ECLI:NL:RVS:2012:BX2611, Raad van State, 25-07-2012, 201105542/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Stad Appingedam, deelplan Agrarische gebieden" vastgesteld.

201105542/1/R4.
      Datum uitspraak: 25 juli 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Appingedam, en anderen,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Appingedam,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 februari 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Stad Appingedam, deelplan Agrarische gebieden" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 mei 2011, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 16 januari 2012.
    
    Het dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2012, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E.R.M. Holtz-Russel, advocaat te Groningen, en de raad, vertegenwoordigd door W. van Laar en H. Wessels, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting het dagelijks bestuur van het waterschap, vertegenwoordigd door mr. C. Meinders, werkzaam bij het waterschap, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan heeft een conserverend karakter waarbij voor de agrarische gebieden de ruimtelijk-functionele structuur is vastgelegd en voor bestaande functies een planologische regeling is getroffen.
    
    De bestemming "Water"
    
    2.2. [appellante] en anderen betogen dat de bestemming "Water" voor het gedeelte van de Schaaphornertocht gelegen ten westen van de percelen met de aanduidingen L243 en L242, dient te worden verlegd naar de watergang gelegen naast de Kleileemlaan. Zij betogen voorts dat de bestemming "Water" die aan de dwarssloot tussen de percelen met de aanduidingen L241 en L242 is toegekend, dient te worden geschrapt, zodat de bestemming "Water" volledig buitenom hun percelen komt te liggen langs de Kleileemlaan. [appellante] en anderen voeren hiertoe aan dat de sloten ook na het schrappen van de bestemming "Water" in gebruik zullen blijven, maar dat het onderhoud van deze sloten door hen kan worden uitgevoerd in plaats van het waterschap. Het waterschap behoeft in dat geval huns inziens niet meer over het land van [appellante]
    
    2.2.1. In reactie op het betoog van [appellante] en anderen dat ten onrechte de bestemming "Water" is toegekend aan diverse sloten op hun percelen, heeft de raad ter zitting toegelicht dat, in overleg met het waterschap, overeenkomstig het voorstel van [appellante] en anderen, een andere invulling van de desbetreffende bestemming wordt voorgestaan.
    
    Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan voor zover daarbij de bestemming "Water" voor het gedeelte van de Schaaphornertocht gelegen ten westen van de percelen met de aanduidingen L243 en L242, en aan de dwarssloot tussen de percelen met de aanduidingen L241 en L242 is toegekend, in strijd met artikel 3:2, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is vastgesteld.
    
    De dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 4"
    
    2.3. [appellante] en anderen kunnen zich niet verenigen met het toekennen van de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 4" op een deel van hun percelen. Volgens hen is de grond door bewerking en de aanleg van drainage zodanig geroerd dat niet valt te verwachten dat zich nog archeologische waarden in de bodem bevinden. Door slechts te verwijzen naar de archeologische verwachtingskaart zonder dat de raad zich daarbij heeft vergewist of er zich ter plaatse ook daadwerkelijk archeologische waarden bevinden, is het bestreden besluit volgens [appellante] en anderen op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Zij verwijzen in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 17 november 2010, zaak nr. 200905029/1/R1 en 26 januari 2011, zaak nr. 201004539/1/R2.
    
    2.3.1. De raad stelt dat uit het door RAAP Archeologisch adviesbureau opgestelde onderzoek blijkt dat grote delen van het plangebied archeologische (verwachtings)waarden hebben. Deze delen zijn volgens de raad opgenomen in het plan.
    
    2.3.2. Een deel van de percelen van [appellante] en anderen heeft de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 4".
    
    Ingevolge artikel 30.4.1, onder c, van de planregels, voor zover hier van belang, is een omgevingsvergunning vereist voor het graven of dempen van watergangen.
    
    Ingevolge artikel 30.4.3, zal de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien:
    
    a. op basis van archeologisch onderzoek door een daartoe bevoegde instantie is aangetoond dat geen archeologische waarden (meer) aanwezig zijn, of;
    
    b. op basis van archeologisch onderzoek door een daartoe bevoegde instantie is aangetoond dat de archeologische waarden door de werkzaamheden niet onevenredig worden geschaad, of;
    
    c. één of meer van de volgende voorwaarden in acht genomen wordt:
    
    (…)
    
    2.3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in voornoemde uitspraken van 17 november 2010 en 26 januari 2011, dient het toekennen van een dubbelbestemming gegrond te zijn op voldoende en deugdelijk onderzoek waaruit blijkt dat dit noodzakelijk is ter bescherming van de in de gronden aanwezige dan wel te verwachten archeologische waarden en rust op de raad de plicht om zich voldoende te informeren omtrent de archeologische situatie in het gebied, alvorens bij het plan uitvoerbare bestemmingen kunnen worden aangewezen.
    
    De raad heeft zich gebaseerd op de uit 2001 afkomstige Archeologische Monumentenkaart Groningen (hierna: AMK) en de Indicatieve Kaart Archeologische waarden. Op de AMK is te zien dat delen van Appingedam zijn aangegeven als archeologisch waardevol en planologisch te beschermen gebied. Deze archeologische waarden zijn verder onderzocht en vertaald in de Archeologische verwachtingskaart en beleidsadvieskaart Regio Noord-Groningen uit 2008. In dit onderzoek is een gemeentedekkend overzicht gegeven van de aanwezigheid van bekende archeologische vindplaatsen en verwachte archeologische waarden. Voor een aantal gebieden, waaronder de onderhavige percelen, wordt een archeologische dubbelbestemming aanbevolen. De raad heeft ter zitting toegelicht dat uitvoerig onderzoek is gedaan naar alle ondergronden en dat gronden waar grote ingrepen hebben plaatsgevonden zijn aangemerkt als zijnde gronden waarin zich geen archeologische waarden bevinden.
    
    [appellante] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de Archeologische verwachtingskaart en beleidsadvieskaart Regio Noord-Groningen zodanige gebreken bevat omtrent de ter plaatse aanwezige archeologische waarden dat de raad zich hierop bij de vaststelling van het plan niet mocht baseren. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat ter zitting is komen vast te staan dat de door [appellante] en anderen gestelde roering van de grond heeft plaatsgevonden vóór 2008 en dat door hen niet aannemelijk is gemaakt dat deze omstandigheid niet is meegenomen bij het opstellen van de Archeologische verwachtingskaart en beleidsadvieskaart Regio Noord-Groningen.
    
    2.3.4. Ten aanzien van het omgevingsvergunningstelsel zoals neergelegd in artikel 30.4.1 en verder, van de planregels, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    [appellante] en anderen vrezen voor extra kosten als gevolg van het archeologisch onderzoek dat dient worden uitgevoerd in het kader van de omgevingsvergunningplicht. De raad heeft ter zitting toegelicht dat het college van burgemeester en wethouders na ontvangst van de aanvraag voor een omgevingsvergunning het vereiste archeologisch onderzoek zelf zal laten verrichten en dit derhalve niet voor rekening van de desbetreffende agrariër komt. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voornoemd omgevingsvergunningstelsel niet onevenredig belastend is.
    
    Het betoog faalt.
    
    Omgevingsvergunningplicht
    
    2.4. [appellante] en anderen betogen dat ingevolge artikel 3.6.1, van de planregels ten onrechte een omgevingsvergunning nodig is voor het dempen van sloten. Op voorhand staat huns inziens vast dat geen planologische bezwaren bestaan tegen het dempen van sloten, omdat de gevolgen voor de cultuurhistorische waarden en het landschap gering zijn. Daarnaast is een dergelijke verplichting een belemmering voor hun bedrijfsvoering en leidt dit tot extra kosten. Zij wijzen in dit verband naar de compensatie-eis zoals opgenomen in het plan. Volgens [appellante] en anderen is deze eis in strijd met het Ruilverkavelingsplan Appingedam-Delfzijl (hierna: het ruilverkavelingsplan).
    
    2.4.1. De raad stelt dat het noodzakelijk is een omgevingsvergunningplicht op te nemen ten behoeve van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het open landschap. Deze toetsing is volgens de raad nodig om na te gaan of sprake is van een onevenredige afbreuk aan het landschap. Juist een afweging op kavelniveau doet recht aan de te beschermen waarden en aan de agrarische belangen van de ondernemer, aldus de raad.
    
    2.4.2. Een deel van de percelen van [appellante] en anderen heeft de bestemming "Agrarisch".
    
    Ingevolge artikel 3.6.1, van de planregels, voor zover hier van belang, is een omgevingsvergunning vereist voor het wijzigen van het verkavelingspatroon vanwege het graven of dempen van watergangen of anderszins werkzaamheden in deelgebied 1.
    
    Ingevolge artikel 3.6.3, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Bij de afweging zal mede paragraaf 6.5 van de toelichting worden betrokken.
    
    2.4.3. In de plantoelichting staat dat voor een aantal werkzaamheden een omgevingsvergunningsplicht geldt om structurele veranderingen van het landschap te voorkomen dan wel structurele ingrepen in het landschap af te kunnen wegen. Bij toetsing van nieuwe ontwikkelingen is het evenredigheidsbeginsel van toepassing. Dit houdt met name in dat bij de toetsing dient te worden beoordeeld of het positieve effect van de activiteit opweegt tegen de negatieve gevolgen voor andere functies. De raad heeft ter zitting toegelicht dat het gaat om een bijzonder kwetsbaar landschap waar reeds veel sloten zijn verdwenen.
    
    De Afdeling is van oordeel dat de raad wat betreft het opnemen van een omgevingsvergunningplicht voor het dempen van sloten in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de bescherming van het landschap dan aan de belangen die [appellante] en anderen hebben bij het zonder omgevingsvergunning kunnen dempen van sloten.
    
    2.4.4. Bij de afweging van de toelaatbaarheid van werkzaamheden waarvoor een omgevingsvergunning is vereist, zoals het dempen van sloten, moet ingevolge artikel 3.6.3, van de planregels, mede paragraaf 6.5 van de plantoelichting worden betrokken. In paragraaf 6.5 van de plantoelichting staat dat hoofdstuk 5 van het ruilverkavelingsplan leidraad zal zijn bij de afweging omtrent de toelaatbaarheid van vergunningplichtige werkzaamheden. Uit de matrix in paragraaf 6.5 van de plantoelichting blijkt dat, indien een agrarische activiteit nut heeft, maar deze activiteit voor landschap of natuur grote gevolgen heeft, deze wordt toegestaan, mits compensatie zal plaatsvinden. In de matrix zoals opgenomen in hoofdstuk 5 van het ruilverkavelingsplan wordt voornoemde compensatie-eis niet gesteld.
    
    2.4.5. De raad komt in beginsel beleidsvrijheid toe om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft ter zitting toegelicht dat het ruilverkavelingsplan slechts als handvat dient. De raad heeft het nodig geacht ter bescherming van het karakter van het landschap een nadere afweging te kunnen maken teneinde aantasting van het landschap te voorkomen.
    
    Gelet op de aan de raad toekomende beleidsvrijheid en nu [appellante] en anderen geenszins aannemelijk hebben gemaakt dat de desbetreffende te beschermen landschappelijke waarden geen bescherming behoeven is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een nader afwegingsmoment ten behoeve van de bescherming van het landschap nodig is naast de in het ruilverkavelingsplan opgenomen matrix, zodat de desbetreffende compensatie-eis strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    2.5. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 17 februari 2011 dient wegens strijd met artikel 3:2, van de Awb te worden vernietigd, voor zover daarbij de bestemming "Water" voor het gedeelte van de Schaaphornertocht gelegen ten westen van de percelen met de aanduidingen L243 en L242, en aan de dwarssloot tussen de percelen met de aanduidingen L241 en L242 is toegekend.
    
    Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    2.6. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij is tevens voorzien in een vergoeding van de verletkosten. Het bedrag daarvoor is, nu de verletkosten niet tijdig zijn onderbouwd, forfaitair vastgesteld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Appingedam van 17 februari 2011, voor zover daarbij de bestemming "Water" voor het gedeelte van de Schaaphornertocht gelegen ten westen van de percelen met de aanduidingen L243 en L242, en aan de dwarssloot tussen de percelen met de aanduidingen L241 en L242 is toegekend;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. veroordeelt de raad van de gemeente Appingedam tot vergoeding van bij [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 953,76 (zegge: negenhonderddrieenvijftig euro en zesenzeventig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    V. gelast dat de raad van de gemeente Appingedam aan [appellante] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Drouen
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2012
    
    375-690.