ECLI:NL:RVS:2016:550, Raad van State, 02-03-2016, 201500971/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-03-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 augustus 2014, kenmerk 2014/0241310, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nbw 1998) verleend voor het in werking hebben van een vleesvarkens- en rundveehouderij aan de [locatie 1] te Albergen.

201500971/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 maart 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob), gevestigd te Nijmegen,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 augustus 2014, kenmerk 2014/0241310, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nbw 1998) verleend voor het in werking hebben van een vleesvarkens- en rundveehouderij aan de [locatie 1] te Albergen.
    
    Bij besluit van 17 december 2014 heeft het college het door Mob hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Mob beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2016, waar Mob, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van Kippersluis en A.M. Rensen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door [persoon A] en [persoon B], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Het bestreden besluit
    
    1. Bij het bestreden besluit van 17 december 2014 heeft het college het besluit van 29 augustus 2014 in stand gelaten. In dat besluit heeft het college vergunning verleend voor het wijzigen/uitbreiden van een agrarisch bedrijf. In dat besluit is vermeld dat ten opzichte van de milieuvergunde situatie met de laagste emissie sprake is van een toename in de ammoniakemissie. Om deze toename te compenseren zijn van een vijftal bedrijven emissierechten overgenomen.
    
    2. In de omgeving van de veehouderij bevinden zich de Natura 2000-gebieden Lemselermaten, Achter de Voort, Agelerbroek & Voltherbroek, Springendal & Dal van de Mosbeek, Engbertsdijksvenen, Lonnekermeer, Wierdense Veld en Sallandse Heuvelrug. De relevante referentiedata voor deze gebieden zijn 10 juni 1994, 24 maart 2000 en 7 december 2004.
    
    Toetsingskader
    
    3. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of een andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
    
    Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, van dat gebied.
    
    Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten uit de passende beoordeling, bedoeld in artikel 19f, eerste lid, zich ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied niet zullen worden aangetast.
    
    Eén project
    
    4. Mob kan zich niet met het bestreden besluit verenigen. Zij voert aan dat het college ten onrechte de veehouderijen aan de Kanaal Noordzijde 13 en aan de Tichelweg ongenummerd niet tezamen als één project heeft beschouwd en dienovereenkomstig passend heeft beoordeeld. Deze bedrijven zijn van dezelfde eigenaar en liggen naast elkaar. Daarnaast is voor de beide bedrijven in het verleden één Hinderwetvergunning verleend, zo voert Mob aan.
    
    Verder stelt Mob dat het houden van dieren en het uitrijden van mest op de bij het bedrijf behorende landbouwgronden als één project moet worden beschouwd. Volgens Mob heeft het college ten onrechte niet inzichtelijk gemaakt welke emissie en ammoniakdepositie wordt veroorzaakt door het uitrijden van mest op de landbouwgronden van de in geding zijnde veehouderij.
    
    4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de onderhavige vleesvarkens- en rundveehouderij in het verleden één inrichting vormde met de pluimveehouderij aan Tichelweg ongenummerd. Volgens het college zijn het later twee veehouderijen geworden die niet onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
    
    Ten aanzien van het uitrijden van mest wijst het college op de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2015, in zaak nr. 201501086/1/R2, waarin is geoordeeld dat het uitrijden van mest niet één project vormt met het houden van dieren.
    
    4.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de twee veehouderijen tot 2006 een gezamenlijke inrichting vormden. Voor die inrichting zijn in 1982, 1995, 1997, 1998 en 2004 milieuvergunningen afgegeven. Na de verlening van de milieuvergunning van 8 december 2006 is de vleesvarkens- en rundveehouderij afgesplitst van de pluimveehouderij. De exploitatie van de vleesvarkens- en rundveehouderij is vervolgens voortgezet door [vergunninghouder], terwijl sinds de afsplitsing maatschap Veldhuis-Schepers de pluimveehouderij is gaan exploiteren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het in werking hebben van de onderhavige vleesvarkens- en rundveehouderij aan de [locatie 1] en de pluimveehouderij aan Tichelweg ongenummerd niet tezamen als één project vallen aan te merken. Dat de bedrijven (gedeeltelijk) door dezelfde persoon worden geëxploiteerd, naast elkaar liggen en daarvoor in het verleden één Hinderwetvergunning is verleend, is daartoe onvoldoende. Niet is gebleken dat de activiteiten van de vleesvarkens- en rundveehouderij enerzijds en de pluimveehouderij anderzijds onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. In dit verband acht de Afdeling van belang dat het college ter zitting heeft aangegeven dat de twee bedrijven in voldoende mate zijn te onderscheiden en onafhankelijk van elkaar in werking zijn. De Afdeling ziet om deze redenen geen aanleiding om, zoals ter zitting door Mob is verzocht, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening te vragen hierover een deskundigenbericht uit te brengen.
    
    4.3. De Afdeling stelt voorts vast dat het uitrijden van mest geen onderdeel van het aangevraagde project is, nu het aangevraagde project uitsluitend betrekking heeft op het in werking hebben van de bestaande vleesvarkens- en rundveehouderij waarvoor op 16 januari 2009 krachtens de Wet milieubeheer een vergunning is verleend. Het in werking hebben en het mogelijk uitrijden van mest op de bij de veehouderij behorende gronden is in dit geval ook niet zodanig onlosmakelijk met elkaar verbonden dat het college de vergunning voor het aangevraagde project had moeten weigeren. Dit betekent dat het uitrijden van mest dan ook niet als één project met het houden van vleesvarkens en rundvee behoefde te worden aangevraagd en vergund.
    
    Voor zover Mob ter zitting heeft aangevoerd dat het bedrijf wel mest opslaat, overweegt de Afdeling dat zij dit betoog aldus begrijpt dat onduidelijk is of de opslag van mest in de beoordeling is betrokken. In de vergunning krachtens de Wet milieubeheer van 16 januari 2009 is de opslag van dierlijke meststoffen opgenomen. Voorts heeft het college ter zitting gesteld dat de opslag van mest in de zogenoemde Rav-codes voor de dieren, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, is verdisconteerd, en aldus is meegenomen in de beoordeling van de aanvraag om vergunning krachtens de Nbw 1998. Het vorenstaande heeft Mob niet betwist.
    
    Het betoog faalt.
    
    4.4. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit de aangevraagde vergunning had dienen te weigeren, omdat terzake niet tevens de pluimveehouderij aan Tichelweg ongenummerd, alsmede het uitrijden en de opslag van mest als één project waren beschouwd. Het betoog faalt.
    
    Laagst vergunde ammoniakemissie
    
    5. Volgens Mob heeft het college niet inzichtelijk gemaakt wat de aard en de omvang waren van de toegestane ammoniakemissie op 10 juni 1994. Voorts voert Mob aan dat de laagste milieuvergunde situatie onjuist is vastgesteld. In de milieuvergunning van 7 april 1995 zijn volgens Mob aanmerkelijk minder dieren vergund dan waarvan het college is uitgegaan. Verder zijn in die vergunning 42.000 mestkuikens toegestaan met een ammoniakemissie van 1.416 kg per jaar, hetgeen lager is dan waarvan het college is uitgegaan. Bovendien is niet inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen zijn van de splitsing van het agrarisch bedrijf in de in geding zijnde vleesvarkens- en rundveehouderij en in de pluimveehouderij, voor de ammoniakrechten, aldus Mob.
    
    5.1. Het college stelt dat voor het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen de referentiedatum van 10 juni 1994 geldt. Ten opzichte van de vóór die datum verleende vergunning is volgens het college in de milieuvergunning van 25 oktober 2004 de laagste hoeveelheid ammoniakemissie vergund. Het college is in zijn berekeningen van de laagst vergunde situatie uitgegaan van de emissie van de vleesvarkens- en rundveehouderij en de pluimveehouderij tezamen, omdat toentertijd sprake was van één inrichting.
    
    5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 31 maart 2010, in zaak nr. 200903784/1/R2, en 13 november 2013, in zaak nr. 201211640/1/R2) dient bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet.
    
    5.3. Zoals uit de aanvraag om een Nbw 1998-vergunning volgt, is bij besluit van 28 juni 1982 een Hinderwetvergunning verleend voor een veebestand van 42.000 vleeskuikens, 1.663 vleesvarkens en 12 stuks rundvee. De totaal vergunde ammoniakemissie op de referentiedatum van 10 juni 1994 was hiermee 7.533,8 kg per jaar. Het betoog van Mob dat de aard en de omvang van de toegestane ammoniakemissie op de referentiedatum niet inzichtelijk was, slaagt daarom niet.
    
    5.4. Als uitgangspunt voor de berekening van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de referentiedata heeft het college de aan het bedrijf bij besluit van 25 oktober 2004 verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer genomen nu dit volgens hem de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedata tot de datum van het nemen van het bestreden besluit betreft. In dit besluit is een veebestand vergund met een totale ammoniakemissie van in totaal 5.210,7 kg per jaar.
    
    Voor zover Mob stelt dat van de vergunning krachtens de Wet milieubeheer van 7 april 1995, zoals gewijzigd bij besluiten van 14 februari 1997 en 4 december 1998, had moeten worden uitgegaan omdat daarin minder dieren zijn vergund, overweegt de Afdeling dat niet het aantal dieren maar de bij de veestapel behorende ammoniakemissie leidend is voor de beoordeling of sprake is van een toename van de emissie. Ten aanzien van de stelling van Mob dat in de vergunning van 7 april 1995 voor de 42.000 vleeskuikens een ammoniakemissie van 1.416 kg per jaar was toegestaan, overweegt de Afdeling als volgt. Daargelaten of dit voor die vergunning tot een andere toegestane ammoniakemissie zou leiden, maakt dit nog niet dat in de vergunning van 7 april 1995 een lagere ammoniakemissie was toegestaan dan in de milieuvergunning van 25 oktober 2004. De totale ammoniakemissie als toegestaan in de vergunning van 7 april 1995 komt daarmee immers op 5.887 kg per jaar in plaats van 6.577 kg per jaar en is nog steeds hoger dan de 5.210,7 kg per jaar die het college als laagst vergunde ammoniakemissie heeft vastgesteld. Ook indien de ammoniakemissie voor de vleesvarkens- en rundveehouderij afzonderlijk wordt bezien, is in dit geval van de juiste ammoniakemissie uitgegaan omdat de vergunning van 25 oktober 2004 daarvoor eveneens de laagst toegestane ammoniakemissies bedroeg. De Afdeling volgt Mob derhalve niet in het standpunt dat de gevolgen van de splitsing van het agrarisch bedrijf in de vleesvarkens- en rundveehouderij en in een pluimveehouderij in dit verband niet inzichtelijk zijn gemaakt.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft het college zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat in de vergunning van 25 oktober 2004 de laagst toegestane ammoniakemissie is vergund.
    
    Saldering
    
    6. Mob voert aan dat van een onmiddellijke, duidelijke en onlosmakelijke samenhang tussen het agrarische bedrijf en de vijf veehouderijen waarmee ammoniakrechten worden gesaldeerd, niet is gebleken. Voorts is volgens Mob slechts 471,6 kg NH3 per jaar aan rechten van de vijf veehouderijen overgenomen, terwijl er 518,1 kg NH3 per jaar, de toename in ammoniakemissie ten opzichte van de kleinste milieuvergunde situatie, diende te worden gecompenseerd. De saldering heeft daarom niet op de juiste wijze plaatsgevonden, aldus Mob.
    
    6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de rechten van de veehouderijen, gevestigd aan [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6], zijn ingetrokken ten behoeve van het bedrijf van [vergunninghouder]. Bij de beoordeling van de aanvraag heeft het college vastgesteld dat de saldogevende bedrijven feitelijk nog aanwezig waren en vervolgens zijn de vergunningen via meldingen op grond van het Activiteitenbesluit door de bevoegde gemeenten ingetrokken. Het college voert aan dat de beoordeling van de externe saldering plaatsvindt door middel van een vergelijking in depositie en niet ten aanzien van de emissie.
    
    6.2. Niet in geschil is dat de aangevraagde situatie op zichzelf leidt tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de uitgangssituatie. In het besluit van 29 augustus 2014 staat dat de vergunning ondanks deze toename kan worden verleend aangezien de depositietoename als gevolg van de uitbreiding en wijziging van het bedrijf volledig teniet wordt gedaan door de afname van stikstofdepositie die het gevolg is van de gedeeltelijke beëindiging van de hiervoor in 6.1 genoemde vijf veehouderijen.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 in de zaken met nrs. 201303243/1/R2, 201303324/1/R2, 201303514/1/R2 en 201303816/1/R2), kan saldering in de vorm van - gedeeltelijke - intrekking van een milieuvergunning, Hinderwetvergunning, Nbw-vergunning of melding ten behoeve van de verlening van een Nbw-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf onder voorwaarden worden betrokken als maatregel in een passende beoordeling. Deze vorm van saldering, hierna aan te duiden als externe saldering, is evenwel slechts mogelijk met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedata en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf.
    
    6.3. Uit het besluit van 29 augustus 2014 volgt dat van het bedrijf aan [locatie 2] een ammoniakemissie van 67,1 kg per jaar voor compensatie wordt overgenomen. Van het bedrijf aan [locatie 3] wordt 197,5 kg ten behoeve van compensatie overgenomen. Voorts wordt van het bedrijf aan [locatie 4] 90,0 kg, van het bedrijf aan [locatie 5] 57,5 kg, en van het bedrijf aan [locatie 6] 59,5 kg overgenomen. Zoals Mob terecht aanvoert, betreft dit tezamen een ammoniakemissie van 471,6 kg per jaar. Anders dan Mob echter meent, dient bij de mitigatie van de effecten die de toename van de ammoniakdepositie heeft op de Natura 2000-gebieden een vergelijking te worden gemaakt tussen de deposities van de saldogevende bedrijven en die van de aan de orde zijnde vleesvarkens- en rundveehouderij, en niet een vergelijking tussen de emissies.
    
    In tabel 14 van de vergunning van 29 augustus 2014 zijn de deposities opgenomen die de vijf veehouderijen hebben op de verschillende habitattypen in de acht dichtstbijgelegen Natura 2000-gebieden. Mob heeft de waarden in die tabel niet betwist, zodat hiervan in de onderhavige procedure wordt uitgegaan. Het totaal van de deposities van de vijf bedrijven is per habitattype opgeteld en weergegeven in de op een na laatste kolom uit die tabel. De toename in ammoniakdepositie die de aanvraag voor de vleesvarkens- en rundveehouderij per habitattype tot gevolg heeft, is weergegeven in de laatste kolom uit die tabel. Uit een vergelijking tussen deze kolommen volgt dat op geen van de habitattypen van een toename in ammoniakdepositie sprake zal zijn. Mob heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt dat ondanks deze berekeningen zich toch een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden zal voordoen. In hetgeen Mob heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de toename ten gevolge van de aanvraag niet volledig is gemitigeerd. Het betoog faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    7. Gelet op het voorgaande bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het project niet passend is beoordeeld en heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden als gevolg van het project niet zullen worden aangetast. Het beroep is ongegrond.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Konings
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016
    
    612.