ECLI:NL:CBB:2019:373, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-08-2019, 18/1899
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet
        Ter beoordeling ligt voor of, en zo ja op welke wijze, verweerder bij de toekenning van het aantal fosfaatrechten gehouden was rekening te houden met de door appellant gemelde bijzondere omstandigheden, waaronder de aan appellant onterecht opgelegde last onder bestuursdwang. Gelet op die melding en de ter zitting door verweerder gegeven nadere toelichting dat de last is opgelegd in het licht van diergezondheidsproblemen en dat daarom is aangeknoopt bij de knelgevallenregeling, acht het College navolgbaar. De door verweerder daarbij gehanteerde peildatum van 1 april 2014 acht het College juist. Niet aannemelijk geworden dat van een andere peildatum uitgegaan moet worden. 
        Niet is gebleken dat verweerder appellant binnen het kader van deze procedure onvoldoende heeft gecompenseerd voor de gestelde gevolgen voortvloeiend uit de onterecht opgelegde last onder bestuursdwang.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 18/1899
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 augustus 2019 in de zaak tussen
    
    
      [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
    (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht vastgesteld op 3.631 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 19 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 3.943 kg.
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2019. De gemachtigde van appellant is verschenen, vergezeld door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 
      
    
    
      1.3
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (https://wetten.overheid.nl/BWBV0001001/1998-11-01) (EP) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Uit het tweede artikellid volgt dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
    
    
      2.1
      Bij de berekening van het aan appellant toekomende fosfaatrecht is verweerder in het primaire besluit onder meer uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige – 103 melk- en kalfkoeien, 10 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 9 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Het bedrijf van appellant is als grondgebonden aangemerkt. 
      
    
    
      2.2
      
        Bij besluit van 4 april 2014 is aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd. Door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is op 
        31 maart 2014 vastgesteld dat 73 runderen aanwezig waren in de ligboxenstal. In die stal waren in totaal 57 ligboxen beschikbaar. Appellant is gelast vóór 14 april 2014 het aantal dieren in overeenstemming te brengen met het aantal beschikbare ligplaatsen. 
      
      
    
    
      2.3
      Op 14 april 2014 heeft een toezichthouder van de NVWA geconstateerd dat het aantal melkkoeien in de ligboxenstal is teruggebracht naar 57, waarmee (tijdig) aan de last is voldaan. 
      
    
    
      2.4
      Door middel van het op 29 maart 2018 bij verweerder ingediende formulier ‘Melding bijzondere omstandigheden’, heeft appellant melding gemaakt van de hiervoor voormelde opgelegde last onder bestuursdwang, die, zoals hem later is gebleken, onterecht is opgelegd. Tevens heeft appellant melding gemaakt van de omstandigheid dat op de peildatum van 2 juli 2015 minder dieren werden gehouden als gevolg van bouwwerkzaamheden. 
      
    
    
      2.5
      In het bestreden besluit heeft verweerder met toepassing van het zesde lid van artikel 23 van de Msw (de knelgevallenregeling) het fosfaatrecht van appellant aan de hand van de op 1 april 2014 aanwezige 115 melk- en kalfkoeien, 2 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 9 stuks jongvee van 1 jaar en ouder vastgesteld op 3.943 kg. Het bedrijf van appellant wordt onverkort als grondgebonden aangemerkt. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      
        3.	Appellant heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat wat betreft de compensatie van de (negatieve) gevolgen van de aan hem (ten onrechte) oplegde last onder bestuursdwang, verweerder ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij de knelgevallenregeling. De beoordeling had dienen plaats te vinden in het kader van artikel 1 van het EP. Immers, als gevolg van onrechtmatige besluitvorming zijn te weinig fosfaatrechten toegekend, waardoor op appellant een individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 van het EP is komen te rusten. In dit geval ligt de buitensporigheid daarin dat appellant niet (volledig) wordt gecompenseerd voor een door de overheid gemaakte fout. Indien appellant namelijk niet gehouden was geweest het aantal dieren uit hoofde van de onterecht opgelegde last onder bestuursdwang te verminderen, zou hij op de peildatum van 2 juli 2015 zijn stalcapaciteit volledig benut hebben. Alsdan zouden er op laatstgenoemde datum 124 melkkoeien, 7 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 14 stuks jongvee ouder dan 1 jaar op zijn bedrijf gehouden zijn en zou het aantal fosfaatrechten, uitgaande van een excretieforfait per koe van 32,4 kg per jaar, op ongeveer 4.392 kg zijn bepaald. 
      
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      
    
    
      4.1
      
        Verweerder acht aangetoond dat verband bestaat tussen de aan appellant (onterecht) opgelegde last onder bestuursdwang en de afname van het aantal runderen op het bedrijf op de peildatum van 2 juli 2015. Deze door appellant aangevoerde bijzondere omstandigheid leidt dan ook tot een verhoging van het aantal toegekende fosfaatrechten. Het causale verband tussen de door appellant aangedragen bouwwerkzaamheden en de afname van het aantal runderen op het bedrijf, acht verweerder evenwel niet voldoende aannemelijk gemaakt dan wel vertoont zijns inziens overlap met de eerder genoemde bijzondere omstandigheid. 
        Verweerder komt alles overziend tot de conclusie dat de door appellant aangevoerde bijzondere omstandigheden aanleiding geven het aantal fosfaatrecht aan de hand van de op 
        1 april 2014 op het bedrijf van appellant aanwezige dieraantallen, zijnde 115 melkkoeien en 11 stuks jongvee, vast te stellen op 3.943 kg. 
      
      
    
    
      4.2
      Wat betreft de ter zitting gestelde individuele en buitensporige last, stelt verweerder zich allereerst op het standpunt dat een onderbouwing daarvan ontbreekt. Voorts wijst verweerder erop dat reeds compensatie heeft plaatsgevonden door in het bestreden besluit met toepassing van de knelgevallenregeling het aantal toegekende fosfaatrechten te verhogen. Hierbij zijn de op het bedrijf vóór oplegging van de last onder bestuursdwang aanwezige (hogere) dieraantallen tot uitgangspunt genomen. Omdat de last is opgelegd in verband met de gezondheid van de dieren, heeft verweerder aanleiding gezien deze door appellant gemelde bijzondere omstandigheid onder het bereik van de knelgevallenregeling te brengen. Indien appellant meent dat hij als gevolg van de aan hem opgelegde last onder bestuursdwang kampt met restschade, is een civielrechtelijke procedure de aangewezen weg dan wel had appellant dit – mits onder de € 25.000,- – in onderhavige procedure tijdig aan de orde moeten stellen. 
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
      
        5.1.1
        
          Dat de last onder bestuursdwang onterecht is opgelegd is tussen partijen niet in geschil. Ter beoordeling ligt voor of, en zo ja op welke wijze, verweerder bij de toekenning van het aantal fosfaatrechten gehouden was rekening te houden met de door appellant op
          29 maart 2018 gemelde bijzondere omstandigheden, te weten, een verbouwing en de bij besluit van 4 april 2014 aan appellant onterecht opgelegde last onder bestuursdwang. 
        
        
      
      
        5.1.2
        Niet (meer) in geschil is dat een beroep op de knelgevallenregeling in verband met bouwwerkzaamheden op het bedrijf hier niet kan slagen, zodat dit geen verdere bespreking behoeft. 
        
      
      
        5.1.3
        Wat betreft het feit dat verweerder de onterecht opgelegde last onder bestuursdwang heeft aangemerkt als een buitengewone omstandigheid als bedoeld in het zesde lid van artikel 23 en het aantal fosfaatrechten aan de hand van de in dat artikellid genoemde uitgangspunten heeft bepaald, komt het College niet onredelijk voor. Niet alleen heeft appellant zelf melding gemaakt van de last onder bestuursdwang als zijnde een bijzondere omstandigheid, maar ook de ter zitting door verweerder gegeven nadere toelichting dat de last is opgelegd in het licht van diergezondheidsproblemen en dat daarom is aangeknoopt bij de knelgevallenregeling, acht het College navolgbaar. 
        
      
      
        5.1.4
        Bij de beoordeling of het fosfaatrecht van appellant minimaal 5 procent lager is vastgesteld door de buitengewone omstandigheid (hier zijnde de last onder bestuursdwang), is verweerder terecht uitgegaan van de op 1 april 2014 op het bedrijf aanwezige dieraantallen, en niet, zoals door appellant bepleit, van de gemiddelde dieraantallen van 2013. Zoals het College eerder heeft overwogen dient bij toepassing van de knelgevallenregeling een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum (van 2 juli 2015) plaats te vinden (zie onder meer ECLI:NL:CBB:2019:4 en ECLI:NL:CBB:2019:232). Dat appellant in dezen geen uitbreiding beoogde maakt dit niet anders. 
        
      
      
        5.1.5
        
          Verder is het College van oordeel dat niet is komen vast te staan dat, als de last onder bestuursdwang niet zou zijn opgelegd, de stalbezetting op 2 juli 2015 zou hebben bestaan uit de door appellant genoemde dieraantallen. Daarbij laat het College daar of de toekenning van fosfaatrechten de aangewezen procedure is voor compensatie van een door (de rechtsvoorganger van) verweerder onterecht opgelegde last onder bestuursdwang. Appellant heeft zijn stelling ontleend aan de gemiddelde dieraantallen op zijn bedrijf in 2013. Weliswaar wijken deze gemiddelden naar boven toe af in vergelijking met die op de peildatum van 
          1 april 2014, maar ten opzichte van 2012 bestaat een afwijking naar beneden toe. Uit de stukken blijkt immers dat in 2012 gemiddeld 111 melk- en kalfkoeien en 14 stuks jongvee dieren op het bedrijf aanwezig waren. Mede gelet daarop valt niet in te zien dat de door verweerder gehanteerde peildatum van 1 april 2014 niet representatief zou zijn voor de bedrijfssituatie. 
        
        
      
    
    
      5.2
      Gezien het vorenstaande ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder met toekenning van – uitgaande van de op 1 april 2014 aanwezige 115 melk- en kalfkoeien en 11 stuks jongvee – 3.943 kg fosfaatrechten, appellant binnen het kader van deze procedure onvoldoende heeft gecompenseerd voor de gestelde gevolgen voortvloeiend uit de onterecht opgelegde last onder bestuursdwang. 
      
      
        6.	Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. J.M. Baars