ECLI:NL:RBARN:2002:AF2274, Rechtbank Arnhem, 04-12-2002, Awb 02/2461 (vovv) en 02/2460
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2002-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Inperking beleidsvrijheid art. 19.3 WRO door eigen beleidsregels.
      
      
        Weigering vrijstelling (19.3 WRO nieuw) en bouwvergunning voor begane grond en dwangsomaanschrijving tot het afbreken van een inmiddels gerealiseerde uitbreiding op de begane grond. Verweerder heeft in redelijkheid niet kunnen weigeren de vrijstelling en de bijbehorende bouwvergunning te verlenen. In dat verband is het volgende van belang geoordeeld. Verweerder heeft beleidsregels vastgesteld met betrekking tot de bevoegdheid vrijstelling te verlenen ex art. 19.3 WRO juncto art. 20 Bro 1985. Deze beleidsregels zijn op 10 april 2000 in werking getreden en op 8 juni 2000 is de aanvraag van de bouwvergunning door verweerder ontvangen. De huidige aanbouw op de begane grond voldoet aan deze beleidsregels. In april 2002 heeft verweerder evenwel nieuwe beleidsregels vastgesteld. Deze zijn meer terughoudend en bovendien zijn nadere weigeringscriteria gegeven. Uit de tekst van het weigeringsbesluit kan niet anders worden afgeleid dan dat daarbij het beleid van 2000 is toegepast. Hoe dan ook, nu het beleid van 2000 gunstiger was voor verzoekers, had verweerder het beleid van 2002, gelet op de datum van de aanvraag, vanuit een oogpunt van rechtszekerheid niet aan verzoekers kunnen tegenwerpen. 
        Verweerder heeft de beleidsvrijheid, die hem ingevolge art. 19.3 WRO toekomt, verregaand ingeperkt door het vaststellen van de beleidsregels van 2000. Slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan verweerder aanvragen tot het verlenen van vrijstelling, die aan die beleidsregels voldoen, toch afwijzen; van dergelijke zeer bijzondere omstandigheden is i.c.niet gebleken. 
      
      
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder.
        mr. J.J. Penning

Rechtbank Arnhem
      Sector bestuursrecht
    
    
    
    Reg.nr.: Awb 02/2461 (vovv) en 02/2460 (beroep)
    
    
    UITSPRAAK
    
    van de voorzieningenrechter ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen: 
    
    
      A en B, 
      wonende te C, verzoekers,
    
    
    en
    
    Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder, alsmede
    
    
      D, wonende te C,
      partij ex artikel 8:26 van de Awb.
    
    
    
    1. Aanduiding bestreden besluiten
    
    Besluiten van verweerder van 7 oktober 2002 en van 20 november 2002.
    
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 september 2000 heeft verweerder verzoekers een bouwvergunning verleend voor het uitbreiden van de begane grond en de eerste verdieping van hun woning, gelegen aan de […] […] […] te C Op 19 maart 2001 heeft verweerder beslist op de bezwaren die onder meer door D (hierna: D) tegen dit besluit waren gemaakt. Bij die beslissing op bezwaar heeft verweerder het primaire besluit met betrekking tot de uitbreiding van de eerste verdieping in stand gelaten en het gedeelte van dat besluit met betrekking tot de uitbreiding op de begane grond ingetrokken en de aanvraag voor dat gedeelte aangehouden.
    
    Na publicatie van een voornemen tot het verlenen van een vrijstelling ingevolge artikel 19, derde lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) heeft verweerder bij primair besluit van 28 januari 2002 mede naar aanleiding van ingebrachte zienswijzen besloten deze vrijstelling en de bouwvergunning voor de begane grond niet te verlenen, maar de inmiddels gerealiseerde uitbreiding wel te gedogen. Tegen dit besluit is zowel door verzoekers als door D bezwaar gemaakt. Bij het thans bestreden besluit van 7 oktober 2002 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard voor wat betreft de weigering van de vrijstelling en de bouwvergunning. Het gedoogbesluit is evenwel ingetrokken en verweerder heeft bij de beslissing op bezwaar bepaald dat de uitbreiding op de begane grond binnen zestig dagen na verzending van deze beslissing dient te worden afgebroken en dat het pand in oorspronkelijke staat moet worden  hersteld. Bij gebreke daarvan zullen verzoekers een last onder dwangsom verbeuren van 7000 euro.
    
    Tegen dit besluit heeft mr. C.J. Schipperus, advocaat te Nijmegen, namens verzoekers op 12 november 2002 beroep bij de rechtbank ingesteld. Op gelijke datum heeft mr. Schipperus namens verzoekers de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat het bestreden besluit wordt geschorst en de begunstigingstermijn wordt verlengd tot de beslissing op het beroep.
    
    
      Bij besluit van 20 november 2002 heeft verweerder het besluit van 7 oktober 2002 mede op verzoek van verzoekers in die zin gewijzigd, dat de begunstigingstermijn wordt verschoven naar 15 april 2003.
      Aan die verschuiving is een drietal voorwaarden verbonden.
    
    
    Op 27 november 2002 heeft D zijn standpunt schriftelijk aan de rechtbank kenbaar gemaakt. Verweerder heeft op 28 november 2002 een verweerschrift ingediend.
    
    Het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening is behandeld ter zitting van 2 december 2002. Verzoekers zijn aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Schipperus, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mw. mr. L. Voeten, ambtenaar der gemeente. Tevens is  D verschenen.
    
    
    3. Overwegingen
    
    Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaande aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningen-rechter indien het verzoek, bedoeld in artikel 8:81 van de Awb, wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voor-zieningenrechter van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
    
    
      De voorzieningenrechter is gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting van oordeel dat nader onderzoek redelijkerwijs niet zal kunnen bijdragen aan de beoordeling van dit geschil, zodat, mede gelet op de belangen van partijen, toepassing kan worden gegeven aan de in artikel 8:86, eerste lid, van de Awb neergelegde bevoegdheid.
      Hij overweegt daartoe als volgt. 
    
    
    
      Namens verzoekers is ter zitting aangedrongen op een onmiddellijke uitspraak in de hoofdzaak, aangezien zij hun woning op korte termijn willen verkopen in verband met de aanvaarding van betaalde arbeid in E en hun onderhandelingspositie door de bestreden besluiten ernstig wordt aangetast. Verweerder heeft zich niet tegen de toepassing van artikel 8:86 van de Awb verzet. D is daarentegen van mening dat nog geen uitspraak op het beroep mag worden gedaan. Hij heeft in dit verband gesteld dat hij heeft getracht een advocaat in de arm te nemen, maar dat dit gezien de korte tijd tot de behandeling ter zitting niet is gelukt. De voorzieningenrechter verwerpt dit standpunt, aangezien D elf dagen voor de zitting is uitgenodigd en hij derhalve voldoende tijd had om desgewenst een advocaat in de arm te nemen.
      Voorts heeft D binnen die periode zijn uitvoerige standpunt alsmede vijf nadere stukken ingebracht. Mede gelet op de overige stukken is de voorzieningenrechter van oordeel dat het dossier genoegzaam compleet is. Voorts is in dit verband nog van belang dat D in de eerdere stadia van de besluitvorming van verweerder kennelijk geen aanleiding heeft gezien een advocaat in te schakelen.
    
    
    
    Ten aanzien van de hoofdzaak
    
    
      Het thans bestreden besluit van 7 oktober 202 berust op de volgende gronden. De gerealiseerde aanbouw past niet binnen de in het vigerende bestemmingsplan Heyendaal 1985-D aangegeven achter-gevelbebouwingsgrens. Deze grens wordt thans met 1.70 meter overschreden. Verweerder is (evenwel) van mening dat het enkele feit dat het verzoek tot het verlenen van vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO voldoet aan de in dat verband vastgestelde beleidsregels, niet betekent dat die vrijstelling ook moet worden verleend. Dergelijke beslissingen dienen immers te worden gebaseerd op een belangenafweging, waarbij onder meer de ingebrachte zienswijzen van derden van belang kunnen zijn.
      Mede naar aanleiding van andere verzoeken tot woninguitbreiding is beoordeeld of het bestemmingsplan zou moeten worden aangepast, doch daarvan is afgezien omdat de bestaande mogelijkheden voldoende worden geacht. In de onderhavige situatie is verweerder van mening dat door het verlenen van vrijstelling de oorspronkelijke architectonische visie en het typische karakter van het woonpark ernstig zou worden aangetast. Volgens verweerder past dit standpunt in het strikte beleid dat ter zake wordt gevoerd. Het feit dat het bouwplan reeds is gerealiseerd is geen reden om af te wijken van dit beleid. Met betrekking tot het handhavingsbesluit is verweerder van mening dat legalisering op korte termijn niet voorzienbaar is, mede gelet op het standpunt inzake de vrijstelling. Nu evenmin sprake is van (overige) bijzondere omstandigheden die zouden moeten leiden tot het afzien van handhavend optreden, acht verweerder het onderhavige dwangsombesluit gepast en aangewezen.
    
    
    
      Bij besluit van 20 november 2002 heeft verweerder het besluit van 7 oktober 2002 mede op verzoek van verzoekers in die zin gewijzigd, dat de begunstigingstermijn wordt verschoven naar 15 april 2003, indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
      1. Verzoekers dienen voor 1 december 2002 een nieuwe bouw-vergunning aan te vragen voor de achterzijde;
      2. Bij weigering van die vergunning geldt de nieuwe begunstigings-termijn voor de gehele aanbouw;
      3. Bij verlening van de vergunning dient het reeds aanwezige gedeelte van de aanbouw dat niet is vergund voor de afloop van deze termijn te worden verwijderd.
    
    
    Verzoekers kunnen zich hiermee niet verenigen en stellen zich primair op het standpunt dat de vrijstelling ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO ten onrechte is geweigerd. Dit besluit is naar hun opvatting onzorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd. Gelet op de dwingend geformuleerde beleidsregels inzake vrijstelling had deze naar hun mening niet mogen worden geweigerd, te meer daar van een aantasting van het architectonisch beeld geen sprake is. Aan de belangen van de indieners van zienswijzen is te veel waarde gehecht. Subsidiair zijn verzoekers van mening dat het primaire gedoogbesluit in stand had moeten blijven.
    
    In dit geding moet worden beoordeeld of de bestreden besluiten de rechterlijke toetsing kunnen doorstaan. De voorzieningenrechter overweegt dienaangaande als volgt.
    
    Het besluit van 7 oktober 2002 betreft enerzijds de na bezwaar gehandhaafde beslissing een vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO en de bijbehorende bouwvergunning te weigeren, en anderzijds een dwangsomaanschrijving, waartoe in heroverweging is besloten. Het besluit van 20 november 2002 betreft een wijziging van het besluit van 7 oktober 2002. Namens verzoekers is ter zitting aangegeven dat zij het niet eens zijn met dit nieuwe besluit, zodat de voorzieningenrechter met (analoge) toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb het beroep opvat als mede gericht tegen dit nieuwe besluit.
    
    
      Tussen partijen is niet in geschil en ook de voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat de huidige aanbouw op de begane grond de achter-gevelbebouwingsgrens met ongeveer 1.70 meter overschrijdt, zodat een bouwvergunning slechts met een vrijstelling kan worden verleend. 
      Gelet op artikel 46, derde lid, van de Woningwet moet de aanvraag van verzoekers daarom worden geacht een verzoek om vrijstelling ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO in te houden.
    
    
    De voorzieningenrechter is na beoordeling van de stukken en het verhandelde ter zitting van oordeel dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren deze vrijstelling en de bijbehorende bouw-vergunning te verlenen. In dat verband is het volgende van belang geoordeeld.
    
    In de eerste plaats zijn bij besluit van 29 maart 2000 door verweerder beleidsregels vastgesteld met betrekking tot de bevoegdheid vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO juncto artikel 20 van het Besluit op de Ruimtelijke ordening (Bro). Deze beleidsregels zijn op 10 april 2000 in werking getreden en op 8 juni 2000 is de aanvraag van de bouwvergunning door verweerder ontvangen. Deze beleidsregels luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
    
    
      Voor de uitbreiding van en het bouwen van bijgebouwen bij woningen gelegen binnen de kom, buiten de bebouwingsgrens en/of het bebouwingsvlak zoals in het bestemmingsplan is aangegeven, geven burgemeester en wethouders toepassing aan artikel 19, derde lid, van de WRO juncto artikel 20 Bro, sub a, onder 1e, indien is voldaan aan het volgende:
      (..).
    
    
    
      Tussen partijen is niet in geschil dat de huidige aanbouw op de begane grond voldoet aan de vervolgens in deze beleidsregel genoemde voorwaarden. In april 2002 heeft verweerder evenwel nieuwe beleids-regels vastgesteld. Deze zijn in die zin meer terughoudend, dat de hierboven geciteerde hoofdregel niet meer dwingend is geformuleerd (“kunnen toepassing geven”) en bovendien nadere weigeringscriteria zijn gegeven. Hoewel ter zitting namens verweerder is gesteld dat het besluit van 7 oktober 2002 berust op toepassing van het nieuwe beleid, kan uit de tekst van dat besluit en het verweerschrift naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet anders worden afgeleid dan dat daarbij het beleid van 2000 is toegepast. Hoe dan ook, nu het beleid van 2000 gunstiger was voor verzoekers, had verweerder het beleid van 2002, gelet op de datum van de aanvraag, vanuit een oogpunt van rechtszekerheid niet aan verzoekers kunnen tegenwerpen.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder de beleidsvrijheid, die hem ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO toekomt, verregaand heeft ingeperkt door het vaststellen van de beleidsregels van 2000. Slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan verweerder aanvragen tot het verlenen van vrijstelling, die aan die beleidsregels voldoen, toch afwijzen; van dergelijke zeer bijzondere omstandigheden is de voorzieningenrechter, gelet op het hiernavolgende, niet gebleken.
      Niet gebleken is voorts dat verweerder voor het vigerende bestemmingsplan andere beleidsregels heeft vastgesteld.
      De door het Hoofd van de afdeling Stadsontwikkeling van de gemeente C verstuurde brief van 25 september 2000, waarin onder meer is aangegeven dat het bestemmingsplan niet zal worden gewijzigd en dat de bestaande mogelijkheden tot woninguitbreiding voldoende worden geacht, sluit het verlenen van een vrijstelling geenszins uit. Integendeel, voor wat betreft de eerste bouwlaag wordt in deze brief zelfs gesteld dat op de begane grond, aan de tuinzijde van de woning, onder de voorwaarde dat niet meer dan 50% van de tuin wordt bebouwd, een uitbreiding van maximaal 35 m2 gerealiseerd kan worden. Het komt de voorzieningenrechter voor dat - aangenomen dat deze brief het gemeentelijk standpunt behelst - verweerder hiermee nadere invulling heeft gegeven aan zijn beleidsruimte op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO. Verweerder heeft voorts zijn standpunt, dat door het verlenen van een artikel 19-vrijstelling de oorspronkelijke architectonische visie en het typische karakter van het woonpark ernstig zullen worden aangetast, niet kunnen onderbouwen door verwijzing naar relevante beleidsstukken.
    
    
    In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat door een aan verweerder toe te rekenen (en voor verzoekers redelijkerwijs niet kenbare) fout op 4 september 2000 aan verzoekers een bouw-vergunning is verleend, en dat vervolgens de aanbouw is gerealiseerd. Het enkele feit dat verzoekers op basis van een nog niet onherroepelijke bouwvergunning zijn gaan bouwen, brengt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet mee dat verweerder kon beslissen daaraan geen enkel gewicht toe te kennen.
    
    Ten derde is namens verweerder ter zitting bevestigd dat men bereid was op grond van een binnenplanse bepaling een vrijstelling van 10% van de achtergevelbebouwingsgrens te verlenen. Dit betekent dat materieel beschouwd de vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO slechts betrekking heeft op een overschrijding met 0.70 meter.
    
    
      Tenslotte is de voorzieningenrechter niet gebleken dat de belangen van derden, in het bijzonder die van D, onevenredig zouden worden aangetast indien de onderhavige vrijstelling zou worden verleend. 
      De aanbouw bestaat voor zover hier relevant uit een blinde muur van ruim twee meter breed en een schuine glazen wand, van waarachter nauwelijks uitzicht op de ruim twintig meter verderop gelegen woning van D zal bestaan. Aantasting van zijn privacy is daarom niet aannemelijk geworden.
    
    
    
      De voorzieningenrechter concludeert dat verweerder gelet op het voorgaande in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren de vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO en de bijbehorende bouwvergunning te verlenen. Derhalve bestond achteraf beschouwd geen bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom. Ook in zoverre dient het besluit van 7 oktober 2002 daarom te worden vernietigd.
      Het besluit van verweerder van 20 november 2002 bevat (slechts) een wijziging van de begunstigingstermijn die in het besluit van 7 oktober 2002 was opgenomen. Aangezien verweerder evenwel in het geheel niet bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen, dient ook het besluit van 20 november 2002 te worden vernietigd.
    
    
    
      Het beroep is mitsdien gegrond en het besluit van 7 oktober 2002 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en artikel 125 van de Gemeentewet, juncto artikel 5:32 van de Awb.
      Het besluit van 20 november 2002 moet eveneens worden vernietigd wegens strijd met artikel 125 van de Gemeentewet juncto artikel 5:32 van de Awb.
    
     
    De voorzieningenrechter acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door verzoekers gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644,- aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten is niet gebleken.
    
    Ingevolge artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient de gemeente Nijmegen aan verzoekers het griffierecht te vergoeden.
    
    
    Ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening
    
    Gegeven de hierna weer te geven beslissing in de hoofdzaak, bestaat er in dit geval geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb.
    
    In verband daarmee acht de voorzieningenrechter termen aanwezig te bepalen dat het door verzoekers met betrekking tot het verzoek om voorlopige voorziening gestorte griffierecht ten bedrage van € 109,- aan hen wordt gerestitueerd.
    
    Mitsdien wordt beslist als volgt.
    
    
    4. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter
    
    Ten aanzien van de hoofdzaak:
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt de besluiten van 7 oktober 2002 en van 20 november 2002;
      gelast verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen op de bezwaren tegen het besluit van 28 januari 2002, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers ten bedrage van € 644,-;
      wijst de gemeente Nijmegen aan als de rechtspersoon die deze kosten moet voldoen;
      bepaalt dat de gemeente Nijmegen aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht ad € 109,- vergoedt;
    
    
    Ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening:
    
    
      wijst het verzoek af;
      bepaalt dat de griffier het door verzoekers betaalde griffierecht ad € 109,- aan hen restitueert.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. J.J. Penning als voorzieningenrechter en in het openbaar uitgesproken op 4 december 2002 in tegenwoordigheid van mr. E.M. Vermeulen als griffier.
    
    De griffier,	De voorzieningenrechter,
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019,
      2500 EA 's-Gravenhage.
      Hoger beroep staat niet open voor zover is beslist op het verzoek om voorlopige voorziening.
    
    
    
      Verzonden op: 5 december 2002
      Coll: