ECLI:NL:RVS:2022:1480, Raad van State, 25-05-2022, 202103813/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn Parc de Parelhoeve B.V. onder oplegging van een dwangsom van € 150.000,00 ineens, gelast om het plaatsen van chalets op het perceel Zwolseweg 540 te Wenum-Wiessel, onmiddellijk stop te zetten. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Wenum Wiesel en buitengebied" en rusten de enkelbestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie middelhoog" en de gebiedsaanduidingen "cultuurhistorisch gebied" en "reconstructiewetzone - verwevingsgebied". Parc de Parelhoeve B.V. is eigenaar van het perceel. Parc de Parelhoeve B.V. heeft onder andere als doel "het (doen) exploiteren van een recreatiebedrijf, alsmede het uitoefenen van beheer- en bemiddelingsactiviteiten op het gebied van een recreatiebedrijf". Hiertoe wil Parc de Parelhoeve B.V. chalets op het perceel plaatsen.

202103813/1/R4.
    Datum uitspraak: 25 mei 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Parc de Parelhoeve B.V., gevestigd te Apeldoorn,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 10 juni 2021 in zaak nr. 21/1874 en 21/1873 in het geding tussen:
    Parc de Parelhoeve B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 september 2020 heeft het college Parc de Parelhoeve B.V. onder oplegging van een dwangsom van € 150.000,00 ineens, gelast om het plaatsen van chalets op het perceel Zwolseweg 540 te Wenum-Wiessel (hierna: het perceel), onmiddellijk stop te zetten.
    Bij besluit van 29 maart 2021 heeft het college het door Parc de Parelhoeve B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en ook gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), inhoudende het uitvoeren van een project dat bestaat uit het plaatsen van vier chalets zonder een daartoe benodigde omgevingsvergunning op het perceel, stop te (laten) zetten en stopgezet te (laten) houden.
    Bij uitspraak van 10 juni 2021 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door Parc de Parelhoeve B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 29 maart 2021 voor wat betreft de hoogte van de dwangsom vernietigd, de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 120.000,00 ineens en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Parc de Parelhoeve B.V. hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2022, waar Parc de Parelhoeve B.V., vertegenwoordigd door mr. M. Gideonse, advocaat te Apeldoorn en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.E. de Jong-ten Voorde en R. Klop, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Wenum Wiesel en buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) en rusten de enkelbestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie middelhoog" en de gebiedsaanduidingen "cultuurhistorisch gebied" en "reconstructiewetzone - verwevingsgebied".
    Parc de Parelhoeve B.V. is eigenaar van het perceel.
    Parc de Parelhoeve B.V. heeft onder andere als doel "het (doen) exploiteren van een recreatiebedrijf, alsmede het uitoefenen van beheer- en bemiddelingsactiviteiten op het gebied van een recreatiebedrijf". Hiertoe wil Parc de Parelhoeve B.V. chalets op het perceel plaatsen.
    Op 18 september 2020 heeft een toezichthouder geconstateerd dat er op het perceel vijf bouwputten aanwezig waren om verplaatsbare chalets in te plaatsen. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd aan Parc de Parelhoeve B.V. vanwege (de voorbereiding van) de plaatsing van vier chalets op het perceel, omdat dit volgens het college in strijd is met artikel 11.2 van de planregels. Op grond van de verbeelding in samenhang met de tabel genoemd in artikel 11.2 van de planregels, mogen er maximaal 100 kampeermiddelen op het perceel worden geplaatst, waaronder maximaal drie stacaravans, aldus het college. Volgens het college kunnen chalets worden aangemerkt als stacaravans als gedefinieerd in artikel 1.66 van de planregels. Gelet hierop mocht volgens het college slechts één chalet op het perceel worden bijgeplaatst. Er waren namelijk al twee geplaatste chalets op het perceel aanwezig. Het college heeft daarom handhavend opgetreden. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om het besluit van 24 september 2020 te nemen.
    Parc de Parelhoeve B.V. kan zich met de uitspraak van de rechtbank niet verenigen, omdat zij zich op het standpunt stelt dat zij niet heeft gehandeld in strijd met het bestemmingsplan en er dus geen sprake is van een overtreding. Volgens haar is de bovenste rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels namelijk op het perceel van toepassing, op grond waarvan er 13 verplaatsbare chalets op het perceel mogen worden geplaatst. Volgens het college is de bovenste rij in dit geval niet van toepassing, omdat deze rij alleen geldt voor gronden met de aanduiding "verblijfsrecreatie", welke aanduiding niet is toegekend aan het perceel.
    Voor zover de bovenste rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels niet zou gelden voor haar perceel, is Parc de Parelhoeve B.V. van mening dat er ook geen sprake is van een overtreding gelet op de bedoeling van de planwetgever in samenhang met onjuistheden in de vijfde kolom van de tweede rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels.
    Relevante planregels
    2.       De relevante planregels zijn opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Motivering
    3.       Parc de Parelhoeve B.V. betoogt dat het besluit van 29 maart 2021 berust op een onjuiste motivering, omdat in het besluit wordt gesproken over een ‘verplaatsbaar chalet’, terwijl dit begrip niet is gedefinieerd in de planregels.
    3.1.    De Afdeling overweegt dat de stelling van Parc de Parelhoeve B.V. dat het college de term ‘verplaatsbaar chalet’ heeft gebruikt in het besluit van 29 maart 2021 berust op een onjuiste vooronderstelling, omdat de term ‘verplaatsbaar chalet’ door het college alleen wordt genoemd in een brief van 4 november 2020, inhoudende een reactie op het verzoek om een voorlopige voorziening van Parc de Parelhoeve B.V. in de bezwaarfase.
    Het betoog slaagt niet.
    De eerste kolom van de bovenste rij van de tabel
    4.       Parc de Parelhoeve B.V. betoogt dat de bovenste rij van de tabel, in tegenstelling tot wat de rechtbank heeft overwogen, ook van toepassing is op haar perceel, waardoor er geen sprake is van een overtreding. Volgens haar heeft de rechtbank een onjuiste uitleg gegeven aan de eerste kolom van de bovenste rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels, welke uitleg onjuist is en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens Parc de Parelhoeve B.V. had de rechtbank gelet op het feit dat de eerste kolom van de bovenste rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels onduidelijk is, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling en met inachtneming van ontwikkelingen in wet- en regelgeving, tot het oordeel moeten komen dat die bovenste rij geldt voor haar perceel.
    Parc de Parelhoeve B.V. stelt dat het niet logisch is dat de bovenste rij van de tabel exclusief zou gelden voor het perceel Kanaweg 21A te Wenum-Wiesel (voor welk perceel de aanduiding "verblijfsrecreatie" geldt), omdat het bestemmingsvlak met deze aanduiding slechts 0,44 hectare groot is. De in de eerste kolom van de bovenste rij opgesomde bouwmogelijkheden passen volgens Parc de Parelhoeve B.V. niet bij de grootte van dit bestemmingsvlak. Daarnaast vindt Parc de Parelhoeve B.V. dat de rechtbank ten onrechte een verwijzing naar een zienswijze heeft gebruikt als onderbouwing voor het oordeel dat de eerste kolom van de bovenste rij van de betreffende tabel voldoende duidelijk is, omdat die zienswijze volgens Parc de Parelhoeve B.V. geen verklaring biedt voor de invulling van de aanduiding "verblijfsrecreatie". Ter zitting heeft Parc de Parelhoeve B.V. zich daarnaast op het standpunt gesteld dat gelet op de brochure van de verkopende makelaar, waarin in zijn algemeenheid wordt ingegaan op de bouwmogelijkheden op het perceel, Parc de Parelhoeve B.V. ervan uit mocht gaan dat er op het perceel 13 verplaatsbare chalets mochten worden gebouwd.
    4.1.    Op grond van artikel 11.2 van de planregels gelden voor de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" naast de algemene bouwregels van artikel 25 van de planregels en de regels voor gebiedsaanduidingen van hoofdstuk drie van de planregels, ook de specifieke regels genoemd in de tabel in artikel 11.2 van de planregels. De Afdeling stelt vast dat in de tabel in artikel 11.2 van de planregels, in de eerste kolom van de bovenste rij staat dat ter plaatse van de aanduiding "verblijfsrecreatie" uitsluitend de daar genoemde bouwwerken zijn toegestaan. Het gaat blijkens die kolom onder andere om 13 verplaatsbare chalets. Onder de bovenste rij in de tabel zijn andere rijen opgenomen, waarin voorwaarden staan genoemd voor de realisatie van enkele soorten bouwwerken, waaronder recreatieverblijven. De Afdeling stelt vast dat de aanduiding "verblijfsrecreatie" niet is toegekend aan het perceel.
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de eerste kolom van de bovenste rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels voldoende duidelijk is. De Afdeling kan de rechtbank volgen in haar oordeel dat uit de eerste kolom van de bovenste rij van de tabel volgt dat de daarin genoemde bouwwerken uitsluitend zijn toegestaan voor percelen met de aanduiding "verblijfsrecreatie". De tekst van de tabel biedt geen steun voor het standpunt dat wat genoemd is in de eerste kolom van de bovenste rij van de tabel, ook geldt voor gronden waarop de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" rust, en dus niet de (enkel)aanduiding "verblijfsrecreatie". Hierbij neemt de Afdeling verder in aanmerking dat een horizontale streep in de tabel ervoor zorgt dat de bovenste rij van de tabel, welke rij ziet op gronden met de aanduiding "verblijfsrecreatie", wordt gescheiden van de overige informatie in de tabel. Deze scheiding blijkt ook uit de systematiek van de tabel. Dat de termen "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en de aanduiding "verblijfsrecreatie" gedeeltelijk gebruik maken van dezelfde woorden en dat de planwetgever ook had kunnen kiezen voor andere aanduidingen, maakt naar het oordeel van de Afdeling nog niet dat de eerste kolom van de bovenste rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels niet voldoende duidelijk is. De informatie uit de brochure van een verkopende makelaar maakt dit niet anders, omdat bij de uitleg van een planregel geen betekenis toekomt aan wat een derde stelt in een door hemzelf opgesteld stuk.       
    De stelling van Parc de Parelhoeve B.V. dat de in de eerste kolom van de bovenste rij van de tabel opgesomde bouwmogelijkheden niet passen bij dit perceel, maakt dit ook niet anders, omdat de vraag of de opgesomde bouwmogelijkheden gelet op een goede ruimtelijke ordening passen bij het perceel Kanaweg 21A, niet ter beoordeling voorligt.
    De Afdeling merkt verder op dat in tegenstelling tot wat Parc de Parelhoeve B.V. heeft gesteld, de rechtbank de verwijzing naar de zienswijzenota en de zienswijze heeft gebruikt als onderbouwing voor het oordeel dat de tekst van de eerste kolom van de bovenste rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels aansluit bij de bedoeling van de planwetgever, en niet als onderbouwing voor het oordeel dat de tekst van de tabel voldoende duidelijk is.
    Gelet op wat hiervoor is overwogen is, is de Afdeling van oordeel dat de bovenste rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels niet van toepassing is op het perceel. Hieruit kan niet worden geconcludeerd dat er geen sprake is van een overtreding.
    Het betoog slaagt niet.
    De vijfde kolom van de tweede rij van de tabel  
    5.       Voor zover de bovenste rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels niet van toepassing zou zijn op het perceel, betoogt Parc de Parelhoeve B.V. dat er ook geen sprake is van een overtreding omdat de planwetgever meerdere stacaravans als zijnde kampeermiddelen niet heeft willen uitsluiten op het perceel. Voor zover de vijfde kolom van de tweede rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels iets anders zou beweren, bevat deze kolom volgens Parc de Parelhoeve B.V. onjuistheden en is deze kolom innerlijk tegenstrijdig en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    Hiertoe stelt zij dat op de verbeelding slechts wordt vermeld "Maatvoering aantal 100" en op de verbeelding niets wordt gezegd over een aantal van drie stacaravans, zoals vermeld in de vijfde kolom van de tweede rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels.
    Ook stelt Parc de Parelhoeve B.V. dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de vijfde kolom van de tweede rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels niet innerlijk tegenstrijdig is en niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat uit de formulering van de vijfde kolom van de tweede rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels volgt dat een stacaravan een kampeermiddel is, terwijl ingevolge artikel 1.44 van de planregels, een stacaravan geen kampeermiddel kan zijn.
    5.1.    De stelling van Parc de Parelhoeve B.V. dat de planwetgever meerdere stacaravans als zijnde kampeermiddelen niet heeft willen uitsluiten op het perceel, omdat op de verbeelding slechts wordt vermeld "Maatvoering aantal 100" treft geen doel, omdat de tekst van de vijfde kolom van de tweede rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels verwijst naar de maatvoering op de verbeelding en in de tekst van deze kolom expliciet staat vermeld dat er ten hoogste drie stacaravans mogen staan op gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie".
    Wat betreft het betoog van Parc de Parelhoeve B.V. dat de vijfde kolom van de tweede rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels innerlijk tegenstrijdig is en derhalve in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, overweegt de Afdeling het volgende. De rechtbank heeft terecht overwogen dat blijkens de aanduiding "Maatvoering aantal 100" bij de verbeelding in samenhang met de vijfde kolom van de tweede rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels, 100 kampeermiddelen zijn toegestaan op gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie", waarvan ten hoogste drie stacaravans. Als gevolg van artikel 1.44 van de planregels is een stacaravan echter geen kampeermiddel. In zoverre is er sprake van een tegenstrijdigheid in de planregels. De Afdeling is van oordeel dat op grond van artikel 1.66, een chalet kan worden aangemerkt als een stacaravan zoals gedefinieerd in dat artikel. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat een chalet voldoet aan de vereisten die blijkens artikel 1.66 van de planregels aan de kwalificatie als stacaravan worden gesteld en dat Parc de Parelhoeve B.V. geen feiten of omstandigheden heeft aangevoerd waaruit blijkt dat een chalet zoals in het onderhavige geval niet aan die vereisten zou voldoen. De Afdeling is gelet hierop van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat ondanks bovengenoemde tegenstrijdigheid, de vijfde kolom van de tweede rij van de tabel in artikel 11.2 van de planregels voldoende duidelijk is. De Afdeling acht verder van belang dat het woord ‘waarvan’ zoals opgenomen in voorgenoemde kolom, verwijst naar de 100 kampeermiddelen en dat in deze kolom ook letterlijk staat dat ten hoogste drie stacaravans zijn toegestaan. In het licht van deze duidelijke vermelding is de eerdergenoemde tegenstrijdigheid niet relevant voor de vraag hoeveel stacaravans (ofwel chalets) zijn toegestaan op het perceel.     
    Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de vijfde kolom van de tweede rij in artikel 11.2 van de planregels voldoende duidelijk is en derhalve niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
    De Afdeling is met inachtneming van overweging 4.2 van oordeel dat dit betekent dat maximaal drie stacaravans, in dit geval chalets, op het perceel mogen worden geplaatst. Niet in geschil is dat er ten tijde van het besluit van 24 september 2020 al twee geplaatste chalets op het perceel aanwezig waren. Er mocht derhalve nog maar één chalet op het perceel worden geplaatst. Er is dus sprake van een overtreding, inhoudende (de voorbereiding van) de plaatsing van vier chalets, op grond waarvan het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    6.       Parc de Parelhoeve B.V. betoogt dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Hiertoe stelt Parc de Parelhoeve B.V. dat zij als jonge onderneming wordt geblokkeerd in haar exploitatiemogelijkheden en dat zij geconfronteerd wordt met hoge opslagkosten.
    Daarnaast is er volgens Parc de Parelhoeve B.V. sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hiertoe stelt zij dat het college in het onderhavige geval handhavend optreedt en er sprake is van een bouwstop, terwijl het college op het perceel Kanaweg 21A na te zijn gestart met handhaving, de eigenaar van dat perceel de mogelijkheid heeft gegeven om door te gaan met zijn bedrijfswerkzaamheden voor recreatief nachtverblijf in de op dat perceel staande bebouwing, in afwachting van legalisatie.
    6.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, zodat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    6.2.    De Afdeling overweegt dat de bedrijfsvoering van Parc de Parelhoeve B.V. door het handhavend optreden van het college enigszins zal worden beperkt, maar dat van onevenredige gevolgen voor Parc de Parelhoeve B.V. niet is gebleken. In dit kader acht de Afdeling van belang dat het perceel ook op andere manieren kan worden gebruikt voor recreatie en dat Parc de Parelhoeve B.V. de verwijderde chalets zou kunnen verkopen.
    De Afdeling overweegt dat er op het perceel Kanaweg 21A sprake is van handhaving die ziet op al bestaande bebouwing en dat in het onderhavige geval het college handhavend heeft opgetreden vanwege de aanwezigheid van vijf bouwputten om chalets in te plaatsen. Alleen al hierom is er geen sprake van gelijke gevallen. Omdat er geen sprake is van gelijke gevallen, kan het betoog voor zover dat ziet op het ontbreken van gelijke behandeling in de bejegening door het college, daarom niet slagen.
    Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat zich hier geen bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2022
    418-963
     
    Bijlage
     
    Bestemmingsplan "Wenum Wiesel en buitengebied"
    Artikel 1.44 van de planregels geeft als definitie voor "kampeermiddel": "Een tent, tentwagen, kampeerauto of caravan dan wel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voorzover geen recreatiewoning, trekkershut of stacaravan zijnde; een en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor verblijfsrecreatie."
    Artikel 1.66 van de planregels geeft als definitie voor "stacaravan": "Onderkomens, onder welke benaming ook aangeduid, die uitsluitend of in hoofdzaak dienen of kunnen dienen tot het dag- en/of nachtverblijf van een of meer personen, die gedurende het hele jaar gebruikt worden voor recreatieve doeleinden door wisselende personen, en die door de aanwezigheid van een chassis, assenstelsel en wielen wel over een korte afstand kunnen worden verreden, doch niet bestemd en/of geschikt zijn om regelmatig en op normale wijze op de verkeerswegen als een aanhangsel van een personenauto te worden voortbewogen. Ook indien deze onderkomens wegens daaraan of daarbij aangebrachte wijzigingen of voorzieningen niet of niet meer geschikt zijn om te worden verreden, worden zij aangemerkt als stacaravan."
    Artikel 11.2 van de planregels luidt: "Naast de algemene bouwregels van artikel 25 en de regels voor gebiedsaanduidingen van hoofdstuk 3 gelden de specifieke regels van het navolgende bebouwingsschema, waarbij geldt dat de in het schema voorkomende verwijzingen verwijzen naar de in lid 11.4 genoemde afwijkingen.
    Voor het bouwen van gebouwen en overige bouwwerken geen gebouw zijnde gelden, ter plaatse van de aanduiding 'beschermd dorpsgezicht', de in artikel 28 opgenomen bouwbepalingen."