ECLI:NL:RVS:2013:581, Raad van State, 31-07-2013, 201300200/1/A2 en 201300201/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 13 juli 2010 en 22 juni 2010 heeft de Belastingdienst de kinderopvangtoeslag voor [appellante] over 2007 en 2008 definitief vastgesteld op € 4.548,00 en € 7.468,00 alsmede € 4.824,00 van haar teruggevorderd.

201300200/1/A2 en 201300201/1.
    Datum uitspraak: 31 juli 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te woonplaats],
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 27 november 2012 in zaken nrs. 12/3733 en 12/3734 in de gedingen tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 13 juli 2010 en 22 juni 2010 heeft de Belastingdienst de kinderopvangtoeslag voor [appellante] over 2007 en 2008 definitief vastgesteld op € 4.548,00 en € 7.468,00 alsmede € 4.824,00 van haar teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 28 maart 2012, aangevuld bij onderscheiden besluiten van 11 april 2012 (hierna tezamen: het besluit van 28 maart 2012), heeft de Belastingdienst het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, de definitief aan haar toegekende kinderopvangtoeslag over de jaren 2007 en 2008 herzien vastgesteld op nihil alsmede € 4.548,00 en € 7.468,00 van haar teruggevorderd.
    
    Bij uitspraken van 27 november 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 8 juli 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T. Pothast, werkzaam bij CNV Rechtshulp, en de Belastingdienst, vertegenwoordigd door mr. drs. J.H.E. van der Meer, werkzaam bij de Belastingdienst, zijn verschenen.
    
     Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko), zoals deze luidde ten tijde van belang, is op deze wet de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) van toepassing, met uitzondering van artikel 49.
    
     Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Awir, kan de Belastingdienst een toegekende tegemoetkoming herzien: a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan de Belastingdienst bij de toekenning redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de tegemoetkoming vermoedelijk tot een te hoog bedrag is toegekend, of b. indien de tegemoetkoming tot een te hoog bedrag is toegekend en de belanghebbende of zijn partner dit wist of behoorde te weten.
    
    2. Bij besluiten van 16 juli 2007 en 28 november 2008 heeft de Belastingdienst [appellante] over 2007 en 2008 voorschotten kinderopvangtoeslag verleend van € 9.372,00 en € 7.261,00.
    
     Ter controle voorafgaand aan de definitieve vaststellingen van de kinderopvangtoeslag over die jaren, heeft de Belastingdienst [appellante] verzocht om aanvullende informatie over de uren en de kosten van kinderopvang over die jaren.
    
     Bij besluiten van 13 juli 2010 en 22 juni 2010 heeft de Belastingdienst de kinderopvangtoeslag over 2007 en 2008 definitief vastgesteld op € 4.548,00 en € 7.468,00.
    
     Aan het besluit van 28 maart 2012 heeft de Belastingdienst ten grondslag gelegd dat de ontvangen kinderopvangtoeslag voor die jaren de kosten van kinderopvang geheel dekt en dat [appellante] dus geen eigen bijdrage hiervoor heeft betaald.
    
    3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het voor de Belastingdienst voorafgaand aan de definitieve tegemoetkomingen niet duidelijk was dat [appellante] geen aanspraak maakte op kinderopvangtoeslag.
    
    4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst aan het besluit van 28 maart 2012 niet artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awir maar die aanhef en onder b ten grondslag heeft gelegd. Volgens [appellante] is niet aan de voor herziening gestelde eisen van onderdeel a voldaan, nu de Belastingdienst nadere gegevens op had kunnen en moeten vragen en hij dus reeds voor de definitieve vaststellingen redelijkerwijs had kunnen weten dat zij niet in de kosten van kinderopvang heeft bijgedragen. Zij voert voorts aan dat evenmin is voldaan aan de eisen van onderdeel b. Het besluit is dan ook in strijd met het verbod van reformatio in peius, aldus [appellante].
    
    4.1. Gelet op de volledige heroverweging die ingevolge artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de bezwaarprocedure dient plaats te vinden, mocht de Belastingdienst de besluiten van 13 juli 2010 en 22 juni 2010 wijzigen. Het besluit van 28 maart 2012 heeft ertoe geleid dat de kinderopvangtoeslag voor 2007 en 2008 is verlaagd tot nihil. [appellante] is dus door het aanwenden van een rechtsmiddel in een ongunstiger positie geraakt. Het verbod van reformatio in peius dat besloten ligt in artikel 7:11 van de Awb, brengt met zich dat voor een dergelijke wijziging een afzonderlijke, los van bezwaar of beroep bestaande, wettelijke grondslag is vereist.
    
    4.2. Bij besluiten van 13 juli 2010 en 22 juni 2010 heeft de aan [appellante] toegekende kinderopvangtoeslag over 2007 en 2008 een definitief karakter gekregen. De mogelijkheden om een definitieve tegemoetkoming ten nadele van de indiener van het bezwaar te herzien, zoals hier aan de orde, zijn in de artikelen 20 en 21 van de Awir geregeld. Ter zitting heeft de Belastingdienst gesteld dat aan het besluit van 28 maart 2012 artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awir ten grondslag ligt.
    
    4.3. De Belastingdienst heeft voorafgaand aan de definitieve tegemoetkomingen over 2007 en 2008 informatie ingewonnen bij [appellante]. Zij heeft in reactie hierop bij antwoordformulier van 15 november 2008 aan kosten van kinderopvang over 2007 een bedrag van in totaal € 6.467,72 opgegeven, waarbij zij urenregistratieformulieren en facturen van het [bemiddelingsbureau A] heeft overgelegd. Aan kosten van kinderopvang over 2008 heeft zij bij antwoordformulier van 25 juni 2009 een bedrag van in totaal € 8.454,20 opgegeven, waarbij zij facturen van voormeld bemiddelingsbureau en een jaaropgave van het [bemiddelingsbureau B] heeft overgelegd.
    
     Uit deze stukken over 2007 en 2008 blijkt niet dat [appellante] zelf kosten van kinderopvang heeft gehad. Door op basis van deze gegevens de tegemoetkoming voor 2007 en 2008 definitief vast te stellen op € 4.548,00 respectievelijk € 7.468,00, heeft de Belastingdienst de mogelijkheid om de in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awir geregelde herzieningsbevoegdheid uit te oefenen, verloren. De Belastingdienst heeft niet aannemelijk gemaakt bij die definitieve tegemoetkomingen redelijkerwijs niet op de hoogte te kunnen zijn geweest van het ontbreken van bewijs van betaling van de eigen bijdrage. [appellante] betoogt dus terecht dat niet is voldaan aan de voor herziening gestelde eisen van die bepaling.
    
    4.4. Ter zitting is de Belastingdienst teruggekomen van zijn standpunt in beroep dat de herziening op artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awir, is gebaseerd. Het betoog van [appellante] dat ook niet is voldaan aan de voor herziening gestelde eisen van die bepaling, hoeft dan ook geen bespreking meer.
    
    4.5. Gelet op hetgeen is overwogen onder 4.3. en 4.4., mocht de Belastingdienst niet los van het bezwaar de tegemoetkomingen voor 2007 en 2008 op nihil stellen. Het betoog van [appellante] dat het besluit van 28 maart 2012 in strijd is met het verbod van reformatio in peius slaagt derhalve.
    
    5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 maart 2012 van de Belastingdienst alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb en artikel 21 van de Awir voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, waarbij [appellante] niet in een slechtere positie mag worden gebracht dan wanneer zij geen bezwaar had gemaakt. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    
    6. De Belastingdienst dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 27 november 2012 in zaken nrs. 12/3733 en 12/3734;
    
    III. verklaart het in die zaken ingestelde beroep van [appellante] gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 28 maart 2012, kenmerk 145770199, en de besluiten van 11 april 2012, kenmerk 1457.70.199.T.07.6.0401 onderscheidenlijk 1457.70.199.T.08.6.1201;
    
    V. draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen en dit aan [appellante] toe te zenden;
    
    VI. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 (zegge: vijfhonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Altena w.g. Bindels
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2013
    
    85-615.