ECLI:NL:RVS:2025:2861, Raad van State, 25-06-2025, 202303238/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2022 heeft de raad  van de gemeente Sittard-Geleen het verzoek van [appellant] van 30 maart 2022 om het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Krawinkel" te herzien, afgewezen. [appellant] is eigenaar van het bedrijfspand [locatie] in Geleen. Het pand is opgericht als autoshowroom en staat al geruime tijd leeg. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Krawinkel". Op grond van artikel 4.1 van de regels van het bestemmingsplan is ter plaatse detailhandel toegestaan, voor zover het gaat om auto’s, boten en caravans, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen. [appellant] heeft de raad verzocht om de branchebeperkende regels uit het bestemmingsplan te schrappen, om de verhuurbaarheid van zijn pand te vergroten. Volgens hem voldoen de branchebeperkende regels namelijk niet aan de eisen van artikel 15, derde lid, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt. De raad heeft het verzoek van [appellant] afgewezen. Hij stelt zich op het standpunt dat uitbreiding van de mogelijkheden voor detailhandel niet past binnen het Subregionaal detailhandelsbeleid Westelijke Mijnstreek 2023-2030.

202303238/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [[appellant], wonend in [woonplaats] (L),
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Sittard-Geleen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 november 2022 heeft de raad het verzoek van [appellant] van 30 maart 2022 om het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Krawinkel" te herzien, afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
    Tegen het uitblijven van een besluit op dit bezwaar heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 6 juli 2023 heeft de raad alsnog op het bezwaar van [appellant] beslist, dit bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 november 2022 in stand gelaten, onder verbetering van de motivering daarvan.
    [appellant] heeft daartegen beroepsgronden ingediend.
    De raad heeft daar bij nader stuk op gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak op 12 mei 2025 op zitting behandeld, waar [appellant], bijgestaan door W. Eilering, rechtsbijstandverlener in Drachten, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.P.A.M. Friesen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 9 november 2022 is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit bepalend.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het bedrijfspand [locatie] in Geleen. Het pand is opgericht als autoshowroom en staat al geruime tijd leeg. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Krawinkel" (hierna: het bestemmingsplan), zoals de raad dat op 19 december 2012 heeft vastgesteld. Op grond van artikel 4.1 van de regels van het bestemmingsplan is ter plaatse detailhandel toegestaan, voor zover het gaat om auto’s, boten en caravans, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen (hierna: de branchebeperkende regels).
    [appellant] heeft de raad verzocht om de branchebeperkende regels uit het bestemmingsplan te schrappen, om de verhuurbaarheid van zijn pand te vergroten. Volgens hem voldoen de branchebeperkende regels namelijk niet aan de eisen van artikel 15, derde lid, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). De raad heeft het verzoek van [appellant] afgewezen. Hij stelt zich op het standpunt dat uitbreiding van de mogelijkheden voor detailhandel niet past binnen het Subregionaal detailhandelsbeleid Westelijke Mijnstreek 2023-2030 (hierna: het subregionaal detailhandelsbeleid).
    Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
    3.       [appellant] heeft zijn beroep, voor zover zich dat richt tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn bezwaar tegen het besluit van   november 2022, op de zitting ingetrokken.
    Het beroep tegen het besluit van 6 juli 2023
    4.       De raad heeft met zijn besluit van 6 juli 2023 het verzoek om herziening van het bestemmingsplan afgewezen. [appellant] heeft hiertegen gronden ingediend. Uit artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat het beroep tegen het niet tijdig nemen een besluit van rechtswege mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit van 6 juli 2023. [appellant] heeft dat beroep van rechtswege gehandhaafd. De Afdeling bespreekt hierna de gronden van het beroep van rechtswege.
    Toetsingskader Dienstenrichtlijn
    5.       Op grond van artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn controleren de lidstaten of de in het tweede lid bedoelde eisen waarvan de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld, onder meer voldoen aan de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid. Er is sprake van noodzakelijkheid als de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Evenredigheid houdt in dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken. Zij mogen daarbij niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    5.1.    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd.
    Tussen partijen is niet in geschil dat de planregeling niet in strijd is met het discriminatieverbod. Gelet daarop wordt in het navolgende besproken of de eisen gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang, of ze niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en of dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
    Noodzakelijkheid: is er een dwingende reden van algemeen belang?
    6.       [appellant] betoogt dat de raad zich ten onrechte beroept op leegstand als dwingende reden van algemeen belang. Hij voert daartoe ten eerste aan dat op de gemeentelijke perifere detailhandelsvestigingslocaties (hierna: de PDV-locaties) geen sprake is van relevante leegstand. PDV-locaties zijn locaties met detailhandel buiten de binnenstedelijke winkelgebieden. Volgens hem heeft de raad het bestaan van leegstand op de PDV-locaties niet aangetoond. Volgens [appellant] is die leegstand er ook niet. Hij verwijst daarbij naar een passage uit het subregionaal detailhandelsbeleid, waaruit volgens hem blijkt dat er op de PDV-locatie Retailpark Sittard-Geleen geen sprake meer is van leegstand.
    [appellant] voert ten tweede aan dat het subregionaal detailhandelsbeleid ook niet gericht is op het tegengaan van leegstand. Volgens hem richt dat beleid zich vooral op de bezoekmotieven van de klanten van die PDV-locaties en mengt de raad zich in concurrentieverhoudingen van verhuurders. De raad zou daarom niet met een beroep op het subregionaal detailhandelsbeleid het bestaan van een dwingende reden van algemeen belang kunnen onderbouwen.
    6.1.    Op grond van artikel 15, derde lid aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn moeten branchebeperkende regels gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 5.2) kan een goede ruimtelijke ordening een dwingende reden van algemeen belang opleveren, die een planregeling die als een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn is aan te merken, kan rechtvaardigen. Het antwoord op de vraag of dat in het voorliggende geval zo is, hangt ervan af of de raad voldoende heeft gemotiveerd dat de planregeling nodig is om het beoogde ruimtelijke doel te bereiken.
    6.2.    Gelet op het voorgaande is van belang om vast te stellen welk ruimtelijk doel de raad met zijn beleid nastreeft.
    Uit paragraaf 3.1 van het subregionaal detailhandelsbeleid blijkt dat dit beleid is gericht op het bereiken van vitale en aantrekkelijke winkelgebieden, een goed gespreid dagelijks winkelvoorzieningenniveau en een goed woon-, verblijfs- en ondernemersklimaat. De raad zet daarom in op het realiseren van te onderscheiden detailhandelsgebieden, in de vorm van dagelijkse centra, recreatieve winkelgebieden en de thematische perifere clusters. Wat betreft die thematische perifere clusters wenst de raad onderscheid te maken tussen de PDV-locaties en kleine PDV-clusters met een lokale functie, waarbij het aanbod in beide gevallen moet bestaan uit volumineuze artikelen. Daarbij is het de visie van de raad dat de PDV-locaties de regio bedienen, terwijl de kleine PDV-clusters in de vorm van de aanwezige bouwmarkten en kleinere tuincentra in de gemeenten Beek, Sittard-Geleen en Stein voorzien in lokaal aanbod. Volgens het subregionaal detailhandelsbeleid zou het loslaten van dit onderscheid leiden tot onduidelijk geprofileerde concentraties zonder cumulatieve attractie, waardoor de vitaliteit van deze winkelgebieden afneemt en de kans op leegstand groter wordt.
    6.3.    De Afdeling stelt vast dat het subregionaal detailhandelsbeleid als geheel is gericht op het realiseren van een toekomstbestendig detailhandelsaanbod door het versterken van de detailhandelsstructuur. Dat is een ruimtelijk doel waarmee in beginsel sprake is van een dwingende reden van algemeen belang. Het tegengaan van leegstand is slechts een onderdeel van het beleid en dit vormt ook geen doel op zich. In verband hiermee hoefde de raad het bestaan van specifieke leegstand op de PDV-locaties niet aan te tonen. Gelet daarop behoeft wat [appellant] aanvoert over het ontbreken van dergelijke leegstand op de PDV-locaties geen verdere bespreking.
    Anders dan [appellant] aanvoert, is het subregionaal detailhandelsbeleid niet gericht op het regelen van concurrentieverhoudingen. Hoewel dat beleid rekening houdt met de beleving van de consument, is het als zodanig niet gericht op het verbeteren van die beleving. De raad heeft voldoende gemotiveerd waarom hij het in ruimtelijk opzicht nodig vindt om de branchebeperkende regels op de locatie van [appellant] te handhaven. Een van de uitgangspunten van het subregionaal detailhandelsbeleid is namelijk het bestaand verspreid detailhandelsaanbod te beperken en waar mogelijk af te bouwen. Het inwilligen van het verzoek van [appellant] zou haaks staan op het beleid dat de raad voert om het hiervoor besproken ruimtelijke doel te bereiken. Er bestaat in dit geval dus een dwingende reden van algemeen belang in de vorm van een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Zijn de branchebeperkende regels geschikt?
    7.       [appellant] betoogt verder dat de branchebeperkende regels niet geschikt zijn om het beoogde doel te bereiken.
    Hij voert daartoe ten eerste aan dat de branchebeperkende regels niet bijdragen aan een gunstig(er) leefklimaat. Volgens hem heeft de raad niet onderbouwd dat de branchebeperkende regels gerechtvaardigd zijn om leegstand aan te pakken.
    Daarnaast voert hij aan dat andere bestemmingsplannen die gelden voor perifere locaties binnen de gemeente Sittard-Geleen, minder vergaande beperkingen bevatten wat betreft detailhandel. Volgens hem zijn daar naast de verkoop van auto’s, boten en caravans, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen ook de volgende vormen van detailhandel toegestaan: supermarkten, bouwmarkten en tuincentra, dierenspeciaalzaken en handel in motoren, scooters en bromfietsen, fietsen, tenten, keukens, tegels en sanitair, zonwering, deuren en ramen, woninginrichting, doe-het-zelfartikelen, bruin- en witgoed, elektronica en sportartikelen. Hij stelt zich op het standpunt dat niet valt in te zien waarom dat op zijn perceel anders zou moeten zijn.
    7.1.    Onder verwijzing naar haar uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2863, onder 6.2.2, stelt de Afdeling voorop dat branchebeperkende maatregelen geschikt zijn, als deze kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling. De raad moet in dit verband aannemelijk maken dat de afwijzing van het verzoek van Courmans een zinvolle bijdrage levert aan die doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1143, onder 8.1) gaat het er daarbij om dat er een voldoende verband moet zijn met het hele pakket aan maatregelen. De raad hoeft niet door middel van een analyse met specifieke gegevens aannemelijk te maken dat het inwilligen van het verzoek van [appellant] zou leiden tot een ongunstig leefklimaat en leegstand (vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van 2 december 2020, onder 6.2.2).
    7.2.    In zijn besluit van 6 juli 2023 en op de zitting heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het subregionaal detailhandelsbeleid erop is gericht om te voorkomen dat onduidelijk geprofileerde detailhandelsconcentraties zonder cumulatieve attractie ontstaan. Volgens de raad draagt het vasthouden aan de branchebeperkende regels op de locatie van [appellant] daaraan bij, omdat hiermee wordt voorkomen dat zich nieuwe winkels buiten de centra van Sittard en Geleen en de aangewezen PDV-locaties kunnen vestigen.
    De raad heeft hiermee toereikend gemotiveerd dat de afwijzing van het verzoek van [appellant] een zinvolle bijdrage levert aan het versterken van de gemeentelijke detailhandelsstructuur. Het betoog slaagt in zoverre niet.
    7.3.    Wat betreft de verwijzing naar andere bestemmingsplannen begrijpt de Afdeling het betoog van [appellant] zo, dat hij hiermee aanvoert dat de raad zijn beleid, dat gericht is op het tegengaan van leegstand, niet coherent en systematisch toepast, omdat hij ruimere detailhandelsmogelijkheden biedt op de locatie waar die plannen gelden.
    7.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1173, onder 13.3), is een eis als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn volgens rechtspraak van Hof van Justitie alleen geschikt om het nagestreefde doel te bereiken als dat doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.
    7.5.    De raad stelt zich in reactie op het betoog van [appellant] op het standpunt dat de hiervoor onder 7 genoemde branches op andere bedrijventerreinen ook niet zijn toegestaan. In een nader stuk van 1 september 2023 heeft de raad de stelling van [appellant] op dit punt uitvoerig weersproken. Daarbij heeft de raad inzichtelijk gemaakt dat het, waar het gaat om detailhandelslocaties die niet in overeenstemming zijn met het subregionaal detailhandelsbeleid, gaat om twee supermarkten, een handel in bruin- en witgoed en een fietsenwinkel die planologisch al waren toegelaten voordat het beleid in werking trad. De Afdeling ziet, mede gelet op het ontbreken van een beargumenteerde reactie van [appellant] op het standpunt van de raad, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zijn doel om een toekomstbestendig detailhandelsaanbod te realiseren niet coherent en systematisch nastreeft.
    Het betoog slaagt niet.
    Gaan de branchebeperkende regels verder dan nodig?
    8.       [appellant] betoogt ten slotte dat de branchebeperkende regels verder gaan dan nodig is om de binnenstad van Sittard en Geleen tegen leegstand te beschermen. Volgens hem zijn hiermee ten onrechte ook zuivere PDV-branches uitgesloten, terwijl de noodzaak daartoe niet met een nauwkeurige analyse is onderbouwd. De raad heeft ten onrechte niet onderzocht of bijvoorbeeld een doe-het-zelf-zaak of bouwmarkt kan worden toegelaten, aldus [appellant]. Op de zitting heeft [appellant] daarnaast geopperd dat in zijn pand een fietsenwinkel gevestigd zou kunnen worden.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4101, onder 14.1, moet de beoordeling of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of er geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn, worden gemaakt aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft overwogen in het arrest The Scotch Whisky Association en anderen, EU:C:2015:845, punt 55, kan deze bewijslast echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten, als zij een nationale regeling tot invoering van een maatregel vaststellen, positief moeten aantonen dat het doel dat wordt nagestreefd, niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden.
    8.2.    Zoals hiervoor is overwogen, is de dwingende reden van algemeen belang niet zuiver gelegen in het tegengaan van leegstand. De afwijzing van het verzoek van [appellant] is ook niet alleen ingegeven door het beschermen van het leefklimaat in de centra van Sittard en Geleen. De raad beoogt namelijk de lokale detailhandelsstructuur te versterken, door te onderscheiden detailhandelsgebieden te realiseren. De maatregel gaat naar het oordeel van de Afdeling niet verder dan nodig, in aanmerking genomen dat de raad redelijkerwijs geen andere middelen heeft om te sturen op de gewenste concentratie van detailhandel. De raad mocht zich op het standpunt stellen dat het verruimen van de mogelijkheden voor detailhandel op de solitaire locatie van [appellant], ook als het gaat om aanbod van producten dat niet direct concurreert met dat van de centra, daarmee niet goed is te verenigen. Anders dan [appellant] betoogt, ligt aan de hiervoor beschreven beleidskeuze van de raad een analyse met specifieke gegevens ten grondslag. Daarbij is van belang dat het subregionaal detailhandelsbeleid is gebaseerd op de zogenoemde Bouwstenenrapportage en het Koopstromenonderzoek Limburg 2019. De Afdeling is van oordeel dat de daarin opgenomen gegevens voldoende specifiek zijn.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad redelijkerwijs kunnen concluderen dat de branchebeperkende regels niet verder gaan dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Daarbij betrekt de Afdeling hierbij dat [appellant] in zijn verzoek om herziening van het bestemmingsplan niet concreet heeft aangegeven welke vormen van detailhandel hij mogelijk gemaakt wil zien.
    Overigens is niet gebleken dat ander zinvol gebruik van het pand van [appellant] niet mogelijk is. De Afdeling merkt daarbij op dat ter plaatse diverse bedrijfsactiviteiten zijn en blijven toegestaan, gelet op de bestemming "Bedrijf" met de nadere functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" die het perceel heeft. [appellant] heeft ook niet geconcretiseerd welke andere minder beperkende maatregelen mogelijk zouden zijn, terwijl daarmee hetzelfde resultaat bereikt zou kunnen worden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1600, onder 19.6). Over de door [appellant] genoemde mogelijkheid van het vestigen van een fietsenwinkel heeft de raad tijdens de zitting gezegd dat een dergelijke winkel in beginsel ook gerealiseerd zou kunnen worden in het centrum van Sittard dan wel het centrum van Geleen. In zoverre is met het afwijzen van het verzoek van [appellant] dus niet alleen het ruimtelijke belang in relatie tot de PDV-locaties in de gemeente gemoeid, maar ook het belang van de leefbaarheid van de beide centra, aldus de raad. De Afdeling acht die redenering niet onjuist.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep tegen het besluit van 6 juli 2023 is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Sittard-Geleen van 6 juli 2023 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025
    195-1136