ECLI:NL:RBGEL:2023:4698, Rechtbank Gelderland, 17-08-2023, AWB - 20 _ 6323
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Terugvordering bijstand op grond van het Bbz 2004. In 2011 is bijstand voor bedrijfskapitaal verstrekt in de vorm van een geldlening aan een zelfstandige die een eenmansbedrijf uitoefende. Ter meerdere zekerheid van terugbetaling is een pandrecht gevestigd op alle (toekomstige) bedrijfsinrichting en inventaris. Bedrijf is in 2016 met de schuld uit hoofde van de geldlening ingebracht in besloten vennootschap (b.v.). Deze b.v. heeft daarna gedurende enkele jaren afgelost op de lening. Nadat de b.v. begin 2020 failliet is gegaan, vordert de gemeente het restant van de lening terug van de zelfstandige. 
        De zelfstandige bestrijdt de terugvordering met het argument dat de vordering uit hoofde van de geldlening op grond van het civiele recht is overgegaan op de b.v.  en dat de gemeente haar vordering daarom geldend had moeten maken in het faillissement en (in dat kader) gebruik had moeten maken van haar pandrecht. 
        Gelet op uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (2009:BK0190 en 2009: BK1188) is de grondslag voor de terugvordering gelegen in een publiekrechtelijke regeling, het Bbz 2004. De daaraan te ontlenen bevoegdheid gaat voor op een (eventueel) vorderingsrecht op grond van het burgerlijk recht en een daaraan gekoppeld pandrecht. Een zodanig vorderingsrecht doet die bevoegdheid niet tenietgaan.

RECHTBANK GELDERLAND
    Zittingsplaats Zutphen
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: 20/6323
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. J.R. Beversluis),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn te Apeldoorn, het college (gemachtigde: mr. L. Kikkert)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 29 april 2020 (het primaire besluit) heeft het college een aan eiser op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) verstrekte lening teruggevorderd tot een bedrag van € 31.822,77.
    
    
    
      Bij besluit van 28 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 augustus 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek op 7 februari 2022 heropend.
    
    
    
      Naar aanleiding van de heropening heeft eiser op 16 februari 2022 een reactie ingediend en een aantal stukken overgelegd.
    
    
    
      Op 31 oktober 2022 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om een reactie te geven. Het college heeft daarvan bij brief van 21 november 2022 gebruik gemaakt.  
    
    
    
      De rechtbank heeft op 8 december 2022 het onderzoek gesloten. 
    
    
    
      Op 17 maart 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend, waarna eiser op 4 april 2023 en 2 mei 2023 en het college op 13 april 2023 nadere reacties hebben ingezonden. 
    
    
    
      Het college heeft, na te zijn gewezen op het recht nogmaals ter zitting te worden gehoord, niet binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van dit recht. Eiser heeft laten weten niet gehoord te hoeven worden op een nadere zitting. 
      De rechtbank heeft hierop het onderzoek gesloten. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten
      
      1.	Eiser is op 4 februari 2009 een eigen bedrijf gestart (eenmanszaak [bedrijf]). Op 17 november 2011 heeft eiser op grond van het Bbz 2004 bijstand aangevraagd voor bedrijfskapitaal. Bij besluit van 4 januari 2012 heeft het college aan eiser een bedrag van € 90.000,- aan bijstand verstrekt in de vorm van een rentedragende geldlening. Ter meerdere zekerheid van nakoming van rente- en aflossingsverplichtingen heeft eiser op 5 januari 2012 een akte van bezitloos pandrecht van alle aanwezige en toekomstige bedrijfsinrichting/inventaris en vervoermiddelen van de onderneming ondertekend. 
    
    
    
      1.1.
      Per 1 juni 2016 heeft eiser (kort gezegd) zijn bedrijf en de lening van het college ingaande 1 januari 2016 ondergebracht in een door hem opgerichte B.V. ([bedrijf] B.V.; hierna: de B.V.). Enig aandeelhouder van deze B.V. is [bedrijf], met eiser als enige en zelfstandig bevoegde directeur. Eiser heeft tot medio juli 2017 betalingen gedaan in verband met zijn rente- en aflossingsverplichtingen aan het college vanaf een ABN-rekening die (ook nog na het oprichten van de B.V.) op naam van zijn eenmanszaak stond. Daarna is er (met een onderbreking van enkele maanden vanaf begin 2018) tot eind januari 2020 betaald vanaf een bankrekening bij de Rabobank van de B.V. Het college is in een bespreking met eiser en diens accountant op 14 februari 2017 op de hoogte gebracht van de oprichting van de B.V. en de inbreng van de onderneming van de eenmanszaak in de B.V. 
      
    
    
      1.2.
      
        Op 18 februari 2020 is het faillissement uitgesproken van de B.V. Het college heeft hierop bij het primaire besluit besloten het resterende bedrag van de lening terug te vorderen tot een bedrag van € 31.822,77. Een kopie van dit besluit, van de toekenningsbeschikking van de lening en de akte van bezitloos pandrecht heeft het college aan de curator gezonden. 
        De curator heeft het college daarop bericht dat uit de toegezonden stukken blijkt dat het college een vordering heeft op eiser en niet op de B.V., zodat de vordering niet kan worden geplaatst (op, naar de rechtbank aanneemt, de lijst van voorlopig erkende crediteuren). 
      
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
      2. Aan het bestreden besluit heeft het college - kort samengevat – het volgende ten grondslag gelegd. De lening voor bedrijfskapitaal is aan eiser in zijn toenmalige hoedanigheid van zelfstandige in de zin van artikel 1, onder b. van het Bbz verstrekt en niet aan een rechtspersoon (de B.V.). De B.V. is op 18 februari 2020 failliet verklaard. Door het faillissement kan eiser niet meer worden aangemerkt als zelfstandige en op grond van artikel 39, tweede lid sub c., van het Bbz 2004, is de lening bij een faillissement terstond opeisbaar. Dit staat los van het pandrecht dat is gevestigd. Artikel 43, derde lid, van het Bbz 2004 bepaalt dat de lening die de zelfstandige bij de beëindiging op grond van het eerste lid gehouden is terug te betalen, een lening is als bedoeld in artikel 58, tweede lid, onder b, van de Participatiewet (Pw). De stelling van eiser dat het college niet bij hem maar bij de B.V. moet zijn, vindt dan ook geen steun in het recht. Er zijn geen dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, aldus het college. 
      
      
        
          Standpunt eiser
        
      
      3. Eiser stelt dat het bestreden besluit in strijd is met de toepasselijke wet- en regelgeving en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het college heeft onvoldoende “gevoel voor verhoudingen” getoond en eisers rechtsgevoel is in het gedrang gekomen. Ten onrechte heeft het college de terugvordering bij hem ingesteld, aangezien de verplichtingen van de lening vanwege de wijziging van de bedrijfsvorm zijn overgegaan naar de B.V. en het college wist van de inbreng van de lening in de B.V. en van de overgang van de verpande bedrijfsmiddelen naar de B.V. Het college heeft na de wijziging van de bedrijfsvorm per 1 juni 2016 geen enkele nadere stap gezet, dit terwijl artikel 39, tweede lid, onder b, van het Bbz 2004 hier wel aanleiding toe geeft. Daarom heeft te gelden dat het college stilzwijgend heeft ingestemd met de inbreng en/of de wijzing van de rechtsvorm en/of de overgang van de verplichtingen uit de lening naar de B.V. en daarmee van (civielrechtelijke) instemming met de contractsoverneming. Ook uit de toekenningsbeschikking blijkt dat de lening direct opeisbaar wordt op het moment dat de juridische bedrijfsvorm van de onderneming wordt gewijzigd, tenzij dat met toestemming van het college is geschied. Het college heeft toen de lening niet met toepassing van artikel 39, tweede lid, van het Bbz opgeëist. Er is gezien de feitelijke gang van zaken ook sprake van (een overeenkomst tussen eiser en de B.V. tot) schuldoverneming door de B.V. Met de inbreng van de eenmanszaak in de B.V. is het pandrecht op de ten tijde van de inbreng aanwezige bedrijfsmiddelen/inventaris en vervoermiddelen overgegaan naar de B.V. Het college heeft haar pandrecht niet ingeroepen tegenover de curator maar had dat wel kunnen en moeten doen. Dat het college zich heeft laten afbluffen door de curator, moet voor zijn rekening komen. Ondanks dat er op de datum van het faillissement nog een pandrecht rustte op een aanzienlijke hoeveelheid zaken, met een waarde die het openstaande bedrag van de lening overtreft, heeft het college geen gebruik gemaakt van dit pandrecht. Het pandrecht is daarna vervallen omdat alle bedrijfsmiddelen door de curator zijn verkocht in het kader van een doorstart.  
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      4. Tussen partijen is niet in geschil dat de lening voor bedrijfskapitaal aan eiser is verstrekt en niet de B.V.
      
    
    
      4.1.
      
        Bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is de vraag aan de orde geweest of, ingeval het gaat om toegekende bijstand in de vorm van een geldlening, de terugbetaling en de invordering daarvan langs bestuursrechtelijke weg kunnen worden afgewikkeld dan wel of de weg van het burgerlijk recht dient te worden gevolgd.
        De CRvB heeft in zijn uitspraak van 29 september 2009 geoordeeld dat de grondslag voor de in die zaak in geding zijnde terug- en invordering is te vinden in de artikelen 40 en volgende van het Bbz 2004. Er is derhalve een uitdrukkelijke bestuursrechtelijke grondslag voorhanden.
        Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat deze publiekrechtelijke grondslag voorgaat op een privaatrechtelijke grondslag. 
      
      
    
    
      4.2.
      Uit de uitspraak van de CRvB van 20 oktober 2009 volgt dat terugvordering op grond van het Bbz 2004 slechts mogelijk is van de zelfstandige die zelf als subject van de verleende bijstand kan worden aangemerkt. In dit geval is dat eiser, omdat de geldlening aan hem is verstrekt. Ook uit deze uitspraak leidt de rechtbank af dat een (eventuele) privaatrechtelijke grondslag voor terugvordering van verstrekte bijstand in de vorm van een op grond van het Bbz 2004 verstrekte geldlening geen afbreuk doet aan de bevoegdheid tot terugvordering op grond van het Bbz 2004. Het Bbz 2004 biedt in lijn daarmee geen grondslag voor (mede)terugvordering van de B.V. of van (zoals in de zaak die tot de uitspraak van de CRvB van 20 oktober 2009 heeft geleid) een medevennoot van degene aan wie de bijstand is toegekend en die zich hoofdelijk aansprakelijk heeft gesteld voor de terugbetaling van de verstrekte bijstand. Daarmee strookt, zoals de CRvB overweegt in diezelfde uitspraak, dat de bijstand alleen door een natuurlijke persoon kan worden aangevraagd en niet door een rechtspersoon of een vennootschap onder firma. 
      
    
    
      4.3.
      Gezien het vorenstaande kan in het midden blijven of er sprake is van (stilzwijgende) instemming van het college met overneming van de schuld van eiser door de B.V. en/of zelfs van contractsoverneming door de B.V. Datzelfde geldt ook voor de (gestelde) overgang van het pandrecht verbonden aan het vorderingsrecht van het college. Wat hier ook van zij, de bestuursrechtelijke grondslag van de vordering staat eraan in de weg dat het recht van het college om de vordering op eiser te verhalen teniet wordt gedaan. 
      
    
    
      4.4.
      
        Uit de tekst van artikel 39, tweede lid, aanhef en onder c, van het Bbz 2004 volgt dat het bedrag van de lening terstond opeisbaar was op 18 februari 2020, de datum van het faillissement van de rechtspersoon. De rechtbank wijst er nog op dat de opeisbaarheid van de lening niet, zoals eiser kennelijk veronderstelt, tot rechtsgevolg heeft dat de lening teruggevorderd kan of moet worden van de B.V.  
        Dat het college het bedrag van de lening al op een eerder moment (toen het op de hoogte werd gebracht van de inbreng van de onderneming van eiser in de B.V.) volledig had moeten opeisen en terugvorderen, zoals eiser stelt, volgt de rechtbank niet. In de door het college aan het toekenningsbesluit van 4 januari 2012 gehechte “voorwaarden bijstand” staat dat het college het bedrag van de lening direct kan opeisen op het moment, dat de juridische bedrijfsvorm van de onderneming wordt gewijzigd, tenzij dat met toestemming is geschied. Uit de tekst van het betreffende wetsartikel (artikel 39, tweede lid, aanhef en onder b van het Bbz 2004) volgt immers niet dat het het college niet vrijstaat om verplichting tot opeising afhankelijk te maken van zijn instemming. Het gaat aldus om een bevoegdheid van het college. In een e-mailbericht van 22 september 2020 heeft het college aan de onafhankelijke bezwarencommissie uitgelegd geen gebruik te hebben gemaakt van deze bevoegdheid, omdat eiser had toegezegd dat de betalingsverplichtingen op het krediet zouden worden nagekomen en het bovendien een bedrijf betrof met meerdere werknemers. De rechtbank acht deze door het college gemaakte afweging niet onredelijk. Ook in deze omstandigheid is daarom geen grond gelegen om te oordelen dat het college zijn besluit tot terugvordering van eiser niet had mogen nemen (al aangenomen dat het Bbz 2004 daarvoor ruimte laat, aangezien de artikelen 40 en volgende van het Bbz 2004 dwingendrechtelijk zijn geformuleerd).  
      
      
      
        
          Dringende redenen
        
      
      5. Op grond van vaste rechtspraak doen dringende redenen als bedoeld in artikel 58, achtste lid, van de PW zich alleen voor als de terugvordering onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om gevallen waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is. In die gevallen zal een individuele afweging van alle relevante omstandigheden moeten plaatsvinden. Degene die zich beroept op dringende redenen, moet die redenen aannemelijk maken.
      De rechtbank is het met het college eens dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de terugvordering voor hem onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen heeft. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      
        
        
        
        
          
            
              Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. van Lee, rechter, in aanwezigheid van J. de Graaf, griffier. 
              De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 
            
          
          
            
              
              
              
              
              griffier
            
            
              
            
            
              
              
              
              
              rechter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Afschrift verzonden aan partijen op:
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
            
          
        
      
    
    
      
        Rechtsmiddel
      
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2009:BK0190
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2009:BK1188.
  
  
     Uitspraak van 3 augustus 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1908