ECLI:NL:RBROT:2004:AQ5614, Rechtbank Rotterdam, 15-07-2004, 03 / 3146 NABW
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2004-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Vergelijking boete ex art. 14a Abw met maatregel ex art. 18 WWB. Meest gunstige bepaling.

RECHTBANK TE ROTTERDAM
    
    	Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
    Reg.nr.: NABW 03/3146-KRD
    
    
    Uitspraak
    
    in het geding tussen
    
    
      [Naam belanghebbende], wonende te [naam woonplaats], eiser,
      gemachtigde: mr. H.A.T. Vijftigschild, advocaat te Rotterdam,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 12 augustus 2002 heeft verweerder eiser ingevolge artikel 14a, eerste lid, van de Algemene bijstandswet (hierna: Abw) een boete opgelegd van € 429,00.
    
    Tegen dit besluit heeft eisers gemachtigde bij brief van 17 september 2002 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 12 september 2003 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eisers gemachtigde bij brief van 22 oktober 2003, aangevuld bij brief van 24 november 2003 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 4 mei 2004 een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juni 2004. Aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.E. Kleiweg de Zwaan.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1 Feiten die als vaststaand worden aangenomen
    
    Eiser ontving met ingang van 24 februari 1996 een bijstandsuitkering ingevolge de Abw. In verband met werkaanvaarding is de bijstand per 1 juli 1999 opgeschort (lees: geblokkeerd) en uiteindelijk bij besluit van 17 december 2001 beëindigd ingaande de blokkeringsdatum.
    
    Bij besluit van 15 november 2001 heeft verweerder naar aanleiding van signalen van de belastingdienst de toegekende bijstand over de periode 6 april 1998 tot en met 18 december 1998 herzien ingevolge het bepaalde in artikel 69, derde lid aanhef en onder a, van de Abw wegens het niet opgeven van inkomsten bij uitzendbureau Quick Force over die periode en de ten gevolge hiervan tot een bruto bedrag van f 9260,12 (€ 4.202,06) te veel betaalde bijstand van hem teruggevorderd ingevolge het bepaalde in artikel 81, eerste lid, van de Abw. Het bezwaar tegen dit besluit is bij besluit van 21 mei 2002 wegens overschrijding van de termijn voor het maken van bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Eiser heeft in die niet-ontvankelijkverklaring berust.
    
    Bij brief van 15 november 2001 heeft verweerder eiser meegedeeld voornemens te zijn hem een boete op te leggen wegens het in strijd met artikel 65, eerste lid, van de Abw niet opgeven van de inkomsten bij Quick Force en hem in de gelegenheid gesteld naar keuze mondeling of schriftelijk zijn zienswijze naar voren te brengen. Eiser heeft zich uiteindelijk op 31 januari 2002 gemeld bij de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Rotterdam, alwaar hij is gehoord door sociaal-rechercheur J.M.C. van Assendelft. In dat gesprek heeft eiser ontkend werkzaam te zijn geweest voor Quick Force in de betrokken periode. Van Assendelft voornoemd heeft vervolgens blijkens haar rapportage van 30 juli 2002 looninformatie opgevraagd bij het betreffende uitzendbureau. Volgens gegevens van Quick Force heeft eiser in de periode in geding gewerkt bij (inlener) Vriesekoop te Zoetermeer en is het loon per kas uitbetaald.
    
    Verweerder heeft vervolgens het primaire boetebesluit genomen. Het bezwaar hiertegen heeft geleid tot het bestreden besluit waartegen beroep is ingesteld.
    
    2.2. Standpunten van partijen
    
    Met betrekking tot de opgelegde boete heeft verweerder blijkens het door hem aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie overwogen dat onbetwist is dat eiser in de periode 6 april 1998 tot en met 18 december 1998 geen inkomsten heeft opgegeven, dat uit de verkregen looninformatie naar voren komt dat - anders dan eiser beweert - hij wel degelijk heeft gewerkt voor Quick Force en dat de boete conform de wettelijke bepalingen is bepaald op 10% van het benadelingsbedrag met een afronding naar boven op een veelvoud van           € 11,00.
    
    In beroep is gesteld dat eiser in de betreffende periode niet heeft gewerkt voor Quick Force zodat hij terecht geen inkomsten heeft opgegeven op zijn rechtmatigheids(onderzoek-)formulier en dat derhalve de herziening, de terugvordering en de boeteoplegging onjuist zijn. Hiertoe is aangevoerd dat iemand anders op eisers sofi-nummer heeft gewerkt. In verband met een statusoverzicht 1999 (lees: 1998) van Gak Nederland BV heeft eiser eerder om correctie van de gegevens over 1998 gevraagd. Eiser heeft in de desbetreffende periode uit hoofde van de aan de bijstand verbonden verplichtingen een opleiding gevolgd, zodat het voor eiser ook fysiek onmogelijk is geweest toen zowel te hebben gewerkt als scholing te hebben gevolgd. Voorts kampte eiser in 1998 met gezondsheidsklachten. Nu Quick Force heeft erkend dat ene N. Sidiqi in dienst was bij dat uitzendbureau is volgens eiser duidelijk dat een fout is gemaakt bij het verwerken van de gegevens, zoals ook blijkt uit het adres op de loonstroken. Tenslotte is aangevoerd dat de aanvraag om een verblijfsvergunning van de moeder van eiser is afgewezen omdat eiser op bijstand was aangewezen en geen eigen middelen had. 
    
    2.3. Beoordeling
    
    Ingevolge artikel 14a, eerste lid, van de Abw, zoals die bepaling luidde ten tijde in geding (voor 1 januari 2002) leggen burgemeester en wethouders, indien de belanghebbende de verplichting, bedoeld in artikel 65, eerste lid, niet of niet behoorlijk is nagekomen door geen, onjuiste of onvolledige mededelingen te doen, hem een boete op van ten hoogste f 5.000 (per 1 januari 2002 is dit € 2 269).
    
    De Centrale Raad van Beroep heeft in zijn uitspraak van 18 november 2003 (JB 2004/31) onder meer het volgende overwogen:
    
    “Met betrekking tot de opgelegde boete stelt de Raad voorop, dat met het in rechte onaantastbaar worden van het bij besluit van 2 maart 1999 in bezwaar gehandhaafde intrekkingsbesluit van 17 december 1998 vaststaat dat appellante de inlichtingenplicht niet is nagekomen.”.
    
    Nu de rechtskracht van het herzienings- en terugvorderingsbesluit van 15 november 2001 naar het oordeel van de rechtbank alleen ziet op de herziening en terugvordering van de bijstandsuitkering en niet op de daaraan ten grondslag gelegde rechtsoordelen - waaronder die met betrekking tot de feiten - en eiser uitdrukkelijk de betreffende feiten heeft ontkend, kan voormeld uitgangspunt niet onverkort aan eiser worden tegengeworpen, temeer niet nu sprake is van boeteoplegging. De rechtbank ziet dan ook aanleiding de grief dat geen sprake is geweest van inlichtingenverzuim wel in haar beoordeling te betrekken.
    
    De rechtbank overweegt in dit verband dat verweerder uit kan gaan van de juistheid van de door de belastingdienst verstrekte gegevens alsmede de loonopgave van Quick Force en niet gehouden was aanvullend zelfstandig onderzoek te verrichten omtrent de vraag of sprake is van wisseling van sofi-nummers. Het ligt derhalve op de weg van eiser aannemelijk te maken dat de verstrekte gegevens onjuist zijn.
    
    Met betrekking tot hetgeen eiser heeft aangevoerd ter staving van zijn stelling dat iemand anders op zijn sofi-nummer heeft gewerkt, is de rechtbank van oordeel dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat daarvan sprake is geweest. Uit de overgelegde stukken blijkt dat eiser eerst op 3 december 1998 werd verwacht op het Albeda College voor de inschrijving voor een cursus Nederlands, welke cursus derhalve eerst nadien kan zijn aangevangen, en dat hij naar eigen opgave in het kader van een aanvraag van bijzondere bijstand voordien op 27 november 1998 voorts aanving met een cursus. Eiser heeft derhalve niet afdoende aangetoond dat hij op de volgens de loongaven gewerkte dagen daadwerkelijk deelnam aan scholingsactiviteiten. De enkele stelling dat (ook) een andere persoon in 1998 voor het betreffende uitzendbureau werkzaam was levert geen enkel vermoeden op van persoonsverwisseling zoals door eiser is aangevoerd. Voorts stelt de rechtbank vast dat de adresgegevens op de loonstroken corresponderen met het adres waarop eiser tot 7 september 1998 woonachtig was. 
    
    Eisers stelling, dat het gegeven dat hij bij de aanvraag voor een verblijfsvergunning voor zijn moeder geen melding heeft gemaakt van inkomsten een bevestiging is van het feit dat hij niet voor Quick Force heeft gewerkt, kan niet worden gevolgd. Uit het feit dat eiser in de procedure geen melding heeft gemaakt van inkomsten uit arbeid kan niet de conclusie worden getrokken dat hij dus ook daadwerkelijk niet heeft gewerkt. 
    
    Aan de in geding gebracht afsprakenkaarten voor fysiotherapeutische behandelingen kan niet de betekenis toekomen die eiser daaraan toegekend wil zien, aangezien een jaartal op deze kaarten ontbreekt. Voorts overweegt de rechtbank dat de gemaakte afspraken geenszins uitsluiten dat eiser op de desbetreffende dagen heeft gewerkt. 
    
    Tenslotte heeft de rechtbank laten wegen dat eiser, een kennelijke onvruchtbare poging het statusoverzicht 1998 van het Gak gewijzigd te krijgen - waarbij uit de stukken niet blijkt welke wijziging eiser daarmee beoogde - daargelaten, heeft berust in de loonopgave door Quick Force.   
    
    De rechtbank acht het derhalve afdoende vaststaan dat eiser werkzaamheden bij Quick Force heeft verricht in 1998. Voorts staat vast dat eiser geen melding heeft gemaakt van die werkzaamheden en de daaruit verkregen inkomsten, zodat sprake is geweest van schending van artikel 65, eerste lid, van de Abw.
    
    Ingevolge artikel 14a, tweede lid, van de Abw wordt de hoogte van de boete afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een boete wordt in elk geval afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    De rechtbank is niet gebleken dat eiser geen enkel verwijt valt te maken van het niet nakomen van de op hem rustende inlichtingenplicht.
    
    De boete is op grond van artikel 2 van het mede op artikel 14a, zevende lid, van de Abw gebaseerde Boetebesluit sociale zekerheidswetten (hierna: Boetebesluit), dat op 1 februari 2001 in werking is getreden, vastgesteld op 10% van het bruto benadelingsbedrag, zijnde het terugvorderingsbedrag van  € 4.202,06, met dien verstande dat is afgerond op een veelvoud van € 11. Toepassing van het Boetebesluit is geschied conform de in artikel 5, tweede lid, van het Boetebesluit neergelegde overgangsregel. 
    
    Van omstandigheden die nopen tot vaststelling van de boete op een ander bedrag middels de afstemmingsregel zoals neergelegd in artikel 14a, tweede lid, van de Abw en artikel 3 van het Boetebesluit is de rechtbank niet gebleken. Dringende redenen als bedoeld in artikel 14a, vierde lid, van de Abw zijn evenmin gesteld of gebleken.
    
    Desalniettemin kan het bestreden besluit in rechte geen stand houden. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
    
    Op 1 januari 2004 zijn ingevolge artikel 1 en 2 van het Inwerkingtredingsbesluit van 10 oktober 2003 (Stb. 2003, 386) de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) en de Invoeringswet Wet werk en bijstand (hierna: IWWB) in werking getreden en is de Abw ingetrokken, met dien verstande dat daarin ingevolge artikel 2, tweede lid, van de IWWB is bepaald dat ondermeer de artikelen 14a tot en met 14f en 65 van de Abw eerst vervallen op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip en dat artikel 17 en, voor zover het niet betreft zelfstandigen als bedoeld in artikel 7 van de IWWB, artikel 18, tweede en derde lid, van de WWB eerst per 1 januari 2005 in werking treden. Ingevolge artikel 2 van de Invoeringsregeling WWB van 16 oktober 2003 (Stcrt. 2003, 203), dat is gestoeld op artikel 2, derde lid, van de IWWB, kan het college (lees: college van burgemeester en wethouders) besluiten dat op een tijdstip dat is gelegen vóór 1 januari 2005 uitvoering wordt gegeven aan ondermeer de artikelen 17 en 18, tweede en derde lid, van de WWB. Vanaf dat tijdstip blijven de toepasselijke bepalingen van de Abw buiten toepassing.
    
    Verweerder heeft de gemeenteraad voorgesteld een verordeningen vast te stellen als bedoeld in artikel 8 van de WWB, waaronder die als bedoeld in artikel 8, eerste lid aanhef en onder b, van de WWB. De door de gemeenteraad dienovereenkomstig vaststgestelde verordeningen, waaronder de Afstemingsverordening Wet werk en bijstand (hierna: Afstemmingsverordening) zijn in werking getreden op 1 mei 2004. 
    
    Uit het vorenstaande volgt dat artikel 14a tot en met artikel 14f en 65 van de Abw vanaf 1 mei 2004 voor de gemeente Rotterdam buiten toepassing blijven en zijn de artikelen 17 en 18 van de WWB onverkort van voor deze gemeente van toepassing geworden.
    
    Gelet hierop dient de rechtbank in het licht van artikel 15, eerste, derde volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) ambtshalve na te gaan of toepassing van de artikelen 17 en 18 van de WWB en de Afstemmingsverordening leiden tot een lagere “straf” dan onder de Abw. Dat uit artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de IWWB volgt dat het beroep moet worden beoordeeld aan de hand van de Abw, kan gelet op het bepaalde in artikel 94 van de Grondwet niet afdoen aan de toepassing van deze verdragsbepaling.
    
    Met betrekking tot de in artikel 17, eerste lid, van de WWB vervatte inlichtingenplicht oordeelt de rechtbank dat die in essentie niet afwijkt van de in artikel 65, eerste lid, van de Abw vervatte verplichting. De inlichtingenplicht waarvan niet nakoming met enige sanctie is bedreigd is derhalve niet gewijzigd.
    
    Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voorzover hier van belang dat, indien de belanghebbende naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, verlaagt. Eén van deze verplichtingen is de hierboven genoemde inlichtingenplicht. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    In gevallen als het onderhavige, waarin voor een bepaalde overtreding oorspronkelijk een boete op grond van de toenmalige regelgeving is opgelegd die in de nadien totstandgekomen regelgeving wordt vervangen door de hiervoor vermelde andersoortige sanctie, is de rechtbank, gelet op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 30 juni 2004 (LJN: AP6288), van oordeel dat deze voor de toepassing van artikel 15, eerste lid, derde volzin, van het IVBPR geacht moet worden een “penalty” te zijn in de zin van dat artikel. 
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Afstemmingsverordening wordt de maatregel opgelegd met ingang van de eerste dag van de kalendermaand volgend op de datum waarop het besluit is bekend gemaakt. Eiser genoot blijkens de stukken ten tijde van de primaire boeteoplegging geen bijstand meer. Nu zich evenmin een situatie voordoet als bedoeld in het tweede of derde lid van artikel 7 van de Afstemmingsverordening, ontbreekt verweerder de mogelijkheid een maatregel op te leggen.
    
    Gelet hierop is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 15, eerste lid, derde volzin van het IVBPR. De rechtbank ziet daarin tevens aanleiding onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het primaire besluit te herroepen.
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 644,- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
    
     3. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    recht doende:
    
    verklaart het beroep gegrond,
    
    vernietigt het bestreden besluit,
    
    herroept het besluit van 12 augustus 2002 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit,
    
    bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 31,- vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,- en wijst de gemeente Rotterdam aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiser moet vergoeden; bepaalt dat, nu aan eiser een toevoeging is verleend, deze kosten rechtstreeks aan de griffier (Rabobankrekening 19 23 25 892) worden betaald.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Kruisdijk als voorzitter en mr. J. Riphagen en mr. D.C.J. Peeck als leden.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2004. 
    
    
    
    
    De griffier: De voorzitter:
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.