ECLI:NL:RVS:2012:BV3262, Raad van State, 08-02-2012, 201110119/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2012-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 september 2010, no. 12112-5, heeft de raad de aanvraag van [appellante] om een herziening van het bestemmingsplan "Emmelhage" vast te stellen voor het perceel [locatie], afgewezen.

201110119/1/R2.
      Datum uitspraak: 8 februari 2012
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], wonend te Emmeloord, gemeente Noordoostpolder,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Noordoostpolder,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 september 2010, no. 12112-5, heeft de raad de aanvraag van [appellante] om een herziening van het bestemmingsplan "Emmelhage" vast te stellen voor het perceel [locatie], afgewezen.
    
    Bij besluit van 24 maart 2011 heeft de raad het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 september 2011, beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2011, waar [appellante], bijgestaan door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en de raad, vertegenwoordigd door M.A. de Rijk-Velema, E. Goossens en
      R. van den Belt, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. In het bestemmingsplan "Emmelhage" (hierna: het plan) is aan het perceel [locatie] de bestemming "Woondoeleinden", categorie "W-A (3)" en de aanduiding "accentgebouw" toegekend.
    
    Niet in geschil is dat de bij deze bestemming behorende gebruiksbepaling niet de door [appellante] beoogde kinderopvang met de door haar gewenste omvang mogelijk maakt.
    
    2.2. [appellante] heeft de raad gevraagd het bestemmingsplan voor haar perceel te herzien ten behoeve van de vestiging van een kinderopvang aan huis voor de opvang van maximaal 12 kinderen. De raad heeft deze aanvraag afgewezen.
    
    Procedurele aspecten
    
    2.3. [appellante] kan zich niet verenigen met het bestreden besluit, waarbij de afwijzing van haar aanvraag is gehandhaafd. Zij stelt dat had kunnen worden volstaan met het verlenen van een binnenplanse vrijstelling of ontheffing als bedoeld in het inmiddels vervallen artikel 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), dan wel met het verlenen van een omgevingsvergunning voor het gebruik op grond van artikel 2.12, eerste lid onder a, sub 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    
    2.3.1. Aan de orde is de afwijzing van het bezwaar van [appellante] tegen de beslissing van de raad geen herziening van het plan vast te stellen. De mogelijkheid een binnenplanse ontheffing of een omgevingsvergunning te verlenen ligt in deze procedure niet ter beoordeling voor. Dit betoog faalt derhalve.
    
    2.4. Voorts stelt [appellante] dat de raad bij het bestreden besluit is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie, zonder deze afwijking voldoende te motiveren. Zij wijst erop dat ingevolge artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een verzwaarde motiveringsplicht bestaat.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 7:13, zevende lid, van de Awb, voor zover hier van belang, wordt indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld.
    
    De raad heeft in het besluit op bezwaar en in het verweerschrift uiteengezet waarom hij het bezwaar van [appellante] ongegrond heeft verklaard. De raad is daarbij ingegaan op de redenen om het advies van de bezwaarschriftencommissie niet te volgen. Gelet op de door [appellante] naar voren gebrachte argumenten ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb is vastgesteld.
    
    Inhoudelijke aspecten
    
    2.5. [appellante] stelt dat de raad zich ten onrechte beroept op de brochures "Zo werkt dat" en "Werken in de woonomgeving". De daarin opgenomen informatie kan niet worden aangemerkt als beleidsregel, aldus [appellante]. Zij betoogt dat voor zover de brochures wel als beleidsregel dienen te worden aangemerkt, de raad gebruik had moeten maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zij wijst in dat kader op de voor haar nadelige wijziging van de Wet kinderopvang.
    
    Voorts betoogt [appellante] dat de raad geen onderbouwing heeft gegeven van de verkeersbelasting en dat de raad die belasting onjuist heeft ingeschat.
    
    Tevens voert [appellante] aan dat voor precedentwerking niet behoeft te worden gevreesd, omdat er in de omgeving geen vergelijkbare gevallen zijn. Ook wijst zij erop dat in verschillende woningen in de omgeving wel de functie begeleid wonen is toegestaan.
    
    Tot slot betoogt [appellante] dat door de wethouder is toegezegd dat de raad positief zou oordelen over de door haar gevraagde planherziening. Zij stelt dat zij hieraan de verwachting kon ontlenen dat zij de door haar gewenste kinderopvang kon realiseren.
    
    2.5.1. De raad heeft besloten de aanvraag niet in te willigen. Blijkens het bestreden besluit en zoals nader toegelicht ter zitting heeft de raad hieraan ten grondslag gelegd dat de vestiging van de door [appellante] gewenste kinderopvang ter plaatse onaanvaardbare gevolgen zal hebben voor de omgeving, mede gelet op de ook in het pand van [appellante] gevestigde kapsalon. Tevens is de vestiging van een kinderopvang ter plaatse in strijd met de notitie "Werken in de woonomgeving", die bij de toetsing van bestemmingsplannen consequent wordt toegepast, zodat het consistent gemeentelijk beleid betreft, aldus de raad.
    
    Verder vreest de raad voor precedentwerking, nu in het plangebied nog 8 grote percelen aanwezig zijn die eveneens de aanduiding "accentgebouw" hebben.
    
    Tot slot betoogt de raad dat het [appellante] bekend had kunnen zijn dat de uitlatingen van de wethouder een persoonlijk standpunt betroffen en dat de raad zelfstandig een afweging diende te maken ten aanzien van het door haar ingediende verzoek.
    
    2.5.2. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het gemeentelijk beleid erop is gericht kinderopvang toe te staan op plaatsen met een maatschappelijke of dienstverlenende bestemming, liefst in de nabijheid van een cluster van maatschappelijke voorzieningen, zoals scholen. Binnen een woonomgeving acht zij maatschappelijke en bedrijfsfuncties in beginsel niet gewenst.
    
    Onder omstandigheden kan kinderopvang ook buiten een cluster van maatschappelijke voorzieningen worden toegestaan. Ter zitting heeft de raad nader toegelicht dat hij als uitgangspunt hanteert dat een dergelijk verzoek om herziening van het bestemmingsplan alleen zal worden gehonoreerd indien ook een aanvraag om ontheffing (thans: omgevingsvergunning) zou kunnen worden gehonoreerd.
    
    Dit uitgangspunt acht de Afdeling in beginsel niet onredelijk. Daarbij geldt, zoals nader toegelicht ter zitting, voor zover hier van belang, als voorwaarde dat maximaal 75 m2 van de oppervlakte van de woning voor een ondergeschikte functie zal worden gebruikt en het een bedrijf in categorie I betreft als bedoeld in de Brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, waarvoor een richtafstand van 10 meter geldt. De raad stelt zich op het standpunt dat genoemd beleid voortvloeit uit de notitie "Werken in de woonomgeving" en de VNG-VROM-brochure "Zo werkt dat! Kinderopvang en bestemmingsplannen".
    
    Ten aanzien van de kwalificatie van genoemde stukken overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, wordt onder een beleidsregel een bij besluit vastgestelde regel, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan verstaan.
    
    De Afdeling overweegt dat aan genoemde notitie en brochure niet de status van beleidsregel toekomt, nu deze niet bij besluit zijn vastgesteld. Toepassing van de in artikel 4:84 van de Awb opgenomen bevoegdheid is derhalve niet aan de orde, nu die bevoegdheid uitsluitend op beleidsregels van toepassing is.
    
    Genoemd beleid wordt volgens de raad evenwel consequent toegepast, hetgeen door [appellante] niet is bestreden. Derhalve heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een vaste gedragslijn en van consistent gemeentelijk beleid.
    
    Niet in geschil is dat het perceel van [appellante] niet is gelegen in de nabijheid van een cluster van maatschappelijke voorzieningen.
    
    Voorts is ter zitting onweersproken gesteld dat de door [appellante] gewenste kinderopvang en de reeds ter plaatse aanwezige kapsalon gezamenlijk een oppervlakte van 137 m2 hebben. De raad heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de door [appellante] gewenste kinderopvang in samenhang bezien met de reeds aanwezige kapsalon de oppervlaktenorm van 75 m2 voor ondergeschikte functies overschrijdt.
    
    Voorts is niet in geschil dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit kinderopvang in de VNG-Brochure 2009 is aangemerkt als een bedrijf in categorie II en niet aan de daarbij behorende aanbevolen richtafstand wordt voldaan. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de VNG-Brochure uit 2009 niet als uitgangspunt mocht worden gehanteerd.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in het enkele feit dat de Wet kinderopvang in het nadeel van [appellante] is gewijzigd geen aanleiding behoeven te zien van genoemd beleid af te wijken.
    
    Gelet op de ligging van het perceel [locatie] in een rustige woonwijk heeft de raad bij het bestreden besluit ook betekenis kunnen hechten aan de toename van het aantal verkeersbewegingen.
    
    Voorts heeft de raad van belang kunnen achten dat niet uitgesloten is dat van de door [appellante] gewenste planherziening precedentwerking zal uitgaan. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de stelling van de raad dat er in de nabijheid van het perceel van [appellante] 8 vergelijkbare percelen zijn, onjuist is.
    
    Voorts wordt ten aanzien van de door [appellante] gemaakte vergelijking met de functie begeleid wonen overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat begeleid wonen voor wat betreft de aspecten geluid en verkeershinder niet of niet evident afwijkt van regulier wonen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellante] genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
    
    Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het beslissen op een aanvraag om een bestemmingsplanherziening berust niet bij een wethouder, maar bij de raad. Het besluit is op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen.
    
    2.6. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Tuit
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2012
    
    425-726.