ECLI:NL:RBDHA:2024:1303, Rechtbank Den Haag, 07-02-2024, 23-7371
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vovo’s tegen besluiten tot oplegging lasten onder dwangsom vanwege o.m. met bestemmingsplan strijdig gebruik van het perceel afgewezen, omdat ter plaatse activiteiten worden uitgeoefend die niet passen bij een groothandel in bouwmaterialen

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 23/7371 en SGR 23/7430 en SGR 23/7435
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 februari 2024 in de zaken tussen
  
    
      
      [verzoekster sub 1] B.V., te [vestigingsplaats] , verzoekster 1
    
      
        
          [verzoeker sub 2]
        , te [woonplaats] , verzoeker 2 en
      
        
          [verzoeker sub 3]
        , te [woonplaats] , verzoeker 3
      Hierna ook gezamenlijk te noemen: verzoekers
      (gemachtigde: mr. M. de Boorder),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk, het college 
      (gemachtigde: P. Lobregt, werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden-Holland).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde partij], te [woonplaats] (belanghebbende)
      (gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de verzoeken om voorlopige voorzieningen van verzoekers tegen de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      Met de bestreden besluiten van 3 oktober 2023 heeft het college verzoekers deze lasten opgelegd. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht deze besluiten bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen totdat is beslist op hun bezwaren.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op de verzoeken gereageerd met een verweerschrift. Belanghebbende heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      Verzoekers en het college hebben nadere stukken overgelegd.
      
    
    
      1.4.
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 25 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] , namens verzoekster 1, verzoekers 2 en 3, de gemachtigde van verzoekers, de gemachtigde van het college vergezeld van [naam 2] en [naam 3] , belanghebbende en de gemachtigde van belanghebbende.
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van belanghebbende hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH) op 2 november 2022, 
      6 maart 2023, 19 april 2023 controles uitgevoerd op het perceel [adres] te [plaats] (het perceel). Verzoekers 2 en 3 zijn eigenaar van dat perceel. Zij verhuren het perceel aan verzoekster 1.
    
    
    
      2.1.
      Op 10 mei 2023 heeft het college verzoekers medegedeeld voornemens te zijn om hen een last onder dwangsom op te leggen. Verzoeker 2 heeft hiertegen een zienswijze ingediend. 
      
    
    
      2.2.
      Op 6 september 2023 is wederom een handhavingsverzoek ingediend. 
    
    
      2.3.
      Op 11 september 2023 is opnieuw een controle uitgevoerd op het perceel. Bij de controles is geconstateerd dat (1) de omvang van de bedrijfsvoering in strijd is met het bestemmingsplan, (2) opslag buiten het bouwvlak plaatsvindt, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan, (3) een betonwand is gebouwd zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan.  
      
    
    
      2.4.
      Met het bestreden besluit van 3 oktober 2023 heeft het college verzoekers vanwege deze overtredingen elk drie lasten onder dwangsom opgelegd. Het college heeft verzoekers gelast om:
      
         binnen 6 weken de bedrijfsactiviteiten die niet vallen onder een groothandel in bouwmaterialen, categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, te beëindigen en beëindigd te houden, waaronder het reclame maken voor die activiteiten (last 1);
         binnen 12 weken het opslaan van goederen in de buitenlucht buiten het bouwvlak te beëindigen en beëindigd te houden (last 2) en 
         binnen 12 weken de betonwand geheel te verwijderen of de betonwand te verlagen tot een maximale hoogte van 1,0 meter of indien achter de voorgevelrooilijn gelegen een maximale hoogte van 2,0 meter (last 3). 
      
      Indien verzoekers hieraan niet of niet tijdig voldoen verbeuren zij een dwangsom van respectievelijk € 15.000,-, € 7.500,- en € 7.500,- ineens.
      
    
    
      2.5.
      Met het besluit van 13 november 2023 heeft het college de aan de lasten verbonden begunstigingstermijnen verlengd tot 14 dagen na de uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorziening. Ten aanzien van last 3 is hierin aangegeven dat voor verplaatsing van deze betonwand inmiddels een omgevingsvergunning is aangevraagd en dat, wanneer er nog geen besluit is genomen op die aanvraag na de datum van de uitspraak van de voorzieningenrechter, de begunstigingstermijn van deze last eindigt binnen zes weken na de datum van het besluit op de aanvraag omgevingsvergunning, ongeacht of de omgevingsvergunning wordt verleend, geweigerd of buiten behandeling wordt gesteld.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    4. Gelet op de besluiten van het college van 3 oktober 2023 kunnen ieder van verzoekers afzonderlijk met betrekking tot de lasten 1 en 2 op korte termijn dwangsommen verbeuren van in totaal € 22.500,- (€ 15.000,- + € 7.500,-), als de bedrijfsvoering niet conform de lasten wordt aangepast. Daarom acht de voorzieningenrechter met betrekking tot deze lasten voldoende spoedeisend belang aanwezig. 
    
    
      4.1.
      Ten aanzien van last 3 is ter zitting namens het college verklaard dat niet binnen twee weken op de aanvraag om omgevingsvergunning voor de betonwand zal zijn beslist. Dit betekent dat voor last 3 een begunstigingstermijn geldt van zes weken na de beslissing op die aanvraag. Daarnaast is namens het college verklaard dat de betonwand inmiddels is verplaatst en dat voor de betonwand op de nieuwe locatie sprake is van concreet zicht op legalisatie. Gelet hierop is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake van spoedeisend belang met betrekking tot last 3.
      
      
        
          Standpunt verzoekers
        
      
      
      
        5. Verzoekers voeren aan dat de bedrijfsvoering in het gedrang komt als aan de opgelegde lasten moet worden voldaan, omdat het college een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het begrip “groothandel” en korte begunstigingstermijnen heeft gesteld. Volgens verzoekers vallen het zeven, sorteren, inpakken en aan detailhandel doorverkopen van gerecyclede stenen wel onder de definitie van “groothandel” en is ten aanzien van last 1 daarom geen sprake van een overtreding. Verzoekster 1 stelt dat de essentie van een groothandel is dat grote hoeveelheden kleiner worden verpakt en doorverkocht aan de detailhandel. 
        Daarnaast voeren verzoekers aan dat het op grond van het bestemmingsplan is toegestaan om een klein percentage aan particulieren te verkopen, zodat daarvoor ook reclame mag worden gemaakt. In de last is niet duidelijk aangegeven waar het verbod van reclame op ziet.
        Verder heeft het college bij de start van het bedrijf in maart 2022 aangegeven dat er voor de activiteiten van verzoekster 1 geen melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) of een omgevingsvergunning milieu nodig is. Eerder heeft het college aangegeven dat het toenmalige gebruik bestaande uit opslag en verkoop van tuinmaterialen, vervaardiging van betonartikelen en verkoop van betonwaren in overeenstemming was met het geldende bestemmingsplan.
      
      
    
    
      5.1.
      Ten aanzien van last 2 voeren verzoekers aan dat verzoekster 1 meer tijd nodig heeft om een einde te maken aan het opslaan van stenen in de buitenlucht, buiten het bouwvlak. Dat wordt volgens verzoekers veroorzaakt doordat momenteel meer stenen worden opgeslagen dan voorzien.
      
      
        
          Relevante wet- en regelgeving
        
      
      
      
        6. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk of het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
      
      
    
    
      6.1.
      Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Partiële Herziening Bestemmingsplannen Buitengebied 2019”. Het perceel heeft hierin de enkelbestemming “Bedrijf” met de functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf - groothandel in bouwmaterialen”. Verder rusten op het perceel de dubbelbestemmingen “Waarde-Archeologie 3” en “Waterstaat – Waterkering”.
      
    
    
      6.2.
      Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder g, van de planregels zijn deze gronden bestemd voor een groothandel in bouwmaterialen in categorie 3.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
      
    
    
      6.3.
      In artikel 18, aanhef en onder d, van de planregels is bepaald dat het niet is toegestaan om gronden buiten het bouwvlak te gebruiken voor buitenopslag.
      
      
        
          Last 1
        
      
      
      
        
          Is sprake van groothandel in bouwmaterialen?
        
      
      
      7. De voorzieningenrechter stelt vast dat het begrip “groothandel” niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan. In dat geval kan worden aangesloten bij de definitie daarvan in het woordenboek ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’. Daarin wordt onder groothandel verstaan: ‘handel waarbij van de producent betrokken waar aan detaillisten doorverkocht wordt’. Het moet naar het oordeel van de voorzieningenrechter dus gaan om het doorverkopen van producten zonder die producten te bewerken.
      
      8. Uit de stukken blijkt dat op 24 januari 2023 een gesprek heeft plaatsgevonden tussen de behandelend ambtenaren en de ondernemer van verzoekster 1. Hierbij is namens verzoekster 1 aangegeven dat bestratingsmateriaal (stenen) wordt ingekocht bij aannemers en dat na het bewerken en verwerken van de stenen, pakketten worden gemaakt die handmatig met plastic worden ingepakt. Ongeveer 15 procent van de omzet bestaat uit verkoop in de zin van detailhandel. Daarnaast is in de constateringsbrief van 14 maart 2023 vermeld dat de toezichthouders hebben gezien dat ter plaatse bestratingsmateriaal wordt bewerkt en verwerkt, dat verzoekster 1 partijen bestratingsmateriaal opkoopt, zeeft, sorteert, verpakt en weer verkoopt. Tijdens de controle van de toezichthouders op 18 januari 2024 is geconstateerd dat gestorte stenen met de hand worden gestapeld op een pallet bedoeld voor de verkoop en een shovel wordt gebruikt voor het opduwen van de stenen op een berg.
      
      9. Het college heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat het zeven, schoonmaken en opduwen van stenen volgens hem niet onder het begrip “groothandel” vallen. De voorzieningenrechter ziet geen reden om dit standpunt van het college niet te volgen. Het zeven, schoonmaken en met een shovel op een berg duwen van stenen zijn immers geen handelsactiviteiten, en passen ook niet bij een categorie 3.1-bedrijf als bedoeld in de Staat van Bedrijfsactiviteiten, bijlage 1 bij de regels van het bestemmingsplan. Tekenend daarvoor is dat op grond van de Staat van Bedrijfsactiviteiten voor categorie 3.1-bedrijven een richtafstand voor stof geldt van 10 meter, terwijl over het bedrijf van verzoekster 1 klachten uit de omgeving zijn ingediend door omwonenden die op een grotere afstand wonen.  
      
      
        10. Het zeven, schoonmaken en met een shovel op een berg duwen van stenen valt naar voorlopig oordeel daarom niet onder het begrip “groothandel” en is in strijd met artikel 4.1, aanhef en onder g, van de planregels. 
        10. Dat het college bij de start van het bedrijf in maart 2022 zou hebben aangegeven dat er voor de activiteiten van verzoekster 1 geen melding op grond van het Activiteitenbesluit of een omgevingsvergunning milieu nodig is doet hieraan niet af, aangezien deze mededeling betrekking heeft op milieuaspecten en niet op planologische. 
        10. Datzelfde geldt voor de stelling dat het college eerder zou hebben aangegeven dat het toenmalige gebruik bestaande uit opslag en verkoop van tuinmaterialen, vervaardiging van betonartikelen en verkoop van betonwaren in overeenstemming was met het geldende bestemmingsplan. Dat betrof immers een reactie van het college op een zienswijze over het voorontwerp van het bestemmingsplan “Buitengebied Noord”, dat in 2017 is vastgesteld. Bovendien was de bedrijfsvoering ter plaatse destijds een andere dan die van verzoekster 1 nu. Deze reactie van het college is daarom niet bepalend voor de uitleg van het begrip “groothandel in bouwmaterialen” als bedoeld in het nu geldende bestemmingsplan “Partiële Herziening Bestemmingsplannen Buitengebied 2019”. Daarbij acht de voorzieningenrechter tevens van belang dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. De bedoeling van de planwetgever, laat staan een reactie van het college over een voorontwerp van een eerder bestemmingsplan, is niet van betekenis indien de planregels, zoals hier, duidelijk zijn.
      
      
      
        13. Gelet hierop doet zich op het perceel naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter strijd voor met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en was het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
        13. Het standpunt van verzoekers dat de last onduidelijk is ten aanzien van het maken van reclame volgt de voorzieningenrechter niet, nu uit de formulering van de last duidelijk volgt dat geen reclame mag worden gemaakt voor bedrijfsactiviteiten die niet onder het begrip “groothandel in bouwmaterialen” vallen.
      
      
      
        
          Last 2
        
      
      
      15. Verzoekers stellen ten aanzien van last 2 niet ter discussie dat sprake is van een overtreding, maar voeren uitsluitend aan dat handhaving niet proportioneel is, de begunstigingstermijn te kort is en de dwangsom te hoog is vastgesteld.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      16. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. 
      
      
        
          Beide lasten
        
      
      
      17. Gesteld noch gebleken is dat sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtredingen waarop de lasten 1 en 2 betrekking hebben.
      
      18. Anders dan verzoekers stellen, acht de voorzieningenrechter handhavend optreden onder de gegeven omstandigheden niet disproportioneel. Het college heeft in de bestreden besluiten het belang van omwonenden bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat in redelijkheid zwaarder mogen laten wegen dan het belang van verzoekers bij het voortzetten van de overtredingen.
      
      19. Anders dan verzoekers stellen, is het college naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet te snel overgegaan tot handhaving. Verzoekers zijn reeds bij brief van 14 maart 2023 op de hoogte gesteld van de geconstateerde overtredingen, zodat zij voorafgaand aan de bestreden besluiten ruim een half jaar de tijd hebben gehad om de geconstateerde overtredingen te beëindigen. Verzoekers zijn pas tot actie overgegaan nadat de lasten waren opgelegd.
      
      20. Het college heeft bij het vaststellen van de begunstigingstermijnen gehandeld in lijn met het ‘Handhavingsbeleid Bouw- en Woningtoezicht ODMH Bodegraven-Reeuwijk 2017-2021’. Voor last 1 heeft het college een begunstigingstermijn van 6 weken gesteld en voor last 2 een termijn van 12 weken. Deze termijnen zijn verlengd tot veertien dagen na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Volgens het handhavingsbeleid kan een begunstigingstermijn voor dergelijke overtredingen gesteld worden op 6 weken (gebruik in strijd met het bestemmingsplan: strijdig gebruik perceel en/of bouwwerk). Voor last 2 is een langere termijn gesteld dan het beleid voorschrijft, omdat tijdens het zienswijzegesprek door verzoekster 1 om een langere termijnen is verzocht. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter bieden de gestelde termijnen voldoende gelegenheid om de overtredingen te beëindigen. Vanaf de constateringsbrief zijn inmiddels ruim 10 maanden verstreken. Bovendien is voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen.
      
      21. Verder acht de voorzieningenrechter de hoogte van de opgelegde dwangsommen niet onevenredig. De hoogte van de opgelegde dwangsommen is in lijn met het voornoemde handhavingsbeleid van het college. Voor last 1 heeft het college een bedrag van € 15.000,- vastgesteld. Op basis van het beleid is een glijdende schaal van toepassing voor de dwangsombedragen voor overtredingen inhoudende gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Voor minder ingrijpende overtredingen, zoals last 2, geldt een dwangsom van € 7.500,- en voor ingrijpende overtredingen een dwangsom van € 25.000,-. In het beleid is opgenomen dat er omstandigheden kunnen zijn waarbij de dwangsomrichtlijn wordt bijgesteld naar boven of naar beneden. Vanwege de klachten die vanuit de omgeving zijn ontvangen, is overtreding 1 ingeschaald als een gemiddeld ingrijpende overtreding en heeft het college gekozen voor een bedrag van € 15.000,-. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter staan de vastgestelde bedragen in redelijkheid tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsommen.
      
      22. Van andere bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien is de voorzieningenrechter niet gebleken.
      
      23. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zullen de bestreden besluiten naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bij de heroverweging in bezwaar stand houden. De verzoeken zullen daarom worden afgewezen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      24. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Dat betekent dat de bestreden besluiten niet geschorst worden. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4397, r.o. 5.2.
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1954, r.o. 7.2.
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179.