ECLI:NL:RVS:2013:2464, Raad van State, 18-12-2013, 201301856/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 april 2011 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning in werking hebben van een inrichting en het in strijd met het bestemmingsplan opslaan van een partij carbon black op het perceel [locatie] te Deurne.

201301856/1/A4.
    Datum uitspraak: 18 december 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Deurne,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 januari 2013 in zaak nr. 11/3390 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te [plaats]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 april 2011 heeft het college aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning in werking hebben van een inrichting en het in strijd met het bestemmingsplan opslaan van een partij carbon black op het perceel [locatie] te Deurne.
    
    Bij besluit van 6 september 2011 heeft het college het door [wederpartij]. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 januari 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij]. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 21 april 2011 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij]. heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en [wederpartij]. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 4 oktober 2013 gevoegd behandeld met zaak nr. 201301658/1/A4, waar het college, vertegenwoordigd door mr. Y. Schönfeld en mr. V.M.J.A. Corstjens, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij]., vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. W.J.W. van Eijk, advocaat te ’s-Hertogenbosch, zijn verschenen. Na zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij besluit van 21 april 2011 heeft het college aan [wederpartij]. (hierna: [wederpartij]) een last onder dwangsom opgelegd wegens het in werking hebben van een inrichting voor het opslaan van een partij carbon black zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is verleend. De last is voorts opgelegd voor het zonder omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in strijd met het bestemmingsplan "Industrieterrein Helmondsingel" (hierna: het bestemmingsplan) opslaan van afvalstoffen. De last houdt in dat [wederpartij] de partij carbon black voor 15 mei 2011 van het perceel dient te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 3, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het in werking hebben van een inrichting.
    
    Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) worden als categorieën vergunningplichtige inrichtingen aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
    
    In categorie 28.1, onder a, sub 2, van onderdeel C van bijlage I van het Bor zijn inrichtingen aangewezen voor het opslaan van bedrijfsafvalstoffen, die ten aanzien daarvan een capaciteit hebben van 5 m³ of meer.
    
    In categorie 28.10 zijn, kort weergegeven, als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit aangewezen de inrichtingen voor nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen, tenzij de in die categorie genoemde uitzonderingen van toepassing zijn.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef, van de Wabo wordt onder afvalstoffen verstaan afvalstoffen als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer.
    
    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder afvalstoffen: alle stoffen, preparaten of voorwerpen waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
    Ingevolge het zesde lid, worden afvalstoffen, indien zij een behandeling voor nuttige toepassing hebben ondergaan, voldoen aan de ingevolge artikel 6, eerste en tweede lid, van de kaderrichtlijn afvalstoffen vastgestelde criteria en tevens behoren tot het soort afvalstoffen waarop die criteria van toepassing zijn, niet langer als afvalstoffen aangemerkt. Onze Minister kan inzake een afvalstof die een behandeling voor nuttige toepassing heeft ondergaan, besluiten dat deze niet langer als afvalstof wordt aangemerkt, voor zover voor deze afvalstof geen criteria van toepassing zijn als bedoeld in de eerste volzin en ook overigens wordt voldaan aan artikel 6, vierde lid, eerste volzin, van de kaderrichtlijn afvalstoffen. Bij ministeriële regeling wordt aangegeven welke stoffen, preparaten of voorwerpen in ieder geval, onverminderd het bepaalde in de eerste en tweede volzin, worden aangemerkt als afvalstoffen, indien de houder zich daarvan ontdoet, voornemens is zich daarvan te ontdoen of zich daarvan moet ontdoen. Als afvalstoffen worden in elk geval niet aangemerkt stoffen, preparaten of voorwerpen die bijproducten zijn in de zin van artikel 5 van de kaderrichtlijn afvalstoffen, indien deze bijproducten voldoen aan de in dat artikel gestelde voorwaarden en aan de in een krachtens dat artikel vastgestelde uitvoeringsmaatregel daartoe aangegeven criteria.
    
    3. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een omgevingsvergunning is vereist voor de opslag van de aangetroffen partij carbon black, omdat dit afvalstoffen zijn. Daartoe voert het aan dat de aangetroffen carbon black geen beoogd product is. Uit de aard en herkomst van de partij en de wijze waarop deze is aangetroffen, blijkt dat het een afvalstof is, aldus het college. Voorts voert het college aan dat hergebruik van de partij carbon black niet zeker was en dat mogelijke hergebruik in ieder geval niet als voorzetting van het productieproces kan worden beschouwd.
    
    Het college wijst voorts op de omstandigheid dat ten tijde van de aangevallen uitspraak de rechtbank ‘s-Hertogenbosch de directeur van [wederpartij] heeft veroordeeld voor het plegen of medeplegen van het hebben van een inrichting voor de opslag van de afvalstof carbon black zonder een daartoe vereiste vergunning.
    
    3.1. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) heeft in het arrest van 15 juni 2000, C-418/97 en C 419/97, Arco Chemie Nederland e.a. (www.curia.europa.eu) overwogen dat het begrip afvalstof niet restrictief kan worden uitgelegd en dat de vraag of sprake is van een afvalstof moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van de Kaderrichtlijn, terwijl ervoor moet worden gewaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan. Daarbij heeft het Hof beklemtoond dat voor de beoordeling of een stof moet worden aangemerkt als afvalstof de wetenschap dat een stof een productieresidu is, dat wil zeggen een product dat niet als zodanig voor later gebruik was beoogd, een belangrijke aanwijzing is.
    
    Het Hof heeft in zijn arrest van 18 april 2002, C-9/00, Palin Granit (www.curia.europa.eu) overwogen dat naast de hoedanigheid van productieresidu van een stof de mate waarin het waarschijnlijk is dat deze stof zonder voorafgaande bewerking wordt hergebruikt, een tweede criterium vormt dat relevant is om te beoordelen of het om een afvalstof in de zin van de Kaderrichtlijn gaat. Uit dit arrest volgt evenwel dat, indien sprake is van stoffen die zijn verkregen bij een productieproces zonder dat dat proces in de eerste plaats op de winning daarvan is gericht, toepassing van dit criterium slechts dan tot de conclusie kan leiden dat geen sprake is van een afvalstof indien vaststaat dat het hergebruik van deze stoffen zeker is zonder voorafgaande bewerking en als voortzetting van het productieproces.
    
    3.2. Carbon black is een stof die wordt gemaakt van koolteerdestillaat uit de cokesfabricage en van specifieke fracties uit olieraffinageprocessen. Carbon black kan in het algemeen als een grondstof worden gebruikt bij de productie van onder meer industrieel rubber, kunststoffen en bijvoorbeeld autobanden.
    
    3.3. Vast staat dat op 16 augustus 2010 SRE Milieudienst in twee loodsen op het perceel van [wederpartij] ongeveer 233 ton carbon black heeft aangetroffen die afkomstig is van de fabriek van Cabot B.V. te Rozenburg. Deze partij carbon black werd daarvoor gedurende een aantal jaren opgeslagen in een loods op het perceel Volstraat 11b te Deurne, die door [wederpartij] werd verhuurd aan een derde.
    
    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, moet de aangetroffen partij carbon black worden aangemerkt als een afvalstof. Daartoe wordt als volgt overwogen. De aangetroffen partij carbon black was deels opgeslagen in zakken op pallets omwikkeld met folie, deels in bulkverpakkingen. In de bulkverpakkingen zat carbon black in beschadigde verpakkingen. Vast staat dat op een aantal verpakkingen van de carbon black de opschriften ‘O.Q.’, dat staat voor "off quality", en ‘DUMP’ stonden. [wederpartij] heeft niet gesteld dat de carbon black in deze verpakkingen zich in kwaliteit onderscheidt van de carbon black in andere verpakkingen. Concrete informatie over de kwaliteit van de aangetroffen partij ontbreekt in de stukken. Gelet op het voorgaande moet worden aangenomen dat de aangetroffen partij carbon black een door Cabot B.V. afgekeurd product was dat niet meer voor het beoogde gebruik geschikt was. De stelling van [wederpartij] dat de stoffen in de inrichting in opdracht van Cabot B.V. uitsluitend van een andere verpakking worden voorzien, is dan ook niet aannemelijk. Daarbij komt dat de directeur van Cabot B.V. tijdens een politieverhoor op 2 augustus 2010 heeft verklaard dat na 2004 geen carbon black is geleverd aan de huurder van het pand aan de Voltstraat 11b en dat [wederpartij] geen zakelijke relatie van het bedrijf is. De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel, zoals [wederpartij] betoogt, dat de partij carbon black een bijproduct is als bedoeld in artikel 1.1, zesde lid, van de Wet milieubeheer, reeds nu het niet is vrijgekomen bij de productie van een andere stof.
    
    [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van de carbon black als productieresidu zeker is zonder voorafgaande bewerking en als voortzetting van het productieproces. Aan de stelling van [wederpartij] dat de partij een economische waarde vertegenwoordigt, komt niet de door haar gewenste betekenis toe, reeds omdat uit de door haar overgelegde inkoopbevestigingen en facturen niet blijkt dat deze zien op de aangetroffen partij carbon black.
    
    Gelet op het vorenoverwogene heeft het college, gezien de omstandigheden van dit geval, de aangetroffen partij carbon black terecht aangemerkt als een afvalstof. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het college was derhalve bevoegd om bestuurlijke handhavingsmaatregelen te treffen tegen [wederpartij] wegens het zonder een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, sub 3, van de Wabo in werking hebben van een inrichting voor het opslaan van afvalstoffen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    4. Nu de partij carbon black afvalstoffen betreft, heeft het college zich in het bij de rechtbank bestreden besluit terecht op het standpunt gesteld dat het gebruik van het perceel voor de opslag van afvalstoffen in strijd is met het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de voorschriften is dit gebruik niet toegestaan. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 6 september 2011 alsnog ongegrond verklaren.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 januari 2013 in zaak nr. 11/3390;
    
    III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank Oost-Brabant ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Van Heusden
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2013
    
    163-784.