ECLI:NL:RVS:2010:BO4837, Raad van State, 24-11-2010, 200909895/1/M1 en 201003116/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2009 heeft het college aan Boskalis/Rijnland v.o.f. een aanwijzing als bedoeld in voorschrift 8.8, verbonden aan de bij besluit van 6 juli 1999 aan haar verleende vergunning als bedoeld in de Ontgrondingenwet, gegeven.

200909895/1/M1 en 201003116/1/M1.
      Datum uitspraak: 24 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vennootschap onder firma Boskalis/Rijnland v.o.f. en anderen, gevestigd te Gouda,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 mei 2009 heeft het college aan Boskalis/Rijnland v.o.f. een aanwijzing als bedoeld in voorschrift 8.8, verbonden aan de bij besluit van 6 juli 1999 aan haar verleende vergunning als bedoeld in de Ontgrondingenwet, gegeven.
    
    
      Bij besluit van 6 november 2009, verzonden op dezelfde datum, heeft het college het door Boskalis/Rijnland v.o.f. hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 29 mei 2009 in stand gelaten.
      Tegen dit besluit hebben Boskalis/Rijnland v.o.f., de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Boskalis B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Grond- en zandexploitatie Rijnland B.V., bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 december 2009, beroep ingesteld (zaak nr. 200909895/1/M1).
      Bij besluit van 15 oktober 2009 heeft het college aan Boskalis/Rijnland v.o.f. opnieuw een aanwijzing als bedoeld in voorschrift 8.8, verbonden aan de bij het besluit van 6 juli 1999 verleende vergunning krachtens de Ontgrondingenwet, gegeven.
      Bij besluit van 16 februari 2010, verzonden op 16 februari 2010, heeft het college het door Boskalis/Rijnland v.o.f. en Boskalis B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: Boskalis/Rijnland) tegen het besluit van 15 oktober 2009 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dit besluit in stand gelaten.
    
    
    
      Tegen dit besluit hebben Boskalis/Rijnland en Rijnland B.V. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 maart 2010, beroep ingesteld (zaak nr. 201003116/1/M1).
      Bij besluit van 9 juni 2010 heeft het college de besluiten van 29 mei 2009 en van 6 november 2009 ingetrokken.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 30 augustus 2010, waar Boskalis/Rijnland, vertegenwoordigd door mr. H.D.L.M. Schruer, advocaat te Rotterdam, mr. G.G.M. Johannes en H.G. Roeleveld, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Piek, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Zaak 200909895/1/M1
    
    2.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep bij de administratieve rechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.
    
    Boskalis B.V. en Rijnland B.V. hebben geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 mei 2009. Niet is gebleken dat hen dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. Gelet daarop is het beroep in zaak 200909895/1 niet ontvankelijk voor zover het is ingesteld namens Boskalis B.V. en Rijnland B.V.
    
    2.2. Het besluit van 29 mei 2009 en het besluit op bezwaar van 6 november 2009 zijn ingetrokken. Van schade die als gevolg van deze besluiten is geleden is niet gebleken. Gelet daarop is met de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 6 november 2009 geen procesbelang meer gemoeid. Het beroep is niet-ontvankelijk.
    
    Boskalis/Rijnland v.o.f. heeft om vergoeding van proceskosten in bezwaar en beroep verzocht. De kosten voor het indienen van het beroepschrift komen voor vergoeding in aanmerking, nu Boskalis/Rijnland v.o.f. geen beroep had behoeven in te stellen als het college reeds ten tijde van het geven van de aanwijzing op 15 oktober 2009 de als gevolg van door die aanwijzing achterhaalde aanwijzing van 29 mei 2009 had ingetrokken. Het college heeft de aanwijzing van 29 mei 2009, alsmede de beslissing op het bezwaar tegen deze aanwijzing, pas na het instellen van het beroep ingetrokken.
    
    Zaak 201003116/1/M1
    
    2.3. Rijnland B.V. heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 oktober 2009. Niet gebleken is dat haar daarvan geen verwijt kan worden gemaakt. Gelet daarop is het beroep in zaak 201003116/1 niet ontvankelijk voor zover het is ingesteld door Rijnland B.V.
    
    2.4. Bij het, in het besluit op bezwaar van 16 februari 2010 in stand gelaten, besluit van 15 oktober 2009 heeft het college aan Boskalis/Rijnland v.o.f. een aanwijzing gegeven die inhoudt dat de zandwinning in de Zevenhuizerplas, zodanig dat een hellinghoek van 1:6 in het zandpakket wordt onderschreden, niet mag worden voortgezet tot het moment waarop uit beoordeling van een uitgevoerde risicoanalyse en een geactualiseerd werkplan is gebleken dat - eventueel door het treffen van beheersmaatregelen - veilige en stabiele oevers ontstaan.
    
    Dit besluit is gebaseerd op voorschrift 8.8, in samenhang met voorschrift 11.4, verbonden aan de aan Boskalis/Rijnland v.o.f. bij besluit van 6 juli 1999 verleende ontgrondingsvergunning.
    
    Voorschrift 8.8 luidt: Indien zich met de zandwinning een calamiteit voordoet, bijvoorbeeld een oeverval, moet de vergunninghouder onmiddellijk het bureauhoofd hierover inlichten. De aanwijzingen die door of vanwege het bureauhoofd worden gegeven moeten door de vergunninghouder stipt worden opgevolgd.
    
    Voorschrift 11.4 luidt: Het bureauhoofd wordt gemachtigd namens ons op te treden in de gevallen waarin wij ons in de vergunningvoorschriften het recht hebben voorbehouden - voor wat betreft de uitvoering van het werk - aanwijzingen te geven.
    
    2.5. Boskalis/Rijnland betoogt dat de bevoegdheid om een aanwijzing te geven ten tijde van het besluit van 15 oktober 2009 ontbrak, omdat zich geen calamiteit voordeed. Weliswaar hebben zich eerder oevervallen voorgedaan, maar dat was in 2002, 2003 en 2004. Dat is volgens Boskalis/Rijnland te lang geleden om in 2009 nog het geven van een aanwijzing te kunnen rechtvaardigen. Boskalis/Rijnland wijst er op dat het college in de jaren 2002, 2003 en 2004 geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid op basis van voorschrift 8.8 van de vergunning een aanwijzing te geven, en dat het college bij brief van 3 oktober 2005 ook expliciet heeft gesteld daar geen aanleiding toe te zien. Het college maakt volgens Boskalis/Rijnland oneigenlijk gebruik van de aanwijzingsbevoegdheid om Boskalis/Rijnland v.o.f. een risico-aansprakelijkheid voor de gevolgen van oevervallen op te leggen. Dit vindt geen grondslag in de ontgrondingsvergunning.
    
    Boskalis/Rijnland betoogt voorts dat de aanwijzing een wijziging van de vergunning inhoudt, omdat zowel ten aanzien van de vergunde maximale hoeveelheid te winnen zand als ten aanzien van de tekeningen van de eindtoestand van de plas is uitgegaan van een maximale hellinghoek van 1:4, terwijl het college met de aanwijzing een hellinghoek van 1:6 beoogt op te leggen. Echter, om de vergunning te wijzigen dient het college volgens Boskalis/Rijnland gebruik te maken van de bevoegdheid die het op grond van artikel 8, tweede lid, van de Ontgrondingenwet heeft. Eventuele schade dient dan op grond van artikel 26 van de Ontgrondingenwet vergoed te worden, aldus Boskalis/Rijnland.
    
    Boskalis/Rijnland betoogt voorts dat een aanwijzing, gelet op voorschrift 11.4, alleen de uitvoering van het werk kan betreffen, terwijl de gegeven aanwijzing mede inhoudt een onderzoeksopdracht.
    
    2.5.1. Het college betoogt dat in vergunningvoorschrift 8.8 niet is bepaald dat de calamiteiten die aanleiding voor het gebruik van de bevoegdheid geven zich recent moeten hebben voorgedaan. Volgens het college is er daarom geen beletsel om de bevoegdheid eerst in 2009 te gebruiken naar aanleiding van oevervallen die zich in 2002, 2003 en 2004 hebben voorgedaan. Het college betoogt dat het niet eerder een aanwijzing heeft gegeven omdat Boskalis/Rijnland v.o.f. eigener beweging taludhellingen met een hoek van 1:6 is gaan aanhouden. Het college is met Boskalis/Rijnland v.o.f. in overleg getreden, en heeft onderzoek verricht. Uit het rapport van dit onderzoek, 'Beoordeling zandwinning uitbreiding Zevenhuizerplas' van 1 april 2009 van Witteveen+Bos, blijkt dat het uitgangspunt van de vergunning dat afgraving tot een hellinghoek van 1:4 voldoende veilig was, geen stand kon houden, aldus het college. Boskalis/Rijnland v.o.f. heeft vervolgens bij brief van 24 september 2009 aangekondigd op 12 oktober 2009 de afgraving voort te zetten, en daarbij een steilere hellinghoek te zullen aanhouden dan de tot dan toe aangehouden hoek van 1:6. Bij een controlebezoek is volgens het college vastgesteld dat ook daadwerkelijk een aanvang met het graven is gemaakt, en daarom heeft het college alsnog een aanwijzing gegeven. Het college betoogt dat het enige doel daarvan is, om te voorkomen dat zich onveilige situaties voordoen.
    
    Het college betoogt voorts dat zowel de hellinghoek als aanpassing van het werkplan de uitvoering van het werk betreffen.
    
    2.5.2. De bevoegdheid vervat in voorschrift 8.8 in samenhang met voorschrift 11.4, dient ertoe dat het college, zodra zich een calamiteit heeft voorgedaan, snel maatregelen kan opleggen teneinde schade of gevaar voor de omgeving te beperken of verdere schade te voorkomen. Gelet op het doel van deze bevoegdheid moet ervan worden uitgegaan dat daarin mede de mogelijkheid ligt besloten om bij een onmiddellijk dreigende calamiteit maatregelen met hetzelfde doel op te leggen, ook al staat dit niet met zoveel woorden in het voorschrift. Het kan immers niet de bedoeling van voorschrift 8.8 zijn geweest dat het college in geval van een onmiddellijk dreigende calamiteit zou moeten wachten met het opleggen van maatregelen totdat deze calamiteit zich voordoet.
    
    2.5.3. De calamiteiten die zich in de periode 2002 tot 2004 hebben voorgedaan konden het college op 15 oktober 2009, gelet op het aanzienlijk tijdsverloop, geen aanleiding meer geven voor het geven van een aanwijzing. Daarentegen bood de onmiddellijke dreiging van een nieuwe calamiteit tengevolge van de aangekondigde hervatting van de graafwerkzaamheden wel voldoende aanleiding om van de bevoegdheid op grond van voorschrift 8.8 gebruik te maken.
    
    De door het college gegeven aanwijzing strekt echter verder dan voorschrift 8.8 toelaat. Immers, gelet op het doel en de bewoordingen van de voorschriften 8.8 en 11.4, kan de aanwijzing niet verder strekken dan tot het treffen van maatregelen ter uitvoering van het werk, die het college nodig acht teneinde een gevaarlijke situatie onmiddellijk te beëindigen of te beperken. De gegeven aanwijzing beperkt evenwel Boskalis/Rijnland v.o.f. voor onbepaalde tijd in de haar vergunde rechten, welke beperking alleen kan worden beëindigd als zij aantoont dat de winning veilig onder een hoek van 1:4 kan geschieden.
    
    Gelet op die vergaande strekking van de aanwijzing is deze in strijd met de vergunningvoorschriften 8.8 en 11.4. Het bestreden besluit berust gelet daarop in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.6. Het beroep tegen het besluit van 6 november 2009 is niet-ontvankelijk.
    
    2.7. Het beroep tegen het besluit van 16 februari 2010 is niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld namens Rijnland B.V. en voor het overige gegrond. Het besluit van 16 februari 2010 dient vernietigd te worden. Het besluit van 15 oktober 2009 zal worden herroepen.
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep tegen het besluit van 6 november 2009 niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 16 februari 2010 niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Grond- en zandexploitatie Rijnland B.V.
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van 16 februari 2010 voor het overige gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van 16 februari 2010, kenmerk PZH-2010-156944725;
    
    V. herroept het besluit van 15 oktober 2009, kenmerk PZH-2009-136037680;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij Boskalis/Rijnland v.o.f. in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 6 november 2009 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (zegge vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij Boskalis/Rijnland v.o.f. en Boskalis B.V. in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 16 februari 2010 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Boskalis/Rijnland v.o.f. het door haar voor de behandeling van het beroep tegen het besluit van 6 november 2009 betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt;
    
    IX. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Boskalis/Rijnland v.o.f. en Boskalis B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep tegen het besluit van 16 februari 2010 betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Postma
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2010
    
    539.