ECLI:NL:RVS:2020:210, Raad van State, 22-01-2020, 201809381/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2018 hebben provinciale staten het inpassingsplan "PAS-maatregel Lingegebied en Diefdijk-Zuid" vastgesteld.

201809381/1/R1.
    Datum uitspraak: 22 januari 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    en
    provinciale staten van Gelderland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 september 2018 hebben provinciale staten het inpassingsplan "PAS-maatregel Lingegebied en Diefdijk-Zuid" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desgevraagd een deskundigenbericht uitgebracht.
    Provinciale staten hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2019, waar [appellanten], bij monde van [gemachtigde], en provinciale staten, vertegenwoordigd door ing. R. Groot Jebbink, ing. J.M. Kroon, I.M. Span en mr. M.M.H.J. Vroemen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het inpassingsplan voorziet in de bestemming "Water" en maakt daarmee de realisatie van een A-watergang mogelijk als onderdeel van de ecologische herstelmaatregelen die plaatsvinden in en nabij het Natura 2000-gebied "Lingegebied en Diefdijk-Zuid." Het plangebied is gesitueerd op verschillende percelen tussen de Dwarsweg, de Nieuweweg en de Nieuwe Zuiderlingedijk te Heukelum.
        Provinciale staten beogen aan de rand van het Natura 2000-gebied een zogenoemde bufferzone te realiseren. Het doel van deze bufferzone is het tegengaan van de verdroging van het natuurgebied. Om de bufferzone te kunnen realiseren, zijn er twee maatregelen nodig:
    - het opzetten van het oppervlaktewaterpeil in de bufferzone, zodat de grondwaterstand omhoog komt, en
    - het verleggen van de huidige A-watergang die nu tegen het Natura 2000- gebied aan ligt in noordelijke richting.
        Het inpassingsplan voorziet enkel in de verplaatsing van de A-watergang. Het verhogen van het peil wordt geregeld in een afzonderlijk peilbesluit, dat hier niet voorligt.
        De huidige A-watergang, die geen onderdeel uitmaakt van het plangebied, blijft bestaan, maar wordt afgedamd. Hij heeft dan nog wel een waterbergende functie en wordt een aanvoersloot binnen de bufferzone.
        De percelen van [appellanten] grenzen aan de noordzijde aan het Natura 2000-gebied. [appellant A] heeft achter zijn woning een aaneengesloten geheel aan percelen in eigendom met een oppervlak van in totaal ongeveer 5,5 hectare. De percelen van [appellant A] zullen door de nieuwe watergang worden doorsneden. Het perceel van [appellant B] grenst aan het plangebied en heeft een oppervlak van ongeveer 0,6 hectare. Het perceel van [appellant B] zal niet worden doorsneden.
        [appellanten] kunnen zich niet met het inpassingsplan verenigen omdat ze de effectiviteit van de nieuwe watergang betwijfelen, zij een beter alternatief hebben en omdat het gebruik van hun percelen wordt beperkt.
    Toetsingskader
    2.    Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die provinciale staten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het inpassingsplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het inpassingsplan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Intrekking beroepsgrond
    3.    Ter zitting heeft [appellant A] zijn betoog dat het inpassingsplan in de weg staat aan de eventuele realisatie van een landgoed op zijn percelen ingetrokken.
    Programma Aanpak Stikstof
    4.    [appellanten] betogen dat uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 7 november 2018, ECLI:EU:2018:882, volgt dat het Programma Aanpak Stikstof (hierna: het PAS), dat de basis vormt voor de te realiseren A-watergang, in strijd is met artikel 6 van de Richtlijn 92/43/EG (hierna: de Habitatrichtlijn).
        Zij wijzen erop dat, nu het PAS blijkens deze jurisprudentie onrechtmatig is, het inpassingsplan ook onrechtmatig is, nu daarmee een maatregel uit het PAS wordt uitgevoerd. Ter zitting hebben [appellanten] ter onderbouwing van hun betoog verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3836 over het inpassingsplan "Logistiek park Moerdijk".
    4.1.    De Afdeling heeft prejudiciële vragen gesteld over het PAS in zaken over vergunningen voor veehouderijen. Het Hof van Justitie heeft de gestelde vragen over het PAS beantwoord bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. De Afdeling heeft in die zaken vervolgens op 29 mei 2019 uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:1603). In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn voortvloeien. In deze uitspraak is onder meer het volgende overwogen:
    "28.2 De positieve gevolgen van veel maatregelen die in het kader van het PAS zijn of zullen worden getroffen kunnen, zoals uit deze uitspraak blijkt, niet worden ingezet ter mitigatie van de negatieve gevolgen van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. De Afdeling wil benadrukken dat die constatering niets af doet aan het belang dat gemoeid is met het treffen van maatregelen voor het behoud, herstel of het voorkomen van achteruitgang van natuurwaarden. Dergelijke maatregelen moeten worden getroffen ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Een programma kan daarvoor een adequaat instrument zijn. De Afdeling ziet voor het programma dan ook eerder een rol weggelegd bij de uitvoering van die verplichtingen."
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat de nieuwe watergang een maatregel is die niet wordt ingezet ter mitigatie van negatieve gevolgen van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. Deze maatregel dient ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De Afdeling volgt [appellanten], gelet op de hierboven weergegeven overweging uit de uitspraak van 29 mei 2019, niet in hun stelling dat deze maatregel onrechtmatig is vanwege de enkele omstandigheid dat die zijn grondslag zou vinden in het PAS.
        Wat betreft de zaak die tot de uitspraak van 13 november 2019 heeft geleid, merkt de Afdeling op dat het daarin ging om een logistiek park, dat zou leiden tot een toename van stikstofdepositie op verschillende Natura 2000-gebieden. Het logistiek park betrof geen maatregel die dient ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In dit opzicht verschilt die zaak van de zaak, die thans aan de orde is. De verwijzing van [appellanten] naar de uitspraak van 13 november 2019 geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het inpassingsplan onrechtmatig is.
        De betogen falen.
    Effectiviteit watergang
    5.    Verder voeren [appellanten] aan dat Bureau Waardenburg B.V. in opdracht van de provincie Gelderland een onderzoek heeft uitgevoerd, dat heeft geresulteerd in het rapport "Effecten van antiverdrogingsmaatregelen voor het Natura 2000-gebied Lingegebied en Diefdijk-Zuid" van 21 november 2017, dat blijk geeft van twijfel over de effectiviteit van de watergang.
    5.1.    Advies- en ingenieursbureau Witteveen + Bos heeft in opdracht van Waterschap Rivierenland onderzoek gedaan naar maatregelen om te komen tot optimalere hydrologische condities voor de natuurdoelen in het deelgebied "Nieuwe Zuiderlingedijk". De resultaten van dit onderzoek zijn uiteengezet in het rapport "GGOR TOP- en Natura 2000-gebied Nieuwe Zuiderlingedijk" van 14 januari 2013 (hierna: GGOR-rapport).
        In het deskundigenbericht zijn het onderzoek en de resultaten van het GGOR-rapport besproken. In het deskundigenbericht is uiteengezet hoe aan de hand van de natuurdoelen voor de beheer- en habitattypen op grond van de EHS en Natura 2000 criteria zijn geformuleerd voor de waterkwaliteit en -kwantiteit. Als waterkwantiteitscriterium is geformuleerd dat de gemiddeld laagste grondwaterstand (GLG) niet verder mag uitzakken dan 30 cm onder maaiveld. Een GLG van 30-50 cm onder maaiveld is gekwalificeerd als suboptimaal. Een ondiepere grondwaterstand is ontoereikend voor de aanwezige natuur.
         De conclusie van het deskundigenbericht is dat door de bestaande A-watergang te verleggen, de GLG hoger wordt en de maatregel in die zin effectief is. Deze conclusie hebben [appellanten] niet betwist. In de verwijzing van [appellanten] naar het rapport van Bureau Waardenburg ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de effectiviteit van de nieuwe watergang, omdat in dat rapport het positieve effect van het inpassingsplan op het Natura 2000-gebied juist als uitgangspunt is genomen. Daarom hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling bij de besluitvorming mogen uitgaan van de effectiviteit van de nieuwe watergang.
        Het betoog faalt.
    Alternatieve ligging watergang
    6.    [appellanten] stellen dat de voornoemde A-watergang evengoed zuidelijker kan worden gerealiseerd, in combinatie met de aanleg van kwelschermen. Zij vinden de keuze zoals gemaakt met het inpassingsplan getuigen van willekeur. Zij voeren in dit verband aan dat het uitgangspunt is gehanteerd dat de ecologische doelstelling dient te worden gerealiseerd, waarbij een minimale afstand van 100 m tot de grens van Natura 2000-gebied is aangehouden. Een wetenschappelijke onderbouwing van deze minimaal gehanteerde afstand ontbreekt, aldus [appellanten].
    6.1.    De Afdeling overweegt dat provinciale staten bij de keuze van een bestemming een afweging dienen te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het inpassingsplan. Daarbij hebben provinciale staten beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
    6.2.    In het GGOR-rapport stond een voorkeurstracé beschreven voor de nieuwe A-watergang. Het voorkeurstracé uit de GGOR is door Provinciale staten van Gelderland samen met Waterschap Rivierenland verkend, waarbij is gebleken dat het technisch niet uitvoerbaar is. Er is daarom gezocht naar een andere ligging van de watergang. Bij de locatiekeuze is rekening gehouden met de volgende aspecten:
    - het realiseren van de ecologische doelstelling;
    - voldoen aan ontwerpeisen van het waterschap;
    - gebruik maken van de bestaande B-watergangen;
    - het raken van zo min mogelijk eigenaren en bebouwing;
    - gebruik van het perceel.   
    6.3.    Provinciale staten hebben erop gewezen dat als uitgangspunt is gehanteerd dat de nieuwe watergang minimaal 100 m van de grens van het Natura 2000-gebied gelegen moet zijn. Ter zitting hebben provinciale staten te kennen gegeven dat dit niet een onwrikbaar uitgangspunt is, maar dat voor de ecologische effectiviteit een zo noordelijk mogelijke ligging van de watergang het meest effectief is. Volgens provinciale staten is het alternatief van [appellanten] voor een zuidelijkere ligging van de watergang ecologisch minder effectief dan het tracé dat in het inpassingsplan is opgenomen. Verder hebben provinciale staten erop gewezen dat de gekozen ligging technisch uitvoerbaar is conform de eisen van het waterschap en het minste aantal percelen doorsnijdt en geen bebouwing raakt. Volgens provinciale staten zouden bij een keuze voor het zuidelijkere alternatief er meer percelen worden doorsneden, waaronder het perceel van [appellant B].
         Verder hebben provinciale staten toegelicht dat de voorkeur uitging naar de uitvoering van een maatregel zonder gebruik te maken van kunstwerken, zoals kwelschermen. Volgens provinciale staten is het toepassen van dergelijke kunstwerken kwetsbaarder en vergt het specialistisch beheer en onderhoud.
    6.4.    Gelet op het vorenstaande hebben provinciale staten de door [appellanten] aangedragen alternatieve, zuidelijkere situering van de watergang bij hun afweging betrokken. Gelet op de gegeven toelichting hebben provinciale staten naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid niet voor die alternatieve ligging hoeven kiezen. Hierbij neemt de Afdeling in ogenschouw dat in het deskundigenbericht staat dat bij de alternatieve ligging van de watergang meer percelen zouden worden doorsneden dan bij de gekozen ligging in het inpassingsplan. Verder hebben provinciale staten gelet op de door hen gegeven toelichting naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid niet voor toepassing van kwelschermen hoeven kiezen. Hierbij neemt de Afdeling in ogenschouw dat uit het deskundigenbericht naar voren komt dat het toepassen van kwelschermen specialistischer beheer en onderhoud vergt dan het aanleggen van een watergang. Verder ziet de Afdeling, gelet op de door provinciale staten gegeven toelichting, in wat [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten in redelijkheid niet hebben kunnen voorzien in een nieuwe watergang op de plaats die in het inpassingsplan is opgenomen.
        De betogen falen.
    Gevolgen voor [appellant A]
    Beperking van het huidige gebruik
    7.    [appellant A] betoogt dat provinciale staten onvoldoende rekening hebben gehouden met zijn individuele belang. Hij voert aan dat vernatting dreigt, waardoor het huidig agrarisch gebruik van zijn percelen wordt beperkt. Ook wijst [appellant A] erop dat door de nieuwe watergang zijn percelen worden doorsneden.
    7.1.    Volgens het deskundigenbericht komt van de 5,5 hectare die [appellant A] in eigendom heeft ongeveer 2,5 hectare in de bufferzone met een hogere grondwaterstand te liggen. Dat deel bestaat voor ongeveer 1 hectare uit akkerland en 1,5 hectare uit (moes)tuin. Door de maatregelen wordt het agrarisch gebruik van de gronden beperkt. Het is niet uit te sluiten dat de aanwezige hoogstamfruitbomen niet zullen overleven. Daarnaast zal het perceel worden doorsneden en zal het zuidelijke deel niet meer bereikbaar zijn. De planregeling maakt het mogelijk duikers te realiseren, zodat verbinding tussen de door de nieuwe A-watergang doorsneden percelen mogelijk blijft. Eventuele natschade kan door mitigerende maatregelen worden ondervangen of financieel worden gecompenseerd, aldus het deskundigenbericht.
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten bij de afweging van belangen in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het algemeen belang dat is gediend met het verleggen van de watergang dan aan het individuele belang van [appellant A] bij het behoud van de bestaande situatie. Hierbij merkt de Afdeling op dat de beoogde grondwaterstijging die zal leiden tot vernatting van de percelen van [appellant A], pas mogelijk wordt gemaakt door het peilbesluit, dat in deze procedure niet ter toetsing voorligt. Overigens hebben provinciale staten verklaard dat, indien door de vernatting voor [appellant A] nadeel ontstaat dat voor vergoeding in aanmerking komt, dat nadeel door het treffen van mitigerende maatregelen of financieel kan worden gecompenseerd. Verder is voor bovengenoemd oordeel van belang dat, hoewel uit het deskundigenbericht volgt dat het agrarisch gebruik van de percelen van [appellant A] wordt beperkt, daaruit niet valt af te leiden dat die percelen in het geheel niet meer kunnen worden aangewend voor agrarisch gebruik, ook gezien de omstandigheid dat een verbinding mogelijk blijft tussen de percelen die door de nieuwe watergang zullen worden doorsneden.
        Het betoog faalt.
    Gevolgen voor [appellant B]
    Beperking van het huidige gebruik
    8.    [appellant B] stelt eveneens dat provinciale staten onvoldoende rekening hebben gehouden met zijn individuele belang. [appellant B] wijst in dit verband erop dat het huidig gebruik van zijn perceel wordt beperkt als gevolg van vernatting.
    8.1.    Blijkens het deskundigenbericht komt het gehele perceel van [appellant B] in de toekomstige bufferzone te liggen, zodat door het hogere grondwaterniveau vernatting zal optreden. Het huidige gebruik van een deel van het perceel, bestaande uit een moestuin en fruitbomen, zal daardoor niet meer of zeer beperkt mogelijk zijn, aldus het deskundigenbericht.
    8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten bij de afweging van belangen in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het algemeen belang dat is gediend met het verleggen van de watergang dan aan het individuele belang van [appellant B] bij het behoud van de bestaande situatie. Hierbij merkt de Afdeling op dat de beoogde grondwaterstijging die zal leiden tot vernatting van het perceel van [appellant B], pas mogelijk wordt gemaakt door het peilbesluit, dat in deze procedure niet ter toetsing voorligt. Overigens hebben provinciale staten verklaard dat, indien door de vernatting voor [appellant B] nadeel ontstaat dat voor vergoeding in aanmerking komt, dat nadeel door het treffen van mitigerende maatregelen of financieel kan worden gecompenseerd.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het beroep is ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
    w.g. Michiels    w.g. Van Loo
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
    418-931.