ECLI:NL:CBB:2019:626, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-11-2019, 18/2613
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Msw en artikel 1 EP. Appellante kan niet worden aangemerkt als starter en kan evenmin een beroep doen op de knelgevallenregeling. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij door de invoering van het fosfaatrechtstelsel een individuele en buitensporige last draagt. Zij beroept zich op een rapport van Van Wijk Bedrijfsadvies. Dat rapport rekent met een hoger dieraantal (90 melk- en kalfkoeien) dan op 2 juli 2015 aan appellante was vergund. Appellante had toen een vergunning voor 72 melk- en kalfkoeien. Het rapport biedt onvoldoende inzicht in de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel appellante treft en, mede in aanmerking genomen de door haar zelf gestelde reden voor de aankoop van de nieuwe bedrijfslocatie, de bedrijfseconomische noodzaak van de uitbreiding.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2613 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2019 in de zaak tussen
    V.O.F. [naam 1] ., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. J.J.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: R. Kuiper).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 12 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , [naam 3] , haar gemachtigde en ing. [naam 4] van Van Wijk Bedrijfsadvies. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 5] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
      
        Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw verhoogt verweerder op een daartoe strekkend verzoek het fosfaatrecht indien deze landbouwer meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal 5% lager is door, voor zover van belang, bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, of ziekte van een vennoot.
      
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (het Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf. Artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit definieert een nieuw gestart bedrijf als een bedrijf dat onder meer aantoonbaar: a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. 
      
    
    
      1.3
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Een van de vennoten van appellante, [naam 2] (de zoon), exploiteerde samen met zijn vader een melkveebedrijf in Zuid-Holland. Omdat de zoon een eigen melkveebedrijf wilde starten, heeft hij op 16 januari 2014 een melkveebedrijf gekocht in [plaats] . Voor dit bedrijf is op 11 juni 1999 aan de vorige eigenaar een oprichtingsvergunning op grond van de Wet Milieubeheer verleend voor het houden van 72 melk- en kalfkoeien, 60 stuks jongvee en 14 paarden. Aan appellante is op 24 februari 2016 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. In augustus 2014 heeft appellante melkvee overgebracht naar [plaats] . Zij wilde groeien naar 90 melk- en kalfkoeien en, indien zij grond kon pachten van de buurman, uiteindelijk naar 200 melk- en kalfkoeien. Appellante was echter financieel niet in staat om nieuw melkvee te kopen en een nieuwe stal te laten bouwen. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.919 kg. Bij de vaststelling is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, zijnde 44 melk- en kalfkoeien en 25 stuks jongvee. Met een gemiddelde melkproductie per koe van 6.598 kg levert dit een excretieforfait op van 36,2. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op haar bezwaar dat de gemiddelde melkproductie te laag is vastgesteld. De gemiddelde melkproductie in 2015 geeft geen representatief beeld aangezien het bedrijf in 2015 te maken had met bijzondere omstandigheden. De melkproductie in 2018, 8.933 kg, is wel representatief. Voorts voert appellante aan dat zij in aanmerking komt voor verhoging van het fosfaatrecht op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Beide vennoten hadden te maken met ziekte. Door een vergelijking te maken met een datum voor het intreden van de ziekte, wordt geen recht gedaan aan de situatie zoals deze zou zijn geweest zonder de ziekte. Ook is appellante van mening dat zij een startend bedrijf is als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Ten slotte voert appellante aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Door het lage aantal fosfaatrechten kan zij 58% van haar koeplaatsen niet benutten. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Verweerder erkent dat hij in het bestreden besluit het bezwaar over melkproductie had moeten bespreken. De wet laat echter alleen toe om uit te gaan van de gemiddelde melkproductie over het jaar 2015. Appellante komt niet in aanmerking voor verhoging van het fosfaatrecht met toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw en zij is geen starter in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Evenmin draagt zij een individuele en buitensporige last. Appellante beschikte op de peildatum niet over de vereiste vergunningen die de beoogde uitbreiding mogelijk maakten. De tegenvallende melkprijs en de hoge prijs van koeien zijn omstandigheden die behoren tot het bedrijfsrisico en zijn niet het gevolg van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante heeft in weerwil van de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel een forse uitbreiding beoogd waarmee zij een groot risico heeft genomen. Ook heeft zij niet inzichtelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel haar financieel onevenredig raakt. Een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding ontbrak. Verweerder stelt ambtshalve nog vast zij ten onrechte een op 2 juli 2015 van het bedrijf afgevoerd kalf niet heeft meegenomen in de berekening van het fosfaatrecht en vraagt het College om die reden het fosfaatrecht te verhogen tot 1.929 kg. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      6. Niet in geschil is dat appellante in januari 2014 een melkveebedrijf heeft overgenomen dat beschikte over een vergunning voor het houden van melkvee. Zoals het College eerder heeft geoordeeld, onder meer bij uitspraken van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:301) en 6 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:331), is in een dergelijk geval geen sprake van een nieuw gestart bedrijf. Deze beroepsgrond faalt. 
      
      7. Over de toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw overweegt het College als volgt. In het geval van appellante is de beoogde groei (tijdelijk) gestagneerd door ziekte van twee vennoten. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen. Het College ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      8. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw wordt gerekend met de gemiddelde melkproductie over 2015. In dit geval is onvoldoende concreet uitgewerkt dat deze melkproductie door een buitengewone omstandigheid niet representatief was. Deze beroepsgrond faalt.
      
    
    
      9.1
      Voor de algemene uitgangspunten bij de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP verwijst het College naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522), de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). In laatstgenoemde uitspraak heeft het College ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven, de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
    
    
      9.2
      Door een ongelukkige samenloop van diverse omstandigheden verkeert het bedrijf van appellante in zwaar weer. Een nieuwe bedrijfslocatie, onrust onder het melkvee als gevolg van de verhuizing, psychische problemen bij de vennoten en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel hebben aan de moeilijke situatie bijgedragen. De nieuwe bedrijfslocatie is aangekocht om bedrijfsopvolging mogelijk te maken. Het College heeft eerder al overwogen dat bedrijfsuitbreiding in verband met bedrijfsopvolging of bedrijfsoverdracht geen factor is die hij bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige een rol van betekenis heeft. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij door de invoering van het fosfaatrechtstelsel een individuele en buitensporige last draagt. Zij beroept zich op een rapport van Van Wijk Bedrijfsadvies. Dat rapport rekent met een hoger dieraantal (90 melk- en kalfkoeien) dan op 2 juli 2015 aan appellante was vergund. Appellante had toen een vergunning voor 72 melk- en kalfkoeien. Het rapport biedt onvoldoende inzicht in de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel appellante treft en, mede in aanmerking genomen de door haar zelf gestelde reden voor de aankoop van de nieuwe bedrijfslocatie, de bedrijfseconomische noodzaak van de uitbreiding. Onder deze omstandigheden ziet het College geen aanleiding om aan te nemen dat appellante buitensporig is getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      10.1
      Nu verweerder, gelet op hetgeen onder 5 is vermeld, het fosfaatrecht te laag heeft vastgesteld, zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 1.929 kg.
      
    
    
      10.2
      Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar en in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 1.929 kg;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.048,-. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam		w.g. F. Willems