ECLI:NL:RBOBR:2023:4284, Rechtbank Oost-Brabant, 01-09-2023, 23/1118
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-09-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Weigering standplaatsvergunning omdat eiseres niet de hoogste bieding had gedaan. Door in de Nadere regels een specifieke van de APV afwijkende weigeringsgrond op te nemen dan waar de APV in voorziet, is het college buiten de hem door de gemeenteraad toegekende bevoegdheden getreden. Beroep gegrond.
        Het college moet opnieuw op het bezwaar beslissen.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 23/1118 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2023 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiseres]
        , uit [vestigingsplaats] , eiseres
      (gemachtigde: mr. J.W. Weehuizen),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch, het college
    (gemachtigde: mr. N. Verkerk).
    
    
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering van het college om een standplaatsvergunning te verlenen voor haar suikerspinkraam op de Markt in [vestigingsplaats] tijdens carnaval in 2023, 2024 en 2025. 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de aanvraag van eiseres om een standplaatsvergunning met het besluit van 30 november 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 13 maart 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: de gemachtigde van het college. Eiseres en haar gemachtigde hebben zich afgemeld voor de zitting.
      
      
    
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. 	Eiseres exploiteert een suikerspinkraam, waar zij naast suikerspinnen ook popcorn en aanverwante producten verkoopt.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een standplaatsvergunning op de Markt in [vestigingsplaats] tijdens carnaval in 2023, 2024 en 2025. Eiseres heeft bij haar aanvraag een bieding gedaan voor een voorkeursstandplaats in de branche zoet. Het college heeft de aanvraag met het besluit van 30 november 2022 afgewezen op grond van artikel 28, negende lid, van de Nadere regels standplaatsen gemeente ’s-Hertogenbosch (Nadere regels) omdat de bieding van eiseres te laag was.
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft vervolgens tegen dat besluit bezwaar gemaakt en om een voorlopige voorziening verzocht. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen bij uitspraak van 2 februari 2023.
      
    
    
      2.3.
      De commissie van advies voor de bezwaarschriften heeft het college geadviseerd het bezwaar van eiseres ongegrond te verklaren.   
      
    
    
      2.4.
      In het bestreden besluit van 13 maart 2023 heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd.
      
      
    
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. 	De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      3.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        4. 	De rechtbank ziet zich allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of het college bevoegd was om de standplaatsvergunning te weigeren omdat eiseres niet de hoogste bieding had gedaan. De standplaatsvergunning is geweigerd op grond van artikel 28, negende lid, van de Nadere regels omdat de bieding van eiseres te laag was. Artikel 28, negende lid, van de Nadere regels bepaalt dat carnavalsstandplaatsen per locatie op basis van beschikbaarheid en op volgorde van hoogste naar laagste bieding worden vergund. De rechtbank is van oordeel dat hierin op zichzelf geen grondslag voor weigering van de gevraagde standplaatsvergunning is gelegen. In artikel 29, tweede lid, aanhef en onder d, van de Nadere regels is bepaald dat een vergunning voor een carnavalsstandplaats in ieder geval wordt geweigerd indien de aanvrager niet het hoogste bod heeft zoals in artikel 28, elfde lid, van de Nadere regels. Voor zover het college heeft bedoeld de standplaatsvergunning te weigeren op grond van artikel 29, tweede lid, aanhef en onder d, van de Nadere regels, moet de rechtbank beoordelen of het college daartoe de bevoegdheid is gegeven in de Algemene plaatselijke verordening ’s-Hertogenbosch 2016 (APV). 
      
      
    
    
      4.1.
      In artikel 5:14, vijfde lid, van de APV is geregeld dat het college ten aanzien van het bepaalde in dit artikel nadere regels kan stellen. Het college is daarmee weliswaar bevoegd nadere regels vast te stellen, maar is daarbij gebonden aan de door de gemeenteraad in artikel 5:14 van de APV bepaalde kaders. Door in de Nadere regels echter een specifieke, van de APV afwijkende weigeringsgrond op te nemen dan waar de APV in voorziet, is het college naar het oordeel van de rechtbank buiten de hem door de gemeenteraad toegekende bevoegdheden getreden.
      
    
    
      4.2.
      De dwingend geformuleerde weigeringsgrond dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien de aanvrager niet het hoogste bod heeft, vindt namelijk niet zijn grondslag in artikel 5:14 van de APV en de daarin genoemde gronden voor weigering. In artikel 5:14, tweede lid, van de APV is immers bepaald dat het college de vergunning kan weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan en in het derde lid dat, onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 van de APV, de vergunning kan worden geweigerd indien de standplaats hetzij op zichzelf hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand (onder a) en/of indien als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van een vergunning voor het hebben van een standplaats voor het verkopen van goederen een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt (onder b). Het college was daarom niet bevoegd om de gevraagde standplaatsvergunning te weigeren omdat eiseres niet het hoogste bod had. 
      
    
    
      4.3.
      
        Tijdens de zitting heeft het college voor het eerst ook naar artikel 1:8 van de APV verwezen. Artikel 1:8 van de APV bepaalt dat een vergunning of ontheffing door het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan worden geweigerd in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en/of de bescherming van het milieu.
        De rechtbank stelt vast dat er ten aanzien van wat er in artikel 5:14 van de APV is geregeld nadere regels kunnen worden gesteld door het college. Volgens de rechtbank is hieronder niet ook begrepen dat ten aanzien van de weigeringsgronden van artikel 1:8 van de APV nadere regels kunnen worden gesteld omdat dit niet zo is bepaald in de APV. 
        De Nadere regels zijn een uitwerking van artikel 5:14, vijfde lid, van de APV. De Nadere regels dienen niet ter uitvoering van 1:8 van de APV. 
        Voor zover de verwijzing naar artikel 1:8 van de APV in artikel 5:14 van de APV dan toch zou moeten worden opgevat als dat daarin ook een nadere regelgevende bevoegdheid ten aanzien van de weigeringsgronden in artikel 1:8 van de APV zou zijn gelegen dan nog is daar geen uitvoering aan gegeven door het college. Er is in de Nadere regels namelijk een geheel nieuwe imperatieve weigeringsgrond neergelegd om slechts aan de hoogste bieder een standplaatsvergunning te verlenen en er wordt niet toegelicht ter zake van welke bevoegdheid dat dan een nadere regel zou zijn. Voor zover het bedoeld is om dat een nadere regel ten aanzien van de weigering op grond van de openbare orde in de zin van artikel 1:8 van de APV te laten zijn, dan kan de rechtbank dat niet volgen omdat er dan een systematiek zou worden gehanteerd waarbij de openbare orde niet aan een aanvrager van een standplaatsvergunning wordt tegengeworpen als die aanvrager de hoogste bieder is. 
      
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank begrijpt de intenties van wat het college heeft willen regelen, maar de wijze waarop dit is gebeurd is niet in lijn met de bevoegdheid die hij daarvoor van de gemeenteraad heeft gekregen. De rechtbank laat daarbij in het midden of het überhaupt wel is toegestaan voor een bestuursorgaan als het college in dit geval, om een standplaatsvergunning aan de hoogste bieder te verlenen, alleen al omdat zoals uit de stukken blijkt, het bedrag dat wordt geboden ziet op de huur voor het gebruik van de grond die in dit geval, zoals ter zitting is toegelicht, eigendom is van de gemeente als privaatrechtelijke rechtspersoon. 
      
      
        5. In verband met het voorgaande hoeft wat eiseres voor het overige heeft aangevoerd geen bespreking.
      
      
      
      
      
      
      
    
    Conclusie en gevolgen
    
    6. Het beroep is gegrond omdat het college niet bevoegd was de standplaatsvergunning te weigeren omdat de bieding van eiseres te laag was. Dit betekent dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van zes weken. 
    
    7. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 184,- dient te vergoeden.
    
    8. Verder veroordeelt de rechtbank het college in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 837,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor van 1).
    
    
    
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak 	een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze 	uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling aan eiseres van een bedrag aan proceskosten van 
    	€ 837,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. I.P.J. Raaijmakers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
    
      
        Algemene plaatselijke verordening ’s-Hertogenbosch 2016
      
    
    
  
  
    Artikel 5:14 Standplaatsvergunning en weigeringsgronden
    1. Het is verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben.
    2. Het college kan de vergunning weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan.
    3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 kan de vergunning worden geweigerd:
    a. indien de standplaats hetzij op zichzelf hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
    b. indien als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van een vergunning voor het hebben van een standplaats voor het verkopen van goederen een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt.
    4. Het in het eerste lid genoemde verbod geldt niet voor standplaatsen die worden ingenomen ten behoeve van het voeren van politieke campagne gedurende een periode van twee weken voorafgaande aan enige verkiezing als bedoeld in de Kieswet, dit echter uitsluitend voor wat betreft de door het college aan te wijzen plaatsen en tijden;
    5. Het college kan ten aanzien van het bepaalde in dit artikel nadere regels stellen.
    6. Het verbod in het eerste lid geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of het Provinciaal wegenreglement.
    7. De weigeringsgrond in het derde lid, onder a, geldt niet voor bouwwerken.
    
  
  
    Artikel 1:8 Weigeringsgronden
    De vergunning of ontheffing kan door het daartoe bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:
    a. de openbare orde;
    b. de openbare veiligheid;
    c. de volksgezondheid;
    d. de bescherming van het milieu.
    
    
    
      
        Nadere regels standplaatsen gemeente ‘s-Hertogenbosch
      
    
    
  
  
    Artikel 28 Procedure
    1. De bekendmaking van de veiling van carnavalsstandplaatsen geschiedt door openbare kennisgeving in het digitale gemeenteblad van de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Hierin wordt in ieder geval aangegeven:
    a. binnen welk tijdvak geïnteresseerden een aanvraag kunnen indienen.
    b. binnen welk tijdvak een aanvrager eventuele gebreken op het aanvraagformulier kan herstellen.
    c. op welke datum de uitslag van de veiling wordt bekendgemaakt.
    d. op welke wijze, met gebruikmaking van een digitaal aanvraagformulier, een aanvraag kan worden ingediend.
    e. welke gegevens bij de aanvraag moeten worden gevoegd om als volledig te worden aangemerkt.
    f. op welke wijze de selectie plaats zal vinden.
    g. een omschrijving van de vrijgekomen standplaats naar locatie, dag/dagdelen en tijdstippen. Hierbij wordt een kaartje van de locatie bijgevoegd met daarop aangegeven de maximale afmeting van de vrijgekomen standplaats.
    2. Een vergunning kan worden aangevraagd door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon. Indien een natuurlijke persoon ook onderdeel uitmaakt, in welke hoedanigheid dan ook, van een rechtspersoon die een aanvraag heeft ingediend, dan wordt uitsluitend de aanvraag van de rechtspersoon in behandeling genomen.
    3. Er kan door één aanvrager slechts op één carnavalsstandplaats op één locatie één bod worden uitgebracht. Indien er op meer dan één locatie wordt ingeschreven kunnen alle biedingen van deze aanvrager buiten behandeling worden gesteld.
    4. Er zijn reguliere- en voorkeursstandplaatsen.
    5. Er kan een bod worden uitgebracht voor een carnavalsstandplaats op de volgende locaties:
    a. Locatie Markt: drie reguliere standplaatsen, vijf voorkeursstandplaatsen
    b. Locatie Parade: twee reguliere standplaatsen, twee voorkeursstandplaatsen
    c. Locatie Kerkplein: één reguliere standplaats, één voorkeursstandplaats
    d. Locatie Hooge Steenweg: één reguliere standplaats
    6. Voor de standplaatsen op de Locatie Markt geldt dat er voor de volgende 4 branches voorkeursstandplaatsen zijn:
    a. Vis (2x)
    b. Friet (1x)
    c. Zoet (zoals bijvoorbeeld oliebollen, suikerspin, snoep of stroopwafels) (1x)
    d. Oeteldonkse carnavalsartikelen (1x)
    Deze plaatsen zijn op de carnavalsstandplaatsenlijst, als bedoeld in artikel 26, aangemerkt als voorkeursstandplaatsen.
    7. Voor de standplaatsen op de Locatie Parade geldt dat er voor de volgende 2 branches voorkeursstandplaatsen zijn:
    a. Vis (1x)
    b. Friet (1x)
    Deze plaatsen zijn op de carnavalsstandplaatsenlijst, als bedoeld in artikel 26, aangemerkt als voorkeursstandplaatsen.
    8. Voor de standplaatsen Locatie Kerkplein geldt dat er voor de volgende branche één voorkeursstandplaats is:
    a. Oeteldonkse carnavalsartikelen (1x)
    Deze plaats is op de carnavalsstandplaatsenlijst, als bedoeld in artikel 26, aangemerkt als voorkeursstandplaats.
    9. Carnavalsstandplaatsen worden per locatie op basis van beschikbaarheid en op volgorde van hoogste naar laagste bieding vergund.
    10. Bij gelijke biedingen wordt er, in het bijzijn van de aanvragers die het gelijke bod hebben uitgebracht, geloot aan welke aanvrager de carnavalsstandplaats wordt vergund.
    11. Biedingen op voorkeursstandplaatsen worden als eerste behandeld. De exploitant die op een locatie het hoogste bod op een voorkeursstandplaats heeft uitgebracht krijgt de vergunning voor desbetreffende voorkeursstandplaats toegewezen.
    12. Overige biedingen op voorkeursstandplaatsen dingen mee naar de reguliere standplaatsen op de desbetreffende locatie.
    13. Indien er geen biedingen worden uitgebracht op voorkeursstandplaatsen dan worden deze aangemerkt als reguliere standplaatsen en als zodanig meegenomen bij het verdelen van de reguliere standplaatsen.
    14. De standplaatsen op de locatie Kerkplein en locatie Markt, die aangemerkt zijn als voorkeursstandplaats voor Oeteldonkse carnavalsartikelen, zijn uitgesloten van de in lid 15 geregelde verdere verdeling van standplaatsen. Indien er geen biedingen op deze voorkeursstandplaatsen wordt uitgebracht dan komen deze standplaatsen te vervallen.
    15. Carnavalsstandplaatsen worden toegewezen door het college, het is niet mogelijk om een voorkeur hierin aan te geven.
    16. Carnavalsstandplaatsen worden voor een periode van 3 jaren toegewezen.
    
  
  
    Artikel 29 Weigeringsgronden
    1. Een vergunning voor een carnavalsstandplaats kan worden geweigerd indien een weigeringsgrond zoals opgenomen in artikel 1:8 of artikel 5:14, lid 2, lid 3, van de APV van toepassing is.
    2. Een vergunning voor een carnavalsstandplaats wordt in ieder geval geweigerd indien:
    a. de afmetingen van de verkoopmiddel groter zijn dan de afmetingen van de beschikbare standplaats.
    b. meerdere aanvragen zijn ingediend door dezelfde natuurlijke persoon of rechtspersoon of degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de vergunning gelijk kan worden gesteld.
    c. er door een aanvrager op meer dan een carnavalsstandplaatslocatie wordt ingeschreven.
    d. de aanvrager niet het hoogste bod heeft zoals in artikel 28 lid 11.
    
    
      (…)
    
    
    
  
  
     Zaaknummer SHE 22/3122.
  
  
     Zie ook ECLI:NL:RVS:2018:3270.