ECLI:NL:RBNNE:2020:3840, Rechtbank Noord-Nederland, 09-11-2020, 19/1349
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor het realiseren van een zonnepark van bijna 32 hectare, voor een periode van 25 jaar. Bouwen en handelen in strijd met regels van de ruimtelijke ordening. In de ruimtelijke onderbouwing is de toepasselijke regelgeving ook onder ogen gezien, waarbij is geconcludeerd dat ook aan de relevante kaders is voldaan. Het bestreden besluit is niet in strijd met de Omgevingsvisie Drenthe 2018. Eiseressen hebben niet concreet gemaakt wat de cumulatieve gevolgen van de zonneparken zouden zijn en waarom die gevolgen strijdig zouden zijn met de provinciale regelgeving. Aldus is onvoldoende gebleken van cumulatieve gevolgen van beide, naast elkaar gelegen zonneparken. Eiseressen hebben onvoldoende concreet gemotiveerd dat en op welk punt het bestreden besluit niet zou voldoen aan de eisen die artikel 2.24, onder a, van de Provinciale Omgevingsverordening 2018 stelt. De rechtbank is om die reden van oordeel dat met de ruimtelijke onderbouwing en het rapport landschappelijke inpassing in voldoende mate is komen vast te staan dat de realisatie van het zonnepark gebeurt op een wijze die passend is binnen het landschap en dat wordt voldaan aan artikel 2.24, onder a, van de Provinciale Omgevingsverordening 2018. Het bestreden besluit voldoet ook aan artikel 2.24, onder b, van de Provinciale Omgevingsverordening 2018. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door de raad beoogde productie van zonne-energie niet uitsluitend kan worden gerealiseerd met behulp van gebouwgebonden installaties en zonneparken in bestaand stedelijk gebied en dat treden 1 en 2 van de zonneladder zijn doorlopen. De rechtbank is van oordeel dat voldaan is aan de inspanningsverplichting om een zo groot mogelijk maatschappelijk draagvlak te verwerven en dat daarmee ook trede 3 van de zonneladder is doorlopen. Gelet op de gemotiveerde betwisting van verweerder, hebben eiseressen hun stelling dat effectuering van de onderhavige vergunning leidt tot verdringing en blokkering van de door de gemeente gewenste voorkeuropties, onvoldoende onderbouwd. Onvoldoende is gebleken dat het besluit niet uitvoerbaar is (in die zin dat het zonnepark binnen drie jaren in werking zou kunnen treden). Beide zonneparken zijn niet als één productie-installatie aan te merken. Aldus heeft verweerder zich terecht bevoegd geacht om op de aanvraag van vergunninghoudster te beslissen. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende concreet beschreven hoe en op welke manier het zonnepark landschappelijk wordt beheerd. Het onderhoudsplan kan ook dienen als grondslag om handhavend op te treden. Daarmee is de landschappelijke inpassing voldoende gewaarborgd. De rechtbank ziet geen grond om te oordelen dat het Activiteitenbesluit en de zonneladder aan een milieubeoordeling moeten zijn onderworpen. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    Zittingsplaats Groningen
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummers: LEE 19/1349
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 november 2020 in de zaken tussen
    
    
      1.	Stichting Natuur en Milieufederatie Drenthegevestigd te Assen,
    
      2.	Stichting Het Drentse Landschapgevestigd te Assen, 
    eiseressen (gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoogeveen, verweerder,
      (gemachtigde: mr. K. Thijssen).
    
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid GroenLeven B.V., gevestigd te Heerenveen, vergunninghoudster,
      (gemachtigde: mr. E.A.W. Driest).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark.
    
    
    
      Tegen het bestreden besluit hebben eiseressen beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Vergunninghoudster heeft een reactie ingediend.
    
    
    
      Eiseressen, verweerder en vergunninghoudster hebben vóór de zitting aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      De zaak is behandeld op de zitting van 22 september 2020. Eiseres sub 1 werd vertegenwoordigd door [naam 1]. Eiseres sub 2 werd vertegenwoordigd door [naam 2]. Eiseressen werden bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [naam 3] en [naam 4]. Namens vergunninghoudster zijn haar gemachtigde en [naam 5] verschenen.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1. De rechtbank gaat uit van de volgende vaststaande feiten.
    
    
    
      1.1.
      Vergunninghoudster heeft op 25 mei 2018 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van een zonnepark van bijna 32 hectare voor een periode van 25 jaar op het perceel aan de Hendrik Reindersweg 14b te Pesse (het perceel). Deze aanvraag heeft betrekking op de navolgende activiteiten:
      - bouwen;
      - handelen in strijd met regels van de ruimtelijke ordening.
      
    
    
      1.2.
      Op 28 juni 2018 heeft de gemeenteraad van de gemeente Hoogeveen (de raad) ingevolge artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een verklaring van geen bedenkingen vastgesteld.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft vervolgens de ontwerp omgevingsvergunning zonnepark Hendrik Reindersweg te Pesse aan Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe (Gedeputeerde Staten) voorgelegd. Bij brief van 17 juli 2018 heeft Gedeputeerde Staten verweerder bericht dat het plan tot aanleg van het zonnepark binnen het provinciale ruimtelijk- en energiebeleid past ter zake duurzame energievoorziening in de provincie Drenthe. Gedeputeerde Staten geeft verder aan dat de opgenomen passage over de zonneladder meer aandacht behoeft en vraagt verweerder om de onderdelen cultuurhistorie, landschap en archeologie aan te passen dan wel aan te scherpen.
      
    
    
      1.4.
      Op 6 december 2018 heeft verweerder een ontwerpbesluit tot het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning genomen. Verweerder heeft het ontwerpbesluit gepubliceerd in het huis-aan-huisblad “de Krant van Hoogeveen”. Ook heeft verweerder het ontwerpbesluit met de bijbehorende stukken gedurende zes weken ter inzage gelegd.
      
    
    
      1.5.
      Eiseressen hebben bij brief van 17 juli 2018 een gezamenlijke zienswijze bij verweerder ingediend. Eiseres sub 1 is het provinciale samenwerkingsverband van natuur- en milieuorganisaties in Drenthe. Blijkens haar statuten heeft zij ten doel het behoud en de verbetering van de kwaliteit van de natuur, het milieu en het landschap en het bevorderen van duurzame ontwikkeling in het bijzonder in de provincie Drenthe. Eiseres sub 2 is eigenaresse van het natuurgebied het Nuilerveld, gelegen ten westen van het perceel aan de overzijde van de Hendrik Reindersweg, en van het vennetje ten zuidoosten van perceel. Blijkens haar statuten heeft zij onder meer ten doel het bevorderen van het behoud, de ontwikkeling en het scheppen van hetgeen in natuur en landschap in de provincie Drenthe waardevol te achten is in natuurwetenschappelijk, geografisch, structureel, cultuurhistorisch of visueel opzicht.
      
    
    
      1.6.
      Op 28 februari 2019 heeft verweerder de ruimtelijke onderbouwing voor het “Zonnepark Hendrik Reindersweg 14b te Pesse” (de ruimtelijke onderbouwing) vastgesteld.
      
    
    
      1.7.
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijzen van eiseressen, aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark voor een periode van 25 jaar op het perceel.
      
      2. De rechtbank zal de inhoudelijke geschilpunten bespreken aan de hand van de beroepsgronden. 
      
      3. De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      4. Niet in geschil is dat het ontwikkelen van een zonnepark in het onderhavig projectgebied in strijd is met de beheersverordening "Buitengebied Noord", omdat het projectgebied een agrarische bestemming heeft. 
      
    
    
      4.1.
      Verweerder heeft voor de verlening van de omgevingsvergunning toepassing gegeven aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met de artikelen 2.10 en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3, van de Wabo.
      
    
    
      4.2.
      De wetgever heeft verweerder bij het verlenen van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3, van de Wabo een discretionaire bevoegdheid toegekend bij de besluitvorming over het al dan niet vergunnen van een afwijking van het bestemmingsplan. De bevoegdheid en de ruimte die dat aan verweerder in de toepassing ervan geeft, behoort de bestuursrechter te respecteren. Het gebruik van deze bevoegdheid door verweerder wordt door de bestuursrechter daarom terughoudend getoetst (zie ook eerdere uitspraken van deze rechtbank van 23 juli 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:3824 en 12 augustus 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:2772).
      
    
    
      5.1.
      Partijen verschillen van mening over welke regelgeving van toepassing is. Eiseressen voeren aan dat getoetst moet worden aan de Omgevingsvisie Drenthe 2018 en de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018, beide vastgesteld op 3 oktober 2018, en het Aangepaste Afwegingskader zonne-energie Hoogeveen (het Aangepaste Afwegingskader). Verweerder stelt dat de Omgevingsvisie Drenthe 2014, de Provinciale Omgevingsvergunning Drenthe 2014 en het "Afwegingskader zonne-energie Hoogeveen” (het Afwegingskader) van toepassing zijn, omdat bepalend zou zijn het moment van de aanvraag (25 mei 2018). Daarnaast stelt verweerder dat het bestreden besluit overigens ook aan de Omgevingsvisie Drenthe 2018 en de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 voldoet. 
      
    
    
      5.2.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) geldt dat bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht dient te worden toegepast, zoals dat op het moment van het nemen van het besluit geldt (zie onder meer de uitspraken van 26 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP2066 en 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2010). Bij wijze van uitzondering mag verweerder het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen, maar uitsluitend indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Niet gesteld en ook niet gebleken is dat vergunninghoudster de hiervoor bedoelde rechtstreekse aanspraak had, zodat deze uitzondering op de hoofdregel zich in dit geval niet voordoet. 
      
    
    
      5.3.
      Het bestreden besluit dateert van 6 maart 2019. De Omgevingsvisie Drenthe 2018 en de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 zijn op 3 oktober 2018 vastgesteld. Op grond van de hiervoor uiteengezette hoofdregel is deze regelgeving op het bestreden besluit van toepassing. Het Afwegingskader is op 7 december 2017 vastgesteld. Het Aangepaste Afwegingskader is op 14 maart 2019 vastgesteld, dus na de datum van het bestreden besluit. Dit betekent dat het Afwegingskader van toepassing is op het bestreden besluit, en niet het Aangepaste Afwegingskader. In de ruimtelijke onderbouwing is de toepasselijke regelgeving ook onder ogen gezien, waarbij is geconcludeerd dat ook aan de relevante kaders is voldaan.
      
    
    
      6.1.
      Eiseressen voeren aan dat een zonnepark van deze omvang niet passend is in het landschap en dat het bestreden besluit aldus niet voldoet aan artikel 2.24, onder a, van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018. Volgens eiseressen heeft verweerder nagelaten om te beoordelen wat de cumulatieve gevolgen zijn van dit zonnepark tezamen met het eerder vergunde zonnepark Het Zwarte Water. Verweerder heeft zodoende geen realistisch beeld kunnen vormen van de ruimtelijke en ecologische gevolgen van het zonnepark en is er geen aandacht besteed aan de provinciaal van belang geachte balans tussen zonneakkers en landschap, afstand tussen de individuele zonneakkers en samenhangend ontwerp, aldus eiseressen. Verder voeren eiseressen aan dat niet is onderbouwd dat sprake is van een combinatie van functies, zodat het zonnepark om te voldoen aan artikel 2.24, onder b, van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 het moet hebben van een meerwaarde voor andere provinciale doelen en belangen. Die meerwaarde is er niet, aldus eiseressen. Het bestreden besluit voldoet zodoende niet aan de beleidsmatige uitgangspunten van de Omgevingsvisie Drenthe 2018 en aan artikel 2.24 van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018. 
      
    
    
      6.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het zonnepark op een juiste wijze landschappelijk is ingepast. Dit blijkt volgens verweerder uit de toelichting in de ruimtelijke onderbouwing en de door [bureau] opgestelde 'Landschappelijke inpassing', bijlage bij de ruimtelijke onderbouwing. Verweerder wijst er verder op dat de provincie in de vooroverlegfase is gevraagd om een reactie, dat in die reactie onder meer is ingegaan op de eisen uit de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 en dat ook een toetsing heeft plaatsgevonden op de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018. 
      
    
    
      6.3.
      Voor zover eiseressen betogen dat het bestreden besluit in strijd is met de Omgevingsvisie Drenthe 2018, overweegt de rechtbank dat het provinciale beleid, zoals neergelegd in de Omgevingsvisie en in het ter uitvoering daarvan door Gedeputeerde Staten vastgestelde Beleidskader Zonne-akkers, in algemene woorden is geformuleerd en geen geboden of verboden bevat. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank aanzienlijk gewicht kunnen toekennen aan de in sub 1.3 bedoelde brief van Gedeputeerde Staten van 17 juli 2018, waarin is verklaard dat het bestreden besluit past binnen het provinciale ruimtelijk en energiebeleid. Verder heeft verweerder in de ruimtelijke onderbouwing, zoals overwogen, aangegeven dat het besluit voldoet aan de (op dat moment nog in ontwerp zijnde) Omgevingsvisie Drenthe 2018. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook op het standpunt kunnen stellen dat in zoverre geen sprake is van strijd met het provinciale beleid.
      
    
    
      6.4.
      Wat betreft de stelling van eiseressen dat verweerder de cumulatieve gevolgen van het zonnepark met het naastgelegen zonnepark Het Zwarte Water had moeten beoordelen, overweegt de rechtbank als volgt. In de regelgeving worden geen eisen of voorwaarden gesteld aan elkaar grenzende zonneparken. Er is ook niet gebleken dat er aanleiding was om de cumulatieve gevolgen van beide zonneparken op ruimtelijk en ecologisch gebied te onderzoeken. Uit de ecologische quickscan, die onderdeel is van het bestreden besluit, volgt onder meer dat met de realisatie van het zonnepark geen negatieve effecten op beschermde gebieden worden verwacht en dat natuurwet en -regelgeving de uitvoerbaarheid van het bestreden besluit niet in de weg staat. Verder heeft verweerder toegelicht dat tussen beide zonneparken een extra brede corridor van 26 meter zal komen om de eventuele impact van beide zonneparken op de fauna te minimaliseren. Eiseressen hebben volstaan met de algemene stelling dat er cumulatieve gevolgen zijn. Zij hebben niet concreet gemaakt wat de cumulatieve gevolgen van de zonneparken zouden zijn en waarom die gevolgen strijdig zouden zijn met de provinciale regelgeving. Aldus is onvoldoende gebleken van cumulatieve gevolgen van beide, naast elkaar gelegen zonneparken. Het betoog van eiseressen faalt in zoverre.
      
    
    
      6.5.
      Verder stelt de rechtbank vast dat in de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit wordt ingegaan op de landschappelijke inpassing. Daarbij wordt verwezen naar het rapport 'Zonnepark Pesse - landschappelijke inpassing' van [bureau] (het rapport landschappelijke inpassing). In het rapport landschappelijke inpassing is toegelicht dat de landschappelijke inpassing is gebaseerd op de randvoorwaarden uit het Afwegingskader en is concreet uiteengezet hoe die landschappelijke inpassing wordt vormgegeven. Zo worden de zuid- en oostzijde met heestersingels beplant, wordt aan de noord- en westzijde bestaande beplanting gebruikt en gaat het zonnepark vanaf de openbare wegen op in de bosschages aan de horizon. Gelet op de toelichtingen hebben eiseressen onvoldoende concreet gemotiveerd dat en op welk punt het bestreden besluit niet zou voldoen aan de eisen die artikel 2.24, onder a, van de Provinciale Omgevingsverordening 2018 stelt. De rechtbank is om die reden van oordeel dat met de ruimtelijke onderbouwing en het rapport landschappelijke inpassing in voldoende mate is komen vast te staan dat de realisatie van het zonnepark gebeurt op een wijze die passend is binnen het landschap en dat wordt voldaan aan artikel 2.24, onder a, van de Provinciale Omgevingsverordening 2018. 
      
    
    
      6.6.
      Met betrekking tot de stelling van eiseressen dat een meerwaarde voor andere provinciale doelen en belangen ontbreekt, overweegt de rechtbank dat in de ruimtelijke onderbouwing is toegelicht dat het zonnepark een ecologische meerwaarde zal realiseren. In de reactienota vooroverleg is nader toegelicht op welke wijze het zonnepark een bijdrage zal gaan leveren aan de lokale ecologische kwaliteit. Ten opzichte van het huidige agrarische gebruik van de locatie kan verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt stellen dat de landschappelijke inpassing een meerwaarde heeft. Eiseressen hebben onvoldoende gesteld om tot een ander oordeel te komen. Reeds hieruit volgt dat het bestreden besluit ook voldoet aan artikel 2.24, onder b, van de Provinciale Omgevingsverordening 2018. De vraag of er sprake is van een combinatie van functies kan onbesproken blijven. 
      
    
    
      6.7.
      De slotsom is dat deze beroepsgrond van eiseressen niet slaagt.
      
      
        7.	Eiseressen betogen in het beroepschrift dat het zonnepark in strijd is met de door de raad vastgestelde Structuurvisie 2.0 (de Structuurvisie), althans dat niet is onderbouwd waarom aan die visie wordt voldaan. Het zonnepark levert volgens eiseressen geen bijdrage aan het in de Structuurvisie van belang geachte streven naar ecologische duurzaamheid. Ter zitting is namens eiseressen aangegeven dat dit geen afzonderlijke beroepsgrond is, maar dat de stellingen inzake de Structuurvisie dienen als een toelichting op de overige beroepsgronden. De rechtbank zal om die reden niet separaat op dit betoog ingaan.
      
      
    
    
      8.1.
      Eiseressen stellen dat niet is voldaan aan de stappen uit de zonneladder, opgenomen in het Afwegingskader. Ten aanzien van stap 0 stellen eiseressen dat eerst naar andere locaties minder dicht op een gebied in het Natuurnetwerk Nederland (een NNN-gebied) had moeten worden gekeken en dat er strengere eisen hadden moeten worden gesteld aan de ecologische en natuurlijke inpassing om landschappelijke en ecologische meerwaarde te creëren en aantasting van de bestaande NNN-waarden te voorkomen. De zonneparken gaan een barrière vormen voor fauna die NNN-gebied Het Zwarte Water vanuit zuidelijke en westelijke richting, vanuit het Nuilerveld, willen bereiken. Ten aanzien van stap 1 stellen eiseressen dat niet is gebleken dat door vergunninghoudster een poging is gedaan om de mogelijkheden van een gebouwgebonden plan te inventariseren. Ten aanzien van stap 2 stellen eiseressen dat initiatiefnemer niet aannemelijk heeft gemaakt dat er onvoldoende ruimte is in bestaand stedelijk gebied om een zonnepark te realiseren. Ten aanzien van stap 3 stellen eiseressen dat er geen of onvoldoende draagvlak bestaat voor de plannen voor het zonnepark.
      
    
    
      8.2.
      Verweerder stelt dat het zonnepark niet is gelegen in een NNN-gebied, maar daaraan grenst. Het zonnepark vormt verder geen belemmering voor fauna die natuurgebieden vanuit de zuidelijke richting willen bereiken. Daarnaast stelt verweerder dat het zonnepark is gelegen in een zand/jonge veldontginningen gebied. Het Afwegingskader maakt het mogelijk om maximaal 20 procent van het gebied ten behoeve van het opwekken van zonne-energie te gebruiken. Op dit moment wordt ongeveer 5 procent van de gronden gebruikt voor zonneparken. In de reactienota zienswijzen is ingegaan op de zonneladder en de noodzaak om ook in het buitengebied zonneparken te realiseren. Draagvlak betekent volgens verweerder niet dat iedereen het met de voorgenomen ontwikkeling eens hoeft te zijn. Het gaat om een inspanningsverplichting. Groenleven heeft moeite gedaan om draagvlak te creëren. Er is geen reden om aan te nemen dat er helemaal geen sprake is van draagvlak.
      
    
    
      8.3.
      Wat betreft stap 0 overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt vast dat het zonnepark niet in een NNN-gebied is gelegen en dat hiermee wordt voldaan aan deze voorwaarde. Weliswaar grenst het zonnepark aan een NNN-gebied, maar uit de regelgeving volgt niet dat die omstandigheid leidt tot meer of strengere eisen aan de ecologische of natuurlijke inpassing. Het betoog van eiseressen slaagt in zoverre niet.
      
    
    
      8.4.
      Met betrekking tot stap 1 geldt het volgende. Verweerder heeft in onder meer het Afwegingskader de ambitie uitgesproken om in 2040 klimaatneutraal te zijn. In het Afwegingskader zijn de wijzen uiteengezet waarop deze ambitie moet worden gerealiseerd. Daarbij is vermeld dat in eerste instantie de voorkeur uitgaat naar het opwekken van zonne-energie met gebouwgebonden installaties en vervolgens naar zonneparken in bestaand stedelijk gebied. In het bestreden besluit, in de reactienota zienswijzen, is uiteengezet dat het noodzakelijk is om ook de mogelijkheid van zonneparken in buitengebied te benutten en daarbij geen afwachtende houding aan te nemen. Verder is in het bestreden besluit toegelicht welke resultaten zijn bereikt bij het opwekken van zonne-energie met gebouwgebonden installaties, te weten 1.000 zonnepanelen in 2012 en 15.000 zonnepanelen in 2017, en dat er diverse voorzieningen beschikbaar zijn gesteld om het aantal zonnepanelen op daken te verhogen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat, gelet op het energie-transitieplan, niet kan worden gewacht tot de mogelijkheden tot het leggen van zonnepanelen op daken zijn uitgeput alvorens over te gaan op zonneparken in buitengebieden. Wat betreft de mogelijkheid van zonneparken in bestaand stedelijk gebied heeft verweerder toegelicht dat de beschikbare en door eiseressen genoemde terreinen bestemd zijn als bedrijventerrein en dat politiek de keuze is gemaakt om deze terreinen daarvoor beschikbaar te houden. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door de raad beoogde productie van zonne-energie niet uitsluitend kan worden gerealiseerd met behulp van gebouwgebonden installaties en zonneparken in bestaand stedelijk gebied en dat treden 1 en 2 van de zonneladder zijn doorlopen. Ter zitting hebben eiseressen nog verwezen naar het concept Regionale Energie Strategie Drenthe en in de Tweede Kamer ingediende moties. Deze stukken behelzen echter geen regelgeving en dateren bovendien van na het bestreden besluit. Reeds om die reden leiden die stukken niet tot een ander oordeel. 
      
    
    
      8.5.
      Wat betreft stap 3 (draagvlak) overweegt de rechtbank als volgt. In het Afwegingskader is ten aanzien van stap 3 bepaald dat bij het realiseren van zonneparken buiten bebouwd gebied altijd dient te zijn voldaan aan de voorwaarde dat het initiatief op draagvlak vanuit de directe omgeving kan rekenen (en er aandacht is besteed aan de inbedding van een zonnepark in het landschap). In de bijlage bij het Afwegingskader, het provinciale Beleidskader provincie Drenthe: zonneladder Drenthe, is een vergelijkbare voorwaarde opgenomen, te weten dat een initiatief als hier aan de orde (een grondgebonden zonne-installatie buiten bestaand stedelijk gebied) alleen op een positieve houding kan rekenen als het is voorzien van een breed maatschappelijk draagvlak met betrokkenheid vanuit de directe omgeving.
      
    
    
      8.6.
      Het is inmiddels vaste rechtspraak dat het beleidsdoel van het verwerven van maatschappelijk draagvlak een inspanningsverplichting betreft (zie onder meer de uitspraak van de AbRS van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3591). Uit de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit volgt dat in het beginstadium van de planvorming in overleg is getreden met de direct omwonenden, dat er overleg is gevoerd met Landgoed Het Zwarte Water B.V., eigenaresse van direct aangrenzende natuur- en landbouwgronden ten noorden van het zonnepark, en dat er op 27 augustus 2018 een informatieavond heeft plaatsgevonden. In de reactienota zienswijzen is toegelicht dat gedurende de inzagetermijn er vier zienswijzen zijn binnengekomen, waarvan één zienswijze van een direct omwonende en dat daarmee is aangetoond dat het voornemen kan rekenen op de betrokkenheid van de directe omgeving. Daarnaast heeft vergunninghoudster erop gewezen dat zij op 4 september 2018 een overleg heeft gehad met eiseres sub 1, die tevens eiseres sub 2 vertegenwoordigde, en dat tijdens dit overleg het zonnepark is besproken. Nadien is er meerdere keren contact geweest tussen vergunninghoudster en eiseressen, waarbij het zonnepark tweemaal in een formeel overleg is geagendeerd. Verder geldt dat ook Landschap Het Zwarte Water B.V. beroep had ingesteld tegen het bestreden besluit, maar - naar aanleiding van gesprekken en nadere afspraken met vergunninghoudster - haar beroep heeft ingetrokken. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat voldaan is aan de inspanningsverplichting om een zo groot mogelijk maatschappelijk draagvlak te verwerven. 
      
    
    
      8.7.
      De slotsom is dat deze beroepsgrond niet slaagt.
      
      
        9.	Eiseressen voeren aan dat verweerder bij de besluitvorming ten onrechte eraan voorbij is gegaan dat effectuering van onderhavige vergunning leidt tot verdringing en blokkering van de door de gemeente gewenste voorkeuropties (zonne-energie op daken en in bebouwd gebied). Verweerder heeft de stelling van eiseressen gemotiveerd betwist. Volgens verweerder was ten tijde van de vergunningverlening van verdringing geen sprake; er bleef ruimte voor particuliere initiatieven. Gelet op de gemotiveerde betwisting van verweerder hebben eiseressen naar het oordeel van de rechtbank hun stelling onvoldoende onderbouwd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
    
      10.1.
      Eiseressen betogen dat het besluit niet uitvoerbaar is (in die zin dat het zonnepark binnen drie jaren in werking zou kunnen treden), althans dat de uitvoerbaarheid is niet gebleken.
      
    
    
      10.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de overgelegde akkoordverklaring van Enexis blijkt dat de gegeven reservering voldoende is om het voorgenomen zonnepark aan te sluiten op het elektriciteitsnet en de opgewekte energie te transporteren over het net. Voor de aanleg van de ondergrondse infrastructuur zijn meerdere tracés in optie genomen zodat er altijd een ander tracé kan worden gebruikt indien de grondeigenaar niet akkoord gaat.
      
    
    
      10.3.
      Vergunninghoudster geeft aan dat voor het project voldoende aansluit- en transportcapaciteit is gecontracteerd, dat de netwerkaansluiting zal worden gerealiseerd door het bedrijf [bedrijf], dat het tracé voor de aansluiting al is bepaald en dat daarbij geen gebruik hoeft te worden gemaakt van de gronden van eiseres sub 2. Verder zijn de exploitatiekosten al opgenomen in de planexploitatie, waarmee de uitvoerbaarheid van het project is gewaarborgd. Het is vergunninghoudster niet bekend dat het zonnepark het laatste park zou zijn dat op het elektriciteitsnet kan worden aangesloten, hetgeen - als dat waar zou zijn - de uitvoerbaarheid van dit project overigens niet zou raken. 
      
    
    
      10.4.
      De rechtbank overweegt als volgt. Gezien vaste jurisprudentie, onder meer de uitspraken van de AbRS van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3591 en 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:345, is de toets op dit punt beperkt tot de vraag of verweerder op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan binnen de beoogde periode niet uitgevoerd zou kunnen worden. Gelet op hetgeen verweerder en vergunninghoudster hebben aangevoerd, is hiervan niet dan wel onvoldoende gebleken. Dit betekent dat deze beroepsgrond van eiseressen niet slaagt.
      
    
    
      11.1.
      Eiseressen voeren aan dat niet verweerder, maar de Minister van Economische Zaken het bevoegd gezag is, omdat het zonnepark tezamen met zonnepark Het Zwarte Water meer dan 50 megawatt aan vermogen oplevert.
      
    
    
      11.2.
      Verweerder stelt dat de twee zonneparken afzonderlijk van elkaar moeten worden bezien en dat zij niet gezamenlijk als een productie-installatie kwalificeren. Ter onderbouwing heeft verweerder een besluit van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 9 september 2020 overgelegd. 
      
    
    
      11.3.
      De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van artikelen 9b en 9c van de Elektriciteitswet 1998 en artikel 3.35 van de Wet ruimtelijke ordening is de Minister van Economische Zaken en Klimaat bevoegd te beslissen op een omgevingsaanvraag inzake een productie-installatie met een capaciteit van meer dan 50 megawatt. Niet in geschil is dat het zonnepark tezamen met zonnepark Het Zwarte Water een capaciteit van meer dan 50 megawatt heeft. Dit betekent dat de vraag voorligt of de twee zonneparken als één productie-installatie moeten worden aangemerkt. Uit de wetsgeschiedenis van de Elektriciteitswet 1998 blijkt dat er sprake is van één productie-installatie indien eenheden zodanig geografisch, technisch, functioneel en organisatorisch met elkaar samenhangen dat sprake is van één productie-installatie (Kamerstukken II 2007/08, 31 326, nr. 3, p. 5). Afgezien dat de zonneparken naast elkaar liggen, hebben eiseressen niet onderbouwd dat er tussen beide zonneparken enige samenhang is. In het besluit van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 9 september 2020 wordt bovendien aangegeven dat die samenhang er ook niet is. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat beide zonneparken niet als één productie-installatie zijn aan te merken. Aldus heeft verweerder zich terecht bevoegd geacht om op de aanvraag van vergunninghoudster te beslissen. Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt niet.
      
    
    
      12.1.
      Eiseressen voeren aan dat de landschappelijke inpassing onvoldoende is gewaarborgd. De vergunning verwijst naar een onderhoudsplan, maar onduidelijk is waarop wordt gedoeld. Daarnaast stellen eiseressen dat het landschapsplan ook onvoldoende concreet is om op basis daarvan handhavend te kunnen optreden. In de vergunning ontbreken de voorschriften om de gestelde maatregelen tot voorwaarde te maken. Herstel is volgens hen alleen mogelijk door via een nieuwe ontwerpvergunning een publiekrechtelijk geborgde landschappelijke inpassing aan inspraak te onderwerpen, aldus eiseressen. 
      
    
    
      12.2.
      Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het onderhoudsplan is opgenomen in het rapport landschappelijke inpassing.  De rechtbank stelt vast dat in de betreffende passage waarnaar verweerder heeft verwezen, is uiteengezet hoeveel keer per jaar wordt gemaaid, hoe en waarmee het terrein wordt ingericht en wanneer oeverplanten, heestersingels en het opschot van jonge bomen worden teruggedrongen. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee voldoende concreet beschreven hoe en op welke manier het zonnepark landschappelijk wordt beheerd. Het onderhoudsplan kan ook dienen als grondslag om handhavend op te treden. Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt niet.
      
      13. Ter zitting hebben eiseressen nog aangevoerd dat het Activiteitenbesluit en de zonneladder aan een milieubeoordeling moeten zijn onderworpen. Ter onderbouwing van deze stelling verwijzen eiseressen naar een uitspraak van het Hof van Justitie van 25 juni 2002, ECLI:EU:C:2020:503. Deze uitspraak ziet weliswaar concreet op (regelgeving en besluitvorming inzake) de bouw en exploitatie van windturbines, maar dit oordeel is volgens eiseressen makkelijk uit te breiden naar zonneparken. Waarom de uitspraak van het Hof van Justitie ook van toepassing zou zijn op (regelgeving en besluitvorming inzake) de aanleg van een zonnepark, wordt door eiseressen echter verder niet gemotiveerd of toegelicht. De rechtbank ziet daarvoor ook geen aanknopingspunten in de uitspraak van het Hof van Justitie. De rechtbank ziet dan ook geen grond om te oordelen dat het Activiteitenbesluit en de zonneladder aan een milieubeoordeling moeten zijn onderworpen. Ook in zoverre slaagt het beroep van eiseressen niet.
      
      14. De slotsom is dat alle beroepsgronden niet slagen en dat het beroep zodoende ongegrond is. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
      
      15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      -	verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. G. Kattenberg, voorzitter, mr. H.J. Bastin en 
      mr. S. Dijkstra, leden, in aanwezigheid van mr. T.C.A. Hofman-Aupers, als griffier, op 9 november 2020. De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier                                                                        De voorzitter
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
    
    
  
  
    Bijlage - toepasselijke wet- en regelgeving
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
      "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: 
    
    
      a. het bouwen van een bouwwerk
    
    
      b. (…)
    
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet, (…)".
    
    
      Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo luidt:
      "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
      (…)
    
    
      c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12; (…)"
    
    
      Artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo luidt: 
      "In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    
    
    
      Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt:
      "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    
      a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
    
      
        1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      
      
        2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      
      
        3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;"
    
    
    
      Artikel 2.20a van de Wabo luidt:
      "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd."
    
    
    
      Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo luidt:
      "In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist."
    
    
    
      Op grond van artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    
    a.	een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°.
    
    
      De in artikel 2.12, derde lid, van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bor. Op grond van artikel 5.20 van het Bor zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van overeenkomstige toepassing, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en ten derde, van de Wabo.
    
    
    
      Ingevolge artikel 6.5, eerste lid, van het Bor, voor zover thans van belang, wordt de omgevingsvergunning, voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet en waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a en ten derde van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, verklaard heeft dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) van toepassing is.
    
    
    
      Artikel 6.5, derde lid, van het Bor bepaalt dat de gemeenteraad categorieën van gevallen kan aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
    
    
    
      Ingevolge de beheersverordening “Buitengebied Noord” (Beheersverordening) is aan het perceel de bestemming “Agrarisch -1” toegekend.
      Ingevolge artikel 3.1 van de regels van de Beheersverordening zijn de voor “Agrarisch-1” aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a.	behoud en herstel van de landschappelijke waarden; 
    b.	behoud van de natuurlijke waarden; 
    c.	behoud, herstel en ontwikkeling van de landschappelijke en natuurlijke waarden, uitsluitend voor zover de gronden op de verbeelding zijn aangeduid met 'natuur'; 
    d. 	uitoefening van het agrarisch bedrijf;
    e. 	bosbouw, met uitzondering van de gronden aangeduid met “open gebied”;
    f.	dagrecreatie; 
    g. 	wonen, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “woning” of “dubbele woning”; 
    h. 	tuincentrum, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “tuincentrum”; 
    i. 	tweede bedrijfswoning, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “tweede bedrijfswoning”; 
    j. 	niet-agrarische bedrijven, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “bedrijven, categorie B1” en “bedrijven, categorie B2”; 
    k. 	verblijfsrecreatieve voorzieningen in de vorm van recreatiewoningen met bijbehorende recreatieve voorzieningen en beheersvoorzieningen, uitsluitend voorz over de gronden zijn aangeduid met “recreatiewoningterrein”;
    l. 	camping, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “kampeerterrein”; 
    m. 	gaslocatie, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “gaslocatie”;
    n. 	recreatiewoning, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangegeven met “recreatiewoning”;
    o. 	sportterrein, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “sportterrein”;
    p. 	maatschappelijke doeleinden, uitsluitend voor zover de gronden op de verbeelding zijn aangeduid met “maatschappelijke doeleinden”; 
    q. 	bestaand bos, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “bestaand bos”;
    r. 	zandwinning, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “zandwinning”;
    s. 	verkeer, uitsluitend voor zover het de bestaande wegen betreft;
    t. 	water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    u. 	terrein van archeologische betekenis, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “terrein van archeologische betekenis”; 
    v. 	terrein van hoge archeologische waarde, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangeduid met “terrein van hoge archeologische waarde”; 
    w. 	veiligheidszone munitie, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangegeven met “veiligheidszone munitie A” , “veiligheidszone munitie B” en “veiligheidszone munitie C”; 
    x. 	vrijwaringszone radiotelescoop, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangegeven met “vrijwaringszone radiotelescoop”;
    y. 	ontsluitingsvoorzieningen ten behoeve van aanduidingen en bouwvlakken.
    
    
      Ingevolge artikel 3.2.1, onder a, van de Beheersverordening zijn alle overige doeleinden ondergeschikt aan het doel “uitoefening van het agrarisch bedrijf”.
      Ingevolge artikel 3.2.1.3 van de Beheersverordening:
    
    - mag de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten hoogste 12 m bedragen binnen het genoemde aaneengesloten oppervlak van 1,5 ha of 1 ha;
    - Buiten het genoemde aaneengesloten oppervlak van 1,5 ha of 1 ha:
    
      1.	is de bouw van kassen toegestaan, met uitzondering van de gronden aangeduid met 'open gebied' en tot een bouwhoogte van 1,2 m;
      2.	is de bouw van overkappingen niet toegestaan;
      3.	mogen uitsluitend andere bouwwerken, niet zijnde overkappingen en mest- en sleufsilo’s, worden gebouwd tot een maximale bouwhoogte van 3 m.
    
    
    
      Op grond van artikel 2.24 van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 kan een ruimtelijk plan voorzien in de realisatie van zonne-akkers indien uit het desbetreffende ruimtelijk plan blijkt dat:
    
    a.	dit gebeurt op een wijze die passend is binnen het landschap; 
    b.	er sprake is van een combinatie met andere functies, en/of er sprake is van een meerwaarde voor andere provinciale doelen en belangen; en,
    c.	geborgd is dat op de gebruikte locatie de installatie(s) na uit gebruik name worden verwijderd.
    
    
      In de toelichting van artikel 2.24 van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 is vermeld dat in de Provinciale Omgevingsvisie Drenthe 2018 is opgenomen dat de provincie inzet op duurzame energievoorziening en CO2-reductie. De inpassing in het landschap van ruimtelijke ontwikkelingen behorende bij de energietransitie vraagt om een zorgvuldige benadering. Met de realisatie van zonne-akkers worden installaties aan het landschap toegevoegd. De locatie specifieke aspecten (waaronder de mate van openheid) en het omliggend gebied vormen de ruimtelijk-fysieke context voor een zonne-akker. Deze locatie specifieke aspecten dienen te worden betrokken bij de ruimtelijke en landschappelijke inpassing. De vorm, dichtheid en hoogte van de opstelling, de mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik en aandacht voor het ontwerp van de randen vragen daarin specifieke aandacht. In het ruimtelijk plan moet worden geborgd dat de gebruikte zonne-akkers worden opgeruimd als die niet meer worden gebruikt voor het opwekken van zonne-energie. De installaties moeten worden verwijderd, dit betekent ook de ondergeschikte onderdelen en hetgeen hiervoor in de bodem is aangebracht. Landschapselementen die landschappelijke meerwaarde opleveren, dienen te worden gehandhaafd. Het borgen kan bijvoorbeeld in de paragraaf over uitvoerbaarheid, waar is aangegeven hoe het opruimen is geborgd, eventueel tezamen met borging in een privaatrechtelijk contract.
    
    
    
      In de Provinciale Omgevingsvisie Drenthe 2018 is onder meer vermeld dat in het buitengebied de productie van zonne-energie ten opzichte van intensief agrarisch gebruik kansen kan opleveren voor de verbetering van water-, bodem- en natuurkwaliteit. Deze constatering heeft een doorwerking in de Provinciale Omgevingsvisie 2018 gekregen met de voorwaarde dat er bij de ontwikkeling van zonne-energie “sprake moet zijn van een combinatie met andere functies en/of dat het op gebieds-niveau tot integrale meerwaarde leidt.”
    
    
    
      Verder wordt in de Provinciale Omgevingsvisie Drenthe 2018 met betrekking tot zonne-energie onder meer het navolgende vermeld:
      “Wij streven ernaar dat al het in Drenthe beschikbare en geschikte dakoppervlak zo veel mogelijk wordt benut voor de productie van zonne-energie. Voor opstellingen van zonnepanelen op de grond hanteren wij een ‘Ja, mits’-benadering.
      
        Voor grondgebonden opstellingen hanteren wij de voorwaarden dat er sprake moet zijn van
      
      
        een combinatie met andere functies en/of dat het op gebiedsniveau tot integrale meerwaarde
      
      
        leidt. Het behoud van biodiversiteit en bodemkwaliteit zijn aspecten die ook meewegen. Wij
      
      
        zijn ervan overtuigd dat er met deze voorwaarden voldoende ruimte in Drenthe gevonden kan worden om met zonne-energie wezenlijk bij te dragen aan onze energiedoelstelling.
      
      
        Voorbeelden van de combinatie met andere functies of het behalen van meerwaarde voor andere provinciale doelen en belangen:
      
    
    
      -	binnen bestaand stedelijk gebied kunnen zonnepanelen, al dan niet tijdelijk, een geschikte invulling zijn voor gebieden met een transformatieopgave of voor beoogde bedrijventerreinen en woningbouwlocaties die op korte tot middellange termijn geen invulling krijgen, zogenaamde pauzelandschappen;
    
    
      -	met zonne-energie kan meerwaarde worden gecreëerd in gebieden waar bestaande functies de ruimte onbenut laten, bijvoorbeeld bermen en groenstroken of restruimte (overhoeken) langs infrastructuur en luchthavens, (voormalige) vuilstorten, (voor-malige) vloeivelden, zandwinplassen en andere (geïsoleerde) waterlichamen en parkeerterreinen (zonnepanelen op carports); 
    
    
      -	daar waar natuurgebieden en landbouwgebieden direct aan elkaar grenzen, kan sprake zijn van conflicterende belangen. Bijvoorbeeld als het gaat om peilbeheer. Wij zien kansen om met zonne-akkers een buffer tussen landbouw en natuur te creëren; (…).
    
      
        Bij de realisatie van zonneakkers willen we een balans tussen zonneakkers en landschap, omdat we de afwisseling van het landschap en de herkenbaarheid van de landschapstypen willen behouden, inclusief de natuurlijke en cultuurhistorische aspecten. Daarom willen we voldoende afstand tussen de individuele zonneakkers (of clusters van zonneakkers). De benodigde afstand is afhankelijk van schaal van het landschap. Daarnaast moet de maat van het individuele zonneveld passen bij het landschap. (…).
      
        Wij vragen initiatiefnemers een plan op te stellen waarin aandacht is voor de ruimtelijke, fysieke context. Aandacht voor een samenhangend ontwerp, meerwaarde voor het gebied en inrichting van de randen zijn hierbij belangrijke aspecten. Juist aan de randen vinden we het belangrijk dat wordt ingespeeld op de omgeving en de kernkwaliteiten in het gebied. (…).
      
      
        Bij het ontwikkelen van een project hernieuwbare energie stellen wij als voorwaarde dat de
      
      
        initiatief nemende partij in overleg én in samenwerking met om- en aanwonenden (niet zijnde grondeigenaren alleen) een participatieplan opstelt waarin de verschillende maatregelen die bijdragen aan participatie worden opgenomen. Om- en aanwonenden worden daadwerkelijk uitgenodigd en mogelijkheden geboden om deel te nemen aan het project, te denken valt aan financiële participatie. Om- en aanwonenden hebben daarbij ook zelf de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op het uiteindelijke participatieplan.”
    
    
    
      In het Afwegingskader is onder meer vermeld:
      "Voor het toestaan van zonneparken worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:
    
    
      -	waar mogelijk inzetten op multifunctioneel ruimtegebruik;
    
    
      -	zo veel mogelijk koppeling tot stand brengen tussen de plek waar de energie wordt opgewekt en verbruikt;
    
    
      -	omvang van een zonnepark sluit in maat en schaal aan bij de omgeving;
    
    
      -	een zonnepark is altijd ingepast in de omgeving;
    
    
      -	zonnepark-initiatieven vanuit de dorpen (met maatschappelijk draagvlak en meerwaarde) hebben voorrang op initiatieven van derden;
    
    
      -	geen zonneparken in landschappelijk, natuurlijk of cultuurhistorisch waardevol gebied.
    
    Deze uitgangspunten hebben geleid tot de gemeentelijke zonneladder. De zonneladder brengt hiërarchie aan in het beoordelen van de geschiktheid van locaties voor het winnen van zonne-energie. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in vier soorten locaties:
    0.	Uitzonderingsgebieden;
    1.	Op daken;
    2.	Binnen bebouwd gebied;
    3.	Buiten de bebouwde kom.
    
      Initiatiefnemers van een zonnepark moeten de keuze voor hun locatie motiveren aan de hand van de zonneladder. Voor initiatieven buiten de bebouwde kom moet dus gemotiveerd worden aangetoond dat het plaatsen van panelen op naastgelegen daken of binnen bebouwd gebied geen mogelijkheid is."
    
    
      Het Afwegingskader vermeldt met betrekking tot een zonnepark, vrij liggend in het landschap, het volgende:
      "Elk zonnepark een verandering van het landschapsbeeld met zich zal brengen. Daarom wordt een maximummaat voor het totaal aan zonneparken in het landelijk gebied gehanteerd. Deze maat is afhankelijk van het landschapstype (zie voor deze gebieden de overzichtskaart die als bijlage 3 in dit afwegingskader is opgenomen). In vrijwel alle gebieden wordt er vanuit gegaan dat maximaal 20% van de totale oppervlakte per landschapstype mag worden benut als zonnepark. In deze optelling worden ook de eventuele zonneparken bij bedrijventerreinen en dorpen meegerekend. 
      
        Voor de maat van 20% wordt een uitzondering gemaakt voor de oude veldontginningsgronden rond de dorpen Pesse, Fluitenberg en Zwartschaap. Vanwege de maat en schaal van de oude veldontginningen, ligt de grens binnen die gebieden op maximaal 10% van de totale oppervlakte van het landschapstype zand oude veldontginningen dat mag worden gebruikt als zonnepark.
      
      
        De realisatie van een zonnepark wordt ook als een kans gezien om het landschap
      
      
        een impuls te geven. Daarom geldt als randvoorwaarde voor de realisatie van een
      
      
        zonnepark in het landelijk gebied het volgende:
      
      
        “Als een zonnepark vrij liggend in het landschap van Hoogeveen wordt gerealiseerd, moet er een blijvende landschappelijke impuls aan het gebied worden gegeven. Daarnaast geldt als randvoorwaarde dat het zonnepark geen afbreuk doet aan aanwezige landschappelijke en cultuurhistorische waarden (zoals vastgelegd in de gemeentelijke cultuurhistorische waardenkaart) en aan aanwezige natuurwaarden. Voor de aanleg van een zonnepark vindt in elk geval geen grootschalige bomenkap plaats.”
      
      
        Om een blijvende landschappelijke impuls te kunnen geven aan het landschap is in voorkomende gevallen een goede landschappelijke inpassing van groot belang. De manier waarop dat het best passend is, is afhankelijk van het landschapstype. Binnen de gemeente Hoogeveen zijn grofweg twee typen landschappen te onderscheiden die ieder een andere inpassing vragen. (…)" 
    
    
    
      Verder is in het Afwegingskader vermeld dat als de gemeente Hoogeveen heeft beoordeeld dat de plannen voor het zonnepark passend zijn binnen de zonnestrategie, een in het Afwegingskader opgenomen procedureschema als richtlijn kan worden gebruikt. In dat procedureschema is onder fase 2 'omwonenden betrekken' vermeld: "Omwonenden worden betrokken bij de planvorming en krijgen de mogelijkheid om te participeren in het plan. Dit wordt uitgewerkt in een participatieplan."
    
    
    
      In het Afwegingskader is een vangnetregeling opgenomen: 
      "Indien vanwege bijzondere omstandigheden de toepassing van het afwegingskader zonne-energie Hoogeveen, naar het oordeel van het college, zou leiden tot een onredelijke, maatschappelijke of landschappelijk/cultuur-historisch onverantwoorde beslissing, behoudt het college het recht om af te wijken van het bepaalde in dit kader."
    
    
    
      Ingevolge artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) kan worden bepaald dat bij wet of een besluit van Onze Minister of een Onzer andere Ministers, in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, kan worden bepaald dat de verwezenlijking van een onderdeel van het nationaal ruimtelijk beleid wenselijk maakt dat:
      b: de voorbereiding en bekendmaking van nader aan te duiden, op aanvraag of ambtshalve te nemen besluiten wordt gecoördineerd, of
      c: een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.28 van de Wro dan wel een wijziging of uitwerking van een inpassingsplan, wordt vastgesteld of een omgevingsvergunning wordt verleend waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, en de voorbereiding en bekendmaking daarvan wordt gecoördineerd met de voorbereiding en bekendmaking van besluiten als bedoeld onder b.
    
    
    
      Op grond van het tweede lid van artikel 3.35 van de Wro wordt in een wet of besluit als bedoeld in de aanhef van het eerste lid strekkende tot toepassing van dat lid, onder a of c, de Minister aangewezen die, in afwijking van artikel 3.28, tweede lid, van de Wro in de plaats treedt van burgemeester en wethouders en gezamenlijk met Onze Minister in de plaats treedt van de gemeenteraad.
    
    
    
      Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder ah, van de Elektriciteitswet 1998 wordt onder productie-installatie verstaan: een installatie, bestaande uit één of meer productie-eenheden, voor de opwekking van elektriciteit.
    
    
    
      Op grond van artikel 9b, eerste lid onder b van de Elektriciteitswet 1998 is de procedure, bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onderdeel c, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), van toepassing op de aanleg en uitbreiding van een productie-installatie, met inbegrip van de aansluiting van die installatie op een net, met een capaciteit van ten minste 50 MW, indien het betreft een installatie voor de opwekking van duurzame elektriciteit anders dan met behulp van windenergie.
    
    
    
      Ingevolge artikel 9b, vierde lid, kan Onze Minister, indien, in aanmerking genomen de omvang, aard en ligging van een installatie als bedoeld in het eerste of tweede lid, alsmede het aantal voor de aanleg of uitbreiding van die installatie benodigde besluiten, redelijkerwijs niet valt te verwachten dat toepassing van de procedure, bedoeld in het eerste of tweede lid, de besluitvorming in betekenende mate zal versnellen of daaraan anderszins aanmerkelijke voordelen zijn verbonden, bepalen dat:
    
    a. geen van de procedures, bedoeld in artikel 3.35, eerste lid,
    b. uitsluitend de procedure, bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onderdeel a,
    c. uitsluitend de procedure, bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onderdeel b, of
    d. de procedure, bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gevolgd door de procedure, bedoeld in artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet ruimtelijke ordening, 
    van toepassing zijn of is op de aanleg of de uitbreiding van die installatie. Onze Minister hoort de producent en de betrokken bestuursorganen over een voornemen toepassing te geven aan de bevoegdheid, bedoeld in de eerste volzin.
    
    
      Op grond van artikel 9c, eerste lid van de Elektriciteitswet 1998 is Onze Minister de aangewezen minister, bedoeld in artikel 3.35, tweede en derde lid, van de Wro.