ECLI:NL:CRVB:2003:AH9558, Centrale Raad van Beroep, 03-07-2003, 01/4228 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Uitvoering zeep-beleid betreffende Wsw over de terugvordering inzake medewerkers die van de wachtlijst zijn afgevoerd omdat zij niet meewerkten aan een feitelijke plaatsing over de jaren 1996 en 1997.  Is in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel?

01/4228 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellante], als rechtsopvolgster van de Gemeenschappelijke Regeling Gewest Midden-Limburg, appellante,
    
    en
    
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid , gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Appellante heeft op daartoe bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 11 juni 2001, nr. 00/767 WSW K1, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 22 mei 2003, waar appellante niet is verschenen en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door J. Zondag, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    II. MOTIVERING
    
    1. De Raad merkt vooreerst op dat ingevolge artikel 17 van de op 1 januari 1998 in werking getreden Wet sociale werkvoorziening (Wet van 11 september 1997, Stb. 465) op de behandeling van dit geding het recht van toepassing blijft zoals dat vóór de genoemde datum van inwerkingtreding van die wet gold.
    
    1.1. Gedaagde heeft appellante, onder wie ook haar rechtsvoorgangster wordt verstaan, op grond van artikel 40, eerste lid, van de tot 1 januari 1998 geldende Wet Sociale Werkvoorziening (WSW), een vergoeding toegekend van f. 41.744.800,- voor het jaar 1996 en een vergoeding van f. 42.984.100,- voor het jaar 1997, op basis van de door appellante verstrekte gegevens met betrekking tot de omvang en samenstelling van het werknemersbestand, de wachtlijst en de doorstroom- en uitstroomgegevens.
    
    
      1.2. Naar aanleiding van appellantes jaarverantwoordingen over die jaren heeft gedaagde de vergoedingen over 1996 en 1997 bij besluiten van 22 februari 2000, met toepassing van artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, f. 72.500,- en 
      f. 180.000,- lager vastgesteld omdat 29 respectievelijk 36 plaatsingen van werknemers niet voldeden aan gedaagdes beleid inzake zorgvuldige en evenwichtige plaatsing (hierna: zeep-beleid).
    
    
    
      1.3. Na bezwaar zijn de besluiten van 22 februari 2000 bij het bestreden besluit van 
      20 juli 2000 gehandhaafd. Het beroep tegen dit besluit is bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard.
    
    
    
      2. Naar aanleiding van de in hoger beroep door partijen ingenomen standpunten overweegt de Raad allereerst dat hij op 
      14 april 2002 uitspraak heeft gedaan in soortgelijke gedingen, geregistreerd onder de nrs. 99/3923 WSW, 00/292 WSW en 00/394 WSW (LJN AE2439, JSV 2002/131), 00/395 WSW, 00/4698 WSW, 01/826 WSW en 01/1314 WSW. Aan die uitspraken ontleent de Raad de volgende, ook voor de onderhavige gedingen relevante overwegingen.
    
    
    2.1. Ingevolge artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, kan gedaagde de toegekende vergoeding na afloop van het desbetreffende jaar geheel of gedeeltelijk terugvorderen of verrekenen indien naar zijn oordeel sprake is van ondoeltreffende uitvoering van de WSW. Bij zijn nota "De toetsing van de uitvoering door gemeenten van de Wet Sociale Werkvoorziening" van 9 juli 1993 (hierna: de nota) en in nummer 10 van jaargang 1993 van de "Nieuwswijzer, Informatiebulletin Wet Sociale Werkvoorziening" heeft gedaagde aan alle gemeentebesturen en de bestuurlijke eenheden die werkverbanden als bedoeld in artikel 10 van de WSW in stand houden (hierna: de bestuurlijke eenheden), zijn beleid met betrekking tot de toepassing van artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW bekendgemaakt. 
    
    2.2. In de nota wordt het toezicht van gedaagde beschreven op de besteding van de middelen die de bestuurlijke eenheden in het kader van de budgetfinanciering zijn toegekend, worden de normen vermeld die gedaagde hanteert bij de toetsing van de doeltreffendheid van de besteding van die middelen en wordt aangegeven welke kortingsmaatregelen de bestuurlijke eenheid ingeval van niet naleven van deze normen te wachten staan. 
    
    2.3. De bestuurlijke eenheid dient minimaal het aantal in de jaarlijkse budgetbrief vermelde arbeidsplaatsen - op grond waarvan de vergoeding wordt berekend - te realiseren. Indien dit niet is gelukt en de bestuurlijke eenheid niet aannemelijk kan maken dat zulks niet verwijtbaar is, dan wordt volgens de nota per niet gerealiseerde arbeidsplaats de volledige voor die plaats toegekende vergoeding teruggevorderd. 
    
    2.4. Voorts bevat de nota regels omtrent het beleid dat de bestuurlijke eenheid dient te voeren bij de plaatsing als werknemer van degenen die op de wachtlijst zijn opgenomen en omtrent de inspanningen die de bestuurlijke eenheid zich terzake dient te getroosten. De regels schrijven een zorgvuldige en evenwichtige plaatsing voor en worden daarom aangeduid als het "zeepbeleid". Met dit beleid wordt beoogd voor allen die op WSW-arbeid zijn aangewezen het beginsel van gelijke kansen te realiseren, ongeacht de aard van de handicap of de te verwachte mate van productiviteit van de kandidaat-werknemer. 
     
    2.4.1. Het zeep-beleid brengt met zich mee dat de kandidaat-werknemers die op de wachtlijst zijn opgenomen gelijke kansen op plaatsing als werknemer dienen te hebben en daarom ongeacht de aard van hun handicap of de verwachte mate van productiviteit in volgorde van hun plaats op de wachtlijst een arbeidsplaats aangeboden moeten krijgen. Omdat een strikte hantering van de eis dat de volgorde op de wachtlijst bepalend is (al te grote) uitvoeringsproblemen zou kunnen geven, bepaalt de nota dat de volgorde van de zogenoemde jaarcohorten moet worden aangehouden. Personen die aan het begin van het boekjaar langer dan 3 jaar op de wachtlijst staan behoren tot het eerste cohort, zij die 2 tot 3 jaar daarop staan behoren tot het tweede, van 1 tot 2 jaar tot het derde en de personen die van 0 tot 1 jaar op de wachtlijst staan worden ingedeeld in het vierde cohort. De personen uit het eerste jaarcohort dienen het eerste als werknemer geplaatst te worden. Pas als daaruit geen kandidaten kunnen worden geselecteerd, komen kandidaten uit het tweede cohort voor plaatsing in aanmerking en zo verder. 
    
    2.4.2. Om de bestuurlijke eenheden enige ruimte te bieden voor eigen beleid, bepaalt de nota dat de bestuurlijke eenheid 25% van het totaal aantal op de wachtlijst voorkomende personen onafhankelijk van voormelde cohortvolgorde mag plaatsen. Dit contingent van 25% waarbij personen in afwijking van de cohortvolgorde kunnen worden geplaatst, is volgens de nota voornamelijk bestemd om dreigend verlies aan vaardigheden te voorkomen of om sleutelfuncties te vervullen. Een sleutelfunctie is omschreven als een functie waarvan de werkgelegenheid van anderen binnen de werkeenheid afhankelijk is. 
    
    2.4.3. Indien in strijd met voormelde regels meer dan 25% van de in het desbetreffende jaar geplaatste personen afkomstig is uit jongere cohorten, terwijl er in dat jaar op de wachtlijst nog personen staan uit oudere cohorten, dan onderzoekt gedaagde of dit verwijtbaar is. In de praktijk acht gedaagde (boven de grens van 25% uitstijgende) niet-plaatsingen slechts niet verwijtbaar als de door de bestuurlijke eenheid terzake gevolgde werkwijze in overeenstemming met het zeep-beleid is geweest, dan wel als de bestuurlijke eenheid aannemelijk maakt dat het ter voorkoming van verlies aan vaardigheden of ter vervulling van sleutelfuncties nodig was om bij meer dan 25% van de plaatsingen van de jaarcohortvolgorde af te wijken. Elke verwijtbare niet-plaatsing leidt volgens de nota tot een terugvordering van een forfaitair bedrag van f. 10.000,-.
    
    2.4.4. De nota benadrukt voorts dat de uitvoering van het beschreven zogenoemde first in first out (fifo) beginsel van de bestuurlijke eenheden een veel actievere behandeling van de wachtlijst vergt dan voordien het geval was, in die zin dat zodra iemand op de wachtlijst is geplaatst moet worden nagegaan welk type werkzaamheden voor betrokkene noodzakelijk is, teneinde zodanige werkzaamheden voor betrokkene tijdig beschikbaar te hebben. Het informatiebulletin voegt hieraan toe dat dit kan inhouden dat voor de kandidaat-werknemer nieuw werk wordt gezocht, dat een bestaande functie wordt aangepast aan de handicap van de betrokkene en/of dat een opleidingsplan wordt uitgevoerd. Deze methode wordt "de activerende en anticiperende methode" genoemd, ter onderscheiding van de werkwijze die als het "vacature-beleid" wordt aangeduid en inhoudt dat de bestuurlijke eenheid wacht tot een vacature ontstaat om vervolgens daarbij een persoon te zoeken die beschikt over de benodigde capaciteiten. 
    
    2.5. De nota bevat eveneens regels inzake de vereiste jaarlijkse uitstroom. De bestuurlijke eenheden dienen vanaf 1994 jaarlijks een doorstroom van tenminste 1% van de werknemers naar het vrije bedrijfsleven te realiseren. Komt het resultaat lager uit, dan vindt volgens de nota eveneens terugvordering plaats van een forfaitair bedrag van f. 10.000,- per werknemer waarmee de bestuurlijke eenheid onder de gestelde norm is gebleven, tenzij zij aannemelijk kan maken dat zij voldoende inspanningen ter bevordering van doorstroming heeft gedaan. 
    
    2.6. Bij circulaire van 7 juli 1997 heeft gedaagde aan de bestuurlijke eenheden bekendgemaakt dat de korting wegens verwijtbaar niet-doeltreffende uitvoering bij de vaststelling van de vergoeding over de jaren 1994, 1995 en 1996 slechts voor 25% zal plaatsvinden en voor 1997 slechts voor 50%, hetgeen betekent dat over die jaren per verwijtbare niet-plaatsing feitelijk f. 2.500,- onderscheidenlijk f. 5.000,- wordt teruggevorderd. Bij diezelfde circulaire is voorts de norm voor de jaarlijks vereiste uitstroom verlaagd van 1% naar 0,5%.
    
    2.7. In vermelde uitspraken heeft de Raad het zeep-beleid niet in strijd geacht met het geschreven of ongeschreven recht en ook de toepassing van dat beleid in concrete gevallen kon de toetsing van de Raad doorstaan.
    
    2.8. Appellante heeft in het onderhavige geding - samengevat - aangevoerd dat het door gedaagde gevoerde zeep-beleid volstrekt onredelijk is en in de nieuwe Wsw verlaten is, dat ten aanzien van medewerkers die begin 1997 en begin 1998 van de wachtlijst zijn afgevoerd omdat zij niet meewerkten aan een feitelijke plaatsing over de jaren 1996 en 1997 niet mag worden teruggevorderd, dat de rijksconsulent de mening is toegedaan dat in een aantal gevallen afwijking van het fifo-beginsel niet-verwijtbaar is te achten en dat gedaagde jegens appellante in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.
    
    2.9. De Raad verwerpt al deze stellingen.
    
    
      2.9.1. Dat het zeep-beleid onredelijk is te achten stuit af op hetgeen de Raad in eerder bedoelde uitspraken van 14 april 2002 heeft overwogen onder overweging 5, waarin hij tot het oordeel komt dat dit beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. Dat dit beleid volgens appellante geen plaats heeft gekregen in de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) die met ingang van 1 januari 1998 in werking is getreden, kan daaraan niet afdoen, reeds omdat het hier gaat om de toepassing van  het beleid dat op grond van de WSW (oud) met betrekking tot de jaren 1996 en 1997 is gevoerd.
      2.9.2. Blijkens de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft gedaagde over de jaren 1994 en 1995, wegens invoeringsproblemen, een nuancering op het zeep-beleid toegepast, welke inhield dat indien een bestuurlijke eenheid in het eerste half jaar na afloop van het te beoordelen jaar alsnog is overgegaan tot plaatsing van personen die het langst op de wachtlijst stonden, dit alsnog als een met het zeep-beleid overeenstemmende plaatsing werd beschouwd. Hetzelfde gold ten aanzien van gevallen waarbij in genoemde periode werd besloten tot afvoering van de wachtlijst, omdat de betrokken werknemer een passend werkaanbod weigerde. Bij de beoordeling over de jaren 1996 en 1997 diende de bestuurlijke eenheid wel aan te tonen voldoende met het zeep-beleid overeenstemmende inspanningen te hebben verricht in het te beoordelen jaar. De Raad is niet gebleken dat appellante ten aanzien van de door haar genoemde medewerkers, die in de eerste helft van 1997 en 1998 van de wachtlijst zijn afgevoerd omdat zij niet meewerkten aan feitelijke plaatsing, in de jaren 1996 onderscheidenlijk 1997 in het kader van het zeep-beleid voldoende plaatsingactiviteiten heeft verricht. 
    
    
    2.9.3. Gedaagde heeft met betrekking tot de jaren 1996 en 1997 het (uiteindelijke) oordeel van de rijksconsulent, dat het zeep-beleid in 29 respectievelijk 36 gevallen verwijtbaar niet is gevolgd, overgenomen. Dat die consulent volgens appellante heeft opgemerkt dat het zeep-beleid onredelijk uitwerkt, kan geen gewicht in de schaal leggen gezien de hiervoor vastgestelde rechtmatigheid van het zeep-beleid.
     
    2.9.4. Appellantes betoog dat gedaagde in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door in appellantes geval wel een vermindering van de vergoeding toe te passen terwijl gedaagde dat met betrekking tot een eerder jaar niet heeft gedaan ten aanzien van een bestuurlijke eenheid te Maastricht ziet de Raad ook niet slagen. De Raad heeft geen reden te twijfelen aan de verklaring van de gemachtigde van gedaagde ter zitting dat over de thans in geding zijde jaren 1996 en 1997 ten aanzien van de betreffende bestuurlijke eenheid te Maastricht het zeep-beleid op exact dezelfde wijze is toegepast als bij appellante over die jaren is geschied.
    
    2.9.5. De Raad is ook overigens van oordeel dat het beleid juist is toegepast. De Raad overweegt met betrekking tot de niet-plaatsingen in zowel 1996 als 1997 dat de door appellante naar voren gebrachte omstandigheden zijn terug te voeren op appellantes belang om bestaande arbeidsplaatsen in stand te houden en de wens zoveel mogelijk bedrijfseconomisch verantwoord te werk te gaan. Dat belang kan naar het oordeel van de Raad echter niet worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid die gedaagde noopte tot afwijking van zijn beleid, nu er in dat beleid juist uitdrukkelijk in is voorzien dat aan het fifo-beginsel voorrang moet worden gegeven boven bedrijfseconomische overwegingen.
    
    3. Gezien het vorenoverwogene slaagt het hoger beroep niet. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake de vergoeding van proceskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus gegeven door mr. J.C.F. Talman als voorzitter en mr. T. Hoogenboom en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van mr. L.N. Nijhuis als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2003.
    
    (get.) J.C.F. Talman.
    
    (get.) L.N. Nijhuis.