ECLI:NL:RBSHE:2010:BM7595, Rechtbank 's-Hertogenbosch, 20-05-2010, AWB 09-235
Rechtbank 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2010-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering handhavend optreden tegen het gebruik van gronden op het terrein Strijp-S te Eindhoven voor het parkeren ten behoeve van bezoekers van voetbalwedstrijden. Strijd met het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring”. Uitleg van de bewoordingen “daarbij behorend” in artikel 14.1 van dit bestemmingsplan. Beroep gegrond. Rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten in verband met het bestaan van concreet zicht op legalisatie.

RECHTBANK ’s-HERTOGENBOSCH 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Zaaknummer: AWB 09/235
    
    
      Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei[verzoeker 1], 
      2.	[verzoeker 2],
      3.	[verzoeker 3],
      allen statutair gevestigd te Den Haag,
      eiseressen,
      [gemachtigde], 
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven,
      verweerder,
      [gemachtigde].
    
    
    
    
      Procesverloop
      Bij besluit van 30 mei 2008 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van eiseressen om handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik van de parkeerplaatsen op het bedrijventerrein Strijp-S (hierna: het parkeerterrein) door bezoekers van voetbalwedstrijden van PSV.
    
    
    Het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar van 1 juli 2008 is door verweerder bij besluit van 17 december 2008 ongegrond verklaard.  
    
    Eiseressen hebben tegen dit besluit op 19 januari 2009 beroep ingesteld.
    
    De zaak is behandeld ter zitting van 15 april 2010. Eiseressen zijn verschenen bij hun gemachtigde, bijgestaan door [de heer] en [de heer]. Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
    
    
    
      Overwegingen
      1.	Alvorens de rechtbank toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het geschil, ziet de rechtbank zich voor de, ambtshalve te beantwoorden, vraag gesteld of eiseressen in hun beroep kunnen worden ontvangen.
    
    
    
      2.	Ingevolge artikel 8:1, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder een belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
      3.	De rechtbank constateert dat beroep is ingesteld door drie vennootschappen, [verzoeker 1] (hierna: [1]), [verzoeker 2] (hierna: [2]) en [verzoeker 3] (hierna: [3]). Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat [1] de exploitant is van een viertal parkeergarages in Eindhoven, waaronder de garages [a] en [b] gelegen binnen enkele honderden meters van het Philips-stadion. Voorts acht de rechtbank aannemelijk dat, mede gelet op de geringe afstand van deze garage ten opzichte van het stadion, als er niet mag of kan worden geparkeerd op het parkeerterrein, een deel van de bezoekers van wedstrijden zal parkeren in de garage [a] (de garage [b] is tijdens wedstrijden niet of niet altijd geopend). Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat [1] een rechtstreeks belang heeft bij het bestreden besluit, zodat het beroep voor zover ingesteld door [1] in zoverre ontvankelijk is. Ook overigens zijn voor wat betreft de ontvankelijkheid van [1] geen beletselen gebleken.
    
    
    4.	Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is voorts gebleken dat [2] en [3] beiden als verschaffers van eigen en/of vreemd vermogen aan [1] bij deze zaak zijn betrokken. Het hierin besloten liggende belang van [2] en [3] is daarmee aan te merken als een van [1] afgeleid belang. Niet gesteld of overigens gebleken is dat deze beide vennootschappen voor het overige een rechtens te honoreren belang hebben bij dit beroep. [2] en [3] zijn daarom niet aan te merken als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb, zodat de rechtbank het beroep voor zover ingesteld door laatstgenoemde twee rechtspersonen niet-ontvankelijk zal verklaren. Het navolgende heeft derhalve alleen betrekking op het beroep voor zover ingesteld door [1].
    
    5.	Vervolgens is aan de orde de vraag of het besluit van 17 december 2008 in rechte stand kan houden.
    
    6.	Partijen hebben - zakelijk weergegeven - het volgende aangevoerd. 
    
    7.	[1] stelt zich op het standpunt dat ten tijde van het tot stand komen van het bestreden besluit op het parkeerterrein volgens de voorschriften van het bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” (hierna: de planvoorschriften) de bestemming ‘Bedrijfsdoeleinden’ rustte. Het gewraakte (commerciële) gebruik van het parkeerterrein door bezoekers van voetbalwedstrijden van PSV is volgens [1] in strijd met de toepasselijke planvoorschriften. Dit is temeer het geval nu verweerder in het geval van concerten in het Philips-stadion voor het parkeren op het bedrijventerrein een vrijstelling in de zin van artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) heeft verleend. [1] stelt dat verweerder tot handhavend optreden dient over te gaan, nu er volgens haar geen bijzondere omstandigheden zijn op basis waarvan zou moeten worden afgezien van handhavend optreden. Volgens [1] bestaat gelet op de voorschriften van het inmiddels vastgestelde bestemmingsplan “Strijp-S” geen concreet zicht op legalisatie. Evenmin is handhavend optreden onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, nu [1] gemotiveerd heeft aangetoond wat de ernst van de overtreding is, dat haar belang zwaarder weegt dan dat van PSV, haar parkeergarages aanzienlijk dichter bij het stadion liggen dan verweerder heeft gesteld en er geen nadelige gevolgen zijn verbonden aan handhaving.
    
    
      8.	Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat terecht is geweigerd handhavend op te treden. Het gebruik van het parkeerterrein levert geen strijd op met de op het parkeerterrein rustende bestemming. Een redelijke uitleg van de planvoorschriften leidt er niet toe dat slechts parkeren ten behoeve van de ter plaatse aanwezige bedrijven is toegestaan. 
      In het verweerschrift stelt verweerder zich voorts op het standpunt dat voor zover de rechtbank tot het oordeel zou komen dat er sprake is van een situatie waartegen handhavend moet worden opgetreden, hiervoor geen plaats is. Ten eerste omdat er concreet zicht is op legalisatie op basis van het bestemmingsplan “Strijp-S”, dat volgens verweerder een nog ruimere strekking heeft dan het oude bestemmingsplan. Ten tweede omdat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het parkeerterrein is aan PSV ter beschikking gesteld om overlast vanwege de herontwikkeling die op het terrein van PSV plaatsvindt te voorkomen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het parkeren slechts ongeveer twintig dagen per jaar gedurende enkele uren plaatsvindt. Bovendien vindt het parkeren niet op commerciële basis plaats. Wat betreft de door [1] aangehaalde vrijstelling op grond van artikel 17 van de WRO stelt verweerder dat deze destijds is verleend met het oog op het toestaan van een concert in het Philips-stadion als zodanig en niet met het oog op het parkeren op het parkeerterrein. Verweerder stelt voorts dat er geen grond is tot handhavend optreden, nu een eventuele overtreding naar haar aard en ernst zo gering is dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    
    
    9.	Het wettelijk kader luidde ten tijde hier van belang als volgt.
    
    10.	Op 1 juli 2009 is de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking getreden. In artikel IV, eerste lid, van de overgangsbepalingen van de vierde tranche Awb is bepaald dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht van toepassing blijft zoals dat gold voor 1 juli 2009.
    
    11.	Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
    12.	Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege en bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichting is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    
      13.	De rechtbank is gebleken dat het bestemmingsplan “Strijp-S” is vastgesteld op 
      12 februari 2008 en is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten (GS) bij besluit van
      23 september 2008. Voorts is gebleken dat tegen het goedkeuringsbesluit van GS een verzoek om voorlopige voorziening bij de Afdeling is ingediend. Het verzoek om voorlopige voorziening is bij uitspraak van 23 januari 2009 afgewezen, zodat niet eerder dan per die datum het bestemmingsplan “Strijp-S”in werking is getreden. Gelet op het vorenoverwogene zijn partijen er terecht van uitgegaan dat ten tijde van het bestreden besluit het oude bestemmingsplan “Eindhoven binnen de Ring” van toepassing was. 
    
    
    
      14.	Volgens artikel 14.1. van de planvoorschriften zijn, voor zover hier van belang, de op de kaart voor bedrijfsdoeleinden (B V) aangewezen gronden bestemd voor:
      a.	primair bedrijven in hoogwaardige technologie en secundair industriële en handelsbedrijven met daarbij behorende bouwwerken, toegangswegen, (parkeer)terreinen en overige voorzieningen.
      15.	Volgens artikel 25.1 van de planvoorschriften is het verboden de in het plan bedoelde gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in de artikelen 10 tot en met 18 opgenomen bestemmingen en met de beschrijving in hoofdlijnen als bedoeld in artikelen 3 t/m 9, alsmede de in artikel 18 bedoelde uitwerkingen.
    
    
    16.	De rechtbank oordeelt als volgt.
    
    17.	De hoofdvraag die partijen verdeeld houdt is of het gewraakte gebruik van het parkeerterrein ten behoeve van bezoekers van voetbalwedstrijden van PSV valt onder de in artikel 14.1 van de planvoorschriften omschreven bestemming. In het bijzonder is daarbij aan de orde of het gewraakte gebruik valt aan te merken als daarbij behorend gebruik in de zin van dit artikel.
    
    18.	Bij de uitleg van de bewoordingen “daarbij behorende” uit artikel 14.1 van de planvoorschriften stelt de rechtbank voorop dat het bestemmingsplan geen definitie hiervan inhoudt of concrete aanknopingspunten hiervoor biedt. Voorts is in de rechtspraak, in het bijzonder ook niet in de door partijen aangehaalde uitspraken, ook geen uitleg van, dan wel een nadere invulling aan, deze bewoordingen gegeven. Een deel van deze uitspraken heeft overigens geen betrekking op planologische aspecten, zodat deze reeds hierom niet zonder meer van betekenis zijn voor de onderhavige interpretatievraag. De rechtbank zal aansluiting zoeken bij hetgeen in het normaal spraakgebruik onder deze bewoordingen wordt verstaan. Volgens Van Dale’s Groot Woordenboek der Nederlandse Taal dient onder “bijbehorend” te worden verstaan “bij een hoofdzaak behorend”. Naar het oordeel van de rechtbank dient onder de zinsnede “daarbij behorende” in de hier bedoelde zin daarom te worden verstaan dat een functionele relatie moet bestaan tussen enerzijds het gebruik ten behoeve van bedrijven in hoogwaardige technologie en secundair industriële en handelsbedrijven en anderzijds de op de gronden met deze bestemming gelegen (parkeer)terreinen. Nu tussen het gebruik ten behoeve van het parkeren van bezoekers van voetbalwedstrijden van PSV en het gebruik van ten behoeve van de ter plaatse toegestane bedrijvigheid een functionele relatie ontbreekt, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil lijkt, staat vast dat het gewraakte gebruik niet valt onder de in artikel 14.1 van de planvoorschriften omschreven bestemming. De rechtbank overweegt voorts, in navolging van [1], dat de in het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, genoemde omstandigheden met betrekking tot de ernst van de overtreding en de passendheid van het gewraakte gebruik in het nieuwe bestemmingsplan “Strijp-S”, voor de beantwoording van de vraag of sprake is van strijd met de hier aan de orde zijnde planvoorschriften niet relevant is.
    
    
      19.	In het bestreden besluit heeft verweerder voorts, terecht, niet langer het standpunt ingenomen dat het gebruik van het parkeerterrein op grond van de zogenaamde toverformule, zoals opgenomen in artikel 25.4.1 van de planvoorschriften, is toegestaan. 
      Nu voorts, zo is niet in geschil, door verweerder geen vrijstelling of ontheffing van het bepaalde in artikel 14.1 van de planvoorschriften is verleend, is sprake van overtreding van het in artikel 25.1 van de planvoorschriften neergelegde verbod. Verweerder was daarom bevoegd om handhavend op te treden.
    
    
    20.	Het bestreden besluit berust gelet op hetgeen hiervoor is overwogen op een ondeugdelijke motivering. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal met het oog op het streven naar finale geschillenbeslechting hierna onderzoeken of er mogelijkheden bestaan om zelf in de zaak te voorzien of te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
    
    21.	Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    22.	Met betrekking tot de vraag of ten tijde van het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie bestond, welk standpunt door verweerder in het verweerschrift is ingenomen en door [1] gemotiveerd is bestreden, overweegt de rechtbank als volgt. Als hiervoor overwogen is voor de gronden waarop het parkeerterrein is gelegen op 23 januari 2009 het nieuwe bestemmingsplan “Strijp-S” in werking getreden. Volgens de bij dit bestemmingsplan behorende plankaart rust op het perceel waarop het parkeerterrein is gelegen de bestemming ‘Gemengde Doeleinden – Kantoren (GD-K)’. Volgens artikel 4.1.1, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 4.1.2, van de bij dit bestemmingsplan behorende voorschriften, telkens voor zover hier relevant, zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor gebouwen ten behoeve van kantoren, met daaraan ondergeschikt onder- en bovengrondse parkeervoorzieningen. 
    
    23.	Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is als onweersproken komen vast te staan dat het gewraakte gebruik ten behoeve van parkeren door bezoekers van voetbalwedstrijden van PSV slechts 17 keren of enkele keren meer per jaar (17 thuiswedstrijden in de reguliere competitie en incidentele andere wedstrijden), telkens gedurende enkele uren plaatsvindt. Het gewraakte gebruik is daarmee in verhouding tot het gebruik ten behoeve van de primaire kantoorfunctie, welk gebruik naar redelijkerwijs kan worden aangenomen ten minste zal plaatsvinden op alle reguliere werkdagen gedurende kantooruren, van ondergeschikte betekenis te achten. Daarnaast vinden voetbalwedstrijden als de onderhavige, zo is door verweerder onweersproken gesteld en voorts van algemene bekendheid te achten, doorgaans plaats buiten kantooruren. Van een doorkruising van het gebruik van het parkeerterrein ten behoeve van de primaire kantoorfunctie met het gewraakte gebruik zal derhalve doorgaans niet of slechts in geringe mate sprake zijn.
    
    24.	Het gewraakte gebruik is daarmee passend te achten binnen het op het parkeerterrein krachtens de voorschriften van het bestemmingsplan “Strijp-S” toegestane gebruik. Gelet op het vorenstaande bestond naar het oordeel van de rechtbank ten tijde van het bestreden besluit voor wat betreft de in rechtsoverweging 19 geconstateerde overtreding concreet zicht op legalisatie. Op grond hiervan mocht verweerder afzien van handhavend optreden. De vraag of overigens bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan van verweerder had mogen worden gevergd af te zien van handhavend optreden behoeft daarom geen bespreking meer.
    
    25.	In aanmerking genomen het door verweerder in het verweerschrift ingenomen standpunt omtrent de aanwezigheid van concreet zicht op legalisatie, is aannemelijk dat verweerder, indien hij zou worden opgedragen een nieuw besluit te nemen op het gemaakte bezwaar, geen andere eindbeslissing zou nemen dan de eindbeslissing als genomen in het bestreden besluit. Daarom zal de rechtbank op de voet van het bepaalde in artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven.
    
    
      26.	De rechtbank acht termen aanwezig verweerder te veroordelen in de door [1] gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage begroot op in totaal € 644,00 voor kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand: 
      • 1 punt voor het indienen van een (aanvullend) beroepschrift;
      • 1 punt voor het verschijnen ter zitting;
      • waarde per punt € 322,00;
      • wegingsfactor 1.  
    
    
    27.	Tevens zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan [1] het (mede) door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 288,00 dient te vergoeden. 
    
    28.	Beslist wordt als volgt.
     
    
      Beslissing
      De rechtbank:
    
      
    
      -	verklaart het beroep voor zover ingesteld door [verzoeker 2] en [verzoeker 3] niet-ontvankelijk;
      -	verklaart het beroep voor zover ing[verzoeker 1] gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit van 17 december 2008;
      -	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      -	bepaalt dat ver[verzoeker 1] het door haar gestorte griffierecht dient te vergoeden ten bedrage van € 288,00;
      -	veroordeelt verweerder[verzoeker 1] gemaakte proceskosten vastgesteld op € 644,00.
    
    
    
    Aldus gedaan door mr. T. van de Woestijne als rechter in tegenwoordigheid van mr. G.J. Krens als griffier en in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2010.