ECLI:NL:CRVB:2004:AR2303, Centrale Raad van Beroep, 16-09-2004, 02/5636 AW e.a.
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Functieprofiel en waardering administratief medewerkers bij de Raad van State. Vertoonde de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken dat gezegd moet worden dat gedaagde tegen beter weten in onrechtmatige (primaire) besluiten heeft genomen?

02/5636 AW, 02/5649 AW, 02/5656 AW, 02/5660 AW, 02/5662 AW, 02/5663 AW, 02/5664 AW, 02/5666 AW, 02/5674 AW, 02/5678 AW, 02/5682 AW, 02/5689 AW, 02/5733 AW, 02/5734 AW, 02/5735 AW, 02/5737 AW, 02/5739 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant, en 16 anderen volgens aangehechte lijst; (hierna: appellanten),
    
    en
    
    de Vice-President van de Raad van State, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Appellant heeft voor zichzelf en als gemachtigde voor 16 anderen op daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 29 augustus 2002, nrs. AWB 01/3521, 01/3529, 01/3531 t/m 3539, 01/3541, 01/3543, 01/3545 t/m 3549 en 01/3550 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend en zijn nog nadere stukken ingezonden.
    
    
      De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 8 juli 2004. 
      Appellant is in persoon verschenen, voor zichzelf en als gemachtigde voor de overige appellanten. Voorts zijn verschenen de appellanten H. Wever en E.S.W. Wooning. Gedaagde heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door mr. A.C.B.W. Doup, verbonden aan Vijverberg Juristen te Leidschendam-Voorburg, en mr. D. Zandboer, werkzaam bij de Raad van State.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Bij zijn oordeelsvorming gaat de Raad uit van de volgende, als vaststaande aangenomen, gegevens.
    
    1.1. Appellanten waren allen werkzaam in de functie van administratief-juridisch medewerker bij de Directie bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hun functie was ingedeeld in schaal 8. Begin 2000 zijn voorstellen ontwikkeld om de Directie bestuursrechtspraak te reorganiseren met het oog op een doelmatiger inrichting van de werkprocessen. De secretaris van de Raad van State heeft die voorstellen overgenomen en ter advisering aan de Ondernemingsraad (OR) voorgelegd. Op 21 april 2000 heeft de OR een positief advies uitgebracht. Op 25 april 2000 heeft genoemde secretaris besloten tot uitvoering van de reorganisatie over te gaan. 
    
    1.2. Bij brieven van 14 juli 2000 heeft gedaagde aan ieder der appellanten meegedeeld dat de functieprofielen en -waarderingen van de functies in de nieuwe organisatie zijn vastgesteld en dat gedaagde voornemens is hen met ingang van 1 november 2000 te plaatsen op de (vooralsnog) in schaal 7 ingedeelde functie medewerker administratie. Het na overleg met de OR aangepast vastgestelde functieprofiel was bij die brief gevoegd. Appellanten hebben bij brief van 10 augustus 2000 bedenkingen ingediend en tevens bezwaar gemaakt tegen het vastgestelde profiel en de waardering daarvan.
    
    
      1.3. Bij (gelijkluidende) besluiten van 15 september 2000 heeft gedaagde ieder der appellanten per 1 november 2000 (definitief) geplaatst in de functie medewerker administratie. In die besluiten heeft gedaagde meegedeeld dat het bedenkingengeschrift van 10 augustus 2000 tevens is aangemerkt als bezwaarschrift tegen het in de brief van 
      14 juli 2000 vervatte besluit tot vaststelling van de waardering van de functie medewerker administratie en in handen is gesteld van de bezwarenadviescommissie personele aangelegenheden Raad van State (hierna: BAC). Voorts is meegedeeld dat het (als gevolg van het overleg met de OR aangepaste) profiel van de functie medewerker administratie (op 11 augustus 2000) opnieuw is gewaardeerd, maar dat die hernieuwde waardering geen aanleiding heeft gegeven tot wijziging van de eerdere waardering. Ten slotte is er op gewezen dat appellanten bezoldigd zullen blijven worden volgens salarisschaal 8.
    
    
    1.4. Tegen de besluiten van 15 september 2000 hebben appellanten bezwaar gemaakt. In het aanvullend bezwaarschrift hebben zij ook hun bezwaren tegen de besluiten van 14 juli 2000 aangevuld. Hun bezwaren betreffen de wijze van totstandkoming van het functieprofiel en van de (door het externe bureau gemaakte) functiebeschrijving, de discrepantie tussen functieprofiel en functiebeschrijving en het onvoldoende naar voren komen van zelfstandigheid en noodzakelijke juridische kennis in de functiebeschrijving. Verder hebben zij bezwaar gemaakt tegen de in de besluiten van 15 september 2000 vervatte (definitieve) vaststelling van de waardering van de functie in schaal 7. Deze bezwaren zijn, met overneming van het advies van de BAC, bij de bestreden besluiten van 24 augustus 2001 ongegrond verklaard.
    
    
      2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen van appellanten gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd, de bezwaren van appellanten gegrond verklaard en de primaire besluiten van 15 september 2000 herroepen, voorzover daarbij de waardering van de functie medewerker administratie is gehandhaafd op schaal 7. Voorts heeft de rechtbank gedaagde veroordeeld in de proceskosten ten bedrage van 
      € 322,- en bepaald dat gedaagde aan appellanten het door hen betaalde griffierecht vergoedt. 
      Gedaagde heeft in die uitspraak berust.
    
    
    
      3. Appellanten hebben in hoger beroep allereerst aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten te beslissen op hun in het beroepschrift gedane verzoek, gedaagde te veroordelen in alle kosten die appellanten aan professionele rechtsbijstand hebben gemaakt. Appellanten menen gezien de duidelijkheid van de uitspraak en het herroepen van de besluiten in primo, in aanmerking te komen voor een algehele vergoeding, verhoogd met wettelijke rente, van alle door hen in de bezwaarfase gemaakte advocaatkosten. Laatstgenoemde kosten hebben blijkens overgelegde specificaties
      € 3.590,91 (f 7.913,32) bedragen. 
    
    
    
      4. De Raad overweegt ten aanzien van deze grief als volgt. 
      De door de rechtbank gedeeltelijk vernietigde besluiten in primo, in welke vernietiging gedaagde heeft berust, dateren van 15 september 2001, derhalve van vóór de wijziging van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met ingang van 12 maart 2002. Tot dat tijdstip bevatte artikel 8:75 van de Awb geen voorziening voor vergoeding van de kosten gemaakt in de bezwaarfase. Naar vaste jurisprudentie van de Raad met betrekking tot onrechtmatige primaire besluiten van vóór 12 maart 2002, blijven de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten, gelet op de bedoeling van die procedure als bestuurlijke heroverweging, in beginsel voor rekening van de betrokkene en komen deze slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding langs de weg van artikel 8:73 van de Awb in aanmerking. Van een bijzonder geval is volgens die jurisprudentie sprake indien de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoonde dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen. 
    
    
    
      4.1. De vernietiging van (ook) de primaire besluiten van 15 september 2000 voorzover betrekking hebbend op de waardering van de functie berust op de volgende gronden. 
      - De rechtbank acht de gevolgde procedure weinig helder; het komt de rechtbank voor dat de functiewaardering niet conform gedaagdes eigen regels tot stand is gekomen;
      - er ontbreekt een procedure voor het waarderen van functies; er is alleen een Bezwarenregeling Functiewaardering BBRA 1996 Raad van State;
      - in afwijking van die Bezwarenregeling heeft gedaagde appellanten niet schriftelijk en gemotiveerd mededeling gedaan van de voorgenomen functiewaardering en hen gewezen op de mogelijkheid tot het indienen van bedenkingen; in zijn brief van 14 juli 2000 heeft gedaagde zijn besluit meegedeeld dat het niveau van de functie medewerker administratie is vastgesteld op schaal 7;
      - ook na de aanpassing van het functieprofiel na het overleg met de OR is bij de nieuwe waardering de voornemenprocedure niet gevolgd;
      - voor de rechtbank is onduidelijk gebleven op welke basis de functiewaardering heeft plaatsgevonden, op basis van het functieprofiel of van de door het externe bureau opgemaakte functiebeschrijving;
      - de rechtbank heeft vraagtekens geplaatst bij de zorgvuldigheid van de vaststelling van het functieprofiel; over het functieprofiel heeft slechts overleg met de OR plaatsgevonden en van een inbreng van appellanten bij de vaststelling of aanpassing daarvan is geen sprake geweest;
      - er is niet ingegaan op de bezwaren van appellanten dat het functieprofiel niet in overeenstemming is met de organieke functie die zij vervullen.
      De rechtbank heeft daarbij overwogen dat voormelde, aan de primaire besluiten klevende gebreken in de bezwarenprocedure niet zijn te herstellen. 
    
    
    
      4.2. De Raad dient de vraag te beantwoorden of gezegd moet worden dat de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoonde dat gezegd moet worden dat gedaagde tegen beter weten in onrechtmatige (primaire) besluiten heeft genomen.
      De Raad beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
    
    
    
      4.3. Uit de onder 4.1. weergegeven overwegingen van de rechtbank blijkt dat de rechtbank het aangewezen heeft geacht dat eerst duidelijkheid wordt geschapen over het document - functieprofiel of functiebeschrijving - op basis waarvan waardering van de organieke functie medewerker administratie dient plaats te vinden, alvorens tot waardering van het niveau van de functie overeenkomstig de daarvoor geldende procedure over te gaan. Tevens diende gedaagde nog te beslissen over het bezwaar van appellanten dat het functieprofiel niet in overeenstemming is met de organieke functie. Gelet op de aard van de door de rechtbank gesignaleerde tekortkomingen in de besluit-vorming die tot gedeeltelijke vernietiging van de besluiten in primo van 15 september 2000 heeft geleid, acht de Raad deze gebreken evenwel niet zodanig dat gezegd zou moeten worden dat gedaagde tegen beter weten in onrechtmatige primaire besluiten heeft genomen.
      Het niet ingaan op het verzoek van appellanten om gedaagde te veroordelen in alle kosten die zij aan professionele rechtsbijstand hebben gemaakt opvattend als afwijzing van die verzoeken, kan de aangevallen uitspraak in zoverre worden bevestigd.
    
    
    5. Als tweede grief voeren appellanten aan dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten duidelijk te maken wat de herroeping van de besluiten van 15 september 2000 met betrekking tot de inschaling in schaal 7 voor hen betekent. Appellanten menen dat vanaf de datum van de uitspraak de situatie is herleefd van vóór de reorganisatie en dat zij wederom administratief-juridisch medewerker zijn, gewaardeerd met schaal 8 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA), aangezien uit de uitspraak ondubbelzinnig naar voren komt dat het functieprofiel, inclusief de naamgeving van ‘medewerker administratie’ en de waardering van het profiel op een onzorgvuldige en niet, dan wel onvoldoende gemotiveerde wijze tot stand is gekomen. Zij verzoeken de Raad te bepalen dat de uitspraak aldus uitgelegd dient te worden.
    
    5.1. De Raad kan appellanten daarin niet volgen. Uit de gedingstukken blijkt dat appellanten bij besluiten van 15 september 2000 binnen de nieuwe organisatie zijn geplaatst in de functie medewerker administratie. Zij hebben geen rechtsmiddelen tegen die plaatsing op zichzelf aangewend. Uit de stukken blijkt voorts dat de reorganisatie per 1 november 2000 is doorgevoerd en dat de functie administratief-juridisch medewerker met de tot 1 november 2000 daarvoor geldende functiebeschrijving sedertdien niet meer bestaat. Uit de aangevallen uitspraak vloeit geenszins voort dat dit anders zou liggen. Wel kan de Raad de grief van appellanten in zoverre onderschrijven dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten gedaagde op te dragen alsnog te beslissen op hun bezwaren van 10 augustus 2000 - zoals nadien aangevuld - tegen het voor de functie medewerker administratie vastgestelde profiel en heeft verzuimd gedaagde op te dragen de functie waarin zij zijn geplaatst opnieuw te (doen) waarderen conform het gestelde in de Bezwarenregeling functiewaardering. De Raad zal gedaagde die opdrachten alsnog geven.
    
    6. De Raad ziet aanleiding gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellanten in hoger beroep ten bedrage van € 54,50 aan reiskosten.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover daarbij is nagelaten gedaagde op te dragen alsnog te beslissen op de bezwaren van appellanten tegen het functieprofiel van de functie medewerker administratie en over te gaan tot waardering van die functie;
      Bepaalt dat gedaagde alsnog overgaat tot het nemen van evenbedoelde besluiten;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellanten in hoger beroep ten bedrage van € 54,50 aan reiskosten, te betalen door de Raad van State;
      Bepaalt dat de Raad van State aan appellanten het door hen in hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,- vergoedt.
    
     
    Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. J.Th.Wolleswinkel en prof. mr. F.A.M. Stroink als leden, in tegenwoordigheid van L. Savas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 september 2004.
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    (get.) L. Savas.
    
    
      HD
      05.09