ECLI:NL:RVS:2024:148, Raad van State, 17-01-2024, 202201694/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 12 april 2019 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,- wegens overtreding van de Huisvestingswet en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens als de overtreding na een week niet is gestaakt. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Hij verhuurde de woning. Met de huurder was hij overeengekomen dat hij in de woning een Bed and Breakfast mocht exploiteren. De huurder, die op het adres stond ingeschreven in de basisregistratie personen, had bij het college gemeld dat hij in de woning een B&amp;B exploiteerde. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in strijd is gehandeld met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, omdat de hotelmatige exploitatie van de woning niet onder een legale vorm van toeristische verhuur kan worden geschaard. Zo wordt niet voldaan aan de voorwaarde(n) van het gemeentelijk beleid dat de hoofdbewoner in de woning aanwezig moet zijn (nachtverblijf houdt) tijdens de verhuur aan gasten en dat de bestemming tot bewoning blijft overheersen (40/60% verhouding), aangezien de gehele woning met zes slaapplaatsen op booking.com ter beschikking wordt.

202201694/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 januari 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 februari 2022 in zaak nrs. 19/6820 en 20/339 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij onderscheiden besluiten van 12 april 2019 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,- wegens overtreding van de Huisvestingswet en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens als de overtreding na een week niet is gestaakt.
    Bij onderscheiden besluiten van 8 november 2019 heeft het college het door [appellant] tegen de besluiten van 12 april 2019 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 februari 2022 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen het opleggen van de boete, het besluit van 8 november 2019 waarbij de boete is opgelegd vernietigd voor zover de boete € 20.500,- bedraagt, de boete vastgesteld op € 18.450,- en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van dat besluit. Voor zover het beroep van [appellant] is gericht tegen de oplegging van de last onder dwangsom, heeft de rechtbank dit ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2023, waar [appellant A], bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. van den Boorn en mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). Hij verhuurde de woning. Met de huurder was hij overeengekomen dat hij in de woning een Bed and Breakfast (hierna: B&B) mocht exploiteren. De huurder, die op het adres stond ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de brp), had bij het college gemeld dat hij in de woning een B&B exploiteerde.
    De woning is gelegen boven een winkel en bestaat uit drie etages. Op de eerste etage bevinden zich de keuken, de woonkamer en de wc. Op de tweede etage bevinden zich twee slaapkamers en een badkamer. Op de derde etage bevindt zich een slaapkamer, een badkamer en een washok.
    2.       In de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening), zoals deze luidde ten tijde van belang, zijn onder meer regels neergelegd voor het zonder vergunning gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning.
    In artikel 1, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening wordt een B&B gedefinieerd als het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die bewoner, al dan niet met ontbijt.
    Ingevolge artikel 3.1.2, zesde lid, van de Huisvestingsverordening is voor het exploiteren van een woning als B&B geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 noodzakelijk mits en zolang a) de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en hij ook als zodanig in de brp staat ingeschreven, b) de bestemming tot bewoning overheersend blijft, c) aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend en d) de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van B&B wordt gestart, het gebruik heeft gemeld bij het college.
    3.       Op 7 december 2018 hebben toezichthouders van de gemeente een controle uitgevoerd. Hun bevindingen hebben zij opgeschreven in een rapport van bevindingen. Daarin staat dat in de woning vier toeristen aanwezig waren. Aan één van de toeristen hebben de toezichthouders vragen gesteld. Die toerist heeft verklaard dat zij daar drie nachten, van 6 tot 9 december 2018, verbleven, dat zij de gehele woning, behalve de slaapkamer op de derde verdieping, tot hun beschikking hadden en dat de huurder tijdens hun verblijf in de nacht van 6 op 7 december 2018 niet in de woning verbleef. De huurder heeft hen wel de sleutels overhandigd en de woning laten zien, maar is daarna vertrokken, zo blijkt uit de verklaring van de toerist.
    Bestreden besluitvorming en aangevallen uitspraak
    4.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in strijd is gehandeld met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, omdat de hotelmatige exploitatie van de woning niet onder een legale vorm van toeristische verhuur kan worden geschaard. Zo wordt niet voldaan aan de voorwaarde(n) van het gemeentelijk beleid dat de hoofdbewoner in de woning aanwezig moet zijn (nachtverblijf houdt) tijdens de verhuur aan gasten en dat de bestemming tot bewoning blijft overheersen (40/60% verhouding), aangezien de gehele woning met zes slaapplaatsen op booking.com ter beschikking wordt gesteld ten behoeve van de B&B. Ook indien geconcludeerd zou worden dat de huurder wel woont in de woning, wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat de bestemming tot bewoning overheersend moet zijn, omdat de huurder dan slechts de beschikking heeft over één slaapkamer.
    Volgens het college kan deze overtreding van de Huisvestingswet 2014 aan [appellant] worden toegerekend, omdat hij eigenaar van de woning is en in die hoedanigheid verantwoordelijk is voor het rechtmatig gebruik van de woning. Het college heeft [appellant] daarom een boete van € 20.500,- opgelegd en een last onder dwangsom ter hoogte van € 50.000,- ineens, als de overtreding niet na een week is gestaakt.
    5.       De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat de huurder hoofdverblijf had in de woning en dat het geschil zich toespitst op de vraag of de bestemming tot bewoning overheersend was. De rechtbank heeft die vraag ontkennend beantwoord en geoordeeld dat het college zich daarom terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. Verder heeft de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103, geoordeeld dat een eigenaar verantwoordelijk is voor het rechtmatig gebruik van de woning. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding zijn voor matiging van de opgelegde boete. Desalniettemin heeft zij aanleiding gezien de opgelegde boete te matigen, omdat de redelijke termijn met meer dan zes maanden is overschreden. Omdat in een dergelijk geval de boete wordt verminderd met 10%, met een maximum van € 2.500,-, heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het opleggen van de boete gegrond verklaard, het besluit waarbij die boete is opgelegd vernietigd voor zover de boete daarin op € 20.500,- is gesteld en de boete, zelf in de zaak voorziend, vastgesteld op € 18.450,-. Het beroep tegen de oplegging van de last onder dwangsom heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
    6.       [appellant] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    Is er een overtreding?
    7.       [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding. In dit kader is het volgende van belang. Het college heeft niet alleen aan [appellant] een boete en een last onder dwangsom opgelegd voor de overtreding, maar ook aan de huurder van de woning. Ook de huurder heeft betwist dat sprake is geweest van een overtreding. In diens zaak heeft de Afdeling in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:79, geoordeeld dat het college niet heeft aangetoond dat sprake is van een overtreding.
    8.       Het voorgaande betekent dat het college ook aan [appellant] ten onrechte een boete en een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het betoog van [appellant] dat hij ten onrechte als functioneel dader is aangemerkt en het betoog dat de boete zou moeten worden gematigd vanwege bijzondere omstandigheden, behoeven daarom geen bespreking meer.
    Overschrijding redelijke termijn
    9.       De rechtbank heeft aanleiding gezien de opgelegde boete te matigen, omdat zij niet binnen twee jaar na het voornemen tot oplegging van de boete en de last onder dwangsom een oordeel over het geschil heeft gegeven. Omdat de boete naar het oordeel van de Afdeling niet had mogen worden opgelegd, en daarmee ook de door de rechtbank opgelegde matiging van de boete vanwege die overschrijding teniet wordt gedaan, zal de Afdeling bepalen dat aan [appellant] voor die overschrijding een schadevergoeding moet worden betaald.
    Het voornemen tot oplegging van de last onder dwangsom is op 14 december 2018 aan [appellant] verstuurd. Het voornemen tot oplegging van de boete is ongedateerd, maar aannemelijk is dat dit op dezelfde dag, te weten 14 december 2018, is verstuurd. Dit betekent dat de termijn op die dag is aangevangen. De rechtbank heeft het beroepschrift tegen de besluiten op bezwaar op 20 december 2019 ontvangen en op 3 februari 2022 uitspraak gedaan. Dat betekent dat de procedure bij de rechtbank drie jaar en twee maanden, en daarmee één jaar en twee maanden te lang heeft geduurd. Deze termijnoverschrijding kan geheel aan de rechtbank worden toegerekend. Uitgaande van een tarief van € 500,- per zes maanden dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan [appellant] als vergoeding van de door hem geleden immateriële schade.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Het beroep van [appellant] tegen de besluiten van 8 november 2019 is gegrond. Deze besluiten moeten worden vernietigd. De besluiten van 12 april 2019 moeten worden herroepen. De Afdeling bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 februari 2022 in zaak nr. 19/6820 en 20/339;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 8 november 2019, met kenmerken WO.19.9070 / 1016CH 360-B en WO.19.009072 / 1016CH 360-B;
    V.      herroept de besluiten van 12 april 2019, beide met kenmerk 1016 CH 360-B;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VII.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellanten] een schadevergoeding van € 1.500,- te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
    752