ECLI:NL:CBB:2019:381, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-09-2019, 18/1466
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Geen inbreuk op artikel 1 van het EP. De beroepsgrond van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau en op individueel niveau in strijd is met artikel 1 van het EP faalt. Er is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Daarbij is van belang het moment waarop appellante heeft gekozen voor de (verdere) realisering van haar grote uitbreidingsplannen, in weerwil van de ook voor haar geldende voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen. De door haar overgelegde liquiditeitsbegrotingen missen voldoende bewijskracht ter onderbouwing van de door haar gestelde financiële last. 
      
      
        Wetsbepaling: 
        artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1466
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 september 2019 in de zaak tussen
    
    maatschap [naam] , [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) vastgesteld op 7.369 kilogram (kg).
    
    
    
      Bij besluit van 2 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2019. Namens appellante zijn verschenen haar vennoten, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
      1.1
      Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Deze bepaling tast echter niet het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
      
    
    
      1.2
      Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf meer dierlijke meststoffen met melkvee te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het op het bedrijf rustende fosfaatrecht verlaagd met een generieke korting van 8,3%. 
      
      
        
          Feiten en procesverloop
        
      
    
    
      2.1
      
        Appellante exploiteert een melkveehouderij. In 2012 trad de zoon toe tot de maatschap en is besloten om het bedrijf uit te breiden, zodat twee gezinnen ervan zouden kunnen bestaan. Vanaf 2013 is het bedrijf met eigen aanwas gegroeid, van 114 melkkoeien naar 173 melkkoeien in 2016, en is het aantal hectare landbouwgrond toegenomen van 62,12 ha naar 101,41 ha. Op 24 juli 2014 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (NB-vergunning) verleend voor 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee en op 20 maart 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe stal. Op 28 januari 2015 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan en op 9 april 2015 is zij een aannemersovereenkomst aangegaan voor de bouw van de nieuwe stal met plaats voor 160 melkkoeien. Op 20 april 2015 is zij gestart met de bouw van de nieuwe stal en deze is op 
        31 oktober 2015 in gebruik genomen. Met de uitbreiding is een investering gemoeid van één miljoen euro. Bij een volledig gerealiseerde uitbreiding zou appellante 180 melkkoeien en 90 stuks jongvee kunnen houden.
      
      
    
    
      2.2
      In het primaire besluit is verweerder uitgegaan van 133 melkkoeien, 122 stuks jongvee op het bedrijf van appellante op 2 juli 2015. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en geweigerd een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw te verlenen. Verweerder verwerpt het beroep van appellante op artikel 1 van het EP met als (enige) reden dat geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld of gebleken, anders dan dat het fosfaatrechtenstelsel voor haar leidt tot een financiële last, zodat er geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
    
    
      3.1
      Volgens appellante maakt het bestreden besluit een (onaanvaardbare) inbreuk op haar eigendomsrecht. Het fosfaatrechtenstelsel en de toepassing van de generieke korting zijn op regelingsniveau in strijd met artikel 1 van het EP. Voor appellante was dit stelsel bovendien niet voorzienbaar en de fosfaatrechtenvaststelling leidt voor haar tot een individuele en buitensporige last. De stal was op 2 juli 2015 nog niet volledig bezet en door het fosfaatrechtenstelsel staat de stal voor 28% leeg. Het stelsel treft appellante zwaarder dan een melkveehouderij die haar stallen op 2 juli 2015 (wel) volledig had bezet. Bovendien hield zij op 2 juli 2015 relatief veel jongvee, zodat het fosfaatrecht ook om die reden te laag is vastgesteld. Met het aantal toegekende fosfaatrechten is de melkopbrengst van appellante onvoldoende om aan haar vaste lasten te kunnen voldoen en de toekomst van het bedrijf staat hierdoor op het spel. 
      
      
        3.1.2
        Ter onderbouwing dat zij een individuele en buitensporige last draagt, heeft appellante liquiditeitsbegrotingen overgelegd, waarin een vergelijking is gemaakt tussen drie scenario’s. Scenario 1 gaat uit van voldoende fosfaatrechten (10.292 kg fosfaatrechten voor 180 melkkoeien en 90 stuks jongvee) en hierin is de liquiditeitsbegroting € 131.300,-. Scenario 2 gaat uit van het aantal toegekende fosfaatrechten (7.369 kg) en hierin is de liquiditeitsbegroting € 25.100,-. Scenario 3 gaat uit van het aantal toegekende fosfaatrechten (7.369 kg), mét de aankoop van 2.923 kg fosfaatrechten voor een prijs van € 180,- per kg (in totaal € 526.140,-), en hierin is de liquiditeitsbegroting € 62.902,-. Hieruit blijkt dat haar financiële positie door het fosfaatrechtenstelsel is verslechterd. Voorts heeft vennoot J. Ruijter de bedrijfsuitbreiding toegelicht. Hij schetst dat het om een verantwoorde uitbreiding van 40% van de dieren gaat en dat het bedrijf waarschijnlijk niet failliet zal gaan, maar dat hij als jonge landbouwer nu wel vastzit aan het bedrijf. Hij is in 2014 als starter begonnen, weliswaar binnen het bestaande bedrijf van appellante, maar voldoet verder aan de voorwaarden van de startersregeling als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Ter zitting heeft hij hieraan toegevoegd dat het noodzakelijk was fosfaatrechten aan te kopen om het bedrijf levensvatbaar te houden. Ook volgens de bank was de aankoop van fosfaatrechten de enige mogelijkheid om door te gaan met het bedrijf.
        
      
    
    
      3.2
      Verweerder betwist dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP en dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt. Dat zij haar uitbreidingsplannen op 2 juli 2015 nog niet volledig had gerealiseerd, is geen bijzondere omstandigheid die een individuele en buitensporige last oplevert. Appellante heeft bewust gekozen voor een grote groei op het moment dat voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen ingevoerd zouden worden. Dat het ging om uitbreiding, gericht op een levensvatbaar bedrijf voor twee gezinnen, maakt dat niet anders. De gevolgen van de bedrijfsmatige keuzes behoren tot het ondernemersrisico van appellante. De door appellante overgelegde liquiditeitsbegrotingen zijn bovendien gebaseerd op hypothetische prognosecijfers waarmee niet kan worden aangetoond dat de financiële situatie enkel en alleen het gevolg is van de invoer van het fosfaatrechtenstelsel. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
    
    
      4.1
      Naar het oordeel van het College is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP. Daarbij acht het College het volgende van belang. 
      
    
    
      4.2
      Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in de uitspraken van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, (de uitspraak van 23 juli 2019) en 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7, en de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522. Hierin is geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, en de toepassing van de generieke korting, op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Meer in het bijzonder is onder 6.7.5.1-6.7.5.5 van de uitspraak van 23 juli 2019 uiteengezet dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum ook andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen. De beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau in strijd is met artikel 1 van het EP faalt.
      
      
        4.3.1
        Over de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel op appellante van een individuele en buitensporige last legt, overweegt het College als volgt.
        
      
      
        4.3.2
        Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals is overwogen onder 6.8.2 in de uitspraak van 23 juli 2019 is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt een individuele en buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf, legaal, heeft uitgebreid en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
        
      
      
        4.3.3
        
          Niet in geschil is dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor de toepassing van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Appellante was bezig haar veestapel fors uit te breiden (van 114 naar 180 melkkoeien), maar had die uitbreiding op 
          2 juli 2015 nog niet volledig had gerealiseerd. Deze omstandigheden maken niet dat appellante een individuele en buitensporige last draagt. Daarbij is van belang dat appellante de uitbreidingsplannen pas in een laat stadium heeft doorgezet: de NB-vergunning is op 
          24 juli 2014 verleend en de omgevingsvergunning op 20 maart 2015, de financieringsovereenkomst is van 28 januari 2015, de aannemersovereenkomst van 
          9 april 2015 en appellante is op 20 april 2015 gestart met de bouw van de stal die op 
          31 oktober 2015 in gebruik is genomen. In die periode werd steeds duidelijker dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en werden productiebeperkende overheidsmaatregelen steeds waarschijnlijker. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat appellante, desondanks, een groot risico heeft genomen met haar uitbreidingsplannen. De gevolgen van de keuze tot (verdere) uitbreiding die zij in die periode heeft gemaakt, dienen daarom voor haar risico te blijven. Het College neemt ook in aanmerking dat appellante, ook na de aankoop van fosfaatrechten, een levensvatbaar bedrijf exploiteert. 
        
        
      
      
        4.3.4
        De door appellante overgelegde liquiditeitsbegrotingen zijn gebaseerd op theoretische prognosecijfers zonder aansluiting met de (daadwerkelijke) kosten van appellante. Bovendien is het onduidelijk of de scenario’s 1 en 2 rekening houden met de generieke korting. Scenario 3 is inmiddels achterhaald, doordat appellante fosfaatrechten heeft aangekocht en hanteert bovendien een te hoge (historische) fosfaatprijs in plaats van de actuele koers. Daarmee missen deze begrotingen voldoende bewijskracht. 
        
        
          
            Slotsom
          
        
      
    
    
      5.1
      Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Het bestreden besluit is, in strijd met artikel 7:12 de Algemene wet bestuursrecht (Awb), pas in beroep voorzien van een toereikende motivering. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          
      
    
    
      5.2
      Het College veroordeelt verweerder in de in beroep door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden; en
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van 
    	€ 1024,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 september 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. L. ten Hove