ECLI:NL:RVS:2014:131, Raad van State, 22-01-2014, 201303826/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2011 heeft het college geweigerd aan ETCM omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk plaatsen van scholingsunits op het perceel Dwarsweg 7a te Moordrecht.

201303826/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 januari 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ETCM B.V., gevestigd te Huizen,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ‘s- Gravenhage van 13 maart 2013 in zaak nr. 12/6969 in het geding tussen:
    
    ETCM
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 november 2011 heeft het college geweigerd aan ETCM omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk plaatsen van scholingsunits op het perceel Dwarsweg 7a te Moordrecht.
    
    Bij besluit van 12 juni 2012 heeft het college het door ETCM daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 maart 2013 heeft de rechtbank het door ETCM daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft ETCM hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2013, waar ETCM, vertegenwoordigd door mr. F.W.J. van der Steen, advocaat te Amsterdam, R. van Herwaarden en J. van der Wal, en het college, vertegenwoordigd door M. van Braam en C. Rodenburg, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Gouweknoop" de bestemming "Bedrijf" met de nadere aanduiding "Verkeersoefencentrum (Sb-voc). Het perceel is gelegen in de op de plankaart aangegeven veiligheidszones "Veiligheidszone - leiding 1 (gas dicht bij de leiding)", "Veiligheidszone - leiding 2 (gas)" en "Veiligheidszone - vervoer gevaarlijke stoffen 2 (zowel spoor als weg)".
    
    2. Ingevolge artikel 1.52 van de planvoorschriften wordt onder kwetsbaar object verstaan: (..)
    
    6. gebouwen met onderwijsdoeleinden, niet zijnde scholen voor basisonderwijs; (..).
    
    Ingevolge artikel 17.5.1 mogen ter plaatse van de aanduiding "Veiligheidszones - leiding 2" geen nieuwe (beperkt) kwetsbare objecten (zie lid 1.52 artikel 1 Begrippen) worden gerealiseerd of functies die leiden tot een toename van het groepsrisico worden gerealiseerd.
    
    Ingevolge artikel 17.5.2 zijn burgemeester en wethouders bevoegd ontheffing te verlenen van het bepaalde in lid 17.5.1, indien op grond van technische, planologische, bedrijfseconomische en/of bedrijfsdoelmatige redenen vestiging van (beperkt) kwetsbare objecten binnen de onder 17.5 bedoelde zone gewenst of noodzakelijk is, op voorwaarde, dat vooraf een verantwoording is gegeven van het groepsrisico. Alvorens ontheffing te verlenen met betrekking tot de veiligheidsaspecten dient door burgemeester en wethouders advies te worden ingewonnen bij de leidingbeheerder en de Veiligheidsregio Hollands Midden (hierna: VHM).
    
    Ingevolge artikel 17.8.1 mogen ter plaatse van de aanduiding "Veiligheidszones - vervoer gevaarlijke stoffen geen nieuwe (beperkt) kwetsbare objecten (zie lid 1.52, artikel 1 Begrippen) worden gerealiseerd of functies die leiden tot een toename van het groepsrisico worden gerealiseerd.
    
    Ingevolge artikel 17.8.2 zijn burgemeester en wethouders bevoegd ontheffing te verlenen van het bepaalde in lid 17.8.1, indien op grond van technische, planologische, bedrijfseconomische en/of bedrijfsdoelmatige redenen vestiging van (beperkt) kwetsbare objecten binnen de onder 17.8 bedoelde zone gewenst of noodzakelijk is, op voorwaarde, dat vooraf een verantwoording is gegeven van het groepsrisico. Alvorens ontheffing te verlenen met betrekking tot de veiligheidsaspecten dient door burgemeester en wethouders advies te worden ingewonnen bij de leidingbeheerder en de VHM.
    
    3. Het bouwplan is in strijd met de artikelen 17.5.1 en 17.8.1 van de planvoorschriften, nu het een kwetsbaar object als bedoeld in artikel 1.52 van de planvoorschriften betreft en leidt tot een toename van het groepsrisico.
    
    4. Het college heeft onder meer de VHM om advies gevraagd. In het advies van 29 september 2011 is de VHM tot de conclusie gekomen dat het bouwplan niet voldoet aan de "Praktijkrichtlijn Bereikbaarheid" van de regionale Brandweer Hollands Midden (hierna: de Praktijkrichtlijn), nu de voorziene scholingsunits slechts vanaf één zijde bereikbaar zijn, hetgeen niet in geschil is. De VHM heeft geadviseerd om een tweede toegangsweg te realiseren, dan wel, indien het college zou besluiten om het risico van één toegangsweg te accepteren, te waarborgen dat deze weg minimaal 5,5 meter breed is en beschikt over een keerlus aan het einde van de weg die geschikt is voor brandweervoertuigen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de gemeente blijkens de "Visie externe veiligheid" van maart 2011 in de besluitvorming omtrent bouwplannen rekening houdt met hetgeen in de Praktijkrichtlijn is opgenomen, dat hierin is vastgelegd dat gebouwen in principe vanuit twee richtingen te benaderen moeten zijn, tenzij de beschikbare rijbreedte tenminste 5,50 meter is, en dat het bouwplan hiermee in strijd is. Het college heeft geweigerd ontheffing te verlenen met toepassing van de artikelen 17.5.2 en 17.8.2, nu het niet mogelijk is om de in het advies van de VHM geadviseerde maatregelen te treffen en te voldoen aan de Praktijkrichtlijn.
    
    5. ETCM betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de artikelen 17.5.2 en 17.8.2 van de planvoorschriften niet voorschrijven dat voor het verlenen van ontheffing altijd advies moet worden ingewonnen bij de VHM. Volgens haar moeten deze planvoorschriften zo worden uitgelegd dat pas advies moet worden ingewonnen bij de VHM indien geen verantwoording van het groepsrisico kan worden gegeven, omdat de bij ministeriële regeling gestelde waarde (hierna: de oriëntatiewaarde) wordt overschreden.
    
    5.1. Dit betoog faalt. De tekst van de planvoorschriften biedt geen steun voor de door ETCM voorgestane uitleg. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de artikelen 17.5.2 en 17.8.2 van de planvoorschriften volgt dat het college voorafgaand aan het verlenen van ontheffing als bedoeld in die artikelen advies dient in te winnen bij de VHM, hetgeen het heeft gedaan.
    
    6. ETCM betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de artikelen 17.5 en 17.8 van de planvoorschriften zwaardere eisen stellen dan het Besluit externe veiligheid buisleidingen (hierna: Bevb) en, gelet daarop, in strijd zijn met artikel 121 van de Gemeentewet. ETCM voert daartoe aan dat uit artikel 12, derde lid, aanhef en onder b, van het Bevb volgt dat het groepsrisico in het invloedsgebied van de buisleidingen niet hoeft te worden verantwoord als het groepsrisico of de toename daarvan, zoals in het onderhavige geval, niet hoger is dan de oriëntatiewaarde, dat deze regeling uitputtend is en dat het in strijd is met artikel 121 van de Gemeentewet om in het bestemmingsplan een zwaardere verantwoordingsplicht aan de aanvrager op te leggen.
    
    6.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het Bevb, wordt bij de vaststelling van een bestemmingsplan, op grond waarvan de aanleg van een buisleiding of de aanleg, bouw of vestiging van een kwetsbaar of een beperkt kwetsbaar object wordt toegelaten, tevens het groepsrisico in het invloedsgebied van de buisleiding verantwoord. In de toelichting bij het besluit wordt vermeld:
    
    a. de aanwezige en de op grond van het besluit te verwachten dichtheid van personen in het invloedsgebied van de buisleiding of buisleidingen die het groepsrisico mede veroorzaakt of veroorzaken;
    
    b. het groepsrisico per kilometer buisleiding op het tijdstip waarop het besluit wordt vastgesteld en de bijdrage van de in dat besluit toegelaten kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aan de hoogte van het groepsrisico, vergeleken met de lijn die de kans weergeeft op een ongeval met 10 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-4 per jaar en de kans op een ongeval met 100 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-6 per jaar;
    
    c. indien mogelijk, de maatregelen ter beperking van het groepsrisico die worden toegepast door de exploitant van de buisleiding die dat risico mede veroorzaakt;
    
    d. andere mogelijkheden voor ruimtelijke ontwikkelingen met een lager groepsrisico en de voor- en nadelen daarvan;
    
    e. de mogelijkheden en de voorgenomen maatregelen tot beperking van het groepsrisico in de nabije toekomst;
    
    f. de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval;
    
    g. de mogelijkheden voor personen die zich bevinden in het invloedsgebied van de buisleiding of buisleidingen die het groepsrisico mede veroorzaakt of veroorzaken, om zich in veiligheid te brengen indien zich een ramp of zwaar ongeval voordoet.
    
    Ingevolge het derde lid is het eerste lid, onderdelen c tot en met e, niet van toepassing indien: (..)
    
    b. het groepsrisico of de toename van het groepsrisico bij verwezenlijking van het bestemmingsplan niet hoger is dan een bij regeling van Onze Minister gestelde waarde, welke waarde voor verschillende categorieën van buisleidingen verschillend kan worden vastgesteld.
    
    6.2. Niet in geschil is dat voor de gebieden binnen het plangebied het groepsrisico onder 0,1 maal de oriëntatiewaarde is gelegen en dat de toename van het groepsrisico als gevolg van het bouwplan gering zal zijn.
    
    Ook indien het Bevb in het onderhavige geval van toepassing moet worden geacht, leidt dit niet tot het door ETCM beoogde doel. Uit artikel 12, derde lid, aanhef en onder b, van het Bevb volgt, anders dan ETCM betoogt, niet dat het groepsrisico in het invloedsgebied van de buisleidingen niet mag worden verantwoord als het groepsrisico of de toename daarvan, zoals in het onderhavige geval, niet hoger is dan de oriëntatiewaarde. Uit dit artikel volgt slechts dat - bij vaststelling van het bestemmingsplan - de onderdelen c tot en met e van het eerste lid niet van toepassing zijn indien het groepsrisico of de toename van het groepsrisico bij verwezenlijking van het bestemmingsplan niet hoger is dan de oriëntatiewaarde. Nu de artikelen 17.5 en 17.8 van de planvoorschriften niet in strijd zijn met het Bevb, volgt reeds daaruit dat, voor zover artikel 121 van de Gemeentewet al van toepassing is, evenmin met dat artikel strijd bestaat.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. ETCM betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan haar geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Volgens ETCM mocht zij er op vertrouwen dat bij oriëntatie-waarden van minder dan 0,1 maal die waarde de ontheffing zonder meer zou worden verleend, omdat in dit geval in voldoende mate vast stond dat er dringende bedrijfseconomische en bedrijfsdoelmatige redenen waren om ontheffing te verlenen.
    
    7.1. Dit betoog faalt. Er is niet gebleken van toezeggingen namens het college waaraan ETCM het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat aan haar, ook in het geval van een negatief advies van de VHM, ontheffing zou worden verleend. Dergelijk vertrouwen kon zij evenmin ontlenen aan de enkele omstandigheid dat het groepsrisico in het onderhavige geval onder 0,1 maal de oriëntatiewaarde is gelegen en dat de toename van het groepsrisico gering zal zijn.
    
    8. ETCM betoogt eerst in hoger beroep dat het college in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod op détournement de pouvoir heeft gehandeld door aan de weigering omgevingsvergunning te verlenen het beleid van de VHM ten grondslag te leggen, nu het aspect van de bereikbaarheid voor hulpdiensten niet in het bestemmingsplan is opgenomen. Voorts betoogt zij eerst in hoger beroep dat de rechtbank heeft miskend dat het college haar belangen niet heeft betrokken bij de door hem te maken belangenafweging en dat het college van het advies van de VHM af had kunnen wijken. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom ETCM deze betogen niet reeds voor de rechtbank had kunnen aanvoeren en zij dit gelet op de functie van het hoger beroep had behoren te doen, dienen deze beroepsgronden buiten beschouwing te blijven.
    
    9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. T.C. van Sloten, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Sloten w.g. Kos
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014
    
    580.