ECLI:NL:RVS:2024:2919, Raad van State, 17-07-2024, 202207393/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2019 heeft de burgemeester van Rotterdam aan Lion Metals en anderen tot en met 28 mei 2020 vrijstelling verleend van de verplichting in het Digitaal Opkopers Register aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen, met uitzondering van nader genoemde categorieën, die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen. Lion Metals en anderen zijn metaalrecyclingbedrijven die zich bezighouden met verwerking, recycling en hergebruik van metalen. Kenmerkend voor deze bedrijven is dat zij de goederen waarin zij handelen voornamelijk in niet-identificeerbare vorm in- en verkopen. Lion Metals en anderen hebben de burgemeester verzocht om ontheffing te verlenen van de verplichting om de in- en verkoop van goederen te registreren in het DOR. Met het eerste en later opnieuw met het tweede vrijstellingsbesluit heeft de burgemeester vrijstelling verleend van de in artikel 2:67, eerste lid, van de APV opgenomen verplichting aantekening te houden van alle goederen die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen, met uitzondering van de zogenoemde diefstalgevoelige goederen, die in artikel 2 van deze besluiten zijn opgesomd.

202207393/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 juli 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Lion Metals B.V., [appellante B], [appellante C] en Metalimex VOF, alle gevestigd te Rotterdam (hierna tezamen: Lion Metals en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 november 2022 in zaken nrs. 20/1140, 20/1155, 20/1156, 20/1157, 21/717, 21/718, 21/719 en 21/720 in het geding tussen:
    Lion Metals en anderen
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 mei 2019 (hierna: eerste vrijstellingsbesluit) heeft de burgemeester aan Lion Metals en anderen tot en met 28 mei 2020 vrijstelling verleend van de verplichting in het Digitaal Opkopers Register (hierna: DOR) aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen, met uitzondering van nader genoemde categorieën, die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen.
    Bij vier afzonderlijke besluiten van 29 januari 2020 heeft de burgemeester het door Lion Metals en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 2 december 2020 (hierna: tweede vrijstellingsbesluit) heeft de burgemeester aan Lion Metals en anderen tot en met 29 mei 2021 vrijstelling verleend van de verplichting in het DOR aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen, met uitzondering van nader genoemde categorieën, die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen.
    Lion Metals en anderen hebben daartegen bezwaar gemaakt en de burgemeester verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    De burgemeester heeft met dat verzoek ingestemd en de bezwaarschriften met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden aan de rechtbank.
    Bij uitspraak van 11 november 2022 heeft de rechtbank het door Lion Metals en anderen tegen de besluiten van 29 januari en 2 december 2020 ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 29 januari 2020 vernietigd, het eerste en tweede vrijstellingsbesluit herroepen voor zover deze betrekking hebben op andere dan diefstalgevoelige goederen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    Tegen deze uitspraak hebben Lion Metals en anderen hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2024, waar Lion Metals en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door mr. M. Woestenenk, advocaat te Nieuwerkerk aan den IJssel, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.W. de Jong en C.K. Snijders, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die onderdeel is van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Lion Metals en anderen zijn metaalrecyclingbedrijven die zich bezighouden met verwerking, recycling en hergebruik van metalen. Kenmerkend voor deze bedrijven is dat zij de goederen waarin zij handelen voornamelijk in niet-identificeerbare vorm (lees: in bulkpartij) in- en verkopen.
    2.1.    Ingevolge artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Wetboek van Sr) moet de handelaar van gebruikte of ongeregelde goederen de verwerving (lees: inkoop) van deze goederen registreren. Het Uitvoeringsbesluit ex artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Uitvoeringsbesluit) bepaalt om welke goederen het gaat, welke gegevens moeten worden geregistreerd en dat de burgemeester daarvoor een gewaarmerkt register aanwijst. In artikel 2:67, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (hierna: APV) is de verplichting opgenomen voor de handelaar om een verkoopregistratie bij te houden. Het tweede lid van artikel 2:67 geeft de burgemeester de discretionaire bevoegdheid om van deze verkoopregistratie vrijstelling te verlenen voor te bepalen categorieën van goederen.
    2.2.    Lion Metals en anderen zijn aan te merken als handelaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit en in artikel 2:67, eerste lid, van de APV.
    2.3.    Met het Aanwijzingsbesluit Digitaal Opkopers Register (hierna: Aanwijzingsbesluit) heeft de burgemeester het DOR aangewezen als gewaarmerkt register. Ingevolge het Aanwijzingsbesluit is het voor handelaren verplicht om de in- en verkoop te registreren in het DOR en is het voor handelaren niet langer toegestaan om voor het inkoopregister als bedoeld in artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Sr en het Uitvoeringsbesluit, en het verkoopregister als bedoeld in artikel 2:67, eerste lid, van de APV een papieren registratie bij te houden.
    2.4.    Het DOR is een landelijk ontwikkeld digitaal register waarin handelaren de vereiste gegevens kunnen registreren van door hen ingekochte en verkochte gebruikte of ongeregelde goederen. Het DOR is gekoppeld aan een landelijk politieregister van gestolen goederen, waardoor de geregistreerde gegevens automatisch zouden moeten kunnen worden vergeleken met de gegevens in het politieregister. Het DOR heeft, net als de inkoopregistratie volgens het Uitvoeringsbesluit en de verkoopregistratie volgens artikel 2:67 van de APV als doel om diefstal en heling te bestrijden.
    Besluitvorming
    3.       Lion Metals en anderen hebben de burgemeester verzocht om ontheffing te verlenen van de verplichting om de in- en verkoop van goederen te registreren in het DOR. Met het eerste en later opnieuw met het tweede vrijstellingsbesluit heeft de burgemeester vrijstelling verleend van de in artikel 2:67, eerste lid, van de APV opgenomen verplichting aantekening te houden van alle goederen die worden verkocht of op andere wijze worden overgedragen, met uitzondering van de zogenoemde diefstalgevoelige goederen, die in artikel 2 van deze besluiten zijn opgesomd.
    3.1.    De burgemeester heeft de door Lion Metals en anderen tegen het eerste vrijstellingsbesluit gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en zich daarbij op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd is om vrijstelling te verlenen van de verplichting tot het registreren van de inkoop van goederen, en dat de rechtmatigheid en evenredigheid van het Aanwijzingsbesluit niet aan de orde kan komen, omdat het Aanwijzingsbesluit formele rechtskracht heeft. Wat betreft de registratie van de verkoop heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat bepaalde diefstalgevoelige goederen die in de metaalbranche omgaan niet vrijgesteld kunnen worden van registratie, vanwege het doel van het registreren van goederen, namelijk het bestrijden van heling. Volgens de burgemeester is alleen een inkoopregistratie niet voldoende om heling een halt toe te roepen en dient een verkoopregistratie ervoor om goederen te kunnen traceren. Verkoopregistratie in het DOR is volgens de burgemeester niet onevenredig, omdat niet valt in te zien dat niet geregistreerd kan worden uit welke goederen de bulkpartij bestaat en van wie deze afkomstig zijn, wanneer deze goederen zijn verwerkt tot bulkpartij en wanneer en aan wie de bulkpartij wordt verkocht. Daarbij heeft de burgemeester erop gewezen dat voor het registreren van bulkgoederen gebruik kan worden gemaakt van foto's. Dat het registreren van al deze aspecten een zware administratieve last is, maakt volgens de burgemeester niet dat hij het eerste vrijstellingsbesluit niet heeft kunnen nemen omwille van de bestrijding van heling. Ook de omstandigheid dat ingekochte goederen tot bulkpartij worden gemaakt en daarmee niet meer individueel zijn te herkennen, laat volgens de burgemeester onverlet dat verkoopregistratie een waardevolle bijdrage kan leveren aan het in beeld krijgen van de keten van de handel in gestolen goederen.
    3.2.    Het eerste vrijstellingsbesluit en het tweede vrijstellingsbesluit zijn gelijkluidend. Omdat Lion Metals en anderen al beroep hadden ingesteld tegen het besluit op hun bezwaar tegen het eerste vrijstellingsbesluit is de burgemeester akkoord gegaan met het verzoek om rechtstreeks beroep bij de rechtbank tegen het tweede vrijstellingsbesluit. De rechtbank heeft daarom beide vrijstellingsbesluiten gelijktijdig beoordeeld.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3001), geoordeeld dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij niet bevoegd is om vrijstelling te verlenen van de inkoopregistratie, omdat artikel 437 Sr en het Uitvoeringsbesluit daarin niet voorzien. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het Aanwijzingsbesluit moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, omdat het besluit zelfstandige normen vaststelt.
    De rechtbank heeft het Aanwijzingsbesluit vervolgens exceptief getoetst en geoordeeld dat het voor Lion Metals en anderen buiten toepassing moet blijven, voor zover het betreft de verplichting om het DOR te gebruiken voor de registratie van in- en verkoop van alle goederen, behalve de registratie van diefstalgevoelige goederen, zoals deze zijn opgesomd in de vrijstellingsbesluiten. Het Aanwijzingsbesluit is namelijk niet zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd, waardoor het niet getoetst kan worden aan onder meer het evenredigheidsbeginsel.
    Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat hiermee de grondslag voor de vrijstellingsbesluiten voor wat betreft de registratie van de in- en verkoop van niet-diefstalgevoelige goederen is ontvallen, waardoor deze besluiten in zoverre niet langer in stand kunnen blijven. De vrijstellingsbesluiten kunnen wel in stand blijven voor de registratie van de in- en verkoop van diefstalgevoelige goederen, omdat Lion Metals en anderen - naar ter zitting is gebleken - tegen dat onderdeel geen bezwaren hebben, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    5.       Lion Metals en anderen betogen in hoger beroep dat ook het onderdeel om voor hen de verkoopregistratie van diefstalgevoelige goederen verplicht te stellen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Zij stellen dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat zij tijdens de zitting zouden hebben erkend geen bezwaren te hebben tegen de verkoopregistratie voor diefstalgevoelige goederen. Zij voeren daartoe aan dat zij in beroep uitdrukkelijk hebben betoogd, en dit tijdens de zitting van de rechtbank ook hebben bevestigd, dat alle verkopen, dus ook die van diefstalgevoelige goederen, voor hen buiten de registratieplicht in het DOR moeten worden gelaten.
    Beoordeling
    5.1.    Ingevolge artikel 8:69, eerste lid, van de Awb, doet de bestuursrechter uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
    5.2.    De vaststelling van de rechtbank dat ter zitting is gebleken dat Lion Metals en anderen geen bezwaren hebben tegen de verkoopregistratie van diefstalgevoelige goederen betekent, in het licht van de beroepsgronden en het partijdebat, dat de rechtbank heeft vastgesteld dat Lion Metals en anderen de betreffende beroepsgrond in zoverre hebben ingetrokken. In hoger beroep stellen Lion Metals en anderen die vaststelling ter discussie.
    5.3.    De Afdeling staat voor de vraag of Lion Metals en anderen hun beroepsgrond voor zover het de verplichte verkoopregistratie van diefstalgevoelige goederen betreft, in beroep uitdrukkelijk hebben prijsgegeven. Als uitgangspunt geldt daarbij dat de Afdeling in beginsel uitgaat van de juistheid van de vaststelling door de rechtbank dat een beroepsgrond geheel of gedeeltelijk is ingetrokken. Als de rechtbank heeft vastgesteld dat een beroepsgrond, geheel of gedeeltelijk, tijdens de zitting is ingetrokken, zal de Afdeling de uitspraak van de rechtbank in beginsel slechts vernietigen als buiten redelijke twijfel staat dat de rechtbank ten onrechte de omvang van het geschil heeft begrensd.
    5.4.    Zowel Lion Metals en anderen als de burgemeester hebben tijdens de zitting van de Afdeling toegelicht dat bij de rechtbank ingewikkelde discussies zijn gevoerd waarbij soms onduidelijkheden ontstonden. Lion Metals en anderen en de burgemeester hebben echter desgevraagd op de zitting bij de Afdeling bevestigd dat zij zich kunnen vinden in wat de rechtbank in haar zittingsaantekeningen heeft opgetekend en dat deze geen onjuistheden bevatten. De Afdeling ziet dan ook geen reden om ervan uit te gaan dat de zittingsaantekeningen geen juiste weergave zijn van het verhandelde op de zitting bij de rechtbank. Duidelijke aanwijzingen daarvoor zijn er niet. De Afdeling stelt verder vast dat uit de zittingsaantekeningen van de rechtbank blijkt dat hoewel Lion Metals en anderen op de zitting bij de rechtbank hebben gezegd dat de vrijstelling van de registratieplicht in hun branche wat hun betreft voor alle goederen zou moeten gelden, zij ook uitlatingen hebben gedaan die in lijn zijn met de vaststelling van de rechtbank. Doorslaggevend acht de Afdeling dat namens Lion Metals en anderen aan het slot van de zitting bij de rechtbank het volgende is gezegd: "lk verzoek u dan ook het aanwijzingsbesluit buiten toepassing te laten of onverbindend te verklaren voor zover dat ziet op de registratie van alle in- en verkopen en het besluit in stand te laten voor de diefstalgevoelige goederen." De Afdeling ziet daarom onvoldoende aanknopingspunten om te oordelen dat buiten redelijke twijfel staat dat de rechtbank ten onrechte de omvang van het geschil heeft begrensd. De enkele stelling van Lion Metals en anderen dat zij sommige passages niet zo hebben bedoeld en dat de rechtbank hetgeen ter zitting is gezegd onjuist heeft geïnterpreteerd, is daarvoor onvoldoende.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Bij deze stand van zaken komt de Afdeling niet toe aan een oordeel over het betoog van Lion Metals en anderen dat het Aanwijzingsbesluit ook voor de verplichte verkoopregistratie van diefstalgevoelige goederen, zoals opgesomd in de vrijstellingsbesluiten, buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Met het oog op het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling aanleiding ten overvloede het volgende op te merken over die op Lion Metals en anderen rustende verplichting. Lion Metals en anderen hebben onderbouwd betoogd dat bulkpartijen metaalgoederen niet herleidbaar zijn tot te identificeren, unieke goederen en dat daarom de door de burgemeester verlangde verkoopregistratie inspanningen van hen verlangt die niet in redelijke verhouding staan tot het daarmee te bereiken doel. De burgemeester stelt daar in algemene termen het belang van de bestrijding van heling tegenover, maar het is de Afdeling ook desgevraagd niet duidelijk geworden wat hij concreet van hen verlangt, dat op effectieve wijze aan dat doel kan bijdragen, anders dan de suggestie dat foto’s worden gemaakt van verkochte partijen. In dit kader is ter zitting ook aan de orde geweest dat een wetsvoorstel aanhangig is tot wijziging van artikel 437 van het Wetboek van Strafrecht in verband met het verbeteren van de bestrijding van heling, waarin onder meer de wettelijke verplichting tot gebruik van het DOR wordt geïntroduceerd, maar expliciet niet voor het houden van een verkoopregister. In de Memorie van Toelichting is daarover opgenomen dat de meerwaarde daarvan voor de bestrijding van heling niet wordt gezien en dat de daarmee gepaard gaande administratieve lasten voor de verkopers en de beperking op de persoonlijke levenssfeer van de betrokken kopers de verplichting tot het bijhouden van een verkoopregister daarom niet rechtvaardigt (Kammerstukken II 2021/22, 36 036, nr. 3, blz. 13, 51 e.v.). De burgemeester heeft desgevraagd toegelicht dat nog niet duidelijk is hoe hij na inwerkingtreding van deze wetswijziging zal omgaan met de mogelijkheid op de voet van artikel 121 van de Gemeentewet een dergelijke registratie in zijn gemeente bij APV aanvullend verplicht te stellen en dat een discussie daarover op dit moment geen prioriteit heeft. De burgemeester is tot slot niet in hoger beroep gekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat de totstandkoming van het Aanwijzingsbesluit gebrekkig was, omdat niet is gebleken dat hij oog heeft gehad voor de aan de branche van Lion Metals en anderen eigen en bijzondere kenmerken alsmede voor de digitale geschiktheid van het DOR voor de registratie van bulkpartijen. Dit leidt de Afdeling er al met al toe om de burgemeester in overweging te geven om, al dan niet in overleg met Lion Metals en anderen, nader te bezien in hoeverre hij wil vasthouden aan de vrijstellingsbesluiten voor zover hij daarin geen vrijstelling heeft verleend voor de registratie van de verkoop van diefstalgevoelige goederen, totdat duidelijk is of en hoe de voorgenomen wettelijke verplichting van het gebruik van het DOR in het Wetboek van Strafrecht zal worden ingevuld.
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, mr. J.C.A. de Poorter en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
    818-1072
     
    BIJLAGE
     
    Uitvoeringsbesluit
    Artikel 1
    1.       De handelaren, bedoeld in artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, zijn opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen, metalen, edelstenen, uurwerken, kunstvoorwerpen, auto's, motorfietsen, bromfietsen, fietsen, foto-, film-, radio-, audio- en videoapparatuur en apparatuur voor automatische registratie.
    2.       In het eerste lid wordt onder metalen mede verstaan: legeringen en metalloïden.
    Artikel 2
    1.       Indien de in artikel 1 aangewezen handelaar de koopprijs van koper en koperlegeringen in contant geld voldoet, controleert hij de identiteit van de aanbieder aan de hand van een identiteitsbewijs in de zin van artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht.
    2.       De handelaar, aangewezen in artikel 1 van dit besluit, voldoet aan de verplichting ingevolge artikel 437, eerste lid, onder a, van het Wetboek van Strafrecht tot het aantekening houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij heeft verworven of voorhanden heeft indien hij een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register houdt en daarin onverwijld vermeldt:
    a.       het volgnummer van de aantekening met betrekking tot het goed;
    b.       de datum van verkrijging van het goed;
    c.       een omschrijving van het goed, daaronder begrepen - voor zover dat mogelijk is - soort, merk en nummer van het goed;
    d.       de koopprijs of andere voorwaarden van verkrijging van het goed;
    e.       de naam en het adres van degene van wie het goed is verkregen;
    f.       zowel een omschrijving als het nummer van het document bedoeld in het eerste lid waarmee hij de identiteit van de aanbieder heeft vastgesteld, voor zover het de inkoop van koper en koperlegeringen betreft en de koopprijs van dat goed in contant geld wordt uitbetaald.
    APV
    Artikel 2:67 Verplichtingen met betrekking tot het verkoopregister
    1.       De handelaar is verplicht aantekening te houden van alle gebruikte of ongeregelde goederen die hij verkoopt of op andere wijze overdraagt, in een doorlopend en een door of namens de burgemeester gewaarmerkt register, en daarin onverwijld op te nemen:
    a.       het volgnummer van de aantekening met betrekking tot het goed;
    b.       de datum van verkoop of overdracht van het goed;
    c.       een omschrijving van het goed, daaronder begrepen - voorzover dat mogelijk is - soort, merk en nummer van het goed;
    d.       de verkoopprijs of andere voorwaarden voor overdracht van het goed; en
    e.       de naam en het adres van degene die het goed heeft verkregen.
    2.       De burgemeester kan voor daarbij aangegeven categorieën van goederen vrijstelling verlenen van de in het eerste lid gestelde verplichting.
    Aanwijzingsbesluit
    "De burgemeester van de gemeente Rotterdam,
    overwegende:
    […]
    […]
    besluit: