ECLI:NL:RVS:2023:2319, Raad van State, 14-06-2023, 202103574/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1841 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad van de gemeente Tholen opgedragen binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van de raad van 15 april 2021 waarbij het bestemmingsplan "Parapluherziening Woonvormen" is vastgesteld, te herstellen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak onder 6.2 overwogen dat de raad niet heeft onderbouwd waarom het toestaan van het huisvesten van seizoenarbeiders op het perceel Postweg 21 in Poortvliet, geen wijziging aanbrengt in de bestaande legale situatie of waarom dit ruimtelijk aanvaardbaar is. Het besluit van 15 april 2021 is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd, aldus de Afdeling in de tussenuitspraak. De Afdeling heeft onder 7.4 van de tussenuitspraak verder overwogen dat artikel 4.4, aanhef en onder e, van de planregels, in samenhang bezien met artikel 3 van de planregels, niet voldoende concreet en objectief begrensd is.

202103574/2/R1.
    Datum uitspraak: 14 juni 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend te Poortvliet, gemeente Tholen,
    en
    de raad van de gemeente Tholen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 29 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1841 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van de raad van 15 april 2021 waarbij het bestemmingsplan "Parapluherziening Woonvormen" is vastgesteld, te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 8 december 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Parapluherziening Woonvormen" opnieuw vastgesteld.
    [appellant] en anderen hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een zienswijze over de wijze waarop het gebrek volgens de raad is hersteld naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Het beroep tegen het besluit van 15 april 2021
    1.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 29 juni 2022 onder 6.2 overwogen dat de raad niet heeft onderbouwd waarom het toestaan van het huisvesten van seizoenarbeiders op het perceel Postweg 21 in Poortvliet, geen wijziging aanbrengt in de bestaande legale situatie of waarom dit ruimtelijk aanvaardbaar is. Het besluit van 15 april 2021 is in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd, aldus de Afdeling in de tussenuitspraak. De Afdeling heeft onder 7.4 van de tussenuitspraak verder overwogen dat artikel 4.4, aanhef en onder e, van de planregels, in samenhang bezien met artikel 3 van de planregels, niet voldoende concreet en objectief begrensd is. De raad heeft in de desbetreffende planregels niet mogen volstaan met verwijzen naar de beleidsnota "Beleid huisvesting internationale werknemers" (hierna: de Beleidsnota), zonder aan te geven welke onderdelen daarvan hij als beleidsregels aanmerkt. Het besluit van 15 april 2021 is in zoverre niet zorgvuldig en in strijd met de rechtszekerheid voorbereid.
    2.       Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 15 april 2021 gegrond. Dit besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te worden vernietigd.
    Opdracht in de tussenuitspraak
    3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opdracht gegeven om, met inachtneming van wat is overwogen onder 6.2 van die tussenuitspraak over het perceel Postweg 21, het plan alsnog deugdelijk te motiveren. Verder heeft de Afdeling de raad opdracht gegeven om, met inachtneming van wat is overwogen onder 7.4 van die tussenuitspraak, inzichtelijk te maken welke van de in de Beleidsnota genoemde regels als beleidsregel hebben te gelden, of de specifieke beleidsregels uit de Beleidsnota op te nemen in de planregels, dan wel een expliciete verwijzing naar de in de Beleidsnota opgenomen beleidsregels te maken.
    Herstelbesluit
    4.       Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 8 december 2022 het bestemmingsplan "Parapluherziening Woonvormen" opnieuw vastgesteld.
    5.       De raad heeft bij dit besluit besloten om aan het perceel Postweg 21 niet meer de functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen - kamerverhuur‘ toe te kennen. De raad heeft gemotiveerd dat hij er niet voor heeft gekozen om de bij besluit van 15 april 2021 opgelegde functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen - kamerverhuur’ te handhaven, omdat het volgens hem op de weg van de initiatiefnemer ligt om te motiveren waarom initiatieven op het perceel Postweg 21, zoals het huisvesten van seizoenarbeiders, ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Vervolgens is het aan het college om voorgenomen initiatieven te beoordelen. Daarnaast heeft de raad de verwijzing naar de Beleidsnota in artikel 4.4, onder e, van de planregels geschrapt. De raad heeft gemotiveerd dat de in artikel 4.4, onder e, van de planregels opgenomen verwijzing naar de Beleidsnota overbodig is. Omdat in artikel 5.3, onder g, artikel 6.3.1, onder h, en artikel 6.3.2, onder f, van de planregels gelijkluidende verwijzingen zijn opgenomen, zijn met het oog op de eenvormigheid van de planregels, ook deze verwijzingen geschrapt.
    6.       Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bezwaar- of beroep van rechtswege heeft medebetrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben".
    7.       Het herstelbesluit van 8 december 2022 is een besluit ter vervanging van het besluit van 15 april 2021 en komt niet geheel tegemoet aan het beroep van [appellant] en anderen. Gelet hierop moet het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 15 april 2021 geacht worden mede te zijn gericht tegen het herstelbesluit van 8 december 2022.
    Herhaalde beroepsgronden
    8.       [appellant] en anderen betogen dat de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen - kamerverhuur’, zoals opgenomen in artikel 4.3, onder c, van de planregels, in strijd is met de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012.
    Verder betogen [appellant] en anderen dat de raad het bestaande illegale gebruik van de woning Schoolstraat 33 ten onrechte positief heeft bestemd.
    8.1.    [appellant] en anderen hebben deze beroepsgronden al aangevoerd tegen het besluit van 15 april 2021 en hebben in hun zienswijze over de wijze waarop de hiervoor onder 1 genoemde gebreken zijn hersteld, deze beroepsgronden herhaald. Over deze beroepsgronden heeft de Afdeling onder 4.3 en 6.1 van de tussenuitspraak al een oordeel gegeven. Verder wijkt het besluit van 8 december 2022 op deze punten niet af van het besluit van 15 april 2021. Voor zover [appellant] en anderen zich met hun beroepsgronden richten tegen overweging 4.3 en 6.1 van de tussenuitspraak, overweegt de Afdeling dat zij behalve in uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Omdat de Afdeling in wat is aangevoerd geen grond ziet om een uitzonderlijk geval aan te nemen, moet ook hier worden uitgegaan van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel.
    Nieuwe beroepsgrond
    9.       [appellant] en anderen voeren aan dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen, omdat in hoofdstuk 1.1 van de plantoelichting staat dat het bestemmingsplan de juridisch planologische vertaling van het beleid is dat is vastgesteld door de gemeenteraad, terwijl dit plan meer is dan de juridische vertaling van de Beleidsnota. Zij wijzen erop dat het in hoofdstuk 1.1 van de plantoelichting gestelde doel om in het bestemmingsplan een duidelijkere regeling te geven ten aanzien van maatschappelijke woonvoorzieningen en maatschappelijke voorzieningen, geen onderdeel is van de Beleidsnota.
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat deze in de zienswijze naar voren gebrachte beroepsgrond niet eerder door [appellant] en anderen is aangevoerd. Hiermee hebben [appellant] en anderen hun beroepsgronden na de tussenuitspraak uitgebreid met een nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgrond die zij al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen brengen. Dit is gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid, in het licht van de goede procesorde, niet aanvaardbaar. Ook wijkt het besluit van 8 december 2022, voor zover het ziet op dat wat [appellant] en anderen onder 9 aanvoeren, niet af van het besluit van 15 april 2021. De Afdeling laat wat [appellant] en anderen in dit verband aanvoeren, dan ook buiten inhoudelijke bespreking.
    Uitvoering van de opdracht
    10.     [appellant] en anderen betogen dat de raad niet op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de opdracht, zoals onder 9 van de tussenuitspraak is vermeld, omdat de raad niet heeft voldaan aan de opdracht het besluit deugdelijk te motiveren voor zover het gaat om de locatie Postweg 21. Het schrappen van die locatie uit de verbeelding is daarvoor onvoldoende. Daarnaast betogen zij dat de raad de opdracht niet juist heeft uitgevoerd door de verwijzing naar de Beleidsnota in de planregels te schrappen. Als gevolg daarvan kan het in afwijking van het geldende bestemmingsplan toestaan van kamerverhuur niet meer getoetst worden aan de Beleidsnota en dat is problematisch, zo stellen zij.
    10.1.  Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 8 december 2022 niet deugdelijk is gemotiveerd of dat de raad dit besluit niet zorgvuldig en in strijd met de rechtszekerheid heeft vastgesteld. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat geen ruimtelijke motivering meer nodig is over waarom het perceel Postweg 21 in het op 15 april 2021 vastgestelde plan de functieaanduiding ‘specifieke vorm van wonen-kamerverhuur’ heeft gekregen. Het perceel Postweg 21 is namelijk geen onderdeel meer van het plan dat is vastgesteld bij het besluit van 8 december 2022. Dat is het plan dat nu ter beoordeling voor ligt. Het niet meer opnemen van de locatie Postweg 21 in het plan gaat in dit geval verder dan waartoe de Afdeling de raad in de tussenuitspraak heeft verplicht. Het betekent in dit geval een verdergaande tegemoetkoming aan het beroepschrift van [appellant] en anderen dan het herstellen van het motiveringsgebrek met in stand lating van het door hen bestreden besluitonderdeel. [appellant] en anderen hebben ook niet toegelicht waarom het niet opnemen van de locatie Postweg 21 in het plan dat is vastgesteld bij het besluit van 8 december 2022, met als gevolg dat het plan geen huisvesting van seizoenarbeiders in de bedrijfswoning ter plaatse toelaat, niet tegemoetkomt aan hun beroep.
    De raad heeft er verder voor kunnen kiezen om de verwijzing naar de Beleidsnota uit de planregels te verwijderen. Hij heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de verwijzing naar de Beleidsnota niet nodig is. De Afdeling overweegt dat artikel 4.4, onder a tot en met d, van de planregels het kader weergeeft op grond waarvan het college in afwijking van het geldende bestemmingsplan kamerverhuur kan toestaan. Ieder initiatief zal hieraan moeten worden getoetst. Het college zal het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan deugdelijk moeten motiveren. De Afdeling merkt verder op dat tegen een besluit omtrent het verlenen van een dergelijke omgevingsvergunning tevens bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat.
    Het betoog faalt.
    Conclusie over het herstelbesluit
    11.     Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het besluit van 8 december 2022 ongegrond.
    Proceskosten
    12.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Tholen van 15 april 2021 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Parapluherziening Woonvormen" gegrond;
    II.       vernietigt het onder I. bedoelde besluit;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Tholen van 8 december 2022 tot het opnieuw vaststellen van het bestemmingsplan "Parapluherziening Woonvormen" ongegrond;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Tholen tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.092,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    V.       gelast de raad van de gemeente Tholen aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2023
    374-996