ECLI:NL:CBB:2019:360, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-08-2019, 18/1672
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft appellant terecht niet als starter aangemerkt nu niet is voldaan aan alle in artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw genoemde voorwaarden. Evenmin bestaat grond om te oordelen dat op appellant een individuele en buitensporige last rust als bedoeld in artikel 1 van het EP. Dit omdat de mate waarin appellant daadwerkelijk wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dat stelsel en de door appellant gestelde belemmering omtrent de exploitatie van het bedrijf niet inzichtelijk is gemaakt.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1672
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 augustus 2019 in de zaak tussen 
    
      [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
    (gemachtigde: mr. G.H. Blom), 
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. J.G. Biesheuvel en mr. M. Leegsma).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 
      406 kilogram. 
    
    
    
      Bij besluit van 9 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het fosfaatrecht van appellant ongewijzigd vastgesteld op 406 kilogram. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2019. Appellant en zijn gemachtigde zijn, met bericht, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen 
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. 
      
    
    
      1.2
      In het vierde lid van artikel 23 van de Msw is bepaald dat indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 een beëindigd bedrijf is overgenomen, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, wordt verhoogd, met het fosfaatrecht dat voor dit beëindigde bedrijf bij continuering, krachtens het derde lid zou zijn vastgesteld. Bij een gedeeltelijke overname vindt de verhoging naar rato plaats.
      
    
    
      1.3
      Artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw – voor zover hier relevant – luidt:
      1. Op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, verhoogt Onze Minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet. 
      2. Een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, is een bedrijf dat aantoonbaar:
      a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
      b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
      c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
      d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
      e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet. 
      3. (…).
      
    
    
      1.4
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (https://wetten.overheid.nl/BWBV0001001/1998-11-01) (EP) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Uit het tweede artikellid volgt dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren. 
      
      
        
          Feiten
        
      
    
    
      2.1
      Bij de berekening van het aan appellant toekomende fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 aanwezige – 24 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100) en 8 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). Het bedrijf van appellant is als grondgebonden aangemerkt zodat geen korting op het berekende fosfaatrecht is toegepast. 
    
    
      2.2
      Bij het berekenen van de fosfaatruimte op de peildatum van 15 mei 2015 is verweerder in het bestreden besluit uitgegaan van 11,72 hectare grasland met een hoge fosfaattoestand en een fosfaatgebruiksnorm van 80 kilogram per hectare, 2,46 hectare bouwland met een lage fosfaattoestand en een fosfaatgebruiksnorm van 75 kilogram per hectare en 6,31 hectare bouwland met een hoge fosfaattoestand en een fosfaatgebruiksnorm van 50 kilogram per hectare. De totale fosfaatruimte in 2015 is door verweerder vastgesteld op 1.437,60 kilogram. 
      
      
        
          De beroepsgronden 
        
      
    
    
      3.1
      Appellant voert allereerst aan dat verweerder uit het oogpunt van zorgvuldigheid gehouden is het bezwaarschrift opnieuw te beoordelen. Verweerder dient alsnog gelet op de uitspraak van het College van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414) de individuele omstandigheden van appellant bij de beoordeling van het bezwaar te betrekken. Zo is de omstandigheid dat appellant is aan te merken als starter niet door verweerder bij de beoordeling betrokken. Evenmin is als bijzondere omstandigheid meegewogen dat de bedrijfsvoering van appellants onderneming, zijnde een opfokbedrijf voor jongvee, met zich brengt dat steeds in het midden van het jaar een dip ontstaat in de aanwezige aantallen dieren op het bedrijf. Dit omdat de kalveren ieder jaar voornamelijk in oktober, november en december worden aangevoerd en vervolgens anderhalf jaar later weer worden afgevoerd. Als gevolg hiervan waren op de peildatum van 2 juli 2015 minder dieren op het bedrijf aanwezig dan vlak vóór en vlak na die datum, hetgeen van negatieve invloed is geweest op de toekenning van het aantal fosfaatrechten. 
      
    
    
      3.2
      Verder wordt door appellant het standpunt ingenomen dat het fosfaatrechtenstelsel een inmenging vormt in het door artikel 1 van het EP gewaarborgde eigendomsrecht. Volgens appellant was niet te voorzien dat na het afschaffen van het melkquotum een systeem van toekenning van fosfaatrechten zou worden ingevoerd, gebaseerd op een door de overheid gekozen – eveneens niet voorzienbare – referentiedatum. De Nederlandse overheid heeft nagelaten tijdig passend beleid en bijbehorende regelgeving te maken en is bovendien tekortgeschoten wat betreft het daarover tijdig en duidelijk communiceren. De hierdoor ontstane schade dient dan ook volledig door de overheid te worden vergoed en niet bij de veehouders te worden neergelegd. Door invoering van het fosfaatrechtenstelsel kan appellant, ondanks de benodigde toestemmingen en aanwezige vergunningen, zijn bedrijf niet exploiteren op de door hem gewenste manier en in de door hem gewenste omvang. Het is in strijd met artikel 1 van het EP als voorbij wordt gegaan aan het verzoek van appellant om rekening te houden met alle dieren zoals deze gehouden hadden kunnen worden op zijn bedrijf. Evenals is geoordeeld door het College in de uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149), had onderzocht moeten worden of de aanwezigheid van bijzondere, niet voor alle veehouders geldende, feiten en omstandigheden maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. 
      
      
        
          Het standpunt van verweerder
        
      
      
    
    
      4.1
      In het bestreden besluit is verweerder tegemoetgekomen aan het verzoek van appellant om op basis van de overgelegde analyseresultaten van grondmonsters de fosfaattoestand van de percelen opnieuw te beoordelen. Dit heeft geleid tot een wijziging van de eerder berekende fosfaatruimte. Het aantal fosfaatrecht blijft evenwel ongewijzigd vastgesteld op 406 kilogram per hectare. 
      
    
    
      4.2
      De stelling van appellant dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming wordt door verweerder niet gedeeld. Appellant is in 2016 in de gelegenheid gesteld om te reageren op de bij verweerder geregistreerde gegevens, die bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten als uitgangspunt zullen worden genomen. Deze gegevens zijn daarna gebruikt bij het opstellen van het primaire besluit. Dat in het primaire besluit geen rekening is gehouden met een mogelijk knelgeval en geen beoordeling heeft plaatsgevonden of zich de situatie van een individuele en buitensporige last voordoet is juist, maar verweerder wijst erop dat hiervan in een later stadium alsnog melding kon worden gedaan. Appellant heeft hiervan gebruik gemaakt door in de bezwaarprocedure bijzondere omstandigheden kenbaar te maken. De toetsing of sprake is van een individuele en buitensporige last is vervolgens in het verweerschrift alsnog uitgevoerd, waarmee een eventueel zorgvuldigheidsgebrek in de besluitvorming is hersteld, aldus verweerder. 
      
    
    
      4.3
      Wat betreft de stelling van appellant dat hij als starter aangemerkt dient te worden, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat in appellants situatie sprake is van een bedrijfsoverdracht en niet van een nieuw gestart bedrijf. Door appellant wordt niet voldaan aan de in artikel 72, tweede lid, aanhef, onder a en e, van het Uitvoeringsbesluit Msw opgenomen voorwaarden, zodat een verhoging van het fosfaatrecht op grond van dat artikel niet aan de orde is. 
      
    
    
      4.4
      
        Met betrekking tot appellants stelling dat invoering van het stelsel van fosfaatrechten niet voorzienbaar was en om die reden strijd oplevert met artikel 1 van het EP, wordt door verweerder verwezen naar hetgeen daarover door het College in een aantal uitspraken (onder meer in de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522 en de uitspraken van 
        9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:2 en ECLI:NL:CBB:2019:3) is overwogen. Uit die uitspraken blijkt volgens verweerder dat het College heeft geoordeeld dat het stelsel van fosfaatrechten voorzienbaar was en dat het niet ontoelaatbaar was dat is gekozen voor een peildatum in het verleden. 
        Wat betreft het betoog van appellant dat het huidige fosfaatrechtenstelsel hem belemmert om de bedrijfsvoering voort te zetten in de door hem gewenste vorm en omvang, is verweerder van mening dat het financiële belang van appellant niet opweegt tegen het algemene belang om de productie van dierlijke meststoffen te beheersen. Appellant heeft daarenboven verzuimd de door hem gestelde individuele en buitensporige last te onderbouwen met nadere stukken. 
        
          Bespreking van de beroepsgronden 
        
      
      
        5.1.1
        Met verweerder is het College van oordeel dat appellant niet als starter kan worden aangemerkt. Hierbij wordt het volgende overwogen.
      
      
        5.1.2
        Het toegekende fosfaatrecht kan worden verhoogd indien een bedrijf met succes een beroep doet op enkele uitzonderingen die voor knelgevallen zijn getroffen. Het gaat daarbij om situaties die in artikel 23, vierde, vijfde, zesde en uit hoofde van het negende lid van de Msw zijn omschreven. Voor een beperkte categorie nieuw gestarte bedrijven is een (knelgevallen)voorziening vastgesteld, in het op het nieuwe artikel 23, negende lid, van de Msw gebaseerde artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw. Bij de invoeging van laatstgenoemd artikel is in de nota van toelichting onder meer opgemerkt dat het uitsluitend gaat om nieuw gestarte bedrijven. Het gaat niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Tevens is van belang dat het bedrijf geen aanspraak mag maken op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw (nota van toelichting, blz. 9-10; Stb. 2017, 521).
        
      
      
        5.1.3
        
          Uit de in het dossier aanwezige stukken valt af te leiden dat de maatschap 
          
            [naam 2] (met inbegrip van het UBN (Uniek Bedrijfsnummer), percelen, dierproductierechten, melkveefosfaatreferentie en betalingsrechten) per 3 november 2017 is overgedragen aan (de eenmanszaak van) appellant. Daarnaast heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland appellant bij brief van 12 december 2017 bericht dat de geregistreerde gegevens voor fosfaatrechten zijn aangepast omdat hij een bedrijf heeft overgenomen. De in de bijlage bij die brief vermelde gegevens zijn, zo stelt het College vast, als uitgangspunt gehanteerd bij de vaststelling van het (in het primaire besluit) aan appellant toegekende fosfaatrecht. Aldus is toepassing gegeven aan het vierde lid van artikel 23 van de Msw.
        
        
      
      
        5.1.4
        Gezien de onder 5.1.3 genoemde omstandigheden wordt niet voldaan aan alle in artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw genoemde voorwaarden. Verweerder heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien het fosfaatrecht van appellant op grond van laatstgenoemd artikel te verhogen. 
        
      
    
    
      5.2.
      
        Voor zover appellant heeft bedoeld aan te voeren dat (de invoering van) het fosfaatrechtenstelsel – op het niveau van de regelgeving – in strijd is met artikel 1 van het EP, 
        wordt verwezen naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7), waarin het College reeds heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel door het College nader gemotiveerd.
      
      
      
        5.3.1
        
          Bij de beoordeling of in de situatie van appellant sprake is van een individuele en buitensporige last dienen alle betrokken belangen te worden betrokken en komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval. Relevant daarbij is de mate waarin appellant (als individuele melkveehouder) wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Hierbij heeft te gelden dat niet ieder als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht geleden vermogensverlies als een buitensporige last kan worden aangemerkt (zie de hiervoor aangehaalde uitspraak van 
          15 juni 2016).
        
        
      
      
        5.3.2
        Het College zal de stelling van appellant dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel zijn bedrijf niet op de door hem gewenste manier en in de door hem gewenste omvang kan exploiteren – en de door appellant in dat verband aangevoerde omstandigheden –, beoordelen in het licht van de vraag of op appellant een individuele en buitensporige last rust als bedoeld in artikel 1 van het EP. 
        
      
      
        5.3.4
        Het College volgt verweerder in zijn ter zitting ingenomen standpunt dat de stelling van appellant dat zijn bedrijfsvoering – waarbij de kalveren voornamelijk in de maanden oktober, november en december worden aangevoerd en anderhalf jaar later weer worden afgevoerd – met zich brengt dat steeds in het midden van een (kalender)jaar sprake is van een dip in de dieraantallen, onvoldoende steun vindt in de door appellant in dat kader overgelegde stukken. Voorts valt uit het beroepschrift niet af te leiden welke door verweerder (bij de berekening van het aantal fosfaatrechten) te hanteren (alternatieve) peildatum en/of dieraantallen appellant voorstaat, en ontbreekt een nadere toelichting over de concrete, negatieve gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel en het aantal toegekende fosfaatrechten voor de bedrijfsresultaten. Aldus is de mate waarin appellant daadwerkelijk wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dat stelsel en de door appellant gestelde belemmering omtrent de exploitatie van het bedrijf niet inzichtelijk gemaakt. Derhalve is appellant er naar het oordeel van het College niet in geslaagd aannemelijk te maken dat in zijn situatie sprake is van een individuele en buitensporige last. 
      
      
        5.4.1
        Ten aanzien van het door appellant gestelde zorgvuldigheidsgebrek overweegt het College als volgt. 
      
      
        5.4.2
        In zijn uitspraak van 2 mei 2018 heeft het College vooropgesteld dat de verenigbaarheid van het fosfaatrecht met artikel 1 van het EP een besliscomponent vormt van verweerders besluitvorming en door hem in de bezwaarfase dient te worden betrokken (ECLI:NL:CBB:2018:136, r.o. 5). In de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 heeft het College overwegen dat de beoordeling van een beroep op artikel 1 van het EP een toetsing inhoudt van alle omstandigheden van het betrokken geval, die uitdrukkelijk in onderlinge samenhang en hun totaliteit bezien moeten worden (ECLI:NL:CBB:2018:522, r.o. 6).
      
      
        5.4.3
        Het College stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit weliswaar (kort) ingaat op de in bezwaar gestelde inbreuk op artikel 1 van het EP, maar eerst in het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift wordt het bestreden besluit op dat punt voorzien van een dragende motivering. Gezien het voorgaande leidt dit tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
        
        
          
            Proceskosten
          
        
        
        
          6. 	Gelet op het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
        
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van 
      
    
    € 512,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 augustus 2019.
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. J.M. Baars