ECLI:NL:CBB:2020:12, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-01-2020, 18/2015
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: artikel 23, derde en zesde lid, van de Meststoffenwet (Msw) 
        artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      
        De bewijslast dat dierziekte heeft geleid tot een lager fosfaatrecht rust op appellante. Het College is met verweerder van oordeel dat appellante in dat bewijs niet is geslaagd. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232), wordt een niet gerealiseerde uitbreiding bij toepassing van de knelgevallenregeling niet in aanmerking genomen.  
        Biologische melkveehouders komt geen uitzonderingspositie toe. Zij vallen ook onder het fosfaatrechtenstelsel. Het College ziet geen aanleiding hierover in het geval van appellante als biologisch-dynamisch bedrijf met Demeter-certificaat anders te oordelen. 
        Appellante heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij ten gevolge van dierziekte op de peildatum substantieel minder melkkoeien hield. Appellante had in de jaren 2012-2015 immers gemiddeld ongeveer hetzelfde aantal melkkoeien. De uitbreidingsinvesteringen heeft appellante al in 2007 gedaan en uit de stukken blijkt niet dat zij op enig moment nadien een veestapel heeft gehad die in de buurt komt van het beoogde aantal van 57 melkkoeien. Die omstandigheden maken dat het College zonder nader bewijs - dat ontbreekt - niet aannemelijk acht dat de gewenste groei is doorkruist door het fosfaatrechtenstelsel. Appellante heeft, ondanks daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, niet inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen zijn van de voorjaarskalvende veestapel voor haar fosfaatrecht. Ook heeft appellante onvoldoende duidelijk gemaakt wat volgens haar de concrete gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor haar bedrijfsvoering en de financiële positie van het bedrijf.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2015
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 januari 2020 in de zaak tussen
    
    maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: C. Zieleman).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het op het bedrijf van appellante rustende fosfaatrecht vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 13 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2019. Appellante is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1.
      
        Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 
        2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid, voor zover van belang, bepaalt verweerder, indien een landbouwer aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden of diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling). 
      
      
    
    
      1.2.
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellante exploiteert een biologisch gemengd bedrijf met Skal- en Demeter-certificaat. Omdat zij haar koeien niet langer aangebonden mocht houden, heeft zij in 2006/2007 geïnvesteerd in een nieuwe stal. Voor de 20 koeien die zij toen had, was dat geen rendabele investering en daarom heeft appellante toen ingezet op groei naar 57 melkkoeien. Vanaf 2008 heeft zij een extra melkquotum verworven. Op 2 juli 2015 hield zij 41 melkkoeien en 10 stuks jongvee.
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 1.437 kilogram, op basis van het op 
      2 juli 2015 aanwezige dieraantal, en het beroep op de knelgevallenregeling afgewezen. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      4. Appellante ondervond voortdurende gezondheidsproblemen van de veestapel, onder andere uierproblemen, en kon hierdoor moeilijk het quotum vol melken. In 2014 heeft appellante besloten om de probleemkoeien af te voeren om een gezonde doorstart te kunnen maken. Daardoor hield zij op de peildatum minder koeien. Verweerder had deze diergezondheidsproblemen moeten aanmerken als knelgeval. Appellante stelt voorts dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP en dat zij individueel en buitensporig wordt getroffen door het geringe aantal fosfaatrechten dat aan haar is toegekend. Het fosfaatrechtenstelsel treft haar zwaarder dan andere bedrijven, aangezien zij als biologisch-dynamisch bedrijf niet bijdraagt aan de mestproblematiek. Zij maakt geen gebruik van de derogatie. Appellante moet als Demeter-gecertificeerd bedrijf aan nog strengere eisen voldoen dan reguliere biologische bedrijven, bijvoorbeeld wat betreft de hoeveelheid stikstof die zij mag produceren, en is daarmee dan ook niet vergelijkbaar. De uitspraak van 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:375), die ziet op de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel op biologische landbouw, gaat daarom niet op voor appellante. Appellante heeft altijd 50 koeien gemolken, maar hield op de peildatum slechts 41 koeien. De knelgevallenregeling voorziet ten onrechte niet in de situatie waarbij is geïnvesteerd in uitbreiding van het bedrijf, maar die uitbreiding door dierziekte niet heeft geresulteerd in een groei van de veestapel. Het is willekeur dat voor anderen wel voorzieningen zijn getroffen, in de vorm van de starters- en de knelgevallenregeling, terwijl ook appellante wordt beperkt in haar bedrijfsvoering. De peildatum benadeelt appellante onevenredig en is voor haar in het bijzonder nadelig, omdat zij een voorjaarskalvende veestapel heeft. Vrijwel alle koeien kalven in april, waardoor de omvang van de veestapel op de peildatum niet representatief is. 
      
      
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
      5. Volgens verweerder heeft appellante de gestelde diergezondheidsproblemen niet onderbouwd. Uit de door appellante overgelegde stallijsten blijkt niet van een daling van de dieraantallen in 2014; dat appellante ooit 50 dieren heeft gehouden ziet verweerder niet terug in de stukken. Het fosfaatrechtenstelsel geldt onverkort voor biologische bedrijven, afgezien van de generieke korting waarvoor zij zijn vrijgesteld. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft niet inzichtelijk gemaakt wat de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor haar zijn. De keuze voor groei uit eigen aanwas komt voor rekening van appellante. Het niet volledig kunnen realiseren van geplande groei kan niet als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel worden aangemerkt. De door appellante overgelegde stallijsten zijn niet representatief voor de gemiddeld op het bedrijf aanwezige dieraantallen, aangezien zij geen onderscheid maken tussen melkkoeien en jongvee. De stallijsten laten ook zien dat de dieraantallen nagenoeg gelijk zijn aan de dieraantallen waarvoor fosfaatrechten zijn toegekend. Een voorjaarskalvende veestapel en een bedrijfsvoering met de afvoer van dieren in april en mei vormen geen buitengewone omstandigheid in de zin van de knelgevallenregeling en leveren ook geen buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP op.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1
      De bewijslast dat dierziekte heeft geleid tot een lager fosfaatrecht rust op appellante. Het College is met verweerder van oordeel dat appellante in dat bewijs niet is geslaagd. Als bewijs is niet toereikend het overzicht van celgetallen, omdat dit geen inzicht geeft in de gezondheid op dierniveau. Bij een gezondheidsprobleem van één koe kan het celgetal op tankniveau al verhoogd zijn. Uit de stallijsten is niet zonder meer op te maken dat appellante voorheen 50 melkkoeien hield en dat zij in 2014 negen dieren heeft afgevoerd. Uit het I&R-registratiesysteem komt naar voren dat appellante in 2013 gemiddeld 39,5 melkkoeien hield, in 2014 41,5 en in 2015 40,8. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232), wordt een niet gerealiseerde uitbreiding bij toepassing van de knelgevallenregeling niet in aanmerking genomen. 
      
    
    
      6.2
      Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.3
      Het College heeft in deze uitspraken overwogen dat het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient en dat grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoet gekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting. Biologische melkveehouders komt zodoende geen uitzonderingspositie toe. Zij vallen ook onder het fosfaatrechtenstelsel. Het College ziet geen aanleiding hierover in het geval van appellante als biologisch-dynamisch bedrijf met Demeter-certificaat anders te oordelen. De Msw en de totstandkomingsgeschiedenis van het fosfaatrechtenstelsel bieden hiervoor geen aanknopingspunten. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      6.4
      Appellante heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Uit 6.1 volgt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij ten gevolge van dierziekte op de peildatum substantieel minder melkkoeien hield. Appellante had in de jaren 2012-2015 immers gemiddeld ongeveer hetzelfde aantal melkkoeien. De uitbreidingsinvesteringen heeft appellante al in 2007 gedaan en uit de stukken blijkt niet dat zij op enig moment nadien een veestapel heeft gehad die in de buurt komt van het beoogde aantal van 57 melkkoeien. Die omstandigheden maken dat het College zonder nader bewijs - dat ontbreekt - niet aannemelijk acht dat de gewenste groei is doorkruist door het fosfaatrechtenstelsel. Appellante heeft, ondanks daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, niet inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen zijn van de voorjaarskalvende veestapel voor haar fosfaatrecht. Ook heeft appellante onvoldoende duidelijk gemaakt wat volgens haar de concrete gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor haar bedrijfsvoering en de financiële positie van het bedrijf. 
      
      
        7.	Hieruit volgt dat het beroep op de knelgevallenregeling en op artikel 1 van het EP niet slaagt. Het College is wel met appellante van oordeel dat het bestreden besluit een voldoende draagkrachtige motivering mist, nu verweerder heeft volstaan met de opmerking dat bijzondere omstandigheden zijn gesteld noch gebleken, zodat er geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Gelet hierop is het bestreden besluit dus in strijd met 
        artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld. Verweerder is immers in beroep alsnog adequaat op het betoog van appellante in het kader van artikel 1 van het EP ingegaan. Dit leidt ertoe dat het College het beroep weliswaar ongegrond zal verklaren, maar zal bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder zal veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift). 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2020.
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. M.G. Ligthart