ECLI:NL:RBHAA:2004:AQ7044, Rechtbank Haarlem, 10-02-2004, Awb 03 - 710 AW
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2004-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Verweerder  heeft besloten tot het samenvoegen van de bureaus Inkomen en Werkgelegenheid, het instellen van de eenhoofdige functie Hoofd Werk en Inkomen en het opheffen van de beide bureauhoofdenfuncties, waaronder de functie Hoofd Inkomen. Tevens is besloten eiseres - als Hoofd Inkomen - herplaatsbaar te verklaren en voor de Functie Hoofd Werk en Inkomen gelijktijdig intern en extern te werven.

reg. nr:  Awb 03 - 710 AW
      uitspraakdatum: 10 februari 2004
    
    
    
      RECHTBANK HAARLEM, sector bestuursrecht
      meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    in de zaak van:
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats],
      eiseres,
      gemachtigde: mr. H.D. van Duijvenbode, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer,
    
    
    -- tegen --
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van [gemeente],
      verweerder,
      gemachtigde: mr. [medewerker], werkzaam bij de gemeente [gemeente].
    
    
    
    
    
      1.  	Ontstaan en loop van het geding
      Bij besluit van 13 augustus 2002, bekend gemaakt op 22 augustus 2002, heeft verweerder  besloten tot het samenvoegen van de bureaus Inkomen en Werkgelegenheid, het instellen van de eenhoofdige functie Hoofd Werk en Inkomen en het opheffen van de beide bureauhoofdenfuncties, waaronder de functie Hoofd Inkomen. Tevens is besloten eiseres - als Hoofd Inkomen - herplaatsbaar te verklaren en voor de Functie Hoofd Werk en Inkomen gelijktijdig intern en extern te werven.
      Bij besluit van 13 augustus 2002, bekend gemaakt op 3 september 2002, heeft verweerder eiseres meegedeeld dat de functie van Hoofd Werk en Inkomen geen voortzetting is van haar huidige functie, dat zij in verband daarmee herplaatsbaar is verklaard op grond van de Leidraad bij reorganisaties en dat haar verzoek om te worden benoemd in de functie Hoofd Werk en Inkomen is afgewezen.
      Tegen deze besluiten heeft eiseres bij brief van 4 september 2002 bezwaar gemaakt.
      Bij besluit van 26 september 2002 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat haar projectleiderschap betreffende het project vervanging Uitkeringssysteem verlengd is tot 1 november 2002.
      Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 2 oktober 2002 bezwaar gemaakt.
    
    
    Bij besluit van 11 maart 2003, verzonden 12 maart 2003, heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
    
    
      Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 22 april 2003 beroep ingesteld. Bij brief van 5 november 2003 heeft zij de gronden van haar beroep aangevuld.
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
      Het beroep is behandeld ter zitting van 19 november 2003, alwaar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Van Duijvenbode voornoemd en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. [medewerker] voornoemd. Tevens was ter zitting aanwezig [hoofd], als Hoofd Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SoZaWe) werkzaam bij de gemeente [gemeente].
    
    
    
    
      2.  	Overwegingen
      2.1. 	Eiseres is ingaande 1 september 1999 aangesteld in de functie van Hoofd afdeling Inkomen bij verweerders dienst SoZaWe. In oktober 2001 zijn grote achterstanden geconstateerd bij de afhandeling van heronderzoeken door de afdeling Inkomen. In verband daarmee is besloten een splitsing aan te brengen in de werkzaamheden, in die zin dat de behandeling van de achterstand is gescheiden van de overige werkzaamheden. Bij besluit van 27 december 2001 heeft verweerder eiseres meegedeeld voornemens te zijn haar definitief uit haar functie te ontheffen en te hebben besloten haar tijdelijk  voor de periode van 15 januari 2002 tot 1 oktober 2002 te belasten met het project Vervanging uitkeringssysteem. Per januari 2002 is een interim-hoofd aangesteld die de leiding van de afdelingen Inkomen en Werkgelegenheid op zich heeft genomen. In de loop van 2002 heeft verweerder zich gericht op invoering van een systeem van casemanagement, waartoe een wijziging van de organisatie nodig werd geacht, inhoudende - onder meer - de samenvoeging van de beide afdelingen. Bij brief van 16 juli 2002 heeft de gemachtigde van eiseres verweerder verzocht - onder meer -  aan te geven dat eiseres zal worden benoemd in de functie van Hoofd afdeling Werk en Inkomen. Vervolgens heeft verweerder de primaire besluiten van 13 augustus 2002 genomen. Bij primair besluit van 26 september 2002 heeft verweerder aangegeven dat het project Vervanging uitkeringssysteem nog niet is afgerond, in verband waarmee de periode van het projectleiderschap van eiseres zal worden verlengd tot 1 november 2002. In bezwaar zijn deze besluiten gehandhaafd. 
      2.2. 	Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en heeft daartoe primair aangevoerd dat de reorganisatie is ingezet met het vooropgezette doel haar te ontslaan. In dit verband heeft eiseres er op gewezen dat er nog steeds geen Hoofd Werk en Inkomen is aangenomen en dat de bureaus Inkomen en Werkgelegenheid nog niet in elkaar zijn geschoven. Eiseres stelt dat op grond van schending van het verbod van détournement de pouvoir het reorganisatiebesluit onverbindend moet worden geacht, dan wel buiten toepassing moet worden gelaten. Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat niet voldoende aannemelijk is gemaakt dat geen sprake is van een voortgezette functie. In dat verband heeft eiseres gewezen op de in de Leidraad Organisatieveranderingen 1999 (hierna: de Leidraad) aangegeven procedure. Daarin is onder meer bepaald dat aan de hand van een op te stellen plaatsingsplan een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de feitelijke inhoud van de oude en van de nieuwe functie. Op basis van de uitkomsten van die vergelijking dient te worden vastgesteld dat al dan niet sprake is van een voorgezette functie, aldus eiseres. Verweerder heeft ten onrechte de Leidraad niet gevolgd en heeft ten onrechte geen plaatsingsplan opgesteld. Meer subsidiair, voor zover wel sprake is van een nieuwe functie, althans geen voortgezette functie, is eiseres van mening dat zij in die nieuwe functie geplaatst, dan wel herplaatst had moeten worden, gelet op het bepaalde in de Leidraad. Verweerder heeft immers niet voldoende aangetoond dat zij de functie, gezien de functie-inhoud en de functie-eisen, niet volledig en niet op voldoende wijze zou kunnen vervullen. In het verlengde hiervan heeft eiseres benadrukt dat zij in haar eigen functie altijd uitstekend heeft gefunctioneerd en tevens dat aan de ontheffing uit haar werkzaamheden in december 2002 geen disfunctioneren ten grondslag heeft gelegen, maar dat dit slechts een tijdelijke ordemaatregel betrof. Eiseres meent dat zij als herplaatsingskandidaat niet op de functie Hoofd Werk en Inkomen behoefde te solliciteren. Op grond van de Leidraad had verweerder eiseres ambtshalve in beschouwing moeten nemen. Eiseres verwijst in dit verband naar de uitspraak van de rechtbank Assen van 15 maart 1994 (TAR 1994/113). Eiseres had in ieder geval in aanmerking moeten komen voor een proefplaatsing, welke mogelijkheid ook in de Leidraad wordt genoemd en waartoe verweerder alleen al uit zorgvuldigheidsoverwegingen had moeten overgaan. Ten aanzien van het besluit om haar projectleiderschap met een maand te verlengen, heeft eiseres aangevoerd dat daarvoor geen grondslag aanwezig is, nu destijds is vastgesteld dat dit een tijdelijke maatregel betrof. Met betrekking tot de zorgvuldigheid van de bezwaarprocedure heeft eiseres ten slotte aangevoerd dat het horen in bezwaar niet is geschied door een onafhankelijk hoorder, maar door de gemachtigde van verweerder, die verweerder reeds eerder heeft vertegenwoordigd in procedures tegen eiseres. 
    
    
    2.3. 	Verweerder stelt zich op het standpunt dat de betreffende reorganisatie niet is ingezet met de vooropgezette bedoeling eiseres te ontslaan. Reeds op 7 januari 2002 zijn de medewerkers van de afdeling SoZaWe geïnformeerd omtrent de invoering van casemanagement. Eiseres is tijdelijk uit haar functie ontheven en zij is niet ontslagen. Door omstandigheden is het niet mogelijk haar in haar oude functie te herplaatsen. Het nieuwe Hoofd Werk en Inkomen is op 1 januari 2003 met zijn werk begonnen. Deze functie betreft een nieuwe functie en geen voortgezette functie, aangezien deze functie een hoger niveau heeft en meer taken bevat dat de oude functie van eiseres. De taakgebieden van de functies Hoofd Inkomen en Hoofd Werkgelegenheid zijn samengevoegd. Bovendien moet het Hoofd Werk en Inkomen leiding geven aan de (verdere) reorganisatie en hierover richtinggevende adviezen geven. Eiseres is niet geschikt voor de nieuwe functie, omdat er twijfel bestaat aan haar vermogen tot aansturing, terwijl het voorts een politiek gevoelige functie betreft. Het projectleiderschap van eiseres is met een maand verlengd, omdat het project Vervanging Uitkeringssysteem nog niet was geïmplementeerd. 
    
    2.4	Ten aanzien van hetgeen eiseres primair heeft aangevoerd overweegt de rechtbank als volgt. Blijkens vaste jurisprudentie van de CRvB (onder meer 13 februari 1986, TAR 1986/101) dient een reorganisatiebesluit met grote terughoudendheid te worden getoetst en kan een dergelijk besluit slechts dan onverbindend worden verklaard, dan wel buiten toepassing worden gelaten indien bijzonder evident is dat sprake is van strijd met een algemeen verbindend voorschrift of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Dat sprake is van schending van het verbod van détournement de pouvoir omdat verweerder de reorganisatie heeft ingezet met het vooropgezette doel haar te ontslaan, zoals eiseres heeft gesteld, is de rechtbank niet gebleken. De door eiseres daarvoor genoemde aanwijzingen, zoals het uitblijven van de samenvoeging van de betreffende twee afdelingen en het niet aanstellen van een nieuw Hoofd Werk en Inkomen, blijken inmiddels niet meer te bestaan, nu verweerder ter zitting onweersproken heeft gesteld dat het nieuwe Hoofd Werk en Inkomen per 1 januari 2003 met de werkzaamheden is begonnen en de afdelingen inmiddels ook zijn samengevoegd. Eiseres heeft voorts geen concrete feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden dat evident sprake is van strijd met evengenoemd verbod. De rechtbank zal het reorganisatiebesluit - waartoe in elk geval moet worden gerekend het besluit om de betreffende afdelingen samen te voegen, de functie van Hoofd afdeling Inkomen op te heffen en een eenhoofdige leiding voor de nieuwe afdeling Werk en Inkomen aan te stellen - niet vernietigen, noch buiten toepassing laten.
    
    2.5	Nu eiseres zich in het kader van het subsidiair door haar ingenomen standpunt heeft beroepen op de Leidraad, dient de rechtbank allereerst een oordeel te geven over de toepasselijkheid hiervan. In dat verband heeft verweerder ter zitting gesteld dat toepassing van de Leidraad nog niet aan de orde was. De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. In artikel 1.4 van de Leidraad is immers bepaald dat deze van toepassing is vanaf het voornemen tot reorganisatie tot aan de individuele plaatsingsbesluiten. Dat brengt mee dat de vraag of sprake is van een voortgezette functie dient te worden beoordeeld met inachtneming van het in de Leidraad bepaalde. Blijkens het in paragraaf 4 opgenomen artikel 1, onder f, van de Leidraad wordt onder een voortgezette functie verstaan een functie die qua inhoud en niveau geheel of in grote lijnen gelijk is aan de oorspronkelijke functie, waarbij in ieder geval de helft van de taken ongewijzigd dient te blijven. Volgens verweerder is geen sprake van een voortgezette functie, omdat de functie Hoofd Werk en Inkomen, gelet op de omvang van de taken, zowel in zwaarte als in tijdsbesteding, veelomvattender is. In dit verband heeft verweerder er op gewezen dat vergelijking van de functiebeschrijvingen van de oude en de nieuwe functie niet volstaat. Hoewel eiseres kan worden toegegeven dat beide functiebeschrijvingen veel overeenkomsten vertonen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht en op goede gronden op het standpunt stelt dat de functie Hoofd Werk en Inkomen niet kan worden beschouwd als een voortgezette functie van de functie Hoofd afdeling Inkomen. Eerstgenoemde functie ligt in elk geval wat de inhoud (het takenpakket) betreft op een aanzienlijk hoger niveau. Indicatief hiervoor is onder meer de omstandigheid dat het Hoofd Werk en Inkomen uiteindelijk verantwoordelijk is voor een groep van ruim 100 medewerkers, terwijl eiseres in haar oude functie leiding gaf aan een groep van ongeveer 60 medewerkers. Voorts heeft verweerder erop gewezen dat van het Hoofd Werk en Inkomen wordt verwacht dat deze leiding geeft aan het verder doorvoeren van de reorganisatie, terwijl ook het geven van richtinggevende adviezen met betrekking tot casemanagement tot de taken behoort. Deze elementen kwamen in de oude functie van eiseres niet of niet in die mate voor. Het komt de rechtbank overigens voor dat de functie van Hoofd Werk en Inkomen meer een beleidsfunctie is, dan een uitvoerende functie. In de functiebeschrijving onder 3.2 staat onder meer vermeld dat de betrokken functionaris bijdraagt aan de ontwikkeling van het beleid op het terrein van de werkzaamheden van het bureau, zowel inhoudelijk als organisatorisch. Het Hoofd Werk en Inkomen is ook verantwoordelijk voor de personeelsformatie van de afdeling. Deze elementen kwamen niet voor in de beschrijving van de functie van eiseres. Concluderend dient te worden gesteld dat uit de vergelijking blijkt dat niet kan worden gesproken van een voortgezette functie. Dat ingevolge de Leidraad een dergelijke conclusie slechts zou mogen worden getrokken aan de hand van een door verweerder op te stellen plaatsingsplan, zoals eiseres heeft gesteld, kan de rechtbank niet onderschrijven. Uit de in paragraaf 2.1 weergegeven schema’s blijkt eerder dat het plaatsingsplan wordt opgesteld nádat functievergelijking heeft plaatsgevonden. Nu - als gezegd - de functie van Hoofd Werk en Inkomen niet kan worden beschouwd als een voortgezette functie, behoefde verweerder eiseres niet op grond van het bepaalde in paragraaf 2.15 van de Leidraad, automatisch in die functie te plaatsen.
    
    2.6	Ter aanvulling van het meer subsidiair ingenomen standpunt heeft eiseres er op gewezen dat zij als herplaatsingskandidaat een voorrangspositie heeft. In paragraaf 3.6 van de Leidraad is immers bepaald dat bij vrijkomende vacatures medewerkers aan wie de herplaatsingsstatus is verleend, voorrang hebben. De rechtbank wijst erop, niettegenstaande de voorrangspositie van herplaatsingskandidaten, dat in paragraaf 2.17 van de Leidraad is bepaald dat het besluit tot plaatsing in een nieuwe functie in eerste instantie plaats vindt op grond van de geschiktheid van de medewerker. Daarnaast kunnen andere overwegingen een rol spelen, zoals onder meer voorkeursbeleid. Hiertoe moet het beleid ten opzichte van herplaatsingskandidaten worden gerekend. De rechtbank is van oordeel dat het in het onderhavige geval, hoewel niet vereist, in de rede zou hebben gelegen dat verweerder eiseres zou hebben uitgenodigd voor een plaatsingsgesprek, zoals bedoeld in paragraaf 2.24 van de Leidraad. De omstandigheid dat verweerder dit heeft nagelaten is echter onvoldoende zwaarwegend om te kunnen leiden tot de conclusie dat het bestreden besluit om die reden niet in stand kan blijven. Daartoe neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder zowel in het bestreden besluit als ook ter zitting in voldoende mate heeft gemotiveerd op grond waarvan hij eiseres niet geschikt acht voor de functie van Hoofd Werk en Inkomen. De rechtbank acht het niet onbegrijpelijk dat bij verweerder, als gevolg van de wijze van afwikkeling onder verantwoordelijkheid van eiseres van de in 2001 geconstateerde achterstanden in heronderzoeken - die tot oplegging van een financiële sanctie vanwege het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft geleid -, een gebrek aan vertrouwen is ontstaan in het vermogen van eiseres tot aansturing alsmede twijfel omtrent haar communicatieve vaardigheden. Daarvan uitgaande en rekening houdende met de omstandigheid dat de functie van Hoofd Werk en Inkomen niet alleen zwaarder is dan de oude functie van eiseres, maar ook als politiek gevoelig moet worden aangemerkt, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres hiervoor ongeschikt is. Het feit dat verweerder geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid van een proefplaatsing, kan gezien het voorgaande eveneens de toets der redelijkheid doorstaan. Dat de ongeschiktheid van eiseres niet is vastgesteld aan de hand van functionerings- en beoordelingsgesprekken, maakt dat niet anders. Teminder nu een dergelijke vaststelling uitsluitend betrekking gehad zou kunnen hebben op de oude functie en niet op de nieuwe functie. Aan de uitspraak gepubliceerd in TAR 1994/113, waarnaar eiseres ter onderbouwing van haar standpunt heeft verwezen, kan in dit geval niet die betekenis worden gehecht die eiseres daaraan verbonden wil zien, nu in die procedure centraal stond dat sprake was van voorhanden zijnde passende functies. Op grond van het hiervóór overwogene, is de rechtbank van oordeel dat de functie Hoofd Werk en Inkomen niet kan worden beschouwd als een voor eiseres passende functie in de zin van de Leidraad.
    
    2.7	De rechtbank kan eiseres voorts niet volgen in haar standpunt dat er voor verweerder geen grondslag zou bestaan om haar projectleiderschap met een maand te verlengen. Verweerder heeft ten aanzien hiervan verklaard dat dit is gebeurd omdat het project Vervanging uitkeringssysteem nog niet was afgerond. Op grond van artikel 15:1:10, tweede lid, van de arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeenten (CAR) is verweerder bevoegd, indien dit in het dienstbelang nodig geacht wordt, een ambtenaar op te dragen tijdelijk niet tot zijn betrekking behorende werkzaamheden te verrichten. Door eiseres is niet betwist dat voormeld project nog niet was afgerond. Gelet hierop kon verweerder in redelijkheid een dienstbelang aanwezig achten om het projectleiderschap van eiseres met een maand te verlengen.
    
    2.8	       De rechtbank verstaat de grief van eiseres aangaande de bezwaarprocedure aldus, dat zij zich beroept op schending van artikel 7 van de Bezwarenregeling personeelsbesluiten 1994. Hierin is bepaald dat de voorbereiding van het besluit van verweerder naar aanleiding van het bezwaarschrift geschiedt onder verantwoordelijkheid van het hoofd van de afdeling personeelszaken, organisatie en informatie bij de bestuursdienst. Deze ziet er op toe dat bij het horen van de betrokkene en bij de advisering aan verweerder niet uitsluitend ambtenaren zijn betrokken die met de voorbereiding van het besluit belast zijn geweest. Gesteld noch gebleken is dat de gemachtigde van verweerder met de voorbereiding van de primaire besluiten belast is geweest. Dat zij hierbij op enigerlei andere wijze direct betrokken zou zijn, is evenmin gebleken.
    
    2.9        Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit in stand kan worden gelaten. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. De rechtbank ziet geen aanleiding tot het uitspreken van een proceskostenveroordeling. 
    
    
    3.  	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. L.F. Roseval, voorzitter, en mrs. A.C.M. Rutten en J.M. Legeland, leden, in tegenwoordigheid van P.M. van der Pol, als griffier en uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.