ECLI:NL:RVS:2025:1437, Raad van State, 02-04-2025, 202205072/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westerveld de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Het bestemmingsplan Buitengebied 2012 is op 5 juli 2012 vastgesteld, op 6 november 2012 in werking getreden en op 6 augustus 2014 onherroepelijk geworden. Op 18 juli 2017 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die hij door het nieuwe bestemmingsplan heeft geleden. Volgens [appellant] heeft de planologische wijziging geleid tot een beperking van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het terrein en daarmee tot vermindering van de waarde ervan. In een e-mailbericht van 20 juli 2017 heeft hij vermeld dat het in het bijzonder gaat om het vervallen van de woonbestemming van de bestaande dienstwoning en om een beperking van de maximale bebouwingsmogelijkheden van de gronden van het terrein. Het college heeft de aanvraag om tegemoetkoming in planschade afgewezen onder verwijzing naar een advies van Antea Group van 17 mei 2018.

202205072/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Dwingeloo, gemeente Westerveld,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 14 juli 2022 in zaak nr. 19/3269 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerveld.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juni 2018 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 29 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 juli 2019 vernietigd, het besluit van 22 juni 2018 herroepen en bepaald dat aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 4.150,00 wordt verleend en dat haar uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2024, waar [appellant], in persoon, vergezeld door R. Leenstra, en het college, vertegenwoordigd door J.G. Boer, vergezeld door mr. K. Bink en ing. A. Schurer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In geschil is de hoogte van de door de rechtbank aan [appellant] toegekende tegemoetkoming in planschade. Volgens [appellant] had die hoger moeten zijn.
    Aanvraag
    2.       [appellant] was van 24 juli 2002 tot 23 december 2014 eigenaar van de percelen aan de [locatie] te Wapserveen (hierna: het terrein).
    3.       Het bestemmingsplan Buitengebied 2012 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) is op 5 juli 2012 vastgesteld, op 6 november 2012 in werking getreden en op 6 augustus 2014 onherroepelijk geworden. Op 18 juli 2017 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die hij door het nieuwe bestemmingsplan heeft geleden. Volgens [appellant] heeft de planologische wijziging geleid tot een beperking van de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het terrein en daarmee tot vermindering van de waarde ervan. In een e-mailbericht van 20 juli 2017 heeft hij vermeld dat het in het bijzonder gaat om het vervallen van de woonbestemming van de bestaande dienstwoning en om een beperking van de maximale bebouwingsmogelijkheden van de gronden van het terrein.
    Besluitvorming
    4.       Het college heeft de aanvraag om tegemoetkoming in planschade afgewezen onder verwijzing naar een advies van Antea Group (hierna: Antea) van 17 mei 2018. Aan de ongegrondverklaring van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar heeft het college onder meer een nader advies van Antea van 24 mei 2019 en een taxatierapport van 2 mei 2019 ten grondslag gelegd.
    Beroep
    5.       [appellant] heeft, ter onderbouwing van de beroepsgronden die hij tegen het besluit op bezwaar van 29 juli 2019 heeft aangevoerd, rapporten van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) overgelegd.
    6.       Naar aanleiding hiervan heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:47, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) tot deskundige benoemd voor het instellen van een onderzoek.
    7.       In een verslag van 18 januari 2021 heeft de STAB een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het terrein onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan en het daaraan voorafgaande regime van het bij raadsbesluit van 19 december 1985 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied (hierna: het oude bestemmingsplan). Uit deze vergelijking heeft de STAB de conclusie getrokken dat de planologische verandering voor [appellant] niet alleen tot nadelen heeft geleid, maar ook tot voordelen. De nadelen bestaan uit het niet positief bestemmen van de bestaande bedrijfswoning, een beperking van de bouwmogelijkheden, het vervallen van de mogelijkheid om een windturbine te realiseren en een beperking van het gebruik van gebouwen voor horeca tot 100 m². De voordelen bestaan uit een toename van het areaal voor recreatie te gebruiken gronden en de mogelijkheid om een bedrijfswoning met een maximaal bouwvolume van 1.462 m³ op het zuidelijk deel van het campingterrein te realiseren. De STAB heeft voor de waardering van deze nadelen en voordelen R. Timmer (hierna: Timmer) als taxateur ingeschakeld. Deze taxateur heeft het terrein onder het oude en nieuwe planologische regime getaxeerd. Volgens deze taxatie heeft de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 6 november 2012 geleid tot een planschade van € 14.000,00.
    Naar aanleiding van de reacties van partijen op het verslag van 18 januari 2021 heeft de STAB op verzoek van de rechtbank op 31 mei 2021 opnieuw een verslag uitgebracht. In dat verslag heeft de STAB uiteengezet dat de als gevolg van een beperking van de bouwmogelijkheden geleden schade voor rekening van [appellant] blijft, omdat hij, door die bouwmogelijkheden niet tijdig te benutten onder het oude planologische regime, het risico dat die bouwmogelijkheden zouden kunnen vervallen passief heeft aanvaard. Verder heeft de STAB uiteengezet dat de schade als gevolg van het onder het overgangsrecht brengen van de bestaande bedrijfswoning niet onder het normale maatschappelijke risico valt. Daarom bestaat aanleiding om [appellant] een vergoeding toe te kennen voor het verschil tussen het nadeel van het onder het overgangsrecht brengen van de bedrijfswoning en het voordeel van het creëren van een nieuwe planologische mogelijkheid van een bedrijfswoning. Dit verschil komt neer op een bedrag van € 4.150,00.
    Naar aanleiding van de reacties van partijen op het verslag van 31 mei 2021 heeft de STAB in een verslag van 9 december 2021 uiteengezet waarom zij in die reacties geen aanleiding ziet om haar conclusies te herzien.
    Uitspraak van de rechtbank
    8.       De rechtbank heeft overwogen dat een bestuursrechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
    9.       De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de STAB in dit geval niet te volgen. De rechtbank is daarom tot de conclusie gekomen dat [appellant] aanspraak heeft op een tegemoetkoming in planschade van € 4.150,00.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    10.     Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden.
    11.     In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    12.     De door [appellant] in de aanvraag aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Beoordeling van het hoger beroep
    13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank de conclusies van de STAB ten onrechte aan haar uitspraak ten grondslag heeft gelegd. Hij heeft, ter onderbouwing van zijn hogerberoepsgronden, een rapport van de SAOZ van 11 oktober 2022 en een rapport van Leenstra Taxaties O.G. (hierna: Leenstra) van 3 mei 2023 overgelegd. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] een aantal gronden (over het bouwjaar van de bestaande bedrijfswoning en over de beperking van de bestemming onder het oude planologische regime tot recreatie voor gehandicapten en de gevolgen van het loslaten van deze beperking onder het nieuwe planologische regime voor de waarde van het terrein) ingetrokken. De Afdeling zal de resterende gronden hierna bespreken.
    Bestaande bedrijfswoning en nieuwe bedrijfswoning
    14.     [appellant] betoogt dat de onder het oude planologische regime van rechtswege verleende vergunning om een nieuwe bedrijfswoning te bouwen op voor kampeerdoeleinden bestemde gronden ten onrechte buiten beschouwing is gelaten in de vergelijking met het nieuwe planologische regime. Volgens [appellant] was het op grond van deze vergunning onder het oude planologische regime mogelijk om naast de bestaande bedrijfswoning een nieuwe bedrijfswoning op te richten op het zuidelijk deel van het terrein.
    14.1.  Bij brief van 12 juni 2006 heeft [appellant], in het kader van de voorgenomen revitalisering van het recreatiebedrijf op het terrein, het college gevraagd om een zogenoemde principebeoordeling van een door hem opgesteld schetsplan. Uit het schetsplan volgt onder meer dat [appellant] het voornemen had om op het noordelijk deel van het terrein, dat op grond van het oude bestemmingsplan een bestemming voor een Kamphuisterrein had, naast 12 nog op te richten logeereenheden ook 3 logeereenheden voor gehandicapten te realiseren in de bestaande bedrijfswoning. Daarmee zou de woning de functie verblijfsrecreatie krijgen en de woonfunctie verliezen. In plaats daarvan zou op het zuidelijk deel van het terrein, dat onder het oude bestemmingsplan een bestemming voor Kampeerdoeleinden had, een nieuwe bedrijfswoning komen.
    14.2.  Bij brief van 25 juli 2006 heeft het college laten weten dat het schetsplan op meerdere onderdelen in strijd is met het oude bestemmingsplan. Daarnaast heeft het college erop gewezen dat een dienstwoning alleen kan worden toegestaan als er ook een bedrijf op het terrein is en dat op dat moment niet aan dat vereiste werd voldaan. [appellant] moest daarom aantonen dat hij een bedrijf exploiteert, dan wel een bedrijf opstart, voordat een bouwvergunning voor een dienstwoning kan worden verleend. Om deze redenen heeft het college [appellant] om nadere informatie verzocht.
    14.3.  Nadat [appellant] een aanvraag voor een bouwvergunning voor het realiseren van de bedrijfswoning op het zuidelijk deel van het terrein had ingediend en gewijzigde tekeningen had aangeleverd, heeft het college, bij brief van 18 januari 2007, wederom laten weten dat volgens de bebouwingsvoorschriften uitsluitend gebouwd mag worden ten dienste van de bestemming Kampeerdoeleinden en dat nog altijd niet aannemelijk is gemaakt dat het bouwplan ten dienste van deze bestemming zal staan. Zolang dat niet gebeurt, is de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, aldus het college.
    14.4.  In een verslag van 1 februari 2007 heeft [appellant] uiteengezet dat de camping slechts werk en inkomsten biedt aan één persoon en dat hij samen met zijn echtgenote de camping wenst te exploiteren. De bedrijfswoning staat momenteel in het midden van het terrein. Door de bedrijfswoning te verplaatsen naar de zuidzijde van het gedeelte van het terrein met (onder het oude bestemmingsplan) de bestemming Kampeerdoeleinden, zouden privé en werk kunnen worden onderscheiden en zou het meest doelmatige gebruik van de bestemming kunnen worden bereikt. De bestaande bedrijfswoning zou onderdeel uitmaken van het kamphuis. Omdat het hele plan afhankelijk was van de bouwvergunning voor de bedrijfswoning, was deze vergunning een primair vereiste voor de exploitatie, aldus [appellant].
    14.5.  In een brief van 19 januari 2008 heeft [appellant] bevestigd dat de bestaande bedrijfswoning zal worden vergroot en gebruikt overeenkomstig de bestemming voor gehandicapten.
    14.6.  Uit de bouwtekening bij de op 4 september 2008 verleende vergunning voor het oprichten van zeven kamphuizen kan worden afgeleid dat de bestaande bedrijfswoning (nr. 2 op de tekening) onderdeel zal uitmaken van negen kamphuizen. Dit wordt bevestigd in een gespreksverslag van 12 december 2008, waarin staat dat de bestaande bedrijfswoning wordt ingezet als kamphuis, zodra de bedrijfswoning op het zuidelijk deel van het terrein is gerealiseerd.
    14.7.  Met de van rechtswege verleende vergunning voor het oprichten van een bedrijfswoning op het zuidelijk gedeelte van het terrein, het nadien in het nieuwe bestemmingsplan overeenkomstig bestemmen van deze nieuwe bedrijfswoning en het onder het overgangsrecht brengen van de bestaande bedrijfswoning, is tegemoet gekomen aan de wensen van [appellant]. De Afdeling is daarom van oordeel dat de planschade die hieruit volgt redelijkerwijs voor rekening van [appellant] kon blijven.
    14.8.  Dat [appellant] uit het verlenen van de vergunning voor het oprichten van de bedrijfswoning op het zuidelijk deel van het terrein, heeft afgeleid dat het college van mening was dat het oude bestemmingsplan meerdere bedrijfswoningen toestond, leidt niet tot een ander oordeel. Aangezien het terrein volledig in handen van [appellant] was, [appellant] in het eigen schetsplan heeft vermeld dat de woonfunctie van de bestaande bedrijfswoning verloren zou gaan en het terrein slechts als geheel rendabel kon worden geëxploiteerd, zou een tweede woning geen toevoeging zijn voor het bedrijf, zodat het gebruik daarvan als bedrijfswoning in strijd zou komen met het oude bestemmingsplan. Dat [appellant] bovendien de voorgenomen plannen vervolgens niet (volledig) heeft uitgevoerd, is een omstandigheid die voor eigen rekening moet blijven.
    Overige nadelen
    15.     [appellant] bestrijdt niet het oordeel van de rechtbank dat de schade als gevolg van de overige nadelen van het nieuwe bestemmingsplan voor zijn rekening komt.
    Conclusie
    16.     Uit het voorgaande volgt dat de door de STAB vastgestelde nadelen van de planologische verandering voor [appellant] niet hebben geleid tot schade die voor tegemoetkoming in aanmerking komt. Dat betekent dat [appellant] niet tekort is gedaan met de door de rechtbank toegekende tegemoetkoming van € 4.150,00 (het verschil in waarde tussen het nadeel van het onder het overgangsrecht brengen van de bestaande bedrijfswoning en het voordeel van het positief bestemmen van de nieuwe bedrijfswoning) en dat de hogerberoepsgronden over de taxatie van Timmer geen bespreking behoeven.
    Wettelijke rente
    17.     [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil, ten onrechte niet heeft bepaald dat het college op grond van artikel 6.5, aanhef en onder b, van de Wro de wettelijke rente over de door haar vastgestelde tegemoetkoming in planschade moet vergoeden. Op de zitting van de Afdeling heeft het college desgevraagd bevestigd dat, naar [appellant] heeft gesteld, de wettelijke rente nog niet is betaald.
    18.     Het betoog slaagt.
    Slotsom
    19.     Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd, voor zover de rechtbank heeft verzuimd te bepalen dat het college de wettelijke rente over de door haar toegekende tegemoetkoming in planschade moet vergoeden. Voor het overige wordt die uitspraak bevestigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog bepalen dat het college de wettelijke rente zal vergoeden over de toegekende tegemoetkoming, met ingang van 18 juli 2017 tot de dag van betaling. De Afdeling zal bepalen dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 29 juli 2019.
    20.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Het gaat hierbij om de reiskosten voor het bijwonen van de zitting van de Afdeling. Omdat het hoger beroep uitsluitend gegrond wordt verklaard op het punt van de wettelijke rente en de overige gronden niet slagen, komen de door [appellant] gestelde kosten van deskundige bijstand niet voor vergoeding in aanmerking.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 14 juli 2022 in zaak nr. 19/3269, voor zover de rechtbank bij deze uitspraak niet heeft bepaald dat het college van burgemeester en wethouders van Westerveld de wettelijke rente over de door haar toegekende tegemoetkoming in planschade moet vergoeden;
    III.      bevestigt die uitspraak voor het overige;
    IV.      bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Westerveld de wettelijke rente over de tegemoetkoming in planschade, te rekenen met ingang van 18 juli 2017, moet vergoeden;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 29 juli 2019;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westerveld tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 68,59.
    VII.     gelast dat het college aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en
    mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    452-1120