ECLI:NL:RVS:2024:1726, Raad van State, 24-04-2024, 202202168/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet een omgevingsvergunning verleend aan [partij] om een seniorenwoning te realiseren aan de [locatie] te Nunspeet. Het college heeft aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaande seniorenwoning op het perceel [locatie 1] in Nunspeet. De seniorenwoning is inmiddels gebouwd en het daarbij behorende perceel heeft nu de adresaanduiding [locatie 2]. Omdat het perceel op grond van het bestemmingsplan "Molenbeek" de bestemming "Tuin" heeft, heeft de omgevingsvergunning ook betrekking op het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. In zoverre heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Het college heeft het besluit van 20 december 2021 met de uitgebreide voorbereidingsprocedure voorbereid. [appellant] woont aan het einde van de Meelzolder en haar woonperceel grenst aan het perceel. De seniorenwoning is gesitueerd tussen de Molenweg en het woonperceel van [appellant].

202202168/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen in enkelvoud: [appellant]), wonend te Nunspeet,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 2 maart 2022 in zaken nrs. 22/439 en 22/440 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan [partij] om een seniorenwoning te realiseren aan de [locatie] te Nunspeet.
    Bij uitspraak van 2 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 22 januari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. L. Bolier, juridisch adviseur te Elspeet, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Bouma, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 30 maart 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vrijstaande seniorenwoning op het perceel [locatie 1] in Nunspeet. De seniorenwoning is inmiddels gebouwd en het daarbij behorende perceel heeft nu de adresaanduiding [locatie 2] (hierna: het perceel). Omdat het perceel op grond van het bestemmingsplan "Molenbeek" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Tuin" heeft, heeft de omgevingsvergunning ook betrekking op het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. In zoverre heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Het college heeft het besluit van 20 december 2021 met de uitgebreide voorbereidingsprocedure voorbereid.
    [appellant] woont aan de [locatie 3] te Nunspeet. De Meelzolder is een doodlopende weg die eindigt bij de grens van het perceel. [appellant] woont aan het einde van de Meelzolder en haar woonperceel grenst aan het perceel. De seniorenwoning is gesitueerd tussen de Molenweg en het woonperceel van [appellant].
    Het hoger beroep
    Onzorgvuldige voorbereiding
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat [appellant] voorafgaand aan het besluit van 20 december 2021 niet in de gelegenheid is gesteld om te reageren op het advies ‘Welstandadvies/ruimtelijke onderbouwing [locatie 1] Nunspeet’ van de dorpsbouwmeester van 25 november 2021 (hierna: het advies), niet met zich brengt dat dit besluit onzorgvuldig is voorbereid. [appellant] voert aan dat het college het advies na de terinzagelegging van de ontwerpomgevingsvergunning heeft opgevraagd naar aanleiding van de door haar tegen dat ontwerp ingediende zienswijze.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:931) volgt uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) noch enige andere wettelijke bepaling dat het college gehouden is indieners van zienswijzen door toezending dan wel terinzagelegging in kennis te stellen van stukken met betrekking tot de vergunningaanvraag die na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit aan het college bekend worden. Onder omstandigheden kan echter uit het oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit aanleiding bestaan betrokkenen in kennis te stellen van dergelijke nadere stukken en hun de gelegenheid te bieden daarop te reageren.
    3.2.    Uit de zienswijzennota [locatie 1] blijkt dat het college het advies heeft opgevraagd naar aanleiding van de zienswijze van [appellant]. Het advies is als bijlage opgenomen bij de zienswijzennota en maakt als zodanig deel uit van het besluit van 20 december 2021. Het college heeft in de motivering van dat besluit naar het advies verwezen en op de zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het advies dragend is voor die motivering. Gelet hierop had het college [appellant] bij de voorbereiding van het besluit de gelegenheid moeten bieden om van het advies kennis te nemen en daarop te reageren. Omdat het college dit heeft nagelaten, heeft het college het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    3.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb had kunnen passeren. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat niet aannemelijk is dat andere belanghebbenden door dit gebrek zijn benadeeld, omdat het college het advies als bijlage bij het besluit ter inzage heeft gelegd. [appellant] is door het gebrek niet benadeeld, omdat zij in eerste aanleg en in hoger beroep gronden tegen het advies heeft kunnen aanvoeren, terwijl de gronden die zij aldus heeft aangevoerd haar niet kunnen baten, gelet op wat hierna onder 5.4 wordt overwogen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:550), ligt het in de rede om bij het passeren van een gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb een proceskostenvergoeding uit te spreken en een vergoeding van het griffierecht te gelasten, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden om daarvan af te zien. Dat heeft de rechtbank nagelaten, terwijl is gebleken dat er geen bijzondere omstandigheden zijn daarvan af te zien.
    Het betoog treft in zoverre doel.
    Ruimtelijke onderbouwing en afweging
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de motivering van het college om van het bestemmingsplan af te wijken, ondeugdelijk is. [appellant] voert aan dat een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing ontbreekt. Verder voert [appellant] aan dat haar belang bij het onbebouwd blijven van het perceel niet kenbaar is afgewogen tegen het belang om in afwijking van het bestemmingsplan een seniorenwoning op het perceel te bouwen.
    4.1.    Aan het besluit van 20 december 2021 liggen een ruimtelijke onderbouwing en een zienswijzennota ten grondslag. In de ruimtelijke onderbouwing is toegelicht dat de gemeente Nunspeet het van belang acht dat voldoende nieuwe woningen voor senioren worden gebouwd, gezien de verwachte demografische ontwikkelingen en het belang van doorstroom van starters en jongere gezinnen naar koopwoningen. Volgens de ruimtelijke onderbouwing sluit de levensloopbestendige seniorenwoning hier goed bij aan. In de zienswijzennota heeft het college zich, in reactie op een zienswijze van omwonenden dat de seniorenwoning een belemmering vormt voor het uitzicht richting de Molenweg, op het standpunt gesteld dat er geen recht bestaat op blijvend vrij uitzicht over het perceel. [appellant] heeft niet toegelicht waarom de ruimtelijke onderbouwing ondeugdelijk is. Gelet op de ruimtelijke onderbouwing en de zienswijzennota kan [appellant] niet worden gevolgd in haar standpunt dat het college haar belang bij het onbebouwd blijven van het perceel niet heeft afgewogen tegen het belang om in afwijking van het bestemmingsplan een seniorenwoning op het perceel te bouwen.
    Het betoog slaagt niet.
    Beleidsregels
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich, gelet op het advies, terecht op het standpunt heeft gesteld dat het initiatief om een seniorenwoning te bouwen, voldoet aan uitgangspunt 2 van de in 2015 vastgestelde Beleidsregel Woningbouw Op Maat, Afwegingskader voor nieuwe initiatieven woningbouw, van de gemeente Nunspeet (hierna: de beleidsregel). [appellant] voert aan dat het initiatief niet voldoet aan uitgangspunt 2, omdat door het initiatief geen verbetering van de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse wordt bereikt. Volgens [appellant] heeft de bouw van de seniorenwoning geleid tot een afname van openheid op het perceel, terwijl de planwetgever volgens haar heeft beoogd die openheid te behouden. Verder voert [appellant] aan dat het advies alleen betrekking heeft op de vraag of het initiatief ruimtelijk kan worden ingepast en dat daaruit hooguit kan worden afgeleid dat het initiatief niet zal leiden tot een verslechtering van de ruimtelijke kwaliteit. [appellant] wijst op de door haar in beroep overgelegde analyse van N. van der Toorn, architect i.o., over het initiatief om een seniorenwoning te bouwen.
    5.1.    Uitgangspunt 2 van de beleidsregel luidt: "[…] Bij nieuwe initiatieven van particulieren, ontwikkelaars op inbreidingslocaties geldt dat er een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse wordt bereikt […]."
    5.2.    In het advies staat: "[…] De Molenweg is een oude weg met een karakteristieke lintbebouwing. […] De nieuwbouwwoning is in dit beeld ook passend in de losse structuur en opbouw. […] Bij de keuze van inrichting en herverdeling van de kavel is rekening gehouden met de bebouwingsstructuur van Molenbeek, waarbij de Molenweg leidend is. De positie van de nieuwbouwwoning zorgt voor een openheid richting de nieuwbouwwijk. Ook vanuit de doodlopende weg Meelzolder kan men deze openheid ervaren. […] dat de Meelzolder richting de Molenweg een doodlopende weg is en gescheiden wordt door een haag of muur. […] Vanuit het plan van de nieuwe woning zelf gezien wordt er wel rekening gehouden met de gebouwde omgeving. Daarom is de woning voor een groot deel in lijn gezet met de naastliggende woning in Molenbeek, waardoor een openheid vanuit beide richtingen ontstaat. […]"
    5.3.    Op de zitting heeft het college te kennen gegeven dat de beleidsregel invulling geeft aan zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Voor zover die omgevingsvergunning op een initiatief van een particulier op een inbreidingslocatie betrekking heeft, dient uitgangspunt 2 volgens het college zo te worden begrepen dat de realisatie van het initiatief dient te leiden tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse. De Afdeling volgt deze door het college gegeven uitleg over het doel en de toepassing van de beleidsregel. Volgens het college voldoet de seniorenwoning aan uitgangspunt 2, omdat het perceel [locatie 2] een inbreidingslocatie is en uit de in het advies vermelde ruimtelijke aspecten volgt dat in dit geval sprake is van een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Het college begrijpt het advies zo, dat de seniorenwoning niet alleen in de lintbebouwing van de Molenweg past, maar dat door haar positionering in lijn met de woning van [appellant] de doorkijk vanaf met name de Molenweg richting de Meelzolder wordt versterkt. Dit zorgt volgens het college voor de eveneens in het advies vermelde openheid richting de nieuwbouwwijk waarin de Meelzolder is gelegen. Het college benadrukt hierbij dat, zoals uit het advies volgt, geen sprake is geweest van openheid tussen de Meelzolder en de Molenweg.
    5.4.    Het college heeft beoordelingsruimte bij de beoordeling van de vraag of met een initiatief een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse wordt bereikt. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het bestuursorgaan van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt, in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen.
    In dit geval heeft het college de beoordelingsruimte ingevuld door te verwijzen naar de inhoud van het advies. Met wat hiervoor onder 5.3 is vermeld over het advies heeft het college blijk gegeven van een juiste opvatting over de hiervoor onder 5.2 weergegeven inhoud van het advies. Wat [appellant] heeft aangevoerd, biedt geen aanknopingspunten om het advies in zoverre onjuist of onvolledig te achten. De enkele omstandigheid dat het perceel op grond van het bestemmingsplan de bestemming "Tuin" heeft waar het bouwen van gebouwen niet is toegestaan, brengt niet met zich dat een afwijking van het bestemmingsplan als vergund niet tot een ruimtelijke verbetering zou kunnen leiden. De door [appellant] in beroep overgelegde analyse van N. van der Toorn heeft betrekking op de vraag of het initiatief bijdraagt aan een verbetering van de stedenbouwkundige structuur en bevat geen gemotiveerde weerspreking van de in het advies vervatte ruimtelijke aspecten als hiervoor weergegeven. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich, gelet op de inhoud van het advies, redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het initiatief om een seniorenwoning te bouwen voldoet aan uitgangspunt 2 van de beleidsregel.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen van stukken
    6.       [appellant] betoogt dat haar beroepschrift van 9 februari 2022 en de pleitaantekeningen van 15 februari 2022, als overgelegd in eerste aanleg bij de rechtbank, gronden van het hoger beroep bevatten. [appellant] voert aan dat die stukken als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd in haar hogerberoepschrift.
    6.1.    De rechtbank is in de aangevallen uitspraak op de in beroep aangevoerde gronden ingegaan. [appellant] heeft in haar hogerberoepschrift, behoudens hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die gronden en argumenten onjuist, dan wel onvolledig is. Gelet daarop is de verwijzing naar die gronden geen aanleiding gelegen voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De rechtbankuitspraak wordt vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten het college te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant] opgekomen proceskosten en het college te gelasten tot vergoeding van het door [appellant] betaalde griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het college alsnog daartoe veroordelen en dit alsnog gelasten. Voor het overige wordt de rechtbankuitspraak bevestigd, voor zover aangevallen.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 2 maart 2022 in zaken nrs. 22/439 en 22/440, voor zover daarbij is nagelaten het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet te veroordelen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] opgekomen proceskosten en het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet te gelasten tot vergoeding van het door [appellant A] en [appellant B] betaalde griffierecht;
    III.      bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.500,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2024
    610-1098.