ECLI:NL:CBB:2019:673, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-12-2019, 18/2363
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Voor zover de investeringen die appellante is aangegaan zien op de bedrijfsomvang als vergund in de Nbw-vergunning van 2016, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre is vooruitgelopen op de voor de volledige uitbreiding benodigde vergunning. Voor zover de investeringen zien op de bedrijfsomvang als vergund ten tijde van de peildatum 2 juli 2015, moet worden geoordeeld dat op het tijdstip dat appellante haar aanneemovereenkomst is aangegaan, eind 2014, en financieringsverplichtingen is aangegaan, februari 2015, zij een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten.  Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Van een bedrijfsnoodzakelijke reden van uitbreiding is niet gebleken. Aan het door appellante overgelegde rapport komt verder niet de waarde toe die zij daaraan gehecht wenst te zien.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2363
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2019 in de zaak tussen
    VOF [naam 1] te [plaats 1] , appellante
    (gemachtigde: mr. T. van der Weijde) 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel) 
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 6 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het aan appellante toegekende fosfaatrecht verhoogd. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en nadere stukken overgelegd.
    
    
    
      Appellante heeft gereageerd op het verweerschrift en nadere stukken ingediend.  
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 oktober 2019. Appellante heeft zich, met voorafgaand bericht, niet laten vertegenwoordigen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).  Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      Appellante exploiteert een melkveehouderij. De vennootschap onder firma bestaat uit drie broers die elk op een afzonderlijke locatie hun werkzaamheden uitoefenen en ieder een eigen Uniek bedrijfsnummer (UBN-nummer) bezitten. Appellante verwerkt haar administratie echter als één onderneming en er wordt één jaarrekening voor het geheel gemaakt. 
      
    
    
      2.2
      In 2013 heeft appellante het plan opgevat uit te breiden. Op de locatie [adres] te [plaats 2] beoogde appellante in twee fasen te groeien van ruim 230 koeien naar ruim 500 koeien. Gedeputeerde Staten van Noord-Holland heeft op 3 maart 2014 aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van 350 melkkoeien en 100 stuks jongvee op deze locatie (fase 1). Op 23 juli 2014 heeft appellante een omgevingsvergunning verkregen voor het bouwen van een ligboxenstal waar 350 melkkoeien en 100 stuks jongvee gehouden kunnen worden. 
      
    
    
      2.3
      Op 30 december 2014 heeft appellante een aannemingsopdracht gegeven ter hoogte van € 1.255.000,- voor de bouw van de stal. In februari 2015 heeft appellante een financiering aangevraagd bij de [naam 2] ter hoogte van € 1.100.000,-. 
      
    
    
      2.4
      Op de peildatum van 2 juli 2015 was de stal nog in aanbouw en in de herfst van 2015 is de stal in gebruik genomen. In 2016 is de aan appellante toegekende Nbw-vergunning omgezet naar een vergunning voor het houden van 580 melkkoeien zonder jongvee op de locatie [adres] te [plaats 2] (fase 2). 
      
      
        
          Besluiten van verweerder
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 46.819 kilogram. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de 956 melkkoeien en 405 stuks jongvee die op het hele bedrijf, over alle UBN-nummers,  aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft bij het betreden besluit het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het aan appellante toegekende fosfaatrecht verhoogd naar 47.169 kg. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante heeft aangevoerd dat toepassing van het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat de ingevoerde maatregel, met name door de gekozen peildatum van 2 juli 2015, het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Daarbij is ten onrechte op regelingsniveau geen voorziening getroffen voor uitbreidende bedrijven, terwijl dit wel is gedaan voor startende bedrijven. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het stelsel kan verder de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is reeds voor de peildatum financiële verplichtingen aangegaan voor de voor haar noodzakelijke uitbreiding. He lukte de betreffende vennoot op de locatie [adres] te [plaats 2] niet meer om alleen de 230 aanwezige melkkoeien te melken. De melkopbrengsten van die melkkoeien waren niet voldoende voor het inhuren van een extra arbeidskracht en om die reden heeft appellante ervoor gekozen op die locatie uit te breiden en een werknemer aan te nemen. Omdat de investeringen gebaseerd zijn op een capaciteit van 534 melkkoeien die appellante op de locatie [adres] te [plaats 2] beoogde te houden, ontstaat door toepassing van het fosfaatrechtenstelsel een liquiditeitsafname van 0,4% van de omzet. De continuïteit van deze locatie is in gevaar. Ter onderbouwing van deze stelling heeft appellante onder meer een rapport van DC Holland van 27 september 2019 en een verklaring van de [naam 2] overgelegd. In reactie op het verweerschrift heeft appellante nog opgemerkt dat zij bij de eerste stap heeft willen groeien van 230 naar 350 melkkoeien en dat zij pas bij de tweede stap wilde doorgroeien van 350 naar 580 melkkoeien.
      
      
        
          Standpunt van verweerder
        
      
      
      5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de peildatum van 2 juli 2015, niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Dat appellante een stal heeft gebouwd die op 2 juli 2015 nog niet was opgeleverd komt voor haar rekening en risico. Verweerder wijst er voorts op dat de gewijzigde omgevingsvergunning appellante pas in 2016 is verleend, zodat zij met de bouw van de stal vooruitgelopen is op het verkrijgen van vergunningen voor rechtsgeldige uitbreiding. De groei van de veestapel waarvoor tijdig vergunningen zijn afgegeven was op de peildatum grotendeels gerealiseerd.  Op de peildatum waren verder op de locatie [adres] te [plaats 2] meer koeien geregistreerd dan zij volgens haar vergunning mocht houden. Appellante heeft geïnvesteerd in een grote uitbreiding zonder dat hiervoor een bedrijfseconomische noodzaak was en zij heeft hiermee een groot risico genomen. Voor zover appellante stelt dat zij in een zeer moeilijke financiële situatie verkeert stelt verweerder voorop dat dit inherent is aan het doorzetten van uitbreidingsplannen ondanks de voorzienbaarheid van het stelsel. Dat appellante in staat was 10.058 kg fosfaat aan te kopen in de periode van 25 juli 2018 tot en met 25 mei 2019 toont aan dat er voldoende financiële ruimte is om financiële middelen aan te wenden. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      6.1
      Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau, inclusief de peildatum van 2 juli 2015, verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Voor het hanteren van meer peildata bestaat geen wettelijke grondslag (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:431). 
      
    
    
      6.2
      Ten aanzien van de stelling van appellante dat de knelgevallenregeling te beperkt is, omdat het niet voorziet in een voorziening voor uitbreidende bedrijven, verwijst het College naar rechtsoverweging 5.9.5 van de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 en rechtsoverweging 6.7.6 van de uitspraak van 23 juli 2019. Hierin heeft het College overwogen dat het tot de beoordelingsvrijheid van de wetgever behoort dat een onderscheid is gemaakt tussen enerzijds uitbreiders en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen. 
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, rechtsoverweging 6.8.2). 
      
    
    
      6.4
      Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
    
    
      6.5
      Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellante voor minder melkkoeien fosfaatrechten is verleend dan zij in totaal aan stalcapaciteit heeft. Naar het oordeel van het College is de beoogde uitbreiding op de betreffende locatie van 230 naar 350 melkkoeien en vervolgens van 350 naar 580 melkkoeien tamelijk fors. Voor zover de investeringen die appellante is aangegaan zien op de bedrijfsomvang als vergund in de Nbw-vergunning van 2016 (580 melkkoeien), moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre is vooruitgelopen op de voor de volledige uitbreiding benodigde vergunning. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) bestaat dan in beginsel geen aanleiding een individuele en buitensporige last aan te nemen. Voor zover de investeringen zien op de bedrijfsomvang als vergund ten tijde van de peildatum 2 juli 2015 (350 melkkoeien), moet worden geoordeeld dat op het tijdstip dat appellante haar aanneemovereenkomst is aangegaan, eind 2014, en financieringsverplichtingen is aangegaan, februari 2015, zij een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten. Immers, zoals ook overwogen in de meergenoemde uitspraak van 23 juli 2019, noopte de voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum tot een zekere mate van voorzichtigheid en bracht deze voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is niet gebleken. Aan het door appellante overgelegde rapport komt verder niet de waarde toe die zij daaraan gehecht wenst te zien. In dit rapport is de locatie [adres] te [plaats 2] uitgefilterd weergegeven. De financiële stukken bieden daarmee geen inzicht in de mate waarin appellante als geheel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. Aan de door haar overgelegde verklaring van de bank kan om die reden evenmin waarde worden gehecht. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval dan ook zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
      
    
    
      6.6
      
        Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met 
        artikel 1 van het EP. 
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      7.1
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.2
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante vergoedt;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 512,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2019. 
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. J.M.M. van Dalen