat betreft de diepte bij de bestaande bebouwing aan het Stationshof moet aansluiten. Dit oordeel is bevestigd in de uitspraak van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2236, over het beroep van [vennootschap] tegen het besluit van de raad van 14 juni 2017 tot vaststelling van de bestemmingsplan "Dorpen, 2e correctieve herziening" en het besluit van 10 mei 2017 tot afwijzing van het verzoek van [vennootschap] tot vaststelling van een bestemmingsplan voor het perceel [locatie]. De Afdeling ziet geen aanleiding om in het kader van het onderhavige hoger beroep hierover anders te oordelen dan dat zij in de uitspraken van 15 maart 2017 en 4 juli 2018 heeft gedaan. Daarnaast wordt overwogen dat uit de door [vennootschap] ingediende Adviesmemo geluidsaspecten van De Roever Omgevingsadvies van 20 november 2019 niet kan worden afgeleid dat de beëindiging van avondleveringen betekent dat het bouwplan zoals aangevraagd kan worden uitgevoerd, aangezien ook uit die memo blijkt dat, om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen, aanvullende geluidwerende maatregelen benodigd zijn. Daarin voorziet het bouwplan niet. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen aanleiding is om het besluit van 20 februari 2013 te herzien, ook al zijn de avondleveringen beëindigd.
    In hetgeen door [vennootschap] voor het overige is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een andersluidend oordeel. Dat de erfdienstbaarheid geen belemmering meer oplevert, wat daar verder van zij, laat onverlet dat het bouwplan in strijd is met de stedenbouwkundige visie en niet voorziet in aanvullende geluidwerende maatregelen. Uit de uitspraak van de rechtbank van 15 oktober 2015 kan niet worden afgeleid dat het college alsnog medewerking moet verlenen aan het bouwplan. De Afdeling heeft in de uitspraak van 4 juli 2018, hiervoor vermeld, reeds een oordeel gegeven over het betoog van [vennootschap] over het vertrouwensbeginsel in relatie tot de motie van 24 februari 2016. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat [vennootschap] niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat een bestemmingsplan in het door hem gewenste bouwplan voor een winkel met appartementen over de gehele diepte van het perceel zou voorzien. De Afdeling ziet geen aanleiding om in het kader van het onderhavige hoger beroep hierover anders te oordelen dan dat zij in de uitspraak van 4 juli 2018 heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    202002378/1/R2 (dwangsommen niet tijdig beslissen)
    9.       [vennootschap] heeft het oordeel van de rechtbank, dat het college het bezwaar van [vennootschap] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat het college bij het besluit van 26 februari 2019 de maximale dwangsom van € 1.260,00 aan [vennootschap] heeft toegekend wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek om herziening, niet in hoger beroep bestreden. In geschil is uitsluitend of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college geen dwangsom verschuldigd was vanwege het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen het besluit tot afwijzing van zijn verzoek om herziening.
    10.     [vennootschap] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een tweede dwangsom verschuldigd was omdat het college te laat heeft beslist op zijn bezwaar.
    10.1.  De Afdeling volgt [vennootschap] niet in zijn betoog. [vennootschap] stelt op zichzelf terecht dat de dwangsom bij niet tijdig beslissen ook van toepassing is op het uitblijven van een besluit op bezwaar. Dat volgt uit artikel 7:14 van de Awb, dat deel uitmaakt van Afdeling 7.2 "Bijzondere bepalingen over bezwaar" en § 4.1.3.2 "Dwangsom bij niet tijdig beslissen" en daarmee dus ook artikel 4:17 van de Awb van toepassing verklaart op besluiten op grond van Afdeling 7.2. Maar artikel 4:17, derde lid, van de Awb bepaalt dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. In dit geval is niet gebleken van een schriftelijke ingebrekestelling die betrekking had op het uitblijven van een besluit op bezwaar. Over de eerdere ingebrekestellingen van
    20 juni 2018 en 5 oktober 2018 heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat die alleen betrekking hadden op het uitblijven van het primaire besluit. De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat door het ontbreken van een schriftelijke ingebrekestelling geen tweede dwangsom is verschuldigd.
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 februari 2020, in zaak nr. 19/2673;
    II.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank van Zeeland-West-Brabant van 27 februari 2020, in zaak nr. 19/1647, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door E.M. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2023
    680-842