ECLI:NL:CBB:2020:10, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-01-2020, 18/2035
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde en zesde lid, van de Meststoffenwet (Msw)
        Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EP)
      
      
      
        De situatie van appellante voldoet, zoals zij erkent, niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling (artikel 23, zesde lid, van de Msw). Appellante heeft gelijk dat de wetgever daarmee een onderscheid maakt tussen verschillende rechtssubjecten, maar dat is op zich geen reden om aan te nemen dat dit onderscheid niet gerechtvaardigd of toelaatbaar zou zijn.
        De bewijslast dat zij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt, rust op appellante. Naar het oordeel van het College heeft appellante dat bewijs niet geleverd. Zij beschikte op peildatum 2 juli 2015 niet over alle vereiste vergunningen voor de beoogde uitbreiding van de veestapel, het provinciebestuur van Noord-Brabant heeft, zoals appellante niet bestrijdt, de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 immers pas op 12 januari 2016 verleend. Appellante is dus bij haar investeringen vooruitgelopen op deze voor uitbreiding (ook) vereiste vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2035
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 januari 2020 in de zaak tussen
    v.o.f. Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.G. de Wit),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. K.M.A. Snijders) 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.645 kg. 
    
    
    
      Bij besluit van 8 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2019. Namens appellante verscheen haar vennoot [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      
        Appellante exploiteert een melkveehouderij. Vanaf 1979 beschikte zij over een 
        milieuvergunning voor het houden van 90 melkkoeien. Met het oog op de groei naar 
        286 melkkoeien (met bijbehorend jongvee en een stier) heeft appellante in 2012 haar melksysteem geheel vernieuwd. In maart 2014 kreeg zij een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu voor de 286 melkkoeien (met jongvee). Het provinciebestuur van Limburg verleende in juni 2015 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor hetzelfde aantal dieren. Omdat de landbouwgronden van appellante op de provinciegrens zijn gelegen, is haar aanvraag tevens doorgestuurd aan het provinciebestuur van Noord-Brabant. Dat provinciebestuur heeft op 12 januari 2016 vergunning verleend. In 2014 heeft appellante een nieuwe jongveestal gebouwd met plaats voor 165 stuks jongvee, deze is eind 2014 opgeleverd en kostte € 185.000,-. Daarmee werd het mogelijk in de oude melkveestal 86 melkkoeien onder te brengen. In 2014 heeft appellante een mestsilo met een capaciteit van 2.400 m3 opnieuw in gebruik genomen. De bestaande melkveestal heeft een capaciteit van 200 melkkoeien. 
      
      
    
    
      1.2
      
        Op 2 juli 2015 hield appellante 166 melkkoeien (met bijbehorend jongvee). Het 
        primaire besluit berekent het fosfaatrecht op basis van de op die datum aanwezige dieren. 
      
      
    
    
      2.1
      
        Appellante voert in de eerste plaats aan dat de wetgever in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Zij wordt namelijk net zo onevenredig getroffen als de veehouders waarvoor de Msw wel in een knelgevallenregeling voorziet. Verder voert appellante aan dat het fosfaatrechtstelsel voor haar een individuele en buitensporige last vormt in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EP). De invoering van het stelsel was toen zij investeerde in de uitbreiding van haar bedrijf voor haar niet voorzienbaar. Haar bedrijfsvoering loopt gevaar doordat verweerder zo weinig fosfaatrecht toekent. Zij kan daardoor een groot deel van haar investeringen niet terugverdienen. Ter onderbouwing beroept appellante zich op een financiële vergelijking van drie scenario’s door senior bedrijfsadviseur [naam 4] van [naam 5] B.V. van 
        23 juli 2018 (het accountantsrapport). Scenario A gaat uit van 286 melkkoeien zonder fosfaatrechtstelsel, scenario B belicht de situatie op basis van 286 melkkoeien en de aankoop van (de ontbrekende) 7.581 kg fosfaatrechten en scenario C gaat uit van het toegekende fosfaatrecht. Alleen scenario A biedt uitzicht op een winstgevende bedrijfsvoering, de beide andere scenario’s leiden tot een verlieslatende exploitatie. 
      
      
    
    
      2.2
      Verweerder betwist dat appellante door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt. Verweerder heeft erop gewezen dat appellante op de peildatum nog niet over alle voor de uitbreiding vereiste vergunningen beschikte. Verder geeft het accountantsrapport geen inzicht in de volledige vermogenspositie van appellante. De scenario’s voorzien geen stijging van de melkproductie en gaan zelfs uit van een lagere melkgift (9.200 kg) dan in 2016 is verwerkelijkt (9.524 kg). Verder hanteren zij een hoge rekenrente (van 3,5%). De in aanmerking genomen ruilverkavelingskosten dragen geen structureel karakter en onduidelijk is in hoeverre de van eerdere jaren afgeleide kosten, gelet op de grotere veestapel, representatief zijn. Scenario A gaat uit van optimistische premissen, terwijl scenario C juist extra voorzichtig is ingestoken. Scenario B gaat uit van een hogere koers voor het fosfaatrecht dan actueel. In scenario A bedraagt de reserveringscapaciteit minder dan € 5,- per 100 kg melk en dat is minder dan nodig is voor een ook op termijn sluitende exploitatie. In dit scenario stond de continuïteit van het bedrijf dus al onder druk. Dat wordt (dus) niet veroorzaakt door het fosfaatrechtstelsel, de invoering daarvan heeft die druk natuurlijk wel vergroot. Tenslotte gaat het accountantsrapport voorbij aan scenario’s met een andere bedrijfsvoering, bijvoorbeeld één met een kleinere ratio jongvee/melkvee.
      
    
    
      3.1
      Het College overweegt als volgt. 
      
    
    
      3.2
      De situatie van appellante voldoet, zoals zij erkent, niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling (artikel 23, zesde lid, van de Msw). Appellante heeft gelijk dat de wetgever daarmee een onderscheid maakt tussen verschillende rechtssubjecten, maar dat is op zich geen reden om aan te nemen dat dit onderscheid niet gerechtvaardigd of toelaatbaar zou zijn. De kern van wetgeven is nu juist om onderscheid te maken naar voor verschillende situaties geldende rechten en plichten. De rechter moet, ingevolge artikel 11 van de Wet algemene bepalingen, volgens de wet recht spreken: hij mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordelen. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      4.1
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het EP. Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op dat recht op eigendom uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader gemotiveerd. 
      
    
    
      4.2
      Het stelsel van fosfaatrechten vormt een inmenging op het recht op het ongestoord genot van eigendom. Het is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP en de wetgever heeft in redelijkheid een zwaar gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van deze doelstellingen. 
      
    
    
      4.3
      Tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu moet een redelijk evenwicht bestaan (‘fair balance’), er moet een redelijke, proportionele verhouding zijn tussen de gehanteerde maatregelen en het beoogde doel. Zowel met betrekking tot de keuze van die middelen als met betrekking tot hun geschiktheid om dat doel te bereiken heeft de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid. Van belang daarbij is dat de inmenging niet mag leiden tot een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’). Bij de beoordeling komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval, onder meer de omstandigheid dat getroffen bedrijven legaal zijn gestart of uitgebreid en investeringen hebben gedaan, op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee. De waarde van de fosfaatrechten op de markt maakt dat een tekort aan rechten niet eenvoudig kan worden aangevuld. Daarbij zullen beperkte knelgevalvoorzieningen en het ontbreken van een overgangstermijn sneller kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van een buitensporige last in het individuele geval. Dat laat onverlet dat voor melkveehouders duidelijk kon zijn dat ongeremde groei van de veestapel niet mogelijk zou zijn. Geruime tijd hing boven de markt dat na afschaffing van de melkquota zo nodig productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Met de daarmee samenhangende onzekerheden diende een redelijk handelend veehouder bij het doen van uitbreidingsinvesteringen rekening te houden. 
      
    
    
      4.4
      Appellante heeft geïnvesteerd in uitbreiding en had die uitbreiding op 2 juli 2015 ten dele gerealiseerd. Zij had op die datum 166 van de 286 koeplaatsen bezet. Dat het fosfaatrechtenstelsel de uitbreidingsplannen beïnvloedt, is niet voldoende om aan te nemen dat het stelsel op appellante een individuele en buitensporige last legt. Dat geldt evenzeer voor het (enkele) gegeven dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar geldelijke gevolgen heeft. 
      
    
    
      4.5
      De bewijslast dat zij door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt, rust op appellante. Naar het oordeel van het College heeft appellante dat bewijs niet geleverd. Zij beschikte op peildatum 2 juli 2015 niet over alle vereiste vergunningen voor de beoogde uitbreiding van de veestapel, het provinciebestuur van Noord-Brabant heeft, zoals appellante niet bestrijdt, de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 immers pas op 12 januari 2016 verleend. Appellante is dus bij haar investeringen vooruitgelopen op deze voor uitbreiding (ook) vereiste vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Wat appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. De uitbreiding is immers pas nadat het fosfaatrechtstelsel kenbaar was geworden per 2 juli 2015 mogelijk geworden en de aan die uitbreiding klevende onzekerheid heeft appellante bij haar investeringsbeslissing aanvaard. Die risico’s komen voor haar rekening. Deze beroepsgrond faalt reeds om die reden.
      
      
        5.		De conclusie is dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. 
      
      
    
    
      6.1
      In het bestreden besluit heeft verweerder het betoog over de individuele en buitensporige last verworpen met de enkele opmerking dat van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, niet is gebleken. Gelet hierop was en is het bestreden besluit naar het oordeel van het College niet deugdelijk gemotiveerd en dus in strijd met de artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld. Verweerder is immers in deze procedure in het verweerschrift en ter zitting alsnog nader op het betoog van appellante ingegaan en die motivering kan de uitkomst (wel) dragen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond wordt verklaard.
      
    
    
      6.2
      Gelet op het voorgaande ziet het College evenwel aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1) en € 56,66 aan reiskosten. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskostenbestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (Besluit), geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat deze kosten tot een bedrag van € 2.276,46 (18 x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen, exclusief de ingevolge artikel 15 van het Besluit verschuldigde omzetbelasting.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.383,12.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2020.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. M.G. Ligthart