ECLI:NL:RVS:2019:3612, Raad van State, 28-10-2019, 201907226/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem [verzoekster] vijf lasten onder dwangsom opgelegd in verband met gestelde overtredingen binnen de inrichting aan de [locatie] te Doetinchem.  [verzoekster] exploiteert op het perceel een inrichting voor het demonteren van brandblussers en noodverlichting en het sorteren van diverse kunststoffen en metalen. Zij beschikt over een milieuvergunning van 4 mei 2010 voor het oprichten en in werking hebben van deze inrichting en een omgevingsvergunning van 31 juli 2012 voor het uitbreiden van de acceptatiecapaciteit van reeds vergunde afvalstoffen, het accepteren van nieuwe afvalstoffen, het machinaal demonteren van brandblussers en het verwerken van blusschuim. Controles door toezichthouders op onder meer 11 juli 2019, 12 juli 2019 en 2 augustus 2019 hebben volgens het college uitgewezen dat [verzoekster] verschillende voorschriften heeft overtreden.

201907226/1/A1.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van [verzoekster], gevestigd te Doetinchem, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    verzoekster,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 augustus 2019 heeft het college [verzoekster] vijf lasten onder dwangsom opgelegd in verband met gestelde overtredingen binnen de inrichting aan de [locatie] te Doetinchem.
    Tegen dit besluit heeft [verzoekster] bezwaar gemaakt.
    [verzoekster] heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij uitspraak van 25 september 2019 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het verzoek, voor zover gericht tegen twee van de vijf lasten, en het verzoekschrift in zoverre ter behandeling doorgezonden aan de voorzieningenrechter van de Afdeling.
    [verzoekster] heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 17 oktober 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.G.H. Groothedde, P. Wassink en T. Westendorp, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. L. 't Mannetje, advocaat te Den Haag, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [verzoekster] exploiteert op het perceel een inrichting voor het demonteren van brandblussers en noodverlichting en het sorteren van diverse kunststoffen en metalen. Zij beschikt over een milieuvergunning (thans: omgevingsvergunning) van 4 mei 2010 voor het oprichten en in werking hebben van deze inrichting en een omgevingsvergunning van 31 juli 2012 voor het uitbreiden van de acceptatiecapaciteit van reeds vergunde afvalstoffen, het accepteren van nieuwe afvalstoffen, het machinaal demonteren van brandblussers en het verwerken van blusschuim.
        Controles door toezichthouders op onder meer 11 juli 2019, 12 juli 2019 en 2 augustus 2019 hebben volgens het college uitgewezen dat [verzoekster] verschillende voorschriften, verbonden aan de omgevingsvergunningen van 4 mei 2010 en 31 juli 2012 en verschillende wettelijke bepalingen heeft overtreden. Bij besluit van 16 augustus 2019 heeft het [verzoekster] in dit verband vijf afzonderlijke lasten onder dwangsom opgelegd. [verzoekster] kan zich niet met dit besluit verenigen en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Voorts heeft zij de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat het besluit wordt geschorst totdat het college op het bezwaar heeft beslist.
        De voorzieningenrechter heeft zich onbevoegd verklaard om op het verzoek te beslissen, voor zover dat is gericht tegen de tweede en derde last in het besluit van 16 augustus 2019. Aan deze lasten zijn onder meer artikel 10.1, derde lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) en artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) ten grondslag gelegd. In zoverre is de voorzieningenrechter van de Afdeling bevoegd om op het verzoek te beslissen. De rechtbank heeft het verzoek in zoverre doorgezonden en het verzoek wat betreft de overige opgelegde lasten afgewezen.
    2.    De eerste last die thans aan de orde is houdt in dat [verzoekster] overtreding van voorschrift 3 van de omgevingsvergunning van 31 juli 2012 en van artikel 10.1, derde lid, van de Wm vóór 26 augustus 2019 moet beëindigen en beëindigd moet houden door geen ander afvalwater te lozen op het vuilwaterriool van de gemeente Doetinchem dan afvalwater afkomstig van het recyclen van blusschuimen. Het college heeft aan deze last een dwangsom verbonden van € 2.500,00 per geconstateerde overtreding (maximaal één verbeurte per dag), met een maximum van € 25.000,00.
        De tweede last die aan de orde is houdt in dat [verzoekster] overtreding van de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2, onder a, van de vergunning van 4 mei 2010 en van artikel 13 van de Wbb vóór 26 augustus 2019 moet beëindigen en beëindigd moet houden door ervoor te zorgen dat de verpakkingen van de afvalstoffen op het terrein van de inrichting geen lekkages veroorzaken, en dat de reeds veroorzaakte lekkages direct worden opgeruimd. Het college heeft aan deze last een dwangsom verbonden van € 15.000,00 per geconstateerde overtreding (maximaal één verbeurte per dag), met een maximum van € 150.000,00.
    Bevoegdheid
    3.    [verzoekster] voert aan dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden. Volgens haar rust die bevoegdheid bij gedeputeerde staten van Gelderland, die de omgevingsvergunning van 31 juli 2012 hebben verleend.
    3.1.    Gedeputeerde staten van Gelderland hebben de omgevingsvergunning van 31 juli 2012 verleend onder de werking van artikel 3.3a van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Zoals ook de voorzieningenrechter van de rechtbank over de andere opgelegde lasten heeft overwogen, is dit artikel met ingang van 1 januari 2014 vervallen. Gelet op artikel 2.4, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in samenhang met artikel 3.3 van het Bor, rust de bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen thans bij het college. Het college is in dit geval dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
    Overtredingen
    4.    [verzoekster] voert aan dat het college ten onrechte aan constateringen op 11 juli, 12 juli en 2 augustus 2019 heeft ontleend dat [verzoekster] ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom op 16 augustus 2019 nog altijd in overtreding was. Ten minste blijkt uit het rapport van de controle op 2 augustus 2019 dat niet alle eerder geconstateerde overtredingen zich nog voordeden, aldus [verzoekster]. Wat betreft de last over de lozing van afvalwater op het vuilwaterriool, voert zij aan dat de foto's die tijdens de controle op 2 augustus 2019 zijn genomen niet aantonen dat de vloeistof die over het terrein stroomde geen hemelwater was, zoals in het controlerapport is gesteld. Zij stelt dat het ontbreken van een schuimlaag op de stromende vloeistof erop duidt dat het geen blusschuim is, terwijl blusschuim de enige vloeistof is die zij op het terrein heeft opgeslagen. Bovendien heeft zij geen lekkende verpakkingen kunnen ontdekken. Het vermoeden is dan ook gerechtvaardigd dat het wel om hemelwater gaat, aldus [verzoekster]. Hierbij wijst zij op de melding van een ongewoon voorval op 9 juli 2019, waarbij zij blusschuim, afkomstig uit twee van haar containers, op haar terrein heeft aangetroffen. Omdat de betreffende containers niet lek waren, gaat zij ervan uit dat een onbekende derde de kranen van de containers heeft opengezet. Zij stelt de beide containers te hebben verwijderd en het terrein te hebben schoongemaakt.  Wat betreft de last over het voorkomen en opruimen van lekkages uit de verpakkingen voegt [verzoekster] aan het voorgaande toe dat de controlerapporten onvoldoende bewijzen dat achter haar terrein daadwerkelijk een vloeistof met schuimvorming is aangetroffen, nu de foto's bij die rapporten onduidelijk zijn. Zij betwist dat het gaat om blusschuim dat van haar inrichting afkomstig is, nu deze vloeistof niet op haar terrein, maar daarachter op openbaar terrein is aangetroffen.
    4.1.    Artikel 10.1, derde lid, van de Wm luidt:
    "Het is een ieder verboden bedrijfsmatig of in een omvang of op een wijze alsof deze bedrijfsmatig was, handelingen met betrekking tot afvalstoffen te verrichten, indien daardoor, naar hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten, nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan."
        Voorschrift 3 van de omgevingsvergunning van 31 juli 2012 houdt in dat de vergunninghouder uitsluitend afvalwater afkomstig van het recyclen van blusschuimen via lozingspunt L01 op het vuilwaterriool van de gemeente Doetinchem loost.
        Artikel 13 van de Wbb luidt:
    "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen."
        Voorschrift 2.1.1 van de vergunning van 4 mei 2010 luidt:
    "De op- en overslag en het transport van afvalstoffen moet zodanig plaatsvinden dat zich geen afval in of buiten de inrichting kan verspreiden. Mocht onverhoopt toch verontreiniging van het openbaar terrein rond de inrichting plaatsvinden, dan moeten direct maatregelen worden getroffen om deze verontreiniging te verwijderen."
        Voorschrift 2.1.2 luidt:
    "De verpakking van gevaarlijk afval moet zodanig zijn dat:
    a. niets van de inhoud uit de verpakking kan ontsnappen (…)."
    4.2.    In de rapporten van de controles op 11 juli, 12 juli en 2 augustus 2019 staat onder meer dat niet alle binnen de inrichting aanwezige afvalstoffen in deugdelijke verpakkingen worden opgeslagen en dat een onbekende vloeistof, geen schoon hemelwater zijnde, lekt in de op het perceel aanwezige straatkolk die is aangesloten op het vuilwaterriool van de gemeente, dan wel op het terrein stroomt. Verder staat in de rapporten dat de bodem van het terrein op verschillende plekken nabij verpakkingen vochtig is en dat diverse verpakkingen (Intermediate Bulk Containers, hierna: IBC's) aanwezig zijn waarvan het vermoeden bestaat dat deze hebben gelekt. Ook staat in de rapporten van 12 juli en 2 augustus 2019 dat aan de achterzijde van het perceel, op de grens van de inrichting, vloeistof met schuimvorming op de bodem is aangetroffen en dat het ernstige vermoeden bestaat dat dit afkomstig is uit één of meer van de binnen de inrichting aanwezige verpakkingen, gezien de staat van die verpakkingen. De controlerapporten zijn alle voorzien van foto's van de aangetroffen situatie. Daarop is te zien dat een donkere vloeistof over het terrein stroomt en dat vloeistof in de straatkolk op het terrein lekt. Verder bevatten de rapporten foto's waarop de staat van verschillende aanwezige IBC's is te zien. Zo zijn er foto's van IBC's met een kwetsbare kunststof aftapkraan die volgens de toezichthouder kan buigen of afbreken als de pallet waarop de IBC staat niet meer intact is, met als gevolg het risico dat vloeistof uit de IBC zal lekken. Daarbij bevatten de rapporten foto's van pallets die zijn vergaan. Ook zijn er foto's van een IBC met een ingedrukte deksel of zonder deksel, waardoor vloeistof uit de IBC kan lekken. Het rapport van 2 augustus 2019 bevat bovendien foto's van een IBC, gemaakt op 11 juli 2019 en 2 augustus 2019, waarop is te zien dat het vloeistofniveau in deze IBC in de tussentijd is afgenomen. Ook bevat dit rapport foto's van IBC's die vacuüm zijn gezogen, hetgeen ook wijst op een mogelijke lekkage. Tot slot bevatten de rapporten van 12 juli en 2 augustus 2019 foto's van de bij de grens van de inrichting aangetroffen vloeistof met schuimlaag.
    4.3.    Het college hoefde zich er niet van te vergewissen of de situatie binnen de inrichting ten tijde van het nemen van het besluit van 16 augustus 2019 niet was veranderd ten opzichte van die ten tijde van de uitgevoerde controles. Nog daargelaten dat het tijdsverloop tussen de laatste controle en het besluit van 16 augustus 2019 van veertien dagen naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zodanig groot is dat een verandering van de situatie binnen de inrichting in de lijn der verwachtingen lag, was het college bevoegd om handhavend op te treden ter voorkoming van herhaling van geconstateerde overtredingen, ook wanneer deze zich ten tijde van het nemen van het handhavingsbesluit niet meer zouden voordoen.
    4.4.    Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de constateringen zoals weergegeven in de controlerapporten, zodat het college zich daarop mag baseren. Dat, zoals [verzoekster] heeft aangevoerd, de foto's van de vloeistof met schuimvorming bij de grens van de inrichting op zichzelf onduidelijk zijn, betekent niet dat moet worden getwijfeld aan de toelichting die de toezichthouder daarop in de rapporten heeft gegeven.
    4.5.    In hetgeen [verzoekster] aanvoert, ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen aanleiding om eraan te twijfelen dat de vloeistof die in de straatkolk lekte en de vloeistof die op 2 augustus 2018 over het terrein stroomde, zoals in de controlerapporten is aangegeven, geen hemelwater was. Dat [verzoekster] stelt niet te kunnen verklaren waar deze vloeistof, als het geen hemelwater was, vandaan kwam, is daarvoor onvoldoende. In dit verband komt ook betekenis toe aan de analyse die het college van een watermonster uit de straatkolk heeft laten maken. Uit het analysecertificaat van Eurofins Analytico B.V. van 1 augustus 2019 blijkt dat dit monster onder meer perfluoroctaansulfonaat (PFOS) bevatte. Dit behoort tot de zogenaamde Zeer Zorgwekkende Stoffen. [verzoekster] heeft zich onder overlegging van op schrift gestelde bevindingen van het bureau FMA-Nillesen op het standpunt gesteld dat de analyse gebrekkig is en dat daaruit niet blijkt dat deze stof daadwerkelijk van [verzoekster] afkomstig is. De voorzieningenrechter volgt [verzoekster] hierin op voorhand niet. De constateringen duiden erop dat verschillende IBC's op het terrein vloeistof lekten of konden lekken en dat de op het terrein aangetroffen vloeistof in de straatkolk terecht kwam, zodat aannemelijk is dat het PFOS van deze vloeistof afkomstig is. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter mag het college aan de controlerapporten ontlenen dat [verzoekster] voorschrift 3 bij de omgevingsvergunning van 31 juli 2012 heeft overtreden en de in artikel 10.1, derde lid, van de Wm vervatte zorgplicht heeft overtreden. Het college mocht daartegen handhavend optreden.
    4.6.    Verder overweegt de voorzieningenrechter dat de aanwezigheid van de aangetroffen vloeistof met schuimlaag bij de grens van de inrichting, de staat van de IBC's en de situatie op het terrein de aanname rechtvaardigen dat deze vloeistof afkomstig is van de inrichting van [verzoekster] en zijn oorzaak vindt in de ondeugdelijke verpakking van afvalstoffen. De omstandigheid dat deze vloeistof niet alleen op 12 juli 2019, maar ook op 2 augustus 2019 is aangetroffen, duidt er bovendien op dat [verzoekster] geen maatregelen heeft getroffen om deze verontreiniging te verwijderen. Aan het verkennend bodemonderzoek van Milieutechniek Rouwmaat Groenlo van 9 september 2019 heeft het college ontleend dat ook ter plaatse van de aangetroffen vloeistof sterk verhoogde gehalten aan PFOS aanwezig zijn. [verzoekster] heeft ook dit verkennend bodemonderzoek bestreden onder overlegging van op schrift gestelde bevindingen van het bureau FMA-Nillesen. Het is aan het college om deze bevindingen te betrekken bij het te nemen besluit op bezwaar. De conclusie van de bevindingen, die luidt dat het verkennend bodemonderzoek slechts als indicatief kan worden beschouwd, vormt voor de voorzieningenrechter onvoldoende aanleiding om er op voorhand aan te twijfelen dat de aangetroffen vloeistof tot verontreiniging of aantasting van de bodem kan leiden. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter mag het college er dan ook van uitgaan dat [verzoekster] de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2, onder a, van de vergunning van 4 mei 2010 heeft overtreden en de zorgplicht, vervat in artikel 13 van de Wbb, heeft geschonden. Het college mocht ook daartegen handhavend optreden.
    4.7.    Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter in hetgeen [verzoekster] naar voren heeft gebracht op voorhand geen grond om aan te nemen dat de aan de orde zijnde lasten in bezwaar geen stand zullen kunnen houden.
    5.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Verheij    w.g. Witsen
    voorzieningenrechter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2019
    727.