ECLI:NL:RBSGR:2004:AO2648, Rechtbank 's-Gravenhage, 12-01-2004, AWB 03/57963, e.v.
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2004-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: 14-1-brief.
        De voorzieningenrechter begrijpt de in geding zijnde brieven als een mededeling van verweerder aan verzoekers dat zij noch op grond van de eenmalige regeling asielzoekers noch op grond van de inherente afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 Awb voor een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 Vw 2000 in aanmerking komen. Aldus bevatten deze mededelingen een rechtsoordeel omtrent de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften, dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb. Afwijzing verzoek.

RECHTBANK ’s-Gravenhage, zittinghoudende te MAASTRICHT
    
    Reg.nrs: 03/57963, 0357964, 03/57966 en 03/57968 BEPTDN M V9
    
    
    UITSPRAAK van de voorzieningenrechter in vreemdelingenzaken inzake het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht in het geding tussen:
    
    
    A (verzoeker sub 1), B (verzoekster sub 1), C (verzoekster sub 2) en D (verzoeker sub 2), hierna gezamenlijk aangeduid als: verzoekers.
    
    en
    
    de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, verweerder.
    
    
    
      Datum bestreden besluiten: 29 oktober 2003
      Kenmerk: 8707.15.0074; 8707.15.0074; 9410.28.0198 en 8707.15.0074.
    
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Bij brieven van 29 oktober 2003 heeft verweerder verzoekers, onder verwijzing naar de door het kabinet op 29 augustus 2003 vastgestelde eenmalige regeling voor asielzoekers en de in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genoemde inherente afwijkingsclausule, meegedeeld dat zij geen ruimte aanwezig acht hun zaak opnieuw te beoordelen.
    
    Tegen deze brieven hebben verzoekers bij brieven van 4 november 2003 bezwaar gemaakt. Bij brieven van gelijke datum hebben zij tevens de voorzieningenrechter verzocht terzake een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingediende stukken zijn op 19 november 2003 aan de gemachtigde van verzoekers gezonden.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. In artikel 8:81 van de Awb is bepaald dat indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening kan treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. 
    
    Voorzover de toetsing aan het in dit artikel neergelegde criterium meebrengt dat een beoordeling van het geschil in de hoofdzaak wordt gegeven, heeft het oordeel van de voorzieningen-rechter een voorlopig karakter en is dat niet bindend in die procedure.
    
    2. De voorzieningenrechter ziet aanleiding allereerst ambtshalve de vraag te beantwoorden of voornoemde brieven van verweerder van 29 oktober 2003 kunnen worden aangemerkt als besluiten waartegen op grond van artikel 8:1 van de Awb beroep bij de rechtbank openstaat. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
    
    2.1. Verzoekers, allen afkomstig uit Angola, hebben eerder (meerdere malen) op asielgerelateerde gronden aanvragen om toelating ingediend. De voorzieningenrechter volstaat hier met een verwijzing naar de meest recentelijk door verzoekers gevoerde asielprocedures. Met de uitspraken van de (president van de) rechtbank ’s-Gravenhage, zittinghoudende te Amsterdam, van 4 augustus 1999 (reg.nr. AWB 99/834, 99/835 en 99/1119 VRWET; respectievelijk AWB 98/4252 en 99/1118 VRWET) is ten aanzien van verzoeker sub 1, verzoekster sub 1 en verzoeker sub 2 in rechte komen vast te staan dat zij geen aanspraak maken op toelating op asielgerelateerde gronden. Ten aanzien van verzoekster sub 2 is door de uitspraken van de (president van de) rechtbank ’s-Gravenhage, zittinghoudende te Amsterdam van 19 november 1997 (reg.nrs. AWB 97/3885 VRWET en AWB 96/1472 VRWET) in rechte komen vast te staan dat zij geen aanspraak maakt op toelating op asielgronden. De voorzieningenrechter verwijst tenslotte naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage, zittinghoudende te Maastricht, van 23 augustus 2002, waardoor de door verweerder jegens verzoekers genomen besluiten van respectievelijk 26 september 2001 en 10 oktober 2001 tot opheffing van het aan verzoekers verleende uitstel van vertrek, in rechte zijn komen vast te staan.
    
    Bij brief van 19 juni 2003 heeft de gemachtigde van verzoekers namens hen bij verweerder een zogenoemde 14-1-brief ingediend. 
    
    In antwoord op deze brief heeft verweerder verzoekers de in rubriek I genoemde brieven van 29 oktober 2003 doen toekomen. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er in het geval van verzoekers geen ruimte aanwezig is hun zaken opnieuw te beoordelen, omdat de ten aanzien van hen genomen beslissingen in rechte vaststaan.
    
    Verzoekers hebben zich op het standpunt gesteld dat de bestreden beslissingen niet deugdelijk zijn gemotiveerd. Hiertoe hebben zij – zakelijk weergegeven – aangevoerd dat verweerder de verzoeken niet had mogen afwijzen met de enkele stelling dat verzoekers geen onevenredig nadeel hebben ondervonden.
    
    2.2. Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) is verweerder onder meer bevoegd de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd in te willigen.
    
    Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000 is verweerder bevoegd ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd te verlenen.
    
    Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. De beperkingen waaronder de verblijfsvergunning kan worden verleend zijn krachtens deze wettelijke bepaling nader geregeld in artikel 3.4, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000). 
    
    Ingevolge artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 kan verweerder, tenzij het doel waarvoor de vreemdeling in Nederland wil verblijven een zodanig verband houdt met de situatie in het land van herkomst dat voor de beoordeling daarvan naar het oordeel van verweerder de indiening van een aanvraag als bedoeld in artikel 28 van de Wet noodzakelijk is, de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Wet, verlenen onder een andere beperking dan genoemd in het eerste lid. 
    
    
      Ingevolge artikel 3.6 van het Vb 2000 kan de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van de Wet, slechts ambtshalve worden verleend onder een beperking verband houdend met:
      a. [….]
      b. het feit dat na drie jaren niet onherroepelijk is beslist op een asielaanvraag, of
      c. [….].
    
    
    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Ingevolge het derde lid wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. 
    
    Ingevolge artikel 2:1, eerste lid, van de Awb kan een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    
    Ingevolge artikel 23, aanhef en onder b, van de Vw 2000 wordt de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14, in afwijking van artikel 2:1, eerste lid, van de Awb, ingediend door de vreemdeling of zijn wettelijk vertegenwoordiger.
    
    Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    
      2.3. Bij besluit van 29 augustus 2003 (TK 2002-2003, 19637, nr. 754) heeft het kabinet een regeling vastgesteld, waarmee een verblijfsstatus wordt gegeven aan een beperkte, nader af te bakenen, groep asielzoekers die vanwege inactiviteit van de overheid langer dan vijf jaar in één asielprocedure zijn. Deze regeling (hierna: de eenmalige regeling voor asielzoekers) is nader uitgewerkt in het Tussentijds Bericht Vreemdelingencirculaire TBV 2003/38. Blijkens punt 5 van dit TBV zijn deze beleidsregels te beschouwen als een nadere invulling van de in artikel 3.6, aanhef en onder b, van het Vb 2000 opgenomen bevoegdheid van verweerder om ambtshalve een verblijfvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de 
      Vw 2000 te verlenen in verband met het feit dat na drie jaren niet onherroepelijk is beslist op een asielaanvraag, in samenhang met de verweerder op grond van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 toekomende bevoegdheid de verblijfsvergunning onder een andere  beperking te verlenen dan die bedoeld in het eerste lid van dit artikel. 
    
    
    Blijkens punt 3 van het TBV is de regeling, onder een aantal nader genoemde voorwaarden, van toepassing op vreemdelingen die vóór of op 27 mei 1998 een eerste asielaanvraag hebben ingediend en die op 27 mei 2003 nog in afwachting zijn van een definitieve beslissing omtrent deze eerste asielaanvraag. Onder dit laatste vereiste wordt mede verstaan dat de beslissing nog niet in rechte onaantastbaar is geworden. 
    
    In punt 2 van het TBV is benadrukt dat de beleidsregels de inherente afwijkingsbevoegdheid van verweerder onverlet laten. Blijkens voornoemd kabinetsbesluit van 29 augustus 2003 moet de uitvoering van de eenmalige regeling voor asielzoekers los worden gezien van de beantwoording van de brieven waarin om toepassing van de inherente afwijkingsbevoegdheid wordt verzocht (de zogenoemde “14-1-brieven”). Voorts heeft het kabinet zich op het standpunt gesteld dat:
    
    Toepassing van de inherente afwijkingsbevoegdheid [….] slechts zeer beperkt [kan] leiden tot een aanvullende oplossing van het maatschappelijk probleem. Voor zover vreemdelingen niet onder de regeling vallen kan – gezien de aard van de inherente afwijkingsbevoegdheid – slechts in zeer incidentele gevallen worden verwacht dat op grond van deze bevoegdheid een verblijfsvergunning wordt verstrekt. Hier wordt er uitdrukkelijk op gewezen dat toepassing van de inherente afwijkingsbevoegdheid niet mogelijk is ten aanzien van vreemdelingen die zijn uitgeprocedeerd.”
    
    Bij brief van 15 september 2003 (TK 2002-2003, 19637, nr. 758, p. 3) heeft verweerder zich naar aanleiding van tijdens het Algemeen Overleg met de Tweede Kamer van 10 september 2002 gerezen vragen op het standpunt gesteld dat de mededeling aan de vreemdeling dat hij niet voldoet aan de criteria van de eenmalige regeling voor asielzoekers, niet als een beschikking in de zin van de Awb is te beschouwen, maar als een feitelijke mededeling waartegen geen bezwaar en beroep openstaat.  Een zelfde standpunt heeft verweerder in deze brief ingenomen ten aanzien van de mededeling aan een uitgeprocedeerde asielzoeker dat in zijn individuele geval geen gebruik wordt gemaakt van de inherente afwijkingsbevoegdheid (TK 2002-2003, 19637, nr. 758, p. 6).
    
    In antwoord op vragen van de leden van de vaste commissie voor Justitie van de Tweede Kamer heeft verweerder haar standpunt als volgt nogmaals toegelicht:
    
    “De toepassing van de eenmalige regeling geschiedt ambtshalve en derhalve niet op basis van een aanvraag. Brieven van asielzoekers waarin mij verzocht wordt toepassing te geven aan de inherente afwijkingsbevoegdheid dan wel verzocht wordt om in aanmerking te komen voor verblijf op grond van de eenmalige regeling, merk ik aan als een brief waarin feiten en omstandigheden worden aangedragen die de betreffende asielzoeker in zijn zaak van belang acht. Dergelijke brieven zullen beoordeeld worden tegen de achtergrond van de eenmalige regeling en vanzelfsprekend, in het kader van mijn inherente afwijkingsbevoegdheid, tegen de achtergrond van de stand van zaken in de lopende procedure van betrokken asielzoeker. Het antwoord op een dergelijke brief beschouw ik als een feitelijke mededeling.”
    
    Verweerder stelt zich aldus op het standpunt dat de in geding zijnde brieven van 29 oktober 2003 niet zijn aan te merken als besluiten waartegen rechtsmiddelen ingevolgde de Awb kunnen worden aangewend.
    
    2.4. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is voornoemde brief van 19 juni 2003 aan te merken als een verzoek aan verweerder om ten behoeve van verzoekers gebruik te maken van de bevoegdheid ambtshalve een besluit te nemen als bedoeld in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vw 2000. In artikel 3.6 van het Vb 2000 is een limitatieve regeling getroffen voor de gevallen waarin verweerder deze bevoegdheid toekomt. In het kader van de onderhavige procedure komt slechts het bepaalde in artikel 3.6, aanhef en onder b, van het Vb 2000 in aanmerking, op grond waarvan verweerder ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 kan verlenen in verband met het feit dat na drie jaren niet onherroepelijk is beslist op een asielaanvraag. De toelichting op artikel 3.6 van het Vb 2000 (Stb 2000. 497, p. 99) stelt buiten twijfel dat met deze bepaling niet is beoogd de indiening van een aanvraag tot het verlenen van de hier bedoelde verblijfsvergunning uit te sluiten. Op deze aanvraag is artikel 23, aanhef en onder a, van de Vw 2000 niet van toepassing, zodat deze, zoals in casu ook is geschied, gelet op het bepaalde in artikel 2:1, eerste lid, van de Awb, ook namens de vreemdeling door een gemachtigde kan worden ingediend. 
    
    De voorzieningenrechter begrijpt de in geding zijnde brieven van 29 oktober 2003 als een mededeling van verweerder aan verzoekers dat zij noch op grond van de eenmalige regeling asielzoekers, noch op grond van de inherente afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb voor een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 in aanmerking komen. Aldus bevatten deze mededelingen een rechtsoordeel omtrent de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften, dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient te worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter voegt hier nog aan toe dat een andere opvatting ertoe zou kunnen leiden dat de beoordeling van de juistheid van verweerders oordeel geheel aan de bestuursrechter wordt onttrokken. Dan zou slechts een gang naar de burgerlijke rechter resten, maar juist dit is iets wat de wetgever heeft beoogd te voorkomen blijkens de Memorie van Toelichting (MvT) bij artikel 72, derde lid, van de Vw 2000 (TK 1998-1999, 26732, nr. 3, p. 71). Volgens de MvT wordt het onwenselijk geacht dat twee verschillende rechters, namelijk de bestuursrechter en de burgerlijke rechter, zouden oordelen over geschillen met betrekking tot de Vreemdelingenwet. Om deze reden strekt de bevoegdheid van de bestuursrechter ingevolge genoemde wetsbepaling tevens tot de beoordeling van de rechtmatigheid van feitelijke handelingen die samenhangen met de toepassing van de Vw 2000. Hieruit volgt dat, mocht de bestuursrechter zijn bevoegdheid al niet rechtstreeks kunnen ontlenen aan artikel 8:1 in samenhang met artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, hij in elk geval bevoegd moet worden geacht op grond van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000.  
    
    Gelet op het voorgaande acht de voorzieningenrechter zich ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb bevoegd van de verzoeken kennis te nemen. 
    
    3. De voorzieningenrechter ziet geen beletselen verzoekers in hun verzoek ex artikel 8:81 van de Awb te ontvangen, nu namens hen bezwaar is gemaakt tegen de besluiten terzake waarvan de voorlopige voorzieningen worden gevraagd en deze rechtbank bevoegd moet worden geacht kennis te nemen van een (eventueel) beroep tegen de beslissing op bezwaar. Voorts acht de voorzieningenrechter ook de onverwijlde spoed in genoegzame mate aangetoond.
    
    Tot het treffen van een voorlopige voorziening zal in het algemeen slechts aanleiding bestaan, indien op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat zonder die voorziening het voor verzoekers uit de bestreden besluiten voortkomend nadeel onevenredig is in verhouding tot het met die besluiten te dienen belang. Nu de voorzieningenrechter aan de zijde van verzoekers een bepaald spoed-eisend belang aanwezig acht en derhalve niet reeds op voorhand kan worden geconcludeerd dat zij zonder enig nadeel de beslissing op bezwaar kunnen afwachten, is het antwoord op de vraag of sprake is van enig nadeel dat behoort te worden voorkomen door het treffen van een voorlopige voorziening in belangrijke mate mede afhankelijk van een voorlopig oordeel over het geschil in de (eventuele) hoofdzaak. 
    
    Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter dat de namens verzoekers ingediende brief van 19 juni 2003 dient te worden aangemerkt als een verzoek aan verweerder om ten behoeve van verzoekers gebruik te maken van haar bevoegdheid om in schrijnende gevallen een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 te verlenen. Verzoekers hebben hiermee kennelijk beoogd een beroep te doen op de, ten tijde van het verzoek nog te treffen, eenmalige regeling asielzoekers en de uit artikel 4:84 van de Awb voortvloeiende inherente afwijkingsclausule. Zoals hiervoor is aangegeven dienen deze eenmalige regeling en de inherente afwijkingsbevoegdheid te worden betrokken op de in artikel 3.6 van het Vb 2000 aan verweerder gegeven bevoegdheid ambtshalve een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 te verlenen in verband met het feit dat na drie jaren niet onherroepelijk is beslist op een asielaanvraag.  
    
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter verzet de aard van de in artikel 3.6 van het Vb 2000 gelegen bevoegdheid zich ertegen dat aan deze bepaling toepassing wordt gegeven ten behoeve van uitgeprocedeerde asielzoekers. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar de Toelichting bij artikel 3.6 van het Vb 2000, waaruit blijkt dat de toepassing van deze bepaling niet los kan worden gezien van de asielprocedure van de desbetreffende vreemdeling. De voorzieningenrechter leidt hieruit af dat de in artikel 3.6 van het Vb 2000 bedoelde bevoegdheid zich niet uitstrekt tot gevallen waarin de afwijzing van de asielvraag onherroepelijk in rechte is komen vast te staan. Nu dit laatste, blijkens hetgeen in rubriek II.2.1 is overwogen, ten aanzien van verzoekers het geval is, is verweerder niet bevoegd op grond van artikel 3.6 van het Vb 2000 aan verzoekers een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 te verlenen. Hieruit volgt dat toepassing van de op artikel 3.6 van het Vb 2000 gebaseerde eenmalige regeling asielzoekers en de inherente afwijkingsclausule in het geval van verzoekers evenmin aan de orde is.
    
    Op grond van het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat de verzoeken kennelijk ongegrond zijn, zodat de voorzieningenrechter aanleiding ziet met toepassing van artikel 8:83, derde lid, van de Awb buiten zitting uitspraak te doen.
    
    Mitsdien wordt als volgt beslist.
    
    III. BESLISSING
    
    De voorzieningenrechter:
    
    wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
    Aldus gedaan door mr. R.E. Bakker in tegenwoordigheid van Mr. B.T. Nijeholt als griffier en in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2004 door mr. Bakker voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier
    
    
      w.g. B.T. Nijeholt	  	                          
      w.g. R.E. Bakker
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    Verzonden op: 12 januari 2004
    
    Tegen deze uitspraak staat geen (gewoon) rechtsmiddel open