ECLI:NL:CRVB:2003:AN8644, Centrale Raad van Beroep, 14-11-2003, 01/3804 AW, 01/3805 AW, 01/3807 AW, 01/4019 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Berust de functiewaardering op onvoldoende gronden?

01/3804 AW, 01/3805 AW, 01/3807 AW en 01/4019 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, appellant,
    
    en
    
    
      [gedaagde 1], wonende te [woonplaats 1], 
      [gedaagde 2], wonende te [woonplaats 2], 
      [gedaagde 3], wonende te [woonplaats 3] en 
      [gedaagde 4], wonende te [woonplaats 4], gedaagden.
    
    
    I ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    
      Namens appellant is op daartoe bij aanvullende beroepschriften aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank Haarlem van 14 juni 2001, nr. AWB 00-7466, 00-7460, 00-7465 AW H V48 G07 K1 en 
      nr. AWB 00-7557 AW H V48 G07 K1, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    
    Namens gedaagde [gedaagde 4] is een verweerschrift ingediend. De overige gedaagden hebben zelf een verweerschrift ingediend.
    
    De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 3 oktober 2003, waar appellant zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. M.J.C. Vercammen, werkzaam bij Leeuwendaal advies bv en drs. R.T.F. Kleipool, werkzaam bij de gemeente Haarlemmermeer. Gedaagden zijn in persoon verschenen. Gedaagde [gedaagde 4] is bijgestaan door mr. P. Bellod, werkzaam bij DAS rechtsbijstand.
    
    II. MOTIVERING
    
    1.1. Voor een uitgebreidere weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. De Raad volstaat met het volgende.
     
    1.2. Gedaagden zijn werkzaam in de functie van [naam functie] bij de sector Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Dienst Welzijn, Onderwijs en Cultuur. Na een reorganisatie heeft appellant deze functie bij besluiten van 27 januari 2000 met toepassing van het functiewaarderingssysteem van de gemeente Haarlemmermeer gewaardeerd op in totaal 36 punten, hetgeen indeling in salarisschaal 8 tot gevolg had. Aangezien er sprake was van een waardering overeenkomstig het tot dan toe geldende functieniveau, hadden deze besluiten geen consequenties voor de bezoldiging van gedaagden.
    
    1.3. Gedaagden hebben bezwaar gemaakt tegen de scores voor de gezichtspunten ontwikkelingsniveau (K1), ervaring en inwerktijd (K2), structuur van de werkzaamheden (K3), zelfstandigheid in de persoonlijk te verrichten werkzaamheden (Z1), verantwoor-delijkheid voor persoonlijk te verrichten werkzaamheden (V1) en verantwoordelijkheid voor deelneming aan beleid (V3). Deze bezwaren zijn door appellant bij besluiten van 30 juni 2000 (de bestreden besluiten) ongegrond verklaard.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraken zijn de door gedaagden tegen de bestreden besluiten ingestelde beroepen gegrond verklaard en zijn deze besluiten vernietigd, met bepalingen omtrent proceskosten en griffierecht. De rechtbank heeft de waardering van K1 en daarmee ook de waardering van K2 onhoudbaar geacht. Dit omdat appellant door in de functie-analyse uit te gaan van een MBO-niveau is afgeweken van de in de functie-beschrijving neergelegde functie-eis dat een HBO-niveau noodzakelijk is, terwijl de functie-eisen in de functiebeschrijving naar het oordeel van de rechtbank maatgevend zijn. Ten aanzien van de waardering van de overige reeds in bezwaar aangevochten gezichtspunten heeft de rechtbank gemotiveerd geoordeeld dat zij deze niet onhoudbaar acht. 
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht overweegt de Raad als volgt.
    
    4. Omvang van de gedingen in hoger beroep
    
    4.1. De Raad constateert allereerst dat het hoger beroep van appellant uitsluitend is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de waardering van K1 en K2 onhoudbaar is, terwijl het verweer zich mede uitstrekt tot de oordelen van de rechtbank met betrekking tot de gezichtspunten K3, Z1, V1 en V3. De zienswijze van gedaagden dat de waardering van de vier laatstgenoemde gezichtspunten deel uitmaakt van de omvang van de gedingen in hoger beroep kan de Raad niet volgen. Hij neemt daarbij in aanmerking dat de omvang van het geding in beginsel wordt bepaald door de gronden van het hoger beroep. In het bestuursprocesrecht ontbreekt de mogelijkheid van incidenteel appel. De Raad is niet gebleken van een zodanige verwevenheid tussen de gezichtspunten K1 en K2 enerzijds en de gezichtspunten K3, Z1, VI en V3 anderzijds dat daarin aanleiding zou kunnen worden gevonden om het onberoepen gebleven oordeel over de laatstgenoemde aspecten niettemin in hoger beroep aan de orde te stellen.
     
    5. De waardering van de gezichtspunten K1 en K2
    
    5.1. Ten aanzien van de beoordeling van de waardering van de gezichtspunten K1 en K2 stelt de Raad voorop dat de rechterlijke toetsing met betrekking tot een functiewaardering een terughoudende dient te zijn, in die zin dat de rechter zich, naast de overigens in aanmerking komende toetsing van het bestreden besluit aan regels van geschreven en ongeschreven recht en algemene rechtsbeginselen, moet beperken tot de vraag of de in geding zijnde waardering op onvoldoende gronden berust. Dit laatste betekent dat eerst tot vernietiging van de omstreden waardering kan worden overgegaan als deze als onhoudbaar moet worden aangemerkt; daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat een andere, hogere waardering op zichzelf verdedigbaar is.
    
    5.2. De Raad onderschrijft het standpunt van appellant dat de (enkele) omstandigheid dat in het analyseformulier is afgeweken van de in de beschrijving neergelegde functie-eis dat een HBO-niveau nodig is de waardering van K1 niet onhoudbaar maakt. Hiertoe overweegt de Raad dat deze functie-eis - zoals ook naar voren komt uit de aan partijen bekende uitspraak van 1 juli 1999 (TAR 1999, 125) - in beginsel slechts een indicatieve betekenis heeft, in die zin dat deze eis is gegeven in de context van de beschrijving van de werkzaamheden. Eerst bij de waardering wordt definitief vastgesteld welk ontwikkelingsniveau  bepalend is voor de gradering van de gezichtspunten en het toekennen van de scores. In het onderhavige waarderingssysteem komt dit tot uitdrukking in de als grondslag voor de waardering fungerende functie-analyse. Ingevolge paragraaf 1.4. van dit systeem dient de analyse te berusten op een organisatiebeschrijving, de doelstelling van het onderdeel waartoe de functie behoort en een duidelijke en relevante omschrijving van de functie-inhoud. De in de beschrijving vermelde functie-eisen (zoals in dit geval de eis van HBO-niveau) maken daar geen deel van uit. De rechtbank heeft de bestreden besluiten derhalve ten onrechte reeds op die grond vernietigd. 
    
    
      5.3. Appellant heeft bij het bestreden besluit gezichtspunt K1 ingedeeld in graderingsniveau d2 en een score van 7 punten toegekend. Gedaagden stelden dat indeling in graderingsniveau e1 had dienen plaats te vinden wat tot een score van 
      9 punten leidt. 
    
    
    5.4. Volgens het waarderingssysteem is voor graderingsniveau d kenmerkend h.a.v.o./m.b.o. en eventueel gedeeltelijke vorming van hoger algemeen niveau of meer omvattende vak- en bedrijfsopleiding van middelbaar niveau. Het gaat volgens de toelichting om functies met een zelfstandig karakter op uitvoerend gebied, waarvoor naast een bepaalde mate van creativiteit, een kritische instelling ten aanzien van procedures, werkwijzen en voorschriften vereist is. Functies die een vakspecialisatie en applicatie-kennis boven de middelbare vakopleiding vereisen kunnen binnen deze band een hogere gradering (dus d2) krijgen.  
    
    5.5. Volgens het waarderingssysteem is voor graderingsniveau e kenmerkend h.b.o. + eventueel vak- en/of bedrijfsopleiding. Het gaat volgens de toelichting om functies waarvoor een kennisniveau benodigd is voor de behandeling van belangrijke zaken en/of vrij ingewikkelde problemen, waarbij een creatief toepassen van kennis, voorschriften etc. en een oriëntatie op nieuwe ontwikkelingen vereist is. 
    
    5.6. Blijkens de functiebeschrijving komen de taken van gedaagden in hoofdzaak neer op het behandelen van en beslissen op aanvragen in het kader van de Algemene bijstandswet en aanverwante regelingen. In de analyse is neergelegd dat sprake is van werkzaamheden welke mede berusten op theoretische kennis (bijstand en voorzieningen e.d.) en op breder inzicht in organisatorische en maatschappelijke samenhangen ten behoeve van het behandelen van en beslissen op bovenbedoelde aanvragen. Voorts vermeldt het analyseformulier dat de werkzaamheden in het algemeen nog bepaald zijn tot een vrij nauw afgebakend werkgebied, maar eigen analyse en interpretatie vereisen, wat een MBO-Sociaal juridisch medewerker sociale zekerheid en een vak- en/of bedrijfsopleiding op het gebied van WVG en asielzoekers vergt. 
    
    5.7. De Raad onderschrijft het standpunt van appellant dat het bij de functie van gedaagden derhalve niet om ingewikkelde problemen gaat, maar om werk van meer uitvoerende aard op een vrij nauw afgebakend werkgebied, waarbij wel eigen analyse en interpretatie vereist is. Gelet hierop berust appellants besluit dat er geen aanleiding is de functie in graderingsniveau e1 in te delen, maar in graderingsniveau d2, niet op onvoldoende gronden. 
    
    5.8. Appellant heeft het gezichtspunt K2 in graderingsniveau g2 ingedeeld met een score van 6 punten. Gedaagden stellen dat, nu het gezichtspunt K1 in graderingsniveau e1 ingedeeld had moeten worden, het gezichtspunt K2 in graderingsniveau h2 ingedeeld had moeten worden wat tot een score van 7 punten leidt. De Raad kan dit standpunt niet volgen. Nu de indeling van het gezichtspunt K1 in graderingsniveau d2, zoals onder 5.7. is vastgesteld, niet op onvoldoende gronden berust, berust ook de indeling van het gezichtspunt K2 in graderingsniveau g2 met 6 punten niet op onvoldoende gronden.  
    
    5.9. Gedaagden hebben de Raad er tenslotte niet van kunnen overtuigen dat de omstan-digheid dat het HBO-niveau wel is opgenomen in de analyse van de functie van traject-begeleider arbeidsintegratie, blijk geeft van inconsistentie. Uit de analyse van die functie volgt immers dat wordt deelgenomen aan beleidsvoorbereiding, -uitvoering of -controle, en aan hoog gekwalificeerde uitvoerende werkzaamheden en dat de bekwaamheid vooral steunt op kennis van theoretische grondslagen, hetgeen ingevolge het waarderingssysteem een gradering op niveau e rechtvaardigt.
    
    6. Gelet op het vorenstaande kunnen de aangevallen uitspraken, waarbij de bestreden besluiten zijn vernietigd, geen stand houden. De door gedaagden bij de rechtbank ingestelde beroepen dienen ongegrond te worden verklaard. 
    
    7. De Raad ziet geen termen voor toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraken;
      Verklaart de beroepen ongegrond.
    
     
    Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. J.H. van Kreveld en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van mr. S.P. Madunic als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 november 2003.
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    (get.) S.P. Madunic.