ECLI:NL:RVS:2022:3732, Raad van State, 14-12-2022, 202200747/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellante] ten behoeve van haar zoon [naam] de voorziening begeleid openbaar vervoer toegekend door verstrekking van twee abonnementen voor het openbaar vervoer voor de periode van 4 januari 2021 tot en met 31 juli 2021. [appellante] heeft op 16 oktober 2020 een verzoek ingediend voor bekostiging van leerlingenvervoer voor haar zoon [naam] op basis van taxivervoer van zijn thuisadres naar basisschool [school] aan de [locatie] in Rotterdam. Dit is een basisschool voor speciaal onderwijs.        De toekenning is gebaseerd op de hardheidsclausule zoals opgenomen in artikel 24 van de Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2015. In artikel 10 staat namelijk dat bekostiging van openbaar vervoerskosten alleen mogelijk is als de school op een afstand van meer dan 6 km van de woning ligt. Niet in geschil is dat de school dichterbij ligt, zodat aan dit vereiste niet is voldaan. Op grond van het beleid zoals opgenomen in artikel 6 van het Besluit toepassing Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2020 heeft het college echter met toepassing van de hardheidsclausule toch een voorziening toegekend omdat het inkomen van [appellante] en haar echtgenoot lager is dan het minimumloon.

202200747/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 december 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 december 2021 in zaak nr. 21/3102 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 december 2020 heeft het college aan [appellante] ten behoeve van haar zoon [naam] de voorziening begeleid openbaar vervoer toegekend door verstrekking van twee abonnementen voor het openbaar vervoer voor de periode van 4 januari 2021 tot en met 31 juli 2021.
    Bij besluit van 30 april 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 30 juli 2021 heeft het college in plaats van de twee abonnementen voor het openbaar vervoer, aan [appellante] een bedrag op basis van de kosten van het openbaar vervoer toegekend van € 580,00.
    Bij uitspraak van 23 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 30 april 2021 ingestelde beroep en het tegen besluit van 30 juli 2021 van rechtswege ontstane beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2022, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.J.A. Bosch, advocaat in Rotterdam, en R. Peters, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.N. Duivenvoorde en L.K. Mungru, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Het geschil
    2.       [appellante] heeft op 16 oktober 2020 een verzoek ingediend voor bekostiging van leerlingenvervoer voor haar zoon [naam] op basis van taxivervoer van zijn thuisadres naar basisschool [school] aan de [locatie] in Rotterdam. Dit is een basisschool voor speciaal onderwijs.
    3.       Bij besluit van 9 december 2020 heeft het college aan [appellante] de bekostiging van twee abonnementen voor het openbaar vervoer toegekend, zodat [naam] met een begeleider met het openbaar vervoer van en naar zijn school kan reizen. Deze toekenning is gebaseerd op de hardheidsclausule zoals opgenomen in artikel 24 van de Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2015 (hierna: de Verordening). In artikel 10 staat namelijk dat bekostiging van openbaar vervoerskosten alleen mogelijk is als de school op een afstand van meer dan 6 km van de woning ligt. Niet in geschil is dat de school dichterbij ligt, zodat aan dit vereiste niet is voldaan. Op grond van het beleid zoals opgenomen in artikel 6 van het Besluit toepassing Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2020 heeft het college echter met toepassing van de hardheidsclausule toch een voorziening toegekend omdat het inkomen van [appellante] en haar echtgenoot lager is dan het minimumloon.
    4.       [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Volgens haar is haar zoon niet in staat om onder begeleiding met het openbaar vervoer te reizen. Zij verzoekt het college daarom om alsnog een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer van en naar de school toe te kennen.
    5.       Bij besluit 30 april 2021 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Volgens het college is uit informatie van de afdeling Leerlingenvervoer gebleken dat [naam] wel in staat is om onder begeleiding met het openbaar vervoer te reizen. De toegekende vervoersvoorziening is volgens het college daarom adequaat. Volgens het college is er in de situatie van [appellante] bovendien geen sprake van dermate bijzondere omstandigheden dat de gevraagde voorziening alsnog zou moeten worden toegekend met toepassing van de hardheidsclausule zoals opgenomen in artikel 24 van de Verordening.
    6.       [appellante] heeft hiertegen beroep ingesteld. [appellante] heeft er daarbij op gewezen dat zij ook nog drie andere kinderen heeft waarvan twee naar een andere school gaan dan haar zoon. Omdat beide scholen om half negen starten en voorschoolse opvang te duur is, is het voor haar onmogelijk om alle kinderen tijdig naar school te brengen. Bovendien zijn de kinderen daardoor elke dag lang onderweg, wat veel invloed heeft op het welzijn van het gezin. Daarbij komt dat haar echtgenoot door zijn werktijden als pakketbezorger niet in staat is om haar te helpen met het halen en brengen van de kinderen. Dit alles leidt volgens haar tot ernstige benadeling van het gezin. Het college had daarom volgens [appellante] op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening dan wel op grond van de hardheidsclausule zoals opgenomen in artikel 24 van de Verordening een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer moeten toekennen.
    7.       Bij besluit van 30 juli 2021 heeft het college in plaats van de twee abonnementen voor het openbaar vervoer, aan [appellante] een bedrag op basis van de kosten van het openbaar vervoer toegekend van € 580,00 aangezien uit een door haar ingediend wijzigingsformulier is gebleken dat zij haar zoon zelf met de auto van en naar school heeft gebracht.
    De uitspraak van de rechtbank
    8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college geen vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer van en naar de school heeft hoeven toekennen. Wat betreft het betoog van [appellante] dat het college een dergelijke voorziening had moeten toekennen op grond van artikel 12, aanhef en onder c van de Verordening overweegt de rechtbank dat deze bepaling niet van toepassing is omdat geen aanspraak bestaat op bekostiging als bedoeld in artikel 11 van de Verordening, wat een voorwaarde is om op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening aangepast vervoer toe te kennen. De school ligt op een afstand van minder dan 6 km van de woning van [naam] en verder is niet gebleken dat [naam] een lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke handicap heeft als bedoeld in artikel 11 van de Verordening.
    Ook heeft het college in de door [appellante] aangedragen omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om in afwijking van artikel 12 van de Verordening op grond van de hardheidsclausule zoals opgenomen in artikel 24 van de Verordening alsnog een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer toe te kennen. Weliswaar wordt van [appellante] een forse inspanning gevraagd, maar dat is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om de hardheidsclausule toe te passen. Verder acht de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de met het vervoer gemoeid gaande reisduur zodanig negatieve gevolgen heeft voor de schoolprestaties van de kinderen of het welbevinden van het gezin, dat het college dit als een bijzondere omstandigheid had moeten aanmerken.
    Het hoger beroep
    9.       In hoger beroep bestrijdt [appellante] het oordeel van de rechtbank dat het college op grond van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening geen aangepast vervoer heeft hoeven toekennen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld is er volgens haar wel sprake van een lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke handicap. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst zij op het Verslag psychodiagnostisch onderzoek van 22 september 2021 en een verslag van gezinscoach R. Peters.
    Daarnaast bestrijdt [appellante] het oordeel van de rechtbank dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien om de hardheidsclausule toe te passen. Uit een verklaring van Peters blijkt volgens haar dat de extra reistijd weldegelijk gevolgen heeft voor de schoolprestaties van de kinderen - inmiddels gaat ook het jongste kind naar school - en het welbevinden van [naam] en het gezin. Als gevolg van de extra reistijd stagneert de ontwikkeling van [naam] omdat het niet mogelijk is om direct uit school een goede structuur en begeleiding te bieden. [appellante] betoogt ten slotte dat het college in vergelijkbare situaties wel gefinancierd taxivervoer beschikbaar heeft gesteld.
    9.1.    In artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening is bepaald dat het college een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school bezoekt verstrekt, indien aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Verordening en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat begeleiding van de leerling door henzelf of anderen onmogelijk is dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zal leiden en een andere oplossing niet mogelijk is.
    9.2.    Niet in geschil is dat de school van [naam] op minder dan 6 km van zijn woonadres ligt, waardoor geen aanspraak bestaat op een voorziening in de vorm van een abonnement om te kunnen reizen met het openbaar vervoer als bedoeld in artikel 10 van de Verordening en daarmee dat geen aanspraak bestaat op een voorziening in de vorm van een openbaarvervoerabonnement voor een begeleider als bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening.
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college op basis van onderdeel b van artikel 11 van de Verordening evenmin gehouden was om aan [appellante] een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer toe te kennen. Het college heeft zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat niet gebleken is dat [naam] niet in staat is om met een begeleider met het openbaar vervoer te reizen. Weliswaar blijkt uit de door haar overgelegde stukken dat bij [naam] sprake is van een lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke handicap, en welke impact die handicap heeft op hemzelf en het gezin, maar, zoals het college ter zitting ook heeft gesteld, kan uit die stukken niet worden afgeleid dat dit ook betekent dat hij niet in staat is om onder begeleiding met het openbaar vervoer te reizen. In de brief van het wijkteam Kralingen-Crooswijk van 11 oktober 2022 staat hierover weliswaar dat hij niet zelfstandig aan het verkeer kan deelnemen, maar hieruit volgt niet dat hij ook niet in staat is om onder begeleiding met het openbaar vervoer te reizen.
    Uit het voorgaande volgt dat aan één van de vereisten van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening niet is voldaan. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellante] aan deze bepaling geen aanspraak op toekenning van een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer kan ontlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    9.3.    In artikel 24 van de Verordening is bepaald dat het college in bijzondere gevallen ten gunste van de ouders kan afwijken van de bepalingen in de verordening, zo nodig na advies te hebben gevraagd aan deskundigen. Onder verwijzing naar de uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1095, overweegt de Afdeling dat het college aan artikel 24 van de Verordening toepassing kan geven, maar daartoe niet zonder meer verplicht is. De rechter dient de weigering van het college om de in artikel 24 van de Verordening opgenomen bevoegdheid toe te passen met een zekere mate van terughoudendheid te toetsen. Bij de beoordeling van de vraag of onverkorte toepassing van artikel 12 van de Verordening onevenredige gevolgen heeft voor [appellante], haar zoon en haar andere kinderen, stelt de Afdeling verder voorop dat het geven van begeleiding tijdens het leerlingenvervoer in beginsel tot de verantwoordelijkheid van de ouders behoort (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling 6 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK8359). Dat [appellante] ook zorg moet dragen voor het vervoer van en naar school van haar andere kinderen, dat haar echtgenoot haar daarbij niet kan helpen, en dat het daarmee een forse inspanning van haar vergt, maakt de situatie niet bijzonder. Deze situatie, hoezeer ook aannemelijk is dat deze belastend is, onderscheidt zich niet in betekenende mate van de problemen die vele andere gezinnen op dit punt ondervinden. De door [appellante] overgelegde stukken bieden geen grond om in zoverre tot een ander oordeel te komen. De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat uit de verklaring van Peters niet blijkt op welke feiten de verklaring rust, op welke periode deze betrekking heeft, welke eventuele alternatieven zijn afgewogen, hoe ernstig de gevolgen zijn en in hoeverre de situatie zich onderscheidt van gezinnen waarin als gevolg van werktijden en school- dan wel opvangtijden eerst later op de dag ruimte ontstaat voor hulpverlening. Dit blijkt evenmin uit de in hoger beroep overgelegde brief van Peters van 1 februari 2022 en evenmin uit de brief van het wijkteam Kralingen-Crooswijk van 11 oktober 2022. Voor zover [appellante] ten slotte heeft aangevoerd dat aan gezinnen in gelijke situaties wel taxivervoer is toegekend op basis van de gezondheidssituatie, heeft zij dit betoog niet geconcretiseerd door te wijzen op gelijke situaties, zodat dit betoog al daarom niet kan leiden tot het oordeel dat het college toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule.
    Gelet op het voorgaande, en hoewel de Afdeling begrijpt dat het naar en van school begeleiden van de kinderen voor [appellante] en haar gezin belastend is, is de Afdeling het met de rechtbank eens dat het college in wat [appellante] heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden hoefde te zien om de hardheidsclausule toe te passen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     De rechtbank is terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat [appellante] niet in aanmerking komt voor een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer voor haar zoon [naam].
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    12.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Donner-Haan
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022
    674
     
    BIJLAGE
     
    Wet op het primair onderwijs
    Artikel 4
    1. Ten behoeve van het schoolbezoek verstrekt het college van burgemeester en wethouders aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag vergoeding van de door het college van burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
    [..]
    Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2015
    Artikel 10 Bekostiging van de kosten van openbaar vervoer en vervoer per fiets
    1. Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan zes kilometer bedraagt.
    […]
    .
    Artikel 11 Bekostiging van de kosten van openbaar vervoer of vervoer per fiets ten behoeve van een begeleider
    1. Het college verstrekt aan de ouders van de leerling die een school bezoekt bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer of vervoer per fiets van de leerling en een begeleider indien:
    a. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 10 en de leerling jonger dan negen jaar is, en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat de leerling niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik te maken, of
    b. de leerling door een structurele lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruik kan maken.
    [..]
    Artikel 12 Vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer
    1. Het college verstrekt een vervoersvoorziening in de vorm van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school bezoekt, indien:
    a. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in de artikelen 10 of 11 en de leerling met gebruikmaking van openbaar vervoer naar school of terug, meer dan anderhalf uur onderweg is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder van de reistijd per openbaar vervoer kan worden teruggebracht;
    b. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in de artikelen 10 of 11 en openbaar vervoer ontbreekt, tenzij de leerling naar het oordeel van het college onder begeleiding gebruik kan maken van het vervoer per fiets;
    c. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11 en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat begeleiding van de leerling door henzelf of anderen onmogelijk is dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zal leiden en een andere oplossing niet mogelijk is; of
    d. de leerling, naar het oordeel van het college, gelet op zijn structurele lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet in staat is - ook niet onder begeleiding - van openbaar vervoer gebruik te maken.
    [..]
    Artikel 13 Bekostiging op basis van de kosten van eigen vervoer
    1. Indien aanspraak bestaat op een vervoersvoorziening, kan het college de ouders op aanvraag toestaan een of meer leerlingen zelf te vervoeren of te laten vervoeren.
    2. Indien toestemming ingevolge het eerste lid aan de ouders is verleend, bekostigt het college aan de ouders die een leerling zelf vervoeren, dan wel laten vervoeren:
    a. een bedrag op basis van de kosten van het openbaar vervoer, indien aanspraak zou bestaan op bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer, behoudens het bepaalde in het vijfde lid; of
    b. een bedrag op basis van een kilometervergoeding voor de auto, afgeleid van de Reisregeling binnenland, indien aanspraak zou bestaan op een voorziening in de vorm van aangepast vervoer, behoudens het bepaalde in het vierde lid, dan wel bekostiging op basis van het schijvenmodel als bedoeld in lid 6 indien deze optie minder kosten voor de gemeente geeft.
    [..]
    Artikel 24 Afwijken van bepalingen
    Het college kan in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in deze verordening, zonodig na advies te hebben gevraagd aan deskundigen.
    Besluit toepassing Verordening leerlingenvervoer Rotterdam 2020
    Artikel 6 Minimabeleid begeleide vervoersvorm SBO en SO
    1. Met toepassing van artikel 24 van de verordening en in afwijking van het afstandscriterium in artikel 10 alsmede het drempelbedrag van artikel 14, tweede lid, van de verordening wordt aan de ouders van een leerling die een speciale school voor basisonderwijs dan wel een school voor speciaal onderwijs bezoekt een begeleide vervoersvoorziening, per openbaar vervoer of per fiets, als bedoeld in artikel 11 van de verordening toegekend, indien de afstand tussen de woning en de school meer dan drie kilometer en minder dan zes kilometer bedraagt en op een afstand van drie kilometer of minder van de woning geen school is gevestigd waar het onderwijs wordt verzorgd waarop de leerling is aangewezen, met dien verstande dat:
    a. deze voorziening uitsluitend het gebruik betreft van het openbaar vervoer of fiets door één begeleider; en
    b. het inkomen, bedoeld in artikel 1 van de verordening, minder bedraagt dan het minimumloon, bedoeld in artikel 8, eerste lid, in samenhang met artikel 14 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, zoals dat gold in het kalenderjaar.
    2. Deze ouders betalen geen eigen bijdrage in de kosten van de toegekende vervoersvoorziening.