ECLI:NL:RBSGR:2008:BC5141, Rechtbank 's-Gravenhage, 21-02-2008, AWB 06/61889, 07/9601, 07/9602
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Recht op opvang / 14-brief / artikel 2, zesde lid, van de Rva 2005 / strijd met artikel 1 van de Grondwet
        Het COA heeft het verzoek van eisers hun opvang en voorzieningen te verstrekken afgewezen. De door eisers ingediende 14-1 brief is door de Minister als een herhaalde asielaanvraag aangemerkt. Met ingang van 1 januari 2006 worden ingevolge de Rva 2005 ook opvang en voorzieningen verstrekt aan vreemdelingen die een herhaalde asielaanvraag indienen, als die niet in de aanmeldcentrumprocedure wordt afgedaan. Ingevolge artikel 2, zesde lid, van de Rva 2005 ontstaat er geen recht op opvang indien een asielaanvraag is ingediend door middel van een 14-1 brief en staat een aanvraag ingediend door middel van een 14-1 brief, waarop nog niet is beslist, niet in de weg aan de beëindiging van de voorzieningen. 
        De vraag is of dit verschil in behandeling gerechtvaardigd is. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van ongelijke gevallen en dat voor de ongelijke behandeling van die gevallen een redelijke en objectieve rechtvaardiging ontbreekt. De conclusie luidt dat artikel 2, zesde lid, van de Rva 2005 onverbindend is wegens strijd met artikel 1 van de Grondwet.

Rechtbank 's-Gravenhage
      zittinghoudende te Amsterdam
      meervoudige kamer vreemdelingenzaken
      voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Uitspraak
      artikel 8:70 en 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      jo artikel 3a van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet COA)
      jo artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    
    
    reg. nr.: AWB 06/61889 (beroep), AWB 07/9601 en AWB 07/9602 (voorlopige voorzieningen)
    
    
      inzake:
      [eiser], geboren op [geboortedatum] 1942, van Ethiopische nationaliteit, eiser, en [eiseres], geboren op [geboortedatum] 1950, van Ethiopische nationaliteit, eiseres, beiden verblijvende te Amsterdam, eisers/verzoekers, hierna te noemen: eisers, gemachtigde: mr. I.J.M. Oomen, advocaat te Amsterdam, 
    
    
    
      tegen:
      het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA), verweerder,
      gemachtigde: mr. G.M.H. Hoogvliet, advocaat te ’s-Gravenhage, en mr. M. van Wensveen, werkzaam bij de afdeling juridische zaken van verweerder.
    
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    1. Op 15 november 2006 hebben eisers een aanvraag tot continuering van de verlening van verstrekkingen op grond van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen (Rva) 2005 ingediend. Bij besluit van 28 november 2006 heeft verweerder de aanvraag afgewezen.
    
    2. Bij beroepschrift van 19 december 2006 hebben eisers tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij brief van 19 december 2006 is verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt verweerder op te dragen eisers opvangvoorzieningen te bieden, inclusief verzekeringen tegen kosten van medische bijstand en tegen wettelijke aansprakelijkheid, totdat op het beroep is beslist. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 19 december 2006. Op 28 december 2006 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 21 februari 2007 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep en afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening. 
    
    3. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2007. Eisers zijn aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. S.F. Leeuwin, bijgestaan door mr. M. van Wensveen, beiden werkzaam bij verweerder. 
    
    4. Bij beslissing van 28 februari 2007 heeft de voorzieningenrechter/rechtbank, hierna te noemen: de rechtbank, het onderzoek heropend, en de zaak ter verdere behandeling met toepassing van artikel 8:10, tweede lid, van de Awb verwezen naar een meervoudige kamer. Bij uitspraak van dezelfde datum is het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen (AWB 06/61897).
    
    5. Bij brief van 2 maart 2007 is opnieuw verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt verweerder op te dragen eisers opvangvoorzieningen te bieden, inclusief verzekeringen tegen kosten van medische bijstand en tegen wettelijke aansprakelijkheid, totdat op het beroep is beslist. Bij brief van 12 maart 2007 hebben eisers dit verzoek nader onderbouwd. Bij brief van 22 maart 2007 heeft verweerder een nader stuk overgelegd.
    
    6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2007. Eiser is aldaar verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en diens kantoorgenoot mr. K.G. Geertsema. Eiseres is niet verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn in de aanhef genoemde gemachtigden. 
    
    7. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    
    II. FEITEN
    
    1. Op 27 augustus 1998 hebben eisers verzocht om toelating als vluchteling. Bij besluiten van 4 maart 1999 zijn deze aanvragen afgewezen. Het tegen deze besluiten gemaakte bezwaar is bij besluit van 2 december 1999 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 20 november 2000 van deze rechtbank, zittingsplaats Zwolle, is het beroep van eisers gericht tegen dit besluit ongegrond verklaard. 
    
    2. Bij brief van 20 mei 2003 hebben eisers middels een zogenoemde 14-1 brief aandacht gevraagd voor hun schrijnende situatie. De minister heeft deze 14-1 brief bij brief van 25 april 2006 aangemerkt als een herhaalde asielaanvraag. Eisers zijn vervolgens uitgenodigd om hun aanvraag tijdens een nader gehoor toe te lichten, welk gehoor op 3 juli 2006 heeft plaatsgevonden. Op 12 december 2006 heeft verweerder aan eisers schriftelijk mededeling gedaan van het voornemen de aanvraag af te wijzen. 
    
    
    III. STANDPUNTEN PARTIJEN
    
    
      1. Verweerder heeft het verzoek van eisers om continuering van de opvang en de voorzieningen, hierna: opvang, bij besluit van 28 november 2006 afgewezen. Daartoe is het volgende overwogen. 
      Eisers hebben verzocht om opvang vanwege het feit dat zij een herhaalde asielaanvraag hebben ingediend. Deze herhaalde asielaanvraag is ingediend door middel van een 14-1 brief. Ingevolge artikel 2, zesde lid, van de Rva 2005, zoals dit luidt sinds het besluit van de minister van 7 september 2006 tot wijziging van de Rva 2005, ontstaat er geen recht op opvang indien de herhaalde asielaanvraag is ingediend door middel van een 14-1 brief. 
      Voor toepassing van artikel 4:84 van de Awb is geen plaats aangezien de Rva 2005 een ministeriële regeling is en geen beleidsregel. Het COA komt geen zelfstandige beoordelingsruimte toe.
    
    
    
      2. Eisers hebben hiertegen - kort gezegd - het volgende aangevoerd. 
      De door eisers ingediende 14-1 brief is door de Minister bij brief van 25 april 2006 aangemerkt als een herhaalde asielaanvraag. Gezien het feit dat de Minister op 12 december 2006 zijn voornemen tot afwijzing van eisers' aanvraag kenbaar heeft gemaakt, beschouwt de Minister hun aanvraag als een volwaardige aanvraag. Het enkele feit dat herhaalde asielaanvragen die door middel van een 14-1 brief zijn ingediend, niet in een aanmeldcentrumprocedure worden behandeld, kan daar niet aan afdoen. Eisers zijn immers nimmer uitgenodigd om hun asielverzoek in het Aanmeldcentrum toe te lichten. De aanvraag van eisers dient derhalve net als andere herhaalde asielaanvragen te worden behandeld, hetgeen betekent dat eisers net als ‘gewone’ herhaalde asielaanvragers in aanmerking komen voor opvang. De Rva 2005 sluit herhaalde asielaanvragen, die door middel van en 14-1 brief zijn ingediend, echter uit van opvang. Deze regeling is derhalve in strijd met het bepaalde in artikel 1 van de Grondwet en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (hierna: IVBPR). Gelet hierop zal de regeling buiten toepassing moeten worden gelaten. Het niet verlenen van opvang is ten slotte in strijd met artikel 16, vierde lid, van de Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten.
    
    
    
    IV. WETTELIJK EN OVERIG REGELGEVEND KADER
    
    1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet COA is het COA belast met het plaatsen van asielzoekers in opvangcentra. Ingevolge artikel 12 van de Wet COA is de Minister bevoegd regels te stellen met betrekking tot verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen. Van die bevoegdheid is gebruik gemaakt door de vaststelling van de Rva 2005. 
    
    2. Bij besluit van 7 september 2006 (Stcrt. 12 september 2006, nr. 177) heeft de Minister de Rva 2005 gewijzigd. Het besluit werkt terug tot 1 januari 2006. De volgende bepalingen van de Rva zijn thans in het bijzonder van belang.
    
    2.1 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, wordt als asielzoeker beschouwd een vreemdeling wiens vrijheid hem niet rechtens is ontnomen, en door of ten behoeve van wie een asielaanvraag is ingediend die niet binnen 48 procesuren, bedoeld in artikel 1.1, onder f, van het Vb 2000, is afgewezen. 
    
    2.2 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder j, wordt als een 14-1 brief beschouwd een uiterlijk op 17 maart 2005 door of namens een vreemdeling verzonden brief met een verzoek om een verblijfsvergunning, naar aanleiding van de uitnodiging daartoe van de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie van 14 januari 2003.
    
    2.3 Ingevolge artikel 2, zesde lid, ontstaat er geen recht op opvang indien de asielaanvraag is ingediend door middel van een 14-1 brief en staat een aanvraag ingediend door middel van een 14-1 brief, waarop nog niet is beslist, niet in de weg aan de beëindiging van de voorzieningen.
    
    2.4 Ingevolge artikel 3, eerste lid, draagt het COA zorg voor de centrale opvang van asielzoekers door erin te voorzien dat hen opvang wordt geboden in een opvangvoorziening.
    
    2.5 Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, behoort tot de in het eerste lid bedoelde categorieën asielzoekers aan wie opvang wordt geboden, de asielzoeker als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van deze regeling.
    
    3. Ingevolge artikel 1 van de Grondwet worden allen die zich in Nederland bevinden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook is niet toegestaan.
    
    4. Ingevolge artikel 26 van het IVBPR zijn allen gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
    
    
    V. OVERWEGINGEN
    
    1. De rechtbank stelt allereerst vast dat eisers niet (langer) betogen dat aan de wijziging van de Rva 2005 bij besluit van 7 september 2006 ten onrechte terugwerkende kracht is verleend. Nu ook overigens niet is gebleken dat van een andere datum moet worden uitgegaan, werkt de wijziging van de Rva 2005 derhalve terug tot 1 januari 2006. 
    
    2. De rechtbank stelt voorts vast dat de Minister op eigen initiatief de 14-1 aanvraag van eisers heeft aangemerkt als een herhaalde asielaanvraag. Uit de hierboven weergegeven regelgeving volgt dat sinds 1 januari 2006 asielzoekers wier tweede of volgende asielaanvraag niet binnen de aanmeldcentrumprocedure is afgewezen, recht op opvang hebben. Bij eerdergenoemd besluit van 7 september 2006 is de Rva 2005 in deze zin gewijzigd. Uit dit besluit blijkt dat voor asielzoekers wier tweede of volgende asielaanvraag door middel van een 14-1 brief is ingediend, dit recht niet ontstaat. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de in artikel 2, zesde lid, van de Rva 2005 neergelegde voorwaarde dat de asielaanvraag niet mag zijn ingediend door middel van een 14-1 brief zich verdraagt met het gelijkheidsbeginsel als neergelegd in artikel 1 van de Grondwet en artikel 26 van het IVBPR. Als dat niet zo is, moet die voorwaarde, als in strijd met dit beginsel, onverbindend worden verklaard. Het gevolg daarvan is dat de 14-1-brief die als herhaalde asielaanvraag is aangemerkt, recht geeft op opvang.
    
    3. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een door deze bepalingen verboden ongelijke behandeling moet worden vooropgesteld dat zij niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbieden, maar alleen die ongelijke behandeling die als discriminatoir moet worden beschouwd, omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het maken van onderscheid ontbreekt. Bezien dient dan ook te worden of het verschil in door verweerder geboden opvang tussen enerzijds de indiener van een ‘gewone’ herhaalde asielaanvraag en anderzijds de indiener van een herhaalde asielaanvraag door middel van een 14-1 brief op een redelijke en objectieve rechtvaardiging valt terug te voeren.
    
    4. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het maken van dit onderscheid geoorloofd is, nu daarvoor redelijke en objectieve gronden bestaan. Deze gronden zijn, naar de rechtbank begrijpt, volgens verweerder gelegen in de intentie van de schrijvers van de 14-1 brieven in het algemeen, en in de geschiedenis van deze brieven. Volgens verweerder heeft de overgrote meerderheid van de 14-1 brieven niet de strekking de verantwoordelijke bewindspersoon te confronteren met nieuwe feiten en omstandigheden (nova) die zouden kunnen nopen tot het terugkomen op eerdere besluitvorming in de asielprocedure. Ingeval er sprake was van wezenlijke nova, werd naar de indruk van verweerder ook na de toezegging van de Minister van 14 januari 2003 immers toch veelal de weg van de herhaalde asielaanvraag gekozen. Voorts constateert verweerder dat de gedachte dat de brieven (altijd) óf als een asielverzoek óf als een reguliere aanvraag zouden zijn aan te merken, niet door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) wordt gedeeld. De Afdeling heeft immers reeds meerdere keren geoordeeld dat 14-1 brieven een tweeledig karakter kunnen hebben. Tegen deze achtergrond meent verweerder dat niet kan worden volgehouden dat 14-1 brieven nu ineens - sinds deze als aanvragen moeten worden aangemerkt en, in het verlengde daarvan, de noodzaak is ontstaan deze aanvragen te duiden - dienen te worden aangemerkt als aanvragen die volledig op één lijn zijn te stellen met tweede of volgende asielaanvragen waaraan nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag zijn gelegd, en die op grond daarvan in het Aanmeldcentrum worden behandeld.
    
    5. Eisers hebben betoogd dat hun 14-1 brief, nu die is aangemerkt als een herhaalde asielaanvraag, gelijk moet worden gesteld aan een ‘gewone’ herhaalde asielaanvraag. Het is de keuze van de Minister geweest om de procedure voor herhaalde asielaanvragen die zijn ingediend door middel van een 14-1 brief zo in te richten dat deze aanvragen niet via de aanmeldcentrumprocedure worden getoetst. 
    
    6. Om de in rechtsoverweging V.2 omschreven vraag te kunnen beantwoorden is de achtergrond van de 14-1 brieven van belang. Voorts komt betekenis toe aan de vraag wanneer en waarom een recht op opvang aan opvolgende asielaanvragers is toegekend.
    
    6.1 Bij brief van 18 maart 2005 (TK 2004-2005, 19 637 en 29 537, nr. 910) aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie de Tweede Kamer geïnformeerd over de gevolgen van de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2004 inzake de 14-1 brieven. Hierin heeft de Minister - voor zover thans van belang - aangegeven op grond van de uitspraak van de Afdeling te verwachten dat de meeste brieven opgevat zullen moeten worden als aanvragen, en het antwoord daarop als een besluit waartegen rechtsmiddelen openstaan. Er zal een onderscheid worden gemaakt tussen reguliere en asielaanvragen. De Minister heeft toen voorts benadrukt dat het schrijven van een 14-1 brief geen verandering brengt in de bestaande opvangsituatie van de betreffende vreemdelingen, omdat het recht op opvang immers enkel bestaat als gevolg van een eerste asielaanvraag.
    
    
      6.2 Uit voornoemde brief blijkt dat de Minister heeft besloten om ten aanzien van brieven die zijn ingediend voor 19 november 2004 en die op 18 maart 2005 reeds waren beantwoord, niet alsnog de vereisten te stellen die ingevolge de wet gelden voor aanvragen. 
      Uit de brief, en de toelichting daarop van verweerder ter zitting, blijkt voorts dat het de bedoeling van de Minister was om brieven die voor 19 november 2004 waren binnengekomen en die ten tijde van de brief nog niet waren beantwoord, alsmede brieven die na 19 november 2004 binnen waren gekomen, te behandelen op formele wijze, dat wil zeggen dat in de daarvoor in aanmerking komende gevallen onder meer zou worden tegengeworpen dat een aanvraag niet op de voorgeschreven wijze en op de voorgeschreven plaats was gedaan. 
      Op 26 april 2005 heeft de Tweede Kamer evenwel een motie aangenomen waarin de regering is verzocht om het nieuwe beleid in werking te laten treden met ingang van de datum van openbaarmaking van de brief aan de Tweede Kamer, te weten 18 maart 2005. Deze motie had tot gevolg dat de vereisten die wet- en regelgeving aan aanvragen stellen, zoals de vereisten ten aanzien van de wijze en plaats van indiening van een aanvraag, ook ten aanzien van brieven die zijn ingediend voor 18 maart 2005 niet meer werden gesteld.
    
    
    6.3 Bij brief van 8 december 2005 (TK 2005-2006, 19637, nr. 991) aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aangekondigd dat ook asielzoekers die een tweede of volgende aanvraag hebben ingediend die niet wordt afgewezen binnen de aanmeldcentrumprocedure, aanspraak maken op voorzieningen van rijkswege.
    
    6.4 Uit de toelichting bij het hiervoor in onderdeel V.2 genoemde besluit van 7 september 2006 blijkt dat aan indieners van een opvolgende asielaanvraag die voorzieningen willen genieten tijdens hun procedure als eis wordt gesteld dat zij een toetsing in het Aanmeldcentrum ondergaan. Zodoende wordt gefaciliteerd dat asielzoekers wier verzoek binnen 48 procesuren kan worden afgedaan, snel duidelijkheid krijgen over en werk kunnen maken van hun terugkeer, terwijl vreemdelingen die geen afwijzing in het Aanmeldcentrum ontvangen de uitkomst van het asielverzoek in Nederland mogen afwachten. Daarom, zo blijkt uit de toelichting, wordt het recht op opvang slechts verleend aan de vreemdeling, wiens aanvraag voldoende aanknopingspunten biedt om te mogen veronderstellen dat er, eventueel na nader onderzoek, een verblijfsvergunning onder de beperking asiel zal worden verleend. Geen opvang wordt verleend aan vreemdelingen die een aanvraag hebben ingediend door middel van een 14-1 brief. Van deze categorie aanvragen is, gezien de wijze waarop deze aanvragen worden behandeld (namelijk niet getoetst in de aanmeldcentrumprocedure) niet duidelijk of deze daadwerkelijk voldoende aanknopingspunten biedt om te veronderstellen dat een verblijfsvergunning asiel zal worden verleend.
    
    7. Uit het voorgaande leidt de rechtbank het volgende af.
    
    7.1 Op 18 maart 2005 heeft de Minister besloten 14-1 brieven, behoudens uitzonderingen, te beschouwen als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Tevens heeft de Minister op dat moment besloten de 14-1 brieven waarin asielgerelateerde aspecten zijn aangevoerd aan te merken als herhaalde asielaanvragen. 
    
    7.2 De Minister heeft, eveneens op 18 maart 2005, bepaald hoe de reeds ingediende 14-1 brieven zouden worden behandeld. Om hem moverende redenen heeft de Minister ervoor gekozen aan deze 14-1 brieven niet alsnog de vereisten te stellen die ingevolge de wet gelden voor de wijze van indiening van aanvragen. De indieners van de 14-1 brieven die door de Minister zijn aangemerkt als herhaalde asielaanvragen, hoefden derhalve niet een afspraak te maken met het Aanmeldcentrum Ter Apel en hoefden evenmin op een ingevolge de wettelijke voorschriften aangewezen plaats het voorgeschreven formulier in te vullen.
    
    7.3 De keuzes die de Minister op 18 maart 2005 aldus heeft gemaakt met betrekking tot de afhandeling van de 14-1 brieven hadden op dat moment geen consequenties voor het recht op opvang. Recht op opvang bestond op dat moment enkel als gevolg van een eerste asielaanvraag.
    
    7.4 Los van de wijze waarop is besloten de 14-1 brieven te behandelen, is later besloten om aan herhaalde asielaanvragers recht op opvang te verlenen. Op 8 december 2005 heeft de Minister immers aangekondigd dat vanaf 1 januari 2006 ook herhaalde asielaanvragers aanspraak kunnen maken op voorzieningen van rijkswege. Aan hen werd echter wel de eis gesteld dat hun aanvragen een toetsing in het Aanmeldcentrum zouden ondergaan. Daar worden - kort gezegd - de kansloze van de kansrijke aanvragen gescheiden. Aan de laatsten wordt ingevolge de Rva 2005 opvang verleend.
    
    7.5 Een dergelijke scheiding van kansrijke en niet-kansrijke asielaanvragen, ingediend door middel van een 14-1 brief heeft de Minister niet willen maken. Gevolg van deze keuze is dat zich tussen de groep asielzoekers die hun herhaalde aanvraag hebben ingediend door middel van een 14-1 brief, een onbekend aantal gevallen bevindt met kansrijke aanvragen, waarin niettemin geen opvang wordt verleend.
    
    
      8. Eisers hebben betoogd dat, nu hun 14-1 brief als herhaalde asielaanvraag is aangemerkt, aan hen net als aan ‘gewone’ herhaalde asielaanvragers opvang moet worden verleend.
      Verweerder heeft zich, op de gronden als weergeven in rechtsoverweging V.3, op het standpunt gesteld dat 14-brieven, mede gezien de intentie van de schrijvers, niet op één lijn zijn te stellen met ‘gewone’ herhaalde asielaanvragen. 
    
    
    9. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de 14-1 aanvragen moet worden afgeleid dat deze aanvragen naar hun aard en inhoud zodanig afwijken van ‘gewone’ herhaalde asielaanvragen dat een verschil in opvang gerechtvaardigd is. Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, juncto artikel 1, aanhef en onder d, van de Rva 2005 is één van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor opvang dat sprake moet zijn van een asielaanvraag. De rechtbank leidt hieruit af dat de kwalificatie van de aanvraag doorslaggevend is. Uitzonderingen daargelaten worden 14-1 brieven thans beschouwd als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het is de keuze van de Minister geweest om 14-1 brieven waarin asielgerelateerde aspecten zijn aangevoerd, aan te merken als herhaalde asielaanvragen. Het getuigt naar het oordeel van de rechtbank niet van de van een bestuursorgaan te verwachten consistentie een aanvraag voor wat betreft de besluitvormingsprocedure wel op eigen initiatief te kwalificeren als een asielaanvraag en dan in ander verband, zoals in dit geval ten aanzien van het recht op opvang, de gevolgen van die kwalificatie niet te aanvaarden. Dat, zoals door verweerder is gesteld, sommige 14-1 brieven een tweeledig karakter hebben maakt dit niet anders. In de onderhavige zaak is de aanvraag door verweerder als een asielaanvraag gekwalificeerd, terwijl eiser daartegen (vooralsnog) niet is opgekomen. Onder die omstandigheden is verweerder aan de gevolgen van zijn eigen keuze gebonden. Naar het oordeel van de rechtbank vormen voorts aard en inhoud van "de" 14-1 aanvragen in het algemeen, en die van de onderhavige in het bijzonder, geen relevant gegeven voor de vraag of een verschil in opvang naar objectieve en redelijke maatstaven gerechtvaardigd is.  
    
    10. Het tweede argument van verweerder, dat 14-1 brieven gezien de wijze van indiening en afhandeling daarvan niet op één lijn zijn te stellen met ‘gewone’ herhaalde asielaanvragen, volgt de rechtbank evenmin. Zoals hiervoor is overwogen, is het de keuze van de Minister geweest om de 14-1 brieven waarin asielgerelateerde aspecten waren aangevoerd, aan te merken als herhaalde asielaanvragen. Het is eveneens een keuze van de Minister geweest om aan de voor 18 maart 2005 ingediende 14-1 brieven niet alsnog de vereisten te stellen die ingevolge de wet gelden voor gewone herhaalde aanvragen. Daaruit vloeide ook voort de keuze om geen onderscheid te maken tussen kansrijke en niet-kansrijke asielaanvragen, ingediend door een 14-1 brief. Deze keuze had op dat moment geen gevolgen voor het recht op opvang, aangezien indieners van tweede of volgende asielaanvragen destijds niet in aanmerking kwamen voor opvang. Dat werd evenwel anders toen de Minister besloot tweede en volgende asielaanvragers per 1 januari 2006 een recht op opvang te verlenen, maar dat recht afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat hun aanvragen een toetsing in het Aanmeldcentrum dienen te ondergaan, en daarmee van de kansrijkheid van de asielaanvraag. De eerder gemaakte keuze dat de als herhaalde asielaanvragen aangemerkte 14-1 brieven niet in de aanmeldcentrumprocedure werden getoetst, is hierdoor in een ander licht komen te staan. Naar het oordeel van de rechtbank kan op zichzelf een legitiem doel worden gediend met het creëren van een beoordelingsmoment in de procedure waarin, mede ten behoeve van het al dan niet ontstaan van een recht op opvang hangende de besluitvorming, een eerste inschatting wordt gemaakt van de slagingskans van de aanvraag. Dat betekent echter eveneens dat dit doel juist niet wordt gediend wanneer dat beoordelingsmoment in de onderhavige procedure achterwege wordt gelaten. Niet is gebleken dat de Minister zich rekenschap heeft gegeven van het feit dat indieners van 14-1 brieven niet de mogelijkheid hebben om desgewenst hun aanvraag in de aanmeldcentrumprocedure te laten toetsen. Bij het nemen van het besluit om indieners van herhaalde asielaanvragen een recht op opvang te verlenen, had het dan ook voor de hand gelegen dat de Minister de consequenties hiervan voor de eerder door de hem ten aanzien van 14-1 brieven gemaakte keuzes had bezien, en zo nodig passende maatregelen had getroffen De rechtbank merkt in dit verband op dat een materieel vergelijkbare beoordeling als die welke in het Aanmeldcentrum plaatsvindt de ongelijkheid zou kunnen opheffen. Niet is echter gesteld of gebleken dat dit is gebeurd. De keuze om aan het in behandeling nemen van de 14-1 brieven niet alsnog de vereisten te stellen die ingevolge de wet gelden voor andere herhaalde asielaanvragen, en dan met name het vereiste van indiening in het Aanmeldcentrum, alsmede de redenen die aan deze keuze ten grondslag liggen, kunnen dan ook geen betekenisvol element zijn in het maken van het door eisers aangevochten onderscheid. 
    
    11. De Minister heeft dus, door middel van beleidskeuzen en wetgeving in materiële zin, een groep asielzoekers die hun herhaalde asielaanvraag indienden door middel van een 14-1 brief opvang onthouden. Die groep is wat betreft het relevante criterium om al dan niet opvang te verlenen, namelijk de kansrijkheid van de aanvraag, gelijk aan de groep herhaalde asielaanvragers die wel opvang krijgen.
    
    12. Dat, zoals verweerder heeft gesteld, eisers de mogelijkheid hebben om hun 14-1 brief in te trekken en een herhaalde asielaanvraag in te dienen bij het Aanmeldcentrum, maakt het voorgaande niet anders. Immers, niet valt in te zien dat daarmee de ongelijkheid wordt opgeheven. Bovendien kan in redelijkheid niet van eisers worden verlangd dat zij hun 14-1 aanvraag, ten aanzien waarvan mogelijk een voor hen gunstiger toetsingskader wordt gehanteerd, prijsgeven om een recht op opvang te verkrijgen.
    
    13. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat naar het oordeel van de rechtbank rechtens geen sprake is van ongelijke gevallen en dat voor de ongelijke behandeling van die gevallen een redelijke en objectieve rechtvaardiging ontbreekt. Uit het vorenstaande volgt dat in dit geval geen sprake is van een onderscheid waarmee een legitiem doel wordt nagestreefd, en dat voorts kan worden aangemerkt als een passend middel om dat doel te bereiken. Die rechtvaardiging kan niet gelegen zijn in de omstandigheid dat onder degenen die een asielaanvraag indienden door middel van een 14-1 brief ook niet-kansrijke gevallen zijn. Dat geldt in ieder geval waar het bestuursorgaan dat het onderscheid tussen kansrijke en niet-kansrijke gevallen ten aanzien van 14-1 brieven niet wilde maken, als regelgever de voor de Staat bezwarende consequenties daarvan niet opheft. De conclusie moet zijn dat artikel 2, zesde lid, van de Rva 2005 onverbindend is, omdat het in strijd is met artikel 1 van de Grondwet.
    
    14. De rechtbank komt derhalve tot de conclusie dat verweerder in strijd met artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Rva 2005 aan eisers opvang heeft geweigerd.
    
    
      15. Het voorgaande in aanmerking genomen moet voorts worden beoordeeld vanaf wanneer eisers aanspraak konden maken op opvang. 
      Eisers hebben primair gesteld dat zij vanaf 3 juli 2006 in aanmerking komen voor opvang. Op die datum zijn zij door verweerder gehoord over hun als herhaalde asielaanvraag aangemerkte 14-1 brief en tijdens dat gehoor hebben eisers verzocht om opvang. Subsidiair stellen eisers dat zij vanaf 12 september 2006 in aanmerking komen voor opvang. Op die datum zijn zij naar het Aanmeldcentrum te Ter Apel afgereisd met de intentie zich aldaar te melden bij het COA. Zij zijn daartoe echter niet in de gelegenheid gesteld door de IND. Eisers menen dat de IND hun verzoek om opvang had moeten doorsturen naar het COA dan wel alsnog dient door te sturen. 
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eisers eerst bij brief van 18 oktober 2006 hebben verzocht om opvang. Dat eerder bij de IND om opvang is gevraagd maakt dit volgens verweerder niet anders, aangezien ingevolge artikel 2:3 van de Awb het bestuursorgaan geschriften tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is onverwijld naar dat orgaan moet toezenden en niet is gebleken dat eisers op een eerder moment dan 18 oktober 2006 een schriftelijk stuk aan een ander bestuursorgaan hebben verzonden of overhandigd dat voldoet aan deze omschrijving. 
    
    
    16. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit uitgaat van 15 november 2006 als datum waarop eisers om opvang hebben verzocht. Nu eisers reeds bij brief van 18 oktober 2006 het COA om opvang hebben verzocht, zoals door verweerder ter zitting ook is erkend, hadden eisers in ieder geval vanaf die datum in aanmerking moeten komen voor opvang. Niet is gebleken dat eisers zich al op een eerder moment schriftelijk tot het COA hebben gewend. Dat eisers op 3 juli 2006 en op 12 september 2006 de IND om opvang hebben verzocht, en door de IND mogelijk niet juist zijn geïnformeerd over de wijze waarop eisers zich bij het COA konden melden, maakt het voorgaande niet anders. Gesteld noch gebleken is immers dat eisers hun verzoek om opvang schriftelijk hebben ingediend bij de IND waardoor voor de IND de verplichting zou zijn ontstaan hun verzoek door te zenden naar het COA.
    
    17. Uit het bovenstaande volgt dat het beroep gegrond wordt verklaard, het bestreden besluit wordt vernietigd en dat verweerder een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Hetgeen voor het overige in beroep is aangevoerd behoeft geen bespreking.
    
    Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening
    
    18. Aan de orde is de vraag of er aanleiding bestaat de gevraagde voorzieningen te treffen. Een dergelijke voorziening kan op grond van artikel 8:81 van de Awb worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    19. De gevraagde voorzieningen strekken er toe opvang te verlenen. De voorzieningenrechter ziet aanleiding in dit geval op grond van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen. Deze houdt in dat aan verzoekers opvang wordt verleend totdat verweerder een nieuw besluit zal hebben genomen op het door hen ingediende verzoek om opvang.
    
    Ten aanzien van het beroep en de verzoeken om een voorlopige voorziening
    
    20. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als de in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep en de verzoeken om een voorlopige voorziening bij de rechtbank redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1127,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
    
     
    V. BESLISSING
    
    
      De rechtbank
      in de zaak geregistreerd onder nummer AWB 06/61889:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit;
    
    - bepaalt dat verweerder binnen tien weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
     
    
      de voorzieningenrechter
      in de zaken geregistreerd onder de nummers AWB 07/9601 en AWB 07/9602:
    
    
    - bepaalt dat aan verzoekers opvang wordt verleend totdat verweerder een nieuw besluit zal hebben genomen op het door hen ingediende verzoek om opvang;
    
    in alle zaken:
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 1127,-- (zegge: elfhonderd en zevenentwintig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier.
    
    
    Deze uitspraak is vastgesteld door mr. H.J. Fehmers, voorzitter, tevens voorzieningenrechter, mrs. O.L.H.W.I. Korte en W.J. van Bennekom, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.E. Kolk, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2008.
    
    
    
      De griffier 
      De voorzitter
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
      Conc: MK
      Coll:
      D: B
    
    
    Tegen de uitspraak op het beroep staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing. Tegen de uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorzieningen staat geen rechtsmiddel open.