ECLI:NL:RBNNE:2020:631, Rechtbank Noord-Nederland, 13-02-2020, LEE 20/143 en 20/144
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft een aanwijzing gegeven waarbij de stichting, onder meer, wordt opgedragen om de zorg over te dragen, en vervolgens, toen dat niet was gebeurd, een last onder dwangsom van gelijke strekking opgelegd. Ten aanzien van de aanwijzing en de last van de Minister heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat de Minister niet bevoegd is ten aanzien van de zorg die in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning wordt verleend. Nu noch cliënten noch hun gemachtigde in deze zijn gehoord heeft de Minister onvoldoende onderzocht welke zorg feitelijk wordt verleend ten aanzien waarvan de Minister wel bevoegd zou zijn. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat de termijn voor het voldoen aan de aanwijzing te kort was nu deze precies in de kerstvakantie viel. Daar komt bij dat de zorg niet is gefinancierd zodat het lastig is een organisatie te vinden die deze zorg op zich wil nemen. Voor de beide, relatief korte termijnen, heeft de Minister niet duidelijk kunnen maken of dit zou zijn gerechtvaardigd door de cliëntveiligheid. De voorzieningenrechter heeft benadrukt dat, zoals door de stichting niet wordt bestreden, de zorg op de locatie niet op orde is en dat aan degene die de zorg van iemand op zich neemt hoge eisen moeten worden gesteld. Dit geldt ten aanzien van die zorg zelf maar ook ten aanzien van de organisatie en administratie daarvan. De voorzieningenrechter is er niet van overtuigd dat de stichting daar voldoende van doordrongen is.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: LEE 20/143 en 20/144
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 februari 2020 op de verzoeken om een voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
    
      
        Stichting Altijd Zorg, te Rolde, verzoekster
      (gemachtigde: mr. I.J. Wind-Middel),
    
    
    
      en
    
    
    de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder
    (gemachtigde: mr. R. Willemsen).
    
    
      Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: [naam 1], [naam 2], 
      
        
          [naam 3], [naam 4], [naam 5], [naam 6], [naam 7], [naam 8], 
      
      
        
          [naam 9], [naam 10], [naam 11], [naam 12], [naam 13], [naam 14] en 
      
      
        
          [naam 15]
        , te Rolde, cliënten 
      (gemachtigde: mr. C.S.G. de Lange).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 20 december 2019 heeft verweerder verzoekster een aanwijzing gegeven op grond van artikel 27, eerste lid, van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) en artikel 9.3 van de Jeugdwet (Jw).
    
    
    
      Bij besluit van 15 januari 2020 heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd aan verzoekster op grond van artikel 29, eerste lid, van de Wkkgz en artikel 9.5 van de Jw.
    
    
    
      Verzoekster heeft tegen genoemde besluiten bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningen-rechter verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2020. Namens verzoekster zijn [naam 16], [naam 17] en [naam 18] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door 
      mr. H.D.K. Fledderus, [naam 19] en [naam 20]. Namens cliënten is genoemde gemachtigde verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    2. Bij besluit van 20 december 2019 heeft verweerder aan verzoekster de aanwijzing gegeven om -voor zover thans relevant- binnen twee weken de zorgverlening aan alle Wkkgz- en/of Jw-cliënten op zorgvuldige wijze over te dragen aan een zorg-/jeugdhulpaanbieder die naar het oordeel van de inspectie goede zorg en/of verantwoorde jeugdhulp biedt. 
    
    
      2.1
      
        Bij brief van 7 januari 2020 heeft verweerder het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom op grond van artikel 29, eerste lid, van de Wkkgz en artikel 9.5 van de Jw aan verzoekster bekend gemaakt. Verzoekster heeft daarop bij brief van 
        9 januari 2020 haar zienswijze ingediend. 
      
      
    
    
      2.2.
      Bij besluit van 15 januari 2020 heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat verzoekster per direct, gerekend vanaf de dagtekening van de last onder dwangsom, de zorgverlening aan alle Wkkgz- en/of Jw-cliënten op zorgvuldige wijze dient over te dragen aan een zorg-/jeugdhulp-aanbieder die naar het oordeel van de inspectie goede zorg en/of verantwoorde jeugdhulp verleent. 
      
      3. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Wkkgz kan, indien Onze Minister van oordeel is dat het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2, 3, 4, eerste lid, onderdelen a en b, en 5 tot en met 10 niet wordt nageleefd, hij de zorgaanbieder een schriftelijke aanwijzing geven.
      
      
        Ingevolge artikel 29 van de Wkkgz is Onze Minister, in voorkomend geval bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gestelde verplichting, het bepaalde bij of krachtens de artikelen 13 tot en met 23 dan wel een krachtens artikel 27 of artikel 28 gegeven aanwijzing of bevel.
      
      
      4. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat verweerder met het opleggen van de aanwijzing en de last buiten zijn bevoegdheid is getreden. De Wkkgz ziet niet op zorgaanbieders die zorg verlenen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Verzoekster verleent enkel zorg aan cliënten die mogelijk voor een indicatiestelling op grond van de Wmo in aanmerking komen. Dit betekent dat de betrokken gemeente het bevoegd gezag voor toezicht is. Daarnaast wijst verzoekster erop dat zij geen cliënten heeft die onder de Jw vallen. 
      
    
    
      4.1.
      Verweerder geeft aan dat verzoekster een zorgaanbieder in de zin van de Wkkgz is. Verzoekster is een in de KvK ingeschreven rechtspersoon, met een Wtzi-toelating, die bedrijfsmatig zorg verleent. Deze zorg wordt verleend door zorgverleners die in dienst zijn van verzoekster, onder wie een verpleegkundige. Verweerder heeft tijdens het bezoek ter plaatse vastgesteld dat er personen op het terrein van verzoekster aanwezig zijn die cliënt zijn en zorg ontvangen van verzoekster. Dit betreft onder meer zorg die verleend wordt op grond van de Wkkgz. Verweerder wijst erop dat verzoekster recent zorg heeft verleend aan ten minste één cliënt met een Wet langdurige zorg (Wlz)-indicatie. Er waren geen cliënten aanwezig die ondersteuning op grond van de Wmo ontvangen. Verweerder heeft tijdens haar onderzoek geconstateerd dat sprake is van een situatie waarin feitelijk zorg wordt verleend, ook al is deze zorg niet gefinancierd van overheidswege. Verweerder ziet daar dan ook een taak voor zich weggelegd en houdt toezicht op de zorg die in de praktijk wordt geleverd, zolang dit geen ondersteuning op basis van de Wmo betreft. 
      
    
    
      4.2.
      De voorzieningenrechter stelt vast, en, zo is ter zitting door verweerder bevestigd,  dat de bevoegdheid van verweerder zich niet uitstrekt tot -al dan niet geïndiceerde- Wmo-gerelateerde zorg. Ook staat vast dat ten tijde van de voorliggende besluiten geen cliënten bij verzoekster verbleven die zorg ontvingen zoals bedoeld in de Wlz of de Jw. De besluiten zien dan ook niet op de verlening van zorg aan cliënten waarvoor verweerder zijn bevoegdheid ontleent aan de Wlz of de Jw. 
      
      
        4.2.1.
        Gelet op het voorgaande is verweerder naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter gezien de definitie van zorg in de Wkkgz in het onderhavige geval enkel bevoegd indien zorg wordt verleend zoals om schreven in de Zorgverzekeringswet (Zvw) en zogenoemde andere zorg. Deze andere zorg betreft handelingen op het gebied van de individuele gezondheidszorg als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg, niet zijnde Wlz-zorg of Zvw-zorg, alsmede handelingen met een ander doel dan het bevorderen of bewaken van de gezondheid van de cliënt.
        
      
      
        4.2.2.
        Verzoekster stelt zich in dit kader op het standpunt dat enkel zorg is verleend zoals omschreven in de Wmo. Dit betekent dat alleen een bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing dan wel opleggen van een last bestaat als bij verzoekster sprake is van zorg die niet valt onder beschermd wonen of andere voorzieningen die op basis van de Wmo kunnen worden getroffen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder ter zitting niet duidelijk kunnen maken welke zorg als bedoeld in de Wkkgz door verzoekster feitelijk wordt verleend die niet onder de Wmo valt. De voorzieningenrechter stelt daarbij vast dat verweerder cliënten wiens zorg op basis van de aanwijzing en de last moet worden overgedragen aan een andere zorgaanbieder ook niet heeft gehoord. Ook de gemachtigde of bewindvoerders van cliënten zijn niet gehoord. Dit betekent dat verweerder zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, geen goed beeld heeft kunnen vormen van de zorg die cliënten feitelijk ontvangen. Verweerder is bij de onderhavige besluitvorming afgegaan op de eigen rapporten. Er is blijkens deze rapporten geen onderzoek gedaan naar de specifieke vorm van zorg die wordt verleend door verzoekster. In het rapport van het inspectiebezoek van 7 november 2019 wordt daaromtrent enkel benoemd dat het bezoek zich richt op de kwaliteit en veiligheid van de zorg voor cliënten die onder de Wlz, de Zvw en Jw vallen. Uit de rapporten kan niet opgemaakt worden dat verweerder per cliënt heeft vastgesteld welke zorg wordt verleend en of op basis daarvan een bevoegdheid tot toezicht ontstaat. Ook in het rapport betreffende het inspectiebezoek van 29 november 2019 wordt hieromtrent geen duidelijkheid gegeven. De in dit rapport genoemde en de ter zitting herhaalde handelingen die door verweerder als zorg in de zin van de Wkkgz zijn aangemerkt zijn naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zodanig algemeen geformuleerd dat niet op voorhand vast is komen te staan dat er geen sprake is van Wmo-gerelateerde zorg. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vraag of hij bevoegd was tot het geven van de aanwijzing en het opleggen van de last. Deze bevoegdheid is daarmee niet vast komen te staan.
        
      
    
    
      4.3.
      
        De voorzieningenrechter neemt voorts in overweging dat verzoekster op 
        20 december 2019 een termijn van twee weken is gegund om de zorg, die door verzoekster zelf wordt gefinancierd, over te dragen aan een andere zorgaanbieder. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is dat een ingewikkelde opgave waar meer tijd mee gemoeid zal gaan dan deze twee weken. Dat klemt temeer nu de kerstvakantie binnen de gegunde twee weken viel hetgeen het bemoeilijkt om binnen deze termijn zowel financiering als overdracht van de zorg te regelen. Daarbij neemt de voorzieningenrechter ook in aanmerking dat verzoekster heeft aangegeven niet bereid te zijn de zorg voor cliënten te blijven (voor-) financieren op het moment dat de zorg door een andere zorgaanbieder wordt verleend. Nu de indicatiestelling op grond van de Wmo een moeizaam proces blijkt, zullen andere zorgaanbieders zeker niet geneigd zijn om niet-gefinancierde zorg over te nemen. 
      
      
      
        4.3.1.
        Verweerder heeft toegelicht dat op een zorgvuldige wijze een belangenafweging is gemaakt en dat zowel de termijn voor de aanwijzing als de termijn voor de last passend en geboden is. Daarbij heeft verweerder benadrukt dat doorslaggevend belang is toegekend aan de cliëntveiligheid welke volgens verweerder in gevaar was omdat sprake is van ontoereikende zorg. Dat de zorg ontoereikend is, is niet in geschil. Verweerder heeft evenwel noch in het verweer noch ter zitting duidelijk kunnen maken dat de cliëntveiligheid zodanig in gevaar was dat dergelijke korte termijnen, zoals gegeven in de aanwijzing en de last, gerechtvaardigd waren. 
        
      
    
    
      4.4.
      Voor zover verzoekster betoogt dat de aanwijzing, voor zover hier aan de orde, en daarmee ook de last onvoldoende duidelijk en concreet zijn geformuleerd, volgt de voorzieningenrechter dit betoog niet. Gelet op de stukken en hetgeen ter zitting is besproken is voldoende duidelijk dat verzoekster de zorgverlening aan cliënten op grond van de Wgkkz tijdelijk dient te staken en over te dragen aan een andere zorgaanbieder. De voorzieningenrechter is van oordeel dat indien voldoende is komen vast te staan dat zorg als bedoeld in de Wgkkz wordt verleend en aan welke cliënten, dan voor verzoekster voldoende duidelijk moet zijn hetgeen de last behelst. Dat in dit verband overleg met verweerder gevoerd dient te worden over de vraag wie de zorg moet overnemen, maakt dit niet anders. 
      
    
    
      4.5.
      In de zorgverlening dienen de belangen van degenen aan wie zorg wordt verleend, de cliënten, centraal te staan voor alle partijen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de zorg, zoals door verzoekster wordt verleend, tot op heden niet van voldoende kwaliteit. In dat verband benadrukt de voorzieningenrechter dat degene die de zorg voor anderen op zich neemt daarmee een zeer grote verantwoordelijkheid op zich neemt. Het gaat daarbij niet alleen om de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de zorg zoals die door de cliënten wordt ervaren maar ook om de kwaliteit van de organisatie en de administratie van die zorg. Het is niet duidelijk of verzoekster daar voldoende van doordrongen is. De voorzieningenrechter is evenwel van oordeel dat desondanks onvoldoende gebleken is dat de cliëntveiligheid op dit moment acuut in gevaar is. In dat kader heeft verweerder in ieder geval geen concrete voorbeelden kunnen noemen, die binnen zijn bevoegdheid vallen, die een dergelijke vaststelling zouden kunnen staven. Dit betekent dat bij een afweging van de belangen in dit geval het belang van verzoekster, en daarmee samenhangend het belang van cliënten, bij een zorgvuldige procedure zwaarder weegt.
      
    
    
      4.6.
      Gelet op de onzekerheden ten aanzien van de bevoegdheid van verweerder, de problemen die zijn verbonden met de overdracht van zorg die niet gefinancierd wordt en de onduidelijkheden ten aanzien van het karakter van de zorg die wordt verleend, dient in de bezwaarfase nader onderzoek plaats te vinden om tot een zorgvuldige besluitvorming te kunnen komen in deze procedures. 
      
      5. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken daarom toe en treft de voorlopige voorzieningen dat de bestreden besluiten van 20 december 2019 en 15 januari 2020 tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar zijn geschorst.
      
      6. Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, bepaalt de voorzieningen-rechter dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      7. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van één verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).  
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter : 
    
    - wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening toe;
    - schorst de besluiten van 20 december 2019 en 15 januari 2020 tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar; 
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 708,- aan verzoekster te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een bedrag van € 1.050,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E. Nolles, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2020.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier											voorzieningenrechter 		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.