ECLI:NL:RVS:2018:969, Raad van State, 21-03-2018, 201609758/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam aan [appellante sub 2] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend ten behoeve van een eetcafé op de begane grond van het pand aan de [locatie] te Amsterdam.

201609758/1/A1.
    Datum uitspraak: 21 maart 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1.    het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam,
    2.    [appellante sub 2], gevestigd te Amsterdam,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 november 2016 in zaken nrs. 14/1447, 14/1711 en 14/6952 in het geding tussen onder meer:
    
    [wederpartij A], [wederpartij B], [wederpartij C], [wederpartij D] en anderen, wonend te Amsterdam,
    
    en
    
    het algemeen bestuur.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 januari 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam aan [appellante sub 2] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend ten behoeve van een eetcafé op de begane grond van het pand aan de [locatie] te Amsterdam.
    
    Bij besluit van 16 september 2014 heeft het algemeen bestuur, voor zover hier van belang, het daartegen door [wederpartij A] en anderen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 november 2016 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het daartegen door [wederpartij A] en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 september 2014 vernietigd, voor zover daarbij het bezwaar ongegrond is verklaard, en het algemeen bestuur opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak van de rechtbank van 10 december 2015. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Hiertegen hebben het algemeen bestuur en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij D] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    Het algemeen bestuur heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2017, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. G.A. Janssen en E. de Groot, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. J. de Vet en [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts zijn [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] ter zitting verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Bij het besluit van 30 januari 2014 heeft het algemeen bestuur met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan verleend ten behoeve van het gebruik van het pand aan de [locatie] te Amsterdam als eetcafé. Oorspronkelijk was in dit pand een garagebedrijf gevestigd. Niet in geschil is dat het gebruik als eetcafé niet in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hoofddorpplein en Schinkelbuurt". Niet in geschil is verder dat op 29 juni 2012 een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan is verleend voor het gebruik van het pand als restaurant. Die omgevingsvergunning is onherroepelijk. Feitelijk is er nooit een restaurant geweest, maar is het pand meteen als eetcafé in gebruik genomen. De thans verleende omgevingsvergunning strekt tot legalisatie van dat eetcafé.
    
        [wederpartij A] en anderen hebben in bezwaar en beroep onder meer aangevoerd dat het eetcafé zodanige geluid- en parkeeroverlast veroorzaakt dat sprake is van een onevenredige aantasting van hun woon- en leefklimaat. In haar tussenuitspraak van 10 december 2015 heeft de rechtbank overwogen dat het besluit op bezwaar van 16 september 2014 wat de aspecten geluid en parkeren betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is genomen en niet berust op een deugdelijke motivering en heeft de rechtbank het algemeen bestuur in de gelegenheid gesteld deze gebreken te herstellen. In haar einduitspraak van 18 november 2016 heeft de rechtbank geoordeeld dat de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken door het algemeen bestuur niet zijn hersteld.
    
    Geluid
    
    2.    Het algemeen bestuur en [appellante sub 2] bestrijden in hoger beroep het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 16 september 2014 wat het aspect geluid betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is genomen en niet berust op een deugdelijke motivering. Het algemeen bestuur voert in dit verband aan dat voor het eetcafé de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) gelden en dat ervan mag worden uitgegaan dat daarmee, wat geluid betreft, een goed woon- en leefklimaat in de omgeving is gewaarborgd. Of het eetcafé daadwerkelijk voldoet aan de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit, is volgens het algemeen bestuur uitsluitend een kwestie van handhaving van die grenswaarden. Bij verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo kan volgens het algemeen bestuur niet als eis gelden dat met een akoestisch onderzoek aannemelijk wordt gemaakt dat aan die grenswaarden kan worden voldaan. [appellante sub 2] voert aan dat ten tijde van het nemen van het besluit van 16 september 2014 aannemelijk was dat het eetcafé aan de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit kon voldoen en dat in dat besluit genoegzaam is gemotiveerd waarom de belangen van omwonenden, wat het aspect geluid betreft, niet in de weg staan aan het eetcafé. Voor zover er wat het aspect geluid betreft al een gebrek aan het besluit van 16 september 2014 kleefde, is dit volgens het algemeen bestuur en [appellante sub 2] tijdens de beroepsprocedure hersteld met het door het algemeen bestuur bij brief van 8 februari 2016 overgelegde rapport van het Geluidburo van 29 januari 2016.
    
    2.1.    Het algemeen bestuur gaat er ten onrechte van uit dat bij verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo niet als eis kan gelden dat met een akoestisch onderzoek aannemelijk wordt gemaakt dat aan de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit kan worden voldaan. Ook bij toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, geldt dat slechts omgevingsvergunning kan worden verleend als het aangevraagde project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Die strijd doet zich onder meer voor als een goed woon- en leefklimaat als gevolg van het project niet is gewaarborgd of als op voorhand reden bestaat om aan te nemen dat het project niet uitvoerbaar is. Of het eetcafé kan voldoen aan de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit is zowel van belang voor de vraag of het project uitvoerbaar is als de vraag of een goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd. Bij die laatste vraag kan overigens niet worden volstaan met een toets aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit. Ook geluid waarop die grenswaarden geen betrekking hebben, zoals het stemgeluid van bezoekers op de openbare weg voor het eetcafé, dient betrokken te worden bij de vraag of een goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd. Voorafgaand aan het nemen van het besluit van 16 september 2014 diende dan ook voldoende inzicht te bestaan in de door het eetcafé veroorzaakte geluidniveaus, zowel wat de geluidbronnen betreft waarop de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit betrekking hebben als andere geluidbronnen. Daarvoor is akoestisch onderzoek nodig. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit op bezwaar van 16 september 2014 in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is genomen en niet berust op een deugdelijke motivering, nu uit dat besluit blijkt dat geen onderzoek had plaatsgevonden naar de door het stemgeluid van bezoekers op het inpandige terras van het eetcafé veroorzaakte geluidniveaus en de door bezoekers op de openbare weg veroorzaakte geluidniveaus, terwijl dit juist bronnen zijn waarvan de bezwaarmakers stellen veel hinder te ondervinden. Gelet op het ontbreken van dit onderzoek kan, anders dan [appellante sub 2] aanvoert, niet worden geoordeeld dat ten tijde van het nemen van het besluit van 16 september 2014 aannemelijk was dat het eetcafé aan de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit kon voldoen en dat in dat besluit genoegzaam is gemotiveerd waarom de belangen van omwonenden, wat het aspect geluid betreft, niet in de weg staan aan het eetcafé.
    
        De betogen falen in zoverre.
    
    2.2.    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het door haar geconstateerde gebrek niet is hersteld met het rapport van het Geluidburo van 29 januari 2016. In dit rapport is alsnog ingegaan op het stemgeluid van bezoekers op het inpandige terras van het eetcafé en het stemgeluid van bezoekers op de openbare weg. Daarmee heeft het algemeen bestuur echter niet alsnog toereikend gemotiveerd dat er in zoverre geen strijd is met een goede ruimtelijke ordening, reeds omdat het rapport van 29 januari 2016 nog steeds niet aannemelijk maakt dat aan de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit kan worden voldaan. De Afdeling stelt daarbij voorop dat op het stemgeluid van personen op het inpandige terras de geluidgrenswaarden uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn. Dit inpandige terras - twee open verblijfsruimtes aan de voorkant van het pand - maakt immers deel uit van het eetcafé en het stemgeluid van daar aanwezige personen is, reeds omdat de verblijfsruimtes overdekt zijn, niet op grond van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit uitgesloten van de geluidgrenswaarden uit artikel 2.17. Aangezien in tabel 4.1 van het rapport van 29 januari 2016 door het Geluidburo is berekend dat dit stemgeluid reeds op zichzelf
    
    - zonder de bijdrage van andere geluidbronnen in het eetcafé - leidt tot een hoger langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de avondperiode op de gevel van gevoelige gebouwen dan de ingevolge artikel 2.17 toegestane waarde van 45 dB(A), moet op grond van het rapport van 29 januari 2016 worden betwijfeld dat aan de geluidgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit kan worden voldaan.
    
        De betogen falen ook in zoverre.
    
    Parkeren
    
    3.    Het algemeen bestuur en [appellante sub 2] bestrijden in hoger beroep het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 16 september 2014 wat het aspect parkeren betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is genomen en niet berust op een deugdelijke motivering. Voor zover er in zoverre al een gebrek aan het besluit van 16 september 2014 kleefde, heeft het algemeen bestuur dit gebrek volgens hen tijdens de beroepsprocedure hersteld.
    
    3.1.    De Afdeling stelt vast dat het algemeen bestuur in het besluit van 16 september 2014 slechts een summiere en globale motivering heeft gegeven voor het standpunt dat het eetcafé niet leidt tot onaanvaardbare parkeerhinder, terwijl in het advies van de bezwaarcommissie dat aan dat besluit ten grondslag is gelegd uitdrukkelijk was vermeld dat een nadere motivering noodzakelijk werd geacht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van 16 september 2014 in zoverre niet is gebaseerd op een deugdelijke motivering.
    
        De betogen falen in zoverre.
    
    3.2.    De rechtbank heeft echter ten onrechte overwogen dat dit gebrek tijdens de beroepsprocedure niet is hersteld. Anders dan waarvan de rechtbank, in navolging van de bezwaarcommissie, is uitgegaan, mocht het algemeen bestuur aan de hand van de in de ASVV 2012, "Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom", van het CROW opgenomen parkeerkencijfers een vergelijking maken tussen de parkeerbehoefte bij het reeds toegestane gebruik van het pand als restaurant en de parkeerbehoefte bij het thans aangevraagde gebruik als eetcafé. Dat volgens de bezwaarcommissie niet is gebleken dat in het kader van de verlening van de omgevingsvergunning voor het restaurant het aspect parkeerhinder is beoordeeld, maakt dit niet anders. Die omgevingsvergunning is onherroepelijk en het algemeen bestuur mocht bij zijn beoordeling uitgaan van het op grond daarvan reeds toegestane gebruik en de daarbij behorende parkeerbehoefte. Dat in het besluit van 16 september 2014 is vermeld dat het advies van de bezwaarcommissie wordt overgenomen, kon voor de rechtbank geen aanleiding zijn om de bezwaarcommissie in dit onjuiste uitgangspunt te volgen. De rechtbank had de juistheid van dit uitgangspunt moeten beoordelen in het kader van de vraag of het gebrek door het algemeen bestuur was hersteld.
    
        Nu de ASVV 2012 uitgaat van hogere parkeerkencijfers voor auto’s bij een restaurant dan bij een eetcafé en de totale bedrijfsoppervlakte hier gelijk blijft, heeft het algemeen bestuur zich met verwijzing naar de ASVV 2012 op het standpunt kunnen stellen dat de parkeerbehoefte wat auto’s betreft niet toeneemt, zodat de gevraagde omgevingsvergunning voor het eetcafé niet vanwege parkeerhinder vanwege auto’s geweigerd hoefde te worden. Wat fietsen betreft, is niet in geschil dat de parkeerbehoefte bij een eetcafé groter is dan bij een restaurant. Het algemeen bestuur heeft zich echter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de extra parkeerhinder die in zoverre kan ontstaan als gevolg van het verlenen van de omgevingsvergunning voor het eetcafé ten opzichte van het reeds toegestane gebruik van het pand als restaurant niet zodanig is dat de vergunning om die reden geweigerd had moeten worden. In dat verband is van belang dat het hier een stedelijke omgeving betreft, waaraan een zekere parkeerhinder van fietsen inherent is. Zoals het algemeen bestuur voorts heeft opgemerkt, is voor het pand een fietsvak aanwezig. De Afdeling ziet geen reden voor het oordeel dat dit fietsvak onvoldoende groot is om in de parkeerbehoefte vanwege het eetcafé te voorzien. Als fietsen buiten het parkeervak worden geplaatst, kan daar zo nodig tegen worden opgetreden.
    
        De betogen zijn in zoverre terecht voorgedragen, maar geven
    
    - gelet op hetgeen is overwogen met betrekking tot het aspect geluid - geen aanleiding tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
    
    Slotoverwegingen
    
    4.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd met - wat het aspect parkeren betreft - verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    5.    Het algemeen bestuur dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    6.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    
    II.    bepaalt dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    III.    bepaalt dat van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid van de gemeente Amsterdam een griffierecht van € 503,00 (zegge: vijfhonderddrie euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Van Grinsven
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2018
    
    462.