ECLI:NL:RVS:2004:AR7530, Raad van State, 15-12-2004, 200402717/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Voornes Duin, aangewezen voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van de op 2 februari 1971 te Ramsar, Iran, tot stand gekomen Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels (Trb. 1975, 84 en Trb. 1980,90; hierna: Wetlands-Conventie).

200402717/1.
      Datum uitspraak: 15 december 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de vereniging "Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging", gevestigd te Amersfoort, de vereniging “Wildbeheereenheid Voorne”, gevestigd te Hellevoetsluis, en [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      (hierna: KNJV c.s.),
      2.    [appellant sub 2a], wonend te [woonplaats], en wijlen [appellant sub 2b], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Voornes Duin, aangewezen voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van de op 2 februari 1971 te Ramsar, Iran, tot stand gekomen Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels (Trb. 1975, 84 en Trb. 1980,90; hierna: Wetlands-Conventie).
    
    Bij besluit van 23 februari 2004, kenmerk TRCJZ/2004/669II, heeft verweerder de hiertegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 30 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 1 april 2004, appellanten sub 2 bij brief van 2 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 26 april 2004.
    
    Bij brief van 3 oktober 2004 heeft [appellant sub 2a] meegedeeld dat [appellant sub 2b] op 30 mei 2004 is overleden en dat het beroep van appellanten sub 2, voorzover ingediend door wijlen [appellant sub 2b], door haar erven wordt voortgezet.
    
    Bij brief van 8 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 2 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2004, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. H.A.M. Lamers, gemachtigde,
      appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [appellant sub 2a], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman en drs. E.R. Osieck, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Met betrekking tot het beroep van appellanten sub 2, voorzover ingesteld door wijlen [appellant sub 2b], overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.1.1.    Wijlen [appellant sub 2b] heeft geen bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Er bestaat geen grond om te oordelen dat haar dit niet redelijkerwijs kon worden verweten. Zij kon daarom, gelet op artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, geen beroep instellen tegen het op het bezwaar genomen besluit.
    
    Gelet op het vorenstaande is het beroep van appellanten sub 2, voorzover ingediend door wijlen [appellant sub 2b], niet-ontvankelijk.
    
    2.2.     Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wetlands-Conventie zijn voor de toepassing van de Overeenkomst watergebieden: moerassen, vennen, veen- of plasgebieden, natuurlijk of kunstmatig, blijvend of tijdelijk, met stilstaand of stromend water, zoet, brak of zout, met inbegrip van zeewater waarvan de diepte bij eb niet meer is dan zes meter.
    
    Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Wetlands-Conventie zijn voor de toepassing van deze Overeenkomst watervogels: vogels die in ecologische zin van watergebieden afhankelijk zijn.
    
    lngevolge artikel 2, eerste lid, van de Wetlands-Conventie wijst elke Overeenkomstsluitende Partij de daarvoor in aanmerking komende, binnen haar grondgebied liggende watergebieden aan voor opname in een lijst van watergebieden van internationale betekenis (verder: de lijst). De grenzen van elk watergebied worden nauwkeurig beschreven en in kaart gebracht, en daarin kunnen tevens de aan de watergebieden grenzende oever- en  kustgebieden en binnen de watergebieden gelegen eilanden of zeewatergedeelten, waarvan de diepte bij eb meer is dan zes meter, worden opgenomen, met name indien zij van belang zijn als verblijfplaats voor watervogels.
    
    lngevolge artikel 2, tweede lid, van de Wetlands-Conventie dienen watergebieden voor opname in de lijst in aanmerking te komen op grond van hun internationale betekenis in ecologisch, botanisch, zoölogisch, limnologisch of hydrologisch opzicht. In de eerste plaats dienen watergebieden van internationale betekenis voor watervogels in elk seizoen te worden opgenomen.
    
    2.2.1.    De Overeenkomstsluitende Partijen hebben gezamenlijk acht criteria vastgesteld voor de selectie van gebieden die in aanmerking komen voor aanwijzing. Een gebied wordt in het kader van de Wetlands-Conventie als wetland geselecteerd, indien het gebied aan een aantal criteria voldoet.
    
    Nadat een gebied is geselecteerd, worden de grenzen daarvan bepaald. Bij de aanwijzing van gebieden als wetland zijn de volgende selectiecriteria gehanteerd:
    
    1.    het wetland omvat een voorbeeld van een specifiek, bijzonder of uniek natuurlijk of bijna natuurlijk wetlandtype in de betreffende biogeografische regio;
    
    2.    in het wetland komen zeldzame, kwetsbare of bedreigde soorten, of bedreigde ecologische gemeenschappen voor;
    
    3.    in het wetland komen planten- of diersoorten voor die van belang zijn voor het instandhouden van de biologische diversiteit van een bepaalde biogeografische regio;
    
    4.    in het wetland komen planten- of diersoorten in een gevoelig deel van hun levenscyclus, of het gebied functioneert als vluchtplaats gedurende slechte omstandigheden;
    
    5.    in het wetland komen geregeld meer dan 20.000 watervogels voor;
    
    6.    in het wetland komt geregeld minstens 1% van de biogeografische populatie van een soort of ondersoort van een watervogel voor;
    
    7.    het wetland herbergt een belangrijk deel van inheemse soorten, ondersoorten, families, levensstadia en/of populaties van vissen die representatief zijn voor wetlandwaarden en daardoor bijdragen aan de biodiversiteit op aarde;
    
    8.    het wetland vormt een belangrijke voedselbron, paaigebied, kraamkamer en/of trekroute, waar visfauna van zowel binnen als buiten het gebied van afhankelijk is.
    
    Criterium 7 is niet van toepassing op de Nederlandse situatie.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
    
    2.4.    Het gebied Voornes Duin ligt in de provincie Zuid-Holland en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Hellevoetsluis en Westvoorne. Het gebied bestaat uit het duingebied tussen Oostvoorne en Hellevoetsluis en beslaat een oppervlakte van ongeveer 1.500 hectare. Grote delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij de terreinbeherende en natuurbeschermingsorganisatie Vereniging Natuurmonumenten.
    
    2.5.    KNJV c.s. voeren aan dat de aanwijzing van Voornes Duin als wetland apart had moeten worden gepubliceerd en niet samen met de aanwijzing van dit gebied als speciale beschermingszone (verder: SBZ) zoals bedoeld in de Vogelrichtlijn. Omdat geen openbare voorbereidingsprocedure is gevolgd, menen zij dat veel belanghebbenden niet van de in geding zijnde aanwijzing op de hoogte hebben kunnen zijn en ook geen bezwaren hebben kunnen indienen.
    
    2.5.1.    De Afdeling overweegt hierover het volgende.
    
    Ingevolge artikel 27, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 heeft verweerder met de kennisgeving van 31 maart 2000 de aanwijzing van het gebied Voornes Duin als SBZ als bedoeld in de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; de Vogelrichtlijn) en als wetland als bedoeld in de Wetlands-Conventie bekendgemaakt.
    
    Beide aanwijzingen van Voornes Duin zijn daarbij even prominent aan bod gekomen.
    
    Verweerder is niet gehouden bij de aanwijzing van een wetland als bedoeld in de Wetlands-Conventie de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht te volgen.
    
    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder door in dezelfde aankondiging naast de aanwijzing van Voornes Duin als SBZ ook de aanwijzing van Voornes Duin als wetland op te nemen, niet heeft voldaan aan de in acht te nemen processuele waarborgen. De kennisgeving is niet in strijd met artikel 27, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998.
    
    2.6.    [appellant sub 2a] heeft aangevoerd dat de beslissing op bezwaar te lang op zich heeft laten wachten.
    
    2.6.1.    De Afdeling overweegt hierover het volgende.
    
    Bij haar uitspraak van 15 februari 2002, no. 200200125/2, heeft de Afdeling het beroep van de KNJV c.s. tegen een eerdere, afzonderlijke, beslissing op het bezwaar van die appellanten gegrond verklaard. Daarbij heeft zij geoordeeld dat de bezwaarschriften die het gebied betreffen, in samenhang moeten worden gezien en een integrale beoordeling vergen.
    
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 19 november 2003 (200301386/1, zie www.raadvanstate.nl) brengt de eis van een integrale beoordeling in onderlinge samenhang van de ruim 2.000 bezwaarschriften tegen de 49 aangewezen gebieden per SBZ mee dat daarmee meer tijd gemoeid is dan de wettelijke termijn voor een beslissing op bezwaar.
    
    Aangezien verweerder de gebieden als wetland tegelijkertijd met de aanwijzing van gebieden als SBZ heeft aangewezen en het daarbij in het algemeen dezelfde gebieden betreft, kan hetgeen hiervoor is overwogen over de duur van de beoordeling van de bezwaren van SBZ-aanwijzingen overeenkomstig van toepassing worden geacht op de aanwijzing van gebieden als wetland.
    
    Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 2b] op dit punt heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat deze termijnoverschrijding had moeten resulteren in de gegrondverklaring van het bezwaarschrift.
    
    2.7.    Voorts menen KNJV c.s. en [appellant sub 2a] dat de begrenzing van het wetland Voornes Duin, in het bijzonder wat betreft de landgoederen Het Pesthuys (KNJV c.s.), Mildenburg en ’t Reigersnest ([appellant sub 2b]), niet voldoet aan de voor de aanwijzing van een wetland geldende criteria, omdat het gebied niet als watergebied valt te kenmerken. In plaats van zandbanken, landtongen, zanderige eilandjes, duinsystemen en vochtige duinvalleien zijn in Voornes Duin op flinke afstand van de zee juist veel bossen te vinden, aldus appellanten.
    
    2.7.1.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het Voornes Duin is gekwalificeerd en begrensd als wetland onder meer vanwege de aanwezigheid van meer dan 1% van de biogeografische populatie van de Lepelaar en de Aalschover. Daarnaast kan het gebied als wetland worden gekwalificeerd en begrensd vanwege de aanwezigheid van vochtige duinvalleien, duinmeren en bijzondere plantengemeenschappen, aldus verweerder.
    
    
      2.7.2.    Naar aanleiding van de bezwaarschriften van appellanten heeft het instituut Alterra in opdracht van verweerder aanvullend onderzoek gedaan naar de aanwijzing en de begrenzing van Voornes Duin. Het onderzoek heeft geleid tot het Alterra-rapport 374. 
      Blijkens de stukken kwalificeert het gebied Voornes Duin vanwege drempeloverschrijdende aantallen van de Lepelaar en de Aalscholver. Zij broeden en rusten bij de plassen Breedewater en Quackjeswater in dit gebied.
    
    
    Voorts blijkt uit genoemd rapport dat in Voornes Duin - ook buiten de deelgebieden Breedewater en Quackjeswater - zeldzame, kwetsbare of bedreigde hogere planten, blad en levermossen, paddestoelen, zoetwatermullusken(slakken), vogels, zoogdieren en plantengemeenschappen, zoals de Associaties van Stekelharig-kransblad, Brakwater-kransblad, Ongelijkbladig fonteinkruid, Waterpunge en Oeverkruid voorkomen.
    
    Uit de stukken, waaronder het Alterra-rapport 374, blijkt dat Voornes Duin eveneens kwalificeert als wetland vanwege de aanwezigheid van vochtige duinvalleien en duinmeren.
    
    Daarbij is van belang dat het voortbestaan van de natte delen in de duingebieden afhankelijk is van het intact blijven van omringende duingebieden. Deze omringende duingebieden behoren uit landschappelijk en ecologisch oogpunt dan ook tot het leefgebied van de kwalificerende soorten vogels die in de natte delen voorkomen.
    
    Verweerder heeft in navolging van het Alterra-rapport 374 voor de begrenzing van de in genoemde criteria beschreven gebieden aansluiting gezocht bij de duinhabitattypen zoals opgenomen in Bijlage I van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn).
    
    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het Alterra-rapport op dit punt niet heeft kunnen volgen.
    
    In Bijlage I van de Habitatrichtlijn is een opsomming gegeven van alle natuurlijke habitattypen die van communautair belang zijn. Daartoe behoren de volgende duinhabitattypen die in het gebied Voornes Duin aanwezig zijn:
    
    -2120 Wandelende duinen op de strandwal met Helm;
    
    -2130 Vastgelegde kustduinen met kruidenvegetatie;
    
    -2150 Atlantisch vastgelegde ontkalkte duinen;
    
    -2160 Duinen met Duindoorn;
    
    -2170 Duinen met kruipwilg;
    
    -2180 Beboste duinen van het Atlantische, continentale en boreale gebied;
    
    -2190 Vochtige duinvalleien.
    
    In het westelijk deel van het gebied komt het duinhabitattype “Wandelende duinen op de strandwal met Helm” voor. De oostkant van Voornes Duin bestaat uit “Atlantisch vastgelegde ontkalkte duinen”. De door appellanten met name genoemde “verboste” duinen, eveneens in het oostelijk deel van dit gebied, worden tot het duinhabitattype “Beboste duinen van het Atlantische, continentale en boreale gebied” gerekend.
    
    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder de landgoederen Het Pesthuys, Mildenburg en ’t Reigersnest, die in het gebied Voornes Duin liggen, van de in geding zijnde aanwijzing heeft moeten uitzonderen. Niet is gebleken van belangrijke verschillen tussen genoemde landgoederen en het gebied Voornes Duin, waarvan de landgoederen onderdeel uitmaken, wat betreft de aanwezigheid van waarden die van belang zijn voor de in geding zijnde aanwijzing.
    
    Gelet op het voorgaande en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen KNJV c.s. en [appellant sub 2a] hebben aangevoerd geen aanleiding de begrenzing van Voornes Duin als wetland onjuist te achten.
    
    2.8.    Verweerder heeft met de aanwijzing van het Voornes Duin als wetland in zoverre op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 2, eerste lid, van de Wetlands-Conventie. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    De beroepen voorzover niet ingediend door wijlen [appellant sub 2b] zijn ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het is ingediend door wijlen [appellant sub 2b];
    
    II.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 en het beroep van appellanten sub 2 voorzover ingediend door [appellant sub 2a] ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2004
    
    12-447.