ECLI:NL:RVS:2021:2252, Raad van State, 13-10-2021, 202004733/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd. Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete van € 20.500,- opgelegd wegens overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014.  [appellant] huurde vanaf 15 januari 2018 de woning aan de [locatie]. Zij stond in de basisregistratie personen op het adres van die woning ingeschreven. De woning bestaat uit de tweede en de derde etage van een pand. Die etages zijn onderling met elkaar verbonden met een trap midden in de woning. [appellant] exploiteerde in de woning een bed &amp; breakfast. Omdat de gemeente diverse meldingen heeft ontvangen over woonfraude hebben gemeentelijke toezichthouders op 25 juni 2018 een bezoek aan het pand gebracht om onderzoek te doen. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen van 26 juni 2018.

202004733/1/A3.Datum uitspraak: 13 oktober 2021
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
    
      [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juli 2020 in zaak nrs. 19/3453 en 19/3458 in het geding tussen:
    
    
    
      [appellant]
    
    
    
      en
    
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    
    
    
      Procesverloop
    
    
    
      Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd.
    
    
    
      Bij besluit van 31 mei 2019 heeft het college het door [appellant] tegen de last gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete van € 20.500,- opgelegd wegens overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw).
    
    
    
      Bij besluit van 27 mei 2019 heeft het college het door [appellant] tegen de boete gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      Bij uitspraak van 22 juli 2020 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 27 mei 2019 en 31 mei 2019 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      [appellant] en het college hebben ieder voor zich een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak nr. 202004797/1/A3 op 10 augustus 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Vermaat, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach en mr. J. van den Boorn, zijn verschenen.
    
    
    
      Overwegingen
    
    
    
      Inleiding
    
    
    
      1.	[appellant] huurde vanaf 15 januari 2018 de woning aan de [locatie]. Zij stond in de basisregistratie personen (brp) op het adres van die woning ingeschreven. De woning bestaat uit de tweede en de derde etage van een pand. Die etages zijn onderling met elkaar verbonden met een trap midden in de woning. [appellant] exploiteerde in de woning een bed & breakfast. Omdat de gemeente diverse meldingen heeft ontvangen over woonfraude hebben gemeentelijke toezichthouders op 25 juni 2018 een bezoek aan het pand gebracht om onderzoek te doen. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen van 26 juni 2018 (hierna: het rapport). Van het onderzoek is een beeldverslag gemaakt. Daarnaast heeft de brandweer in de woning een inspectie verricht naar de naleving van brandveiligheidsvoorschriften. De bevindingen van die inspectie zijn neergelegd in een schriftelijk advies van 26 juni 2018.
    
    
    
      1.1.
      Naar aanleiding van de onderzoeksbevindingen heeft het college op 25 juni 2018 bestuursdwang toegepast door de voordeur van de woning af te sluiten en het slot te vervangen. Bij het besluit van 25 juni 2018 heeft het college [appellant] gelast het gebruik van het pand als logiesgebouw of hotel te staken en gestaakt te houden. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat volgens de brandweer in de woning een brand- en vluchtonveilige situatie is ontstaan. Daarnaast heeft [appellant] geen omgevingsvergunning voor het verschaffen van nachtverblijf aan meer dan vier personen. Verder is het gebruik als hotel niet toegestaan in het ter plaatse geldende bestemmingsplan, aldus het college. Bij het besluit van 31 mei 2019 heeft het college, onder overneming van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommisie, de last in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      Bij het besluit van 15 oktober 2018 heeft het college [appellant] met toepassing van artikel 4.2.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hv) een boete van € 20.500,- opgelegd. Omdat zij een woning zonder een daartoe verleende vergunning heeft onttrokken aan de bestemming tot bewoning, heeft zij volgens het college het verbod van artikel 21 van de Hw overtreden. Alleen als aan de vereisten van artikel 3.1.2, zesde lid, van de Hv voor het exploiteren van een bed & breakfast is voldaan, legt het college geen boete op voor het verhuren van een woning aan toeristen. Het college heeft vastgesteld dat niet is voldaan aan de vereisten dat de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft, de bestemming tot bewoning overheersend blijft en aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend. De hoogte van de boete is vastgesteld aan de hand van de tabel in bijlage 3 bij artikel 4.2.2 van de Hv. Bij het besluit van 27 mei 2019 heeft het college de boete gehandhaafd.
      
    
    
      1.3.	[
      appellant] kan zich niet met de boete en last verenigen. Zij bestrijdt dat zij niet aan de voorwaarden voor een bed & breakfast voldeed.
      
      
        Hoger beroep
      
      
      
        Boete
      
      
      
        2.	[appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om haar een boete op te leggen. Zij voldeed aan het vereiste voor een bed & breakfast dat de bewoner zijn hoofdverblijf in de woning heeft. De rechtbank heeft niet onderkend dat er gegronde redenen zijn om te twijfelen aan de bevindingen in het rapport. [appellant] betwist dat zij aan de toezichthouders heeft verklaard dat zij niet in de woning verblijft. Zij stelt dat zij haar hoofdverblijf op de tweede etage had en dat zij de derde verdieping exploiteerde als bed & breakfast voor maximaal vier personen. Uit het beeldverslag bij het rapport volgt dat persoonlijke spullen van haar in de woning lagen. Zo zijn daarin etenswaren en bestek in de keuken te zien en ook cosmetica, een computer en kleding. Uit het beeldverslag volgt ook dat de tweede etage, die een rommelige uitstraling heeft, geen hotelmatige indeling heeft. Ten onrechte heeft de rechtbank geen waarde toegekend aan de foto's die zij heeft overgelegd, omdat die genomen zijn nadat zij de sleutels van de woning had teruggekregen en dus volgens de rechtbank niets zeggen over de situatie op het moment van controle. [appellant] wijst erop dat een deel van de foto's al deel uitmaakt van het beeldverslag. Een ander deel is genomen op de dag waarop de woning is heropend en dat deel geeft de situatie weer zoals die was aangetroffen. Dit blijkt uit het feit dat persoonlijke spullen al te zien zijn op eerdere foto's en dat sommige etenswaren zijn bedorven. De rechtbank gaat er ten onrechte van uit dat zij nog bezig was met een verhuizing. Een deel van haar spullen heeft zij verhuisd naar haar woning en een ander deel ligt nog bij haar partner. De inrichting van de derde etage voor haar gasten had prioriteit. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat latere verklaringen van vrienden en gasten niet kunnen afdoen aan de waarnemingen van de toezichthouders in de woning, omdat die latere verklaringen worden ondersteund door bewijsmateriaal. Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de aangevoerde gronden over de andere vereisten. Daartoe voert zij aan dat de bestemming tot bewoning overheersend was gebleven. Ook voldeed zij aan het vereiste dat aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend. Zij stelt dat [persoon] een vriend van haar is die slechts een nacht op de tweede etage verbleef, zonder daarvoor te hoeven betalen, nadat zij samen uit waren geweest. [appellant] had toen besloten om bij haar partner te blijven. De verklaringen in het rapport die [persoon] zou hebben afgelegd over zijn verblijf zijn onjuist. Hij spreekt geen Engels of Nederlands en kan die verklaring dus niet hebben afgelegd. Dat hij die verklaring weerspreekt heeft hij schriftelijk bevestigd. Dat [appellant] en zij bevriend zijn, wordt bevestigd in verklaringen van zijn tante en een gemeenschappelijke vriend. Zij heeft geen tegenstrijdige verklaringen afgelegd over de redenen waarom [persoon] in haar woning heeft overnacht. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geen grond gezien voor het matigen van de boete. Er is geen sprake van het structureel verhuren van haar woning of het gebruiken als hotel. Zij wordt ten onrechte gelijkgesteld met huisjesmelkers. Haar financiële situatie is dusdanig dat zij de boete niet kan betalen, aldus [appellant].
      
      
      
        Juridisch kader
      
      
    
    
      2.1.
      Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel van deze uitspraak uitmaakt.
      
      
        Beoordeling van het hoger beroep.
      
      
      
        Overtreding van artikel 21, eerste lid, van de Hw
      
      
    
    
      2.2.
      Uit het rapport volgt dat de toezichthouders bij de gezamenlijke buitendeur zijn binnengelaten door een manspersoon. Omdat hij te kennen heeft gegeven geen Nederlands te spreken is het doel van het bezoek hem in begrijpelijk Engels uitgelegd. Desgevraagd heeft hij verklaard medewerking aan het onderzoek te willen verlenen. Op de tweede etage heeft hij zich aan de hand van een identificatiebewijs geïdentificeerd als [persoon] uit Oezbekistan. Aan de toezichthouders heeft hij verklaard dat hij voor enkele dagen in de woning verblijft en dat zijn verblijf door zijn manager is geregeld. Hij slaapt alleen in de slaapkamer. Verder heeft hij desgevraagd een rugtas getoond waarin zijn persoonlijke spullen zaten. Volgens de toezichthouders heeft de slaapkamer een hotelmatige indeling. In die kamer zijn geen persoonlijke spullen aangetroffen die eventueel van de vaste bewoner kunnen zijn. Hierna hebben de toezichthouders de derde etage onderzocht. In de linker slaapkamer zijn twee Amerikaanse toeristen aangetroffen. Zij hebben een boekingsbewijs getoond en verklaard de kamer te hebben geboekt van 24 tot 27 juni 2018. De vaste bewoner hebben zij in de woning niet gezien. In de rechter slaapkamer zijn twee Engelse toeristen aangetroffen. Zij hebben een boekingsbewijs getoond en verklaard die kamer te hebben geboekt van 24 tot 27 juni 2018. Ook zij hebben de vaste bewoner niet in de woning gezien. Op de derde etage hebben de toezichthouders geen persoonlijke spullen van de vaste bewoner aangetroffen. Tijdens het onderzoek hebben de toezichthouders telefonisch contact gezocht met [appellant] en is zij verzocht naar de woning te komen. In de woning hebben de toezichthouders haar in begrijpelijk Engels het doel van het bezoek uitgelegd, omdat zij geen Nederlands spreekt. [appellant] heeft tijdens het gesprek in eerste instantie verklaard dat zij in de woning woont en in de slaapkamer op de tweede etage slaapt. Uiteindelijk verklaart zij volgens de toezichthouders dat zij momenteel bij haar partner verblijft en niet in de woning, ondanks de aanwezigheid van toeristen. Haar persoonlijke spullen liggen elders en niet in de woning op de tweede etage.
      
    
    
      2.3.
      Het beeldverslag bestaat uit een plattegrond en foto's van de tweede en derde etage van de woning. Daarop is te zien dat de tweede etage gedecoreerd is en uit drie delen bestaat, een woongedeelte met open keuken en een trap naar de derde etage, een slaapkamer en een terras. In het woongedeelte staat een eettafel met stoelen en een loungestoel. Het keukenblok heeft kasten, een koelkast en vriezer en keukenapparatuur. In de kasten liggen servies, bestek en handdoeken. De koelkast en vriezer zijn gevuld met etenswaren. In de slaapkamer staan onder meer een tv, een computer en een bedbank. Achter de computer staan persoonlijke verzorgingsspullen. Daarnaast liggen er in de slaapkamer kledingstukken en beddengoed. De trap vanuit de tweede etage komt uit bij de overloop van de derde etage. Bij de overloop bevindt zich een toilet. Aan de ene kant van de overloop bevindt zich een slaapkamer met een open bad. In die slaapkamer is een toegang tot een kleine kamer met toilet en wastafel. Aan de andere kant van de overloop bevindt zich een andere slaapkamer met eigen badkamer. In die slaapkamer staan kasten en een wasmachine en droger.
      
    
    
      2.4.
      Een bestuursorgaan mag, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
      
        - Had [appellant] haar hoofdverblijf in de woning?
      
      
    
    
      2.5.
      In artikel 3.1.2, zesde lid, onder a, van de Hv staat dat de hoofdbewoner bij het exploiteren van een bed & breakfast de woning als hoofdverblijf moet hebben. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2765), moet het college aantonen dat een verhuurder ten tijde van de verweten verhuur geen hoofdverblijf in de verhuurde woning heeft gehouden, indien die verhuurder in de brp op het adres van die woning staat ingeschreven en zijn hoofdverblijf bepalend is voor de vraag of een boete mag worden opgelegd. Het college stelt dat in het rapport is vermeld dat [appellant] aan de toezichthouders heeft verklaard dat zij niet in de woning verblijft, maar bij haar partner op een ander adres en dat haar persoonlijke spullen niet in de woning liggen. Ook stelt het college dat in de woning zeer weinig kleding en persoonlijke spullen van haar zijn aangetroffen en in de keuken weinig bestek en etenswaren. De Afdeling overweegt dat [appellant] de stelling van de toezichthouders dat zij heeft verklaard dat zij niet in de woning verblijft gemotiveerd heeft betwist. Daarbij komt dat op basis van de hoeveelheid kleding, persoonlijke verzorgingsspullen, bestek en etenswaren, zoals die uit het beeldverslag blijkt, niet de conclusie kan worden getrokken dat [appellant] geen hoofdverblijf in de woning had. Verder heeft [appellant] verklaard dat zij gebruik maakte van een badkamer en de wasmachine en droger op de derde etage als de toeristen niet aanwezig waren en is die verklaring op voorhand niet onaannemelijk. Gelet hierop is er zodanige twijfel aan de bevindingen in het rapport over het hoofdverblijf van [appellant] in de woning dat hiernaar nader onderzoek had moeten worden gedaan. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat [appellant] niet haar hoofdverblijf in de woning had.
      
    
    
      2.6.
      In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het geschil toegespitst op de vraag of [appellant] hoofdverblijf had in de woning. De rechtbank is niet ingegaan op de andere vereisten voor een bed & breakfast waaraan volgens het college niet is voldaan. De Afdeling zal die hierna alsnog bespreken.
      
      
        - Was aan meer dan vier gasten onderdak geboden?
      
      
    
    
      2.7.
      In artikel 3.1.2, zesde lid, onder c, van de Hv staat dat aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college niet heeft aangetoond dat [persoon] als klant van de bed & breakfast op de tweede etage van de woning verbleef. Daarbij is van belang dat de tweede etage geen eigen badkamer heeft en ook niet is gebleken dat die etage door [appellant] is aangeboden voor verhuur aan toeristen. Daarnaast volgt de Afdeling, gelet op de foto's van het beeldverslag, niet de stelling van het college dat op de tweede etage geen persoonlijke spullen zijn aangetroffen van [appellant]. De enkele verklaring van [persoon], die hij nadien heeft betwist, dat hij enkele dagen in de woning verblijft en dat zijn manager die woning voor hem heeft geregeld is in het licht van de vastgestelde feiten niet voldoende. Voor zover het college stelt dat [appellant] tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd over het verblijf van [persoon] in de woning, volgt de Afdeling die stelling evenmin. [appellant] heeft in de nadere gronden van bezwaar van 14 augustus 2018 gesteld dat zij slechts een nacht bij haar partner verbleef omdat zij ziek was. In de nadere gronden van 24 september 2018 heeft zij gesteld dat zij en haar partner met [persoon] een drankje waren gaan drinken en dat [persoon] in de woning overnachtte omdat hij aangeschoten was. De ene verklaring sluit niet uit dat de andere verklaring juist kan zijn.
      
      
        - Was de bestemming tot bewoning overheersend?
      
      
    
    
      2.8.
      In artikel 3.1.2, zesde lid, onder b, van de Hv staat dat de bestemming tot bewoning overheersend moet blijven. Een voorwaarde om af te zien van een boete bij een bed & breakfast, is dat niet meer dan maximaal 40% van de woning wordt gebruikt voor verhuur aan toeristen, zodat de bestemming tot bewoning overheersend blijft. Het college stelt dat die norm is overschreden. De gehele derde etage met twee slaapkamers, met uitzondering van het toilet en de overloop die met [appellant] kon worden gedeeld, werd voor verhuur aan toeristen gebruikt en zij hadden toegang tot een eigen badkamer, aldus het college. Nu [appellant] daar niets tegenover heeft gesteld, de tweede en derde etage blijkens bouwtekeningen ongeveer dezelfde oppervlakte hebben en op de tweede verdieping geen badkamer of toilet aanwezig is, is de Afdeling met het college van oordeel dat de bestemming tot bewoning ten tijde van belang niet overheersend was.
      
      
        Conclusie over de bevoegdheid tot het opleggen van de boete
      
      
    
    
      2.9.	[
      appellant] heeft de woning gedeeltelijk aan de woningvoorraad onttrokken door verhuur aan toeristen, zodat het verbod van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw is overtreden. In artikel 3.1.6 van de Hv zijn de voorwaarden vermeld om geen boete op te leggen. Nu aan de voorwaarde dat de bestemming tot bewoning overheersend blijft niet is voldaan, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college een boete mocht opleggen. Dat de rechtbank een deel van haar betoog ten onrechte niet heeft besproken, leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
      
      
        Het betoog faalt.
      
      
      
        Had de boete moeten worden gematigd?
      
      
    
    
      2.10.
      Op basis van bijlage 3, tabel 2, bij de Hv wordt bij het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de woonruimtevoorraad in beginsel een boete van € 20.500,- opgelegd. De hoogte van de bestuurlijke boete die bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1820), kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen.
      
      
        Weliswaar heeft de Afdeling eerder overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, al op zichzelf genomen een ernstige overtreding is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403), maar daarmee is niet gezegd dat zich geen bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar niet aan af, gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2850.
      
      
    
    
      2.11.
      De overtreding van artikel 21 van de Hw is geheel aan [appellant] te wijten, zodat van een verminderde verwijtbaarheid geen sprake is. Wat betreft haar financiële draagkracht heeft [appellant] bij de gronden van het hoger beroep van september 2020 een uitkeringsspecificatie Participatiewet van 25 augustus 2020 overgelegd. Daarnaast heeft zij ter zitting verklaard dat zij pianoles gaf en dat zij gebruik maakt van de tijdelijke overbruggingsregeling voor zelfstandige ondernemers die in een aanvullende uitkering in levensonderhoud voorziet als het inkomen door de coronacrisis tot onder het sociaal minimum daalt. Bij de beoordeling van de draagkracht van [appellant] dienen de aannemelijk geworden omstandigheden waarin zij op dat moment verkeert betrokken te worden (vergelijk de uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:871). Nu niet onaannemelijk is dat [appellant] een minimaal inkomen en een geringe financiële draagkracht heeft, acht de Afdeling een boete van € 20.500,- te hoog en een matiging met 50% passend.
      
      
        Het betoog slaagt.
      
      
      
        Last onder bestuursdwang
      
      
      
        3.	[appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om haar een last onder bestuursdwang op te leggen. Omdat in de woning geen nachtverblijf aan meer dan vier personen is verschaft, was er geen omgevingsvergunning nodig voor het brandveilig gebruik van de woning. Ook was het gebruik van de woning niet in strijd met artikel 7, lid 7.1, van de regels van het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012". Omdat aan de voorwaarden voor een bed & breakfast was voldaan, was er geen sprake van een hotel, maar van bewoning. Verder bestrijdt [appellant] dat zij bepalingen van de Woningwet en het Bouwbesluit 2012 over de brand- en vluchtveiligheid heeft overtreden. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat zij het advies van de brandweer niet heeft bestreden. Omdat de last onder bestuursdwang is bestreden is daarmee ook het daaraan ten grondslag liggende advies bestreden, aldus [appellant].
      
      
      
        Beoordeling door de Afdeling
      
      
    
    
      3.1.
      Uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, in verbinding gelezen met artikel 2.2, eerste lid, van het Bor en artikel 4.1 van de Bouwverordening Amsterdam 2013 volgt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning nachtverblijf in een woning te verschaffen aan meer dan vier personen. Vaststaat dat ten tijde van de controle van de woning op 25 juni 2018 4 toeristen op de derde etage verbleven. Omdat, zoals overwogen onder 2.7, het college ten onrechte heeft vastgesteld dat op de tweede etage een toerist verbleef, is er geen grond voor het oordeel dat [appellant] in strijd met het verbod heeft gehandeld. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit laat onverlet dat het college de last had mogen opleggen voor zover [appellant] in strijd met het bestemmingsplan of voorschriften over de brand- en vluchtveiligheid heeft gehandeld. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      3.2.
      Uit de verbeelding van het plan en artikel 7, lid 7.1, van de planregels volgt dat de gronden waarop het pand aan de [locatie] staat onder meer bestemd zijn voor wonen en niet voor een hotel. Uit paragraaf 6.8.3 van de toelichting op de planregels volgt dat het bij een bed & breakfast om het aanbieden van overnachting gaat voor ten hoogste vier personen in een zelfstandige woning die wordt bewoond door de hoofdbewoner. Als aan die voorwaarde en ook aan de andere voorwaarden voor een bed & breakfast is voldaan is er sprake van bewoning. Indien aan die voorwaarden niet is voldaan is er sprake van een hotel, aldus de toelichting. Gelet op het overwogene onder 2.9, is niet voldaan aan alle vereisten voor een bed & breakfast en heeft het college terecht vastgesteld dat [appellant] in strijd met het bestemmingsplan heeft gehandeld.
      
    
    
      3.3.
      Uit artikel 1b, derde lid, van de Woningwet volgt dat [appellant] de woning niet mag gebruiken of in gebruik mag geven als dat niet in overeenstemming is met de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 om voorzieningen aan te brengen om tijdig brand vast te stellen en om veilig te vluchten bij brand. Voor de vraag of het college tot handhaving bevoegd was, is ten eerste van belang of sprake is van een logiesgebouw als bedoeld in het Bouwbesluit. Slechts dan zijn de brandveiligheidsvoorschriften van onder meer Afdeling 6.5 van het Bouwbesluit waarmee volgens het college in strijd wordt gehandeld, aan de orde. In zowel de eerste als de derde etage waren logiesverblijven. Deze hadden een gezamenlijke verkeersroute. Het college heeft daarom terecht vastgesteld dat het pand aan de Voetboogstraat 16 als een logiesgebouw moet worden aangemerkt als bedoeld in artikel 1.1 van het Bouwbesluit.
      
      
        In het advies van de brandweer van 26 juni 2018 staat als conclusie dat de situatie in de woning brand- en vluchtonveilig is. Er zijn onvoldoende voorzieningen om personen tijdig te alarmeren bij een brand en er zijn geen voorzieningen om een beginnende brand adequaat te bestrijden. De technische installaties worden onvoldoende onderhouden en niet op een veilige wijze gebruikt. Verder wordt de vluchtroute vanaf de logiesverblijven onvoldoende beschermd tegen verspreiding van rook en brand en is die niet voorzien van noodverlichting. Daarnaast is er ook geen aanduiding van de vluchtroute. Vanwege het ontbreken van de vereiste voorzieningen kan de brandweer niet effectief optreden bij een brand. De brandweer stelt vast dat het noodzakelijk is om de onveilige situatie zo spoedig mogelijk te beëindigen en adviseert daarvoor passende maatregelen te nemen. Nu [appellant] de bevindingen van de brandweer niet heeft bestreden, overweegt de Afdeling dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zij in strijd met artikel 1b, derde lid, van de Woningwet heeft gehandeld.
      
      
    
    
      3.4.
      Gelet op het overwogene onder 3.2 en 3.3 heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college bevoegd was om [appellant] de last onder bestuursdwang op te leggen.
      
      
        Het betoog faalt.
      
      
      
        Slotsom
      
      
      
        4.	Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak in zaak nr. 19/3453 dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 mei 2019 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het besluit van 15 oktober 2018 zal worden herroepen, voor zover de boete is vastgesteld op € 20.500,-. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 10.250,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak in zaak nr. 19/3458 dient te worden bevestigd.
      
      
    
    
      4.1.
      Het college moet de proceskosten vergoeden. 
      
      
        Beslissing
      
      
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
      
      
      
        I.	verklaart het hoger beroep gegrond;
      
      
      
        II.	vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juli 2020 in zaak nr. 19/3453;
      
      
      
        III.	verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zaak nr. 19/3453 gegrond;
      
      
      
        IV.	vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 27 mei 2019, kenmerk WO.18.012721.001;
      
      
      
        V.	herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 15 oktober 2018, kenmerk 1012 XL 16-2;
      
      
      
        VI.	bepaalt dat de boete wordt vastgesteld op € 10.250,-;
      
      
      
        VII.	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder IV. vernietigde besluit;
      
      
      
        VIII.	bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juli 2020 in zaak in zaak nr. 19/3458;
      
      
      
        IX.	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,- (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        X.	veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.022,87 (zegge: drieduizend tweeëntwintig euro en zevenentachtig cent), waarvan € 2.992,- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
      
      
      
        XI.	gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,- vergoedt.
      
      
      
        Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.	
      
      
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
      
      
        Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2021
      
      
      
        629
      
      
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      Huisvestingswet 2014
    
    
    
      Artikel 21
    
    
    
      Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    
    a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    
    
      […].
    
    
    
      Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, zoals die luidde ten tijde van belang
    
    
    
      Artikel 1 Definities
    
    
    
      In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    
    
      […]
    
    
    d. Bed & breakfast: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt;
    
    x. Vakantieverhuur: het tijdens afwezigheid van de hoofdbewoner hotelmatig in gebruik geven van een woonruimte;
    
    
      […]
    
    
    
      Paragraaf 2 Procedure aanvraag onttrekkingsvergunning
    
    
    
      Artikel 3.1.2 Uitzondering op de vergunningsplicht
    
    
    
      […]
    
    
    6. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
    
    a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
    
    b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
    
    c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
    
    d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
    
    
      Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
    
    
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
    
    2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
    
    a. voor de eerste overtreding van de in artikel 8 van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 opgenomen tabel 1;
    
    b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
    
    c. voor de tweede en volgende overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid binnen drie jaar na de eerste overtreding overeenkomstig kolom B van de in bijlage 3 genoemde tabel 1 of 2;
    
    d. voor het overtreden van artikel 24 van de wet zoals verwoord in artikel 3.3.2. van deze verordening overeenkomstig de in bijlage 3 genoemde tabel 3.
    
    
      
        
      
    
    
    
      Woningwet
    
    
    
      Artikel 1a
    
    
    1. De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
    
    2. Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 1b
    
    
    
      […]
    
    
    2. Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid.
    
    3. Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid.
    
    
      Bouwbesluit 2012
    
    
    
      Artikel 1.1. Begripsbepalingen
    
    
    
      [..]
    
    
    1. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
    
    
      […]
    
    
    
      logiesfunctie: gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen;
    
    
    
      […]
    
    
    3. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt voorts verstaan onder:
    
    
      […]
    
    
    
      logiesverblijf: voor een enkel persoon of een afzonderlijke groep personen bestemd gedeelte van een logiesfunctie;
    
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 6.19. Aansturingsartikel
    
    
    1. Een bouwwerk heeft zodanige voorzieningen dat brand tijdig kan worden ontdekt zodat veilig kan worden gevlucht.
    
    2. Voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 6.19 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften.
    
    
      Artikel 6.20
    
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 6.22. Aansturingsartikel
    
    
    1. Een bouwwerk heeft zodanige voorzieningen dat het ontvluchten goed kan verlopen.
    
    2. Voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 6.22 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften en de krachtens die bepalingen gegeven voorschriften.
    
    
      Artikel 6.23
    
    
    
      […]
    
    
    
      Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
      […]
    
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
    d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen,
    
    
      […].
    
    
    
      Artikel 5.17
    
    
    
      Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.
    
    
    
      Besluit omgevingsrecht
    
    
    
      Artikel 2.2
    
    
    1. Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de wet worden aangewezen:
    
    a. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10 personen, dan wel het in afwijking daarvan bij de bouwverordening, bedoeld in artikel 8 van de Woningwet, bepaalde aantal personen;
    
    
      […].
    
    
    
      Bouwverordening Amsterdam 2013
    
    
    
      Artikel 4.1. Vergunningsplicht nachtbedrijf
    
    
    
      In afwijking van het bepaalde in artikel 2.2, eerste lid, onder a van het Besluit omgevingsrecht wordt het aantal personen bepaald op 4.
    
    
    
      Bestemmingsplan "Postcodegebied 1012"
    
    
    
      Artikel 7 Gemengd - 1
    
    
    
      7.1
      Bestemmingsomschrijving
      
      
        De voor 'Gemengd - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
      a. wonen, met inachtneming van het bepaalde in artikel 7.2.16;
      
      
        […]
      
      
      p. horeca 5 in de tweede, derde en vierde bouwlaag, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van gemengd - horeca 5 toegestaan in de tweede, derde en vierde bouwlaag';
      
      
        […].