ECLI:NL:RVS:2025:145, Raad van State, 22-01-2025, 202404251/1/A2 en 202404255/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 17 januari 2024 heeft het college het eerder aan [appellant] opgelegde verbod tot toegang van het gebouw Jaffalaan 5 verlengd. Bij beslissing van 30 januari 2024 heeft het college van bestuur van de Technische Universiteit Delft de inschrijving van [appellant] aan de Technische Universiteit Delft beëindigd. [appellant] is in 2004 begonnen aan de bacheloropleiding Technische Bestuurskunde aan de Technische Universiteit Delft. Om gezondheidsredenen heeft hij zich in 2017 uitgeschreven. In het studiejaar 2021-2022 heeft hij zich weer ingeschreven voor deze bacheloropleiding. [appellant] heeft een functiebeperking en kan hierdoor aanspraak maken op ondersteunde voorzieningen. Omdat niet alle gevraagde voorzieningen door de examencommissie zijn toegewezen heeft hij in de loop der tijd verschillende administratief beroepsprocedures gevoerd bij het college van beroep voor de examens. De grensoverschrijdende manier van communicatie van [appellant] en het voeren van een groot aantal procedures hebben ertoe geleid dat de relatie tussen [appellant] en de diverse organen van de TUD is ontwricht.

202404251/1/A2 en 202404255/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 januari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    en
    het college van bestuur van de Technische Universiteit Delft (hierna: het college),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 17 januari 2024 heeft het college het eerder aan [appellant] opgelegde verbod tot toegang van het gebouw Jaffalaan 5 verlengd.
    Bij beslissing van 30 januari 2024 heeft het college de inschrijving van [appellant] aan de Technische Universiteit Delft beëindigd.
    Bij beslissingen van 27 mei 2024 heeft het college de door [appellant] tegen deze beslissingen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Tegen deze beslissingen heeft [appellant] beroepen ingesteld.
    Het college heeft verweerschriften ingediend.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 november 2024, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door M.P. van Leerdam en N. van Doorn, bijgestaan door mr. I.A. Hoen, advocaat te Leiden, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst omdat [appellant] de leden van de zittingskamer heeft gewraakt. Het verzoek tot wraking is bij uitspraak van de Afdeling van 3 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4956 afgewezen. In de mondelinge uitspraak van 26 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4947, is een verzoek om wraking van de leden van de wrakingskamer afgewezen.
    Bij brief van 3 december 2024 heeft de Afdeling bericht dat zij voortzetting van de mondeling behandeling gelet op het verloop van de zitting van 12 november 2024 niet zinvol acht en de nog niet uitgesproken, maar toen wel overgelegde, pleitnota van het college ingenomen als nader stuk en [appellant] in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.
    Bij brief van 10 december 2024 heeft [appellant] van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
    Het college heeft hierop bij brief van 19 december 2024 gereageerd.
    De Afdeling heeft op 20 december 2024 het onderzoek gesloten en partijen hierover bij brief van diezelfde datum geïnformeerd.
    Overwegingen
    Procedurele verzoeken na sluiting onderzoek
    Verzoek heropening onderzoek
    1.       [appellant] heeft op 11 januari 2025 verzocht om heropening van het onderzoek. De Afdeling ziet hiertoe geen aanleiding en wijst dit verzoek af.
    Verzoek om wraking
    2.       Op 11 januari 2025 heeft [appellant] een verzoek tot wraking ingediend. Zoals in de uitspraak van de Afdeling van 3 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4956 op een eerder wrakingsverzoek van [appellant] in deze procedures is bepaald, is dit verzoek op grond van artikel 8:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet in behandeling genomen.
    De onderhavige beroepen
    Globale feitelijke weergave van het geschil
    3.       [appellant] is in 2004 begonnen aan de bacheloropleiding Technische Bestuurskunde aan de Technische Universiteit Delft (hierna: TUD). Om gezondheidsredenen heeft hij zich in 2017 uitgeschreven. In het studiejaar 2021-2022 heeft hij zich weer ingeschreven voor deze bacheloropleiding. [appellant] heeft een functiebeperking en kan hierdoor aanspraak maken op ondersteunde voorzieningen. Omdat niet alle gevraagde voorzieningen door de examencommissie zijn toegewezen heeft hij in de loop der tijd verschillende administratief beroepsprocedures gevoerd bij het college van beroep voor de examens (hierna: het CBE). De grensoverschrijdende manier van communicatie van [appellant] en het voeren van een groot aantal procedures hebben ertoe geleid dat de relatie tussen [appellant] en de diverse organen van de TUD is ontwricht. Dit heeft geleid tot een incident waarna [appellant] in oktober 2023 tijdelijk de toegang tot het faculteitsgebouw aan de Jaffalaan 5 is ontzegd. Dit heeft niet tot gedragsverandering geleid en in afwachting van de, inmiddels in voorbereiding, zijnde beslissing over het beëindigen van de inschrijving heeft het college op 17 januari 2024 de gebouwontzegging verlengd. Het besluit tot beëindiging van de inschrijving is kort daarna op 30 januari 2024 genomen. [appellant] had op dat moment 118 ECTS behaald van de 180 ECTS die nodig zijn om de bacheloropleiding af te ronden.
    4.       De bestreden beslissingen zien op het verlengen van het eerder opgelegd gebouwverbod (procedure 202404251/1/A2) en de definitieve beëindiging van de inschrijving (procedure 202404255/1/A2).
    Welke omstandigheden hebben geleid tot deze beslissingen?
    5.       Uit de stukken in beide dossiers blijkt dat de hierna genoemde omstandigheden voor het college aanleiding waren om [appellant] in eerste instantie de toegang tot het gebouw Jaffalaan 5 te ontzeggen en later zijn inschrijving als student te beëindigen.
    5.1.    Bij aanvang van een tentamen op 1 februari 2023 heeft zich een incident voorgedaan. [appellant] verscheen laat, raakte geagiteerd waardoor hij de rust verstoorde en raakte hierover met een surveillant in gesprek. Dit heeft volgens verklaringen van aanwezigen tot een heftige discussie geleid. [appellant] heeft aangegeven een klacht in zullen dienen en de surveillant, voordat hij vertrok, uitgescholden voor ‘hoer’. Over dit incident zijn zowel door [appellant], als de surveillant klachten ingediend.
    5.2.    Uit de stukken blijkt verder dat [appellant] diverse verzoeken bij de examencommissie heeft ingediend voor voorzieningen in verband met zijn functiebeperking. Omdat de examencommissie niet aan alle verzoeken tegemoet is gekomen, heeft hij meerdere administratief beroepen ingesteld bij het CBE. Naar aanleiding van deze procedures, heeft [appellant] ook meerdere klachten ingediend tegen medewerkers van de TUD. De manier waarop [appellant] zich in die procedures heeft opgesteld, heeft ertoe geleid dat diverse medewerkers bij de decaan van de faculteit hebben gemeld dat zij zich niet veilig voelen. [appellant] zou strooien met beledigende kwalificaties, zoals ‘die lul’ en ‘die heks’.
    5.3.    [appellant] is vervolgens uitgenodigd door de decaan om over dit incident en andere klachten te komen spreken. De decaan heeft toegelicht waarom hij het gesprek noodzakelijk acht en heeft het gesprek verplaatst om [appellant] de gelegenheid te bieden zich voor te bereiden. [appellant] heeft het gesprek niet gevoerd. De decaan heeft [appellant] vervolgens officieel bij brief van 29 maart 2023 berispt om zijn beledigende, dwingende en agressieve wijze van communiceren, zowel verbaal als per email, die door medewerkers als intimiderend, bedreigend en ongepast wordt ervaren. In die brief heeft de decaan hem onder meer geïnstrueerd zich voortaan volgens de gedragscode te gedragen en zich in communicatie met medewerkers van de TUD respectvol op te stellen.
    5.4.    In de daaropvolgende periode veranderde er weinig aan het gedrag van [appellant]. Hij meende dat zijn klachten niet goed werden behandeld. Vervolgens diende hij weer klachten in over de personen met wie hij contact had, met de meest uiteenlopende beschuldigingen. Op 17 juli 2023 volgde opnieuw een brief van de decaan met een berisping en instructies aan [appellant] hoe hij zich moest gedragen. Omdat deze brief ook niet tot verbetering heeft geleid, kreeg [appellant] op 1 september 2023 een officiële waarschuwing. In die brief is hij gewezen op de consequenties die zijn gedrag kunnen hebben voor zijn inschrijving als student aan de TUD.
    5.5.    Voor de openstaande procedures heeft het CBE op 26 oktober 2023 een hoorzitting gehouden. Tijdens deze hoorzitting heeft [appellant] regelmatig zijn stem verheft en dreigende taal geuit. Dit heeft ertoe geleid dat beveiligingsmedewerkers van de TUD zijn ingeschakeld en dat [appellant] uiteindelijk is verzocht om het gebouw te verlaten. Omdat [appellant] eerder naar aanleiding van het incident op 1 februari 2023 op een werkkamer bij de secretaris van de examencommissie verhaal heeft willen halen, bestond onder diverse medewerkers de vrees dat hij dat weer zou doen. Om de onrust in het leer- en werkklimaat tot bedaren te brengen heeft de decaan [appellant] een tijdelijk toegangsverbod voor het gebouw Jaffalaan 5 opgelegd. In het daaropvolgende onderzoek naar het incident is de decaan tot de conclusie gekomen dat de enige optie nog was om de inschrijving van [appellant] als student te beëindigen. Op 23 november 2023 heeft de decaan daarom het college verzocht hiertoe over te gaan. Omdat de besluitvorming daarover moest worden voorbereid, heeft het college het gebouwverbod op 17 januari 2024 verlengd. Bij beslissing van 30 januari 2024 heeft het college de inschrijving beëindigd. Onder overneming van het adviezen van de Commissie Bezwaarschriften Studentenzaken (hierna CBS) heeft het college de daartegen door [appellant] ingediende bezwaarschriften ongegrond verklaard. Het zijn deze twee laatste beslissingen die in deze uitspraak voorliggen.
    Vooringenomenheid leden CBS, externe voorzitter en secretaris?
    6.       [appellant] heeft naar voren gebracht dat het college ten onrechte eraan is voorbijgegaan dat zowel de leden van de CBS, als de externe voorzitter en secretaris jegens hem vooringenomen zijn. Daarom heeft het college deze adviezen volgens hem ten onrechte overgenomen en aan de beslissingen op bezwaar van 27 mei 2024 ten grondslag gelegd.
    6.1.    Wat door [appellant] in de verschillende stukken naar voren is gebracht over de gestelde vooringenomenheid van de CBS, haar externe voorzitter en secretaris biedt geen enkel aanknopingspunt om aan te nemen dat sprake is geweest van vooringenomenheid. Het feit dat diverse leden in andere procedures ook al over een bezwaar hebben geadviseerd, maakt ze nog niet vooringenomen. Het college heeft dan ook terecht geen grond gezien om de beslissingen op bezwaar niet - mede - op deze adviezen te baseren.
    Kon het college deze beslissingen nemen?
    7.       De ontzegging van de toegang tot de gebouwen en terreinen en de uitschrijving als student zijn afzonderlijke beslissingen met elk een eigen beoordelingskader. Deze beslissingen zijn in dit geval verbonden doordat dezelfde feiten en omstandigheden die zich over een ruime periode hebben voorgedaan, hebben geleid tot deze beslissingen. De Afdeling zal hierna beide beslissingen in het eigen kader toetsen.
    Het juridisch kader
    Artikel 7.57h. Huisregels en ordemaatregelen in de wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: WHW) luidt als volgt:
    1. Het instellingsbestuur kan voorschriften geven en maatregelen nemen met betrekking tot de goede gang van zaken in de gebouwen en terreinen van de instelling. Die maatregelen kunnen inhouden dat aan degene die de bedoelde voorschriften heeft overtreden, de toegang tot die gebouwen en terreinen geheel of gedeeltelijk voor de tijd van ten hoogste een jaar wordt ontzegd, of de inschrijving gedurende eenzelfde periode wordt beëindigd.
    2. Als de persoon die de voorschriften, bedoeld in het eerste lid, overtreedt, ernstige overlast binnen de gebouwen en terreinen van de instelling heeft veroorzaakt en deze overlast ook na aanmaning door of vanwege het instellingsbestuur niet heeft gestaakt, kan het instellingsbestuur die student de toegang tot de instelling definitief ontzeggen of zijn inschrijving beëindigen.
    Het instellingsbestuur heeft de nadere voorschriften opgenomen in de ‘Regeling gebruik gebouwen, terreinen en voorzieningen studenten en bezoekers TU Delft’ (hierna: de Regeling). In artikel 4, eerste lid van de Regeling is bepaald welke maatregelen de beheerder (dat is in dit geval de decaan) kan treffen. Deze bepaling luidt:
    4.1 Een beheerder kan de student of de bezoeker, die in strijd met deze regeling of de in artikel 2 bedoelde regels handelt, met onmiddellijke ingang en voor een periode van maximaal twaalf weken, de toegang tot de tot zijn beheerseenheid behorende gebouwen of terreinen, of gedeelten daarvan, of het gebruik van de tot zijn beheerseenheid behorende universitaire of facultaire voorzieningen ontzeggen, indien en voor zover een onverwijlde ontzegging - naar zijn oordeel - gegeven de omstandigheden van het geval noodzakelijk is.
    In artikel 5 van de Regeling is bepaald welke maatregelen het college van bestuur kan treffen. Deze bepaling luidt:
    5.1 Een beheerder kan het College van Bestuur met redenen omkleed verzoeken om de student of bezoeker, die in strijd handelt met deze regeling of de in artikel 2 bedoelde regels, dan wel met de in verband met enige maatregel gestelde voorwaarde(n) niet naleeft, de toegang tot (een of meer gedeelten van) de gebouwen of terreinen van de TU Delft of het gebruik van de voorzieningen van de TU Delft te ontzeggen of de inschrijving van de student te beëindigen.
    […]
    5.5 Indien naar het oordeel van het College van Bestuur gezien de ernst van de situatie een onverwijlde maatregel noodzakelijk is, kan het College van Bestuur - in afwachting van besluitvorming, bedoeld in het eerste lid - de ontzegging, bedoeld in artikel 4, eerste lid, met maximaal vier weken verlengen ofwel een maatregel voor de duur van maximaal twaalf weken opleggen, zonder dat de belanghebbende is gehoord.
    Verlenging van de ontzegging van de toegang
    8.       [appellant] is het niet eens met de verlenging van de ontzegging van de toegang tot het gebouw aan de Jaffalaan 5. Hiertoe draagt hij vooral feiten en omstandigheden aan die zien op de beslissing om hem in eerste instantie die toegang te ontzeggen. Omdat [appellant] in die periode toch niet op de campus hoefde te zijn, heeft hij toen tegen die beslissing geen bezwaar gemaakt. Hij heeft tegen de verlenging wel bezwaar gemaakt omdat deze beslissing, volgens hem, andere feiten bevat. In die eerste beslissing stond namelijk een termijn vermeld van maximaal 12 weken. De verlenging maakt dat het verbod nu ook de tentamenperiode bestrijkt en het volgens [appellant] om 18 weken zou gaan. Dit is een grotere inbreuk dan volgens de WHW is toegestaan.
    8.1.    Het oorspronkelijke verbod gold vanaf 26 oktober 2023 voor maximaal 12 weken, dus tot 18 januari 2024. Tegen dit verbod heeft [appellant] geen bezwaar gemaakt. Dit verbod staat dus in rechte vast en wordt voor rechtmatig gehouden. Voor zover het beroep van [appellant] ziet op de vraag of de aan die beslissing ten grondslag gelegde feiten het verbod kunnen rechtvaardigen, zal dat hier niet worden besproken. Wel zal de Afdeling beoordelen of het college het verbod mocht verlengen met de beslissing van 17 januari 2024.
    8.2.    Het tijdelijk ontzeggen van de toegang tot het gebouw is de bevoegdheid die volgt uit artikel 7.57h, eerste lid, van de WHW. Deze ontzegging kan volgens de tekst van de wet gelden voor de duur van maximaal één jaar. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de bevoegdheid om een eerder opgelegde tijdelijke ontzegging te verlengen, zolang daarmee de termijn van één jaar niet wordt overschreden. De Regeling voorziet in expliciete regels over een verlenging en de daarbij behorende voorwaarden.
    8.3.    Op 15 december 2023 heeft het college [appellant] geïnformeerd over het voornemen om zijn inschrijving als student te beëindigen. Dit is een beslissing zoals bedoeld in artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW en artikel 5.1 van de Regeling. Zoals hiervoor opgemerkt, was de reden voor dit voornemen dat als gevolg van zijn gedrag en uitlatingen de positie van [appellant] als student onhoudbaar was geworden. Omdat deze beslissing in voorbereiding was toen het toegangsverbod afliep, was het college op grond van artikel 5.5 van de Regeling bevoegd het bestaande verbod met maximaal vier weken, dus tot 15 februari 2024, te verlengen. In het totaal gaat het dus om 16 en niet 18 weken. De beperking in het aantal weken dat het gebouwverbod mag duren volgt in dit geval uit de Regeling. De beslissing over de beëindiging van de inschrijving is op 30 januari 2024 genomen. De totale duur van het gebouwverbod valt binnen de door de Regeling bepaalde maximale termijn.
    8.4.    Het betoog slaagt niet.
    Beëindiging van de inschrijving
    9.       [appellant] stelt dat het dossier op basis waarvan zijn inschrijving is beëindigd vol staat met onjuiste getuigenverklaringen en onjuiste informatie. Bijvoorbeeld over het incident van 26 oktober 2023 zijn er volgens hem valse beschuldigingen gedaan. Het door [appellant] zelf opgemaakte en overgelegde transcript bevat wel de juiste informatie. Ook het incident van 1 februari 2023 wordt ten onrechte aangehaald. Het college zou volgens [appellant] hebben vastgesteld dat hij zich nimmer heeft misdragen. De procedure en behandeling over het door hem ingediende bezwaar zit vol met procedurele schendingen. De klachten die hij heeft ingediend en de verzoeken om wraking van de adviescommissie zijn niet in behandeling genomen. Hij heeft hierdoor geen eerlijk proces gehad. Het college heeft in het besluit op bezwaar, volgens [appellant], nieuwe gronden aangevoerd. De stukken die hij in bezwaar naar voren heeft gebracht zijn echter niet meegewogen. [appellant] benadrukt dat de brieven en e-mailberichten die aan hem zijn gestuurd door het college intimiderend zijn en duidelijk zijn geschreven met het motief hem als student uit te kunnen schrijven.
    9.1.    Het beëindigen van een inschrijving als student is een ingrijpende maatregel en een beslissing hierover is geen beslissing die het college lichtvaardig kan nemen. Dat heeft het college in dit geval, naar het oordeel van de Afdeling, ook niet gedaan. Er is namelijk eerst op andere manieren geprobeerd [appellant] tot een gedragsverandering te bewegen, voordat tot beëindiging van de inschrijving is overgegaan. Zo is van de kant van de universiteit eerst geprobeerd met gesprekken en de brieven van 29 maart 2023 en 17 juli 2023 het gedrag van [appellant] bij te sturen. Toen dit niet het gewenste resultaat had, heeft hij op 1 september 2023 een duidelijke waarschuwing gekregen. Deze waarschuwing is een aanmaning in de zin van artikel 7.57h, tweede lid, van de WHW.
    9.2.    Het gedrag van [appellant] heeft ook in de periode daaropvolgend het leerklimaat negatief beïnvloed. Met het incident dat op 26 oktober 2023 bij het CBE plaatsvond was voor het college de maat vol. Dat [appellant] stelt dat zijn transcript de enige en juiste weergave is, volgt de Afdeling niet. Meerdere personen hebben in afwijking van deze lezing over zijn gedrag hetzelfde opgeschreven. Zijn uitingen en gedragingen zijn in de loop der tijd door meerdere medewerkers als intimiderend en bedreigend omschreven en ervaren. Dat [appellant] dit naar eigen zeggen niet zo bedoeld heeft, maakt niet dat het niet gebeurd is. Het betreft een terugkerende kwestie in de overgelegde stukken, waarbij het [appellant] bovendien aan enige zelfreflectie ontbreekt.
    9.3.    Het college kon op basis daarvan redelijkerwijs concluderen dat ondanks de gesprekken en brieven het niet mogelijk bleek het onbetamelijke en onaanvaardbare gedrag van [appellant] bij te sturen. Gezien de ontstane onrust bij medewerkers en studenten door het voortdurende gedrag, heeft het college terecht geconcludeerd dat de beëindiging van de inschrijving als student de laatste optie was. De Afdeling betrekt hier ook bij dat zij zelf soortgelijk gedrag van [appellant] heeft waargenomen in de verschillende procedures die hij bij de Afdeling heeft gevoerd. Ook bij de Afdeling heeft hij een soortgelijke manier van communiceren laten zien. De herhaalde wrakingsverzoeken, bedreigingen en beledigingen van staatsraden en medewerkers van de Afdeling bestuursrechtspraak en klachten laten hetzelfde patroon zien. Hierbij heeft hij zelfs tijdens een zitting diverse onbehoorlijke verwensingen en beledigingen naar de (voorzitter van de) wrakingskamer toegeschreeuwd (zie hiervoor het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak op 26 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4947).
    9.4.    [appellant] stelt terecht dat hem door de uitschrijving als student de mogelijkheid wordt ontnomen de opleiding af te ronden en dat zijn recht op onderwijs wordt beperkt. Dit is niet alleen inherent aan de beëindiging van de inschrijving als student, maar ook volledig te wijten aan het gedrag van [appellant] zelf.
    9.5.    Voor zover [appellant] zich beklaagt over het contactverbod dat hem als bezoeker is opgelegd in het besluit van 30 januari 2024 waarmee de inschrijving is beëindigd, merkt de Afdeling nog op dat zij het ervoor houdt dat het college dit verbod - dat geen grondslag heeft in de WHW - niet heeft gehandhaafd in zijn beslissing op bezwaar van 27 mei 2024.
    Wat betekent dit voor [appellant]?
    10.     Dit alles betekent dat de beroepen van [appellant] ongegrond zijn. Het college heeft de verlenging van het gebouwverbod redelijkerwijs in stand kunnen laten. Ook heeft het college de inschrijving van [appellant] als student aan de TUD redelijkerwijs kunnen beëindigen.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, mr. J.M. Willems en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2025
    284-1043