ECLI:NL:CBB:2019:661, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-12-2019, 18/2315
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw. Artikel 1 EP. Geen sprake van een individuele en buitensporige last. Forse uitbreiding van het melkveebedrijf op een moment dat bekend was dat het stelsel van melkquotering zou worden afgeschaft en redelijkerwijs duidelijk had moten zijn dat een ongeremde groei van het melkveebedrijf niet meer mogelijk was.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2315 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2019 in de zaak tussen
    V.O.F. Melkveehouderij [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: R. Kuiper).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 4 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend, waarop door appellante is gereageerd.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2019. Namens appellante zijn verschenen haar vennoten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen [naam 4] .
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
    
    
      2.1
      
        Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 mocht appellante 180 stuks melkkoeien en bijbehorend jongvee houden. In 2012 heeft  appellante plannen opgevat voor uitbreiding van haar bedrijf. Op 4 november 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de ligboxenstal. In het najaar van 2014 is de bouw van de stal gestart. Appellante heeft voor de bouw € 500.000,- aan eigen middelen geïnvesteerd. Op 6 mei 2015 is appellante een financieringsovereenkomst van
        € 368.608,- aangegaan met de bank. Op 5 juni 2015 heeft appellante afgerond 30,11 hectare grond aangekocht voor een bedrag van € 1.776.342,50. Op 1 juli 2015 heeft appellante ten behoeve van de uitbreiding een melding Programmatische Aanpak Stikstof gedaan voor een uitbreiding naar 464 melk- en kalfkoeien en 253 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 was de bouw van de stal nog niet afgerond. Op 2 juli 2015 stonden er op het bedrijf van appellante 216 melk- en kalfkoeien en 155 stuks jongvee. Appellante had de intentie om uit te bereiden naar 464 melk- en kalfkoeien en 253 stuks jongvee.
      
      
    
    
      2.2
      In maart 2017 heeft appellante een (deel van een) gesplitst bedrijf overgenomen. In 2018 heeft appellante fosfaatrechten aangekocht en in 2019 heeft appellante fosfaatrechten geleased voor de duur van een jaar. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 14.118 kilogram (kg). Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante heeft aangevoerd dat toepassing van het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP omdat de ingevoerde maatregel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Van een ‘fair balance’ is geen sprake. Het fosfaatrechtenstelsel was voor appellante niet voorzienbaar. Verder is er sprake van een individuele en disproportionele last. In verband met dit laatste heeft appellante het volgende aangevoerd. Appellante heeft voor de peildatum geïnvesteerd in uitbereiding en heeft ook voor de peildatum vergunningen verkregen. Het fosfaatrechtenstelsel maakt het voor appellante onmogelijk om de vergunde uitbreidingsruimte te benutten. Zij is financiële verplichtingen aangegaan die zij door de invoering van de het fosfaatrechtenstelsel niet of met moeite kan nakomen, omdat zij niet kan uitbreiden naar het vergunde aantal koeien en daardoor niet de opbrengst kan genereren op basis waarvan zij de financiering heeft verkregen. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft appellante een ‘Deskundigenrapport IDL fosfaatrechten’ van Alfa accountants en adviseurs overgelegd (rapport). 
      
      
      
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. In het verweerschrift heeft verweerder nader gemotiveerd waarom in het geval van appellante geen strijd met artikel 1 van het EP wordt aangenomen en er geen sprake is van een individuele buitensporige last. Verweerder heeft daarbij benadrukt dat de voorzienbaarheid zwaar weegt. Voorts heeft verweerder gesteld dat appellante geen inzicht heeft verschaft of, en zo ja waarom, de beoogde uitbreiding noodzakelijk was. Verder wijst verweerder er op dat appellante, afgezien van de financiering door de bank van € 368.608,-, niet inzichtelijk heeft gemaakt dat onomkeerbare investeringen zijn aangegaan. Tot slot wijst verweerder er op dat in het rapport geen rekening is gehouden met de extra verworven fosfaatrechten en een belangrijk deel van de uitbreiding voor rekening komt van extern in te huren arbeidskrachten. Toekenning van meer fosfaatrechten zal niet resulteren in verbetering van de financiële situatie.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      Voor zover appellante heeft betoogd dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.2
      Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt. 
      
    
    
      6.3
      Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
      
    
    
      6.4
      Niet langer in geschil is dat appellante ten behoeve van de uitbreiding van de melkveetak vóór 2 juli 2015 de benodigde vergunningen heeft verkregen. Het College stelt verder vast dat appellante door in 2014 en 2015 te investeren in een uitbreiding van 180 melkkoeien met bijbehorend jongvee naar 464 melkkoeien en 254 stuks jongvee, gekozen heeft voor een zeer forse uitbreiding van het bedrijf. Blijkens het ter zitting gestelde is appellante er daarbij van uitgegaan dat uitbreiding zonder beperking mogelijk zou zijn na afloop van de afschaffing van het melkquotum. Dit uitgangspunt is onjuist. Zoals het College in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding van 180 naar 464 melkkoeien en het doen van investeringen die het gemiddelde investeringsniveau van de reguliere bedrijfsontwikkeling overstijgen, voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dit gold des te meer op het moment dat appellante de financieringsovereenkomst is aangegaan met de bank, op 6 mei 2015. Op dat moment waren vanuit de overheid en de markt al meerdere signalen afgegeven over de (on)mogelijkheden van groei en de mogelijkheid dat productiebeperkende maatregelen zouden moeten worden getroffen. Op dit laatste diende appellante bij de keuze om de uitbreidingsplannen door te zetten bedacht te zijn. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot de door appellante voorgestane (omvang van) uitbreiding is niet gebleken. De enkele stelling van appellante dat sprake was van een te kleine en verouderde stal die niet meer aan de huidige milieu- en diervriendelijkheidseisen voldeed is daartoe op zichzelf onvoldoende. 
      
    
    
      6.5
      In het licht van het bovenstaande komt aan het door appellante overgelegde rapport niet de waarde toe die appellante daaraan gehecht wil zien. Overigens heeft appellante daarbij, afgezien van de kredietovereenkomst met de bank, geen (dan wel zeer incomplete) stukken met betrekking tot de door haar gestelde investeringen overgelegd. Tot slot acht het College van belang dat aan appellante voor een deel van de beoogde uitbreiding (36 melkkoeien) wel fosfaatrechten zijn toegekend en haar in totaal 14.118 kg fosfaatrecht met de daaraan verbonden economische waarde is toegekend. 
      
    
    
      6.6
      Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond faalt.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College concludeert dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP en dat verweerder terecht geen ontheffing heeft verleend als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw. 
      
    
    
      7.2
      Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is de besluitvorming in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
    
    
      7.3
      Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht ter hoogte van € 338,- aan appellante vergoedt.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2019.
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	    w.g. L.N. Nijhuis