ECLI:NL:RBGEL:2023:1732, Rechtbank Gelderland, 29-03-2023, AWB _ 22 - 1360
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-03-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor de bouw van 18 woningen. Bouwplan niet in strijd met bestemmingsplan. Definitie bouwperceel. Verlening van kruimelvergunning overbodig.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 22/1376 en 22/1360 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaken tussen
    
    
  
  
    
      [eiser] en B.W. [eiseres] , uit [woonplaats] , 
    
      (gemachtigde: mr. M.B. de Jong)
      
        
          [eiser] en [eiser], uit [woonplaats] , 
      (gemachtigde: mr. C.A. Adema)
      (hierna gezamenlijk te noemen: eisers)
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Culemborg, het college
      (gemachtigde: V. Vaessen). 
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [woonplaats] , vergunninghouder
      (gemachtigde: mr. C. van Deutekom). 
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de beslissing op bezwaar van 2 februari 2022 waarin de op 22 maart 2021 verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van 18 woningen in [woonplaats] met een aanvullende motivering in stand is gelaten. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 24 januari 2023 op zitting behandeld. 
      Eiseres B.W. [eiseres] is met gemachtigde verschenen. Eiser [eiser] is met mr. S.N. van den Heykant verschenen, kantoorgenoot van gemachtigde. Namens het college is gemachtigde verschenen. Namens de vergunninghouder zijn [derde-partij] en [derde-partij] en gemachtigde verschenen. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    1. Vergunninghouder heeft op 19 december 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van 18 woningen op de locatie [locatie] (nabij de [locatie] ) in [woonplaats] (het perceel) en voor het aanleggen van een nieuwe in- of uitrit.
    
    2. Het perceel ligt binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Culemborg-West’ (het bestemmingsplan) en heeft de bestemming ‘Gemengd – 1’.
    
    3. Het college heeft op 22 maart 2021 de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’, ‘gebruik in strijd met het bestemmingsplan’ en ‘het maken van een uitweg’.
    De aanvraag past niet binnen het bestemmingsplan omdat de maximale goot- en bouwhoogte wordt overschreden met respectievelijk 7 en 28 centimeter. Het college heeft daarom de omgevingsvergunning verleend met de afwijkingsmogelijkheid uit de planregels. Daarmee kan afgeweken worden van de in het bestemmingsplan gegeven maten tot 10% van die maten. 
    
    4. In de beslissing op bezwaar heeft het college het besluit van 22 maart 2021, met aanvulling van de motivering en een wijziging, in stand gelaten. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nader gemotiveerd. Daarnaast heeft het college voor wat betreft het afwijken van het voorschrift uit het bestemmingsplan waarin staat dat de afstand tot de zijdelingse bouwperceelgrenzen voor woningen niet minder dan 3 meter mag bedragen, een omgevingsvergunning verleend om van dit voorschrift af te wijken. Ten overvloede heeft het college in de beslissing op bezwaar opgenomen dat wanneer achteraf blijkt dat het college hiertoe niet bevoegd was, omdat het plan niet strijdig is met het voornoemde voorschrift, de rechtsgevolgen van deze omgevingsvergunning in stand gelaten kunnen worden.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      De rechtbank beoordeelt het beroep tegen de beslissing op bezwaar aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De voor de beoordeling van het beroep van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
    
    
      
        Crisis- en herstelwet
      
    
    5. In de beslissing op bezwaar heeft het college de Crisis- en herstelwet van toepassing verklaard op de procedure. De rechtbank stelt vast dat het college dit ten onrechte heeft gedaan. Weliswaar is sprake van de bouw van elf woningen, maar in de beslissing op bezwaar is een omgevingsvergunning verleend voor een zogenoemde ‘kruimelactiviteit’. Op deze activiteit is de Crisis- en herstelwet niet van toepassing.
    
    
      
        Vaststelling verbeurde dwangsommen
      
    
    6. Eisers [eiser] en [eiseres] hebben gronden aangevoerd ten aanzien van de hoogte van verbeurde dwangsommen wegens het niet tijdig beslissen. Tijdens de zitting is gebleken dat deze beroepsgrond geen bespreking meer behoeft. Het college en eiseres [eiseres] bevestigen dat inmiddels het bedrag aan dwangsommen aan hen is betaald. 
    
    
      
        Participatie omtrent de besluitvorming
      
    
    7. Eisers voeren aan dat zij zich weinig betrokken gevoeld hebben bij de totstandkoming van het besluit. 
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt vast dat het college de juiste wettelijke voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. Het college heeft ter voorbereiding van het besluit de zogenoemde ‘reguliere voorbereidingsprocedure’ toegepast. Bij deze procedure bestaat geen verplichting, in tegenstelling tot de ‘uniforme openbare voorbereidingsprocedure’, om het ontwerpbesluit ter inzage te leggen waartegen vervolgens zienswijzen kunnen worden ingediend. Bij de reguliere voorbereidingsprocedure is het mogelijk voor belanghebbenden om nadat het besluit is genomen bezwaar in te dienen en dat hebben eisers ook gedaan. De rechtbank kan zich voorstellen dat eisers in een eerder stadium over een ontwikkeling in hun leefomgeving meer betrokken hadden willen zijn, maar hiervoor bestaat voor het college geen formele verplichting. 
      
      
        
          Is sprake van strijd met de planvoorschriften ten aanzien van de bouwperceelgrenzen?
        
        8.	Eisers voeren aan dat het bouwplan strijdig is met artikel 6.2.1, aanhef, onder a en onder 2, van de planregels waarin is neergelegd dat de afstand tot de zijdelingse bouwperceelgrenzen niet minder dan 3 meter mag bedragen. Volgens eisers heeft de planwetgever beoogd dat iedere woning een eigen bouwperceel heeft met daarop enkel vrijstaande woningen. Gelet hierop voeren eisers aan dat het bouwplan niet zonder afwijking van het bestemmingsplan kan worden vergund. 
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of het bouwplan strijdig is met het voorschrift uit het bestemmingsplan waarin staat dat de afstand tot de zijdelingse bouwperceelgrenzen niet minder dan 3 meter mag bedragen. Gelet hierop ziet de rechtbank zich allereerst voor de vraag gesteld wat zij als ‘bouwperceel’ aanmerkt.
      
      
    
    
      8.2.
      In het bestemmingsplan is een ‘bouwperceel’ als volgt gedefinieerd: ‘een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.’ Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat bij de vaststelling van de omvang van het bouwperceel de actuele situatie bepalend is, waarbij in beginsel dient te worden uitgegaan van het kadastrale perceel waarop het bouwplan is voorzien. Voor de vraag of sprake is van één bouwperceel is tevens van belang of sprake is van bij elkaar behorende bebouwing.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank stelt op basis van de aangeleverde stukken vast dat de twee blokken van ieder negen rijwoningen op een apart kadastraal perceel worden gerealiseerd. De rechtbank is van oordeel dat ieder blok rijwoningen als ‘bij elkaar behorende bebouwing’ moet worden aangemerkt. Daartoe neemt zij in overweging dat ieder blok van negen woningen bestaat uit vrijwel identieke aaneengebouwde woningen, die in één keer worden gerealiseerd, in eigendom blijven van vergunninghouder, binnen hetzelfde bouwvlak worden gerealiseerd en de bewoners van de woningen aangewezen zijn op een gezamenlijk  parkeerterrein. Gelet hierop komt de rechtbank tot de conclusie dat ieder blok rijwoningen op één bouwperceel wordt gerealiseerd.
      
    
    
      8.4.
      Omdat de rechtbank in voorgaande overweging tot de conclusie is gekomen dat ieder blok rijwoningen wordt gerealiseerd op een apart bouwperceel, dienen enkel de eindwoningen van ieder blok te voldoen aan het voornoemde bouwvoorschrift. De rechtbank stelt vast dat uit de stukken blijkt dat hieraan ruimschoots wordt voldaan. Dit betekent dat het bouwplan niet strijdig is met het betreffende voorschrift en dus past binnen het bestemmingsplan.Anders dan eisers van mening zijn, blijkt uit de van toepassing zijnde bouwvoorschriften   niet dat de planwetgever enkel de bouw van vrijstaande woningen toelaat bij de bestemming ‘gemengd -1’. De planregels van deze bestemming geven daarvoor namelijk geen aanknopingspunten. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de planwetgever bij de bestemming ‘wonen’, in artikel 19.2.1, aanhef en onder a, van de planregels wél uitdrukkelijk heeft voorgeschreven door middel van een aanduiding welk type woningen is toegestaan. Tevens schenkt de planwetgever in zijn toelichting op het bestemmingsplan specifiek aandacht aan de zone ten noorden van de [locatie] . Hierbij heeft de planwetgever aangegeven dat het binnen deze bestemming mogelijk is om een volledige woonfunctie te realiseren. Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond van eisers niet. 
      
      
        
          Afwijking met toepassing van de kruimelgevallenregeling
        
        9. Het voorgaande betekent dat het college ten onrechte heeft afgeweken van het bestemmingsplan (met de kruimelgevallenregeling), omdat de aanvraag past binnen het bestemmingsplan. Daarom stelt de rechtbank vast dat het college niet bevoegd was tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het voorschrift uit het bestemmingsplan waarin staat dat de afstand tot de zijdelingse bouwperceelgrenzen voor woningen niet minder dan 3 meter mag bedragen, omdat het bouwplan niet in strijd is met dit voorschrift. 
        De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen voor zover het college de kruimelgevallenregeling heeft toegepast. De rechtbank zal, overeenkomstig het verzoek van het college, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten, omdat de aanvraag in zoverre binnen de planregels past. Nu het beroep hierom gegrond is, komt de rechtbank niet meer toe aan de beroepsgronden van eisers waarin zij aanvoeren dat het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd is met ‘een goede ruimtelijke ordening’. Deze beroepsgrond kan niet aan de orde komen omdat geen afwijking nodig is van de planregels.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Het beroep is gegrond omdat het college ten onrechte een omgevingsvergunning heeft verleend om af te mogen wijken van artikel 6.2.1, onder a, onder 2, van de planregels aangezien het bouwplan niet in strijd is met dit voorschrift. De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op bezwaar, maar laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht rechtsgevolgen van de beslissing op bezwaar in stand. Dat betekent dat het besluit wel wordt vernietigd, maar dat de uitkomst voor eisers niet anders wordt; dit omdat de aanvraag past binnen het bestemmingsplan. 
    
    11. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank het college in door beide eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor beide eisers vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 837 en een wegingsfactor 1). 
    
    12. Eiser [eiser] heeft verzocht om vergoeding van de reis- en verblijfkosten en de verletkosten (2 uur) die hij heeft gemaakt om de zitting bij te wonen. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht komen maximaal de reiskosten op basis van tweede klas openbaar vervoer in aanmerking. Gelet daarop zal de rechtbank het college veroordelen een bedrag van €18,84 (retour Culemborg – Arnhem) te vergoeden. Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit proceskosten Bestuursrecht wordt voor een partij of belanghebbende in verband met gemaakte verletkosten een tarief vastgesteld dat afhankelijk van de omstandigheden ligt tussen € 8,- en € 98,- per uur. De rechtbank overweegt dat eiser [eiser] het verzoek van verletkosten dient te onderbouwen. Nu eiser [eiser] de gevraagde verletkosten niet nader heeft toegelicht en met stukken is onderbouwd, is de rechtbank gelet op de rechtspraak van de Afdeling van oordeel dat slechts sprake is voor vergoeding van het minimumtarief per uur, te weten € 8,-, zijnde in totaal € 16,-.
    
    13. De rechtbank bepaalt verder dat het college het door beide eisers betaalde griffierecht aan hen vergoedt. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de beslissing op bezwaar, voor zover het college met de kruimelgevallenregeling is afgeweken van de planregels;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van (het vernietigde gedeelte van) de beslissing op bezwaar in stand blijven;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eisers [eiser] en [eiseres] voor een bedrag van € 1.674.
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eisers [eiser] en [eiser] voor een bedrag van € 1.708,84;
      
      
        bepaalt dat het college het door eisers [eiser] en [eiser] – Hollenga betaalde griffierecht van € 184,- en het door eisers [eiser] en [eiser] betaalde griffierecht van € 184,- aan hen vergoedt
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        Bijlage 
      
    
    
    
      
        Crisis- en herstelwet
      
    
    
  
  
    Artikel 1.1
    
    1. Afdeling 2 is van toepassing op:
    a. alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten.
    
      Bijlage I
    3. Gebiedsontwikkeling en werken van lokaal of regionaal belang
    
      3.1
      ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden krachtens afdeling 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening of een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, van de wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan, het inpassingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, ten behoeve van de bouw van meer dan 11 woningen in een aaneengesloten gebied of de herstructurering van woon- en werkgebieden. 
      
      
        
          Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
        
      
      
    
  
  
    Artikel 2.1
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet;
    
  
  
    Artikel 2.12
    
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    
      1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    
    
    
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht
      
    
    
  
  
    Artikel 2.7 
    Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
    
    
      Bijlage II
      
        Artikel 4
      
    
    1. Een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
    a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
    b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2.
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘ [woonplaats] West’
      
    
    
  
  
    Artikel 1 Begrippen
    
    
      Onder y: ‘bouwperceel: een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.’
    
    
    
      Onder z: ‘bouwperceelgrens: de grens van een bouwperceel.’
    
    
  
  
    Artikel 6 Gemengd -1
    
    
      Artikel 6.1, aanhef en onder d: ‘De voor ‘gemengd – 1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: d. wonen.’
    
    
    
      Artikel 6.2 Bouwregels - 6.2.1 Gebouwen:
      Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    
    a. gebouwen mogen uitsluitend binnen het aangegeven bouwvlak worden gebouwd, met dien verstande dat:
    
      
        de breedte en diepte van woningen niet meer mogen bedragen dan 15 m;
      
      
        de afstand tot de zijdelingse bouwperceelsgrenzen voor woningen niet minder dan 3 m bedraagt;
      
    
    
       de goothoogte van gebouwen, anders dan onder a3, mag niet meer bedragen dan is aangegeven;
       de bouwhoogte van gebouwen, anders dan onder a3, mag niet meer bedragen dan is aangegeven
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Artikel 29 Algemene Afwijkingsregels. 
    
      29.1
      
        Algemene afwijkingsregels
        Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken: 
      
      a. van de in de regels gegeven maten, afmetingen en percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages;
      
        De hierboven geregelde afwijkingen bij een omgevingsvergunning kunnen worden verleend indien hierdoor de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad en de stedenbouwkundige samenhang niet onevenredig wordt aangetast.
        Er zal sprake zijn van een onevenredige aantasting van de stedenbouwkundige samenhang indien:
         de bebouwingskarakteristiek (vrijstaand, twee-aan-een, aaneengebouwd) wordt aangetast;
         de karakteristiek van de open ruimte wordt aangetast;
         historische of stedenbouwkundige betekenis van bebouwing wordt aangetast.
      
      
    
  
  
     Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Op grond van artikel 2.1,eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, Wabo in samenhang met artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de planregels. 
  
  
     Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo in samenhang met artikel 2:12, eerste lid, Algemene Plaatselijke Verordening [woonplaats] 2020-1.
  
  
     Op grond van artikel 6.2.1, aanhef, onder c en d, van de planregels in samenhang met de plankaart is de maximale goothoogte 6 en de maximale bouwhoogte van gebouwen 9 meter.
  
  
    Dit staat in artikel 29.1, aanhef en onder a, van de planregels.
  
  
    De grondslag voor deze omgevingsvergunning betreft artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 2˚, Wabo in samenhang met artikel 2.7 in samenhang met artikel 4, aanhef en eerste lid, bijlage 2, Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     Dit zijn activiteiten die opgesomd staan in 4, eerste lid, bijlage II, van het Bor. 
  
  
     In artikel 1.1, eerste lid, onder a in samenhang met 3.1, eerste bijlage, Crisis- en herstelwet is bepaald dat de Crisis- en herstelwet van toepassing is op een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken ten behoeve van meer dan 11 woningen in een aaneengesloten gebied. Enkel als sprake zou zijn van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan voor een activiteit die niet in het bestemmingsplan dan wel in het Besluit omgevingsrecht is neergelegd, zou in dit geval de Crisis- en herstelwet van toepassing zijn.
  
  
     Zie artikel 1, onder y, van de planregels. 
  
  
     Afdeling 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8913, r.o. 2.8.2 en Afdeling 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2293, r.o. 5.3. 
  
  
     Zo wordt één blok gerealiseerd op kadastraal perceel 4400 en het andere blok op kadastraal perceel 4401.
  
  
     Toelichting Bestemmingsplan [woonplaats] -West, pagina 45.
  
  
     Afdeling 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9511.