ECLI:NL:CBB:2019:328, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-07-2019, 15/830
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep inzake een bestuurlijke boete op grond van overtreding van artikel 7 van de Msw. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd met verwijzing naar uitspraken van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652 en ECLI:NL:CBB:2018:653).

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 15/830
    
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juli 2019 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: P.J. Houtsma)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 september 2015, kenmerk LEE 15/1157, in het geding tussen 
    
    
    
      appellante 
    
    
    
      en 
    
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken, hierna: de minister of de staatssecretaris) (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 september 2015 (hierna: de aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Appellante heeft nadere gronden ingediend. 
    
    
    
      
        Op 11 november 2016 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigde. De gemachtigde van de staatssecretaris is ter zitting bijgestaan door [naam 2] (toezichthouder NVWA). Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    
    
      Het College heeft bij beschikking van 18 november 2016 het onderzoek heropend, de staatssecretaris verzocht antwoord te geven op een aantal vragen, appellante verzocht haar reactie op die antwoorden te geven en iedere verdere beslissing aangehouden.
    
    
    
      Bij brief van 9 januari 2017 met producties heeft de staatssecretaris het gevraagde antwoord gegeven. Bij brief van 13 februari 2017 heeft appellante daarop haar reactie gegeven.
    
    
    
      De uitspraak is in verband met de behandeling van een drietal andere zaken aangehouden. Bij brief van 1 maart 2018 heeft de president van het College mr. P.J. Wattel (de raadsheer advocaat-generaal) in deze drie zaken, 15/382, 15/430 en 15/692, verzocht om een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    
    
      De raadsheer advocaat-generaal heeft op 22 mei 2018 een conclusie genomen (ECLI:NL:CBB:2018:187). 
    
    
    
      Het College heeft op 18 december 2018 uitspraak gedaan in de genoemde zaken (ECLI:NL:CBB:2018:652, ECLI:NL:CBB:2018:653 en ECLI:NL:CBB:2018:654).
    
    
    
      Bij brief van 7 januari 2019 heeft appellante een beroep gedaan op de uitspraken van het College van 18 december 2018.
    
    
    
      Naar aanleiding van een brief van het College van 28 februari 2019, waarin zij de mogelijkheid hebben gekregen te kennen te geven op een nadere zitting gehoord te willen worden, dan wel een (nadere) reactie te geven op de bovengenoemde uitspraken van 18 december 2018, hebben beide partijen kenbaar gemaakt geen behoefte te hebben aan een nadere zitting. De minister heeft in zijn reactie van 14 maart 2019 daarnaast betoogd dat het beroep van appellante op de uitspraken van het College van 18 december 2018 niet opgaat.  
    
    
    
      Bij griffiersbrief van 16 april 2019 is partijen medegedeeld dat vanwege het defungeren van één van de raadsheren die de zaak ter zitting heeft behandeld een nieuw lid van de meervoudige kamer is aangewezen voor het doen van de uitspraak, zijn partijen in de gelegenheid gesteld binnen twee weken kenbaar te maken of zij om die reden een nieuwe behandeling ter zitting wensen, en is partijen medegedeeld dat indien zij niet binnen deze termijn reageren het College ervan uitgaat dat dit niet het geval is. Van partijen is binnen de gestelde termijn geen reactie ontvangen. Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Appellante exploiteert een paardenstal en manege. Naar aanleiding van een onderzoek van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) naar aflevering van mest bij fictieve afnemers is op 27 februari 2013 een afdoeningsrapport opgemaakt waaruit blijkt dat in 2010 onder meer aan appellante (varkens)mest is geleverd. De NVWA heeft vervolgens het bedrijf van appellante gecontroleerd op naleving van de Meststoffenwet (Msw) en in het rapport geconcludeerd dat appellante in het jaar 2010 artikel 7 van de Msw heeft overtreden. Appellante heeft geen gehoor gegeven aan verzoeken en aan lasten onder dwangsom van de staatssecretaris betreffende het verstrekken van aanvullende gegevens omtrent de gebruiksruimte van appellante en de hoeveelheid door haar gebruikte meststoffen. Bij brief van 10 december 2013 heeft de staatssecretaris het voornemen geuit aan appellante een boete op te leggen van in totaal € 46.386,- wegens overtreding van artikel 7 in samenhang met artikel 8 van de Msw in het jaar 2010. De staatssecretaris heeft op basis van de bevindingen van de NVWA bij besluit van 28 mei 2014 aan appellante een boete opgelegd van € 42.465,-. De staatssecretaris is daarbij uitgegaan van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 4.090 kilogram, een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 183 kilogram en een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 2.399 kilogram.
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 6 maart 2015 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante deels gegrond verklaard en de boete bepaald op € 38.218,50.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      Het beroep is door de rechtbank Noord-Nederland in de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris terecht de vrachten mest van [naam 3] en de vrachten mest van [naam 4] heeft aangemerkt als aangewend op de gronden van appellante. Wat betreft de vrachten van [naam 3] heeft de rechtbank hiertoe verwezen naar de door de staatssecretaris overgelegde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s), de door de staatssecretaris overgelegde machtiging door appellante van een tussenpersoon tot het tekenen van de VDM’s namens appellante en de registratie in de eigen mestboekhouding van de aanvoer van de vrachten. Wat betreft de vrachten van [naam 4] heeft de rechtbank verwezen naar de GPS-gegevens van de loslocaties van mest en naar het strafrechtelijk onderzoek met betrekking tot [naam 4] . Uit dat onderzoek blijkt dat in de administratie van [naam 4] van de ‘zwarte mest’ onder meer de naam en adresgegevens van appellante worden vermeld, een keer met de toevoeging 10 x, en dat [naam 4] heeft verklaard dat hij met boeren overeenkwam dat hij mest aanvoerde die zij vervolgens buiten de mestboekhouding hielden. Het betoog van appellante dat de mest van de paarden die op het bedrijf worden gehouden ten onrechte is meegeteld omdat alle paardenmest is afgevoerd heeft de rechtbank verworpen. Voor de stelling dat niet mocht worden uitgegaan van de in de berekening betrokken hoeveelheid paardenmest zijn naar het oordeel van de rechtbank geen steekhoudende argumenten aangevoerd. Bijzondere omstandigheden die nopen tot matiging van de boete zijn er naar het oordeel van de rechtbank niet. 
      
    
  
  
    Overwegingen 
    
    3. Voor een overzicht van de van belang zijnde regelgeving verwijst het College in de eerste plaats naar de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal. Het College volstaat hier met het volgende. 
    
    
      De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt. 
    
    
    
      “Artikel 7
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. 
    
    
    
      Artikel 8
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt: 
      a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen; 
      b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
    
      Artikel 12
      1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
      2 Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen.
      (…)
    
    
    
      Artikel 57
      1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
      a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
      b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
      c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
      2 Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.”
    
    
    4. Appellante heeft in hoger beroep – kort gezegd – aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat er voldoende bewijs is dat mest in de door de staatssecretaris gestelde hoeveelheden is aangevoerd en op zijn grond is terechtgekomen. Volgens appellante ontbreekt bewijs dat de mest op haar grond is aangewend. Hoe dan ook kan appellante niet verantwoordelijk worden gehouden voor een daaruit voortvloeiende overtreding, nu zij geen medeweten had van de levering van de desbetreffende mest. Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat de hoeveelheden fosfaat en stikstof uit paardenmest, die ook aan de boete ten grondslag zijn gelegd, niet kloppen. Zij heeft alle paardenmest afgevoerd. De disbalans tussen productie en afvoer ontstaat doordat bij de forfaits verschillende waarden worden gehanteerd, waardoor het onmogelijk is een papieren overtreding te voorkomen. 
    
    5. De staatssecretaris heeft aangevoerd dat de rechtbank terecht de aanvoer van de in het rapport van de NVWA vermelde vrachten mest aannemelijk heeft geacht. De meststoffen zijn volgens de AGR/GPS-gegevens direct gelost op de gronden van appellante. De staatssecretaris wijst op de bevindingen in het rapport. Een deel van de aangevoerde mest zou zijn geleverd in opdracht van een loonwerker, die ook fungeerde als tussenpersoon, aan wie appellante overliet mest te bestellen en uit te rijden. In de hoorzitting is bevestigd dat het laboratorium voor alle vrachten analyses heeft gestuurd, zodat appellante in ieder geval toen op de hoogte was. Appellante heeft daarop geen actie ondernomen. Voor andere vrachten geldt dat de levering van de via de AGR/GPS geregistreerde mest wordt bevestigd door de administratie van de mesthandelaar, waarin onder meer de naam, adresgegevens en het mobiele telefoonnummer van (de directeur van) appellante zijn genoteerd, alsmede de loslocaties, de oppervlakte van de landbouwgrond en het aantal vrachten. Gelet op tijdstip en locaties van lossen kan dat appellante niet zijn ontgaan. Bovendien is geen controle uitgeoefend en is geen actie ondernomen toen bleek hoeveel mest op het land is gebracht. Verwacht mag worden dat zorgvuldig te werk wordt gegaan bij het uitbesteden van opdrachten tot mestlevering en dat wordt toegezien op de levering van meststoffen. Met haar stelling dat haar geen verwijt kan worden gemaakt, miskent appellante haar verantwoordelijkheid. De boete voor overtreding van artikel 7 van de Msw is dan ook terecht aan appellante opgelegd. Ten aanzien van de berekening van de hoeveelheid stikstof en fosfaat afkomstig van paardenmest heeft de staatssecretaris aangevoerd dat de productie is berekend volgens bijlage D, Tabel I, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Appellante heeft geen bedrijfsspecifieke gegevens ingediend waaruit blijkt dat er gerekend moet worden met een afwijkende hoeveelheid stikstof/fosfaat. Van verminderde verwijtbaarheid is voorts geen sprake, aldus de staatssecretaris. Terecht is de boete dan ook niet gematigd.
    
    
      6.1
      Het College verwijst voor zijn beoordeling in de eerste plaats naar de overwegingen onder 5.1.1 tot en met 5.1.13 in zijn uitspraak van 18 december 2018 in de zaak 15/382 (ECLI:NL:CBB:2018:652) en de overwegingen onder 5.3 tot en met 5.5 in zijn uitspraak van 18 december 2018 in de zaak 15/430 (ECLI:NL:CBB:2018:653), waarin het College nader is ingegaan op de in artikel 14 van de Msw en artikel 7, gelezen in samenhang met artikel 8 van de Msw, neergelegde normen en de toepassing daarvan door de minister/staatssecretaris in de praktijk. Daarin wordt onder meer het volgende overwogen. Het systeem van de Msw berust op de veronderstelling dat als de mestboekhouding niet sluit of niet strookt met het beschikbare aantal hectares, onregelmatig mest is afgevoerd respectievelijk boven de norm is uitgereden. Doordat de mineralenhoeveelheid forfaitair wordt bepaald (productie) of wordt geschat (de mestput), en de afvoerbemonstering een foutmarge heeft, wijken de werkelijke hoeveelheden fosfaat en stikstof in meststoffen af van de hoeveelheden op papier, hetgeen leidt tot discrepanties tussen het werkelijke en het papieren gebruik of tot een verantwoordingsgat in de afvoer. Het College acht een stapeling van (goeddeels buiten zijn directe invloedssfeer vallende) factoren denkbaar die een veehouder in de positie plaatst waardoor hij het plegen van de genoemde overtredingen maar moeilijk zal kunnen ontgaan, zelfs als hij zich materieel aan de (overige) geboden en verboden op dit terrein houdt. Voorts verwijst het College naar de overwegingen onder 5.3 in de zojuist genoemde uitspraak van 18 december 2018 in de zaak 15/430. Daarin heeft het College kort gezegd overwogen dat ook bij de artikelen 7 en 8 van de Msw voldoende voorzienbaar is welk gedrag tot beboeting leidt, en dat ten aanzien van de artikelen 7 en 8 van de Msw op zichzelf geen sprake is van strijdigheid met de onschuldpresumptie. 
      
    
    
      6.2
      Het College heeft daarnaast in zijn onder 6.1 genoemde uitspraak van 18 december 2018 in de zaak 15/430 met verwijzing naar zijn uitspraak van dezelfde datum in de zaak 15/382 het volgende overwogen: 
      
      
        “5.4 Appellant heeft, ook nu het hier gaat om een bestuurlijke boete wegens een gestelde overtreding van de artikelen 7 en 8 van de Msw, in lijn met het in de onder 5.3 genoemde uitspraak onder 5.4 en 5.5 overwogene, aanspraak erop dat ook hij vanaf het moment dat hem wordt medegedeeld dat ten aanzien van hem het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte wordt gesteld van de inhoud van de (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges (hierna: marges). De verdachte veehouder heeft naar het oordeel van het College dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd een redelijke mogelijkheid om zich tegen het vermoeden van onregelmatige afvoer te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd (de accuratesse van de forfaits, schattingen, en monsterneming en analyse (bijvoorbeeld door het vragen van heranalyse of het doen uitvoeren van een contra-expertise)) en/of andere feiten te stellen - en bij betwisting aannemelijk te maken - die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van dat vermoeden. Het College is van oordeel dat het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het in de vorige zin overwogene geldt dus ook indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van deze uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na deze uitspraak voert.” 
      
      
    
    
      6.3
      Gelet op de onder 6.2 geciteerde overwegingen oordeelt het College dat het hoger beroep gegrond is zowel ten aanzien van de op het bedrijf van appellante aangevoerde mest als ten aanzien van de op het bedrijf van appellante geproduceerde paardenmest, nu de minister/staatssecretaris in deze zaak evenmin tijdig inzicht heeft geboden in de door hem gehanteerde (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges, terwijl in bezwaar, beroep en hoger beroep een betoog van appellante voorlag waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid fosfaat en stikstof in de (paarden)mest heeft bestreden. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen, het besluit van 6 maart 2015 vernietigen, het besluit van 28 mei 2014 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
      
      
        7.	Het College zal de minister veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.072,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 512,- waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak van de rechtbank van 30 september 2015, vernietigt het besluit van 6 maart 2015 en herroept het besluit van 28 mei 2014;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 30 oktober 2014;
    - draagt de minister op het door appellante voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 497,- te vergoeden;
    - veroordeelt de minister in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 3.072,-.	
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.R. Winter De griffier is buiten staat de uitspraak te 		ondertekenen