ECLI:NL:CRVB:2003:AH8704, Centrale Raad van Beroep, 16-05-2003, 02/2044 AW, 02/2046 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: AOW-uitkering kan op één lijn worden gesteld met een periodieke uitkering die naar haar aard en strekking als loonvervangende uitkering kan worden aangemerkt, als bedoeld in het Uitvoeringsbesluit Zvoo-regeling.

02/2044 AW en 02/2046 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    [appellant I] en [appellant II], beiden wonende te [woonplaats], appellanten,
    
    en
    
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Namens appellanten is op bij het beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 12 maart 2002, nrs. AWB 01/1129 AW GIF en AWB 01/1137 AW GIF, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend, waarop namens appellanten een schriftelijke reactie is ingediend.
    
    Gedaagde heeft op verzoek van de Raad nog enige stukken ingezonden.
    
    De gedingen zijn, gevoegd met de gedingen 02/4145 MAW, 02/1666 MAW, 02/2157 AW en 02/2184 AW, behandeld ter zitting van 20 maart 2003. Appellanten zijn, zoals tevoren aangekondigd, niet verschenen. Gedaagde heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. J.T. Oosterhoff, verbonden aan Aegis Optima.
    
    Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. Thans wordt in de onderhavige zaken uitspraak gedaan.
    
    II. MOTIVERING
    
    1. De Raad gaat voor zijn oordeelsvorming van de volgende feiten uit. 
    
    
      1.1. Appellanten hebben op grond van de Regeling ziektekostenvoorziening onderwijs en onderzoekspersoneel (Stb. 1997, 357) - hierna: Zvoo-regeling - beiden een aanvraag om tegemoetkoming over het tijdvak 1 januari 2000 tot en met 
      31 december 2000 ingediend. Naar aanleiding van deze op 14 februari 2001 binnengekomen aanvragen heeft gedaagde appellanten bij besluiten van 20 april 2001 een tegemoetkoming van f 1.803,03 onderscheidenlijk f 327,52 toegekend, uitgaande van een Zvoo-inkomen van f 24.447,- onderscheidenlijk f 64.086,-.   
    
    
    1.2. Appellanten hebben hiertegen bezwaar gemaakt, stellend dat voor de vaststelling van de Zvoo-inkomens ten onrechte mede hun AOW-inkomens in aanmerking zijn genomen. Zij hebben heeft daartoe verwezen naar het Maandblad Pensioenbelangen van mei 2001, waarin is vermeld dat het AOW-pensioen volgens een uitspraak van de rechtbank Amsterdam niet tot het Zvoo-inkomen behoort. Bij de thans bestreden besluiten van 27 juli 2001 zijn de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.  
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak, waarin abusievelijk de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in plaats van gedaagde, als het verwerend bestuursorgaan staat, zijn de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. 
    
    3. De Raad overweegt dat in deze gedingen in het bijzonder de volgende voorschriften aan de orde zijn. 
    
    3.1. Artikel 2 van de Zvoo-regeling bepaalt, voorzover hier van belang: "In dit besluit wordt verstaan onder … "inkomsten": 1. alle daartoe door Onze Minister nader te bepalen inkomsten uit of in verband met arbeid daartoe mede gerekend pensioenen en uitkeringen ingevolge sociale regelingen, onder welke benaming dan ook." 
    
    
      3.2. Artikel 1 (oud) van het Besluit uitvoering Regeling ziektekostenvoorziening onderwijs- en onderzoekpersoneel 
      (Stcrt. 2000, 55) - hierna: Uitvoeringsbesluit Zvoo-regeling - bepaalde: "Tot de inkomsten uit of in verband met arbeid als bedoeld in de Regeling ziektekostenvoorziening onderwijs- en onderzoekspersoneel worden gerekend:
      a. loon als bedoeld in paragraaf 2 van de Coördinatiewet Sociale Verzekering; 
      b. inkomsten uit werkzaamheden die niet in een dienstbetrekking zijn verricht;
      c. uitkeringen of pensioenen met inbegrip van de daarop verleende toeslagen of aanvullingen, ingevolge de regelingen, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdelen b, c en e,van de Regeling ziektekostenvoorziening onderwijs- en onderzoekpersoneel; 
      d. periodieke uitkeringen, die naar hun aard en strekking als loonvervangende uitkeringen kunnen worden aangemerkt." 
    
    
    3.3. De Zvoo-regeling vormt een voortzetting van de Regeling ziektekostenvoorziening overheidspersoneel (Stb. 1980, 544), hierna: Z.v.o.-regeling. De Z.v.o.-regeling is per 1 januari 1998 door de Zvoo-regeling en vier andere sectorregelingen met gelijke inhoud vervangen om ook terzake van de ziektekostenvoorziening sectorale arbeidsvoorwaardenvorming mogelijk te maken. Artikel 2 van de Zvoo-regeling is, voorzover hier van belang, woordelijk gelijk aan artikel 2 van de Z.v.o.-regeling. 
    
    3.4. Het Uitvoeringsbesluit Z.v.o.-regeling (Stcrt. 1981, 2) vermeldde op soortgelijke wijze als artikel 1 (oud) van het Uitvoeringsbesluit Zvoo-regeling vier categorieën inkomsten die behoorden tot de inkomsten uit of in verband met arbeid in dienstbetrekking als bedoeld in de Z.v.o.-regeling. 
    
    3.5. De in 1.2. bedoelde uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 maart 2001 (TAR 2001, 77) vormde voor gedaagde aanleiding om bij besluit van 22 mei 2001 (Stcrt. 1 juni 2001, nr. 104) aan artikel 1 (oud) van het Uitvoeringsbesluit Zvoo-regeling een nieuw onderdeel toe te voegen waarin (onder meer) AOW-uitkeringen worden vermeld. Volgens de toelichting zijn die uitkeringen "ter verduidelijking (en ter bevestiging van de bestaande uitvoeringspraktijk) nu expliciet opgenomen." Ingevolge artikel II van het besluit van 22 mei 2001 werkt het besluit terug tot en met 1 januari 1998. 
    
    4. Aan de bestreden besluiten ligt de opvatting ten grondslag dat het niet meetellen van AOW-uitkeringen bij de bepaling van het Zvoo-inkomen in strijd met de doelstelling van de Zvoo-regeling zou zijn en dat het bij het tot stand brengen van de Zvoo-regeling ook nimmer de bedoeling is geweest die uitkeringen niet mee te tellen. De bestreden besluiten voegen daaraan toe dat inmiddels, bij het besluit van 22 mei 2001, ter verduidelijking expliciet in artikel 1 van het Uitvoeringsbesluit Zvoo-regeling is bepaald dat ook AOW-uitkeringen tot de inkomsten behoren. 
    
    5. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak uitgesproken dat zij anders dan de rechtbank Amsterdam niet tot het oordeel kon komen dat gedaagde aan het begrip inkomsten van de Zvoo-regeling een onjuiste uitleg heeft gegeven. Daartoe is bij de aangevallen uitspraak gewezen op (i) de tekst van artikel 1 van het Uitvoeringsbesluit Zvoo-regeling zoals die door het besluit van 22 mei 2001 is komen te luiden en (ii) het bestendig beleid onder de Zvoo-regeling en de daaraan voorafgaande regelingen. 
    
    6. Partijen hebben in hoger beroep, kort samengevat, het volgende naar voren gebracht. 
    
    6.1. Appellanten stellen dat AOW-uitkeringen gelet op de duidelijke tekst van het Uitvoeringsbesluit Zvoo-regeling zoals dat besluit tot de wijziging van 22 mei 2001 luidde, niet tot het Zvoo-inkomen behoorde. Zij achtten het verlenen van terugwerkende kracht aan het besluit van 22 mei 2001 in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, waarbij zij er op wijzen dat op hun aanvragen was beslist vóórdat het besluit van 22 mei 2001 in werking trad. 
    
    6.2. Gedaagde herhaalt dat AOW-uitkeringen naar de bedoeling van de Zvoo-regeling - zoals die uit de toelichting en ontstaansgeschiedenis blijkt - tot het Zvoo-inkomen behoren en dat AOW-uitkeringen volgens de vaste uitvoeringspraktijk sedert de invoering in 1976 van de ziektekostenregeling voor overheidspersoneel zijn meegeteld. Hiervan vormt het besluit van 22 mei 2001 volgens gedaagde slechts een bevestiging en verduidelijking, zodat er geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 
    
    7. De Raad dient de vraag te beantwoorden of appellanten er aanspraak op konden maken dat hun AOW-uitkering bij het beslissen op hun aanvragen niet werd meegeteld. Nu het besluit van 22 mei 2001 met terugwerkende kracht is ingevoerd, acht de Raad het geraden deze vraag eerst te bezien naar de situatie totdat dit besluit in werking trad en pas daarna in 8. op de betekenis van het besluit van 22 mei 2001 in te gaan. 
    
    7.1. Artikel 2 van de Zvoo-regeling bepaalt, evenals artikel 2 van de Z.v.o.-regeling, voorzover hier van belang, dat inkomsten zijn alle door de betrokken Minister nader te bepalen inkomsten uit of in verband met arbeid daartoe mede gerekend pensioenen en uitkeringen op grond van sociale regelingen, onder welke benamingen dan ook. Met de woorden "alle door de betrokken Minister nader te bepalen" wordt tot uitdrukking gebracht dat de inkomsten waarop artikel 2 doelt, slechts als inkomsten in aanmerking worden genomen voorzover deze onder de te treffen ministeriële regeling vallen. 
    
    7.2. Bij eerste beschouwing lijken AOW-uitkeringen niet onder de in artikel 1 (oud) van het Uitvoeringsbesluit Zvoo-regeling gegeven opsomming te vallen. Voor de onderdelen a tot en met c spreekt dat voor zich. Met betrekking tot onderdeel d is van belang dat, nu voor het verkrijgen van een AOW-uitkering niet vereist is dat betrokkene voordien gewerkt heeft, geen sprake lijkt te zijn van een loonvervangende uitkering.
     
    7.3. Daartegenover staat dat AOW-inkomen naar de doelstelling van de Zvoo-regeling wel onder het begrip inkomsten valt. Dit vloeit voort enerzijds uit het in de toelichting op artikel 9 van de regeling verwoorde uitgangspunt van die regeling, dat ziektekosten van overheidswerknemers worden vergoed voorzover deze uitgaan boven de kosten die ziekenfondsverzekerde werknemers in de marktsector voor hun ziekenfondsverzekering verschuldigd zijn, en anderzijds, zoals van de zijde van gedaagde is betoogd, uit het gegeven dat ziekenfondspremie ook over de AOW-uitkering van die werknemers is verschuldigd. 
    
    7.4. Gedaagde heeft terecht ook de aandacht gevestigd op de passage in de toelichting op artikel 2 van de Z.v.o.-regeling die inhoudt dat voor de formulering van het begrip inkomsten aansluiting is gezocht bij artikel 3, tweede lid, van de - aan de Z.v.o.-regeling voorafgaande - Ziektekostenregeling Bijzondere Groepen 1976 (Stb. 1976, 281), hierna: Z.G.B.'76. Artikel 3, tweede lid, van de Z.G.B.'76 bepaalde dat onder inkomsten werden verstaan: "inkomsten uit of in verband met arbeid of bedrijf, daaronder begrepen inkomsten uit pensioenen ingevolge de Algemene Ouderdomswet en de Algemene Weduwen- en Wezenwet en andere pensioenen…." De Z.G.B.'76 eiste geen nadere bepaling bij ministeriële regeling. 
    
    7.4.1. Niet alleen uit het in 7.3. overwogene, maar ook uit de in 7.4. bedoelde verwijzing in de toelichting op artikel 2 van de Z.v.o.-regeling valt af te leiden dat het de bedoeling was dat in ieder geval ook uitkeringen ingevolge de Algemene Ouderdomswet zouden worden meegeteld voor het bepalen van het Z.v.o.-inkomen. Ook anderszins wijst de toelichting daarop, nu daarin verder geen woorden aan AOW-uitkeringen worden gewijd, terwijl wel specifiek wordt vermeld dat het niet in de bedoeling lag elementen als kinderbijslag als inkomsten te laten tellen. 
    
    7.4.2. Nu de Zvoo-regeling geen inhoudelijke verandering ten opzichte van de Z.v.o.-regeling beoogt, ligt aan de Zvoo-regeling evenzeer de bedoeling ten grondslag dat AOW-uitkeringen als inkomsten meetellen. 
    
    7.5. Voorts acht de Raad van belang dat, ook al geldt voor het verkrijgen van een AOW-uitkering niet als vereiste dat voordien arbeid is verricht, de Algemene Ouderdomswet in haar algemeenheid wel bedoelt inkomen te bieden om er aan bij te dragen dat men vanaf de leeftijd van 65 jaar niet meer behoeft te werken om inkomsten uit arbeid te verwerven. Voor gewezen ambtenaren of hun nagelaten betrekkingen had de AOW-uitkering ook door haar nauwe samenhang met de bepaling en uitbetaling van het ouderdoms- of nabestaandenpensioen ingevolge de Algemeen burgerlijke pensioenwet in feite de betekenis van een loonvervangende uitkering. 
    
    7.6. Gelet op het vorenoverwogene kon, naar het oordeel van de Raad, bij de toepassing van de Zvoo-regeling de AOW-uitkering op één lijn worden gesteld met een periodieke uitkering die naar haar aard en strekking als loonvervangende uitkering kan worden aangemerkt, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d (oud), van het Uitvoeringsbesluit Zvoo-regeling. In de vaste uitvoeringspraktijk onder de Z.v.o.-regeling en de Zvoo-regeling zijn AOW-uitkeringen dan ook terecht steeds als inkomen meegeteld. 
    
    8. Appellanten konden er dan ook al vóórdat het besluit van 22 mei 2001 in werking trad, geen aanspraak op maken dat hun AOW-uitkering bij het bepalen van hun Zvoo-inkomen buiten beschouwing werd gelaten. Het besluit van 22 mei 2001 heeft derhalve niet tot beperking van aanspraken van appellanten geleid, maar slechts tot verduidelijking van de toepasselijke voorschriften. Dat dit met terugwerkende kracht is geschied, kan de Raad niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel achten. 
    
    9. Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat de bestreden besluiten in rechte standhouden, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Derhalve wordt als volgt beslist. 
    
    III. BESLISSING     
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus gegeven door mr. J.C.F. Talman als voorzitter, en mr. J.H. van Kreveld en mr. R.C. Stam als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2003.
    
    (get.) J.C.F. Talman.
    
    (get.) P.M. Okyay-Bloem.