ECLI:NL:CBB:2021:1067, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 14-12-2021, 20/954
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2021-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 7:11, eerste lid, Awb. Bezwaar onvoldoende ruim naar strekking opgevat. Bezwaar daardoor ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Bezwaar inhoudelijk gericht tegen zowel beschikking als onderliggende beleidsregel. College voorziet zelf in de zaak. Beleidsregel niet in strijd met wet of beginselen behoorlijk bestuur. Daardoor ook beschikking niet onrechtmatig. Bezwaar alsnog ongegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 20/954 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 14 december 2021 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant, 
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
    (gemachtigde: mr. A. Zelle).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 1 mei 2020 heeft verweerster de Beleidsregel continuïteitsbijdrage en meerkosten in verband met de uitbraak van het SARS-CoV-2 virus - BR/REG-20157 (beleidsregel) en de Prestatiebeschrijvingbeschikking continuïteitsbijdrage en meerkosten in verband met de uitbraak van het SARS-CoV-2 virus - TB/REG-20656-01 (prestatiebeschrijvingbeschikking) gepubliceerd in de Staatscourant.
    
    
    
      Bij besluit van 16 september 2020 (bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 november 2021. Appellant is, zonder bericht, niet verschenen. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      1.1
      Verweerster is op basis van de Wet Marktordening Gezondheidszorg (Wmg) belast met tarief- en prestatieregulering op het terrein van de gezondheidszorg. Op grond van artikel 50, derde lid, van de Wmg kan verweerster aan de vaststelling van een tarief of een prestatiebeschrijving voorschriften of beperkingen verbinden.
      
    
    
      1.2
      De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (minister) heeft op 23 april 2020 op grond van artikel 7 van de Wmg een aanwijzing aan verweerster gegeven inzake de meerkosten en continuïteitsbijdrage door het coronavirus in curatieve en forensische zorg (aanwijzing). Daarin is bepaald dat verweerster een prestatiebeschrijving vaststelt voor de meerkosten die een zorgaanbieder maakt als gevolg van het coronavirus en een prestatiebeschrijving voor een continuïteitsbijdrage. Verder is bepaald dat verweerster beleidsregels vaststelt ter uitvoering van de aanwijzing. 
      
    
    
      1.3
      Ter uitvoering van de aanwijzing heeft verweerster de beleidsregel vastgesteld. In artikel 4, onderdeel b, van de beleidsregel is bepaald dat beide prestatiebeschrijvingen alleen in rekening kunnen worden gebracht als hiervoor een schriftelijke afspraak is gemaakt tussen de zorgaanbieder en de ziektekostenverzekeraar. 
      
    
    
      1.4
      Eveneens ter uitvoering van de aanwijzing heeft verweerster de prestatiebeschrijvingbeschikking vastgesteld. In de prestatiebeschrijvingbeschikking is bepaald dat zorgaanbieders die zorg als bedoeld in de Wmg leveren, aan ziektekostenverzekeraars de beschreven prestatiebeschrijvingen met een vrij tarief als bedoeld in artikel 50, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wmg, in rekening mogen brengen als voldaan is aan de daarbij vermelde voorwaarden, voorschriften en beperkingen. Zowel voor de beschrijving van de prestaties als voor de voorwaarden, voorschriften en beperkingen wordt “eveneens” verwezen naar de beleidsregel. Als voorwaarde wordt gesteld dat de prestatiebeschrijvingen continuïteitsbijdrage en meerkosten alleen in rekening kunnen worden gebracht als hiervoor een schriftelijke afspraak is gemaakt tussen de zorgaanbieder en de ziektekostenverzekeraar. 
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      2.1
      Verweerster heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het bezwaar van appellant uitsluitend is gericht tegen de beleidsregel. Op grond van artikel 8:3, aanhef en onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan tegen beleidsregels geen beroep worden ingesteld en op grond van artikel 7:1, eerste lid, van de Awb kan daartegen dus ook geen bezwaar worden gemaakt. Verweerster beroept zich voor zijn standpunt op de bewoordingen van het bezwaarschrift en de verklaring van appellant in een telefoongesprek op 26 juni 2020. 
      
    
    
      2.2
      Appellant betoogt dat de minister met de aanwijzing de kaders van de wet overschrijdt en ten onrechte beide kamers van de Staten-Generaal heeft gepasseerd. De wet schrijft geen verplichte contractering tussen zorgverlener en zorgverzekeraar voor en laat daarvoor ook geen ruimte. Appellant acht verder het feit dat een schriftelijke afspraak moet worden gemaakt tussen de zorgaanbieder en de ziektekostenverzekeraar als voorwaarde voor een vergoeding van de continuïteitsbijdrage of meerkosten in strijd met Europees recht, de Grondwet en de beginselen van behoorlijk bestuur. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      3.1
      Het College komt, allereerst, ambtshalve tot het oordeel dat verweerster het bezwaar van appellant ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Inhoudelijk is het bezwaar van appellant gericht tegen de voorwaarde dat de prestatiebeschrijvingen continuïteitsbijdrage en meerkosten alleen in rekening kunnen worden gebracht als daarvoor een schriftelijke afspraak is gemaakt tussen de zorgaanbieder en de ziektekostenverzekeraar. Deze voorwaarde is in de beleidsregel uitdrukkelijk opgenomen om te worden verbonden aan de prestaties in de prestatiebeschrijvingbeschikking. Dat is in de prestatiebeschrijvingbeschikking ook gebeurd.  Daar komt bij dat het rechtsgevolg van deze voorwaarde pas intreedt als de zorgaanbieder deze prestaties op grond van de prestatiebeschrijvingbeschikking declareert. Gelet op de inhoud van het bezwaar van appellant en de onlosmakelijke verwevenheid van de prestatiebeschrijvingbeschikking en de beleidsregel heeft verweerster het bezwaar van appellant niet voldoende ruim naar de strekking opgevat. Verweerster had het bezwaar zo moeten uitleggen dat het gericht is tegen de prestatiebeschrijvingbeschikking en dat appellant in dat kader ook de beleidsregel (exceptief) getoetst wil zien. Omdat een prestatiebeschikking wel een besluit is waartegen beroep kan worden ingesteld en dus ook bezwaar kan worden gemaakt, had verweerster inhoudelijk op het bezwaar moeten beslissen. 
      
    
    
      3.2
      Dit betekent dat het beroep van appellant gegrond moet worden verklaard en het  bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb moet worden vernietigd.
      
    
    
      4.1
      Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil zal het College vervolgens aan de hand van de door appellant aangevoerde gronden eerst (exceptief) de beleidsregel toetsen en daarna de prestatiebeschrijvingbeschikking. 
      
    
    
      4.2
      De aanwijzing van de minister die verweerster de bevoegdheid verschafte de beleidsregel vast te stellen is overeenkomstig artikel 8 van de Wmg “voorgehangen” bij beide kamers van de Staten-Generaal, die er (stilzwijgend) mee hebben ingestemd. Anders dan appellant aanvoert is de parlementaire weg, voor zover wettelijk voorgeschreven, daarom wel gevolgd en bestaat voor de beleidsregel in zoverre een toereikende wettelijke grondslag.  
    
    
      4.3.
      Er is ook een toereikende wettelijke grondslag voor het stellen van de voorwaarde dat een schriftelijke afspraak met een ziektekostenverzekeraar moet zijn gemaakt. Op grond van artikel 50, derde lid, van de Wmg is verweerster bevoegd aan de vaststelling van prestaties en tarieven voorwaarden te verbinden. De Wmg bevat geen bepalingen die deze bevoegdheid nader invullen of inperken.  
      
    
    
      4.4
      In dit geval liet ook de aanwijzing de ruimte aan verweerster om voorwaarden te stellen aan het declareren van de beschreven prestaties en heeft verweerster daar in de beleidsregel toepassing aan gegeven. De uitoefening van deze bevoegdheid wordt dus alleen begrensd door de beginselen van behoorlijk bestuur.	Volgens vaste rechtspraak van het College (zie de uitspraak van 31 augustus 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN5771) kan als voorwaarde aan een prestatie of tarief worden verbonden dat een overeenkomst is gesloten tussen de zorgaanbieder en de ziektekostenverzekeraar. In de regel is een dergelijke voorwaarde niet onrechtmatig, behoudens specifieke omstandigheden, zoals in de uitspraak van 1 december 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:370). Daar betrof het eerstelijns zorg geboden door huisartspraktijken, die behoort tot de verzekerde prestaties, bedoeld in artikel 11 van de Zorgverzekeringswet, én waarvoor de verzekerde in beginsel gehouden is zich te wenden tot de huisartspraktijk waarbij hij staat ingeschreven. Dergelijke omstandigheden doen zich in de mondzorg niet voor, omdat het daar niet gaat om zorgprestaties die aan een verzekerde patiënt worden geleverd. Appellant heeft ook geen specifieke omstandigheden aangevoerd die in dit geval zouden meebrengen dat de voorwaarde van een afspraak met de ziektekostenverzekeraar niet gesteld zou mogen worden. Daarbij is van belang dat niet als voorwaarde is gesteld dat de zorgaanbieder in het algemeen met de ziektekostenverzekeraar heeft gecontracteerd over te leveren zorg aan patiënten die bij die verzekeraar zijn verzekerd. De voorwaarde houdt alleen in dat over het betalen van (één van) de twee beschreven prestaties een afspraak wordt gemaakt met een ziektekostenverzekeraar. Verweerster heeft uiteengezet dat de prestaties om uitvoeringstechnische redenen gedeclareerd moeten worden bij ziektekostenverzekeraars, onder meer omdat het oorspronkelijk de bedoeling was dat de betalingen zouden worden verrekend met de daadwerkelijk gemaakte omzet. Daarnaast was er geen tijd voor een onderzoek naar de kosten en gederfde inkomsten als gevolg van de uitbraak van het coronavirus. Daarom kon alleen een vrij tarief worden vastgesteld en alleen via de zorgverzekeraars was dat op korte termijn uitvoerbaar. Appellant heeft geen argumenten aangevoerd waarom de voorwaarde in het licht van de door verweerster gegeven motivering de toets aan de beginselen van behoorlijk bestuur niet zou kunnen doorstaan. 
      
    
    
      4.5
      Voor strijd met Europees recht of de Grondwet heeft appellant geen begin van een argumentatie gegeven. 
      
    
    
      4.6
      Uit 4.2 tot en met 4.5 volgt dat de beleidsregel de (exceptieve) rechtmatigheidstoets doorstaat. Hieruit vloeit voort dat ook de prestatiebeschrijvingbeschikking, voor zover bestreden, niet onrechtmatig is.
      
    
    
      4.7
      Het College zal zelf in de zaak voorzien en het bezwaar van appellant ongegrond verklaren.
      
      
        5.		Verweerster hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        verklaart het bezwaar van appellant ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 178,- aan appellant te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.G.M. Simons, mr. J.L. Verbeek en 
      mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van F.L. van Haeften, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T.G.M. Simons	                                                     w.g. F.L. van Haeften