ECLI:NL:RVS:2018:2853, Raad van State, 29-08-2018, 201709301/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, parapluherziening externe veiligheid en overige milieucontouren" vastgesteld.

201709301/1/R3.
    Datum uitspraak: 29 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te Noordscheschut, gemeente Hoogeveen,
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Hoogeveen,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 september 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, parapluherziening externe veiligheid en overige milieucontouren" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    KPN B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2018, waar de raad, vertegenwoordigd door F. Berting en J.H. de Vries, is verschenen. Voorts zijn KPN B.V., vertegenwoordigd door mr. C. van Stralendorff en [gemachtigde], en NOVEC B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 23 juli 2018, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door J.H. de Vries, zijn verschenen. Voorts zijn KPN B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], en NOVEC B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    In de directe nabijheid van het perceel [locatie] te Noordscheschut staat een voormalige hoogspanningsmast. KPN wil deze mast gaan gebruiken als antennemast. De raad heeft daarom in het plan aan de gronden van de mast, die de bestemming "Agrarisch" hebben, de aanduiding "zend-/ontvangstinstallatie" toegekend. [appellant] en anderen wonen in Noordscheschut en zijn tegen het gebruik van deze mast als antennemast, omdat zij onder andere vrezen dat dit ten koste gaat van hun gezondheid. Zij hebben daarom beroep tegen het plan ingesteld.
    
    Toetsingskader
    
    2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Omvang geding
    
    3.    Het beroep van [appellant] en anderen is gericht tegen de aanduiding "zend-/ontvangstinstallatie" die is toegekend aan de gronden waar een voormalige hoogspanningsmast (hierna: mast 13) staat.
    
        Artikel 3, lid 3.2.1 van de planregels luidt: "Op de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘zend/ontvangstinstallatie’ zijn bouwwerken, geen gebouwen zijnde toegestaan ten behoeve van zend- en ontvangstinstallanties met een maximale hoogte van 40 meter".
    
    Communicatie en Nationaal Antennebeleid
    
    4.    [appellant] en anderen voeren aan dat aan het besluit een zorgvuldigheidsgebrek kleeft omdat zij onvoldoende zijn geïnformeerd over en niet zijn betrokken bij de totstandkoming van het plan om mast 13 te behouden ten behoeve van gebruik als antennemast. Volgens hen is de wijze waarop met de omwonenden is gecommuniceerd in strijd met het Nationaal Antennebeleid van 8 december 2000 (hierna: het Nationaal Antennebeleid).
    
    4.1.    De Afdeling overweegt dat niet gebleken is dat aan de procedure voor de totstandkoming van het besluit omtrent de vaststelling van het plan gebreken kleven. Het ontwerpplan heeft met ingang van 23 februari 2017 tot en met 5 april 2017 ter inzage gelegen en er is gelegenheid geboden tot het naar voren brengen van zienswijzen, overeenkomstig de in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), Wet ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure (Bro). De omstandigheid dat volgens [appellant] en anderen voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan gebrekkige communicatie met omwonenden heeft plaatsgevonden over de beoogde invulling van mast 13, heeft geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestemmingsplan.
    
        Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de door hen gestelde wijze van communiceren in strijd is met het Nationaal Antennebeleid, overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden is aan beleid van het Rijk. Wel dient de raad daarmee rekening te houden.
    
        In het Nationaal Antennebeleid is vermeld dat de doelstelling van dit beleid is om een bijdrage te leveren aan de bekendheid van alle aspecten die verbonden zijn aan het plaatsen van antenne-installaties, door te voorzien in eenvoudig begrijpelijk en toegankelijk informatiemateriaal ten aanzien van antennes in het algemeen en gezondheidseffecten van elektromagnetische velden in het bijzonder. Verder is vermeld dat de publieksvoorlichting enerzijds bestaat uit gerichte publicaties en presentaties over alle relevante aspecten van het antennebeleid en de ontwikkelingen rondom antennes en anderzijds het beschikbaar maken van aanvullende informatie op verzoek.
    
        De raad heeft erop gewezen dat het Rijk en het gemeentebestuur burgers informeren door middel van (beleids)documenten die voor eenieder toegankelijk zijn. De raad stelt verder dat in het Nationaal Antennebeleid ter uitvoering van het onderdeel communicatie verschillende acties zijn benoemd waaraan grotendeels invulling is gegeven. Volgens de raad is er dan ook niet gehandeld in strijd met dit beleid. De Afdeling acht dit standpunt van de raad niet onjuist. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met het Nationaal Antennebeleid. Het betoog faalt.
    
    Vertrouwensbeginsel
    
    5.    [appellant] en anderen voeren aan dat het plan in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Zij wijzen erop dat zij van TenneT brieven hebben ontvangen, gedateerd op 27 juni 2014 en 27 oktober 2016, waarin staat dat de hoogspanningsverbinding tussen Hoogeveen en Veenoord inclusief de daarbij behorende masten, zal worden verwijderd.
    
    5.1.    Over het betoog van [appellant] en anderen dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, overweegt de Afdeling dat [appellant] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan niet in de genoemde mast zou voorzien. De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld. Het betoog faalt.
    
    Gezondheid
    
    6.    [appellant] en anderen vrezen dat het behoud van mast 13 ten behoeve van het gebruik als antennemast zal leiden tot ernstige schadelijke effecten op hun gezondheid. Zij wijzen daarbij op een onderzoek van het BioInitiative naar de gevolgen van elektromagnetische velden.
    
    6.1.    De raad stelt dat ten aanzien van de effecten van antennes op de gezondheid van de mens het beleid van het Rijk wordt gevolgd, dat de Aanbeveling van de Raad van Ministers van de Europese Unie van 12 juli 1992 hanteert. Deze aanbeveling geeft volgens de raad concrete normen voor een maximale blootstelling van de bevolking aan radiofrequente elektromagnetische velden die de gezondheid niet in gevaar brengt, de zogenaamde blootstellingslimieten, waarbij een ruime veiligheidsmarge is ingebouwd. Deze blootstellingslimieten zijn gebaseerd op de waarden van de door de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection vastgestelde limieten en dient de gebruiker volgens de raad in acht te nemen.
    
    6.2.    Vast staat dat ten behoeve van het plan is uitgegaan van de door de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection vastgestelde limieten die de rijksoverheid hanteert voor de blootstelling aan straling. De limieten waaraan burgers 24 uur per dag worden blootgesteld zijn voor GSM 900 MHz 41 V/m en voor UMTS, LTE en Vaste Verbinding 1800 MHz 61 V/m. De raad heeft aangegeven en [appellant] en anderen hebben niet betwist dat een overschrijding van deze limieten zich niet voordoet. Ten aanzien van het standpunt van [appellant] en anderen dat het behoud van mast 13 ten behoeve van het gebruik als antennemast zal leiden tot ernstige schadelijke effecten op hun gezondheid, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV5096, dat geen sprake is van sterke wetenschappelijke aanwijzingen dat de elektromagnetische velden van antenne-installaties ernstige effecten op de gezondheid hebben, zolang de voornoemde blootstellingslimieten niet worden overschreden. Voor zover [appellant] en anderen in dat kader een beroep doen op het rapport van BioInitiative, heeft de raad gewezen op de bevindingen van het Kennisplatform Elektro Magnetische Velden. Dit kennisplatform is van mening dat de conclusie in het rapport van BioInitiative niet wordt onderbouwd vanuit een evenwichtige beoordeling van de beschikbare wetenschappelijke kennis, maar dat selectief wetenschappelijke informatie en argumenten zijn gekozen om tot een conclusie te komen.
    
        Gelet op deze verschillende inzichten ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat er thans wel sterke wetenschappelijke aanwijzingen zijn dat de elektromagnetische velden van antenne-installaties ernstige effecten op de gezondheid hebben, zolang de voornoemde blootstellingslimieten niet worden overschreden.
    
        Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad vanwege het aspect gezondheid niet in redelijkheid de aanduiding "zend-/ontvangstinstallatie" heeft kunnen toekennen. Het betoog faalt.
    
    Uitzicht
    
    7.    [appellant] en anderen voeren aan dat het behoud van mast 13 ten behoeve van het gebruik als antennemast hun uitzicht vanuit hun woningen in zeer grote mate verstoort.
    
    7.1.    De raad stelt dat geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat.
    
    7.2.    Niet in geschil is dat het behoud van mast 13 gevolgen heeft voor het uitzicht vanuit de woningen van [appellant] en anderen. De kortste afstand tussen de woningen van [appellant] en anderen en het bestemmingsvlak van de voorziene antennemast bedraagt ongeveer 150 m. Gelet op deze afstand heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het behoud van mast 13 niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het uitzicht van [appellant] en anderen vanuit hun woningen. Het betoog faalt.
    
    Alternatieve locaties
    
    8.    [appellant] en anderen voeren aan dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar alternatieve locaties voor de antennemast. Volgens hen is in dat kader onduidelijk waarom de voormalige hoogspanningsmast op het terrein van de Hogeveens Metaal Recycling B.V. met mastnummer 10 (hierna: mast 10) niet behouden kan worden voor de antenne-installatie, waarbij zij hebben gewezen op de plicht tot sitesharing.
    
        Verder wijzen zij erop dat een locatie dichterbij Siberië en Tiendeveen een geschiktere locatie is voor de antennemast, omdat het een gebied is met veel bebossing met open stukken waar een antennemast met een hoogte van 40 m niet zou opvallen.
    
    8.1.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
    
    8.2.    De raad heeft toegelicht dat voor een ideale dekking zendapparatuur voor draadloze telecommunicatie op een hoogte van 40 m moet worden geplaatst. De voormalige hoogspanningsmasten hebben een hoogte van ongeveer 25 m. In de top van mast 10 is al apparatuur van een andere provider geplaatst. Bij sitesharing in mast 10 zou de apparatuur van KPN minimaal 1 m onder de apparatuur van de andere provider geplaatst moeten worden, op een hoogte van ongeveer 20 m. Deze hoogte vormt volgens de raad geen geschikte hoogte voor een ideale dekking, waardoor mast 10 niet geschikt is voor sitesharing. Verder heeft de raad toegelicht dat KPN in en bij de bebouwde kom van Hoogeveen op 9 locaties zendapparatuur heeft geplaatst die qua dekking de bebouwde kom van Hoogeveen en het aangrenzende buitengebied bestrijkt. Volgens de raad sluit de plaatsing van zendapparatuur in mast 13 hierbij goed aan en zorgt dit voor extra dekking richting Tiendeveen, Noordscheschut en Nieuweroord. Omdat mast 10 dichter bij de andere zendmasten staat, zou de dekking van de masten in Hoogeveen elkaar volgens de raad overlappen en de dekking richting Tiendeveen, Noordscheschut en Nieuweroord minder groot zijn. Verder heeft de raad erop gewezen dat ook is onderzocht of de antenne-installatie in de voormalige hoogspanningsmast 12 op het industrieterrein De Wieken kon worden geplaatst, maar op deze locatie werd geen overeenstemming bereikt met de grondeigenaar om de mast te handhaven.
    
        Ten aanzien van het standpunt van [appellant] en anderen dat een locatie dichterbij Siberië en Tiendeveen een geschiktere locatie voor een antennemast vormt, heeft de raad op de eerste zitting van 25 juni 2018 aangegeven dat voor de dekking richting Tiendeveen en Noordscheschut de gekozen locatie de meest geschikte is. Verder heeft de raad ter zitting aangegeven dat zij in het buitengebied alleen antenne-installaties op bestaande hoge objecten, zoals hoogspanningsmasten, wil toestaan.
    
        Gelet op het voorgaande heeft de raad aldus de voor- en nadelen van het door [appellant] en anderen aangedragen alternatief meegenomen in zijn belangenafweging en gemotiveerd een keuze gemaakt. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad gelet op het vorenstaande niet in redelijkheid bij afweging van alle betrokken belangen de in het plan voorziene locatie voor de antennemast heeft kunnen verkiezen boven de door [appellant] en anderen genoemde alternatieve locaties voor een mast. Het betoog faalt.
    
    Gemeentelijk beleid
    
    9.    [appellant] en anderen voeren aan dat het behoud van mast 13 ten behoeve van het gebruik als antennemast in strijd is met het gemeentelijk antennebeleid. Daarin staat volgens hen dat per wijk of dorp één centrale antennemast mag worden opgericht, zo ver mogelijk van bestaande woningen, waar mogelijk aan de rand van een park en in de nabijheid van hoge beplanting en/of bomen. Verder wijzen zij erop dat de locatie van de mast niet is aangemerkt als een aangewezen locatie binnen het beleid.
    
    9.1.    De raad stelt dat het gemeentelijk antennebeleid alleen betrekking heeft op het plaatsen van antennemasten nabij wijken in de kern Hoogeveen of een dorp. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat dit beleid geen betrekking heeft op het buitengebied. Wel geldt volgens de raad voor het buitengebied het beleidsuitgangspunt dat bij voorkeur geen nieuwe antennemasten worden opgericht en antenne-installaties in het buitengebied bij voorkeur worden geplaatst op bestaande hoge objecten, zoals een hoogspanningsmast.
    
        De Afdeling overweegt dat het plan op de betrokken locatie een bouwwerk ten behoeve van zend- en ontvangstinstallaties met een maximale hoogte van 40 meter mogelijk maakt, terwijl de bestaande voormalige hoogspanningsmast een beduidend lagere hoogte heeft. Hiermee biedt het plan mede de mogelijkheid om op de betrokken locatie een nieuwe antennemast tot 40 meter hoogte op te richten. De raad heeft desgevraagd ter zitting geen duidelijkheid kunnen verschaffen over de vraag waarom hij in dit geval, in afwijking van zijn beleidsuitgangspunt, deze mogelijkheid in het plan heeft opgenomen. Nu de raad niet heeft gemotiveerd of hierin een bijzondere omstandigheid is gelegen die eventueel tot afwijking van dit beleidsuitgangspunt zou kunnen nopen, is het besluit in zoverre genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het betoog slaagt.
    
    Overige beroepsgronden
    
    10.    Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
    
    Conclusie
    
    11.    In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, wat betreft de aanduiding "zend-/ontvangstinstallatie" ter plaatse van de gronden van de voormalige hoogspanningsmast in de nabijheid van het perceel [locatie], is vastgesteld in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
    
    12.    Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    
    Proceskosten
    
    13.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Hoogeveen van 21 september 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied, parapluherziening externe veiligheid en overige milieucontouren", voor zover het betreft de aanduiding "zend-/ontvangstinstallatie" ter plaatse van de gronden van de voormalige hoogspanningsmast in de nabijheid van het perceel [locatie] te Noordscheschut;
    
    III.    draagt de raad van de gemeente Hoogeveen op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, http://www.ruimtelijkeplannen.nl;
    
    IV.    gelast dat de raad van de gemeente Hoogeveen aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    
    w.g. Pans
    lid van de enkelvoudige kamer    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
    
    271-817.