ECLI:NL:RVS:2024:1339, Raad van State, 02-04-2024, 202305388/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juni 2023 heeft de raad van de gemeente Venlo het bestemmingsplan "Supermarkt Kaldenkerkerweg - Kraanvogelstraat" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de verplaatsing van een Lidl-supermarkt aan de Kraanvogelstraat 36 te Venlo naar het perceel Kaldenkerkerweg - Groenveldsingel te Venlo. Naast de toekomstige locatie is een bestaande Albert Heijn-supermarkt gelegen. De Lidl-supermarkt op de toekomstige locatie wordt groter dan de huidige Lidl-supermarkt aan de Kraanvogelstraat, zo staat in de toelichting op het bestemmingsplan. Op de locatie aan de Kraanvogelstraat zal de aanduiding "supermarkt" komen te vervallen. Het verzoek van Ahold strekt tot schorsing van het bestemmingsplan totdat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure gericht tegen de vaststelling van het bestemmingsplan.

202305388/2/R1.
    Datum uitspraak: 2 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) in het geding tussen:
    Ahold Europe Real Estate & Construction B.V. en Albert Heijn B.V., beide gevestigd te Zaandam, gemeente Zaanstad, (hierna samen en in enkelvoud: Ahold),
    verzoekster,
    en
    de raad van de gemeente Venlo,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Supermarkt Kaldenkerkerweg - Kraanvogelstraat" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Ahold beroep ingesteld.
    Ahold heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 21 maart 2024, waar Ahold, vertegenwoordigd door mr. A. Span, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.P.B. Moors en S. van den Hoogen, zijn verschenen. Ook zijn ter zitting Reggestad Planontwikkeling B.V. en Lidl Nederland GmbH, beide vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 27 oktober 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Het bestemmingsplan voorziet in de verplaatsing van een Lidl-supermarkt aan de Kraanvogelstraat 36 te Venlo naar het perceel Kaldenkerkerweg - Groenveldsingel te Venlo. Naast de toekomstige locatie is een bestaande Albert Heijn-supermarkt gelegen. De Lidl-supermarkt op de toekomstige locatie wordt groter dan de huidige Lidl-supermarkt aan de Kraanvogelstraat, zo staat in de toelichting op het bestemmingsplan. Op de locatie aan de Kraanvogelstraat zal de aanduiding "supermarkt" komen te vervallen.
    Verzoek om voorlopige voorziening
    4.       Het verzoek van Ahold strekt tot schorsing van het bestemmingsplan totdat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure gericht tegen de vaststelling van het bestemmingsplan.
    Spoedeisend belang
    5.       Het college van burgemeester en wethouders van Venlo heeft bij besluit van 10 januari 2024 omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de supermarkt. Ahold heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij het te nemen besluit op bezwaar tegen de verleende omgevingsvergunning vormt het bestemmingsplan het toetsingskader en kan een latere vernietiging van het bestemmingsplan door de Afdeling daaraan niet afdoen. Dit volgt uit de zogenoemde Tegelen-jurisprudentie, die onder meer is verwoord in de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0510.
    Gelet hierop is met het verzoek een spoedeisend belang gemoeid.
    Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
    6.       De voorzieningenrechter zal hieronder een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over het bestemmingsplan geven. Dat betekent dat de voorzieningenrechter een inschatting maakt van de kans van slagen van de aangevoerde beroepsgronden in de beroepsprocedure. Als de voorzieningenrechter in die beroepsgronden redenen vindt voor gerede twijfel of het bestemmingsplan in de bodemprocedure in stand zal kunnen blijven, kan dat aanleiding zijn om het bestemmingsplan te schorsen.
    - Provinciale regels en regionaal beleid
    7.       Ahold betoogt dat het bestemmingsplan in strijd met de Omgevingsverordening Limburg 2014 voorziet in een nieuwe vestigingsmogelijkheid voor detailhandel. Dit omdat niet wordt voldaan aan de thematische principes zoals beschreven in paragraaf 6.3 van het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (hierna: POL2014), de Regionale detailhandelsvisie Noord-Limburg en de bestuursafspraken regionale uitwerking POL2014 voor de regio Noord-Limburg zoals verwoord in bijlage 1 behorende bij paragraaf 2.4 van de Omgevingsverordening. Dit is op grond van artikel 2.4.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening wel vereist, zo stelt Ahold. Ahold voert aan dat voor de nieuw toegevoegde detailhandelsmeters, 1.481 m2 winkelvloeroppervlak (hierna: wvo), aan de Kaldenkerkerweg er maar 934 m2 wvo aan de Kraanvogelstraat wordt onttrokken. Per saldo resteert er 547 m2 wvo dat niet gesaldeerd wordt. Dit terwijl er op grond van de regionale detailhandelsvisie bij nieuwe ontwikkelingen met een uitbreiding van het wvo op enige wijze saldering dient plaats te vinden.
    7.1.    In de regionale detailhandelsvisie staat dat het POL2014 het vertrekpunt is van deze visie. Het POL2014 spreekt van dynamisch voorraadbeheer van detailhandel, maar er staat niet omschreven hoe saldering precies dient plaats te vinden. Wel staat in paragraaf 7.2 van de regionale detailhandelsvisie dat bij nieuwe ontwikkelingen, met een uitbreiding van het wvo, op enige wijze saldering dient plaats te vinden. Noch in de verordening, noch in de beleidsstukken waarnaar in de verordening is verwezen, is bepaald dat altijd volledige één-op-één saldering moet plaatsvinden. Omdat in artikel 11.2 van de planregels is neergelegd dat het gebruik als supermarkt uitsluitend is toegestaan indien het bestaande gebruik van de supermarkt aan de Kraanvogelstraat 36 is beëindigd direct na ingebruikname van de nieuwe bebouwing aan de Kaldenkerkerweg en beëindigd blijft, is voldoende gewaarborgd dat de nieuwe Lidl-supermarkt in de plaats treedt van de huidige Lidl-supermarkt. Daarmee heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter op enige wijze saldering plaatsgevonden. Gelet hierop, en gezien de betrekkelijk geringe extra vierkante meters die in het plan mogelijk worden gemaakt, is het plan in zoverre naar verwachting niet in strijd met artikel 2.4.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening. Daarom zal het bestemmingsplan op dit punt in de bodemprocedure naar verwachting stand houden.
    8.       Ook is volgens Ahold niet duidelijk hoe het regionale instemmingsproces precies heeft plaatsgevonden. Bij de plantoelichting is slechts een adviesnota als bijlage toegevoegd, maar in de toelichting zelf is alleen benoemd dat met de regio afstemming heeft plaatsgevonden en dat de regio goedkeuring heeft gegeven aan het initiatief. Het bestemmingsplan is volgens Ahold daarmee onzorgvuldig tot stand gekomen en vastgesteld in strijd met artikel 2.4.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening.
    8.1.    In de toelichting op het bestemmingsplan staat dat met de regio afstemming heeft plaatsgevonden en dat de regio daarover goedkeuring heeft gegeven op onderhavig initiatief. De adviesnota van Regio Venlo is als bijlage 14 bij de toelichting gevoegd. In de adviesnota van 15 februari 2023 staat dat het voorstel aan de regiocolleges wordt gedaan om in te stemmen met dit maatwerkvoorstel inzake saldering voor ontwikkeling supermarkt Kaldenkerkerweg te Venlo. De raad heeft toegelicht dat het bestuurlijke Portefeuillehoudersoverleg Ruimtelijk Domein (PHO Ruimte) op 9 maart 2023 heeft ingestemd met de voorliggende ontwikkeling. Weliswaar is geen verslag overgelegd van die instemming, maar in wat Ahold heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te twijfelen aan deze mededeling van de raad. Gelet hierop is er geen aanleiding om te veronderstellen dat het bestemmingsplan op dit punt in de bodemprocedure geen stand zal houden.
    - Gemeentelijk beleid
    9.       Ahold betoogt dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met gemeentelijk beleid. Zij voert aan dat het toestaan van maximaal 2.415 m2 bruto vloeroppervlak (hierna: bvo) en 1.481 m2 wvo in strijd is met de "Ruimtelijke Structuurvisie Venlo 2014" en het "Detailhandelsbeleid Venlo 2015-2025". De beoogde supermarkt zal zich gaan bevinden op een locatie die in de structuurvisie is aangemerkt als "boodschappencentrum". Maar het detailhandelsbeleid merkt het voorzieningencluster in de wijk Maagdenberg, waar de nieuwe Lidl is voorzien, aan als "buurtsteunpunt". Het type koopgedrag in een dergelijk cluster is gericht op primair levensonderhoud. De maatvoering van de supermarkten moet volgens het beleid zijn gelegen tussen 700 m2 en 1.200 m2 wvo, waarbij geldt dat indien het perspectief van het betreffende "buurtsteunpunt" redelijk/matig is, uitgegaan dient te worden van een beperkte omvang. Voor het "buurtsteunpunt" Maagdenberg is dit het geval, aangezien het perspectief als redelijk is aangeduid. Het maximale wvo van 1.200 m2 is daarmee niet van toepassing op de voorziene ontwikkeling van Lidl, zo stelt Ahold. De maatvoering van de supermarkt is groter dan de maatvoering die voor de wijk wordt voorgesteld. De omvang van 1.481 m2 wvo overschrijdt ook de marge van 20% op de bovenmaat van 1.200 m2 wvo, terwijl van die bovenmaat volgens het beleid niet mag worden uitgegaan voor buurtsteunpunten als Maagdenberg waar het perspectief redelijk is, zo stelt Ahold.
    9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan niet, althans slechts op een klein onderdeel in strijd is met gemeentelijk beleid en dat hij hiervan gemotiveerd heeft mogen afwijken. De raad verwijst naar paragraaf 4.4.3 in de toelichting op het bestemmingsplan. Daarin staat dat volgens het vigerende detailhandelsbeleid zowel de locatie Maagdenberg (toekomstige locatie) als Kraanvogelstraat (huidige locatie) zijn aangemerkt als "buurtsteunpunt". De maatvoering binnen een "buurtsteunpunt" is vastgesteld op 700 - 1.200 m2 wvo, waarbij een marge van 20% kan worden gehanteerd indien de omstandigheden die de wenselijke maatvoering van supermarkten bepalen wijzigen. Door de marge komt de maximale maatvoering op 1.440 m2 wvo. Het plan wijkt in beperkte mate af van het beleid, omdat de beoogde supermarkt een wvo heeft van 1.481 m2. De raad geeft als motivering om af te wijken dat sinds de totstandkoming van het beleid het proces van schaalvergroting bij supermarkten sterk heeft doorgezet. Ook stelt de raad dat de ontwikkeling past bij het type koopgedrag dat het winkelgebied bedient, in dit geval primair levensonderhoud. En dat op de huidige locatie aan de Kraanvogelstraat het perspectief matig is en niet wordt ingezet op uitbreiding, maar verplaatsing naar een locatie die wenselijker is, zoals in dit geval de Maagdenberg.
    9.2.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat de raad de afwijking van het beleid voldoende heeft gemotiveerd en hier daarom van heeft mogen afwijken. Daar betrekt de voorzieningenrechter bij dat het detailhandelsbeleid, dat de uitwerking van de structuurvisie bevat, het voorzieningencluster in de wijk Maagdenberg, waar de nieuwe Lidl-supermarkt is voorzien, weliswaar aanmerkt als "buurtsteunpunt", maar dat de structuurvisie de locatie als "boodschappencentrum" aanmerkt. In het detailhandelsbeleid hebben supermarkten in boodschappencentra een maatvoering tussen 800 en 1.750 m2 (wijkcentrum) dan wel tot 1.500 m2 wvo (buurtcentrum). De voorziene ontwikkeling blijft binnen deze bandbreedte.
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bestemmingsplan in de bodemprocedure naar verwachting ook op dit punt in stand zal blijven.
    10.     Bij het voorgaande merkt de voorzieningenrechter op dat hij zich in verband met het door de raad aangevoerde over de beroepsgronden van Ahold over provinciaal, regionaal en gemeentelijk beleid, niet heeft uitgesproken over de mogelijkheid dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb, aan vernietiging van het besluit in de weg zou kunnen staan. De onderhavige procedure leent zich niet voor beantwoording van deze rechtsvraag. Eerst in de bodemprocedure zal dit kunnen plaatsvinden.
    - Verkeer en parkeren
    11.     Ahold betoogt dat het bestemmingsplan niet voorziet in een veilige verkeerssituatie in de directe omgeving van de Albert Heijn-supermarkt aan het Maagdenbergplein. Zij voert daartoe aan dat uit het aan het bestemmingsplan ten grondslag liggende verkeersonderzoek van 20 maart 2023 van Grenspaal 12 volgt dat de nieuwe supermarkt naar verwachting maximaal 3.234 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etm) zal aantrekken. Deze voertuigbewegingen zullen vanuit twee richtingen komen, namelijk vanaf de parkeerplaats van de Albert Heijn-supermarkt en de achterliggende Leutherweg enerzijds en anderzijds vanaf de Groenveldsingel en aanpalende Schwarzenbergstraat. Het parkeerterrein van de Albert Heijn-supermarkt kan deze extra verkeersbewegingen echter niet adequaat verwerken, zo stelt Ahold. In het verkeersonderzoek is het parkeerterrein van Albert Heijn ten onrechte aangemerkt als secundaire hoofdontsluitingsweg. Volgens het verkeersonderzoek kan een dergelijke weg de bijkomende verkeersbewegingen aan, aangezien dit de wegcapaciteit van 12.000-20.000 mvt/etm niet overschrijdt. Maar volgens Ahold gaat het verkeersonderzoek voorbij aan de specifieke ligging, indeling, vormgeving en het gebruik van dit deel van de Leutherweg. Het gaat om een druk en kort deel van de Leutherweg waar verschillende verkeersdeelnemers passeren. De raad heeft zich volgens Ahold hier bij de vaststelling van het bestemmingsplan onvoldoende rekenschap van gegeven.
    11.1.  In de plantoelichting staat, onder verwijzing naar het verkeersonderzoek, dat de nieuwe supermarkt naar verwachting minimaal 2.229 en maximaal 3.234 mvt/etm zal aantrekken. De aanliggende wegen kunnen de extra verkeersbewegingen theoretisch aan. Er worden geen doorstromingsproblemen of capaciteitsproblemen verwacht door de komst van de supermarkt. De gestelde theoretische grenzen van de wegen worden niet overschreden. In het verkeersonderzoek staat dat voor de Leutherweg tussen Groenveldsingel en de Waterleidingsingel de totale intensiteiten na de komst van de supermarkt per rijrichting toekomstig respectievelijk 5.417 en 5.717 mvt/etm bedragen. De totale intensiteit bedraagt daarmee 11.134 mvt op dit wegsegment per etmaal. De gestelde wegcapaciteit van maximaal 20.000 mvt/tm wordt niet overschreden, zo staat in het verkeersonderzoek. De raad heeft toegelicht dat, anders dan Ahold veronderstelt, het deel met de naam "Leutherweg" op het parkeerterrein van de Albert Heijn-supermarkt, in het verkeersonderzoek niet als secundaire hoofdontsluitingsweg is aangemerkt.
    11.2.  De voorzieningenrechter stelt vast dat niet in geschil is dat het deel van de Leutherweg dat een secundaire hoofdontsluitingsweg is, voldoende capaciteit heeft. De raad heeft in het verweerschrift toegelicht dat in de nieuwe situatie beide parkeerterreinen direct op elkaar zullen aansluiten. Daarmee ontstaat één groot parkeerterrein met een volwaardige en ruime in- en uitritconstructie aan zowel de Groenveldsingel als de Leutherweg. Verder heeft de raad toegelicht dat het parkeerterrein geen doorgaande functie heeft en uitsluitend zal worden gebruikt door bestemmingsverkeer. Gelet op de toelichting van de raad ziet de voorzieningenrechter in wat Ahold heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het parkeerterrein van de Albert Heijn-supermarkt overbelast zal raken of dat er een verkeersonveilige situatie zal ontstaan als gevolg van de voorziene Lidl-supermarkt.
    Gelet hierop zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bestemmingsplan wat betreft verkeersgeneratie onvoldoende gemotiveerd is. Het plan zal op dit punt naar verwachting in de bodemprocedure stand houden.
    12.     Ahold betoogt dat het bestemmingsplan niet voorziet in voldoende parkeergelegenheid. Per 100 m2 bvo wordt een parkeerplaatsaantal van minimaal 4,0 parkeerplaatsen en maximaal 6,4 parkeerplaatsen aangehouden. Gelet op die normering is volgens het verkeersonderzoek sprake van een minimumbehoefte van 97 parkeerplaatsen en een maximum van 155 parkeerplaatsen. Omdat voorzien wordt in 118 parkeerplaatsen op eigen terrein, is voorzien in de behoefte, zo staat in het verkeersonderzoek. Maar het is volgens Ahold niet duidelijk waarom de raad is uitgegaan van 118 parkeerplaatsen en niet van het maximale aantal van 155. Zij stelt dat het bestaande tekort aan parkeerplaatsen in de buurt maakt dat het realiseren van een zo groot mogelijk aantal parkeerplaatsen wenselijk is.
    12.1.  In de toelichting op het bestemmingsplan en het aan het plan ten grondslag liggende verkeersonderzoek staat dat volgens de CROW-kencijfers er tussen de 97 en 155 parkeerplaatsen nodig zijn. In dit geval wordt een aantal van 118 parkeerplaatsen aangelegd. De raad heeft toegelicht dat de supermarkt midden in een woonwijk komt te liggen op een locatie die voor veel mensen ook te voet of per fiets goed bereikbaar is. Verder wordt volgens de raad de parkeerbehoefte volledig opgevangen op eigen terrein en gaat er geen bestaande parkeercapaciteit verloren. De voorzieningenrechter ziet in wat Ahold heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in te weinig parkeerplaatsen voorziet. Voor zover al sprake zou zijn van een bestaand tekort aan parkeerplaatsen in de buurt, wijst de voorzieningenrechter erop dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bij de beoordeling van de vraag of in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, een eventueel bestaand tekort in de regel buiten beschouwing wordt gelaten. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1285, onder 8.2, en de uitspraak van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2690, onder 5.1.
    Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter in het betoog van Ahold op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in onvoldoende parkeerplaatsen voorziet. Evenmin ziet de voorzieningenrechter aanleiding voor het oordeel dat voor onaanvaardbare parkeerhinder moet worden gevreesd.
    Conclusie
    13.     Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter in wat door Ahold is aangevoerd geen reden om aan te nemen dat het bestemmingsplan in de bodemprocedure niet in stand zal blijven.
    Daarom zal de voorzieningenrechter het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening afwijzen.
    14.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzieningenrechter
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2024
    855