ECLI:NL:RVS:2013:455, Raad van State, 24-07-2013, 201208782/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 augustus 2010 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen de in afwijking van de bouwvergunning gebouwde woning met bedrijfsruimte op het perceel [locatie] te Roggel en het strijdig gebruik ervan afgewezen.

201208782/1/A1.
    Datum uitspraak:24 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Roggel, gemeente Leudal,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 26 juli 2012 in zaak nr. 11/1615 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te Roggel
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leudal.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 augustus 2010 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen de in afwijking van de bouwvergunning gebouwde woning met bedrijfsruimte op het perceel [locatie] te Roggel en het strijdig gebruik ervan afgewezen.
    
    Bij besluit van 11 oktober 2011 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 5 augustus 2010 herroepen en besloten om het verzoek om handhaving af te wijzen en de bewoning van de woning toe te staan tot uiterlijk 31 december 2014 of zoveel korter als mogelijk is.
    
    Bij uitspraak van 26 juli 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 oktober 2011 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 18 september 2012 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van [wederpartij], [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de strijdige situatie op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden door uiterlijk 31 december 2013:
    - de bewoning van de agrarische bedrijfswoning te beëindigen en beëindigd te houden;
    - de agrarische bedrijfswoning en de bedrijfsruimte in overeenstemming te brengen en te houden met de verleende bouwvergunning 1992-108.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroepschrift doorgezonden naar de Raad van State.
    
    [wederpartij] heeft te kennen gegeven zich niet met het besluit van 18 september 2012 te kunnen verenigen.
    
    [appellant], [wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. van den Berk, en het college, vertegenwoordigd door C. Dehing, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [wederpartij], bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat te Helmond, gehoord.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch bouwblok".
    
     Ingevolge artikel 12, onder I, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf.
    
     Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, zijn uitsluitend ten dienste van en in verband met de in het eerste lid opgenomen doeleinden bedrijfswoningen met de daarbij behorende bijgebouwen op deze gronden toegestaan.
    
     Ingevolge artikel 43, eerste lid, is het verboden de in dit plan begrepen gronden en opstallen te gebruiken op een wijze of tot een doel, welke strijdig is met de in dit plan - behoudens artikel 46 - aan de grond gegeven bestemming.
    
     Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 3, wordt onder agrarisch bedrijf verstaan een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren.
    
     Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 4, wordt onder agrarische bedrijfswoning verstaan een woning behorende tot een agrarisch bedrijf bestemd voor gebruik binnen de agrarische bedrijfsvoering.
    
    2. Het college heeft aan de weigering om handhavend op te treden ten grondslag gelegd dat [appellant] de agrarische bedrijfswoning weliswaar in strijd met het bestemmingsplan als burgerwoning gebruikt, nu ter plaatse geen agrarisch bedrijf meer is gevestigd, maar dat handhavend optreden gelet op de omstandigheden zodanig onevenredig is, dat het in dit geval gerechtvaardigd is om tot uiterlijk 31 december 2014 af te zien van handhaving. Voor zover [appellant] heeft gebouwd in afwijking van de in 1992 aan hem verleende bouwvergunning voor de bouw van een woning met bedrijfsruimte, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de afwijking van zodanig geringe aard en omvang is, dat optreden hiertegen onevenredig zou zijn, gelet op de met handhaving te dienen belangen.
    
     De rechtbank heeft overwogen dat het college onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het heeft afgezien van handhavend optreden tegen de geconstateerde overtredingen en dat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en genomen.
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte als vaststaand heeft aangenomen dat hij de agrarische bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan gebruikt. Hiertoe voert hij aan dat hij op de percelen [2 percelen] een klein akkerbouwbedrijf voert en daarvoor op beide percelen in totaal 17,14 hectare landbouwgrond in gebruik heeft.
    
    3.1. Van de [2 percelen] is 4,23 ha eigendom van [appellant] en 13,41 ha is eigendom van zijn moeder. Niet in geschil is dat [appellant] zijn eigen grond ten tijde van het besluit op bezwaar van 11 oktober 2011 reeds gedurende geruime tijd had verpacht aan een boomkweker. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat verpachting van de grond niet kan worden aangemerkt als agrarische bedrijfsvoering in de zin van het bestemmingsplan. Nu de rechtbank voorts niet was gebleken dat het in de bezwaarprocedure door de commissie bezwaarschriften uitgevoerde onderzoek naar het gebruik van de gronden op [2 percelen] onzorgvuldig is geweest, kon de rechtbank voorbij gaan aan de in beroep naar voren gebrachte niet onderbouwde stelling van [appellant] dat hij op de gronden van zijn moeder korrelmais verbouwt en ter plaatse derhalve een agrarisch bedrijf voert.
    
     Uit de door [appellant] in hoger beroep overgelegde stukken, noch uit het verhandelde ter zitting is aannemelijk geworden dat [appellant] zich bedrijfsmatig bezig houdt met de agrarische activiteiten op [2 percelen]. Het uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel, de gecombineerde opgaven 2011 en 2012 ten behoeve van de Dienst Regelingen, het afschrift van de spuitlicentie en verschillende voornamelijk aan de moeder van [appellant] gerichte facturen bieden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat [appellant] betrokken is bij de agrarische bedrijfsvoering op de gronden van zijn moeder. De enkele in hoger beroep overgelegde schriftelijke verklaring van de moeder van [appellant] dat [appellant] bedrijfsvoerder is van het bedrijf op [2 percelen], is daartoe onvoldoende, nu deze verklaring niet wordt ondersteund door objectieve gegevens. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat hij zijn eigen grond inmiddels niet meer verpacht, maar in gebruik heeft voor de teelt van korrelmais, overweegt de Afdeling dat, daargelaten dat deze omstandigheid dateert van na het besluit op bezwaar, de overgelegde stukken geen aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat deze agrarische activiteiten, mede in het licht van de geringe omvang van de desbetreffende grond, een bedrijfsmatig karakter hebben. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant] ter plaatse een agrarisch bedrijf voert en de woning in gebruik heeft als agrarische bedrijfswoning.
    
     Het betoog faalt.
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de afstand van de voorgevel van de woning tot het hart van de weg 35 meter bedraagt en derhalve in overeenstemming is met de verleende bouwvergunning. [appellant] betoogt voorts dat de afstand tussen de woning en de bedrijfsgebouwen weliswaar meer is dan 25 meter, maar dat hiermee niet is afgeweken van de bouwvergunning, nu daarin de desbetreffende afstandseis niet is opgenomen. Voor zover [appellant] wel in afwijking van de bouwvergunning heeft gebouwd, wijst hij er op dat de bouw destijds door de aannemer, in overleg met een medewerker van de gemeente, is uitgezet en hij ervan uit is gegaan dat dit goed was. Aangezien het marginale afwijkingen van de bouwvergunning betreffen en hiermee geen belangen van derden worden geschaad, is handhaving zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college terecht daarvan heeft afgezien, aldus [appellant].
    
    4.1. Niet in geschil is dat de lengte van het bedrijfsgebouw in enige mate langer is dan hetgeen is vergund en in zoverre is gebouwd in afwijking van de verleende bouwvergunning.
    
     In de aan de bouwvergunning verbonden voorwaarden is vermeld dat de afstand tussen de voorgevel en de rand van de weg minimaal 35 meter moet zijn. Weliswaar is in de door een medewerker van de afdeling bouw- en woningtoezicht opgestelde zogenoemde uitzettekening een afstand van 35 meter van de voorgevel tot het hart van de weg ingetekend, maar geen grond bestaat voor het oordeel dat hiervan moet worden uitgegaan, nu de uitzettekening geen onderdeel van de bouwvergunning is. Niet in geschil is dat de afstand tussen de voorgevel en het hart van de weg ongeveer 35,5 meter is, hetgeen betekent dat de afstand van de voorgevel tot de rand van de weg minder is dan 35 meter, zodat ook in zoverre gebouwd is in afwijking van de verleende bouwvergunning.
    
     In geschil is evenmin dat de afstand tussen de woning en de bedrijfsgebouwen ongeveer 30,5 meter is. Weliswaar mocht ingevolge het ten tijde van de vergunningverlening ter plaatse geldende bestemmingsplan "Algemeen Bestemmingsplan Roggel 1991" de afstand tussen de woning en de bestaande bedrijfsbebouwing ten hoogste 25 meter zijn, maar deze afstandseis is niet als voorwaarde aan de bouwvergunning verbonden. Evenmin kan aan de hand van de bij de bouwvergunning behorende bouwtekeningen worden vastgesteld dat de vergunde situatie de afstandseis van 25 meter bevat. [appellant] heeft derhalve in zoverre niet in afwijking van de bouwvergunning gebouwd, zodat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen de afstand van 30,5 meter tussen de woning en de bedrijfsgebouwen.
    
    4.2. Gelet op het vorenstaande is het college bevoegd handhavend op te treden tegen de afwijkingen van de bouwvergunning, die betrekking hebben op de lengte van het bedrijfsgebouw en de afstand van de voorgevel van de woning tot de rand van de weg.
    
     Nu de overtreding slechts bestaat uit deze twee afwijkingen van de bouwvergunning, heeft het college zich in de gegeven omstandigheden in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het treffen van handhavingsmaatregelen ten aanzien van de afwijkingen van de bouwvergunning in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Hierbij heeft het college in aanmerking mogen nemen dat de afwijkingen van de bouwvergunning met het blote oog in het vrije veld nauwelijks waarneembaar zijn en dat voorts niet is gebleken dat de belangen van [wederpartij] of de belangen van derden door de afwijkingen van de bouwvergunning worden geschaad. Voorts wordt in aanmerking genomen dat de woning en bedrijfsruimte reeds geruime tijd geleden zijn gebouwd en, zoals hiervoor overwogen, op de door de medewerker van bouw- en woningtoezicht destijds opgestelde en bij de bouw gebruikte uitzettekening een onjuiste afstand van de voorgevel tot het hart van de weg was ingetekend. Gelet voorts op de ingrijpende gevolgen die handhavend optreden voor [appellant] mee zal brengen, nu hij de woning zal moeten verplaatsen om het in overeenstemming met de verleende bouwvergunning te brengen, zou het treffen van handhavingsmaatregelen zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college heeft kunnen afzien van optreden tegen de afwijkingen van de bouwvergunning. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    
     Het betoog slaagt.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit om niet handhavend op te treden tegen de afwijkingen van de bouwvergunning is vernietigd. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    6. Bij besluit van 18 september 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, zoals die artikelen luidden ten tijde van belang, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding.
    
     Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 18 september 2012, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen, voor zover dat besluit betrekking heeft op het bouwen in afwijking van de bouwvergunning. Om die reden zal dat besluit in zoverre worden vernietigd.
    
    7. Het college heeft aan het besluit, voor zover dat betrekking heeft op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de agrarische bedrijfswoning, ten grondslag gelegd dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij op de percelen [2 percelen] een reëel agrarisch bedrijf voert. Weliswaar ziet de last in het besluit van 18 september 2012 op het ongedaan maken van zowel het strijdig gebruik van de agrarische bedrijfswoning als het bouwen in afwijking van de bouwvergunning, maar uit het besluit volgt dat de lengte van de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom zijn afgestemd op de termijn en de financiële prikkel die volgens het college nodig zijn om het strijdig gebruik van de agrarische bedrijfswoning te beëindigen.
    
    8. Het door [wederpartij] ingenomen standpunt dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is, wordt niet gevolgd. Aan [appellant] komt van rechtswege een beroepsrecht toe, waarvan hij gebruik heeft gemaakt, en bovendien heeft hij in het beroepschrift gronden aangevoerd.
    
    9. [appellant] betoogt tevergeefs dat het college zich in het besluit van 18 september 2012 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat hij de woning als burgerwoning gebruikt. Mede gelet op hetgeen in rechtsoverweging 3.1 is overwogen, bieden de door [appellant] overgelegde stukken geen grond om aan te nemen dat [appellant] ten tijde van het besluit van 18 september 2012 ter plaatse wel een agrarisch bedrijf voerde.
    
    10. [wederpartij] betoogt dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn van 15 maanden voor beëindiging van het illegale gebruik van de woning te lang is. Hiertoe voert hij aan dat het college ten onrechte is afgeweken van de "Leidraad Handhavingsacties en begunstigingstermijn Leudal 2010" (hierna: de leidraad) en [appellant] al jaren bekend is met de illegale situatie, zodat hij voorbereidende maatregelen had kunnen treffen. Voorts stelt [wederpartij] een groot belang te hebben bij een spoedige beëindiging van de illegale bewoning, omdat hij hierdoor in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd. [appellant] betoogt dat de begunstigingstermijn te kort is om aan de last te kunnen voldoen.
    
    10.1. Bij de vaststelling van de lengte van de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De leidraad is bedoeld om toezichthouders en juristen van de gemeente Leudal een handvat te bieden bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom en de lengte van de begunstigingstermijn. De leidraad is niet uitputtend bedoeld, maar bevat enkel voorbeelden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, in afwijking van de in de leidraad opgenomen begunstigingstermijn, een termijn van 15 maanden in dit geval gerechtvaardigd en toereikend is. Het heeft bij de bepaling van de begunstigingstermijn rekening gehouden met de handicap van [appellant] en in aanmerking genomen dat het vinden, dan wel het aan de handicap aanpassen, van andere woonruimte in de regio enige tijd in beslag zal nemen. In hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college redelijkerwijs een kortere begunstigingstermijn had moeten vaststellen. Anders dan [wederpartij] stelt, bestond voor [appellant] geen reden om eerder voorbereidende maatregelen te treffen, nu het college aanvankelijk weigerde op te treden tegen het gebruik van de woning als burgerwoning. Voorts is niet gebleken dat de bedrijfsmatige belangen van [wederpartij] worden geschaad door de lengte van de begunstigingstermijn. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt evenmin grond gevonden voor het oordeel dat begunstigingstermijn te kort is om aan de last te kunnen voldoen.
    
     De betogen falen.
    
    11. [wederpartij] betoogt voorts dat de dwangsom op een te laag bedrag is vastgesteld, omdat het onvoldoende financiële prikkel geeft om het illegale gebruik van de woning te beëindigen. [appellant] betoogt dat de dwangsom te hoog is.
    
    11.1. De in het besluit opgelegde dwangsom bedraagt € 20.000,00 ineens. Het college heeft zich bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom gebaseerd op de leidraad, waarin voor illegaal gebruik een dwangsom van maximaal € 15.000,00 is opgenomen. Teneinde van de dwangsom een extra prikkelende werking te doen uitgaan om het illegale gebruik binnen de begunstigingstermijn te beëindigen, heeft het college dit bedrag verhoogd tot € 20.000,00. In hetgeen [wederpartij] en [appellant] hebben aangevoerd, wordt geen grond gezien voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de beoogde werking ervan. De betogen falen.
    
    12. De beroepen van [appellant] en [wederpartij] tegen het besluit van het college van 18 september 2012, voor zover dat betrekking heeft op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de agrarische bedrijfswoning, zijn ongegrond.
    
    13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 26 juli 2012 in zaak nr. 11/1616, voor zover daarbij de afwijzing van het college van het verzoek om handhavend op te treden tegen de in afwijking van de bouwvergunning gebouwde bedrijfswoning en bedrijfsruimte is vernietigd;
    
    III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leudal van 18 september 2012, zonder kenmerk, voor zover daarbij is gelast de bedrijfswoning en bedrijfsruimte in overeenstemming te brengen met de verleende bouwvergunning 1992-108;
    
    V. verklaart de beroepen van [appellant] en [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leudal van 18 september 2012, voor zover dat betrekking heeft op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de agrarische bedrijfswoning, ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leudal tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,68 (zegge: negenhonderdnegentig euro en achtenzestig cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leudal tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,68 (zegge: negenhonderdnegentig euro en achtenzestig cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leudal aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge tweehonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Altena w.g. Oudenaller
    voorzitter ambtenaar van staat Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2013
    
    604.