ECLI:NL:RVS:2017:3125, Raad van State, 15-11-2017, 201701792/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 augustus 2015 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 25.000,00.

201701792/1/A1.
    Datum uitspraak: 15 november 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Opmeer,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 februari 2017 in zaak nr. 16/296 in het geding tussen:
    
    [wederpartijen]
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 augustus 2015 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 25.000,00.
    
    Bij besluit van 8 december 2015 heeft het college het door [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 februari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 december 2015 vernietigd, het besluit van 7 augustus 2015 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartijen] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. de Jonge en S.C. van den Berg, en [wederpartijen], vertegenwoordigd door mr. J.J. de Boer, advocaat te Hoorn, vergezeld door Van Leeuwen, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartijen] zijn eigenaar van de recreatiewoning aan de [locatie] te Aartswoud. Bij besluit van 7 juli 2014 heeft het college hen gelast om voor 7 januari 2015 de permanente bewoning van de recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 25.000,00 ineens. Dit besluit is onherroepelijk.
    
    2.    In het besluit van 7 augustus 2015 stelt het college zich op het standpunt dat uit periodieke controles vanaf 7 januari 2015 kan worden opgemaakt dat [wederpartijen] de recreatiewoning ook na ommekomst van de begunstigingstermijn als hoofdverblijf zijn blijven gebruiken. De dwangsom van € 25.000,00 is volgens het college daarom van rechtswege verbeurd.
    
    3.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de door het college opgesomde feiten en omstandigheden die zijn gebleken bij de ongeveer twintig controles gedurende zeven maanden, geen draagkrachtige motivering vormen voor de conclusie dat sprake is van permanente bewoning.
    
        Het college bestrijdt deze overweging. Volgens het college is voldoende aannemelijk gemaakt dat [wederpartijen] hun recreatiewoning ook na 7 januari 2015 voor permanente bewoning zijn blijven gebruiken.
    
    Intensiteit van het gebruik van de recreatiewoning
    
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank bij de bewijswaardering ten onrechte heeft getoetst aan een passage in zijn brief van 9 maart 2015. Leidend is volgens het college uitsluitend de definitie van het begrip permanente bewoning in de toepasselijke beheersverordening. Die definitie bevat geen duurcriterium, zodat de vaststelling of een recreatiewoning permanent wordt bewoond altijd casuïstisch is. De rechtbank heeft de brief van 9 maart 2015 volgens het college voorts onjuist geïnterpreteerd. Hoewel een duurcriterium ontbreekt, speelt de intensiteit van het gebruik van de recreatiewoning wel een belangrijke rol. Daarom is in de brief gesteld dat het niet ‘primair’ gaat om de duur of perioden die in de recreatiewoning wordt verbleven.
    
    4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college in de brief van 9 maart 2015 onder verwijzing naar onder andere de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7985, heeft meegedeeld dat het niet primair gaat om de tijdsduur of perioden waarin in de recreatiewoning wordt verbleven, maar veeleer om de (niet-recreatieve) aard van het gebruik. Gelet hierop kan volgens de rechtbank het standpunt van het college, dat met de controles in januari tot en met juli 2015 een goed beeld is verkregen van de intensiteit van het gebruik en dat indien bij deze 20 controles 15 keer een bewoonde indruk wordt aangetroffen dit erop duidt dat de recreatiewoning dermate intensief wordt gebruikt dat een vermoeden van permanente bewoning ontstaat en dat de controleur een veel hoger percentage aan bewoonde indrukken aantreft dan de door [wederpartijen] gestelde 30%, op zichzelf niet doorslaggevend zijn.
    
    4.2.    In artikel 1 van de Beheersverordening Recreatieparken Opmeer zijn begripsbepalingen opgenomen.
    
        Artikel 1.15 definieert "permanente bewoning" als: bewoning als hoofdverblijf.
    
        Artikel 1.16 definieert "recreatieve bewoning" als: de bewoning die plaatsvindt in het kader van de verblijfsrecreatie en gericht is op ontspanning en vrijetijdsbesteding, waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben.
    
        Artikel 1.11 definieert "hoofdverblijf" als: een gebouw of een deel van een gebouw dat fungeert als de vaste woonplaats van de betrokkene, hetgeen kan blijken uit de gemeentelijke basisadministratie of andere bewijsmiddelen.
    
    4.3.    In zijn brief van 9 maart 2015 heeft het college, naar aanleiding van een verzoek van de voorzieningenrechter van de rechtbank, uiteengezet hoe [wederpartijen] verbeurte van de dwangsom kunnen voorkomen. Na verwijzing naar de door de rechtbank vermelde uitspraak van 14 december 2005 en de overweging dat het niet primair gaat om de tijdsduur of periode waarin in de recreatiewoning wordt verbleven, maar veeleer om de aard van het gebruik, heeft het meegedeeld:
    
    "Hierdoor kunnen wij dan ook geen concreet aantal maanden (dagen) per jaar (maand) aangeven, wanneer u in uw recreatiewoning kunt verblijven zonder dat sprake is van gebruik als hoofdverblijf. De intensiteit van het gebruik moet altijd in samenhang worden bezien met de aard van het gebruik, om te kunnen concluderen of sprake is van recreatieve of permanente bewoning." Vervolgens heeft het college gewezen op zijn beleid, neergelegd in het Plan van Aanpak handhaving permanente bewoning (2013), waarin het begrip permanente bewoning nader gedefinieerd is en waarin indicatoren zijn opgenomen die wijzen op een gebruik dat niet-recreatief van aard is.
    
    4.4.    Niet in geschil is dat de in het Plan van Aanpak opgenomen indicatoren zich in dit geval niet voordoen. Zo hebben [wederpartijen] bijvoorbeeld vóór 7 januari 2015 de inschrijving in de gemeentelijke Basisregistratie Personen (BRP) op het adres van de recreatiewoning ongedaan gemaakt en zich ingeschreven op een adres in Ouderkerk aan de Amstel, waar zij over een zelfstandige woonruimte beschikten.
    
        Het college moet daarom andere aanwijzingen voor permanente bewoning hebben om de dwangsom te kunnen invorderen. Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van 14 december 2005 is uiteindelijk de aard van het gebruik en niet uitsluitend de tijdsduur die in de recreatiewoning wordt verbleven, van doorslaggevende betekenis. De brief van 9 maart 2015 is hiermee in overeenstemming en niet valt in te zien waarom de rechtbank daaraan niet zou mogen refereren.   
    
    4.5.    Het college stelt zich op het standpunt dat de intensiteit van het gebruik van de recreatiewoning zodanig hoog is dat het een zuiver recreatief gebruik verre te boven gaat. Het baseert zich daarbij op de in januari tot en met juli 2015 uitgevoerde controles op doordeweekse dagen en tijdstippen. Blijkens de controlerapporten is daarbij veelvuldig geconstateerd dat het recreatieverblijf een bewoonde indruk maakte.
    
    4.6.    De intensiteit van het gebruik van een recreatiewoning kan een aanwijzing vormen voor permanente bewoning daarvan. De enkele omstandigheid dat de recreatiewoning van [wederpartijen] tijdens de controles op de toezichthouder meestal een bewoonde indruk maakte, is echter niet voldoende om de conclusie dat die woning als hoofdverblijf diende, te rechtvaardigen. De waarnemingen van de toezichthouder, zoals brandende binnenverlichting, een televisie die aanstaat, de aanwezigheid van [wederpartijen] in de voor recreatie minder aantrekkelijke maanden, een schuifpui die openstaat, rook uit de schoorsteen en de in wisselende samenstelling aanwezige auto’s van [wederpartijen] bij de woning, kunnen eveneens duiden op recreatief gebruik. Het tijdelijk vrij intensief gebruiken van een recreatiewoning door eigenaren die elders over zelfstandige woonruimte beschikken, strookt misschien niet met een algemeen beeld van recreatief gebruik in de weekenden, op feestdagen en tijdens vakanties, zoals het college stelt, maar sluit dat gebruik niet uit. Reeds in bezwaar hebben [wederpartijen] naar voren gebracht dat zij wegens persoonlijke omstandigheden - zij waren beiden herstellende van ernstige ziekten - veel gebruik van de recreatiewoning konden maken, ook op dagen dat de meeste mensen werken. Het college heeft dit niet weersproken.
    
        Nu de aard van het gebruik van de recreatiewoning daaruit niet blijkt, heeft de rechtbank aan de waarnemingen van de toezichthouder terecht niet het gewicht toegekend dat het college daaraan heeft gegeven.  
    
    4.7.    Het betoog faalt.
    
    Telefoonaansluiting
    
    5.    In het besluit tot invordering is, naast de uitgevoerde controles,  melding gemaakt van de omstandigheid dat [wederpartijen] na 7 januari 2015 nog steeds een vaste telefoonaansluiting op het adres van de recreatiewoning hebben, terwijl zij niet over een dergelijke aansluiting beschikken op hun adres in Ouderkerk aan de Amstel. Blijkens het besluit op bezwaar, waarin is verwezen naar het advies van de commissie bezwaarschriften, maken volgens het college de uitgevoerde controles samen met de telefoonaansluiting en het feit dat [wederpartijen] nog eigenaar van de recreatiewoning zijn, het aannemelijk dat de recreatiewoning ook na de begunstigingstermijn nog permanent werd bewoond.
    
        De rechtbank heeft de telefoonaansluiting als mogelijke aanwijzing voor permanente bewoning onbesproken gelaten.
    
    6.    Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de door hem in verweer gestelde tegenstrijdige verklaringen van [wederpartijen] over, onder meer, het gebruik van deze telefoonlijn. Anders dan in hun bezwaar tegen het dwangsombesluit, stellen zij thans namelijk dat de vaste telefoonlijn niet wordt gebruikt om te telefoneren, maar dat deze noodzakelijk is in verband met de internetaansluiting.
    
    6.1.    De Afdeling ziet zich door dit betoog voor de vraag gesteld of de vaste telefoonaansluiting en de uitgevoerde controles gedurende zeven maanden tezamen voldoende zijn voor de conclusie dat [wederpartijen] hun recreatiewoning permanent zijn blijven bewonen.
    
        Uit hetgeen hierboven onder 4.6 is overwogen volgt dat uit de uitgevoerde controles niet kan worden afgeleid dat [wederpartijen] de recreatiewoning permanent bewoonden in de zin van de beheersverordening. Een vaste telefoonaansluiting in samenhang met het geconstateerde veelvuldige gebruik van de recreatiewoning is naar het oordeel van de Afdeling evenmin voldoende om tot de conclusie van permanente bewoning te komen (vergelijk de uitspraak van 15 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV5059). De uitspraak van 2 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2749, waarnaar de commissie bezwaarschriften in dit verband heeft verwezen, had betrekking op een andere situatie. In die zaak beschikten de betrokkenen niet over zelfstandige woonruimte op het adres waar zij blijkens de gemeentelijke basisadministratie stonden ingeschreven. Die omstandigheid en de omstandigheid dat de recreatiewoning tijdens alle uitgevoerde controles een bewoonde indruk maakte, waren naar het oordeel van de Afdeling in dat geval voldoende om gebruik als hoofdverblijf aannemelijk te achten. De telefoonaansluiting is in die uitspraak niet mede als aanwijzing voor permanente bewoning aangemerkt.
    
        Nu de aanwezigheid van de vaste telefoonaansluiting niet wijst op permanente bewoning, komt aan tegenstrijdige verklaringen over het gebruik van die telefoonaansluiting, wat daarvan ook zij, niet die betekenis toe die het college daaraan gehecht wil zien. Het betoog leidt daarom niet tot het door het college beoogde doel.
    
    6.2.    Het betoog faalt.
    
    Controles vanaf september 2015
    
    7.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de in verweer door hem naar voren gebrachte stelling dat controles in de periode september 2015 tot en met februari 2016 vooral onbewoonde indrukken lieten zien, hetgeen het vermoeden versterkt dat [wederpartijen] in de periode daarvoor op papier elders woonden, maar de facto nog steeds hoofdverblijf hielden in hun recreatiewoning. Zij zijn volgens het college pas na ontvangst van het invorderingsbesluit aan de last gaan voldoen.
    
    7.1.    Het invorderingsbesluit, noch het besluit op bezwaar van 8 december 2015, is gebaseerd op de waarnemingen vanaf september 2015. Deze waarnemingen, wat daarvan ook zij, zeggen op zich zelf ook niets over de aard van het gebruik van de recreatiewoning in de voorafgaande periode. Het betoog leidt daarom niet tot het door het college beoogde doel.
    
    7.2.    Het betoog faalt.
    
    Discrepanties
    
    8.    Het college betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hetgeen in verweer naar voren is gebracht over tegenstrijdige verklaringen, standpuntwisselingen, dubieuze bewijsstukken en andere ongerijmdheden aan de kant van [wederpartijen]. Volgens het college betreffen het relevante factoren bij de beoordeling of [wederpartijen] de overtreding na afloop van de begunstigingstermijn hebben voortgezet.
    
    8.1.    Het is aan het college om aan de hand van feiten en omstandigheden aannemelijk te maken dat [wederpartijen] de recreatiewoning na 7 januari 2015 permanent bewoonden en dus de dwangsom is verbeurd.
    
        Voor zover de door het college gestelde tegenstrijdigheden en ongerijmdheden betrekking hebben op de bewoning vóór die datum, komt daaraan in dit verband geen betekenis toe.
    
        Ten aanzien van de door het college gestelde tegenstrijdigheden en ongerijmdheden die betrekking hebben op het gebruik van de vaste telefoonaansluiting, is hierboven onder 6.1 reeds overwogen dat daaraan evenmin doorslaggevende betekenis toekomt.
    
        Het invorderingsbesluit, noch het besluit op bezwaar, is ten slotte gebaseerd op aanwijzingen die de feitelijke werkzaamheden van Van Leeuwen betreffen. Aan de door het college beoogde beoordeling van verklaringen en bewijsstukken met betrekking tot die werkzaamheden, is de rechtbank niet toegekomen, omdat de in het invorderingsbesluit en het bestreden besluit gestelde feiten en omstandigheden onvoldoende waren om permanente bewoning van het recreatieverblijf aannemelijk te achten.
    
    8.2.    Ook dit betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Opmeer tot vergoeding van bij [wederpartijen] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 781,21 (zegge: zevenhonderdeenentachtig euro en eenentwintig cent), waarvan € 742,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van het bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Opmeer een griffierecht van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Visser
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2017
    
    148.