ECLI:NL:RVS:2014:1632, Raad van State, 07-05-2014, 201304136/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 april 2012 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de woning aan de [locatie] te Groningen (hierna: het perceel).

201304136/1/A1.
    Datum uitspraak: 7 mei 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, zittingsplaats Groningen, van 28 maart 2013 in zaak nr. 12/1171 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A], [wederpartij B], [wederpartij C] en anderen (hierna: [wederpartij] en anderen)
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 april 2012 heeft het college aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de woning aan de [locatie] te Groningen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 16 oktober 2012 heeft het college het door [wederpartij] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 28 maart 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 oktober 2012 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 27 juni 2013 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartij] en anderen gemaakte bezwaar tegen het besluit van 17 april 2012 en dit bezwaar ongegrond verklaard.
    
    [wederpartij] en anderen hebben tegen dat besluit beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en K. Tiggelaar, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij] en anderen, in de persoon van [wederpartij A] en vertegenwoordigd door [wederpartij C] en [wederpartij B], zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende] gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het bouwplan voorziet in het vergroten van de bestaande woning, een bungalow, op het perceel door het oprichten van een dakopbouw. De hoogte van de woning bedraagt na realisatie van het bouwplan circa 7,3 m.
    
    2. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oud Zuid" de bestemming "Woondoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 15.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de op de kaart voor woondoeleinden aangewezen gronden bestemd voor wonen.
    
    Ingevolge artikel 15.2.2, aanhef en onder d, geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen dat de op de kaart aangegeven minimale en/of maximale bouwhoogte en/of maximale goothoogte in acht dienen te worden genomen.
    
    De maximale toegestane bouwhoogte op het perceel bedraagt volgens de plankaart 4 m.
    
    Ingevolge artikel 15.4.1, aanhef en onder b, kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 15.2.2, onder d, voor vergroting van de maximale (goot)hoogte met ten hoogste 4 m.
    
    Ingevolge artikel 15.4.2 kunnen de in lid 15.4.1 genoemde ontheffingen slechts worden verleend, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    
    a. de woonsituatie;
    
    b. het straat- en bebouwingsbeeld;
    
    c. t/m f. (…).
    
    Het gestelde onder 15.3 is hierbij van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 15.3, kunnen burgemeester en wethouders nadere eisen stellen aan de plaats en afmetingen van de bebouwing, ten behoeve van:
    
    a. de woonsituatie: ten aanzien van de binnen de bestemming toegelaten gebruiksvormen dient er rekening te worden gehouden met het instandhouden c.q. tot stand brengen van een redelijke lichttoetreding, alsmede de aanwezigheid van voldoende privacy.
    
    b. het straat- en bebouwingsbeeld: ten aanzien van de binnen de bestemming toegelaten gebruiksvormen dient te worden gestreefd naar het instandhouden c.q. tot stand brengen van een, in stedenbouwkundig opzicht, samenhangend straat- en bebouwingsbeeld. In het algemeen zal bij bebouwing worden gestreefd naar:
    
    - een goede verhouding tussen bouwmassa en open ruimte;
    
    - een goede hoogte/breedteverhouding tussen de bebouwing onderling en een samenhang in bouwvorm/ architectonisch beeld tussen bebouwing die ruimtelijk op elkaar georiënteerd is.
    
    c. t/m f. (…).
    
    3. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan, omdat na de realisatie ervan de maximale toegestane goothoogte van 4 m wordt overschreden. Om het bouwplan mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 1º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang gelezen met artikel 15.4.1, aanhef en onder b, van de planregels, voor het bouwplan een omgevingsvergunning verleend.
    
    4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het omgevingsvergunning heeft verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. In dit verband voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft verwezen naar de passages uit het besluit van 17 april 2012, dat de woning een "relatief kleine woning" is en dat het bouwplan nodig is om de woning aan de "eisen van de moderne tijd" te laten voldoen. Volgens het college maken die passages geen deel uit van de dragende motivering van het besluit op bezwaar. Verder voert het college aan dat met die passages het motief van de aanvrager is beschreven, maar dat die geen onderdeel uitmaken van de planologische afweging die het heeft gemaakt. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat de ruimtelijke uitstraling van het bouwplan gering is, zodat [wederpartij] en anderen daardoor niet of nauwelijks in hun belangen worden geraakt, aldus het college.
    
    4.1. Tussen partijen is niet in geschil dat [belanghebbende] de bestaande woning wenst te vergroten en dat het bouwplan blijkens de bouwtekeningen neerkomt op het realiseren van een extra verdieping, bestaande uit een logeerkamer, een badkamer met toilet en een hobbykamer. De te bouwen uitbreiding is derhalve in functioneel opzicht een onderdeel van het hoofdgebouw. Gelet op de omvang ervan, is het bouwplan voorts bouwkundig niet ondergeschikt te achten aan het hoofdgebouw. Voor het oordeel dat het bouwplan is aan te merken als een aanbouw, uitbouw of bijgebouw als bedoeld in de planregels, bestaat geen grond, nu daarvoor steeds is vereist dat het bouwplan architectonisch ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college geen toepassing heeft mogen geven aan artikel 15.4.1, aanhef en onder b, van de planregels, omdat het bouwplan geen uitbreiding van het hoofdgebouw is.
    
    4.2. De rechtbank heeft evenwel ten onrechte overwogen dat het college nader diende te motiveren waarom sprake is van een relatief kleine woning en waarom het bouwplan nodig is om de woning aan de eisen van de moderne tijd te laten voldoen en dat het college om die reden het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Daarbij wordt van belang geacht dat het college zich in hoger beroep terecht op het standpunt heeft gesteld dat met die overwegingen het motief van de aanvrager is beschreven, maar dat die overwegingen geen deel uitmaken van de planologische afweging die het aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft gelegd. Het college heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat het bij het verlenen van de omgevingsvergunning heeft beoordeeld of het op grond van artikel 15.4.1, aanhef en onder b, van de planregels ten behoeve van het bouwplan ontheffing kon verlenen van de maximale toegestane (goot)hoogte. In dit verband heeft het college bezien of het bouwplan een onevenredige aantasting vormt van een van de in artikel 15.4.2 genoemde belangen.
    
    Ten aanzien van het straat- en bebouwingsbeeld heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen onevenredige aantasting daarvan plaatsvindt, nu het bouwplan een kleiner oppervlak beslaat dan de woning en het verschoven ten opzichte van die woning staat. Het bouwplan ligt volgens het college verder 1,85 m terug ten opzichte van de bestaande zijgevelrooilijn, zodat de afstand tot de naastgelegen rijenwoningen voldoende gewaarborgd blijft. Verder heeft het bouwplan volgens het college nauwelijks invloed op het straatprofiel en past het in het straatbeeld. Daarbij heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat het straatprofiel zeer ruim is, met aan de ene kant bungalows met voortuinen en aan de andere kant het groene Stadspark.
    
    Ten aanzien van de woonsituatie heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de privacy van omwonenden voldoende is gewaarborgd, nu de zij- en achtergevels van de opbouw overwegend gesloten zijn en de ramen daarvan, gelet op de geringe oppervlakte en hoogte ervan, nauwelijks inkijk geven in woningen en tuinen.
    
    Met betrekking tot de schaduwwerking als gevolg van het bouwplan heeft het college zich op het standpunt gesteld dat op 15 mei 2012 een schaduwstudie is opgemaakt, waaruit volgt dat van het bouwplan nagenoeg geen zelfstandige schaduwwerking uitgaat op de percelen van [wederpartij] en anderen. Ter zitting is komen vast te staan dat in de schaduwstudie wat betreft de maatvoering van het bouwplan ervan is uitgegaan dat het balkon, dat is voorzien aan de voorzijde van de woning, aan weerszijden is voorzien van zijwanden en dat die wanden dezelfde hoogte hebben als het platte dak van het bouwplan. Het college heeft te kennen gegeven dat in de schaduwstudie geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat het voorziene balkon over de gehele lengte overdekt is. Het college heeft onder verwijzing naar de in de schaduwstudie weergegeven resultaten toegelicht dat, indien deze overkapping wordt meegerekend, uitsluitend een geringe toename van schaduwhinder kan worden verwacht op het naburige perceel Verzetsstrijderslaan 59 en op de weg waaraan de woning is gelegen. Op de percelen van [wederpartij] en anderen zal volgens het college de schaduwwerking niet relevant toenemen. [wederpartij] en anderen hebben dit niet gemotiveerd bestreden. Het college heeft met de gegeven toelichting aannemelijk gemaakt dat het bouwplan niet leidt tot onaanvaardbare schaduwwerking op de percelen van [wederpartij] en anderen.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank ten onrechte tot de conclusie gekomen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de wijze van totstandkoming van het welstandsadvies zodanige gebreken vertoont, dat het dit niet aan het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning ten grondslag heeft mogen leggen. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten onrechte slechts een advies van de "kleine" commissie in plaats van de "grote" commissie aan het besluit ten grondslag ligt.
    
    5.1. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is het bouwplan behandeld in een vergadering van de welstandscommissie op 6 april 2012. Het college heeft toegelicht dat naar aanleiding daarvan een concept- welstandsadvies is opgesteld, dat is gedateerd op 12 april 2012. Volgens het college is de werkwijze van de welstandscommissie zo dat de concept-welstandadviezen in klein comité worden voorbereid en nadien formeel worden vastgesteld door de welstandscommissie. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het concept-welstandsadvies van 12 april 2012 is behandeld en definitief is vastgesteld in de vergadering van de welstandscommissie op 13 april 2012, hetgeen blijkt uit de agenda van die vergadering. Dat de datum van 12 april 2012 abusievelijk niet is gewijzigd in de datum van 13 april 2012, waarop het advies is vastgesteld, maakt niet dat dit welstandsadvies naar wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Ook overigens bestaan voor dat oordeel geen aanknopingspunten. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
    De omstandigheid dat het college in het kader van het besluit van 27 juni 2013 de welstandscommissie heeft verzocht om een aanvullend advies uit te brengen, geeft geen grond voor het oordeel dat het advies van 13 april 2012 niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet.
    
    Voorts geldt, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 14 december 2011 in zaak nr. 201107145/1/H1), dat de welstandscommissie het bouwplan toetst aan de hand van de criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en heeft zij zich daarbij in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, indien het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Gelet op de bereidheid van het college om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan, dient deze bij de welstandstoets te worden gerespecteerd en kan daarin geen grond zijn gelegen voor een negatief welstandsoordeel. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het welstandsadvies naar inhoud zodanige gebreken vertoont dat het college het niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 16 oktober 2012 behandelen in licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover deze nog bespreking behoeven.
    
    7. [wederpartij] en anderen betogen dat de motivering die ten grondslag ligt aan het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning een geminimaliseerde versie is van het ruimtelijke advies van 7 juli 2010, dat ten grondslag lag aan een eerder bouwplan. Volgens hen waren in dat advies een aantal voorwaarden voor realisering van het bouwplan opgenomen, waar het college bij het verlenen van de in geding zijnde omgevingsvergunning van is afgeweken.
    
    7.1. Niet in geschil is dat [belanghebbende] eerder een aanvraag om een bouwvergunning bij het college heeft ingediend, voor een vergelijkbaar bouwplan. Ten aanzien van die aanvraag is een ruimtelijk advies opgesteld op 7 juli 2010. Het college heeft voor dat bouwplan bij besluit van 15 juli 2010 bouwvergunning verleend, maar heeft die vergunning nadien ingetrokken. Anders dan [wederpartij] en anderen betogen, komt aan de eerdere aanvraag en aan het daarbij behorende ruimtelijk advies van 7 juli 2010 in deze procedure geen betekenis toe. Deze procedure heeft uitsluitend betrekking op de aanvraag van 2 april 2012 en de naar aanleiding daarvan genomen besluiten van het college. Het college heeft zich daarnaast terecht op het standpunt gesteld dat in het genoemde ruimtelijk advies geen voorwaarden zijn vastgesteld, waaraan een nieuwe aanvraag om bouwvergunning zou moeten voldoen. Het ruimtelijk advies bevat slechts een beschrijving van het toen voorliggende bouwplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [wederpartij] en anderen betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen alternatieven zijn voor het bouwplan, die minder bezwaarlijk zijn voor de omgeving. Daartoe voeren zij aan dat een gedeelte van de tuin van het perceel kan worden bebouwd, nu de oppervlakte daarvan ruim voldoende is voor het realiseren van het bouwplan.
    
    8.1. Het college dient te beslissen omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwplan, zoals dat is aangevraagd. Indien het bouwplan op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
    
    Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat daarvan geen sprake is. Het realiseren van het bouwplan in de achtertuin van het perceel, zoals [wederpartij] en anderen stellen, kan niet als een zodanig alternatief worden aangemerkt. Het college heeft zich bovendien onweersproken op het standpunt gesteld dat voor het realiseren van het bouwplan op de begane grond geen omgevingsvergunning met toepassing van artikel 15.4.1, aanhef en onder b, van de planregels kan worden verleend.
    
    9. [wederpartij] en anderen betogen dat de besluitvorming onzorgvuldig is geweest, omdat de aanvraag om omgevingsvergunning van 2 april 2012 pas op 19 april 2012 is gepubliceerd, terwijl die vergunning op 17 april 2012 reeds aan [belanghebbende] was verleend.
    
    9.1. Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb daarop van toepassing is.
    
    Ingevolge artikel 3.8 geeft het bevoegd gezag bij de toepassing van titel 4.1 van de Awb tevens onverwijld kennis van de aanvraag om een omgevingsvergunning in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze.
    
    Ingevolge artikel 3.9, eerste lid, aanhef en onder a, beslist het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag.
    
    9.2. Niet in geschil is dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is op het geding. Het college heeft van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 3.9 van de Wabo op 26 april 2012 mededeling gedaan in het stadsblad. [wederpartij] en anderen hebben tegen dit besluit tijdig bezwaar gemaakt. Ook naar aanleiding van een eerdere aanvraag om bouwvergunning van [belanghebbende], voor een vergelijkbaar bouwplan, hebben [wederpartij] en anderen hun bezwaren kenbaar gemaakt. Het college was aldus voorafgaand aan het nemen van het besluit van 17 april 2012 reeds bekend met hun bezwaren. Voor zover het college heeft gehandeld in strijd met artikel 3.8 van de Wabo, door de aanvraag op 19 april 2012 te publiceren in het stadsblad en daarmee na het nemen van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, is niet aannemelijk dat [wederpartij] en anderen daardoor zijn benadeeld. Desgevraagd hebben zij niet toegelicht waarom zij door de handelwijze van het college in hun belangen zijn geschaad. Zoals hiervoor is overwogen, hebben zij tijdig bezwaar gemaakt tegen het besluit van 17 april 2012, zodat zij in die procedure alsnog hun bezwaren tegen het bouwplan kenbaar hebben kunnen maken. Het gebrek kan derhalve met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd. Gelet hierop bestaat in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    10. In hetgeen [wederpartij] en anderen hebben aangevoerd is geen aanleiding gelegen voor het oordeel dat het college zijn taken met vooringenomenheid heeft verricht, dan wel dat het zich niet onpartijdig heeft opgesteld. De onderhavige procedure heeft uitsluitend betrekking op de aanvraag van 2 april 2012 en de naar aanleiding daarvan genomen besluiten van het college. Het rapport van de gemeentelijke Ombudsman, waar [wederpartij] en anderen naar verwijzen, heeft op deze procedure geen betrekking.
    
    11. [wederpartij] en anderen betogen tot slot tevergeefs dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat als gevolg van het bouwplan alleen ter plaatse van het perceel Verzetsstrijderslaan 59 een verminderde bezonning optreedt. Onder verwijzing naar een in hun opdracht uitgevoerde schaduwstudie blijkt volgens hen dat ook ter plaatse van hun percelen de bezonning vermindert.
    
    Zoals hiervoor onder 4.2 is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het bouwplan leidt tot onaanvaardbare schaduwhinder ter plaatse van de percelen van [wederpartij] en anderen.
    
    12. Gelet op het vorenstaande zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] en anderen tegen het besluit van het college van 16 oktober 2012 ongegrond verklaren.
    
    13. Bij besluit van 27 juni 2013 heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw beslist op het door [wederpartij] en anderen gemaakte bezwaar tegen het besluit van 17 april 2012 en dit bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is aan het besluit van 27 juni 2013, dat is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, de grondslag komen te ontvallen. Dit besluit dient te worden vernietigd.
    
    14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, zittingsplaats Groningen, van 28 maart 2013, zaak nr. 12/1171;
    
    III. verklaart het door [wederpartij A] en anderen bij de rechtbank ingesteld beroep ongegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 27 juni 2013, kenmerk: RO13.3765133.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van den Berg
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2014
    
    651.