ECLI:NL:CBB:2019:403, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-09-2019, 18/1935
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Appellant voert aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden vanwege verbouw van de stal, uitbreiding van de veestapel en een verminderde melkproductie. Het College is van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de melkproductie 20.000 kg lager was. Appellant komt niet in aanmerking voor de knelgevallenregeling, omdat niet wordt voldaan aan het 5%-vereiste. Ook heeft verweerder 17 koeien terecht niet als melkvee aangemerkt, omdat niet is aangetoond dat deze dieren voor peildatum 2 juli 2015 hebben gekalfd. Appellant heeft tot slot niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft zodoende geen ontheffing hoeven verlenen. Omdat het standpunt van verweerder in het bestreden besluit pas met het verweerschrift voldoende is gemotiveerd, heeft het College aanleiding gezien voor een proceskostenvergoeding.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1935
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [naam 1] , h.o.d.n. Handelsonderneming [naam 2], te [plaats] , appellant
      (gemachtigde: mr. B. Nijman),
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. B. Loontjens).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.654 kilogram (kg).
    
    
    
      Bij besluit van 3 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en geweigerd op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juli 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Appellant exploiteert een melkveebedrijf. In 2014 heeft hij plannen gemaakt voor uitbreiding van de veestapel. Daarvoor heeft appellant op 11 december 2014 een omgevingsvergunning verkregen en op 19 februari 2016 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning).
      
    
    
      1.2
      Verweerder is bij het vaststellen van het fosfaatrecht uitgegaan van 44 melk- en kalfkoeien (categorie 100), 27 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 41 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (categorie 102). Omdat appellant grondgebonden is, is er geen korting toegepast. 
      
      2. Appellant voert aan dat het fosfaatrechtstelsel op hem een individuele en buitensporige last legt, die een schending oplevert met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Artikel 23, zesde en negende lid, van de Msw voorziet niet in een adequate oplossing voor zijn situatie. Appellant verkeert in bijzondere omstandigheden door ver- en uitbouw van de ligboxenstal en uitbreiding van de veestapel. Daarnaast kon hij in 2015 door een conflict met zijn buurman over een oogstmachine pas laat maaien en oogstte hij een mindere kwaliteit gras. Dat resulteerde in een lagere melkproductie. Het is te gemakkelijk deze omstandigheden tot zijn ondernemersrisico te rekenen. Verder voert appellant aan dat hij op 2 juli 2015 meer (namelijk 17 stuks) melkkoeien hield dan waar verweerder van uitgaat. Uit de stallijst blijkt namelijk dat er toen 61 stuks melkvee waren van 2 jaar en ouder. Tot slot voert appellant, als subsidiair standpunt, aan dat verweerder hem met toepassing van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing moet verlenen. 
      
      3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de 17 dieren waarvoor appellant fosfaatrecht toegekend wil krijgen, geen melkkoeien zijn. Ook de melkproductie is volgens verweerder juist vastgesteld. De gevolgen van het conflict met de buurman behoren tot het ondernemersrisico van appellant. Appellant komt niet in aanmerking voor de knelgevallenregeling, omdat hij niet aan de voorwaarde voldoet dat het toegekende fosfaatrecht minimaal 5% lager uitvalt door de bijzondere omstandigheid. Tot slot is volgens verweerder geen sprake van strijd met artikel 1 van het EP en bestaat zodoende geen aanleiding voor ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
      
      4. Het College komt tot de volgende beoordeling. 
      
      5. Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire jaarproductie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      6.1
      Artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw definieert het begrip melkvee. Deze definitie is in de Msw opgenomen met de inwerkingtreding van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Stb. 2014, 560). Voor de reikwijdte van het begrip melkvee, is blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 979, nr. 3) aansluiting gezocht bij de bestaande diercategorieën in de Msw, zoals opgenomen in bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (bijlage D). In tabel I van die bijlage D is met categorienummer 100 als diercategorie opgenomen: 
      
      
        “melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken)”. 
      
      
    
    
      6.2
      Voor de indeling in categorie 100 moet een koe, voor zover hier van belang, dus ten minste éénmaal hebben gekalfd. Appellant heeft geen bewijs overgelegd dat de door hem genoemde 17 dieren voor 2 juli 2015 ten minste één keer hebben gekalfd. Het enkele feit dat deze dieren op de peildatum ouder waren dan twee jaar, maakt de dieren geen melkkoeien. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        7.	Appellant stelt dat hij als gevolg van het conflict met de buurman 20.000 kg aan melkproductie heeft verloren. Als bewijs heeft appellant aan de brief van 27 maart 2018 een zelfgemaakte becijfering gehecht. Die berekening heeft hij echter niet onderbouwd. Mede in aanmerking genomen dat de melkproductie van diverse factoren afhankelijk is, mist de niet onderbouwde eigen berekening voldoende bewijskracht. De grond slaagt daarom niet. 
      
      
    
    
      8.1
      Op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw verhoogt verweerder het fosfaatrecht, indien, voor zover van belang, appellant aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager uitvalt door bepaalde bijzondere omstandigheden (de knelgevallenregeling).
      
    
    
      8.2
      Verweerder heeft een vergelijking gemaakt tussen 2 juli 2015 en 1 juni 2015, het moment waarop volgens appellant de bijzondere omstandigheden zich hebben voorgedaan en het fosfaatrecht voor beide data berekend op 2.654 kg, zodat niet wordt voldaan aan het 5%-vereiste. Appellant heeft bij zijn brief van 27 maart 2018 een eigen berekening gevoegd, uitgaande van een verlies aan melkproductie van 20.000 kg en resulterend in een gemist fosfaatrecht van 66 kg. Ook daarmee voldoet appellant dus niet aan het 5%-vereiste. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:246) heeft de wetgever bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenregeling. Appellant voldoet niet aan de voorwaarden voor de toepassing van de wettelijke knelgevallenregeling. De grond slaagt niet.
      
    
    
      9.1
      Artikel 1 van het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
      
    
    
      9.2
      Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522), en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). 
      
    
    
      9.3
      Bij de beoordeling of een last in het geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.8.2 is overwogen is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja, op welk moment en met welke motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en of daarvoor onomkeerbare investeringen zijn gedaan.
      
    
    
      9.4
      Appellant beroept zich (ook) in dit verband op de lagere melkproductie door het conflict met de buurman. Voor dat verlies ontbreekt niet alleen het bewijs, appellant heeft ook niet inzichtelijk gemaakt hoe een verlies van slechts 66 kg fosfaatrecht voor hem tot onevenredige gevolgen leidt. Appellant heeft ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder hoefde ook niet om die reden op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen.
      
      
        10.	Het College is wel van oordeel dat het bestreden besluit een voldoende draagkrachtige motivering mist, nu verweerder heeft volstaan met de opmerking dat van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, niet is gebleken. Gelet hierop is het bestreden besluit dus in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellant hierdoor niet is benadeeld. Verweerder is immers in beroep alsnog adequaat op het betoog van appellant in het kader van artikel 1 EP ingegaan. Dit leidt ertoe dat het College het beroep weliswaar ongegrond zal verklaren, maar wel verweerder zal veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. D. de Vries