ECLI:NL:RBAMS:2009:BK2956, Rechtbank Amsterdam, 06-10-2009, AWB 09/2396 WWB en 09/2397 WWB
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2009-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: DWI mag gebruik maken van privaatrechtelijke middelen, zoals het aanbieden van een stageovereenkomst, om publiekrechtelijke doelen na te streven. Een stageovereenkomst wordt beheerst door privaatrecht, maar het aanbieden, wijzigen of beeindigen van een stage is tevens een beslissing over een voorziening in het kader van de Abw en daarom een besluit in de zin van 1:3 Awb. Bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
    
    
    zaaknummers: AWB 09/2396 WWB en 09/2397 WWB
    
    uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in de zaken tussen:
    
    
      [eiser 1] en [eiser 2],
      wonende te [woonplaats],
      eisers,
      gemachtigde mr. S. Mahabier,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde mr. J.M. Boegborn.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Verweerder heeft bij brief van 12 februari 2009 de stagevergoeding van [eiser 1] (hierna ook: eiser) geblokkeerd in verband met ongeoorloofd verzuim.
    
    Bij besluit van 13 maart 2009 heeft verweerder de bijstandsuitkering van eisers ingetrokken met ingang van 1 maart 2009 omdat zij beiden een stagevergoeding ontvangen die (tezamen) minstens even hoog zijn als de bijstandsuitkering. 
    
    Eisers hebben twee bezwaarschriften ingediend. 
    
    
      Bij beslissing op bezwaar van 29 april 2009 (met kenmerk 200902378, hierna: bestreden besluit I) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen de blokkering van zijn stagevergoeding niet-ontvankelijk verklaard. 
      Bij beslissing op bezwaar van 29 april 2009 (met kenmerk 200902317, hierna: bestreden besluit II) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de intrekking van hun uitkering ongegrond verklaard. 
    
    
    Eisers hebben tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      De rechtbank heeft de zaken ter zitting behandeld op 25 augustus 2009. De zaken zijn gevoegd behandeld met de zaken AWB 09/3114 WWB en AWB 09/2904 WWB. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Eiseres is verschenen bij haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij voornoemde gemachtigde en mr. A. van Helvoort.
      Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst voor afzonderlijke afdoening.
    
    
    Overwegingen
    
    1.  feiten en achtergronden
    
    1.1.	Eiser heeft op 5 december 2008 een stageovereenkomst gesloten met de Dienst Werk en Inkomen (DWI). Ingangsdatum van deze stageovereenkomst is 1 januari 2009, de duur is zes maanden, de omvang 32 uur per week. In de overeenkomst is opgenomen dat de stagiair een stagevergoeding ontvangt. Deze vergoeding bedraagt € 989,78 per maand. 
    
    1.2.	[eiser 2] (hierna: eiseres) heeft op 26 februari 2009 eveneens een stageovereenkomst gesloten met de DWI. Ingangsdatum van deze stageovereenkomst is 1 maart 2009, de duur is twaalf maanden, de omvang 32 uur per week. De uit die overeenkomst voortvloeiende stagevergoeding bedraagt € 385,16 per maand. 
    
    1.3.	In verband met ongeoorloofd verzuim door eiser heeft verweerder hem bij brief van 12 februari 2009 meegedeeld dat zijn stagevergoeding wordt geblokkeerd.
    
    1.4.	Verweerder heeft de door eiser tegen de blokkering van de stagevergoeding aangevoerde bezwaren niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft daartoe overwogen dat de stageovereenkomst niet voortvloeit uit een publiekrechtelijke bevoegdheid. De klantmanager is volgens verweerder bevoegd een stageovereenkomst aan te gaan. Daarmee stelt hij DWI in staat aan personen die een beroep doen op een uitkering krachtens de Wet werk en bijstand (WWB) een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB aan te bieden. Verweerder heeft verwezen naar de beleidsvoorschriften onder 19.14. Verweerder is van mening dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    1.5.	Verweerder heeft besloten tot intrekking van de bijstandsuitkering van eisers, omdat hun gezamenlijk inkomen uit stagevergoedingen hoger is dan de voor hen geldende bijstandsnorm. Daarbij stelt verweerder zich op het standpunt dat uit artikel 31, eerste lid, van de WWB volgt dat niet alleen rekening wordt gehouden met middelen waarover men beschikt, maar ook met middelen waarover men redelijkerwijs kan beschikken. In het geval van eisers kan eiser redelijkerwijs beschikken over zijn stagevergoeding.
    
    2. 	De zaak AWB 09/2396 (blokkering van de stagevergoeding)
    
    2.1.	Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    2.2.	Verweerder stelt dat de blokkering van de stagevergoeding niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, omdat deze beslissing geheel door het privaatrecht wordt beheerst.
    
    2.3.	Eisers hebben dit standpunt gemotiveerd bestreden.
    
    
      2.4.	De tussen de gemeente Amsterdam en eiser gesloten stageovereenkomst is een privaatrechtelijke overeenkomst. 
      In de visie van verweerder is de stageovereenkomst een voorziening die op grond van artikel 7 van de WWB wordt aangeboden. Dit blijkt onder meer uit de considerans van de overeenkomst waarin is opgenomen:
      	“overwegende dat als voorziening, bedoeld in artikel 7 lid 1 van de Wet Werk en Bijstand, aan de stagiair een stageovereenkomst aangeboden dient te worden door de Dienst Werk en Inkomen ter verbetering van haar kansen op de arbeidsmarkt; (…)”
      In de stageovereenkomst wordt de stagiair gehouden aan de verplichtingen voortvloeiende uit de Wet Werk en Bijstand, met name uit artikel 9 van die wet, en uit de Re-integratieverordening Wet Werk en Bijstand van de gemeente Amsterdam.
      Over de verhouding tussen het publiekrechtelijke en het privaatrechtelijke aspect heeft verweerder ter zitting onder meer gesteld: 
      	“Met het inrichten van stageplekken en het aangaan van stageovereenkomsten stellen wij ons zelf, langs privaatrechtelijke weg, in staat om (vrijwel onbeperkt) gebruik te kunnen maken van die publiekrechtelijke bevoegdheid; (…)”
    
    
    
      2.5.	De rechtbank stelt allereerst vast dat de stageovereenkomst namens de Dienst Werk en Inkomen is ondertekend door de klantmanager van eiser. 
      Deze klantmanager is – via ondermandaat van de Directeur van de Dienst Werk en Inkomen - gemandateerd om beslissingen namens het college van burgemeester en wethouders te nemen. Tevens is de klantmanager – via ondervolmacht van de Directeur Dienst Werk en Inkomen – gemachtigd namens de burgemeester van Amsterdam de gemeente Amsterdam privaatrechtelijk te binden.
      De rechtbank gaat er in deze zaak van uit dat de klantmanager niet namens zichzelf maar namens het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester heeft besloten.
    
    
    2.6.	Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de WWB kent de wet als uitgangspunt dat de gemeente zo goed mogelijk moet zijn toegerust om de burger te helpen op weg naar werk en hem indien nodig daarbij een inkomenswaarborg te bieden. Daarbij dient de regelgeving zo te zijn ingericht dat de gemeenten een zo groot mogelijke beleidsruimte en beleidsverantwoordelijkheid hebben om het doel van de wet te realiseren. 
    
    2.7.	Gezien de doelstelling van de WWB en gelet op de tekst van artikel 7 van de WWB is de rechtbank van oordeel dat niet gezegd kan worden dat verweerder in deze geen gebruik kan en mag maken van privaatrechtelijke middelen om het publiekrechtelijk doel te bereiken. Verwijzing naar de zogenoemde tweewegenleer (onder meer HR 26 januari 1990, AB 1990/408, LJN: AC0965, “[S]/[W]” en HR 9 juli 1990, AB 1990/547, LJN: AN1176, “[P]/[H]”), in welke jurisprudentie door de Hoge Raad criteria zijn ontwikkeld in welke gevallen het gebruik van de privaatrechtelijke weg een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke weg oplevert, kan - wat daar ook van zij in dit verband - niet tot een andere conclusie leiden.
    
    2.8.	Vervolgens moet wel in het oog worden gehouden dat het aanbieden van de privaatrechtelijke stageovereenkomst als het aanbieden van een voorziening in de zin van artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB moet worden beschouwd. Dat betekent dat ook vervolgbeslissingen met betrekking tot de stageovereenkomst, zoals het wijzigen of beëindigen ervan alsmede het blokkeren van de stagevergoeding, weliswaar door het privaatrecht worden beheerst, maar ook als een wijziging of beëindiging van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de WWB moeten worden aangemerkt.
    
    2.9.	In die zin is iedere beslissing met betrekking tot de stageovereenkomst (tevens) een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, nu het een publiekrechtelijke rechtshandeling betreft die is gericht op rechtsgevolg. Tegen een dergelijk besluit dient bezwaar en beroep open te staan. 
    
    2.10.	De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 oktober 2007 (LJN: BB6594). Daarin heeft de Centrale Raad van Beroep in een overweging ‘ten overvloede en ter voorlichting aan partijen’ overwogen dat in artikel 14, eerste lid, van de Invoeringswet WWB is bepaald dat een dienstbetrekking als bedoeld in artikel 6 van het Besluit in- en doorstroombanen geldt als een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB. Indien het college van burgemeester en wethouders aanleiding ziet een dergelijke voorziening te wijzigen of te beëindigen, dient hij hierover – met inachtneming van de toepasselijke regelgeving – een besluit te nemen en dit door middel van een besluit aan betrokkenen bekend te maken. Tegen dit besluit staan voor betrokkenen de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep open.
    
    2.11.	Het voorgaande betekent dat verweerder de bezwaren van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen en verweerder opdragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    3. 	De zaak AWB 09/2397 (beëindiging bijstand)
    
    3.1.	Verweerder heeft de bezwaren tegen de beëindiging van de uitkering ongegrond verklaard en daaraan ten grondslag gelegd dat eisers in december 2008 en februari 2009 vrijwillig een stageovereenkomst zijn aangegaan. Evenmin is verweerder gebleken dat eisers nadien hebben aangegeven dat zij het er niet mee eens zijn of dat ze gedwongen zijn om de overeenkomst te ondertekenen. Verweerder gaat er daarom van uit dat de overeenkomst rechtsgeldig is. Verweerder heeft de bezwaargrond betreffende de noodzaak van een nieuwe aanvraag onbesproken gelaten omdat die situatie zich hier niet voordoet. De door eisers ontvangen stagevergoedingen worden door verweerder gerekend tot de middelen. De stagevergoedingen bedragen gezamenlijk € 1.283,94 en dus meer dan de voor eisers geldende bijstandsnorm. Eisers behoren daarom volgens verweerder niet langer tot de kring der rechthebbenden. De uitkering is per 1 maart 2009 ingetrokken met toepassing van artikel 54, derde lid, onder b, van de WWB. 
    
    3.2.	Eisers hebben onder meer aangevoerd dat het bezwaar gegrond verklaard had moeten worden, nu de grondslag voor het in aanmerking nemen van de stagevergoeding als inkomen onjuist was en de stagevergoeding is geblokkeerd. 
    
    3.3.	De rechtbank overweegt dat verweerder de bezwaren van eiser tegen de blokkering van de stagevergoeding – gezien het voorgaande ten onrechte - niet inhoudelijk heeft behandeld. In deze situatie kan verweerder niet volhouden dat eisers redelijkerwijs konden beschikken over de betreffende stagevergoeding. Het besluit om de uitkering in te trekken omdat eiser over middelen had kunnen beschikken als bedoeld in artikel 31, eerste lid, WWB is daarom zowel onzorgvuldig voorbereid als onvoldoende deugdelijk gemotiveerd. 
    
    4. 	De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren, de bestreden besluiten vernietigen en verweerder opdragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    5. 	De rechtbank ziet in het voorgaande tevens aanleiding om de bij uitspraak van 29 mei 2009 (procedurenummer AWB 09/1254 WWB) getroffen voorlopige voorziening te verlengen op de voet van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb tot zes weken na de nieuw te nemen beslissing op bezwaar. 
    
    6.	De rechtbank zal verweerder op na te melden wijze veroordelen in de kosten van eisers. 
    
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    In de zaak AWB 09/2396:
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiser met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; 
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten begroot op € 644,-- (zegge: zeshonderd vierenveertig euro) te betalen aan de griffier van de rechtbank;
      -	bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ad € 39,-- (zegge: negenendertig euro) aan eiser vergoedt.
    
    
    In de zaak AWB 09/2397:
    
    
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt het bestreden besluit;
      -	bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt op de bezwaren van eisers met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen; 
      -	bepaalt dat de bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 mei 2009 getroffen voorlopige voorziening wordt verlengd tot zes weken na de datum van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten begroot op € 322,-- (zegge: driehonderd en tweeëntwintig euro) te betalen aan de griffier van de rechtbank;
      -	bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht ad € 39,-- (zegge: negenendertig euro) aan hen vergoedt.
    
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P. Smit, voorzitter, en mrs. H.G. Schoots en G.M. Beunk, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M. de Vries, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2009.
    
    
    de griffier,					de voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
    
    
      Afschrift verzonden op:
      DOC: B