ECLI:NL:CRVB:2004:AQ6883, Centrale Raad van Beroep, 29-07-2004, 02/4691 AW + 02/4728 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Betrokkene is op detacheringsbasis bij gedaagde tewerkgesteld. Geschil betreft het tewerkstellingsbesluit, het besluit tot ontheffing uit functie, schorsingsbesluit, besluit tot verbod van toegang tot de werkplek.

02/4691 AW 
      02/4728 AW
    
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    in het geding tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het Dagelijks Bestuur van het Stadsdeel Amsterdam Zuidoost, gedaagde.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant is op de daartoe bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juli 2002, nrs. AWB 00/2985 AW en AWB 00/5068 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Desgevraagd heeft gedaagde een stuk ingezonden.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 17 juni 2004, waar appellant in persoon is verschenen. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.S.P. Stuiver, advocaat te De Meern, R.O. van Exter, ten tijde van belang waarnemend hoofd Personeel & Organisatie bij het Stadsdeel Amsterdam Zuidoost, thans werkzaam bij de provincie Noord-Holland, en E.S.F. Cadogan, ten tijde van belang sectorhoofd CBMO bij voornoemd Stadsdeel, thans zelfstandig adviseur te Heemstede.
    
     
    II. MOTIVERING
    
    1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
    
    1.1. Appellant is met ingang van 1 december 1998 op detacheringsbasis bij gedaagde tewerkgesteld voor een periode van twee jaar. Bij besluit van gedaagde van 14 juni 1999 is hij onder toepassing van artikel 214, eerste lid, van het Ambtenarenreglement Amsterdam (ARA) met ingang van 1 juni 1999 tot 1 december 1999 aangesteld in de functie van projectontwikkelaar Bureau Nieuwkomers (BNK; primair besluit 1). Na aanvankelijk uitblijven van een beslissing op bezwaar, terzake waarvan appellant beroep heeft ingesteld, heeft gedaagde bij besluit van 19 december 2000 het bezwaar tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard (bestreden besluit 1).
    
    1.2. Bij besluit van 5 augustus 1999 heeft gedaagde appellant meegedeeld dat hij voorlopig wordt ontheven van zijn werkzaamheden en dat hem met onmiddellijke ingang bijzonder verlof voor onbepaalde tijd wordt verleend (primair besluit 2). Bij besluit van 13 augustus 1999 heeft gedaagde appellant meegedeeld dat hem in plaats van de in primair besluit 2 gegeven ontheffing van zijn werkzaamheden en het verleende bijzonder verlof, met ingang van 5 augustus 1999 een verbod van toegang tot de werkplek wordt opgelegd (primair besluit 3). De bezwaren tegen de primaire besluiten 2 en 3 zijn bij besluit van 28 maart 2000 ongegrond verklaard (bestreden besluit 2).
    
    1.3. Bij besluit van 6 oktober 1999 is appellant geschorst met behoud van bezoldiging voor de periode van 6 oktober 1999 tot en met 31 november 1999 (primair besluit 4). Bij het in 1.1. genoemde besluit van 19 december 2000 heeft gedaagde het bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard (bestreden besluit 3).
    
    1.4. Bij brief van 12 oktober 1999 heeft gedaagde appellant meegedeeld dat met ingang van 1 december 1999 van rechtswege een einde komt aan zijn aanstelling in tijdelijke dienst. Tegen dit besluit heeft appellant een bezwaarschrift ingediend. Terzake van het uitblijven van een besluit op bezwaar hierop heeft appellant rechtsmiddelen aangewend. In het alsnog genomen besluit op bezwaar van 11 juli 2000 heeft gedaagde het bezwaarschrift van appellant tegen de in de brief van 12 oktober 1999 vervatte beslissing niet-ontvankelijk verklaard.
    
    1.5. Bij besluit van 11 april 2000 heeft gedaagde appellant met onmiddellijke ingang ontslag verleend indien het dienstverband nog zou bestaan (primair besluit 5). Bij besluit van 23 januari 2001 heeft gedaagde het bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard (bestreden besluit 4).
    
    1.6. Bij besluit van 25 april 2000 heeft gedaagde appellant een uitkering geweigerd (primair besluit 6). Bij het in 1.1. en 1.3. genoemde besluit van 19 december 2000 heeft gedaagde het bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard (bestreden besluit 5).
    
    
      2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank:
      - het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard, onder overweging dat appellant geen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep omdat hij niet om schadever-goeding heeft gevraagd. Voorts heeft zij het beroep van appellant tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard;
      - het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat het bestreden besluit gebaseerd is op een bij appellant vóór het nemen van dat besluit onbekend stuk namelijk de notitie van het sectorhoofd C., gedateerd 
      18 november 1999, op welk stuk appellant geen reactie heeft kunnen geven. Naar het oordeel van de rechtbank was dit in strijd met de zorgvuldigheid die gedaagde bij de totstandkoming van het besluit in acht diende te nemen. Dit besluit kon echter inhoudelijk de toetsing van de rechtbank doorstaan;
      - de beroepen van appellant ongegrond verklaard tegen de bestreden besluiten 3, 4 en 5;
      - beslissingen gegeven over het griffierecht en de proceskosten.
    
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad de volgende.
    
    3.1. Bestreden besluit 1 (niet-ontvankelijkverklaring van het beroep tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar)
    
    3.1.1. Bij bestreden besluit 1 heeft gedaagde alsnog een besluit op bezwaar genomen op appellants bezwaar tegen primair besluit 1. Indien na het uitblijven van een besluit op bezwaar, zoals in dit geval is gebeurd, alsnog een zogenoemd reëel besluit wordt genomen heeft de betrokkene in het algemeen geen belang bij de inhoudelijke beoordeling door de rechter van het ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met een besluit gelijkgestelde niet tijdig nemen van een besluit. 
    
    3.1.2. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat appellant geen belang heeft bij een inhoudelijk oordeel terzake omdat hij geen schadevergoeding heeft gevraagd. De Raad kan appellant niet volgen in zijn standpunt dat de onderhavige beroepen in één verband moeten worden gezien en gezamenlijk behandeld zijn, in welk verband hij kenbaar heeft gemaakt dat hij schade lijdt en deze schade vergoed wenst te zien. Appellant heeft een aparte bezwaar- en beroepsprocedure gevoerd met betrekking tot primair besluit 1 en bestreden besluit 1 welke procedures los van de overige procedures hebben gestaan. De beslissing van de rechtbank met betrekking tot deze besluiten is gegeven los van de beslissingen van de rechtbank met betrekking tot de andere bestreden besluiten. In geen enkel stadium van de procedure over het uitblijven van een beslissing op bezwaar terzake van primair besluit 1 heeft appellant gesteld schade te hebben geleden en dienaangaande om vergoeding van die schade verzocht. Het hoger beroep kan dan ook in zoverre niet slagen.
    
    3.2. Bestreden besluit 1 (reëel besluit)
    
    
      3.2.1. Bij dit besluit is het bezwaar van 7 juni 1999 tegen primair besluit 1 van 14 juni 1999 niet-ontvankelijk verklaard. Deze niet-ontvankelijkverklaring berust op het oordeel van gedaagde dat de brief van appellant van 7 juni 1999, waarin appellant stelt niet akkoord te kunnen gaan met een tijdelijke aanstelling voor zes maanden, prematuur was. Het bezwaar voldeed voorts niet aan artikel 6:10 van de Awb. Ingevolge het eerste lid van deze bepaling blijft ten aanzien van een vóór het begin van de termijn ingediend bezwaarschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening (a) wel reeds tot stand was gekomen of (b) nog niet tot stand was gekomen maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat het wel reeds het geval was. De Raad onderschrijft dienaangaande het oordeel van de rechtbank dat de brief van 7 juni 1999, gelet op de inhoud en het moment waarop hij werd geschreven, gezien moet worden als een notitie betrekking hebbend op de onderhandelingen over de aanstelling van appellant. De Raad voegt hieraan toe dat de brief niet is gericht aan gedaagde maar aan het hoofd van het BNK, G., met wie klaarblijkelijk die onder-handelingen werden gevoerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit niet reeds tot stand was komen en dat appellant evenmin redelijkerwijs kon menen dat dat wel het geval was. Er is in de gedingstukken dan ook geen enkele aanwijzing dat zich op 
      7 juni 1999 een der situaties voordeed als bedoeld in artikel 6:10, eerste lid onder a, dan wel onder b, van de Awb. 
    
    
    3.2.2. Voorts heeft appellant ook in hoger beroep gesteld dat de aan het sectorhoofd C. gerichte notitie van 8 juli 1999, waarin onder meer wordt gesteld dat appellant niet akkoord gaat met de hem gegeven aanstelling in tijdelijke dienst, als tijdig gemaakt bezwaar moet worden aangemerkt. De Raad overweegt dat appellant deze notitie eerst vlak voor de mondelinge behandeling tijdens de gedingvoering in eerste aanleg heeft overgelegd. Gedaagde heeft gesteld dat hij deze notitie nimmer ontvangen heeft. Nu appellant de verzending van die notitie niet heeft kunnen aantonen, is de Raad met de rechtbank van oordeel dat hetgeen appellant daaromtrent naar voren heeft gebracht niet kan leiden tot het oordeel dat tijdig bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 14 juni 1999. Appellant is dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard in zijn bezwaar van 7 juni 1999 tegen het laatstgenoemde besluit. Ook in zoverre slaagt het hoger beroep niet.
    
    3.3. Bestreden besluit 2
    
    3.3.1. Bij dit besluit is het bezwaar van appellant tegen primair besluit 2 en tegen primair besluit 3 ongegrond verklaard. Gedaagde heeft echter primair besluit 2 bij primair besluit 3 ingetrokken, zodat het bezwaar van appellant tegen primair besluit 2 in bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Nu dit niet is gebeurd kan bestreden besluit 2, voorzover daarbij de rechtsgevolgen geheel in stand zijn gelaten, in zoverre geen stand houden. 
    
    3.3.2. Met betrekking tot bestreden besluit 2, voorzover daarbij het bezwaar van appellant ongegrond is verklaard tegen primair besluit 3, overweegt de Raad dat ingevolge artikel 901, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARA de ambtenaar voor de duur van ten hoogste twee maanden kan worden verboden aanwezig te zijn op plaatsen, waar hij werkzaamheden pleegt te verrichten, te verblijven in gebouwen, zich op te houden op de terreinen van de diensttak waarbij hij is tewerkgesteld, indien en voor zolang hij de orde of geregelde gang van zaken van de diensttak verstoort. Het betreft hier een ordemaat-regel waarvan toepassing onderworpen is aan een terughoudende rechterlijke toetsing. De in primair besluit 3 gegeven beslissing appellant de toegang tot de werkplek te ontzeggen is gebaseerd op de opvatting van gedaagde dat er bij het BNK spanningen waren onder het personeel en dat een ernstige verstoring van de werksfeer moest worden voorkomen. De Raad is, gelet op de gedingstukken die aan het verbod tot toegang ten grondslag liggen, in het bijzonder de notulen van de vergadering van de medewerkers van het BNK met het sectorhoofd op 13 juli 1999, van oordeel dat gedaagde ten tijde van het opleggen van de ordemaatregel voldoende reden had voor zijn opvatting dat (de aanwezigheid van) appellant de orde of geregelde gang van zaken van de diensttak verstoorde. Dat oordeel vindt bevestiging in de in 2. vermelde notitie van C. van 18 november 1999. 
    
    3.3.3. Gedaagde was derhalve bevoegd appellant het in de laatstgenoemde bepaling voorziene verbod op te leggen. De Raad is niet gebleken dat de uitoefening van deze bevoegdheid in strijd is gekomen met enige regel van geschreven of ongeschreven recht of algemeen rechtsbeginsel. In zoverre moet het oordeel van de rechtbank gevolgd worden en in zoverre kan het hoger beroep derhalve niet slagen. Evenmin als de rechtbank ziet de Raad aanleiding tot toekenning van de door appellant terzake van het verbod tot toegang tot de werkplek gevorderde schadevergoeding.
    
    3.3.4. Omwille van de duidelijkheid zal de Raad de aangevallen uitspraak vernietigen voorzover betrekking hebbend op bestreden besluit 2 en onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het bezwaar van appellant tegen primair besluit 2 niet-ontvankelijk verklaren en het beroep met betrekking tot primair besluit 3 ongegrond.
     
    3.4. Bestreden besluit 3
    
    3.4.1. Bij de bij primair besluit 4 opgelegde schorsing heeft gedaagde toepassing gegeven aan artikel 912, tweede lid, van het ARA. Ingevolge deze bepaling kan gedaagde een ambtenaar schorsen met behoud van bezoldiging onder omstandigheden waarin het naar het oordeel van gedaagde redelijkerwijs niet aanvaardbaar is dat die ambtenaar zijn werkzaamheden blijft verrichten. Ook hier betreft het een ordemaatregel die zich slechts leent voor terughoudende rechterlijke toetsing. Aan dit besluit heeft gedaagde ten grondslag gelegd dat tegen appellant aangifte van verduistering is gedaan op 6 augustus 1999, dat tegen hem een klacht wegens seksuele intimidatie is ingediend alsmede dat de medewerkers van BNK ernstige kritiek hebben op appellants wijze van leidinggeven. Met de rechtbank en op de gronden waarop zij haar oordeel heeft gebaseerd overweegt de Raad dat gedaagde ten tijde hier van belang een voldoende basis had te oordelen dat het redelijkerwijs niet aanvaardbaar is dat appellant zijn werkzaamheden zou blijven verrichten. 
    
    3.4.2. In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat nog niet vaststond dat er klachten waren met betrekking tot seksuele intimidatie. De Raad kan appellant hierin niet volgen. De (eerste) klacht wegens seksuele intimidatie is gedaagde reeds op 23 augustus 1999 ter kennis gekomen. Hierin mocht gedaagde aanleiding zien voor zijn oordeel dat er, gezien ook de andere vermelde gronden, voldoende reden was de hier aan de orde zijnde maatregel te treffen. De Raad is voorts niet gebleken dat de uitoefening van de in de juist genoemde bepaling verleende bevoegdheid in strijd is met enige regel van geschreven of ongeschreven recht of algemeen rechtsbeginsel. Het hoger beroep met betrekking tot bestreden besluit 3 slaagt dan ook niet.
    
    3.5. Bestreden besluit 4
    
    3.5.1. Bij primair besluit 5 heeft gedaagde appellant primair onder toepassing van artikel 1003, eerste lid, aanhef en onder f, van het ARA met onmiddellijke ingang wegens ernstig plichtsverzuim disciplinair ontslag verleend voorzover er tussen het Stadsdeel en appellant, als uitvloeisel van de door appellant ingestelde procedure, nog een aanstelling mocht blijken te bestaan. Subsidiair is hem onder toepassing van artikel 1121, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARA ontslag verleend op de grond dat hij ongeschikt is voor de verdere vervulling van zijn betrekking, anders dan uit hoofde van ziekten of gebreken. Daarlatend de vraag of de figuur van een voorwaardelijk ontslag als hier aan de orde rechtens geoorloofd is, constateert de Raad dat met ingang van 1 december 1999 het tijdelijke dienstverband tussen appellant en het Stadsdeel is geëindigd. Gezien hetgeen de Raad in 3.2.1. en 3.2.2. heeft overwogen en gelet op het feit dat appellant geen rechtsmiddel heeft aangewend tegen het in 1.4. vermelde besluit van 11 juli 2000, waarbij het bezwaar van appellant tegen de in de brief van 12 oktober 1999 vervatte beëindigingsbeslissing niet-ontvankelijk is verklaard, is het besluit tot beëindiging van het dienstverband per 1 december 1999 in rechte vast komen te staan. De op de laatst-genoemde datum ingetreden rechtstoestand bestond nog steeds op 17 april 2000, de datum van het nemen van primair besluit 5. Door niettemin bij bestreden besluit 4 primair besluit 5 te handhaven heeft gedaagde tekort gedaan aan de aan appellant toekomende rechtszekerheid, die meebrengt dat een gewezen ambtenaar als appellant erop moet kunnen vertrouwen dat een ten aanzien van hem genomen beslissing tot beëindiging van het dienstverband als gelegen in primair besluit 5 niet blijft bestaan indien aan het dienstverband al een einde is gekomen. 
    
    3.5.2. Bestreden besluit 4 kan dan ook in rechte geen stand houden. Dat besluit moet worden vernietigd evenals primair besluit 5. Ook de aangevallen uitspraak waarbij deze besluiten in stand zijn gebleven dient in zoverre te worden vernietigd.
    
    3.6. Bestreden besluit 5
    
    3.6.1. Primair besluit 6 is genomen onder toepassing van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitkeringsverordening van de gemeente Amsterdam (Ukv), ingevolge welke bepaling de betrokkene geen aanspraak op uitkering ingevolge die verordening heeft indien het ontslag het rechtstreekse gevolg is van een hem te verwijten handelen of nalaten, waarvan hij wist of redelijkerwijs kon begrijpen dat hij daardoor niet in zijn betrekking kon worden gehandhaafd. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat voor de toepassing van deze bepaling de beëindiging van rechtswege op één lijn moet worden gesteld met ontslag. De rechtbank heeft terecht gewezen op artikel 1114 van het ARA, in welke bepaling de beëindiging van de tijdelijke aanstelling van rechtswege is geregeld en waarin de beëindiging uitdrukkelijk ontslag wordt genoemd. De Raad wijst daarbij nog op de strekking van genoemd artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ukv, dat tot doel heeft te voorkomen dat bij verwijtbare werkloosheid een uitkering ingevolge de Ukv wordt toegekend. Ook daaruit volgt dat als de beëindiging van rechtswege plaatsvindt terwijl daaraan het verwijtbaar gedrag van de betrokkene debet is, er geen uitkering ingevolge die verordening wordt verleend. 
    
    
      3.6.2. Ten betoge dat er geen sprake is van verwijtbaar handelen of nalaten waarvan appellant wist of redelijkerwijs kon begrijpen dat hij daardoor niet in zijn betrekking kon worden gehandhaafd stelt hij dat er geen sprake is van ernstig plichtsverzuim en dat hetgeen hem is verweten niet is bewezen. De Raad overweegt dat in de brief van 
      12 oktober 1999 waarin gedaagde appellant heeft meegedeeld dat met ingang van 
      1 december 1999 van rechtswege een einde komt aan zijn aanstelling in tijdelijke dienst, wordt verwezen naar onderzoeken naar het functioneren van appellant. Die onderzoeken hebben geresulteerd in een aantal verslagen waaruit, samengevat, blijkt dat door appellants optreden de sfeer tussen de leiding en de medewerkers van het BNK ernstig is verslechterd, dat appellant ook overigens niet naar behoren functioneerde, en dat dit hem ten volle is toe te rekenen. Bovendien is na uitvoerig en gedegen onderzoek, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport, vast komen te staan dat appellant zich in een aantal gevallen schuldig heeft gemaakt aan seksuele intimidatie van medewerksters van het BNK. De Raad komt dan ook met de rechtbank tot de conclusie dat de beëindiging van het dienstverband het rechtstreekse gevolg is van aan appellant te verwijten handelen of nalaten, waarvan hij wist of redelijkerwijs kon begrijpen dat hij daardoor niet in zijn betrekking kon worden gehandhaafd. Appellant had derhalve geen aanspraak op uitkering ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ukv, welke bepaling van dwingendrechtelijke aard is. Het hoger beroep van appellant met betrekking tot bestreden besluit 5 slaagt dan ook niet.
    
    
    4. Gezien hetgeen is overwogen in 3.3.1. en 3.5.2. acht de Raad termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellant in eerste aanleg tot een bedrag van € 1.288,- en in hoger beroep tot € 322,- aan kosten van rechtsbijstand, te betalen aan de griffier van de Raad, en € 14,20 aan reiskosten.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover betrekking hebbend op het besluit van 
      28 maart 2000 en voorzover het beroep tegen het besluit van19 december 2000 ongegrond is verklaard, behoudens de beslissingen over het griffierecht en de proceskosten;
      Vernietigt het besluit van 28 maart 2000 voorzover betrekking hebbend op het besluit van 5 augustus 1999;
      Verklaart het bezwaar tegen het besluit van 5 augustus 1999 niet-ontvankelijk;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 28 maart 2000 voorzover betrekking hebbend op het besluit van 13 augustus 1999 ongegrond;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 19 december 2000 gegrond;
      Vernietigt het besluit van 19 december 2000 alsmede het besluit van 6 oktober 1999;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal
      € 1.624,20, te betalen door de gemeente Amsterdam aan de griffier van de Raad;
      Bepaalt dat de gemeente Amsterdam aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt tot een bedrag van € 165,-.
    
     
    
      Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en 
      mr. T. Hoogenboom en mr. D.A.C. Slump als leden, in tegenwoordigheid van 
      mr. E.W.F. Menkveld-Botenga als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2004.
    
    
    
    
    
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    
    
    
    
    (get.) E.W.F. Menkveld-Botenga.
    
    
    
      HD
      12.07