ECLI:NL:RBLIM:2023:5564, Rechtbank Limburg, 19-09-2023, ROE 22/ 2725
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juni 2022 heeft het college de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning te verlenen buiten behandeling gelaten. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet, omdat de uitlating van de dienstverlener niet kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Zelfs al zou van een toezegging sprake zijn, dan mocht eiser er niet op vertrouwen dat deze het college kan worden toegerekend. Het college mocht van eiser verlangen dat hij een situatietekening van de bestaande toestand aanleverde en kon daarom in redelijkheid de aanvraag buiten behandeling stellen. Beroep ongegrond.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: ROE 22/2725 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 september 2023 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. drs. C.M.J.E.P. Meerts),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen, verweerder 
      (gemachtigde: mr. S.M.Y. Huijnen).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 16 juni 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder een aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning te verlenen buiten behandeling gelaten.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 20 oktober 2022 
      (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 29 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Eiser is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend als gemeente [kadasternummer] (het perceel). 
    
    2. Eiser heeft op 22 februari 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van schuilgelegenheden voor hobbydieren op het perceel. De aanvraag bestaat uit de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’. Eiser heeft verzocht de omgevingsvergunning in twee fasen te verlenen, waarbij de eerste fase betrekking heeft op het strijdig gebruik. Dit is mogelijk op grond van artikel 2.5, eerste lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
    
    3. Op 25 februari 2022 heeft verweerder eiser in de gelegenheid gesteld, overeenkomstig artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), om uiterlijk 9 april 2022 de aanvraag om een omgevingsvergunning aan te vullen, nu verweerder heeft geconstateerd dat de door eiser verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Verweerder heeft tot en met deze datum tevens de beslistermijn opgeschort. Eiser heeft op 4 april 2022 aanvullende stukken ingediend.
    
    4. Op 29 april 2022 heeft verweerder de termijn voor het indienen van aanvullende gegevens verlengd tot en met 21 mei 2022, omdat uit de beoordeling van de ontvangen stukken bleek dat nog niet alle gevraagde aanvullende gegevens waren aangeleverd. Verweerder heeft ook tot en met deze datum de beslistermijn opgeschort. Op 14 mei en 
    16 mei 2022 heeft eiser aanvullende stukken ingediend.
    
    5. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van eiser buiten behandeling gelaten, omdat eiser volgens verweerder niet alle aanvullende gegevens binnen de daarvoor gestelde termijnen heeft aangeleverd. Deze gegevens betreffen een situatietekening van de bestaande toestand met daarop de afmetingen van het perceel en het bebouwd oppervlak, alsmede de situering van alle bouwwerken op schaal 1:1000. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit. Op hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd zal de rechtbank ingaan onder ‘beoordeling’.
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    7. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder om het primaire besluit in stand te laten, en daarmee zijn aanvraag om een omgevingsvergunning buiten behandeling te laten. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    8. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      8.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
      9. Eiser stelt dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Aan de gemachtigde van eiser is door een dienstverlener van verweerder gecommuniceerd dat de aanvraag compleet was en verder in behandeling genomen zou worden. Dit volgt volgens eiser uit een telefoonnotitie van 
      21 juni 2022 van zijn gemachtigde en een e-mailbericht van 29 juni 2022. Zou zijn aanvraag al niet volledig zijn, dan mocht eiser vertrouwen op de mededeling van de dienstverlener dat dit wel zo was en dat zijn aanvraag verder in behandeling zou worden genomen.
      10. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser geen succesvol beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. De dienstverlener heeft, nadat verweerder het primaire besluit al had genomen, de gemachtigde van eiser onjuist, althans onduidelijk, geïnformeerd omtrent het opnieuw in behandeling nemen van de aanvraag. Met het primaire besluit van 
      16 juni 2022 is de besluitvorming ten aanzien van de aanvraag immers beëindigd. Dit is ook door een medewerker van verweerder zowel telefonisch als schriftelijk aan eiser kenbaar gemaakt. Er is ook geen sprake van een uitlating die bij de gemachtigde van eiser, gelet op zijn beroep en deskundigheid ter zake, redelijkerwijs de indruk heeft kunnen wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur ten aanzien van het terugkomen op het primaire besluit. De uitlating is ook niet gedaan door een persoon van wie eiser redelijkerwijs kon en mocht aannemen dat die de huidige opvattingen van het bevoegde overheidsorgaan vertolkte. De dienstverleners van verweerder verstrekken in zijn algemeenheid slechts algemene informatie en worden niet betrokken bij de behandeling van concrete zaken, zoals aanvragen om een omgevingsvergunning. Dit is de gemachtigde van eiser ook bekend.
      
      11. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond van eiser niet slaagt. Daartoe overweegt zij als volgt.
      
    
    
      11.1.
      Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) moeten bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis is van het gewekte vertrouwen bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
      
    
    
      11.2.
      De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of er in dit geval sprake is van een toezegging. Naar oordeel van de rechtbank kan de uitlating van de dienstverlener niet worden gekwalificeerd als een toezegging zoals de Afdeling die voorstaat. Zij overweegt daartoe dat uit de correspondentie en de toelichting van de gemachtigde van eiser op zitting volgt dat de dienstverlener enkel uitlatingen heeft gedaan over het feitelijk (administratief) inboeken van de stukken, die door de MER in eerste instantie niet werden gezien als onderdeel van het dossier en wel omdat deze per abuis niet waren ingeboekt. Voor zover de dienstverlener heeft medegedeeld dat de op 14 en 16 mei ingediende stukken, totdat ze door de dienstverlener wél waren ingeboekt in het betreffende dossier, geen onderdeel uitmaakten van het (digitale) dossier waarover de gemeente beschikt, betreft dit enkel het formuleren van feitelijke waarheden en handelingen. Dat de dienstverlener in kwestie zich bij het verstrekken van informatie aan de gemachtigde van eiser heeft bediend van de in deze omstandigheden minder gelukkige terminologie van ‘in behandeling nemen’ doet daaraan niet af. 
      
    
    
      11.3.
      Verder geldt nog het volgende. Zelfs al zou van een toezegging sprake zijn, dan mocht eiser er niet op vertrouwen dat deze toezegging aan verweerder kan worden toegerekend. Van eiser, ondersteund door een professionele gemachtigde, mag namelijk verwacht worden dat hij weet of hoort te weten dat een dienstverlener als de onderhavige zijn zaak niet inhoudelijk behandelt en dus geen inhoudelijke mededelingen over de zaak doet en kan doen namens verweerder. Het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
      
      
        
          Buiten behandeling laten aanvraag
        
      
      
      12. Eiser stelt verder dat verweerder de aanvraag om een omgevingsvergunning onterecht buiten behandeling heeft gelaten, omdat volgens hem zijn aanvraag wel volledig was. De stelling van verweerder dat de situatietekening van de bestaande situatie ontbrak klopt volgens eiser niet. Het gaat immers om legalisatie van een bestaande situatie, waarbij de nieuwe en bestaande situatie gelijk zijn. De reeds verstrekte tekening ziet dus op beide situaties, waardoor er geen sprake is van het ontbreken van een tekening. 
      
      13. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag onvolledig was en dat hij daarom terecht de aanvraag buiten behandeling heeft gelaten. Het indienen van een situatietekening van de bestaande toestand is bij de aanvraag om een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken een vereiste. Bovendien is een situatietekening van de bestaande (planologische) toestand nodig voor een correcte en volledige beoordeling van de aanvraag. De bestaande toestand betreft blijkens de aanvraag namelijk geen kaal kadastraal perceel, maar een perceel dat op enige wijze reeds zou zijn opgedeeld en ook feitelijk zou zijn afgerasterd. Anders dan eiser stelt maken de schuilgelegenheden geen onderdeel uit van de bestaande toestand, maar van de nieuwe toestand. Verweerder heeft dit ook aan eiser gecommuniceerd in het verzoek om aanvullende gegevens van 25 februari 2022.
      
      14. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond van eiser niet slaagt. Zij overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      14.1.
      Op grond van artikel 2.8, eerste lid, van de Wabo, artikel 4.4, eerste lid van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 3.2, aanhef en onder d van de Regeling omgevingsrecht (Mor) verstrekt de aanvrager, in of bij de aanvraag om een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, gegevens en bescheiden over een situatietekening van de bestaande toestand en een situatietekening van de nieuwe toestand. Op de tekeningen moeten de afmetingen van het perceel en het bebouwd oppervlak worden weergegeven, alsmede situering van de bouwwerken ten opzichte van de perceelsgrenzen en de wegzijde, de wijze waarop het terrein ontsloten wordt, de aangrenzende terreinen en de daarop voorkomende bebouwing en het beoogd gebruik van het terrein behorende bij het voorgenomen bouwwerk.
      
    
    
      14.2.
      De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat een situatietekening van de bestaande toestand in deze zaak overbodig is omdat de feitelijke situatie in het kader van legalisatie van reeds gerealiseerde bouwwerken niet zal veranderen. Verweerder moet bij het beoordelen van de aanvraag de bestaande en gewenste planologische situatie in kaart brengen. Van de bestaande planologische situatie maken de schuilgelegenheden en eventueel andere illegaal geplaatste bouwwerken geen deel uit. Dat zijn immers de zaken die illegaal zijn geplaatst en met de aangevraagde omgevingsvergunning gelegaliseerd zouden kunnen worden. 
      
    
    
      14.3.
      Daarnaast valt uit de aanvraag en de door eiser nader ingediende gegevens en bescheiden niet eenduidig te herleiden voor hoeveel bouwwerken een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Deze aantallen lopen uiteen. In de aanvullende informatie van 16 mei 2022 gaat het om 7 bouwwerken op in totaal 7 percelen, terwijl in de aanvraag van 22 februari 2022 het nog over 8 bouwwerken op in totaal 9 percelen lijkt te gaan. Ook de door eiser aangeleverde situatietekening van de te legaliseren toestand geeft over de aantallen, plaatsing en hoedanigheid van de bouwwerken geen duidelijkheid. Het is daarom, ook voor verweerder, onduidelijk wat eiser precies heeft gerealiseerd en eventueel nog wenst te realiseren. Deze onduidelijkheid is door eiser op zitting ook niet weerlegd, noch nader toegelicht. Omdat verweerder van eiser mocht verlangen dat hij een situatietekening van de bestaande toestand aanleverde, kon verweerder daarom in redelijkheid de aanvraag buiten behandeling stellen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. N.C.M. van Bijnen, griffier. 
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 19 september 2023
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 19 september 2023
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 4.5, eerste lid, aanhef en onder c
      
      Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    
    
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    
    
      mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    
    
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid, onder a en c
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
      
        Artikel 2.8, eerste lid
      
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning geschiedt en de gegevens en bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. Bij de maatregel kan – in afwijking van de artikelen 2:14, eerste lid, en 2:15 van de Algemene wet bestuursrecht – worden bepaald dat de aanvraag geheel of gedeeltelijk elektronisch wordt ingediend of in ontvangst wordt genomen. Daarbij kan worden bepaald dat de verplichtingen slechts gelden in daarbij aangewezen categorieën gevallen.
    
    
    
    
      
        Besluit omgevingsrecht (Bor)
      
    
    
    
      
        Artikel 4.4, eerste lid
      
      Onverminderd artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en voor zover dat naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is voor het nemen van de beslissing op de aanvraag, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag de bij ministeriële regeling aangewezen gegevens en bescheiden ten aanzien van de activiteiten binnen het project waarop de aanvraag betrekking heeft
    
    
    
    
    
    
    
      
        Regeling omgevingsrecht (Mor)
      
    
    
    
      
        Artikel 3.2, aanhef en onder d
      
      In of bij de aanvraag om een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, verstrekt de aanvrager gegevens en bescheiden over:
    
    
    d. een situatietekening van de bestaande toestand en een situatietekening van de nieuwe toestand met daarop de afmetingen van het perceel en bebouwd oppervlak, alsmede situering van bouwwerken ten opzichte van de perceelsgrenzen en de wegzijde, de wijze waarop het terrein ontsloten wordt, de aangrenzende terreinen en de daarop voorkomende bebouwing en het beoogd gebruik van het terrein behorende bij het voorgenomen bouwwerk.
    
  
  
     ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.