ECLI:NL:CBB:2019:450, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-09-2019, 18/1921
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Artikel 23, derde en zesde lid, van de Meststoffenwet
      
      
        Toepassing van de knelgevallenregeling (artikel 23, zesde lid, van de Msw). Appellante stelt dat zij zonder de dierziekte op 2 juli 2015 132 melkkoeien zou hebben gehad. Dat wil zeggen 15 stuks meer dan op de datum dat de dierziekte intrad. Dit betekent dat volgens appellante de veestapel zou zijn gegroeid in de periode van 19 november 2014 tot en met 2 juli 2015. Deze groei is (tijdelijk) gestagneerd door de dierziekte. In eerdere uitspraken (zie de uitspraken van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232, en 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4) is over artikel 23, zesde lid, van de Msw al geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum moet plaatsvinden. Het College ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen. 
        De vergelijking met de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de dierziekte brengt met zich dat geen rekening wordt gehouden met de groei van het jongvee naar opvolgende diercategorieën in de periode van 19 november 2014 tot en met 2 juli 2015.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1921 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 september 2019 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [woonplaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. M.A. van der Kruijt-Bos),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. M. Krari en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het op het bedrijf van appellante rustende fosfaatrecht vastgesteld op 6.143 kilogram (kg). 
    
    
    
      Bij besluit van 26 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder weliswaar het fosfaatrecht verhoogd, maar de toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet (Msw) geweigerd.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Met zijn besluit van 22 oktober 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het fosfaatrecht, met toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw, verder verhoogd.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 augustus 2019. Appellante is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 2] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. 
      
    
    
      1.2
      
        Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 
        1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt. 
      
      
      
        
          Feiten 
        
      
      
    
    
      2.1
      
        Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 19 november 2014 deed zich een uitbraak van Klebsiella voor. Appellante heeft door de ziekte in het tijdvak van 
        20 november 2014 tot 16 juni 2015 in totaal 18 dieren moeten laten afvoeren.
      
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw het fosfaatrecht uiteindelijk vastgesteld op 6.223 kg. Zonder de generieke korting bedraagt het fosfaatrecht per 2 juli 2015 6.296,4 kg, uitgaande van 114 melkkoeien, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 10.034 kg (excretieforfait 46,4), 41 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 28 stuks jongvee ouder dan 1 jaar. Het fosfaatrecht op basis van de gegevens per 19 november 2014, toen appellante te maken kreeg met de dierziekte, bedraagt 6.785,4 kg. Appellante hield toen 117 melkkoeien, 33 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 40 stuks jongvee ouder dan 1 jaar en de gemiddelde melkproductie per koe bedroeg 10.534,89 kg (excretieforfait 47,8). Dat is een verschil van 5% of meer, zodat verweerder het fosfaatrecht heeft verhoogd met toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw.
      
      
        
          De beroepsgronden
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellante stelt dat verweerder bij toepassing van de knelgevallenregeling uit moet gaan van de omvang van de veestapel zoals deze op de peildatum zou zijn geweest als de dierziekte zich niet had voorgedaan. In dat geval had appellante op 2 juli 2015 18 melkkoeien meer gehad op haar bedrijf. Verweerder is volgens appellante ten onrechte uitgegaan van een peildatum in het verleden. Dit strookt niet met de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 23, zesde lid, van de Msw en het rapport van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten (de commissie Kalden). Verweerder hanteert de knelgevallendefinitie van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling), maar deze moet worden onderscheiden van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante verzoekt primair om het fosfaatrecht vast te stellen aan de hand van 132 melkkoeien in plaats van 117 – oftewel 18 koeien meer dan zij er had op 2 juli 2015 –, met de gemiddelde melkproductie van 2014, aangezien door de dierziekte ook de melkproductie is gedaald.
      
    
    
      3.2
      Subsidiair bepleit appellante dat rekening moet worden gehouden met de overgang van het jongvee naar andere leeftijdscategorieën in de periode van 19 november 2014 tot en met 2 juli 2015. Een aantal stuks jongvee in de categorie jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) zou per 2 juli 2015 in de categorie jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102) zijn gekomen. Jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102) zou zijn overgegaan naar de categorie melk- en kalfkoeien (diercategorie 100). Het gaat hierbij niet om groei, maar om de normale ontwikkeling binnen het bedrijf. Verweerder ontneemt appellante door de wijze waarop hij toepassing geeft aan artikel 23, zesde lid, van de Msw het surplus aan fosfaatrechten dat door de categorie-overgangen zou zijn gerealiseerd. 
    
    
      3.3
      Meer subsidiair betoogt appellante dat bij de vaststelling van het fosfaatrecht moet worden uitgegaan van 18 melkkoeien meer per 2 juli 2015 en de gemiddelde melkproductie per 2015. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder 
        
      
      
      
        4.	Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bij toepassing van de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw moet worden gekeken naar het verleden. Volgens verweerder heeft de wetgever een vergelijking met de toekomst verworpen om te voorkomen dat veehouders met niet verwezenlijkte uitbreidingsplannen in aanmerking zouden komen voor de knelgevallenvoorziening. Verweerder heeft gewezen op de uitspraak van het College in een soortgelijke zaak van 6 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:333. De systematiek van artikel 23, derde en zesde lid, van de Msw verzet zich tegen het hanteren van fictieve dieraantallen, aldus verweerder. Met betrekking tot de overgang van het jongvee naar opvolgende diercategorieën heeft verweerder opgemerkt dat het jongvee dat op 19 november 2014 aanwezig was op het bedrijf is meegeteld.
      
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
    
    
      5.1
      Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit daarbij is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk worden verklaard. 
      
      
        5.2.1
        Appellante stelt dat zij zonder de dierziekte op 2 juli 2015 132 melkkoeien zou hebben gehad. Dat wil zeggen 15 stuks meer dan op de datum dat de dierziekte intrad. Dit betekent dat volgens appellante de veestapel zou zijn gegroeid in de periode van 19 november 2014 tot en met 2 juli 2015. Deze groei is (tijdelijk) gestagneerd door de dierziekte. In eerdere uitspraken (zie de uitspraken van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232, en 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4) is over artikel 23, zesde lid, van de Msw al geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum moet plaatsvinden. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei door de dierziekte niet meer wordt gecompenseerd, heeft het College onder ogen gezien en aanvaard. Het College heeft hiermee aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht (zie Kamerstukken II, 2015-2016, 34532, nr. 3, p. 40: “De knelgevallenvoorziening die in het wetsvoorstel is opgenomen betrekt bewust niet wat in de toekomst met de op 2 juli 2015 beschikbare productiemiddelen mogelijk zou zijn, maar kijkt naar het verleden…” en Kamerstukken II, 2016-2017, 34532, nr. 7, p. 48: “Het gaat er nadrukkelijk niet om een vergelijking met de toekomst te maken. Ondernemers die voornemens waren hun bedrijf uit te breiden maar die uitbreiding nog niet hadden gerealiseerd, komen niet in aanmerking voor de knelgevallenregeling.”). Dat verweerder dit uitgangspunt niet alleen hanteert voor (beoogde en gerealiseerde) uitbreidingen na 2 juli 2015, maar ook van toepassing acht op niet gerealiseerde uitbreidingen op die peildatum, heeft het College in de genoemde uitspraken in lijn geacht met de bedoeling van de wetgever in het kader van de vaststelling van de situatie die in redelijkheid op het bedrijf mocht worden verwacht. De wetgever zag geen plaats om toekomstige ontwikkelingen te betrekken, teneinde verhoging van het fosfaatrecht door (nog niet verwezenlijkte) uitbreidingsplannen te voorkomen. 
        
      
      
        5.2.2
        Het College ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen. Ook bij een beperkte groei in dieraantallen gelden de voornoemde uitgangspunten. Niet valt in te zien dat, zoals appellante heeft gesteld, de door haar gewenste extra dieren ten opzichte van de alternatieve peildatum 19 november 2014 (15 stuks) niet als een uitbreiding van het bedrijf moeten worden beschouwd. De omstandigheid dat de stal niet is vergroot doet daar niet aan af. De primaire beroepsgrond slaagt derhalve niet. 
        
      
      
        5.2.3
        De vergelijking met de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de dierziekte brengt met zich dat geen rekening wordt gehouden met de groei van het jongvee naar opvolgende diercategorieën in de periode van 19 november 2014 tot en met 2 juli 2015. De subsidiair aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom ook niet. De meer subsidiaire grond tenslotte stuit af op hetgeen onder 5.2.1 is overwogen en slaagt dus evenmin.
        
      
    
    
      5.3
      Wat appellante heeft betoogd over de Regeling en het advies van de commissie Kalden (Kamerstukken II, 2016-2017, 34532, nr. 100) doet aan het voorgaande niet af. De hiervoor aangehaalde Kamerstukken zien op de totstandkomingsgeschiedenis van de knelgevallenvoorziening binnen het fosfaatrechtenstelsel. Het advies van de commissie Kalden ging over de vraag of de bij het wetsvoorstel beoogde knelgevallenregeling, die al voorzag in buitengewone omstandigheden gelegen in diergezondheidsproblemen, moest worden uitgebreid met andere categorieën. Voor zover appellante bedoelt aan te voeren dat wat de commissie Kalden in haar advies heeft opgemerkt tot een andere uitleg van de wet zou moeten leiden, geldt dat de toelichting van de wetgever prevaleert. 
      
    
    
      5.4
      Uit het voorgaande volgt dat verweerder de knelgevallenregeling juist heeft toegepast en dat het beroep ongegrond is. 
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      
        6. 	Gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen vervangingsbesluit ziet het College aanleiding verweerder op te dragen het door appellante betaalde griffierecht te vergoeden en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
      
    
    € 1.024,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 september 2019.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T.L. Fernig-Rocour	w.g. M.G. Ligthart