ECLI:NL:RVS:2018:3815, Raad van State, 21-11-2018, 201800568/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 augustus 2015 heeft het college aan [appellant] drie lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van de voorschriften 6.5.5 en 6.5.6 van de voor zijn inrichting aan de [locatie] te Warmenhuizen geldende omgevingsvergunning.

201800568/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 november 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Warmenhuizen, gemeente Schagen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 december 2017 in zaak nr. 16/4204 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Schagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 augustus 2015 heeft het college aan [appellant] drie lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van de voorschriften 6.5.5 en 6.5.6 van de voor zijn inrichting aan de [locatie] te Warmenhuizen geldende omgevingsvergunning.
    
    Bij besluit van 8 augustus 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de formulering van de opgelegde lasten gewijzigd.
    
    Bij uitspraak van 12 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 augustus 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Brouwer en F.J. IJzer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    [appellant] drijft aan de [locatie] te Warmenhuizen een melkrundveehouderij met een biovergistingsinstallatie.
    
    1.1.    De vergunningvoorschriften 6.5.5 en 6.5.6 van de omgevingsvergunning activiteit milieu hebben betrekking op de biovergistingsinstallatie.
    
        Voorschrift 6.5.5 luidt: "Binnen de inrichting is een vergistingscapaciteit toegestaan van:
    
    - 5.000 m3 mest afkomstig van binnen de eigen inrichting;
    
    - 1.000 m3 mest afkomstig van buiten de eigen inrichting;
    
    - 3.000 m3 co-substraten (biomassa) van binnen de eigen inrichting;
    
    - 6.000 m3 co-substraten (biomassa) van buiten de eigen inrichting."
    
        Voorschrift 6.5.6 luidt: "Het te vergisten mengsel moet in hoofdzaak bestaan uit dierlijke mest […]."
    
    1.2.    Bij het besluit van 24 augustus 2015 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] voorschrift 6.5.5 heeft overtreden door in 2013 en 2014 meer mest en co-substraten van buiten de eigen inrichting te vergisten dan op grond van dat voorschrift is toegestaan. Ter voorkoming van herhaling van deze overtredingen heeft het college [appellant] twee afzonderlijke lasten onder dwangsom opgelegd. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] voorschrift 6.5.6 heeft overtreden doordat het te vergisten mengsel niet in hoofdzaak uit dierlijke mest bestaat en heeft het ter beëindiging van deze overtreding een last onder dwangsom opgelegd.
    
    2.    [appellant] heeft ter zitting zijn betoog ingetrokken dat objectieve, concrete en verifieerbare gegevens ontbreken waaruit volgt waarop het college de overtreding baseert.
    
    3.    [appellant] betoogt dat de omstandigheid dat in voorschrift 6.5.5 staat vermeld welke producten in welke omvang worden vergist, niet betekent dat het afwijken van dit voorschrift leidt tot een te handhaven situatie. Hij betoogt jarenlang problemen te hebben gehad om het te vergisten product in de in het voorschrift vermelde samenstelling toe te voegen aan de biovergistingsinstallatie, vanwege een tekort aan eigen mest binnen de inrichting doordat steeds minder koeien werden gehouden en door de introductie van het stelsel van fosfaatrechten.
    
    3.1.    In voorschrift 6.5.5 is bepaald dat een vergistingscapaciteit is toegestaan van 1.000 m3 mest afkomstig van buiten de eigen inrichting en 6.000 m3 co-substraten van buiten de eigen inrichting. Overschrijding van deze hoeveelheden is een overtreding van dit voorschrift waartegen het college bevoegd is handhavend op te treden. De omstandigheid dat de voorgeschreven hoeveelheden voor [appellant] problemen opleverden, betekent niet dat hij zich niet aan die hoeveelheden hoefde te houden.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    Het is niet in geschil dat [appellant] meer mest en co-substraten van buiten de eigen inrichting heeft vergist dan op grond van voorschrift 6.5.5 is toegestaan, zodat het college handhavend kon optreden tegen de overtreding van dat voorschrift. Het is ook niet in geschil dat [appellant] voorschrift 6.5.6 heeft overtreden, zodat het college ook daartegen handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar op 8 augustus 2016 concreet zicht op legalisatie van de overtredingen bestond, omdat er toen een aanvraag om een omgevingsvergunning in behandeling was. Daarbij wijst hij er op dat hij die aanvraag op uitdrukkelijk verzoek van het college heeft ingetrokken. Daarnaast verwijst hij naar de uitspraak van de rechtbank van 12 december 2017 in zaak nr. 16/5371.
    
    5.1.    Op 27 november 2015 heeft [appellant] een aanvraag ingediend, strekkende tot legalisatie van de overtredingen van voorschrift 6.5.5. Op 14 juni 2016 heeft [appellant] deze aanvraag ingetrokken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er op 8 augustus 2016 geen aanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie was ingediend, zodat er reeds daarom geen concreet zicht op legalisatie bestond. De reden van [appellant] voor de intrekking van de aanvraag is hierbij niet van belang.
    
        Op 25 februari 2016 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting in die zin dat in één vergister van de biovergistingsinstallatie, in afwijking van voorschrift 6.5.6, uitsluitend plantaardig materiaal mag worden vergist. Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college geweigerd deze vergunning te verlenen. Bij de door [appellant] overgelegde uitspraak van 12 december 2017 in zaak nr. 16/5371 heeft de rechtbank het besluit van 20 april 2016 herroepen en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van [appellant]. Op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar op 8 augustus 2016 was de vergunning echter geweigerd, zodat er op dat moment geen concreet zicht op legalisatie bestond. Alles wat zich daarna heeft voorgedaan, zoals de door [appellant] overgelegde uitspraak, is niet van belang voor de rechtmatigheid van het besluit van 8 augustus 2016.
    
        Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving onevenredig is. Volgens hem is de rechtbank er ten onrechte aan voorbij gegaan dat de voorschriften 6.5.5 en 6.5.6 innerlijk tegenstrijdig zijn. Ter onderbouwing daarvan wijst hij erop dat de op grond van voorschrift 6.5.5 toegestane vergistingscapaciteit van co-substraten groter is dan die van mest, zodat bij het vergisten van die hoeveelheden niet kan worden voldaan aan voorschrift 6.5.6 waarin is bepaald dat het te vergisten mengsel in hoofdzaak uit dierlijke mest moest bestaan. Ter zitting heeft hij er verder op gewezen dat hij op grond van voorschrift 6.5.5 in totaal 15.000 m3 biomassa mag vergisten, maar dat voorschrift 6.5.6 dat onmogelijk maakt.
    
        Daarnaast voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte niet in haar afweging heeft meegenomen dat het van nationaal belang is dat er groene stroom wordt geproduceerd om het gebruik van fossiele brandstoffen terug te dringen en dat het daarbij van belang is dat op een zo efficiënt mogelijke wijze energie wordt geproduceerd. Daarvoor moeten volgens [appellant] meer co-substraten worden toegevoegd dan op grond van de voorschriften 6.5.5 en 6.5.6 is toegestaan. Uit de omstandigheid dat in de vergunning voor een nabij de inrichting gelegen biovergistingsinstallatie geen voorschriften over de samenstelling van het te vergisten mengsel zijn opgenomen, volgt volgens [appellant] dat de samenstelling van het te vergisten mengsel niet van belang is voor de bescherming van het milieu.
    
    6.1.    Anders dan [appellant] stelt, zijn de voorschriften 6.5.5 en 6.5.6 niet innerlijk tegenstrijdig aangezien tegelijkertijd aan beide voorschriften kan worden voldaan. In voorschrift 6.5.5 is bepaald welke hoeveelheden maximaal mogen worden vergist. Het vergisten van minder dan die hoeveelheden is niet in strijd met dit voorschrift.
    
        Anders dan [appellant] veronderstelt, volgt uit voorschrift 6.5.5 niet dat hij in totaal 15.000 m3, de optelsom van de vier in het voorschrift vermelde hoeveelheden, aan biomassa mag vergisten. Gelet op voorschrift 6.5.6 mag [appellant] niet zowel de maximaal toegestane hoeveelheden co-substraten van binnen als die van buiten de inrichting vergisten. Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat het rendement van vergisting van mest wordt vergroot door de toevoeging van organische reststromen en dat in voorschrift 6.5.5 is toegestaan dat 6.000 m3 co-substraten van buiten de eigen inrichting wordt vergist om voldoende rendement te kunnen halen indien er in de eigen inrichting geen of weinig organische reststromen ontstaan. Daarmee biedt het voorschrift de mogelijkheid om, afhankelijk van de hoeveelheden mest en co-substraten die binnen de inrichting ontstaan, meer of minder mest en co-substraten van buiten de inrichting daaraan toe te voegen.
    
    6.2.    De door [appellant] gestelde omstandigheid dat de vergunde hoeveelheden en samenstelling van de te vergisten mest en co-substraten niet optimaal zijn voor het zo efficiënt mogelijk produceren van energie, maakt niet dat het handhaven van die vergunde hoeveelheden en samenstelling onevenredig is. Indien [appellant] andere hoeveelheden in een andere samenstelling wenst te vergisten, kan hij daar vergunning voor vragen.
    
        Anders dan [appellant] betoogt, kan uit het ontbreken van voorschriften over de samenstelling van het te vergisten mengsel in de vergunning voor een nabijgelegen biovergistingsinstallatie, niet worden afgeleid dat die samenstelling niet van belang is voor de bescherming van het milieu. In zijn schriftelijke uiteenzetting heeft het college toegelicht dat in die biovergistingsinstallatie, behorend bij een akkerbouwbedrijf, alleen plantaardig materiaal wordt vergist, zodat daarvoor voorschriften over de samenstelling niet nodig zijn.
    
    6.3.    Gelet op het voorgaande geven de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan had moeten afzien. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    
        Het betoog faalt.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    
    w.g. Troostwijk    w.g. Kors
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2018
    
    687.