ECLI:NL:RBLIM:2023:3684, Rechtbank Limburg, 22-06-2023, ROE 22/340
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen invordering. Dat er evident geen overtreding is volgt de rechtbank niet. Dus geen uitzonderlijk geval waarom deze beroepsgrond niet al tegen het dwangsombesluit is / had kunnen worden aangevoerd. De beroepsgrond dat de last niet duidelijk is en niet is overtreden slaagt eveneens niet.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 22 / 340 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2023 in de zaak tussen
    
      [eiser] en [eiseres] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. drs. F.K. van den Akker),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert, verweerder 
    (gemachtigde: mr. S. Chalh).
    
    
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de invordering van een verbeurde dwangsom. 
    
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op 28 mei 2021 besloten bij eisers een verbeurde dwangsom in te vorderen. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 23 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op het (aanvullend) beroep gereageerd met een (aanvullend) verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 5 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan 
        hebben deelgenomen: eisers, hun gemachtigde en de gemachtigde van verweerder. 
      
      
      
    
    Besluitvorming
    
    
      2.	Bij besluit van 15 november 2018 heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd voor het laten gebruiken van een bed en breakfast (B&B) en een gedeelte van de loods, gelegen aan [adres] te [woonplaats] , als zelfstandige woningen in strijd met het bestemmingsplan Buitengebied 2011 (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4.5.1, aanhef en onder j, van de bestemmingsplanregels). Ter plaatse geldt de enkelbestemming ‘Agrarisch – Agrarisch bedrijf’, de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie hoog’ en de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. Ter plekke van de B&B is tevens van toepassing de functieaanduiding ‘bed & breakfast’. 
    
    
    
      2.1.
      
        Tegen het dwangsombesluit hebben eisers bezwaar gemaakt. Bij besluit van
        14 februari 2019 heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard en het dwangsombesluit in stand gelaten. Eisers hebben het tegen dit besluit bij deze rechtbank ingestelde beroep ingetrokken: daarmee is het dwangsombesluit onherroepelijk geworden.
      
      
      
        3.	Bij besluit van 28 mei 2021 (het primaire besluit) is verweerder overgegaan tot het invorderen van een bedrag van € 1.500,-, nu volgens verweerder uit de controles van 22 juni en 30 juni 2020 blijkt dat eisers niet hebben voldaan aan de aan hen opgelegde last ten aanzien van de B&B. 
      
      
    
    
      3.1.
      Eisers hebben tegen deze invorderingsbeschikking bezwaar aangetekend. Bij besluit van 23 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. 
      
      
    
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt het door eisers bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Overtreding van het bestemmingsplan
      
    
    
    6. Eisers stellen dat zij artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 4.5.1, aanhef en onder j, van het bestemmingsplan “Buitengebied 2011” niet hebben overtreden en dat verweerder daarom niet gerechtigd is het dwangsombedrag in te vorderen. De B&B is gebouwd en ingericht als woning vóórdat het ontwerp bestemmingsplan Buitengebied 2011 ter inzage is gelegd. De B&B dient, gelet op artikel 1.33 van de bestemmingsplanregels, te worden aangemerkt als bestaande woning, waardoor het verbod van artikel 4.5.1, aanhef en onder j, niet op de woning van toepassing is. Daarom hebben eisers geen overtreding begaan. Verweerder heeft dit ook zelf erkend door een heroverweging uit te voeren nadat dit door eisers reeds is aangevoerd tegen het dwangsombesluit.
    
    7. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat dit argument van eisers niet in deze procedure thuishoort. Eisers hebben dit argument ook al aangevoerd tegen de last onder dwangsom, waarbij verweerder een heroverweging heeft uitgevoerd. De last onder dwangsom is onherroepelijk geworden, waardoor in het kader van de heroverweging van de invorderingsbeschikking daarvan dient te worden uitgegaan. 
    
    8. De rechtbank oordeelt als volgt en verwijst daarbij voor de relevante regels uit het bestemmingsplan Buitengebied 2011 (hierna: bestemmingsplan) naar de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      8.1.
      Bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      8.2.
      Verder volgt uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en / of betrokkene geen overtreder is.
      
    
    
      8.3.
      Gelet op het voorgaande zal de rechtbank beoordelen of hier sprake is van een uitzonderlijk geval als bedoeld onder 8.2. Eisers betogen dat het evident is dat er geen sprake is van een overtreding, nu de B&B kan worden aangemerkt als bestaande woning in de zin van artikel 4.5.1, onder j, van de regels van het bestemmingsplan en daarmee het gebruik van de B&B voor zelfstandige bewoning op grond van het bestemmingsplan niet wordt verboden. De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog. Daarbij is het volgende van belang.
      
      
        8.3.1.
        
          Eisers hebben deze grond reeds aangevoerd in hun bezwaarschrift tegen het dwangsombesluit. In het besluit op bezwaar daartegen heeft verweerder inhoudelijk op deze grond gereageerd en dit bezwaar ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld, maar dit beroep vervolgens weer ingetrokken. Ter zitting hebben eisers aangegeven dat zij dit gedaan hebben omdat de (eerdere) overtreding was beëindigd en zij daarom geen belang meer hadden bij een behandeling van hun beroep. Immers woonde er niemand meer in de B&B. De rechtbank stelt vast dat eisers zich op dat moment in de procedure hebben laten vertegenwoordigen door een professioneel gemachtigde en deze actief betrokken is geweest bij het intrekken van het beroep. Indien evident geen sprake zou zijn van een overtreding, kan worden verwacht van een professioneel gemachtigde dat hij de rechtsmiddelen hiertegen aanwendt die hij daartoe ter beschikking heeft en niet pas bij een (volgende) vergelijkbare overtreding die strijd met het bestemmingsplan aan de orde stelt. Daar komt bij dat het hier gaat om ‘overgangsrechtelijke’ aspecten over wat wel en niet bij de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘bestaand’ was. Dat is volgens de rechtbank niet ‘evident’. Dat vergt immers nader (feiten) onderzoek. Hetgeen eisers ter zitting hebben aangevoerd in reactie op het (aanvullend) verweerschrift van verweerder, namelijk dat de B&B kan worden aangemerkt als bedrijfswoning en dat daarom huisvesting van personen op deze locatie onder het bestemmingsplan is toegestaan, maakt dat - daargelaten of zij dat niet eerder had kunnen aanvoeren - niet anders. Dat het hier evident niet gaat om een overtreding volgt overigens ook niet uit de reactie van verweerder hierop ter zitting.
          Van een uitzonderlijk geval als bedoeld onder 8.2. is dus geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
        
        
        
        
        
          
            Overtreding van de last onder dwangsom 
          
        
        
        9. Eisers stellen dat zij de opgelegde last onder dwangsom niet hebben overtreden en daarom ook geen dwangsom hebben verbeurd. Uit de last onder dwangsom volgt niet dat de last betrekking heeft op het laten gebruiken van de B&B als zelfstandige woning, maar enkel voor het verhuren van de B&B als zelfstandige woning aan derden. Verweerder schrijft in de tweede volzin van de last dat het in de toekomst niet is toegestaan de B&B als zelfstandige woning te verhuren. Door het gebruik van de woorden “dit betekent”, dient dit te worden opgevat als een uitleg en concretisering van de eerste zin. Uit de tekst van de last blijkt niet evident en ondubbelzinnig dat de dwangsom wordt verbeurd bij elke vorm van laten gebruiken van de B&B als zelfstandige woning. Dat de last volgens verweerder ook ziet op het tijdelijk in gebruik geven van de B&B aan derden is niet relevant, nu de tekst van de last zelf bepalend is om vast te stellen waarvoor deze is opgelegd. Bovendien heeft verweerder nagelaten duidelijk te maken wat hij verstaat onder het gebruik als zelfstandige woning. Hij geeft een invulling aan het begrip die niet wordt ondersteund door het bestemmingsplan of de last, namelijk dat de personen die tijdelijk de B&B bewonen niet samen met eisers één huishouden vormen. Het bestemmingsplan bevat geen definitie waaruit blijkt dat eisers de B&B alleen in gebruik mogen geven aan derden die samen met hen één huishouden voeren. Dit is ook niet logisch, nu dit bij een B&B nimmer het geval is. Tot slot stellen eisers dat de dwangsom niet verbeurd is, omdat er sprake is van een andere situatie dan bij het opleggen van de last. Daarbij ging het om bewoning door derden zonder ander hoofdverblijf, die tevens op deze locatie waren ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie (GBA). Dit vormde de grondslag voor de last. Door de B&B tijdelijk in gebruik te geven aan derden, die beschikken over een eigen woning en staan ingeschreven op een ander adres dan de B&B, hebben eisers de last niet overtreden. Dat dit niet duidelijk volgt uit de last, kan hen niet verweten worden.
        
        10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat met de last niet is beoogd dat uitsluitend het verhuren aan derden als zelfstandige woning een overtreding oplevert. De last onder dwangsom is opgelegd voor het beëindigen en beëindigd houden van het laten gebruiken van de B&B als zelfstandige woning, en hieronder kan ook het verhuren hiervan worden verstaan. Uit de last onder dwangsom hadden eisers kunnen opmaken wat zij hadden kunnen doen om het verbeuren van een dwangsom te voorkomen. Eisers hebben bovendien tijdens de controle van 22 juni 2020 aangegeven dat zij de B&B vanaf maart 2020 verhuren aan een stel. De aanwezige gebruiker heeft dit ook bevestigd. De op de foto’s zichtbare inrichting van de ruimtes onderscheidt zich niet van een gebruikelijke wooninrichting. Het is aannemelijk gemaakt dat de B&B gebruikt werd voor zelfstandige bewoning. Het ontbreken van een nachtregister in samenhang met de inrichting van de B&B als zodanig vormen aanwijzingen dat de B&B op 22 en 30 juni 2020 werd gebruikt voor zelfstandige bewoning. Voor verweerder is daarom ook niet duidelijk waarom niet met zekerheid gezegd kan worden dat eisers niet de last hebben overtreden en zij de dwangsom hebben verbeurd. 
        
        11. De rechtbank oordeelt als volgt. 
        
      
    
    
      11.1.
      
        De last onder dwangsom, voor zover relevant, luidt als volgt: ¨1. beëindigen en beëindigd houden van het laten gebruiken van de B&B als zelfstandige woning. Dit betekent dat het in de toekomst niet is toegestaan dat u de B&B als zelfstandige woning verhuurt aan derden. Dit op straffe van een dwangsom van € 1500,= per week met een maximum van
        €  15.000,= .” 
      
      
    
    
      11.2.
      De rechtbank stelt vast dat eisers is gelast om het gebruik van de B&B als zelfstandige woning te beëindigen en beëindigd te houden. Op de locatie van de B&B ligt de functieaanduiding ‘bed & breakfast’. Als ‘bed and breakfast’ definieert het bestemmingsplan in artikel 1.25 van de planregels ‘kleinschalige verblijfsrecreatie als kleinschalige toeristisch-recreatieve activiteit in de vorm van het ter beschikking stellen van maximaal 4 slaapplaatsen binnen de bestaande woning ten behoeve van overnachting voor één of enkele nachten waarbij het ontbijt voor de volgende dag inbegrepen is’. 
      
    
    
      11.3.
      Volgens de rechtbank is niet in geschil dat de B&B als tijdelijke woning in gebruik is gegeven en niet met de bedoeling daarvan anderen één of enkele nachten gebruik te laten maken als B&B in de zin van het bestemmingsplan. Immers in het controlerapport van 22 juni 2020 staat vermeld dat de B&B aan een stel voor een langere tijd werd verhuurd (sinds 3 maart 2020). Eisers hebben dit in beroep niet weersproken. Dat deze huurders, in tegenstelling tot de eerdere situatie op grond waarvan de last is opgelegd, niet op dit adres stonden ingeschreven in de GBA maar elders een (te verbouwen) woning hadden, maakt geen verschil voor de vraag of er sprake is van zelfstandige bewoning. Waar het volgens de rechtbank om gaat is dat er voor langere tijd sprake is geweest van een (een gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van een afzonderlijk huishouden: dat gebruik is hier aan de orde en niet een B&B-setting. Of dit plaatsvindt met of zonder vergoeding doet hier niet aan af. Zelfs indien de last enkel zou zien op het verhuren van de B&B aan derden om daar (voor langere tijd / anders dan in een B&B setting) te wonen, kan gesteld worden dat de last is overtreden. De rechtbank vindt dat de tekst van de last voldoende duidelijk is en in het licht van de feiten en omstandigheden is er dus sprake van een overtreding van die last. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Zij krijgen daarom het griffierecht niet terug en ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van
      mr. N.C.M. van Bijnen, griffier, en openbaar gemaakt op 22 juni 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
              
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      De griffier is verhinderd de uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 22 juni 2023.
    
    
    
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Bijlage: Relevante regels bestemmingplan Buitengebied 2011
    
    
      1.25
      
        
          bed and breakfast:
        
        kleinschalige verblijfsrecreatie als kleinschalige toeristisch-recreatieve activiteit in de vorm van het ter beschikking stellen van maximaal 4 slaapplaatsen binnen de bestaande woning ten behoeve van overnachting voor één of enkele nachten waarbij het ontbijt voor de volgende dag inbegrepen is. Onder bed and breakfast wordt niet verstaan overnachting, noodzakelijk in verband met het verrichten van tijdelijke of seizoensgebonden werkzaamheden en/of arbeid.
      
      
    
    
      1.30
      
        
          bedrijfswoning:
        
        een woning in of bij een bedrijf, slechts bedoeld voor (het huishouden van) één of meer personen, wiens huisvesting ter plaatse noodzakelijk is, gelet op de bestemming.
      
      
    
    
      1.33
      
        
          bestaand:
        
        onder bestaande bebouwing wordt verstaan bebouwing welke op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan aanwezig is of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning;
        onder bestaand gebruik wordt verstaan het gebruik van grond en bouwwerken dat bestaat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan.
      
      
    
  
  
    
      1200 woning/wooneenheid:
    een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden
    
    
      
        4. Agrarisch – Agrarisch bedrijf
      
    
    
      4.5
      
        Specifieke gebruiksregels
      
      
        4.5.1
        
          
            Strijdig gebruik
          
          Onder gebruiken en/of laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan wordt ten minste verstaan het gebruik van gronden en opstallen:
          j. voor zelfstandige bewoning, voor zover het niet betreft de bestaande woning, een logiesgebouw ten behoeve van de huisvesting van buitenlandse werknemers en een stageverblijf ten behoeve van stagiaires;
        
        
      
    
  
  
     Zie de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
  
  
     Onder 2 van deze last is hetzelfde bepaald ten aanzien van de loods. Zie onder 2 van deze uitspraak: dat onderdeel is in dit beroep niet in geschil.
  
  
     Zie ook 1.200 van het bestemmingsplan Buitengebied 2011 in de bijlage bij deze uitspraak.