ECLI:NL:RBAMS:2023:684, Rechtbank Amsterdam, 06-02-2023, AMS 22/3135
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De boete die de gemeente Amsterdam oplegde aan een beleggingsmaatschappij omdat zij geen vergunning had voor het verhuren van een woning aan meerdere personen, was terecht.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 22/3135 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 februari 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam , eiser
    ( [gem.eiser] ),
    
    
      en
    
    
    
      
        het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
      (gemachtigde: mr C.L. Brinks).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het opleggen van een bestuurlijke boete wegens het (onregelmatig) omzetten van een zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten. 
    
    
    
      Met het bestreden besluit van 18 mei 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 24 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Verweerder heeft een melding woonfraude ontvangen over de woning aan de [adres] (de woning). Volgens de melding wordt de woning verhuurd aan meerdere personen zonder de aanwezigheid van de benodigde vergunning. Als gevolg hiervan is door verweerder besloten om een onderzoek in te stellen naar het feitelijk gebruik van deze woning. Er heeft een administratief- en buitendienstonderzoek plaatsgevonden. Uit de gegevens van het Kadaster is gebleken dat eiser sinds 28 december 2015 eigenaar is van de onderhavige woning. Volgens de Basis Registratie Personen (BRP) staat er ten tijde van het onderzoek niemand ingeschreven op de woning. In de Basisadministratie Adressen en Gebouwen (BAG) staat geregistreerd dat de woning uit één bouwlaag bestaat, vier kamers heeft en een oppervlakte heeft van 80 m². Voormelde woning heeft de bestemming `Wonen'. Op 12 mei 2021 omstreeks 08.30 uur hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam een bezoek gebracht aan de betreffende woning. Op 12 mei 2021 is verweerder gebleken dat sprake was van een onrechtmatige verhuursituatie.
    
    2. Aan eiser is op 10 juni 2021 het voornemen bekend gemaakt om in verband met de geconstateerde overtreding een boete op te leggen van € 12.570,- omdat de zelfstandige woonruimte is omgezet tot onzelfstandige woonruimtes van maximaal vier kamers. Eiser heeft vervolgens een zienswijze ingediend en verweerder heeft op 18 augustus 2021 de boete opgelegd met een beschikking. Eiser heeft bezwaar gemaakt en verweerder heeft het bezwaar van eiser met het bestreden besluit ongegrond verklaard.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of verweerder met juistheid een bestuurlijke boete van € 12.750,- heeft opgelegd aan eiser voor het (onregelmatig) omzetten van een zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten op het adres van de woning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    
    5. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van onzelfstandige woonruimten. De Huisvestingswet bepaalt dat een woonruimte wordt bewoond door één huishouden. Bij een zelfstandige woonruimte gaat het om een woonruimte die door één huishouden wordt bewoond, zoals een alleenstaande, een samenwonend stel of een gezin. De rechtbank baseert zijn oordeel op het rapport van het huisbezoek van 12 mei 2021 Daarin is te lezen dat er drie slaapkamers in de woning zijn, allen met een eigen slot. Tijdens het huisbezoek hebben de bewoners ook bevestigd dat er drie personen in de woning woonden zonder dat zij een huishouding vormden; ieder in een van de drie slaapkamers. De rechtbank vindt daarom dat de zelfstandige woonruimte is omgezet in meerdere onzelfstandige woonruimten. Hiervoor is een vergunning nodig waarover eiser niet beschikte. Voor bewoning voor drie of meer personen (niet zijnde een huishouden) geldt in Amsterdam een verplichte omzettingsvergunning. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat sprake is van een overtreding op grond artikel 21, aanhef en sub c, van de Huisvestingswet.
    
    
      
        Kan eiser worden aangemerkt als overtreder?
      
    
    
    6. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht (fysieke dader). Daarnaast kan degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt (functioneel dader). Van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de verhuurder aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand - in dit geval – voor verhuur aan drie aparte huishoudens werd gebruikt. Hierbij is van belang dat het op de weg van eiser lag, als eigenaar en verhuurder van de woningen, om concreet toezicht te houden op het gebruik van de woningen. Dat hij feitelijk niet was betrokken bij de verhuur maakt dan ook niet dat de overtreding hem niet kan worden toegerekend. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist of kon weten dat het pand aan drie aparte huishoudens werd verhuurd. Eiser heeft niet aan haar zorgplicht voldaan als eigenaar. Eiser kan daarom worden aangemerkt als overtreder. 
    
    
      
        Is er sprake van een evenredige/proportionele boete?
      
    
    
    7. Op grond van hetgeen de rechtbank hierboven heeft vastgesteld en overwogen luidt de conclusie dat verweerder terecht een boete heeft opgelegd wegens het overtreden van de Huisvestingswet. De boete is gebaseerd op het gefixeerde boetestelsel dat verweerder hanteert bij overtredingen als deze. 
    
    8. De oplegging van een bestuursrechtelijke boete is aan te merken als strafvervolging in de zijn van artikel 6 het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Indien sprake is van een dergelijke ‘criminal charge’ gelden de burger/bedrijven beschermede bepalingen die voortvloeien uit artikel 6 EVRM en de rechtspraak van het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM).
    
    9. Dit betekent dat ook bij een bestuurlijke boete de rechter gehouden is alle voor het geschil relevante kwesties betreffende de feiten en het recht te onderzoeken en daaraan gevolgen te verbinden. Door het EHRM zijn in bestuurlijke uitspraken gedaan die weliswaar zien op enige nuanceringen in concrete gevallen (waaronder belastingverhogingen en gespecialiseerde feitenvaststelling) maar waaruit wel volgt dat bij bestuurlijke boetes het uitgangspunt  is en blijft dat de rechter bij een beroep tegen een opgelegde boete vol toetst. Dat geldt ook bij een systeem van een wettelijk gefixeerd boetesysteem. Uiteindelijk moet een rechter kunnen voorkomen dat een betrokkene met een onevenredige sanctie wordt geconfronteerd. De rechter dient een indringende of ‘volle’ toetsing te verrichten van de evenredigheid tussen de hoogte van de punitieve sanctie aan de ene kant, en de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid aan de andere kant. 
    
    10. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent middels titel 5.4 weliswaar eigen bepalingen ten aanzien de bestuurlijke boete, maar dat betekent niet dat andere (aanvullende) strafvorderlijke waarborgen die voortvloeien uit de EVRM-waarborgen volgend uit Straatsburgse jurisprudentie niet van toepassing zijn. Dat geldt met name ten aanzien van de volle rechterlijke toets. 
    
    11. In de onderhavige zaak ziet de rechtbank alles afwegende aanleiding om de opgelegde boete enigszins te matigen tot een bedrag van € 9.000,- (€ 3.000,- per slaapkamer). De rechtbank ziet de door verweerder opgelegde boete als de maximaal op te leggen boete. Met name uit hetgeen is aangevoerd en besproken tijdens de terechtzitting is bij de rechtbank de overtuiging ontstaan dat er van de zijde van eiser geen kwade opzet is geweest en dat eiser ook maatregelen heeft genomen om herhaling van de overtreding zoveel als mogelijk is te voorkomen. Eiser heeft daarnaast ook volledig meegewerkt aan het onderzoek en onweersproken is gebleken dat eiser met verweerder heeft samenwerkt ten behoeve van andere woningbouwprojecten. Al deze bijzondere omstandigheden hebben een matigende werking op de mate van verwijtbaarheid. De rechtbank acht het niet redelijk dat eiser onder die omstandigheden een even hoge boete zou moeten betalen als een overtreder waarbij wel sprake is van kwade opzet en/of het ontbreken van schuldbewustheid. Voor een dergelijke overtreder geldt immers dat de gefixeerde maximale boete in de regel wel als evenredig en proportioneel zal worden beschouwd. 
    
    
      Conclusie
    
    
    12. Gezien hetgeen overwogen in deze uitspraak verklaart de rechtbank het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit tot oplegging van de boete voor zover deze boete is bepaald op € 12.570,-.
    
    13. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en stelt de boete vast op € 9.000,-  en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van dit besluit.
    
    14. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit tot oplegging van de boete voor zover deze boete is vastgesteld op € 12.570,-;
    - herroept het primaire besluit voor zover de boete daarin is vastgesteld op € 12.570,-;
    - stelt de boete vast op € 9.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiser moet vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van de Water, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.B. Bosma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288 en van 4 september 2019, ECLI:RVS:2019:3040.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 23 september 2022, 
    ECLI:NL:RBAMS:2022:6190.
  
  
     Zie hierover o.a.: Adequate rechtsbescherming bij grondrechtenbeperkend overheidsoptreden, T. Barkhuysen e.a. Hoofdstuk 2.2. Kluwer 2014.
  
  
     EHRM 17 december 1996, Terra Woningen BV t. Nederland, NJCM-Bulletin 1997, p. 617 e.v. m.nt. Viering.
  
  
     EHRM 7 juni 2012, AB 2012/334 (Segame).