ECLI:NL:RVS:2019:224, Raad van State, 30-01-2019, 201703165/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2016 heeft de minister een verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.

201703165/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 januari 2019
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 maart 2017 in zaak nr. 16/4360 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Infrastructuur en Milieu, thans de minister van  Infrastructuur en Waterstaat.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2016 heeft de minister een verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 7 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen rechtstreeks ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de minister een vergoeding, groot € 2.782,50, voor deskundigenkosten moet betalen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.  
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, en ir. P. Visser, werkzaam bij Arcadis, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. van der Neut. Verder zijn verschenen C.J. Hollebrandse, beleidsmedewerker water bij de provincie Zeeland, dr. ir. G.H.P. Oude Essink, werkzaam bij Deltares, ing. J. van Berkum, werkzaam bij Aequator Groen & Ruimte bv (hierna: Aequator) en mr. ing. A.C.M.M. van Heesbeen, werkzaam bij Gloudemans.
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heropend. De Afdeling heeft de minister vragen gesteld waarop hij schriftelijk heeft gereageerd bij brief van 5 juli 2018. Bij deze brief is een notitie gevoegd van de schadecommissie Rijkswaterstaat Zeeland (hierna: de schadecommissie) van 5 juli 2018 en een stuk van Deltares van 22 mei 2018. Nadien is nog een stuk van Deltares van 9 juli 2018 ingekomen. [appellant] heeft daarop gereageerd bij brief van 31 augustus 2018 met als bijlage een rapport van Arcadis van 29 augustus 2018. Daarop heeft de minister gereageerd bij brief van 4 oktober 2018 met als bijlagen een rapport van de commissie van 30 september 2018, een notitie van Aequator van 30 september 2018 en een memo van Deltares van 2 oktober 2018. Daarop heeft [appellant] gereageerd bij brief van 23 oktober 2018.
    
    Met toestemming van partijen heeft de Afdeling een nadere zitting achterwege gelaten en het onderzoek gesloten.
    
    Overwegingen    
    
    1.    Onder de minister worden ook zijn rechtsvoorgangers verstaan.
    
        Inleiding
    
    2.    Het Veerse Meer is in 1961 door afsluiting van het Veerse Gat ontstaan. Het watergebied is daardoor van een zoute zeearm veranderd in een brak meer. Vanaf 2004 is een voortdurende wateruitwisseling tussen de Oosterschelde en het Veerse Meer gerealiseerd door de aanleg van een doorlaatmiddel in de Zandkreekdam. Het doorlaatmiddel  "Katse Heule"  bestaat uit twee grote kokers met een beweegbare schuif die in de plaats zijn gekomen van twee caissons van de Zandkreekdam en maakt het mogelijk dat zout water uit de Oosterschelde naar het Veerse Meer kan stromen.
    
    3.    [appellant] exploiteert een landbouwbedrijf op gronden aan de Muidenweg in Wolphaartsdijk. Het bedrijf ligt langs de oevers van het Veerse Meer. De landbouwgronden lagen voor de aanleg van de Veerse Dam en de Zandkreekdam buitendijks en zijn ontstaan door drooglegging van gronden.
    
    4.    [appellant] heeft verzocht om compensatie van het nadeel, veroorzaakt door een verminderde groei en lagere opbrengst van gewassen in de jaren 2007-2013. De lagere opbrengst is volgens hem het gevolg van verzilting van de bodem en het grondwater die is opgetreden na ingebruikname van de Katse Heule. De groeistoornissen in de gewassen deden zich volgens [appellant] vooral voor in droge periodes, bij neerslagtekorten, waardoor de gewassen aangewezen waren op zout grondwater.
    
        Verzoek om nadeelcompensatie over 2004-2006
    
    5.    [appellant] heeft eerder verzocht om vergoeding van opbrengstschade aan gewassen door openstelling van de Katse Heule over de jaren 2004, 2005 en 2006.
    
    6.    Dat verzoek heeft de minister afgewezen bij besluit van 2 december 2009 conform het advies van de commissie van 2 april 2009. Voor de beantwoording van de vraag of de door [appellant] ondervonden schade aan en verminderde opbrengst van gewassen is veroorzaakt door de ingebruikname van het doorlaatmiddel, heeft de commissie advies ingewonnen bij Aequator, die een bodem- en hydrologisch onderzoek heeft verricht naar mogelijke verzilting van de akkerbouwpercelen van [appellant]. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het conceptrapport van 23 november 2007 en vervolgens in het definitieve rapport van 10 april 2008. Aequator beschrijft dat verzilting kan ontstaan door een zoute kwelflux of stroming, die kan worden veroorzaakt door een verschil in drukhoogte tussen de diepe en ondiepe ondergrond of door een toenemende zuigspanning in de bodem door een verdampingsoverschot. Op de percelen van [appellant] heeft Aequator geen duidelijke kweldruk gemeten, zodat er geen aanmerkelijke toestroom van zout water naar de wortelzone plaatsvindt. Volgens haar wordt pas beneden de grondwaterspiegel het diepere grondwater zouter. Volgens Aequator is er een duidelijke relatie tussen de gewasafwijkingen in 2006 van aardappelen en suikerbieten met de profielopbouw van de gronden. Door schelplagen in de voormalige kreekbeddingen en de ondiepe beworteling zijn deze gewassen verdroogd, aldus Aequator.
    
        Uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012
    
    7.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5906, overwogen dat [appellant] niet heeft aangetoond dat er een causaal verband is tussen de toenemende verzilting van het Veerse Meer als gevolg van de ingebruikname van de Katse Heule en de gestelde schade in de periode 2004-2006 aan gewassen. De door [appellant] overgelegde rapporten van Th.J.L. van Mierlo, bodemconsulent water en bemesting en verbonden aan BLGG Akker-, tuinbouw en consultancy, van 14 juli 2009 en het rapport "Onderzoek naar gevolgen van zoutwaterinlaat in het Veerse meer op de gewasgroei in 2010 op percelen Muidenweg Wolphaartsdijk" van BLGG AgroXpertus b.v. (hierna: BLGG) van 17 oktober 2011 geven geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het deskundigenadvies van 2 april 2009. De rapporten dienen wel te worden betrokken bij een eventueel onderzoek naar de vraag of er een aantoonbare relatie is tussen de openstelling van het doorlaatmiddel en schade aan gewassen van [appellant] in 2007 en de periode daarna, in geval van een daarop betrekking hebbend verzoek om nadeelcompensatie.
    
        Verzoek om nadeelcompensatie over 2007-2013
    
    8.    Bij zijn verzoek om vergoeding van nadeel over de jaren 2007-2013 heeft [appellant] wederom het rapport van BLGG van 17 oktober 2011 overgelegd, alsmede een aanvullend rapport van 8 juni 2012. Daarin is vermeld dat in 2010 en 2011 onderzoek is uitgevoerd, waaruit blijkt dat bij bepaalde peilbuizen in de percelen van [appellant] zoutconcentraties optraden in het bodemvocht. Zoutconcentraties zullen een negatief effect hebben op de teelt van zoutgevoelige gewassen als aardappelen. Volgens BLGG is er geen eenduidige relatie tussen de verminderde opbrengsten die plaatselijk in het veld zijn waargenomen en de gemeten zoutconcentraties in verschillende bodemlagen en het bovenste grondwater. Er is wel een tendens dat onder bepaalde voorwaarden opbrengstreducties optreden als gevolg van verhoging van de zoutconcentratie in het bodemvocht. Het gewasonderzoek uitgevoerd door T. Hendrickx bevestigt deze hypothese. De te snelle afsterving van het aardappelgewas in het groeiseizoen 2015, een periode met neerslagtekort, wijst in de richting van zoutstress door een verzoute bodem.
    
        Volgens [appellant] blijkt uit deze rapporten dat door het openstellen van de Katse Heule het zoutgehalte in het grondwater is verhoogd en dat daardoor gewasschade op zijn bedrijf optreedt, met name in periodes van neerslagtekorten, omdat gewassen dan zijn aangewezen op zout grondwater.
    
        Besluitvorming
    
    9.    De minister heeft het verzoek om nadeelcompensatie afgewezen, omdat [appellant] niet heeft aangetoond dat de gestelde schade het gevolg is van de openstelling van de Katse Heule. De door de minister ingeschakelde adviescommissie heeft wederom Aequator gevraagd een bodem- en hydrologisch onderzoek te verrichten naar mogelijke verzilting van de akkerbouwpercelen van [appellant]. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in het conceptrapport van 23 september 2015 en vervolgens in het definitieve rapport van 23 februari 2016 van de commissie. De commissie heeft in de rapporten vermeld dat zij het aannemelijk acht dat de schade is ontstaan door andere factoren dan de openstelling van de Katse Heule. De commissie heeft er verder op gewezen dat AGROWA in opdracht van de provincie en in samenwerking met de Zuidelijke Land- en Tuinbouw Organisatie vanaf 2006 tot en met 2014 gewasschade heeft gemonitord op de percelen van [appellant]. Dit onderzoek is in juni 2015 geëvalueerd. Alhoewel op een aantal percelen een toename van gewasschade is vastgesteld, is op geen enkele locatie het ontstaan van een zilt milieu geconstateerd. Er zijn geen aanwijzingen dat verzilt bodemvocht achterblijvende gewasgroei heeft veroorzaakt. Ook is opbrengstderving tijdens het voorjaar geconstateerd, terwijl er dan juist volop zoet water in de bodem aanwezig is.
    
        Uitspraak van de rechtbank
    
    10.    De rechtbank is van oordeel dat de minister terecht de aanvraag om nadeelcompensatie heeft afgewezen. In de rapporten van BLGG is weliswaar een verband gelegd tussen het neerslagpatroon en de verminderde gewassenopbrengst, maar daaruit volgt geen causaal verband tussen de openstelling van de Katse Heule en de verminderde gewassenopbrengst. Volgens de rechtbank bieden de rapporten van BLGG geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de adviescommissie. Ook het onderzoek van Hendrikx biedt dergelijke aanknopingspunten niet. Hendrickx gaat niet in op de vraag of de ondergrond en het aanwezige grondwater zouter zijn geworden door openstelling van de Katse Heule. In het door de minister overgelegde onderzoek van AGROWA is vermeld dat het zoutgehalte in het Veerse Meer na openstelling van de Katse Heule snel is gestegen. Het duurt echter veel langer voordat het tussen de beperkt doorlatende bodem van het Veerse Meer en de ondergrond van de Muidenpolder ‘opgesloten’ spanningswater in zoutgehalte zal stijgen. Naar verwachting zal het vele tientallen jaren duren voor een toename van zoutgehalte ter plaatse van de ondergrond van [appellant]’s gronden meetbaar is. Nu dit niet wordt bestreden door de rapporten die [appellant] heeft overgelegd, mocht de minister zijn besluitvorming baseren op het advies van de commissie, aldus de rechtbank.
    
        Hoger beroep
    
    11.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de openstelling van de Katse Heule de oorzaak is van de door hem gestelde gewasschade. Hij stelt daartoe dat in periodes van neerslagtekorten na 2005 de invloed van neerslagtekorten groter is op vermindering van gewassenopbrengst dan in de periode daarvoor. De enige logische verklaring hiervoor is volgens hem dat in periodes van neerslagtekorten er niet voldoende zoet water beschikbaar is en gewassen via de capillaire werking verzilt grondwater krijgen. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de minister zijn besluitvorming heeft mogen baseren op het advies van de schadecommissie, waarin is gewezen op de rapporten van Aequator en AGROWA. Deze rapporten zijn volgens hem onvolledig, omdat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de bodemstructuur, terwijl dit wel als alternatieve verklaring voor de verminderde opbrengsten wordt gepresenteerd. Daarbij komt dat de opnames van gewassen onjuistheden bevatten.
    
    12.    Ter ondersteuning van dit betoog heeft [appellant] in hoger beroep het onderzoeksrapport van Arcadis, "Verziltingsproblematiek op de percelen van [appellant], Muidenweg, Wolphaartsdijk, evaluatie bestaande onderzoeken", van 10 mei 2017 overgelegd. In dit rapport komt Arcadis tot de conclusie dat het onderzoek van Aequator zich niet heeft gericht op het aantonen van een verband tussen de verzilting van het Veerse Meer en de opbrengstderving van de percelen. Het onderzoek is gericht geweest op het aantonen van andere oorzaken van de gewasschade, zoals de bodemstructuur, de porositeit en de ontwatering. De conclusie van Aequator dat niet zoutstress, maar droogtestress de oorzaak is van het hoge natrium- en chloridegehalte, is echter niet onderbouwd. Aequator miskent dat de profielopbouw van de bodem niet is gewijzigd na 2004, terwijl het oppervlaktewaterregiem en de kwaliteit van het nabije oppervlaktewater wel zijn gewijzigd. Ten onrechte is volgens Arcadis het effect daarvan niet onderzocht.
    
    13.    [appellant] betoogt voorts dat zowel Aequator als AGROWA alleen aandacht hebben besteed aan de kweldruk en de capillaire opstijging van zout grondwater. Ten onrechte is geen aandacht besteed aan horizontaal transport van zout water. Daarmee is een logische oorzaak voor de verzilting van de gronden buiten beschouwing gebleven. Uit het onderzoek van Arcadis blijkt dat de horizontale toestroming van zout oppervlaktewater als schadeoorzaak niet onaannemelijk is. Volgens [appellant] is het mogelijk dat het zoute oppervlaktewater van het Veerse Meer via zandige lagen in de bodem direct onder de teeltgrond wordt getransporteerd. [appellant] wijst op het memo van Arcadis van 20 maart 2018, waarin wordt ingegaan op de resultaten van het FRESHEM-onderzoek, uitgevoerd in het kader van een onderzoeksprogramma van Deltares, TNO en BGR. Volgens Arcadis biedt dit onderzoek inzicht in de verziltingsprocessen op de percelen van [appellant]. Ter hoogte van de Muidenweg doet zich een bijzondere situatie voor, omdat boven de lens met relatief zoet water, zich een tong met zeer zout water bevindt, terwijl normaliter zoet water drijft op het zwaardere, zoute water. De zoutwatertong heeft alle kenmerken van een zijwaartse zoutwaterindringing vanuit het Veerse Meer. Volgens Arcadis bepalen voormalige kreekgeulen, kreekruggen, plaat- en geulafzettingen in hoge mate waar en hoe het zoute water uit het Veerse Meer toestroomt en zich verdeelt. Het water in het Veerse Meer heeft vrijwel altijd een hoger peil dan het grondwater en het drainageniveau op de percelen, waardoor er altijd een stromingsrichting vanuit het Veerse Meer naar de percelen is. De aanwezigheid van doorlatende (zand)lagen maakt deze stroming mogelijk. Volgens Arcadis kan de kwelsloot deze stroming niet (volledig) onderscheppen.
    
    14.     Volgens [appellant] heeft hij aannemelijk gemaakt dat het oorzakelijke verband tussen de openstelling van de Katse Heule en de gedaalde opbrengsten van de gewassen zich daadwerkelijk voordoet. In ieder geval biedt deze analyse voldoende aanknopingspunten voor twijfel aan de conclusies die Aequator en AGROWA over de schadeoorzaak hebben getrokken, aldus [appellant].
    
        Oordeel in hoger beroep
    
    15.    De minister heeft zijn besluit gebaseerd op een onderbouwd deskundigenadvies. Indien uit het advies van een door het bestuursorgaan benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 30 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7998) van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht.
    
    16.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd kunnen onvoldoende aanknopingspunten worden gevonden voor het oordeel dat de minister zijn besluitvorming niet mocht baseren op het advies van de schadecommissie. De Afdeling neemt hierbij het volgende in aanmerking.
    
    17.     Aequator heeft op verzoek van de schadecommissie op 25 augustus 2017 gereageerd op het rapport van Arcadis van 10 mei 2017. In die reactie is uiteengezet dat in het kader van onderzoek naar mogelijke verzilting van akkerbouwpercelen aan het Veerse Meer en het verband tussen zout bodemvocht en groeiafwijkingen, er inzicht nodig is in de bodemgesteldheid. In de eerdere rapporten van Aequator is dan ook onderzoek uitgevoerd naar de bodemopbouw. Aequator heeft gebruik gemaakt van profielkuilen en vocht- en zoutmetingen. Daarnaast zijn grondmonsters genomen waardoor de totale zoutmeting of EC-bepaling mogelijk was. Anders dan [appellant] betoogt, is er geen grond voor het oordeel dat dit onderzoek gericht is geweest op het aantonen van een andere oorzaak voor de verzilting van de percelen, zoals de bodemstructuur.
    
    18.      De door [appellant] gestelde onjuiste opnames van de gewassen op zijn percelen in 2006, bieden evenmin aanknopingspunten voor twijfel aan het advies. AGROWA heeft van 2006 tot en met 2014 onderzoek gedaan naar landbouwschade als gevolg van winterpeilverhoging in het Veerse Meer. Dit onderzoek staat los van het verzoek om nadeelcompensatie van [appellant], maar betreft wel de monotoring van gewasschade op de percelen van [appellant]. Uit de conclusies volgt dat de vermindering van de opbrengst van de gewassen meerdere oorzaken kan hebben. Op geen enkele locatie werd het ontstaan van een zilt milieu geconstateerd of was er een indicatie dat verzilt bodemvocht achterblijvende gewasgroei heeft veroorzaakt. Ook uit de door AGROWA verrichte eindevaluatie winterpeilverhoging Veerse Meer 2015 blijkt dat op nagenoeg alle meetlocaties vernatting of verzilting is uit te sluiten. Daarnaast vertonen gewasschades een willekeurige dynamiek, waarin geen structurele afname is te zien.
    
    19.    De minister heeft zich ter zitting in reactie op het rapport van Arcadis van 20 maart 2018 op het standpunt gesteld dat uit onderzoek volgt dat de zoutwatertong, die zich onder de akkers van [appellant] langs de Muidenweg bevindt, al geruime tijd voor de openstelling van de Katse Heule in 2004 aanwezig was. De minister heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de zoutwatertong zich dusdanig ver onder de wortelzone bevindt, dat deze geen oorzaak kan zijn van de door [appellant] gestelde gewasschade.
    
    20.    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de minister deze standpunten nader onderbouwd met een notitie van 5 juli 2018 van de schadecommissie, waarin wordt gewezen op overgelegde stukken van Deltares.
    
    21.    Deltares heeft de stelling weerlegd dat inversie, de situatie waarin zoet water voorkomt onder zout water, bijzonder is en normaliter niet voorkomt. Uit gegevens van het FRESHEM-onderzoek blijkt dat zout-zoet inversies op vrij grote schaal in Zeeland en andere delen van Nederland voorkomen. Uit de brief van Deltares van 4 oktober 2018 blijkt onder meer ook dat een zoutwatertong, vergelijkbaar met de zoutwatertong die zich onder de akkerbouwpercelen van [appellant] bevindt, zich bevindt aan de andere kant van de inpoldering, op verdere afstand van het Veerse Meer.   
    
    22.    Deltares komt voorts tot de conclusie dat het zout in het ondiepe grondwater oud moet zijn en dateert van voor de openstelling van de Katse Heule. Het is zelfs mogelijk dat het zoute grondwater afkomstig is van een periode voor de vorming van het Veerse Meer. Deltares geeft in het memo van 2 oktober 2018 aan dat een wetenschappelijke conclusie over de exacte processen die hebben geleid tot de vorming van de zoutwatertong specifiek onderzoek vereist. Dat laat onverlet dat wel ingeschat kan worden of de volledige zoutwatertong kan worden verklaard, zoals Arcadis stelt, door zijwaartse stroming vanuit het Veerse Meer. Deltares beantwoordt deze vraag ontkennend vanwege het trage verloop van horizontale grondwaterstroming. Volgens een formule, gebaseerd op de zogenoemde wet van Darcy, waarin de stroming van grondwater wordt beschreven, duurt het minimaal 35 tot maximaal 80 jaar om een zoute tong van 600 meter lengte te vormen. Indien wordt uitgegaan van bodemeigenschappen die ervoor zouden kunnen zorgen dat het zoute water van het Veerse Meer snel naar de percelen stroomt, zou de zoute tong 150 meter lang zijn. Met meer realistische eigenschappen van de bodem, zou de tong vanuit het Veerse Meer tot 90 meter ten zuiden van de Muidenweg reiken. De vorming van de in totaal 600 meter lange zoutwatertong kan volgens Deltares niet zijn ontstaan in de periode na openstelling van de Katse Heule. Voor zover [appellant] onder verwijzing naar onderzoek van prof. M. Hassanizadeh en prof. A. Leijnse heeft betoogd dat de wet van Darcy in dit geval niet van toepassing is, slaagt dit niet, omdat hun overwegingen volgens Deltares zien op water dat een acht keer hogere concentratie zout bevat dan zeewater.
    
    23.    Voor zover [appellant] onder verwijzing naar het rapport van Arcadis stelt dat de grootste opbrengstdervingen in 2006 en 2007 zijn opgetreden, is dat relatief kort na de openstelling van de Katse Heule in 2004. Deltares heeft in dit verband opgemerkt dat een tijdsperiode van twee tot drie jaar niet voldoende is om het zoute water onder de waargenomen zones van zoutwater te laten stromen. Zelfs als wordt uitgegaan van de veronderstelling dat zoutschade ten grondslag zou liggen aan de opbrengstverliezen in 2006 en 2007, kan dat volgens Deltares niet veroorzaakt zijn door de openstelling van de Katse Heule.
    
    24.    Voor zover [appellant] betoogt dat ook Deltares in het algemeen zijwaartse toestroming van zout water vanuit het Veerse Meer mogelijk acht, laat dit onverlet dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het dieper gelegen  zout water de oorzaak is van gewasschade.
    
    25.    Uitkomsten van onderzoek van zowel Aequator als AGROWA  wijzen niet op een direct verband tussen de groei van gewassen en de dieper gelegen zoutwatertong. De gestelde groeiafwijkingen manifesteren zich vooral in ondiep wortelende gewassen, met name in aardappelen. [appellant] heeft de laatste 10 jaar juist bovengemiddeld hoge opbrengsten gehaald met diep wortelende gewassen als suikerbieten en cichorei. Dit geeft aan dat op veel plekken voldoende zoet water aanwezig is en het brakke/zoute water vanaf 1 tot 2 m diepte begint. De begindiepte van het zoet-zoutgrensvlak is ook aangetoond door BLGG en door Deltares. De problemen met slechte groei en verdroging in combinatie met zoutschade zijn door de gewasspecialisten van de schadecommissie en de bodemspecialisten van Agrowa en Aequator Groen & Ruimte voortdurend boven de 1,50 m zijn gesignaleerd.
    
    26.    In de notitie van Aequator van 30 september 2018 is vermeld dat zowel de bodemopbouw als  de bodemstructuur sterk wisselt in de percelen van [appellant]. Dat de bodemopbouw na 2004 niet veel veranderd is, zoals [appellant] stelt, laat onverlet dat de bodemstructuur (de verhouding tussen gronddeeltjes, lucht en water) voortdurend verandert onder invloed van onder meer neerslag, ontwatering, bodembewerking en gewasgroei. Aequator heeft in 2007 in samenspraak met [appellant] onderzoek gedaan naar gewassen met groeiafwijkingen in 2006 en 2007. De uitkomsten van het bodemonderzoek toonden aan dat in vier percelen met aardappelen, tarwe en suikerbieten de bewortelde diepte was beperkt tot maximaal 45 cm. Dieper dan 45 cm was de grond niet beworteld. Daarbij speelden zowel de aanwezigheid van schelpengruis als de gelaagdheid van de bodem een rol in de optredende groeiafwijking en verdroging. Het vijfde onderzochte perceel had een slechte structuur; het hele profiel was nat. In 2015 is de rol van de bodemopbouw en bodemstructuur opnieuw vastgesteld in vier door [appellant] geteelde gewassen. De gelaagdheid en onregelmatige bodemopbouw van de percelen van [appellant] hinderen zowel het wegzakken van regenwater als de capillaire opstijging van grondwater. Daarmee zijn de percelen gevoelig voor droogte- en natschade. Het vochtgehalte in de verschillende lagen kan sterk wisselen en zorgen voor de wisselende reacties van de gewassen. De onregelmatige bodemopbouw staat er ook aan in de weg dat water horizontaal toestroomt vanuit het Veerse Meer. De kwelsloot aan de Muidenweg en de aanwezige drainage in de percelen zorgen er bovendien voor dat als er stroming plaatsvindt, dit wordt weggevangen.
    
         Slotsom
    
    27.    De conclusie is dat [appellant] met de rapporten van Arcadis en het FRESHEM-onderzoek geen directe bewijzen heeft gegeven voor het bestaan van een verband tussen tussen de openstelling van de Katse Heule en de gestelde gewasschade. Evenmin is vast komen te staan dat de minister zijn besluitvorming niet mocht baseren op het advies van de commissie en de rapporten van Aequator en AGROWA. Onder deze omstandigheden kan het betoog van [appellant], dat het aan de minister is om aannemelijk te maken dat er sprake is van een verband, niet worden gevolgd. Nu de minister na onderzoek terecht tot de conclusie is gekomen dat er geen aantoonbaar verband is tussen de openstelling van de Katse Heule en de gestelde gewasschade, ligt het niet op zijn weg nader onderzoek te doen naar een mogelijk verband. Evenmin is er, anders dan [appellant] betoogt, aanleiding voor om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak in te schakelen voor nader onderzoek.
    
    28.    De Afdeling ziet evenmin grond voor de veroordeling van de minister in de door [appellant] gemaakte deskundigenkosten boven de deskundigenkosten waarvan de rechtbank heeft beslist dat de minister deze dient te betalen.
    
    29.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    30.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Planken
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019
    
    299.