ECLI:NL:RVS:2013:337, Raad van State, 17-07-2013, 201210435/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 september 2012 heeft het college aan de [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van een varkensfokkerij aan [locatie] te [plaats] (hierna: de inrichting).

201210435/1/A1.
    Datum uitspraak: 17 juli 2013
    en
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellante sub 1], waarvan de vennoten zijn [vennoot a en vennoot b], gevestigd te [plaats], gemeente Peel en Maas,
    2. [appellanten sub 2], (hierna in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te [plaats], gemeente Peel en Maas,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 september 2012 heeft het college aan de [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het in werking hebben van een varkensfokkerij aan [locatie] te [plaats] (hierna: de inrichting).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2013, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R. Keuken, advocaat te Waalre, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.F.E. Kees en ing. R.T.W.A. Leenen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [belanghebbende], verschenen.
    
     Overwegingen
    
    Overgangsrecht Wabo
    
    1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een revisievergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
    
    Wijziging aanvraag
    
    2. [appellant sub 2] betoogt dat na de terinzagelegging van het ontwerp van het besluit ten onrechte een aanpassing van de aanvraag heeft plaatsgevonden. Daartoe voert hij aan dat de op 9 oktober 2009 ingediende aanvraag om revisievergunning, nadat het ontwerp van het besluit ter inzage heeft gelegen, ingrijpend is gewijzigd bij de aanvulling van deze aanvraag op 7 januari 2011. Tussen de indiening van de aanvraag en de aanvulling daarvan is voorts dusdanig veel tijd verstreken dat het college de aanvulling van de aanvraag niet had mogen accepteren zonder een nieuw ontwerp van het besluit ter inzage te leggen, aldus [appellant sub 2].
    
    2.1. Uit het systeem van vergunningverlening, zoals neergelegd in de Wet milieubeheer en de Algemene wet bestuursrecht, vloeit voort dat in beginsel op de aanvraag moet worden beslist zoals die is ingediend en ter inzage gelegd. Bij toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Algemene wet bestuursrecht is het na het ter inzage leggen van de aanvraag en het ontwerp van het besluit, behoudens uitzonderingen, niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen. Een uitzondering kan zich voordoen als vast staat dat door de wijzigingen en aanvullingen van de aanvraag derden niet zijn benadeeld.
    
     In dit geval heeft het ontwerp van het besluit tot en met 10 februari 2010 ter inzage gelegen. Hoewel de aanvraag eerst op 7 januari 2011, en derhalve na de terinzagelegging is gewijzigd, heeft het college de wijzigingen van de aanvraag mogen betrekken in zijn beoordeling. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit een vergelijking van de beide aanvragen blijkt dat de wijziging van de aanvraag weliswaar leidt tot een stijging van het totaal aantal dieren van 3.535 naar 3.539 stuks, maar dat de milieubelasting die het gevolg is van ammoniakemissie en geurhinder als gevolg van de wijzigingen daalt. Nu voorts niet aannemelijk is dat derden door de aanvulling van de aanvraag zijn benadeeld, heeft het college ervan kunnen afzien om een nieuw ontwerp van het besluit met de gewijzigde aanvraag ter inzage te leggen.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    Bestaande rechten
    
    3. [appellant sub 2] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat het besluit van 16 juli 2007 nimmer in werking is getreden, omdat de daarvoor benodigde en aangevraagde bouwvergunning niet is verleend. Bij dat besluit heeft het college aan [vergunninghoudster] een revisievergunning heeft verleend waarop het de bestaande rechten baseert.
    
    3.1. Ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer treedt een besluit tot verlening van een milieuvergunning in gevallen waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet, niet eerder in werking dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
    
    3.2. Bij besluit van 16 juli 2007 heeft het college een revisievergunning verleend voor het houden van 1.269 zeugen. Het college heeft de bestaande rechten op deze vergunning gebaseerd. Ter zitting heeft het college bevestigd dat de bij dit besluit betrokken bouwvergunning is verleend. De revisievergunning van 16 juli 2007 is daarmee in werking getreden. Dat in het bestreden besluit is vermeld dat deze vergunning niet is verleend, is een kennelijke verschrijving. Gelet hierop vormde artikel 20.8 van de Wet milieubeheer geen beletsel voor de inwerkingtreding van de milieuvergunning van 16 juli 2007.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    Milieu-effectrapport
    
    4. [appellante sub 1] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat voor de uitbreiding en wijziging van de inrichting geen milieu-effectrapport behoeft te worden opgesteld. Daartoe voert zij aan dat de inrichting wordt uitgebreid met meer dan 900 plaatsen voor zeugen, zodat geen m.e.r.-beoordelingsplicht bestond, maar een m.e.r.-plicht.
    
    4.1. In categorie 14 van onderdeel C van de bijlage behorende bij het Besluit m.e.r., zoals dat luidde ten tijde van belang, is onder meer als activiteit waarvoor bij de voorbereiding van de verlening van een milieuvergunning een milieueffectrapport moet worden gemaakt, aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor het fokken, mesten of houden van varkens in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met meer dan 900 plaatsen voor zeugen.
    
     Uit hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 30 maart 2011 in zaak nr. 201006537/1/M2, volgt dat een toetsing aan deze drempelwaarde moet plaatsvinden aan de hand van de toename van het aantal varkens ten opzichte van de eerder vergunde situatie. Verder moet bij deze toetsing, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 mei 2005 in zaak nr. 200404617/1), niet worden uitgegaan van het aantal dierplaatsen, maar van het aantal aangevraagde of vergunde dieren.
    
    4.2. Zoals onder 3.2 is overwogen, is op 16 juli 2007 een vergunning verleend voor het houden van 1.269 zeugen en is deze vergunning in werking getreden. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het houden van 1.828 zeugen. Door de vergunde wijziging van de dierenaantallen in de inrichting neemt het aantal zeugen niet met meer dan 900 toe, zodat het college terecht heeft geconstateerd dat in zoverre geen verplichting bestond tot het opstellen van een milieueffectrapport.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    5. [appellant sub 2] betoogt dat het college in het besluit van 19 augustus 2009 in aanmerking heeft genomen dat de aanvraag geen effect heeft op gebieden die zijn aangewezen als natuurmonument ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998, terwijl in het bestreden besluit een vergunning op grond van die wet noodzakelijk wordt geacht. Voorts wordt in het besluit van 19 augustus 2009, volgens [appellant sub 2], voorbijgegaan aan de schadelijke effecten van de aangevraagde vergunning op zijn woon- en leefklimaat.
    
    5.1. Bij besluit van 19 augustus 2009 heeft het college het besluit genomen dat voor de uitbreiding en wijziging van de inrichting geen milieu-effectrapport behoeft te worden opgesteld. Het college heeft in het besluit van 19 augustus 2009 overwogen dat in de aangevraagde situatie geen natuurmonumenten in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998 zijn gelegen binnen een afstand van tien kilometer van de inrichting. Het heeft voorts overwogen dat in de omgeving van de inrichting geen watergebieden van internationale betekenis waar watervogels aanwezig zijn, liggen. Volgens het college ligt op 6.800 meter van de inrichting het gebied Swalmdal, welk gebied is aangewezen ter uitvoering van de Habitatrichtlijn. Het college overweegt dat ten opzichte van de vergunde situatie een afname van de ammoniakemisse plaatsvindt. De effecten van de uitbreiding van de inrichting op het gebied Swalmdal moeten volgens het besluit van 19 augustus 2009 worden beoordeeld door de provincie Limburg. In hetgeen [appellant sub 2] stelt, wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit van 19 augustus 2009 op dit punt onjuist is.
    
     Dat in het besluit van 19 augustus 2009 niet expliciet is beoordeeld wat de effecten van de aanvraag zijn op het woon- en leefklimaat van [appellant sub 2], leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit om die reden niet in stand kan blijven. In het besluit van 19 augustus 2009 is op grond van artikel 7.8b, eerste lid, van de Wet Milieubeheer terecht louter een beoordeling gemaakt van de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan hebben. Voor het oordeel dat de door [appellant sub 2] gestelde milieugevolgen hadden moeten leiden tot het opstellen van een milieueffectrapport bestaat geen aanleiding.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    Geur
    
    6. [appellant sub 2] en [appellante sub 1] stellen geurhinder te ondervinden van het in werking zijn van de inrichting. Zij stellen in dit kader dat het college een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wgv).
    
    6.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wgv wordt een vergunning voor een veehouderij geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object, gelegen binnen een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom meer bedraagt dan 14,0 OUe/m³.
    
     Ingevolge het vierde lid wordt, indien de geurbelasting op een geurgevoelig object groter is dan vermeld in het eerste lid, het aantal dieren van één of meer diercategorieën toeneemt en een geurbelastingreducerende maatregel zal worden toegepast, een vergunning verleend voor wijziging van het aantal dieren, voor zover de toename van de geurbelasting ten gevolge van die wijziging niet meer bedraagt dan de helft van de vermindering van de geurbelasting op dat geurgevoelig object die het gevolg zou zijn van de toegepaste geurbelastingreducerende maatregel bij het eerder vergunde veebestand.
    
    6.2. Niet in geschil is dat in de aangevraagde situatie ten aanzien van één woning, de woning van [appellant sub 2], niet wordt voldaan aan de daarvoor ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wgv geldende grenswaarde van 14,0 OUe/m³. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat vergunningverlening mogelijk is op grond van artikel 3, vierde lid, van de Wgv. Daarbij heeft het in aanmerking genomen dat de maximale geurbelasting op de woning van [appellant sub 2] in de huidige situatie 22,4 OUe/m³ bedraagt. Deze geurbelasting zou door vermindering van het aantal gespeende biggen en door toepassing van een emissiearm huisvestingssysteem, bij een overigens gelijkblijvend veebestand, dalen tot 12,0 OUe/m³. Volgens het college wordt met deze geurbelastingreducerende maatregelen voldaan aan artikel 3, vierde lid, van de Wgv, omdat in de aangevraagde situatie een geurbelasting van 16,9 OUe/m³ zal optreden. Het college heeft terecht overwogen dat de vergunning in zoverre niet kan worden geweigerd. Hetgeen [appellant sub 2] en [appellante sub 1] hebben aangevoerd, biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op dat standpunt heeft gesteld.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    7. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd.
    
     Het tweede lid, aanhef en onder a, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
     Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend.
    
     Ingevolge het derde lid worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
     Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
     Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Geluid
    
    8. [appellant sub 2] betoogt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften 12.3.1 en 12.4.1 geen toereikende bescherming bieden tegen onaanvaardbare geluidhinder. Hij voert in dit verband aan dat het afvoeren van mest buiten de dagperiode ten onrechte als een incidentele bedrijfssituatie is aangemerkt.
    
    8.1. Ingevolge vergunningvoorschrift 12.2.2 mag het maximale geluidsniveau LAmax veroorzaakt door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten, alsmede door het transportverkeer binnen de grenzen van de inrichting, op de gevels van woningen van derden niet meer bedragen dan:
    
     - 70 dB(A) in de dagperiode;
    
     - 65 dB(A) in de avondperiode;
    
     - 60 dB(A) in de nachtperiode.
    
     Ingevolge vergunningvoorschrift 12.3.1, voor zover hier van belang, mag, in afwijking van het gestelde in voorschrift 12.2.1, het afvoeren van mest niet meer dan twaalf keer per jaar in de avond- en nachtperiode plaatsvinden. Het afvoeren van mest in de avond- en de nachtperiode betreft een incidentele bedrijfssituatie. Het maximale geluidsniveau van de representatieve bedrijfssituatie inclusief de incidentele bedrijfssituatie mag op de gevel van de woning gelegen aan Hout 2 niet meer bedragen dan 71 dB(A) in de dagperiode en 64 dB(A) in de nachtperiode.
    
     Ingevolge vergunningvoorschrift 12.3.2 mogen de in voorschrift 12.3.1 genoemde activiteiten per jaar maximaal twaalf keer plaatsvinden.
    
     Ingevolge vergunningvoorschrift 12.4.1 mag, in afwijking van voorschrift 12.2.2, het maximale geluidsniveau veroorzaakt door de transportbewegingen voor het laden en/of het lossen van vrachtwagens en het laden en/of lossen zelf ten behoeve van de inrichting, ter plaatse van de woning gelegen aan Hout 2 gedurende de dagperiode niet meer bedragen dan 71 dB(A).
    
    8.2. Het college heeft bij de beoordeling van de van inrichting te duchten geluidhinder de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) toegepast.
    
     Voor het maximale geluidniveau geldt op grond van hoofdstuk 3 van de Handreiking een voorkeursgrenswaarde van het equivalente geluidniveau vermeerderd met 10 dB(A) en zijn waarden van in beginsel ten hoogste 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode aanvaardbaar.
    
     In hoofdstuk 5, paragraaf 5.3, van de Handreiking is vermeld dat een ontheffing kan worden verleend om maximaal twaalf keer per jaar activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning.
    
    8.3. In het algemeen is het toelaatbaar, indien het niet mogelijk is door het treffen van maatregelen aan de gestelde grenswaarden te voldoen, betreffende de door transportbewegingen en de daarmee gepaard gaande laad- en losbewegingen veroorzaakte piekgeluiden, gedurende de dagperiode een uitzondering te maken van de gestelde geluidgrenswaarden voor piekgeluidniveaus. In een dergelijk geval waarborgen de gestelde voorschriften voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voldoende dat de uitgezonderde piekgeluiden een incidenteel karakter behouden. Bij regelmatige overschrijding van de piekgeluiden zal immers al snel een overschrijding van de voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gestelde voorschriften plaatsvinden. In het bestreden besluit heeft het college gemotiveerd dat deze overschrijding onvermijdbaar is en dat er geen doelmatige technische of organisatorische maatregelen mogelijk zijn. Gelet op de motivering van het college en het aantal vrachtwagenbewegingen in aanmerking genomen, is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in voorschrift 12.4.1 gestelde geluidgrenswaarde toereikend is om onaanvaardbare geluidhinder te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken.
    
    8.4. Het college heeft in voorschrift 12.3.1 van de vergunning toegestaan dat het maximaal twaalf keer per jaar afvoeren van mest in de avond- en nachtperiode mag plaatsvinden en heeft deze activiteit als incidentele bedrijfssituatie aangemerkt. Daarbij is in aanmerking genomen dat het uitrijden van mest slechts een relatief korte tijd van het jaar is toegestaan, waarbij het uitrijden kan worden belemmerd door weersomstandigheden. Onder die omstandigheden kan het noodzakelijk zijn om op de daarvoor geschikte dagen de beschikbare daglichtperiode maximaal te benutten en ook in de vroege ochtend en gedurende de avond mest af te voeren. Het college heeft die situatie in redelijkheid als een incidentele bedrijfssituatie kunnen aanmerken en heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift 12.3.1 gestelde geluidgrenswaarden toereikend zijn om onaanvaardbare geluidhinder te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    Visuele hinder
    
    9. [appellante sub 1] betogen dat de uitbreiding van de inrichting visuele hinder veroorzaakt voor de door haar geëxploiteerde camping, waarvan rust en ruimte de speerpunten zijn.
    
    9.1. De vraag of zich visuele hinder voordoet, komt primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van de verlening van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende toets. In hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd, heeft het college in redelijkheid geen grond hoeven zien voor het oordeel dat zich zodanige visuele hinder voordoet dat dit zou moeten leiden tot het weigeren van de vergunning of tot het stellen van nadere voorschriften.
    
     De beroepsgrond faalt.
    
    Zienswijzen
    
    10. [appellante sub 1] heeft zich in het beroepschrift, wat betreft het gebruik van chemische luchtwassers, de waardevermindering van haar onroerende eigendommen, de effecten van de inrichting op een nabijgelegen extensiveringsgebied en de gronden over verkeer en lawaai beperkt tot het verwijzen naar de over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen. In het bestreden besluit heeft het college zijn reactie daarop gegeven. [appellante sub 1] heeft geen redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn. Het beroep van [appellante sub 1] is in zoverre ongegrond.
    
    Slotoverwegingen
    
    11. Het beroep van [appellante sub 1] is, voor zover ontvankelijk, ongegrond. Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Wortmann w.g. Fransen
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2013
    
    407-724.