ECLI:NL:CRVB:2003:AF9729, Centrale Raad van Beroep, 15-05-2003, 01/1308 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-05-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Kan een persoonlijke toelage (als resultaat van de afwikkeling van een arbeidsconflict) met terugwerkende kracht worden aagepast aan de algemene loonronden voor het personeel van de gemeente?

01/1308 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van [naam gemeente], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant is op de bij beroepschrift (met bijlagen) aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 10 januari 2001, nr. 00/943 AW AN, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 10 april 2003, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. R.G.A.M. Theunissen, advocaat te Tilburg, en waar gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. I.H. Romberg, werkzaam bij de gemeente [naam gemeente].
    
    II. MOTIVERING 
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende voor dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Ter afwikkeling van een arbeidsconflict tussen appellant, ambtenaar van de gemeente [naam gemeente] in een schaal-12-functie, en gedaagde zijn begin 1993 afspraken gemaakt. Als resultaat daarvan is bij - het namens gedaagde door drs. J. K., directeur van de Welzijnsdienst, genomen - besluit van 5 maart 1993 onder meer bepaald dat aan appellant een persoonlijke toelage wordt toegekend. Vanaf de eerste keer is maandelijks een bedrag betaald van netto ƒ 525,22. 
    
    1.2. In de loop der jaren is dit netto uitbetaalde bedrag onveranderd gebleven. Bij de vastlegging van de uitgangspositie van appellant per 31 augustus 1996 in verband met de gemeentelijke herindeling is de netto toelage in de opsomming opgenomen. De voormelde directeur heeft bij brief van 13 september 1996 aan appellant medegedeeld dat de toelage van ƒ 525,22 netto per maand "wordt omgezet in een vaste persoonlijke toelage".
    
    1.3. Bij e-mail van 20 januari 1999 heeft appellant het verzoek gedaan de toelage met terugwerkende kracht aan te passen aan de algemene loonronden voor het personeel van de gemeente. Op dit verzoek is afwijzend beslist bij besluit van 1 februari 1999. Appellant, die eerst geruime tijd later van dit besluit heeft kennis gekregen, heeft zijn verzoek op 24 augustus 1999 herhaald. Dit is afgewezen bij besluit van 1 november 1999, welke afwijzing is gehandhaafd bij het door appellant bestreden besluit van 10 april 2000.
    
    1.4. De rechtbank heeft dit laatste besluit in de aangevallen uitspraak verstaan als de handhaving van een weigering terug te komen van de eerdere afwijzende beslissing van gedaagde en heeft die weigering in rechte houdbaar geacht.
    
    2. Appellant heeft in hoger beroep betoogd dat er geen sprake was van eerdere onherroepelijke besluitvorming en heeft uiteengezet dat het in 1993 de bedoeling van partijen was de uit een niet gerealiseerde plaatsing in een functie in schaal 13 voortvloeiende pensioenschade en het beloningsverschil tussen schaal 12 en schaal 13 blijvend te overbruggen. Deze compensatie zou worden geboden in de vorm van een persoonlijke toelage. Uit niets blijkt, met name niet uit de formulering in de brief van 5 maart 1993, dat deze toelage aan een bijzonder regiem onderhevig zou zijn; gelet op de bedoeling van partijen zou het ook niet begrijpelijk zijn om de toelage uit te zonderen van de periodieke verhogingen van de salarissen, aldus appellant.
    
    3. Namens gedaagde is gesteld dat het in geding zijnde besluit wel het karakter heeft van een weigering terug te komen van een in rechte onaantastbaar geworden besluit. Er is voorts geen sprake van feiten of omstandigheden die voor gedaagde aanleiding hadden behoren te zijn van het oorspronkelijke besluit terug te komen. De toelage is niet gebaseerd op compensatie van het verschil tussen schaal 12 en 13, aldus gedaagde.
    
    4. De Raad overweegt als volgt.
    
    4.1. De aan appellant bij besluit van 5 maart 1993 toegekende toelage is bij de algemene salarisverhogingen die sindsdien hebben plaatsgehad, ongewijzigd gebleven. Ook de onder 1.2. vermelde geschriften van 31 augustus 1996 en 13 september 1996 hebben daarin geen verandering gebracht nu zij geen besluiten behelzen tot wijziging van de (hoogte van de) toelage. Uitgaande van appellants stelling dat aanpassing telkens ten onrechte achterwege is gebleven, moet worden vastgesteld dat dan gesproken moet worden van evenzovele besluiten van gedaagde waarbij is geweigerd de toelage aan te passen. Het thans in geding zijnde besluit van gedaagde waarbij appellants verzoek van 24 augustus 1999 om die aanpassingen alsnog aan te brengen, zowel voor het verleden als voor het heden, is afgewezen, moet dan worden aangemerkt als een weigering van gedaagde om terug te komen van de besluiten waarbij - voor de eerste keer na 5 maart 1993 - is geweigerd de toelage aan te passen aan een zich voordoende algemene salarisverhoging. 
    
    4.2. Het evenoverwogene brengt mee dat het in geding zijnde besluit terughoudend moet worden getoetst. Nu een duuraanspraak in het geding is, is het volgens vaste rechtspraak van de Raad (zie CRvB 1 februari 2001, TAR 2001, 43 en JB 2001, 78) geboden bij die toetsing een splitsing tussen het verleden en de toekomst te maken. 
    
    4.3.1. Voorzover is geweigerd over het tijdvak tot appellants verzoek van 24 augustus 1999 terug te komen van de weigering om de toelage aan te passen, dient de - terug-houdende - maatstaf te worden gehanteerd die bij rechterlijke toetsing van een weigering om terug te komen van een in rechte onaantastbaar besluit gebruikelijk is. De Raad verwijst naar zijn evengenoemde uitspraak. 
    
    4.3.2. Hetgeen door en namens appellant is aangevoerd tegen de in rechte onaantastbaar geworden vaststellingen van de toelage over de periode tot 24 augustus 1999 komt erop neer dat gedaagde een onjuiste uitleg en toepassing heeft gegeven aan het besluit van 5 maart 1993. In die stellingen acht de Raad, te minder nu appellant die stellingen ook tegen de toenmalige vaststellingen had kunnen aanvoeren, onvoldoende grond gelegen voor het oordeel dat de hier aan de orde zijnde weigering om terug te komen van de toelagevaststellingen over de periode tot 24 augustus 1999 de onder 4.3.1. vermelde terughoudende toetsing niet zou kunnen doorstaan. 
    
    4.4.1. Voorzover is geweigerd de toelage na 24 augustus 1999 aan te passen moet die weigering worden onderworpen aan de toets of gezegd moet worden dat die weigering niet op een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging berust. 
    
    
      4.4.2.1. Partijen worden verdeeld gehouden over de betekenis van het besluit van 5 maart 1993 en in het bijzonder van punt 5 van dat besluit. De bepalingen van dit punt 5 luiden:
      "De gemeente biedt de heer [naam appellant] een structurele baan als projektmanager bij de Welzijnsdienst. In overleg met de directeur Welzijnsdienst worden de projekten afgesproken. Het is een funktie op schaal 12 nivo.
      Verder wordt de heer [naam appellant] een persoonlijke toelage toegekend minimaal ter hoogte van het netto salaris dat de heer [naam appellant] genoot in januari 1993 als "wachtgelder belast met tijdelijke projekten". Het nieuwe salaris + persoonlijke toelage zal in de netto sfeer niet lager zijn dan het salaris in januari 1993.
      Dit betekent dat voor de persoonlijke toelage minimaal een percentage van 4,550% van het bruto maandsalaris gekozen zal worden als vaste toelage. Deze toelage is alleen van toepassing bij de uitvoering van projektwerkzaamheden waarvan het maximale functieniveau op 12 is bepaald." 
    
    
    4.4.2.2. Appellant is van opvatting dat het bij de afwikkeling van het onder 1.1. vermelde arbeidsconflict in 1993 de bedoeling van beide partijen was om hem financieel in de positie te brengen dat hij, zolang hij geen hoger gesalarieerde functie dan een schaal-12-functie vervulde, in aanmerking kwam voor een toelage ter grootte van het verschil van schaal 13 en schaal 12. Omdat een en ander gerelateerd werd aan de laatstelijk voorafgaande rechtspositie van appellant, te weten die van een ontslagen ambtenaar met wachtgeld en met inkomsten uit een project, waarbij sprake was van een bepaald netto inkomen en waarbij voorts een pensioenhiaat optrad ter grootte van 4,55 % van het bruto salaris, is het nodig geoordeeld die elementen neer te leggen in het besluit van 5 maart 1993. Appellant heeft erop gewezen dat het niet voor de hand liggend is een toelage toe te kennen van precies ƒ 525,22. Dit bedrag is het netto resultaat van een toekenning van een toelage ter grootte van het bruto verschil, ten tijde van de toekenning, van schaal 13 en schaal 12 van ƒ 1.074,86. Appellant wijst ter ondersteuning van zijn standpunt op een verklaring van genoemde directeur J. K. van 18 november 1999 en op een verklaring van 24 november 1999 van het voormalig hoofd personeelszaken, G. P., die indertijd betrokken was bij de financiële uitwerking van de afspraken in 1993.
    
    
      4.4.2.3. Gedaagde stelt zich op het standpunt dat het nooit de bedoeling is geweest een toelage toe te kennen ter grootte van het verschil van schaal 13 en schaal 12 en dat het evenmin de bedoeling is geweest de toelage te laten meegroeien met collectieve salarisverhogingen. In het bestreden besluit van 10 april 2000 is dit onder meer als volgt verwoord:
      "Rechtsgrond voor toekenning van een persoonlijke toelage … was om het verschil te overbruggen tussen de hoogte van het nieuwe salaris in maart 1993 en het netto salaris dat (appellant) genoot in januari 1993 als "wachtgelder belast met tijdelijke projekten". Laatstgenoemd salaris was hoger, omdat een wachtgelduitkering altijd wordt uitgekeerd inclusief de maandelijkse vakantietoelage. Tevens is er minder ABP-afdracht in het bruto-netto traject verschuldigd. Beide omstandigheden resulteren in een hoger netto maandinkomen." Gesteld wordt verder dat het niet voor de hand ligt dat een meegroeiende toelage is toegekend omdat beoogd was te voorkomen dat appellant er financieel op achteruit zou gaan. Ontkend is dat appellant geplaatst was in of uitzicht zou hebben op een schaal-13-functie. Er is op gewezen dat hij een beroep tegen een niet plaatsing in een schaal-13-functie heeft ingetrokken in het kader van de in maart 1993  gemaakte afspraken. De onder 4.4.2.2. vermelde verklaringen van J. K. en G. P. worden niet juist geacht.
    
    
    4.4.3. De Raad is van oordeel dat, omdat het besluit van 5 maart 1993 niet een gebruikelijke beslissing is met betrekking tot een rechtspositionele aanspraak van een ambtenaar en omdat voorts de tekst van de bepalingen van punt 5 van het besluit op zichzelf volstrekt onduidelijk is, de vraag welke betekenis daaraan moet worden toegekend niet kan worden beantwoord op grond van alleen maar een taalkundige uitleg van die bepalingen. Voor de beantwoording van die vraag komt het aan op de bedoeling die gedaagde met zijn besluit heeft gehad. Waar het besluit het resultaat is van afspraken tussen partijen kan die bedoeling niet los gezien kan worden van de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan de door hen gemaakte afspraken mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.
    
    
      4.4.3.1. De Raad stelt dan vast dat het besluit van 5 maart 1993 was gericht op de afwikkeling van een arbeidsconflict waarbij onder meer een door appellant bij de rechter gewonnen ontslagprocedure een rol speelde alsmede een nog aanhangige procedure betreffende de afwijzing van een sollicitatie naar een schaal-13-functie. In het kader van deze afwikkeling heeft appellant zich neergelegd bij het gegeven dat hij terugkeerde in actieve dienst van de gemeente in een functie van een lager niveau dan schaal 13. In de veronderstelling dat hij in financieel opzicht daarvoor compensatie zou ontvangen heeft hij de aanhangige beroepsprocedure beëindigd. Dat deze beëindiging een wezenlijk element was blijkt uit het feit dat deze omstandigheid met zoveel woorden is opgenomen onder punt 8 van het besluit van 5 maart 1993. 
      Het ligt voor de hand dat appellant met dit een en ander heeft beoogd de situatie structureel geregeld te zien; de toekenning van de toelage zou slechts een tijdelijk karakter hebben voor het geval appellant toch nog in een schaal-13-functie terecht zou komen.
    
      
    
      4.4.3.2. De Raad acht van betekenis dat de meergenoemde directeur K., die als mandataris van gedaagde het besluit van 5 maart 1993 heeft genomen, het standpunt van appellant ondersteunt. De directeur stelt in zijn verklaring van 18 november 1999 dat indien appellant in 1993 geplaatst had kunnen worden in een schaal-13-functie, dat de voorkeur had gehad. Maar een dergelijke functie was niet voorhanden. "Bij wijze van compromis kwam de bovengenoemde constructie er uit. De toenmalige intentie was nogmaals behoud van rechtspositie (te weten evenwaardigheid aan schaal 13)", aldus de directeur.
      Ook van belang acht de Raad de steun voor appellants standpunt in de verklaring van genoemd voormalig hoofd personeelszaken P. Deze schrijft: "De hoogte van de toelage was volgens mijn herinnering gelijk aan het verschil tussen schaal 12 en schaal 13 (de schaal die bereikbaar was als plv. hoofd Sociale Zaken). … Of destijds expliciet het woord "loonronde" is genoemd, weet ik niet. Je mag aannemen dat dit wel de bedoeling is geweest. Immers de schalen worden bepaald via een loonronde met in jouw geval impliciet een gevolg voor de toelage (het verschil tussen twee schalen)".
      De Raad kan niet zien waarom, zoals namens gedaagde is betoogd, de verklaringen van beide functionarissen onjuist zouden zijn.
    
    
    
      4.4.3.3. Op grond van het vorenstaande concludeert de Raad dat de afspraken die appellant in 1993 met (de genoemde vertegenwoordigers van) gedaagde heeft gemaakt voor beide partijen de strekking hadden een einde te maken aan een meerdere aspecten omvattend arbeidsconflict. Gedaagde heeft in dat kader redelijkerwijs mogen verwachten dat appellant (voorshands) genoegen nam met een herstel in functie op een niveau lager dan schaal 13 en dat hij bereid was de aanhangige procedure(s) in te trekken. Appellant van zijn kant heeft redelijkerwijs de verwachting kunnen hebben dat gedaagde bereid was hem een financiële compensatie te bieden door het toekennen van een bruto toelage, zolang hij nog niet in een hoger gesalarieerde functie was geplaatst, ter grootte van het verschil tussen salarisschaal 13 en 12.
      De Raad komt dan tot de slotsom dat gedaagde met de bepalingen van punt 5 van zijn besluit van 5 maart 1993 - hoezeer, ook lettend op de voorgeschiedenis, nodeloos ingewikkeld geformuleerd - heeft bedoeld aan appellant een toelage toe te kennen als hiervoor is uiteengezet.
    
    
    4.4.4. Van de kant van gedaagde zijn geen argumenten naar voren gebracht die hem bij een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging hadden kunnen doen besluiten om ook vanaf 24 augustus 1999 aan appellant aanspraak op de gevraagde aanpassing van de toelage te onthouden. Derhalve is het bestreden besluit wat betreft die periode in rechte niet houdbaar.  
    
    4.5. Het hiervoor overwogene leidt de Raad tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het inleidend beroep moet alsnog gegrond worden verklaard en het bestreden besluit van 10 april 2000 moet worden vernietigd. Gedaagde zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
    
    4.6. Gelet op het vorenstaande en omdat de Raad aanleiding ziet om gedaagde op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant, begroot op € 644,- voor kosten van rechtsbijstand in eerste aanleg en op€ 644,- voor kosten van rechtsbijstand in hoger beroep, wordt beslist als volgt.
     
    III. BESLISSING    
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het inleidend beroep van appellant alsnog gegrond;
      Vernietigt het bestreden besluit van 10 april 2000;
      Bepaalt dat gedaagde een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen; 
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant in eerste aanleg en in hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 1.288,-, te betalen door de gemeente [naam gemeente];
      Bepaalt dat de gemeente [naam gemeente] aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 256,39 (voorheen ƒ 565,-) vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. A. Beuker-Tilstra en mr. J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 15 mei 2003.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) P.W.J. Hospel.
    
    
      HD
      09.05
      Q