ECLI:NL:RVS:2022:389, Raad van State, 09-02-2022, 201906343/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 mei 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borne [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van betonpuin en een betonverharding op het perceel [locatie] te Zenderen. [appellant sub 1] woont in een plattelandswoning naast het agrarische bedrijf van [vergunninghouder]. [vergunninghouder] heeft op 12 februari 2018 een aanvraag ingediend voor het aanbrengen van betonpuin op het perceel. Bij de uit te voeren werkzaamheden is op het aanvraagformulier ‘puinbedverharding ten behoeve van betonstorten’ ingevuld. Het college heeft een vergunning verleend voor het aanbrengen van betonpuin en een betonverharding. In het besluit op bezwaar heeft het college vastgesteld dat alleen het aanbrengen van betonpuin is aangevraagd. Voor de betonverharding is volgens het college geen vergunning nodig. Bij het besluit op bezwaar heeft het college vervolgens alleen het aanbrengen van betonpuin vergund.

201906343/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend te Zenderen, gemeente Borne,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Borne,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 12 juli 2019 in zaak nr. 18/2246 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Borne.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 mei 2018 heeft het college [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van betonpuin en een betonverharding op het perceel [locatie] te Zenderen (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en alleen nog het aanbrengen van betonpuin vergund.
    Bij uitspraak van 12 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 november 2021, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Otten, zijn verschenen. Ook is [vergunninghouder] op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub 1] woont in een plattelandswoning naast het agrarische bedrijf van [vergunninghouder]. [vergunninghouder] heeft op 12 februari 2018 een aanvraag ingediend voor het aanbrengen van betonpuin op het perceel. Bij de uit te voeren werkzaamheden is op het aanvraagformulier ‘puinbedverharding ten behoeve van betonstorten’ ingevuld. Het college heeft een vergunning verleend voor het aanbrengen van betonpuin en een betonverharding. In het besluit op bezwaar heeft het college vastgesteld dat alleen het aanbrengen van betonpuin is aangevraagd. Voor de betonverharding is volgens het college geen vergunning nodig. Bij het besluit op bezwaar heeft het college vervolgens alleen het aanbrengen van betonpuin vergund.
    Bij het verlenen van de vergunning heeft het college gewezen op het advies van de erfgoedconsulent van Oversticht. In het advies is geconcludeerd dat de ophoging geen onevenredige afbreuk doet aan de specifieke gebiedskenmerken, gelet op de ligging van het bouwvlak en de omstandigheid dat hier gebouwd mag worden.
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het college terecht heeft afgezien van vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1] naar aanleiding van de wijziging van het besluit van 16 mei 2018 bij het besluit op bezwaar. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het houden van varkens los staat van de onderhavige procedure, omdat geen sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen het aanbrengen van betonpuin en het houden van varkens. De gronden van [appellant sub 1] die gaan over overlast van varkens, zijn daarom niet inhoudelijk behandeld.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    […]."
    Artikel 2.7, eerste lid, luidt:
    "Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    […]." 
    Artikel 2.11, eerste lid, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening."
    Het voor het perceel geldende bestemmingsplan "Buitengebied Borne" kent aan het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden" en de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - hoogteverschillen" toe.
    Artikel 3.7 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Borne" luidt:
    "Het is verboden op of in de gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het bevoegd gezag de onderstaande werken, geen bouwwerk zijnde of werkzaamheden uit te voeren.
    Op de gronden ter plaatse van de aanduiding:
    […]
    3.7.3 specifieke vorm van agrarisch met waarden - hoogteverschillen
    a. afgraven, ophogen en egaliseren van gronden.
    […]
    3.7.8 Beoordelingskader
    Een omgevingsvergunning ten behoeve van het uitvoeren van een werk, geen gebouw zijnde of van werkzaamheden kan slechts worden verleend indien door het uitvoeren van de werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden, dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen niet blijvend onevenredig afbreuk wordt gedaan aan de specifieke gebiedskenmerken en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende tegemoet kan worden gekomen.
    […]."
    Het hoger beroep
    Inspraakprocedure
    4.       Op de zitting heeft [appellant sub 1] betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er een inspraakprocedure open had moeten staan op grond van het Verdrag van Aarhus, gelet op de milieueffecten van de vergunde activiteit. Hierbij verwijst [appellant sub 1] naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7. Volgens [appellant sub 1] moet de Afdeling hier prejudiciële vragen over stellen.
    [appellant sub 1] heeft deze grond voor het eerst aangevoerd tijdens de zitting bij de Afdeling. Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd.
    Er is naar het oordeel van de Afdeling voor het college onvoldoende  gelegenheid geweest om op deze grond te kunnen reageren; het college gaf tijdens de zitting ook aan niet voorbereid te zijn op een dergelijk betoog. Ook is niet gebleken dat [appellant sub 1] deze hogerberoepsgrond niet eerder naar voren heeft kunnen brengen. Dit betoog moet daarom buiten beschouwing blijven wegens strijd met de goede procesorde.
    Onlosmakelijke samenhang
    5.       [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het aanbrengen van betonpuin onlosmakelijk is verbonden met de buitenuitloop van varkens. De hinder van varkens moet daarom bij het besluit worden betrokken. Varkens op minder dan 50 m van zijn woning laten lopen leidt volgens [appellant sub 1] tot een ernstige aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Volgens [appellant sub 1] is ten onrechte geen m.e.r.-beoordeling gemaakt, wat in strijd is met de Wet milieubeheer. Daarnaast dient het Activiteitenbesluit milieubeheer onverbindend te worden verklaard vanwege strijd met het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008 L 152; hierna: de Richtlijn luchtkwaliteit). Dat zijn woning als plattelandswoning is aangemerkt, betekent volgens [appellant sub 1] niet dat zijn woning niet tegen toename van lawaai, luchtvervuiling, stikstofuitstoot en stank beschermd hoeft te worden. Dit volgt volgens hem uit de Richtlijn luchtkwaliteit.
    Daarnaast betoogt [appellant sub 1] dat de aanvraag vanwege de milieueffecten van het houden van varkens, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, aangehouden had moeten worden omdat geen passende beoordeling is gemaakt zoals bedoeld in artikel 6 van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG1992 L206; hierna: Habitatrichtlijn).
    5.1.    In deze procedure gaat het om de verleende omgevingsvergunning voor het aanbrengen van een laag betonpuin. Bij het beoordelen van de aanvraag moet, gelet op artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, getoetst worden aan artikel 3.7.8 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Over het aanbrengen van het betonpuin heeft [appellant sub 1] geen inhoudelijke gronden aangevoerd. [appellant sub 1] betwist niet dat het aanbrengen van betonpuin geen blijvende onevenredige afbreuk doet aan de specifieke gebiedskenmerken, wat hier op grond van artikel 3.7.8 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan het toetsingskader is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college een juiste toepassing heeft gegeven aan artikel 2.11 van de Wabo en dat de door [appellant sub 1] gestelde strijd met het Activiteitenbesluit, de Wet geurhinder en veehouderij en het Europees recht op wonen geen deel uitmaken van het toetsingskader.
    Wat de onlosmakelijke samenhang tussen het aanbrengen van betonpuin en de buitenuitloop van varkens betreft, overweegt de Afdeling als volgt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hoewel er een zekere samenhang bestaat tussen de vergunde activiteit en het gebruik van de varkenshouderij, er geen sprake is van een onlosmakelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de activiteiten los van elkaar kunnen plaatsvinden. De door [appellant sub 1] aangevoerde gronden zien op de overlast en uitstoot van varkens. Deze gronden vallen buiten het beoordelingskader. Daarnaast heeft de Afdeling in een eerdere procedure al een oordeel gegeven over de gevolgen van het biologisch houden van varkens door [vergunninghouder]. De omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) is op 24 januari 2018 verleend en is onherroepelijk geworden na de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2625.
    Het betoog slaagt niet.
    Proceskosten in bezwaar en beroep
    6.       [appellant sub 1] betoogt dat ten onrechte geen vergoeding is toegekend voor de kosten van bezwaar en beroep. De rechtbank heeft overwogen dat voor de betonverharding geen vergunning nodig is. Het college heeft de aanvraag in zoverre ten onrechte in behandeling genomen en hiervoor een vergunning verleend. [appellant sub 1] heeft kosten moeten maken om hiertegen rechtsmiddelen aan te wenden.
    6.1.    Wat de proceskosten betreft overweegt de Afdeling als volgt. Op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vindt op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaats en herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit voor zover die heroverweging daartoe aanleiding geeft. [appellant sub 1] heeft bezwaren naar voren gebracht tegen het verlenen van een omgevingsvergunning voor het aanbrengen van de betonverharding; dit blijkt ook uit het advies van de bezwaarschriftencommissie dat ten grondslag is gelegd aan de beslissing op bezwaar. Het besluit van 16 mei 2018 vergunde twee activiteiten: het aanbrengen van betonpuin en het aanbrengen van betonverharding. De bezwaren van [appellant sub 1] richtten zich tegen iets dat niet is aangevraagd, maar ten onrechte wel is vergund. Het college heeft bij besluit op bezwaar van 17 oktober 2018 het besluit van 16 mei 2018 gewijzigd: er is alleen nog een omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van betonpuin. Anders dan de rechtbank overweegt de Afdeling dat sprake is van een wijziging in de rechtsgevolgen naar aanleiding van de ingediende bezwaren. Daarmee is het besluit van 16 mei 2018 herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Daarom komen de kosten van [appellant sub 1] in bezwaar op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor vergoeding in aanmerking. De rechtbank heeft het beroep daarom ten onrechte ongegrond verklaard. De rechtbank had ook voor de kosten van [appellant sub 1] in beroep een proceskostenveroordeling moeten uitspreken.
    Het betoog slaagt.
    Het incidenteel hoger beroep van het college
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank in overweging 11 van de aangevallen uitspraak buiten het geschil is getreden. De rechtbank heeft in deze overweging geoordeeld dat de betonverharding geen bouwwerk is, en dat de opvatting van het college dat dit wel het geval is, onjuist is. Het gaat echter niet alleen om een laag asfalt, zoals de rechtbank lijkt te veronderstellen, maar ook om een opstaande (mest)rand en een afrastering. Verder heeft de rechtbank aangegeven dat ondanks dat [appellant sub 1] en [vergunninghouder] dit standpunt van het college niet hebben betwist, dit rechtsoordeel voor partijen wel aanleiding kan zijn om in hoger beroep te komen.
    Uit artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat de rechter uitspraak doet op grondslag van het beroepschrift. Onderdelen van het besluit waar niet tegen wordt opgekomen, moeten volgens het college buiten beschouwing worden gelaten.
    Het college geeft aan belang te hebben bij het incidenteel beroep, om bij het beoordelen van eventuele volgende aanvragen om omgevingsvergunningen en in handhavingszaken niet gebonden te zijn aan het oordeel van de rechtbank dat de betonverharding geen bouwwerk is.
    7.1.    Artikel 8:69, eerste lid, van de Awb luidt:
    "De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting."
    7.2.    In overweging 11 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college de betonverharding ten onrechte als bouwwerk heeft aangemerkt. Vervolgens heeft de rechtbank aangegeven dat dit niet van belang is in de onderhavige procedure, omdat dit standpunt van het college niet is betwist door [appellant sub 1] of [vergunninghouder]. Daarna heeft de rechtbank opgemerkt dat dit voor partijen wel aanleiding kan zijn om tegen zo’n rechtsoordeel in hoger beroep te komen.
    Het college komt niet op tegen de eindbeslissing van de rechtbank (het dictum), maar alleen tegen één overweging van de uitspraak. In de aangevallen uitspraak geeft de rechtbank aan dat het standpunt van het college dat de betonverharding een bouwwerk is, niet is betwist. De verleende omgevingsvergunning gaat alleen nog over het aanbrengen van betonpuin; bij het besluit op bezwaar is het besluit van 16 mei 2018 herroepen, voor zover daarbij tevens een omgevingsvergunning was verleend voor het aanbrengen van een betonverharding. Het bij de rechtbank ingediende beroep was niet gericht tegen deze wijziging, zodat het aanbrengen van betonverharding geen onderdeel was van het geschil. Op de zitting bij de Afdeling hebben partijen bevestigd dat het standpunt van het college dat wel sprake is van een bouwwerk niet is betwist. Dat is ook niet gebeurd op de zitting van de rechtbank. Op grond van artikel 8:69, eerste lid, van de Awb hoorde de rechtbank de vraag of de betonverharding een bouwwerk is gelet op het voorgaande buiten beschouwing te laten. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank met deze overweging in strijd met deze bepaling buiten de omvang van het geding getreden.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] alsnog gegrond verklaren en het besluit van 17 oktober 2018 vernietigen, voor zover het college daarbij heeft besloten om de kosten die [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt, niet te vergoeden. De Afdeling ziet aanleiding om vervolgens met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 17 oktober 2018 voor zover dit is vernietigd.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    10.     Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 12 juli 2019 in zaak nr. 18/2246;
    III.      verklaart het bij de rechtbank door [appellant sub 1] ingestelde beroep in zaak nr. 18/2246 gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borne van 17 oktober 2018, kenmerk 18uit20144, voor zover het college daarbij heeft besloten om het verzoek om een proceskostenvergoeding af te wijzen;
    V.      bepaalt dat besluitonderdeel 5 van het besluit van 17 oktober 2018 als volgt komt te luiden: "Het college van burgemeester en wethouders van Borne vergoedt de bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.082,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.";
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het onder IV genoemde besluit, voor zover vernietigd;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borne tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Borne aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 597,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen       
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    288-944