ECLI:NL:RVS:2015:3847, Raad van State, 16-12-2015, 201500059/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2013 heeft het college [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een hoeve en een hooihuis (in totaal drie woningen) op het perceel [locatie 1] te Elst (hierna: het perceel).

201500059/1/A1.
    Datum uitspraak: 16 december 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Elst, gemeente Rhenen,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 november 2014 in zaak nr. 14/6 in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rhenen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 november 2013 heeft het college [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een hoeve en een hooihuis (in totaal drie woningen) op het perceel [locatie 1] te Elst (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 26 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [vergunninghouder] heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2015, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.G. van Keulen, en het college, vertegenwoordigd door drs. H.B.J. Bartelink en ing. B.M. Brandenburg-Stroo, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [vergunninghouder], bijgestaan door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het perceel bestaat overwegend uit grasland en vormt met het perceel [locatie 2] een driehoekig stuk grond aan de driesprong Paardenkop-Franseweg-Houweg (hierna: de driehoek). Op het perceel [locatie 2] was voorheen een autobedrijf gevestigd. Na de verplaatsing daarvan is de toenmalige bedrijfswoning op dit perceel herbestemd tot woning.
    
    In februari 2007 heeft Pouderoyen Compagnons in opdracht van de gemeente Rhenen een stedenbouwkundig advies uitgebracht over de stedenbouwkundige randvoorwaarden voor de invulling van het resterende deel van de driehoek, die voorzien in het behoud van voormelde bedrijfswoning, een vrijstaande woning met garage, drie-onder-een-kapwoningen en drie senioren- of starterswoningen. Nadat Pouderoyen Compagnons in een aanvullend stedenbouwkundig advies van september 2007 deze randvoorwaarden in die zin heeft gewijzigd, dat deze in de plaats van drie senioren- of starterswoningen voorzien in een hoeve, heeft het college bij besluit van 2 oktober 2007 de stedenbouwkundige randvoorwaarden als zodanig vastgesteld.
    
    Bij besluit van 26 januari 2009 heeft het college onder vrijstelling van het bestemmingsplan bouwvergunning verleend voor de bouw van onder meer een hoeve, bestaande uit één woning met een bijgebouw. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kern Elst 2012" (hierna: het bestemmingsplan) zijn deze gebouwen positief bestemd.
    
    Nu deze hoeve nooit is gerealiseerd, is als alternatief het onderhavige bouwplan ontwikkeld, dat voorziet in een hoeve, bestaande uit twee woningen, alsmede in een vrijstaande woning in de vorm van een hooimijt. Op 22 december 2010 is voor realisering van dit bouwplan een principeverzoek ingediend. Op 5 april 2011 heeft het college besloten om daaraan geen medewerking te verlenen. Volgens het college was het bouwplan niet in overeenstemming met de op 2 oktober 2007 vastgestelde stedenbouwkundige randvoorwaarden, nu realisering daarvan tot meer verdichting van de driehoek zou leiden. Op 4 januari 2011 is voor hetzelfde bouwplan opnieuw een principeverzoek ingediend. Op 7 februari 2012 heeft het college alsnog besloten de gevraagde medewerking te verlenen, omdat het bouwplan volgens hem in overeenstemming is met een aanvullend stedenbouwkundig advies van Pouderoyen Compagnons uit mei 2011. Hierna is voor het bouwplan een omgevingsvergunning aangevraagd en verleend.
    
    2. Vast staat dat het bouwplan is strijd is met het bestemmingsplan wegens de overschrijding van het bouwvlak. Teneinde het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    3. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen omgevingsvergunning mocht verlenen, nu een verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente Rhenen (hierna: de raad) als bedoeld in artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) ontbrak. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van de raad waarin categorieën gevallen zijn aangewezen waarin een dergelijke verklaring niet is vereist, niet in werking is getreden, nu de bekendmaking van dat besluit niet deugdelijk was, omdat daarin niet is vermeld waarvoor een verklaring van geen bedenkingen is afgegeven.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo wordt in bij de wet of algemene maatregelen van bestuur aangewezen categorieën gevallen een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft.
    
    Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft.
    
    Ingevolge het derde lid kan de gemeenteraad categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    
    3.2. In de publicatie in de Rhenense Betuwse Courant van 4 augustus 2010, onder het kopje "Bekendmaking Wabobeleid, verordeningen, mandaatbesluit en de verklaring van geen bedenkingen (VVGB)", is het volgende vermeld: "Door de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) per 1 oktober 2010 is aanpassing van beleid, verordeningen en het afgeven van een VVGB door de raad noodzakelijk. De Wabo introduceert de omgevingsvergunning die in de plaats komt van een reeks vergunningen, ontheffingen of toestemmingen voor het realiseren van een fysiek project. De raad heeft tevens een verklaring van geen bedenkingen afgegeven op grond van artikel 2.27 van de Wabo. De VVGB bespoedigt de besluitvorming over een Waboaanvraag voor de in die verklaring opgenomen gevallen."
    
    3.3. In het aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat voor het bouwplan een verklaring van geen bedenkingen ontbreekt. Het raadsbesluit, waarbij de lijst met aangewezen categorieën gevallen als bedoeld in artikel 6.5, derde lid van het Bor is vastgesteld en waar het bouwplan onder valt, is op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt en derhalve in werking getreden. Het standpunt van [appellant] en anderen dat uit die bekendmaking niet blijkt dat het raadsbesluit ziet op deze lijst wordt niet gevolgd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verwijzing naar artikel 2.27 van de Wabo en de zinsnede in de bekendmaking dat de verklaring van geen bedenkingen de besluitvorming van een Wabo-aanvraag bespoedigt voor de in de verklaring opgenomen gevallen, duidelijk maken dat het raadsbesluit ziet op de lijst met aangewezen categorieën gevallen als bedoeld in artikel 6.5, derde lid van het Bor. Anders dan [appellant] en anderen stellen, wordt dat niet pas duidelijk na raadpleging van de lijst.
    
    Het betoog faalt.
    
    3.4. Het betoog van [appellant] en anderen dat de rechtbank heeft miskend dat verlening van de omgevingsvergunning in strijd is met het vertrouwensbeginsel, nu een ambtenaar, werkzaam bij de gemeente, tegenover [appellant A] en [appellant B] voorafgaand aan de koop van hun woning aan [locatie 3] heeft verklaard dat op het perceel niet zou worden gebouwd, wordt niet gevolgd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 juli 2014 in zaak nr. 201311513/1/A1, is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] en anderen niet hebben gesteld dat een dergelijke toezegging door het college is gedaan en dat deze evenmin uit de ter beschikking staande stukken kan worden afgeleid. Voorts wordt overwogen dat de ter zitting door [appellant A] aangevoerde omstandigheid, dat eerst tot voormelde woningaankoop is besloten, nadat het college op 5 april 2011 negatief heeft beslist op het principeverzoek van [vergunninghouder] voor realisering van het bouwplan, leidt evenmin tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Nog daargelaten dat de brief van 5 april 2011 niet aan [appellant A] was gericht, kan het college niet de bevoegdheid worden ontzegd om deugdelijk gemotiveerd van zijn standpunt terug te komen en de gevraagde medewerking alsnog te verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het betoog van [appellant] en anderen, dat de rechtbank heeft miskend dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met de rechtszekerheid, nu de op 26 januari 2009 verleende bouwvergunning niet is ingetrokken, hetgeen onzekerheid meebrengt over de vraag welk bouwplan zal worden gerealiseerd, slaagt evenmin. Daarbij is van belang dat het college heeft vermeld dat de bouwvergunning van 26 januari 2009 zal worden ingetrokken op het moment dat de bestreden omgevingsvergunning in rechte vaststaat.
    
    5. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 27 november 2013 een goede ruimtelijke onderbouwing ontbeert. Daartoe voeren zij aan dat het stedenbouwkundig advies van Pouderoyen Compagnons van mei 2011 (hierna: het advies van mei 2011) gebreken vertoont, nu daarin positief wordt geadviseerd over het bouwplan, terwijl dat in strijd is met de door het college op 2 oktober 2007 vastgestelde stedenbouwkundige randvoorwaarden. Deze randvoorwaarden voorzien in de bouw van een hoeve, bestaande uit één woning met een bijgebouw, terwijl het bouwplan voorziet in de bouw van drie woningen, die bovendien niet voldoen aan de in de stedenbouwkundige randvoorwaarden opgenomen afmetingen, aldus [appellant] en anderen. Voorts heeft de rechtbank volgens hen miskend dat het bouwplan in strijd is met de Stedenbouwkundige Structuurvisie, die de raad van de gemeente Rhenen in 2008 heeft vastgesteld, nu het perceel buiten de daarin aangewezen verdichtingslocatie ligt en dat geen behoefte bestaat aan uitbreiding van het aantal woningen binnen de gemeente Rhenen.
    
    5.1. In de ruimtelijke onderbouwing die het college aan zijn besluit van 27 november 2013 ten grondslag heeft gelegd, is het advies van mei 2011 overgenomen. In dat advies wordt geconcludeerd dat het bouwplan aansluit bij de stedenbouwkundige randvoorwaarden van 2 oktober 2007. De uitstraling en karakterisering van de in het bouwplan voorziene hoeve voldoen aan de kenmerken van een traditionele woonboerderij, gelegen aan een agrarisch erf met bebouwing daar omheen als omschreven in de randvoorwaarden. Voorts doet de realisering van het bouwplan geen afbreuk aan het bepaalde in deze randvoorwaarden dat de driehoek een waardevolle en herkenbare open plek is binnen het dorp. Binnen de driehoek blijft voldoende openheid aanwezig en de open groene ruimte in de punt wordt niet aangetast. Eerder is sprake van een andere situering van de bouwmassa’s dan van verdichting, nu het bouwvolume van de hoeve niet is toegenomen en de opwaardering van het oorspronkelijke bijgebouw achter de hoeve naar een woning in de vorm een hooimijt tot een beperkte toename van het bouwvolume leidt, aldus het advies.
    
    5.2. Daargelaten in welke mate het bouwplan afwijkt van de stedenbouwkundige randvoorwaarden van 2 oktober 2007, het college heeft deze opgesteld als richtlijnen ter invulling van de driehoek en als zodanig in zijn besluitvorming betrokken. Het college mag zijn eigen afweging maken naar aanleiding van de aanvraag. In de ruimtelijke onderbouwing is met het overnemen van het advies van mei 2011 gemotiveerd uiteengezet dat het bouwplan stedenbouwkundig aanvaardbaar is en niet leidt tot onaanvaardbare verdichting van de open ruimte in de punt van de driehoek. In de stelling van [appellant] en anderen, dat de toename van de bebouwing niet beperkt is, nu het bouwplan voorziet in een toename van bouwvolume ten opzichte van het in 2009 vergunde bouwplan met 43%, wordt geen grond gevonden voor een ander oordeel. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de volumetoename, bezien in relatie tot de directe omgeving, acceptabel is, nu deze voornamelijk plaats vindt tussen de in het bouwplan voorziene bebouwing en dat in de punt van de driehoek een groene ruimte aanwezig blijft.
    
    Dat, als gesteld, als gevolg van de verleende omgevingsvergunning de mogelijkheid om vergunningvrij te bouwen is toegenomen en het perceel derhalve nog verder kan worden volgebouwd, maakt niet dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bij haar bestreden besluit niet is voorzien van een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de mogelijkheden om vergunningvrij te kunnen bouwen wegens de positionering van de drie woningen ten opzichte van openbaar toegankelijk gebied beperkt zullen blijven. Evenmin vormen de omstandigheden dat volgens [appellant] en anderen het perceel in de Stedenbouwkundige Structuurvisie niet is aangemerkt als verdichtingslocatie en dat in de ruimtelijke onderbouwing niet is ingegaan op de behoefte aan uitbreiding van het aantal woningen in de gemeente Rhenen aanleiding voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing niet deugdelijk is. De rechtbank heeft in dit verband terecht in aanmerking genomen dat in het bestemmingsplan het perceel de bestemming "Wonen" heeft en bebouwd mag worden. Voorts wordt in aanmerking genomen dat het college terecht heeft gesteld dat de in het bouwplan voorziene bebouwing voldoet aan de door de raad van de gemeente op 15 oktober 2013 vastgestelde Woonvisie, nu deze geen beperking kent op uitbreiding van het aantal nieuwbouwwoningen.
    
    Aan het ambtelijk advies van de afdeling Volkshuisvesting van 17 november 2011, waarin is vermeld dat geen behoefte aan meer woningen bestaat komt niet de betekenis toe die [appellant] en anderen daaraan gehecht wensen te zien. Dat geldt evenzeer voor de ambtelijke adviezen, waarin is geadviseerd aan het bouwplan geen planologische medewerking te verlenen. Het college is terzake beslissingsbevoegd en derhalve niet gebonden aan die adviezen. Evenmin kan het negatieve advies van 16 december 2011 van de commissie Welstand en Monumenten-Nederland (hierna: de welstandscommissie) [appellant] en anderen baten, reeds omdat dit advies zich ten onrechte niet richtte op de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt en de welstandscommissie op 18 april 2012 alsnog een positief advies heeft uitgebracht.
    
    De conclusie is derhalve dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat aan het besluit van 27 november 2013 geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant] en anderen betogen evenwel terecht dat het college geen kenbare belangenafweging heeft verricht, waarbij rekening is gehouden met hun belang dat hun woon- en leefklimaat niet wordt aangetast en dat de rechtbank door zelf een belangenafweging te maken, buiten haar bevoegdheid is getreden. Anders dan het college en [vergunninghouder] hebben gesteld, volgt uit de ruimtelijke onderbouwing noch uit de zienswijzenrapportage van 5 november 2013 dat deze belangenafweging heeft plaatsgevonden. Het besluit van 27 november 2013 is dan ook in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Het betoog slaagt.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 november 2013 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
    
    8. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, gelet op het navolgende.
    
    Het college heeft zich ter zitting gemotiveerd op het standpunt gesteld dat met de realisering van het bouwplan het woon- en leefklimaat van [appellant] en anderen niet dusdanig wordt aangetast dat aan hun belang doorslaggevend gewicht toekomt. Het heeft daarbij in aanmerking genomen dat de woningen van [appellant] en anderen op enkele tientallen meters afstand liggen van de in het bouwplan voorziene woningen en daarvan worden gescheiden door een weg. Voorts heeft het in aanmerking genomen dat voorheen in de driehoek een autobedrijf was gevestigd, het bestemmingsplan reeds een hoeve met een bijgebouw toestaat en met de realisering van het bouwplan de punt van de driehoek vrij blijft van bebouwing. Aldus heeft college alsnog blijk gegeven van een belangenafweging, waarbij het de belangen van [appellant] en anderen heeft betrokken. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
    
    9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 november 2014 in zaak nr. 14/6;
    
    III. verklaart het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rhenen van 27 november 2013, kenmerk Z-120635, gegrond;
    
    IV. vernietigt dat besluit;
    
    V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rhenen tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rhenen aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 411,00 (zegge: vierhonderdelf euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    
    w.g. Troostwijk w.g. Van Driel
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015
    
    414-757.