ECLI:NL:OGEABES:2023:20, Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 20-09-2023, BON202300249
Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba — Uitspraak 
Datum: 2023-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder bestuursdwang. Betonnen bestekbak zonder bouwvergunning gebouwd op terras van restaurant. Artikel 26 van de Bouwverordening bevat geen uitputtende opsomming van uitzonderingen op vergunningplicht. Verweerder heeft locatie en omvang bouwwerk terecht meegewogen in zijn beoordeling. Geen bouwwerk van geringe betekenis. Vergunningplicht. Overtreding. Verweerder heeft echter verplichting om zelfstandig te onderzoeken of legalisatie mogelijk is niet nageleefd. Beroep gegrond. Verweerder moet nieuw besluit nemen waaruit blijkt dat hij dit onderzoek alsnog heeft verricht.

GERECHT IN EERSTE AANLEG VAN BONAIRE
  
  
    Uitspraak
    
    
      in het geding tussen:
    
    
    
  
  
    de naamloze vennootschap Bonaire Bayside N.V.,
    
      gevestigd te Bonaire,
      eiseres,
      gemachtigde: mr. M. van den Brink,
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    het bestuurscollege van het openbaar lichaam Bonaire,
    
      verweerder,
      gemachtigde: mr. A.O. Schuitemaker. 
    
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt het Gerecht het beroep van eiser tegen de aan haar opgelegde last onder bestuursdwang. 
    
    
    
      1.1
      Bij beschikking van 30 mei 2023 is eiseres gelast om de door haar opgerichte betonnen bestekbak vóór 6 juni 2023 af te breken. Verweerder kondigt in deze beschikking verder de toepassing van bestuursdwang aan: als eiseres niet aan de last voldoet, zal verweerder het bouwwerk zelf afbreken op kosten van eiseres. 
      
    
    
      1.2
      Eiseres is het niet eens met deze last onder bestuursdwang en heeft daartegen beroep ingesteld. Om te voorkomen dat verweerder uitvoering zou geven aan deze last voordat het Gerecht op het beroep heeft beslist, heeft eiseres gelijktijdig met haar beroepsschrift ook een verzoek om een voorlopige voorziening  ingediend. Nadat verweerder had toegezegd de uitspraak van het Gerecht op het beroep van eiseres te zullen afwachten, heeft eiseres haar verzoek om voorlopige voorziening op de zitting van 7 augustus 2023 ingetrokken. 
      
    
    
      1.3
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4
      Het Gerecht heeft het beroep van eiseres op 16 augustus 2023 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam directeur en bestuurder], directeur en bestuurder van eiseres. Verweerder heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door het Gerecht
    
    
      2.	Het Gerecht beoordeelt of de aan eiseres opgelegde last onder bestuursdwang in stand kan blijven. Hij doet dat aan de hand van de twee beroepsgronden van eiseres. 
    
    
    
      2.1
      Het Gerecht komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Er is weliswaar sprake van een overtreding, maar verweerder heeft ten onrechte niet onderzocht of de betonnen bestekbak gelegaliseerd kan worden. Hierna legt het Gerecht uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
        
          Wat is relevant om te weten in deze zaak?
        
      
      
    
    
      3.1
      Eiseres exploiteert restaurant [naam restaurant] met bijbehorend terras te [adres restaurant] op Bonaire. Eiseres huurt van het Openbaar Lichaam Bonaire de grond waarop het terras is gerealiseerd. 
      
    
    
      3.2
      Op dit terras stond voorheen een houten kist voor het opbergen van servies en bestek. Deze kist is in maart 2023 vervangen door een betonnen, groter, exemplaar van ongeveer 1,2 meter hoog, 2 meter lang en 2 meter breed. Voor het bouwen van deze betonnen kist heeft eiseres geen bouwvergunning aangevraagd. 
      
    
    
      3.3
      Op 10 maart 2023 hebben inspecteurs van de Directie Toezicht en Handhaving geconstateerd dat eiseres zonder vergunning de betonnen bestekbak heeft opgericht op het terras bij haar restaurant. Eiseres is hierover op 14 maart 2023 per brief geïnformeerd en haar is verzocht om de activiteiten onmiddellijk te staken. Op 29 maart 2023 heeft verweerder aan eiseres per brief kenbaar gemaakt voornemens te zijn om een last onder bestuursdwang op te leggen. Daartegen heeft eiseres een zienswijze ingediend. Deze zienswijze heeft verweerder niet op andere gedachten gebracht. 
      
      
        
          Wat heeft verweerder aan de last onder bestuursdwang ten grondslag gelegd?
        
      
      
      4. Aan de last onder bestuursdwang heeft verweerder ten grondslag gelegd dat sprake is van een overtreding. Eiseres heeft geen bouwvergunning voor het oprichten van de betonnen bestekbak en die is wel nodig. De betonnen bestekbak is geen bouwwerk van geringe betekenis is, zodat de vergunningplicht gewoon geldt voor dit bouwwerk. Volgens verweerder zijn alleen bouwwerkzaamheden die worden genoemd in artikel 26 van de Bouwverordening bouwwerkzaamheden van beperkte betekenis. Het oprichten van een betonnen bestekbak wordt in deze bepaling niet genoemd. 
      
      
        
          Wat voert eiseres aan tegen de last onder bestuursdwang?
        
      
      
      5. Eiseres voert twee beroepsgronden aan tegen de last onder bestuursdwang. Het belangrijkste argument van eiseres is dat voor de betonnen bestekbak helemaal geen vergunning is vereist, waardoor er geen sprake is van een overtreding en de last onterecht is opgelegd. Verder voert eiseres aan dat de aanwezigheid van het bouwwerk alleen maar voordelen oplevert. Het Gerecht vat dit argument van eiseres zo op dat verweerder vanwege deze voordelen onderzoek had moeten doen naar de mogelijkheid om het bouwwerk te legaliseren.  
      
    
    
      5.1
      Het Gerecht zal deze beroepsgronden van eiseres hierna achtereenvolgens bespreken. 
      
      
        
          Was voor het bouwen van de betonnen bestekbak een vergunning vereist?
        
      
      
      
        6.	Voor de vraag of voor het bouwen van een bouwwerk een vergunning is vereist, zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang. 
      
      
    
    
      6.1
      Op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer (VROM) BES, is het verboden om een bouwwerk zonder een verleende bouwvergunning te bouwen of in stand te laten, tenzij voor dat bouwen geen bouwvergunning is vereist. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder b, van deze bepaling is geen bouwvergunning vereist voor het bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis. 
      
    
    
      6.2
      Op grond van artikel 1.5 van het Bouwbesluit BES wordt als bouwen van beperkte betekenis, als hiervoor bedoeld, aangemerkt:a. bouwwerkzaamheden van beperkte omvang;b. bouwwerkzaamheden die het bestuurscollege aanmerkt als bouwwerkzaamheden van beperkte betekenis. 
      
    
    
      6.3
      Artikel 26 van de Bouwverordening Bonaire (Bouwverordening) bevat een opsomming van bouwwerkzaamheden waarvoor geen bouwvergunning nodig is. Eén van de bouwwerkheden die in deze bepaling wordt genoemd (onder sub 3), is het oprichten van hokken die dienen tot bergplaats van voorwerpen voor huishoudelijk gebruik. 
      
    
    
      6.4
      Eiseres voert aan dat voor de betonnen kist geen bouwvergunning is vereist, waardoor geen sprake is van een overtreding en de last onder bestuursdwang onterecht is opgelegd. Namens eiseres is dit standpunt op de zitting als volgt toegelicht. Verweerder heeft onterecht artikel 26 van de Bouwverordening leidend geacht bij zijn beoordeling of sprake is van een bouwwerkzaamheid van beperkte betekenis in de zin van artikel 1.5 van het Bouwbesluit. Artikel 26 van de Bouwverordening is namelijk te beperkt en ongeschikt om dit begrip nader in te vullen. Die beoordeling moet ruimer worden ingestoken en moet bovendien per geval plaatsvinden. Volgens eiseres moet de betonnen kist vanwege zijn beperkte omvang worden aangemerkt als een bouwwerkzaamheid van beperkte betekenis. Deze kist heeft namelijk slechts een oppervlakte van 4 m2 en een beperkte hoogte. Maar ook als verweerder zou worden gevolgd in zijn standpunt dat de beoordeling moet plaatsvinden aan de hand van artikel 26 van de Bouwverordening, leidt dat tot de conclusie dat geen bouwvergunning is vereist. De betonnen kist moet namelijk worden aangemerkt als het oprichten van een hok dat dient tot bergplaats van voorwerpen voor huishoudelijk gebruik, als bedoeld in artikel 26 onder 3 van de Bouwverordening, aldus eiseres.  
    
    
      6.5
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Het Gerecht motiveert dit als volgt. 
      
    
    
      6.6
      De vraag die eerst moet worden beantwoord, is of de betonnen kist moet worden aangemerkt als een bouwwerkzaamheid van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 1.5 van het Bouwbesluit. In de nota van toelichting bij deze bepaling staat dat verweerder, om onduidelijkheden te voorkomen, werkzaamheden kan aanmerken die altijd worden beschouwd als bouwwerkzaamheden van beperkte betekenis. Het Gerecht is van oordeel dat verweerder met de in artikel 26 van de Bouwverordening gegeven opsomming, invulling heeft kunnen geven aan deze bevoegdheid. Van deze opsomming van artikel 26 maakt deel uit het oprichten van een hok dat dient tot het bergplaats van voorwerpen voor huishoudelijk gebruik. Anders dan eiseres, is het Gerecht van oordeel dat het bouwen van een betonnen bestekbak hier niet onder valt. Voor het aannemen van een uitzondering op de vergunningplicht, kan eiseres zich dus niet succesvol beroepen op artikel 26 van de Bouwverordening. 
      
    
    
      6.7
      Anders dan verweerder, is het Gerecht echter van oordeel dat de opsomming van artikel 26 van de Bouwverordening niet uitputtend is. Dat volgt immers niet uit de tekst van dit artikel. En uit de hiervoor weergegeven nota van toelichting volgt ook dat er ruimte bestaat voor het aanmerken van andere dan in artikel 26 opgesomde bouwwerkzaamheden als van beperkte betekenis. Dat de betonnen bestekbak niet kan worden gebracht onder één van de uitzonderingen van deze bepaling, is dus onvoldoende om alleen op grond daarvan te kunnen concluderen dat dit bouwwerk niet van geringe betekenis is. Verweerder heeft dit wel kunnen concluderen door de omvang en locatie van het bouwwerk bij de beoordeling te betrekken. De impact van een bouwwerk op een centrale locatie in de openbare ruimte is logischerwijs groter dan dat van een bouwwerk dat niet zichtbaar voor publiek op een privéterrein is gebouwd. Verweerder heeft daarom betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheid dat de betonnen bestekbak op een centraal gelegen en drukbezocht plein is gebouwd. Ook volgt het Gerecht verweerder in diens betoog dat het bouwwerk niet zo klein is dat het alleen vanwege zijn omvang van geringe betekenis moet worden geacht. 
      
    
    
      6.8
      Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de betonnen bestekbak niet kan worden aangemerkt als een bouwwerk van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 1.5 van de Bouwverordening. Dat betekent dat voor het bouwen van dit bouwwerk op grond van artikel 2.2, eerste lid van de VROM BES een vergunning was vereist. Aangezien niet ter discussie staat dat eiseres daarover niet beschikt, is sprake van een overtreding. In zo’n geval is verweerder in beginsel verplicht om daartegen handhavend op te treden. Alleen bij bijzondere omstandigheden mag verweerder daarvan afzien. Zo’n bijzondere omstandigheid doet zich (onder meer) voor als er concreet zicht op legalisatie bestaat. 
      
      
        
          Had verweerder legalisatie van het bouwwerk moeten onderzoeken?
        
      
      
      
        7.	Eiseres voert aan dat [naam restaurant] de betonnen kist nodig heeft voor de uitvoering van haar werkzaamheden. De kist wordt namelijk gebruikt om glaswerk en servies in te bewaren dat [naam restaurant] gebruikt om haar gasten op het terras te bedienen. Verder is op de zitting toegelicht dat in de betonnen kist een drinkwatervoorziening is aangebracht, waarvan iedereen gratis gebruik kan maken. Volgens eiseres levert de betonnen kist op het plein gevaar noch hinder op, maar alleen maar voordelen. Zoals gezegd, heeft het Gerecht dit betoog van eiseres zo opgevat dat verweerder vanwege deze voordelen onderzoek had moeten doen naar de mogelijkheid om het bouwwerk te legaliseren.  
      
      
    
    
      7.1
      Deze beroepsgrond slaagt. Het Gerecht overweegt dat de vraag of legalisatie mogelijk is van een bouwwerk dat zonder vergunning is gebouwd, zelfstandig moet worden beantwoord. Dat geldt ook als er nog geen aanvraag voor zo’n vergunning is ingediend. Dat betekent dus dat verweerder in dit geval zelfstandig had moeten onderzoeken of de betonnen bestekbak gelegaliseerd zou kunnen worden. Anders dan verweerder op de zitting heeft betoogd, bestond deze verplichting dus ook bij het ontbreken van een vergunningaanvraag. Het Gerecht stelt vast dat uit de bestreden beschikking niet blijkt dat verweerder zo’n onderzoek heeft uitgevoerd. Dit blijkt evenmin uit de toelichting die namens verweerder op zitting is gegeven. Dat betekent dat de last onder bestuursdwang onzorgvuldig is voorbereid en om die reden moet worden vernietigd. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep is gegrond. Het Gerecht zal de bestreden beschikking vernietigen. Omdat met de op de zitting gegeven toelichting het zorgvuldigheidsgebrek niet is hersteld, zal het Gerecht de rechtsgevolgen van de bestreden beschikking niet in stand laten. Verweerder zal dus een nieuw besluit moeten nemen waaruit blijkt dat hij alsnog heeft onderzocht of de situatie kan worden gelegaliseerd. Mocht uit dit onderzoek blijken dat de betonnen bestekbak inderdaad kan worden gelegaliseerd, dan ligt het voor de hand dat de rechtspersoon die eigenaar is van de grond een bouwvergunning aanvraagt bij het bestuursorgaan dat is bevoegd om de bouwvergunning te verlenen, in dit geval verweerder. 
    
    
    
      8.1
      Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht van USD 84,- aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt USD 782,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, waarde per punt USD 391,-).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerecht:
    
    
    
      
        
          verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        
          vernietigt de bestreden beschikking van 30 mei 2023;
      
      
        
          draagt verweerder op om binnen twee maanden na bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak; 
      
      
        
          veroordeelt verweerder tot betaling aan eiseres van haar proceskosten tot een bedrag van USD 782,-;
      
      
        
          bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van USD 84,- aan haar vergoedt. 
      
    
    
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. drs. S. Lanshage, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 20 september 2023, in tegenwoordigheid van mr. H. van der Schaft, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze beslissing staat hoger beroep open binnen zes weken na de dag van kennisgeving van de uitspraak.