ECLI:NL:RVS:2023:933, Raad van State, 08-03-2023, 202205331/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-03-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hulst een verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het transporteren en storten van mogelijk verontreinigde grond in de Westelijke Perkpolder in de gemeente Hulst, afgewezen. Het project Waterzande voorziet in de realisatie van een stranddorp met 200 zogenoemde residenties, een wandelpromenade, een strand en een "beachclub" (hierna: het project). Ten behoeve van het project wordt een ophoging aangebracht tegen de Westerscheldedijk, tussen de Perkstraat en de voormalige veerhaven Perkpolder, met een grondhoeveelheid van ongeveer 1,5 miljoen m3 grond, wat leidt tot ophoging van het maaiveld tot een hoogte tussen de + 10 m en + 12 m NAP. De benodigde grond komt vrij bij werkzaamheden in Kanaaldok B2 in het havengebied van Antwerpen (België) en wordt per schip naar de op te hogen locatie vervoerd. Het project wordt uitgevoerd door Waterzande B.V., Hulst aan Zee B.V. en Perkpolder Beheer B.V., waarbij de gemeente van laatstgenoemde enig aandeelhouder is.

202205331/1/R1.
    Datum uitspraak: 8 maart 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Schone Polder (hierna: de Stichting), gevestigd te Walsoorden, gemeente Hulst,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hulst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college een verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het transporteren en storten van mogelijk verontreinigde grond in de Westelijke Perkpolder in de gemeente Hulst, afgewezen.
    Tegen dit besluit heeft de Stichting bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 24 augustus 2022 heeft het college het bezwaar van de Stichting ongegrond verklaard.
    Tegen het besluit van 24 augustus 2022 heeft de Stichting beroep ingesteld. Op dat beroep wordt bij de voorliggende uitspraak beslist.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Stichting, het college en Waterzande B.V. en Hulst aan Zee B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2023, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, vergezeld door G.J.J. de Vaan, P.M. Verstraeten, K. de Ruiter en M. Eggermont, zijn verschenen. Ook zijn ter zitting Waterzande B.V. en Hulst aan Zee B.V., vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat te 's-Hertogenbosch, vergezeld door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het project Waterzande voorziet in de realisatie van een stranddorp met 200 zogenoemde residenties, een wandelpromenade, een strand en een "beachclub" (hierna: het project). Ten behoeve van het project wordt een ophoging aangebracht tegen de Westerscheldedijk, tussen de Perkstraat en de voormalige veerhaven Perkpolder, met een grondhoeveelheid van ongeveer 1,5 miljoen m3 grond, wat leidt tot ophoging van het maaiveld tot een hoogte tussen de + 10 m en + 12 m NAP. De benodigde grond komt vrij bij werkzaamheden in Kanaaldok B2 in het havengebied van Antwerpen (België) en wordt per schip naar de op te hogen locatie vervoerd. Het project wordt uitgevoerd door Waterzande B.V., Hulst aan Zee B.V. en Perkpolder Beheer B.V., waarbij de gemeente van laatstgenoemde enig aandeelhouder is.
    2.       Op 28 maart 2022 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat een beschikking afgegeven voor het overbrengen van afvalstoffen van de haven van Antwerpen naar de Westelijke Perkpolder (een zogenoemde EVOA-beschikking).
    3.       Bij brief van 16 februari 2022 heeft de Stichting het college verzocht een preventief handhavingsbesluit te nemen om het transporteren en storten van mogelijk verontreinigde grond in de Westelijke Perkpolder te voorkomen.
    4.       Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college het verzoek afgewezen omdat volgens hem geen sprake is van het klaarblijkelijk dreigen van een overtreding van de door de Stichting genoemde wettelijke voorschriften uit de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en het Besluit bodemkwaliteit (hierna: Bbk).
    5.       Tegen dit besluit heeft de Stichting bezwaar gemaakt.
    6.       Bij besluit van 24 augustus 2022 heeft het college het bezwaar van de Stichting ongegrond verklaard.
    7.       Tegen het besluit van 24 augustus 2022 heeft de Stichting beroep ingesteld.
    8.       Het beroep van de Stichting tegen het besluit van het college van 24 augustus 2022 ligt in de voorliggende procedure voor.
    Toetsingskader
    9.       Artikel 5, eerste lid, van het Bbk luidt:
    "Dit besluit is van toepassing op het toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie, voor zover:
    a. geen grotere hoeveelheid van die bouwstoffen, grond of baggerspecie wordt toegepast dan volgens gangbare maatstaven nodig is voor het functioneren van de toepassing,
    b. de toepassing volgens gangbare maatstaven nodig is op de plaats waar deze plaatsvindt, of onder de omstandigheden waarin deze plaatsvindt; en
    c. ingeval van het toepassen van afvalstoffen sprake is van nuttige toepassing in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer."
    Artikel 35, aanhef en onder a en b, luidt:
    "Dit hoofdstuk is van toepassing op de volgende handelingen:
    a. toepassing van grond of baggerspecie in bouw- en weg constructies, waaronder mede worden begrepen wegen, spoorwegen en geluidswallen;
    b. toepassing van grond of baggerspecie op of in de bodem, met uitzondering van de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam, in ophogingen van industrieterreinen, woningbouwlocaties en landbouw- en natuurgronden, met het oog op het verbeteren van de bodemgesteldheid;".
    10.     Artikel 1.1, aanhef en eerste lid, van de Wm, luidt:
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […]; nuttige toepassing: elke handeling met als voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de ruimere economie, andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt, tot welke handelingen in ieder geval behoren de handelingen die zijn genoemd in bijlage II bij de kaderrichtlijn afvalstoffen; […]."
    11.     Artikel 37, eerste lid, van het Bbk luidt:
    "Het is verboden om grond of baggerspecie toe te passen in strijd met de artikelen 5, eerste lid, 7, 38, 42, 44, 45, 46, 52, 59, 60, 63 en 64 van dit besluit."
    Ingetrokken beroepsgrond
    12.     De Stichting heeft de beroepsgrond over strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 7 van het Bbk in het nadere stuk van 22 december 2022 ingetrokken. De Afdeling zal daarom niet op die grond ingaan.
    Behandeling van het beroep
    13.     De Stichting voert aan dat de ophoging die ten behoeve van het project wordt aangebracht tegen de Westerscheldedijk, tussen de Perkstraat en de voormalige veerhaven Perkpolder, in strijd is met het Bbk. Volgens de Stichting is onduidelijk waarvoor de ophoging is bedoeld. In dat verband betoogt de Stichting ten eerste dat de ophoging in strijd is met de voorwaarde van artikel 5, eerste lid, onder a, van het Bbk dat niet meer grond mag worden toegepast dan volgens gangbare maatstaven nodig is. Hierbij acht de Stichting van belang dat woningbouw verboden is door het ter plaatse geldende bestemmingsplan en een ophoging van die omvang niet eerder in Nederland is voorgekomen. De Stichting stelt dat het creëren van uitzicht geen functionele toepassing is die het gebruik van zodanig veel grond rechtvaardigt. De Stichting betoogt ten tweede dat op grond van artikel 5, eerste lid, onder b, van het Bbk sprake moet zijn van een toepassing die volgens gangbare maatstaven nodig is op de plaats waar deze plaatsvindt, of onder de omstandigheden waarin deze plaatsvindt. Volgens de Stichting wordt niet aan dit vereiste voldaan, omdat er meer grond wordt toegepast dan nodig is voor het bouwrijp maken van de locatie. Ten derde betoogt de Stichting dat op grond van artikel 5, eerste lid, onder c, van het Bbk sprake moet zijn van nuttige toepassing van afvalstoffen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm. Omdat de grond wordt gebruikt ten behoeve van woningbouw in strijd met het geldende bestemmingsplan, is volgens de Stichting sprake van strijd met het Bbk. Aan een deel van de gronden van het plangebied waarop woningen zijn voorzien, is namelijk de functieaanduiding "wonen uitgesloten" toegekend. De Stichting betoogt tot slot dat de beoogde ophoging niet uitsluitend tot doel heeft om de bodemgesteldheid te verbeteren, zodat volgens haar in strijd met artikel 35, aanhef en onder b, van het Bbk wordt gehandeld. Onder verwijzing naar de toelichting bij het Bbk stelt de Stichting dat de ophoging ook niet onder artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk kan vallen. De Stichting verzoekt in dat verband aan de Afdeling om het college op te dragen aan Waterzande B.V. en Hulst aan Zee B.V. een last onder dwangsom op te leggen.
    13.1.  Volgens het college moet de toepassing van de grond in deze zaak worden gezien als een toepassing in de zin van artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk. Waterzande B.V. en Hulst aan Zee B.V. hebben op de zitting toegelicht dat de ophogingswerkzaamheden ten behoeve van het project niet onder artikel 35, aanhef en onder b, van het Bbk vallen omdat, wanneer de ophoging gereed is, daarop nog geen woningen gebouwd kunnen worden. Daarvoor moeten de bouwlocaties volgens hen eerst bouwrijp worden gemaakt en worden geëgaliseerd. In wat door de Stichting is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de toepassing van grond kan worden aangemerkt als een toepassing van grond in bouw- en wegconstructies als bedoeld in artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk. De Stichting heeft verwezen naar de Nota van toelichting bij artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk, waarin staat: "Deze - veelal infrastructurele - constructies zijn in een moderne samenleving noodzakelijk en worden op grote schaal aangelegd of gereconstrueerd". Anders dan de Stichting stelt, zijn de noodzaak van de ophoging en het op grote schaal voorkomen van vergelijkbare ophogingen echter geen vereisten om deze als ophoging in de zin van artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk aan te merken. Het gaat hier om een grootschalige gebiedsontwikkeling waarbij de ophoging van belang is om een bijzondere (woon)locatie te creëren met uitzicht op de Westerschelde. Dit valt onder de toepassing van grond in een bouwconstructie zoals bedoeld in artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk. Het betoog van de Stichting dat sprake is van strijd met artikel 35, aanhef en onder b, van het Bbk omdat de beoogde ophoging volgens haar niet uitsluitend tot doel heeft om de bodemgesteldheid te verbeteren kan, omdat sprake is van een ophoging als bedoeld in artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk, daarom niet slagen.
    13.2.  Waterzande B.V. en Hulst aan Zee B.V. hebben toegelicht dat de nabijgelegen Zeedijk op een hoogte van + 9 NAP ligt. De beoogde residenties van het stranddorp zijn hoger voorzien, namelijk op een hoogte van + 10 m tot + 12 m NAP, zodat volgens Waterzande B.V. en Hulst aan Zee B.V. een uitzicht op de Westerschelde gecreëerd kan worden. Ook hebben zij op de zitting toegelicht dat indien woningbouw ter plaatse geen doorgang zou kunnen vinden, de grond nog steeds voor andere doeleinden gebruikt kan worden. Op de zitting hebben Waterzande B.V. en Hulst aan Zee B.V. toegelicht dat daarvoor een hoeveelheid van ongeveer 1,5 miljoen m3 grond nodig is. Ook hebben zij tijdens de zitting benadrukt dat de voorziene ophoging tegen de Westerscheldedijk zal worden aangelegd. De Stichting heeft de betogen over de benodigde hoeveelheid grond niet bestreden. Haar stelling dat niet wordt voldaan aan artikel 5, eerste lid, onder a en b, van het Bbk komt voort uit haar stelling dat de toepassing van de grond geen functionele toepassing is de zin van artikel 35, aanhef en onder a, van het Bbk. Daarop is de Afdeling hiervoor onder 13.1 ingegaan.
    13.3.  De raad stelt dat woningbouw op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Perkpolder 1e herziening", vastgesteld door de raad van de gemeente Hulst op 25 september 2014, weliswaar niet is toegestaan maar dat het bestemmingsplan zich niet tegen de ophoging van het terrein als zodanig verzet. Waterzande B.V. en Hulst aan Zee B.V. hebben aangegeven dat ook indien woningbouw ter plaatse planologisch niet mogelijk wordt gemaakt, de ophoging van belang is voor het creëren van een bijzonder gebied met uitzicht over de Westerschelde dat voor andere doeleinden kan worden gebruikt. Naar het oordeel van de Afdeling kan de strijdigheid van woningbouw met het bestemmingsplan geen rol spelen bij het beantwoorden van de vraag of nuttige toepassing aan de orde is als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm. Gelet op de hiervoor weergegeven toelichting van Waterzande B.V. en Hulst aan Zee B.V. en gelet op het feit dat het geldende bestemmingsplan de ophoging van het terrein als zodanig ook toestaat, is er naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van strijd met artikel 5, eerste lid, onder c, van het Bbk.
    13.4.  Gelet op het voorgaande is geen sprake van een toepassing van grond in strijd met de artikelen 5 en 35 van het Bbk. Gelet daarop heeft het college het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen het transporteren en storten van grond in de westelijke Perkpolder in de gemeente Hulst, terecht afgewezen. Voor een opdracht tot het opleggen van een dwangsom aan Waterzande B.V. en Hulst aan Zee B.V. ziet de Afdeling, gelet op wat hiervoor is overwogen, dan ook geen aanleiding.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    14.     Het beroep is ongegrond.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.A. de Gast, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. De Gast
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023
    928