ECLI:NL:RBROT:2023:6081, Rechtbank Rotterdam, 15-06-2023, ROT 22/5214
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verzoek tot nadeelcompensatie afgewezen omdat het causale verband ontbreekt. Geen misbruik van bestuursmacht door gebruikmaking expertisebureau. Onderzoek naar nadeelcompensatie is voldoende gemotiveerd.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 22/5214 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juni 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] uit [plaats] , eiseres,
    gemachtigde: mr. J.L. Hofdijk,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam (het college),
      verweerder,
      gemachtigde: mr. E. van Lunteren.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Eiseres heeft in verband met werkzaamheden aan de Coolsingel te Rotterdam een verzoek om nadeelcompensatie gedaan. Met het besluit van 10 december 2021 (het primaire besluit) is de aanvraag van eiseres afgewezen.
    
    
    
      1.1.
      Met het besluit van 20 september 2022 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Op 13 april 2023 heeft het college gereageerd op het beroepschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [persoon A] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, mr. J.P. Nonnekes, de gemachtigde van het college en [persoon B] van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ). 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiseres heeft een horecagelegenheid aan de Coolsingel. Vanaf april 2018 tot en met 10 april 2021 hebben er werkzaamheden aan de Coolsingel plaatsgevonden. Eiseres heeft een verzoek om nadeelcompensatie gedaan bij het college. Het college heeft de SAOZ gevraagd om advies uit te brengen over het verzoek van eiseres. In oktober 2021 heeft de SAOZ advies uitgebracht. De SAOZ heeft het college geadviseerd om het verzoek om nadeelcompensatie af te wijzen vanwege het ontbreken van een causaal verband tussen de gestelde schade en de werkzaamheden aan de Coolsingel. Het college heeft in het primaire besluit dit advies overgenomen en de aanvraag ongegrond verklaard.  
    
    
    
      2.1.
      Naar aanleiding van het bezwaarschrift van eiseres heeft de SAOZ op 25 maart 2022 een reactie gegeven op het bezwaarschrift. De conclusie van de SAOZ is dat het bezwaarschrift geen aanleiding geeft om het advies te wijzigen. Vervolgens heeft het college het bestreden besluit genomen. 
      
    
  
  
    Het beroep van eiseres
    
    
      3. Eiseres voert aan dat de SAOZ geen onafhankelijk adviseur is in de zin van artikel 3:5, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) nu de SAOZ is ingeschakeld door het college. De inschakeling van de SAOZ is misbruik van bestuursmacht. Eveneens ontbreekt een deugdelijke motivering van het rapport.
    
    
  
  
    De wet
    
    4. Bij de beoordeling van het beroep zijn in het bijzonder de volgende wettelijke bepalingen van belang.
    
    
      
        Algemene Verordening Nadeelcompensatie Rotterdam
      
    
    
    
      
        Artikel 2 Recht op nadeelcompensatie 
      
    
    1. Het bestuursorgaan kent op aanvraag van degene die schade heeft geleden ten gevolge van de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak een vergoeding toe, voor zover de benadeelde daardoor in het bijzonder en in abnormale mate wordt getroffen.
    2. Niet voor vergoeding komt in aanmerking schade die behoort tot het normaal maatschappelijk risico of het normaal ondernemersrisico.
(…)
    
    
      
        Artikel 4 Winst- of inkomstenderving 
      
    
    1. Indien de schade bestaat uit winst- of inkomstenderving, wordt de omvang daarvan in  beginsel bepaald door:
    a. de gemiddelde omzet gedurende een periode van zo mogelijk drie jaar te vergelijken met de omzet in het jaar waarin de schade is geleden. Daarbij wordt een inflatiecorrectie toegepast en waar mogelijk een branchecorrectie of een trendcorrectie;
    b. van de vastgestelde gemiste omzet worden afgetrokken de kosten van het product of de dienst alsmede de kosten die ten gevolge van de omzet- of inkomstenderving bespaard zijn of redelijkerwijs bespaard hadden kunnen worden.
    2. Indien sprake is van omzetverplaatsing wordt dat bij de vaststelling van de winst- of inkomstenderving in aanmerking genomen.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      5. De rechtbank beoordeelt de vraag of het college terecht de nadeelcompensatie heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      5.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
      
        
          Onafhankelijkheid SAOZ
        
      
    
    
      5.2.
      De SAOZ is een onafhankelijke deskundige op het gebied van (plan)schade. Bestuursorganen mogen in beginsel uitgaan van een door de SAOZ uitgebracht advies (vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (RVS) van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) en de uitspraak van de RVS van 16 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3302 )). In het betoog van eiseres ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de SAOZ in de zaak van eiseres niet onafhankelijk, dan wel niet onpartijdig, in haar advisering is geweest. De enkele stelling dat het college de partij is geweest die de opdracht tot advisering aan de SAOZ heeft gegeven, kan niet leiden tot de conclusie dat geen sprake is van onafhankelijkheid. De SAOZ is geen stichting die werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het college. De SAOZ heeft voorts op objectieve wijze verslag gedaan van haar onderzoek en heeft op inzichtelijke wijze aangegeven op welke feiten en omstandigheden haar advies is gebaseerd. Ook is de conclusie in het advies van de SAOZ niet onbegrijpelijk. Dat eiseres de inhoud van het advies van de SAOZ bestrijdt, doet niet af aan de onafhankelijkheid en de expertise van de SAOZ. Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
        
          Misbruik bestuursmacht
        
      
    
    
      5.3.
      Eiseres heeft aangevoerd dat het college door de inschakeling van de SAOZ misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. De rechtbank vat dit op als een beroep op strijd met het beginsel van détournement de pouvoir, artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eiseres heeft niet nader onderbouwd waarom het college door de inschakeling van de SAOZ in strijd met dit beginsel heeft gehandeld. Het college heeft een deskundige ingeschakeld om onderzoek te doen naar de schade. Dat de kosten van dit onderzoek hoog zouden zijn, maakt niet dat sprake is van misbruik van bevoegdheid door het college. Het college heeft deze kosten betaald. Op de zitting heeft het college overigens betwist dat het college gebruik heeft gemaakt van een dure deskundige. De SAOZ is via een aanbestedingsprocedure aangewezen voor het doen van dergelijke onderzoeken. Bij de aanbestedingsprocedure is door het college ook gelet op de kosten. Ook is door eiseres niet aangevoerd in welke zin zij door de inschakeling van de SAOZ in haar belangen is geschaad. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Onderzoek onvoldoende gemotiveerd
        
      
    
    
      5.4.
      Eiseres heeft aangevoerd dat het bestreden besluit berust op een rapport dat onvoldoende begrijpelijk is gemotiveerd. De rechtbank overweegt dat het bestuursorgaan mag afgaan op het advies van een deskundige nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten (zie artikel 3:9 van de Awb). Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan (zie de uitspraak van de RVS van 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:957).
    
    
      5.5.
      De SAOZ heeft in het advies van oktober 2021, en nader toegelicht in het aanvullende advies van 25 maart 2022, geadviseerd om het verzoek om nadeelcompensatie af te wijzen vanwege het ontbreken van een causaal verband tussen de gestelde schade en de werkzaamheden in het kader van de herinrichting van de Coolsingel. De SAOZ heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd. 
    
    
      5.6.
      De werkzaamheden aan de Coolsingel zijn op 9 april 2018 aangevangen en op 10 april 2021 beëindigd. De werkzaamheden aan de westzijde van de Coolsingel zijn in januari 2020 aangevangen. In de directe omgeving van het restaurant van eiseres zijn werkzaamheden uitgevoerd in de periode van augustus 2020 tot en met december 2020. Vanaf september 2017 zijn er ook werkzaamheden geweest in de buurt van het restaurant van eiseres. Dit betrof het project Forum Rotterdam dat onder meer de renovatie van het bankgebouw (voormalig ABN Amro gebouw) aan de Coolsingel zag. Deze renovatie heeft tot medio 2020 geduurd. In het kader van het project Forum Rotterdam zijn aan de achterzijde van het restaurant van eiseres hekken geplaatst die de doorgang hebben beperkt. 
      
    
    
      5.7.
      Uit het onderzoek van de SAOZ volgt dat in de periode van september 2017 tot en met december 2017 bij eiseres al sprake was van een aanzienlijke omzetdaling ten opzichte van dezelfde periode in 2016. Het gaat om een omzetdaling van 14,4%. Deze trendbreuk valt samen met de start van de werkzaamheden van het project Forum Rotterdam. Er is sprake van een verdere daling van de omzet in het eerste kwartaal van 2018 van 11,6 % in vergelijking met de periode januari tot en met maart 2017. Verder blijkt uit het onderzoek van de SAOZ dat er geen nieuwe trendbreuk in de omzetdaling is op het moment van de aanvang van de herinrichtingswerkzaamheden aan de Coolsingel in april 2018. Zo is de omzetdaling van 2019 een daling van 13% ten opzichte van het refertejaar van 2017. Dit is gelijk aan de daling van de omzet in de periode van september tot en met december 2017. 
      
    
    
      5.8.
      Namens de SAOZ is op de zitting nog het volgende toegelicht. Ook wanneer de omzetdaling in 2019 wordt vergeleken met de omzet van 2017 en wanneer daarbij de periode september tot en met december 2017 (de periode waarin al sprake was van een omzetdaling) buiten beschouwing wordt gelaten, is nog steeds geen sprake van een trendbreuk. De SAOZ heeft verder meegenomen dat de bereikbaarheid van het restaurant met het openbaar vervoer, op de fiets en te voet ongewijzigd is gebleven gedurende de uitvoering van het project Coolsingel. De bereikbaarheid van het restaurant voor automobilisten is in die zin gelijk gebleven dat, uitgaande van de afwezigheid van parkeerplaatsen direct voor het restaurant, de toegankelijkheid van de in de omgeving gelegen parkeergarages onbelemmerd is gebleven. Voor de periode 2018 en 2019 en het eerste kwartaal van 2020 is, aldus de SAOZ in het advies en het aanvullende advies, niet in voldoende mate aangetoond dat de voortgezette negatieve omzetontwikkeling is te wijten aan de herinrichting van de Coolsingel.
      
    
    
      5.9.
      Met betrekking tot het jaar 2020 wordt in het advies en het aanvullende advies opgemerkt dat vanaf maart 2020 sprake was van de coronacrisis. In de periode van 15 maart 2020 tot en met 1 juni 2020 en in de periode van 14 oktober 2020 tot en met december 2020 is de horeca volledig gesloten geweest (met uitzondering van take-away en bezorging). In deze periodes kan het omzetverlies niet worden toegerekend aan de werkzaamheden aan de Coolsingel. In de periode van 1 juni 2020 tot en met 14 oktober 2020 was er een gedeeltelijke openstelling van de horeca. Eiseres kon in deze periode ook niet de gebruikelijke omzetten halen. Het is niet aannemelijk dat eiseres een hogere omzet zou hebben gerealiseerd in deze periode als er geen werkzaamheden aan de Coolsingel plaats zouden hebben gevonden. Door de SAOZ is ook meegenomen dat eiseres als gevolg van de compensatie van de coronamaatregelen een vergoeding van € 79.977,- heeft ontvangen. Bij de vaststelling van de hoogte van deze vergoeding is geen rekening gehouden met andere door de overheid ingestelde maatregelen, zoals bijvoorbeeld de werkzaamheden aan de Coolsingel. De conclusie is dan, dat als de werkzaamheden aan de Coolsingel worden weggedacht, het niet aannemelijk is dat eiseres een hogere omzet gehaald zou hebben. Er is geen causaal verband tussen de gestelde schade en de werkzaamheden aan de Coolsingel.
      
    
    
      5.10.
      De rechtbank is van oordeel dat de conclusie in het advies en het aanvullende advies dat geen causaal verband is aangetoond tussen de gestelde schade en de werkzaamheden aan de Coolsingel voldoende begrijpelijk is gemotiveerd door de SAOZ met de onderbouwing zoals weergegeven in de overwegingen 5.6 tot en met 5.9 van deze uitspraak. Eiseres heeft geen omstandigheden aangevoerd die reden geven om te twijfelen aan de conclusies van het advies en het aanvullende advies en aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de adviezen en de begrijpelijkheid van de gevolgde redenering. Het college mocht het bestreden besluit baseren op de adviezen van de SAOZ. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat eiseres geen schadevergoeding krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Hage, voorzitter, mr. P. Vrolijk en mr. M.V. van Baaren, leden, in aanwezigheid van E.J. van den Doel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2023.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.