ECLI:NL:RVS:2021:1135, Raad van State, 02-06-2021, 202002899/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 februari 2020 heeft de raad van de gemeente Gravehet bestemmingsplan "Buitengebied 2013, regionale waterberging Grave" vastgesteld. Het plan voorziet in de dubbelbestemming "Waterstaat - Regionaal waterbergingsgebied". Ter plaatse van deze bestemming zijn de gronden mede bestemd voor de tijdelijke opvang van water. Het plan heeft als doel om het risico op wateroverlast in de vestingstad Grave te verminderen. [appellante sub 1] heeft buiten het plangebied gronden in eigendom en vreest voor schade voor haar bedrijfsvoering door wateroverlast. [appellant sub 2] exploiteert een melkvee- en varkensbedrijf en heeft buiten het plangebied gronden in eigendom die worden gebruikt voor landbouwdoeleinden. Hij vreest voor vernatting van die gronden.

202002899/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellante sub 1], gevestigd te Mill, gemeente Mill en Sint Hubert,
    2.       [appellant sub 2], wonend te Langenboom, gemeente Mill en Sint Hubert,
    en
    de raad van de gemeente Grave,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 februari 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2013, regionale waterberging Grave" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Het Waterschap Aa en Maas heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2021, waar de raad, vertegenwoordigd door N.C. van der Laan en P.L.J.G. Broekmans, is verschenen.
    Voorts is het waterschap, vertegenwoordigd door ing. P.A.A.J. Oomens, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het plan voorziet in de dubbelbestemming "Waterstaat - Regionaal waterbergingsgebied". Ter plaatse van deze bestemming zijn de gronden mede bestemd voor de tijdelijke opvang van water. Het plan heeft als doel om het risico op wateroverlast in de vestingstad Grave te verminderen.
    [appellante sub 1] heeft buiten het plangebied gronden in eigendom en vreest voor schade voor haar bedrijfsvoering door wateroverlast.
    [appellant sub 2] exploiteert een melkvee- en varkensbedrijf en heeft buiten het plangebied gronden in eigendom die worden gebruikt voor landbouwdoeleinden. Hij vreest voor vernatting van die gronden.
    Het plan hangt samen met het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert, regionale waterberging Grave" vastgesteld op 6 februari 2020 door de raad van de gemeente Mill en Sint Hubert en het bestemmingsplan "Buitengebied 2010, regionale waterberging Grave" vastgesteld op 3 februari 2020 door de raad van de gemeente Cuijk. In de uitspraken van heden, ECLI:NL:RVS:2021:1136 en ECLI:NL:RVS:2021:1137, is op de door [appellante sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen beslist.
    Ontvankelijkheid
    2.       De raad stelt zich op het standpunt dat [appellante sub 1] en [appellant sub 2] geen belanghebbenden zijn door de afstand tussen hun percelen en het plangebied.
    2.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" van de activiteit dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zijn, wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
    2.2.    De Afdeling stelt vast dat [appellante sub 1] en [appellant sub 2] nabij het plangebied zijn gevestigd, dan wel in de nabijheid van het plangebied gronden in eigendom hebben. Uit hetgeen het waterschap en de raad ter zitting hebben toegelicht volgt naar het oordeel van de Afdeling dat niet is uitgesloten dat in dit geval [appellante sub 1] en [appellant sub 2] feitelijke gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden ten gevolge van het plan.
    De beroepen zijn ontvankelijk en zullen hieronder inhoudelijk worden behandeld.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Terinzagelegging plannen gemeente Cuijk
    4.       [appellante sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied 2010, regionale waterberging Grave" van de gemeente Cuijk niet is gepubliceerd in de Staatscourant. Zij betogen verder dat het vaststellingsbesluit met nota van zienswijzen van het op 3 februari 2020 door de raad van de gemeente Cuijk vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 2010, regionale waterberging Grave" evenmin is gepubliceerd.
    4.1.    Deze beroepsgronden gaan over mogelijke onregelmatigheden in de procedure voor een ander bestemmingsplan en kunnen alleen al daarom de rechtmatigheid van het hier bestreden besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheden kunnen dus geen reden zijn voor de vernietiging van het bestreden besluit. De betogen slagen niet.
    Bestemming waterbergingsgebied
    5.       [appellante sub 1] en [appellant sub 2] vrezen voor schade als gevolg van wateroverlast door de met dit plan voorziene wijziging van de bestemming voor het waterbergingsgebied. Om het perceel van [appellante sub 1] ligt een afwateringssloot die uitkomt achter een bestaande stuw in de beek de Lage Raam. Deze stuw zal volgens [appellante sub 1] worden verwijderd en worden vervangen door een pomp. [appellante sub 1] vreest dat dit invloed heeft op de functie van de afwateringssloot en een hogere grondwaterstand tot gevolg heeft. Volgens [appellante sub 1] en [appellant sub 2] moet de bestaande stuw niet worden verwijderd.
    Voorts vrezen [appellante sub 1] en [appellant sub 2] voor een hoger waterpeil en vernatting van hun percelen. [appellant sub 2] vreest voor waterschade in zijn kelder door een hoger waterpeil. In het verleden hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] al schade geleden door wateroverlast en daarnaast ondervindt [appellante sub 1] elke winter hinder van kwelwater op het bedrijfsperceel. Volgens [appellante sub 1] en [appellant sub 2] moet het waterbergingsgebied alleen worden gebruikt voor excessen.
    Ook stellen [appellante sub 1] en [appellant sub 2] dat zij hopen dat is nagedacht over de impact van het vaststellen van de ruimtelijke contouren van het waterbergingsgebied en niet willekeurig lijnen zijn getrokken. [appellante sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat onvoldoende rekening is gehouden met de landbouwfunctie in het gebied.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet voorziet in het veranderen of het beheer van het waterpeil en ook niet in het verwijderen van een stuw. Deze bevoegdheid rust bij het waterschap op grond van de Waterwet. De raad heeft met het plan alleen de ruimtelijke contouren van het waterbergingsgebied vastgesteld. Ter onderbouwing van de ruimtelijke contouren verwijst de raad naar het "milieueffectrapport hoogwateraanpak Grave in het kader van de gebiedsaanpak Raam" (hierna: MER) van 2 februari 2018 uitgevoerd door bureau Arcadis. De grenzen van het waterbergingsgebied zijn vastgesteld op basis van de hoeveelheid water en de daaruit voortvloeiende behoefte aan ruimte om dit te kunnen beheersen met zo min mogelijk schade aan natuur, landbouw en particuliere eigendommen.
    5.2.    Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn de voor 'Waterstaat - Regionaal waterbergingsgebied' aangegeven gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming, mede bestemd voor tijdelijke opvang van water.
    Ingevolge artikel 3.2 is het op of in deze gronden bouwen van gebouwen niet toegestaan. Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, geldt dat de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 4 m."
    Ingevolge artikel 3.4.1 is binnen deze bestemming een omgevingsvergunning vereist om de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren:
    a. Het aanleggen en/of verharden van wegen, paden, parkeerterreinen of het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen, voor zover groter dan 100 m².
    b. Het verlagen van de grondwaterstand door aanleg van drainage of bemaling.
    c. Het aanleggen, dempen of wijzigen van (oevers, profiel, doorstroom- of bergingscapaciteit van) oppervlaktewateren.
    d. Het ophogen van gronden, aanleggen en/of wijzigen van kaden.
    Ingevolge artikel 3.4.2 is het in lid 3.4.1 vervatte verbod niet van toepassing op werken en werkzaamheden welke:
    a. Het normale onderhoud en/of gebruik betreffen, dan wel van ondergeschikte betekenis zijn.
    b. Reeds in uitvoering zijn krachtens een verleende omgevingsvergunning, dan wel krachtens een verleende vergunning reeds mogen worden uitgevoerd op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan.
    Ingevolge artikel 3.4.3, onder a, kan de in lid 3.4.1 genoemde vergunning slechts worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het waterbergend vermogen van de gronden.
    Ingevolge artikel 3.4.3, onder b, wint het bevoegd gezag, alvorens te beslissen over het verlenen van een omgevingsvergunning, advies in bij het betrokken waterschapsbestuur.
    5.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 31 oktober 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY1730) wordt in een bestemmingsplan alleen de planologische aanwijzing van een gebied tot waterbergingsgebied vastgelegd. Dit houdt in dat deze aanwijzing als zodanig en de verenigbaarheid van de verschillende op grond van het bestemmingsplan mogelijke functies van het gebied in deze procedure aan de orde kunnen komen. De concrete inrichting van het waterbergingsgebied wordt echter in één of meer door de waterbeheerder vast te stellen projectplannen als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet vastgelegd, waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, aldus deze uitspraak.
    In overweging 5.2. is uiteengezet wat het plan mogelijk maakt. Uit die overweging volgt dat het plan geen regeling bevat die betrekking heeft op de aanpassing van stuwen en het waterpeil. De aanwijzing door middel van het toekennen van de dubbelbestemming met de daaraan verbonden planregels heeft alleen tot doel om ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan met het oog op het toekomstige gebruik van de gronden als waterbergingsgebied en houdt niet de exacte inrichting in. De cumulatieve waterhuishoudkundige gevolgen van de aanleg en inrichting van het waterbergingsgebied op perceelsniveau kunnen bij het projectplan aan de orde komen.
    Gelet op het voorgaande en hetgeen is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 31 oktober 2012, kunnen de door [appellante sub 1] en [appellant sub 2] aan de orde gestelde hydrologische maatregelen zoals verhoging van de grondwaterstand en het verwijderen van een stuw niet leiden tot vernietiging van het in deze procedure voorliggende plan.
    De betogen falen.
    5.4.    Voor zover [appellante sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat bij het vaststellen van de ruimtelijke contouren van het waterbergingsgebied ook rekening moet worden gehouden met de landbouwfunctie oordeelt de Afdeling als volgt.
    Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 31 oktober 2012 volgt dat in het kader van het voorliggende bestemmingsplan en de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening slechts van belang is of de toegekende bestemmingen en de daarbij behorende functies met elkaar verenigbaar zijn. De cumulatieve waterhuishoudkundige gevolgen en de aanleg en inrichting van het waterbergingsgebied op perceelsniveau en de daarbij behorende vraag of ter plaatse het huidige agrarisch gebruik kan worden voortgezet kunnen bij het projectplan voor de gronden aan de orde komen, aldus deze uitspraak.
    In het aan het plan ten grondslag gelegde MER zijn drie alternatieven voor de locatie van de waterberging bekeken. Uit paragraaf 10.2 volgt dat alternatief 1, met een waterberging bovenstrooms bij de Egweg-Rotscheweg, het voorkeursalternatief is. Uit paragraaf 2.2 van de plantoelichting blijkt dat volgens de raad rekening is gehouden met het ontzien van intensieve agrarische activiteiten van inundatie en dat landbouw, natuur en recreatie zich binnen de grenzen van het waterbergingsgebied kunnen ontwikkelen. Ter zitting is door de raad en het waterschap toegelicht dat de in het plan gekozen locatie overeenkomt met het voorkeursalternatief en het meest geschikt is, omdat zo min mogelijk landbouwgronden worden ingezet en weinig kapitaalintensieve capaciteiten in het waterbergingsgebied zijn gelegen. De raad acht het plan aanvaardbaar gelet op het bovenstaande in samenhang met het feit dat het risico op inundatie klein is en vooral in de wintermaanden plaatsvindt. Hiertegen hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] niets ingebracht.
    Uit het MER noch uit de plantoelichting is gebleken dat de gronden met een agrarische bestemming gelegen in het plangebied niet kunnen worden gebruikt voor zowel agrarisch gebruik, agrarisch natuur-, ecologisch- of landschapsbeheer, water en waterhuishoudkundige voorzieningen als voor waterberging. Evenmin is uit het MER en de plantoelichting gebleken dat de gronden buiten het plangebied van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] niet kunnen worden gebruikt voor de ter plaatse geldende bestemmingen door de dubbelbestemming "Waterstaat - Regionale waterberging" op de nabij gelegen gronden. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in en nabij het plangebied gelegen agrarische bestemmingen en daarbij behorende functies verenigbaar zijn met de in het plan toegekende dubbelbestemming.
    De betogen falen.
    Schaderegeling
    6.       Volgens [appellante sub 1] en [appellant sub 2] is onvoldoende duidelijk waar zij terecht kunnen in het geval zij schade lijden door een te hoog waterpeil of door andere gevolgen van de hydrologische maatregelen. [appellante sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat ten onrechte niet is voorzien in een schaderegeling in het plan. Zij vrezen dat zij geen gebruik kunnen maken van de schaderegeling voor waterbergingsgebieden, omdat hun gronden buiten het waterbergingsgebied liggen. Hierdoor kunnen [appellante sub 1] en [appellant sub 2] nergens de schade verhalen.
    6.1.    De raad stelt dat met het waterschap een anterieure overeenkomst is gesloten waarmee eventuele planschade voortkomend uit het plan voor rekening en risico komt van de initiatiefnemer. De raad stelt ook dat, op grond van artikel 7.14 van de Waterwet, een verzoek om schadevergoeding als gevolg van het verhogen van het waterpeil of het gebruik van het waterbergingsgebied kan worden ingediend bij de veroorzaker van de schade, in dit geval het waterschap.
    6.2.    Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kent het college van burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    Ingevolge artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet wordt aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen lasten behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
    Ingevolge artikel 7.16 blijft artikel 6.1 van de Wro buiten toepassing, voor zover een belanghebbende met betrekking tot de schade een beroep doet of kan doen op een schadevergoeding als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid.
    6.3.    Wat betreft het betoog van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] dat het onduidelijk is of zij voor een vergoeding van schade in aanmerking komen, waar zij die schade kunnen verhalen en dat ten onrechte niet is voorzien in een schaderegeling in het plan, overweegt de Afdeling als volgt.
    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in overweging 11 van de uitspraak van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3120, is er op grond van artikel 7.16 van de Waterwet geen samenloop mogelijk van zowel schadevergoeding op grond van artikel 7.14 van de Waterwet als tegemoetkoming in planschade op grond van afdeling 6.1 van de Wro. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008-2009, 31 858, nr. 3, blz. 36 en 37) is over artikel 7:12a (nu artikel 7.16) van de Waterwet vermeld dat om te voorkomen dat ten gevolge van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer via twee sporen schadevergoeding moet worden gevraagd - zowel een tegemoetkoming in de planologische schade op grond van afdeling 6.1 van de Wro als schadevergoeding op grond van artikel 7.14 van de Waterwet - een voorrangsregeling in artikel 7.16 wordt opgenomen. Doel van deze voorrangsregeling is om ook de door de uitoefening van taken of bevoegdheden in het kader van het waterbeheer veroorzaakte planologische schade onder de werking van de Waterwet af te handelen. De regeling heeft ook betrekking op de mogelijke samenloop met verzoeken om een tegemoetkoming in de planologische schade als bedoeld in afdeling 6.1 van de Wro die op grond van die wet eventueel zouden kunnen worden ingediend bij een bestuursorgaan dat niet betrokken is bij de schadeveroorzakende rechtmatige uitoefening van taken of bevoegdheden in het kader van het waterbeheer. Om te voorkomen dat een burger bijvoorbeeld ten behoeve van de aanleg van een bergingsgebied door de waterbeheerder zowel een tegemoetkoming in de planologische schade op grond van afdeling 6.1 van de Wro bij de gemeente moet vragen als schadevergoeding op grond van artikel 7.14 bij de waterbeheerder, wordt de afhandeling van de schade volledig in handen van de waterbeheerder gelegd. Uit deze toelichting en de tekst van de bepaling zelf volgt dat artikel 7.16 een voorrangsregeling bevat die inhoudt dat indien een belanghebbende een schadevergoeding als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid, vraagt of kan vragen, afdeling 6.1 van de Wro niet van toepassing is, aldus de uitspraak van de Afdeling uit 2018.
    Voor zover [appellante sub 1] en [appellant sub 2] schade lijden ten gevolge van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer als bedoeld in artikel 7.14 van de Waterwet is dus voorzien in een wettelijke schaderegeling. Dergelijke verzoeken om schadevergoeding worden door het betrokken bestuursorgaan van het waterschap in behandeling genomen. De schaderegeling in de Waterwet is niet beperkt tot schade in inundatiegebieden zelf. De vrees van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] dat zij geen gebruik kunnen maken van de schaderegeling omdat hun gronden buiten het waterbergingsgebied zijn gelegen, volgt de Afdeling dan ook niet. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het plan niet kon worden vastgesteld zonder te voorzien in een schaderegeling.
    De betogen falen.
    Ingelaste zienswijzen
    7.       [appellant sub 2] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 2] heeft in het beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       De beroepen zijn ongegrond.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2021
    429-932.