ECLI:NL:RVS:2020:1750, Raad van State, 22-07-2020, 201903422/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 maart 2019 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat krachtens artikel 34 van de Mijnbouwwet ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. ingediende winningsplan Slootdorp. Het gasveld Slootdorp ligt in de gemeente Hollands Kroon. Uit dit gasveld wordt sinds 1977 gas gewonnen. Appellanten wonen rond het gasveld. Het winningsplan waarmee thans is ingestemd houdt, kort weergegeven, een actualisering van het tot dan toe geldende winningsplan in. In het winningsplan wordt verwacht dat tot en met 2025 maximaal 564 miljoen Nm3 gas zal worden gewonnen. Daarbij is opgemerkt dat het gedrag van de putten moeilijk te voorspellen is, zodat dat einddatum van de gaswinning onzeker is.
        De minister heeft op 21 maart 2019 bepaald dat de in het winningsplan genoemde hoeveelheid gas van 564 miljoen Nm3 in de periode tot en met 31 december 2027 mag worden gewonnen.

201903422/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te [woonplaats] respectievelijk [woonplaats],
    2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te [woonplaats],
    3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    4.    [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
    5.    [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], wonend te [woonplaats],
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 maart 2019 heeft de minister krachtens artikel 34 van de Mijnbouwwet ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan Slootdorp.
    Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld. [appellanten sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellanten sub 5] hebben gelijkluidende beroepsgronden aangevoerd en worden hierna gezamenlijk aangeduid als [appellant sub 2A] en anderen.
    Bij beslissing van 8 oktober 2019, in zaak nr. 201903422/2/A1, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht besloten dat beperking van de kennisneming van een deel van het winningsplan (hierna: het vertrouwelijke deel van het winningsplan) gerechtvaardigd is. Partijen hebben de Afdeling toestemming gegeven om zo nodig mede op basis van dit deel van het winningsplan uitspraak te doen.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    Vermilion heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2020, waar zijn verschenen [appellant sub 1B], [appellant sub 2A] en anderen, van wie [appellant sub 2A] in persoon, vertegenwoordigd door mr. W. Graafland, rechtsbijstandverlener, en door [gemachtigde A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. K.M. van Leeuwen-Gerkema, drs. J.L.M. Oomes en dr. K. van Thienen-Visser. Verder is daar Vermilion, vertegenwoordigd door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde B], gehoord.
    Overwegingen
    Beperking van de kennisneming
    1.    [appellant sub 2A] en anderen vragen zich in hun nadere stukken af of de geheimhoudingskamer van de Afdeling in de beslissing van 8 oktober 2019 terecht heeft geconstateerd dat in het vertrouwelijke deel van het winningsplan wetenswaardigheden staan over de technische bedrijfsvoering en het productieproces van Vermilion en over de kosten voor de winning van gas, waarvan beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Zij verzoeken de Afdeling geheel of gedeeltelijk terug te komen van die beslissing.
        Na kennisneming van het vertrouwelijke deel is de Afdeling met de geheimhoudingskamer van oordeel dat dat stuk de in de beslissing van 8 oktober 2019 genoemde wetenswaardigheden bevat. Er is ook overigens geen aanleiding om terug te komen van die beslissing. Vermilion heeft onmiskenbaar een belang bij een beperking van de kennisneming van deze vertrouwelijke gegevens. Dit belang weegt zwaarder dan het belang van [appellant sub 2A] en anderen bij kennisneming van deze gegevens. In dit verband merkt de Afdeling op dat de gegevens geen relatie met hun beroepsgronden hebben, en ook geen rol spelen in de uitspraak van de Afdeling op hun beroep.
    Inhoudelijk
    2.    Het gasveld Slootdorp ligt in de gemeente Hollands Kroon. Uit dit gasveld wordt sinds 1977 gas gewonnen. Appellanten wonen rond het gasveld. Het winningsplan waarmee thans is ingestemd houdt, kort weergegeven, een actualisering van het tot dan toe geldende winningsplan in. In het winningsplan wordt verwacht dat tot en met 2025 maximaal 564 miljoen Nm3 gas zal worden gewonnen. Daarbij is opgemerkt dat het gedrag van de putten moeilijk te voorspellen is, zodat dat einddatum van de gaswinning onzeker is.
        De minister heeft op 21 maart 2019 ingestemd met het winningsplan, en daarbij bepaald dat de in het winningsplan genoemde hoeveelheid gas van 564 miljoen Nm3 in de periode tot en met 31 december 2027 mag worden gewonnen.
    3.    Ingevolge artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet, geschiedt het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de minister behoeft.
        In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen:
    a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
    b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
    c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
    d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
        Ingevolge het tweede lid kan de minister instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
        Ingevolge het derde lid kan de minister zijn instemming intrekken of beperkingen en voorschriften stellen of wijzigen, indien dat gerechtvaardigd wordt door veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten inzake een grond als genoemd in het eerste lid.
    4.    De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. De Afdeling toetst aan de hand van de ingediende beroepsgronden of de minister deze beoordeling op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft verricht.
    5.    De beroepen gaan hoofdzakelijk over de beoordeling van het risico op aardbevingen als gevolg van de gaswinning.
    5.1.    Bij het winningsplan is een seismische risicoanalyse gevoegd. Het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: het SodM) heeft in zijn advies aan de minister van 9 maart 2018 over het winningsplan geconcludeerd dat de risico's goed in beeld zijn gebracht en dat op basis van de uitgevoerde onderzoeken de kans op aardbevingen verwaarloosbaar is zo lang de gemiddelde reservoirdruk boven 125 bar blijft.
        De minister heeft mede op basis van dit advies geconcludeerd dat uit een oogpunt van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken, of de functionaliteit daarvan, geen reden is om instemming met het winningsplan te weigeren. Hij heeft aan zijn instemming met het winningsplan de voorwaarde verbonden dat de gemiddelde reservoirdruk boven 125 bar blijft. De gaswinning dient te worden gestaakt indien de gemiddelde reservoirdruk is gedaald tot 125 bar.
    5.2.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] wijzen erop dat op 23 juni 2015 in de omgeving van het gasveld twee aardbevingen zijn waargenomen, en dat niet valt uit te sluiten dat die in het gasveld zijn ontstaan. Zij betogen verder dat onvoldoende rekening is gehouden met het risico van aardbevingen voor waterkeringen. Ook wijzen zij op de invloed die een verlaging van de druk in het gasveld of de injectie van water zouden kunnen hebben op het ontstaan van aardbevingen. Dat, zoals de minister heeft opgemerkt, geen meldingen bekend zijn van waargenomen of voelbare bevingen betekent volgens hen niet dat er niets is gebeurd.
        [appellant sub 2A] en anderen hebben wat het risico op aardbevingen betreft verwezen naar een notitie "Analyse van de gasproductie Slootdorp en voorzet voor een aantal relevante vragen" van P. van der Gaag van mei 2019 (hierna: de eerste notitie van Van der Gaag). Daarin wordt allereerst de vraag opgeworpen of in de risicoanalyse rekening is gehouden met de mogelijkheid dat de integriteit van het reservoir wordt aangetast door het oplossen van kalk wanneer het waterniveau in het reservoir stijgt. Vervolgens wordt gesteld dat hoe ondieper een aardbeving met een bepaalde magnitude plaatsvindt, hoe groter de effecten op maaiveldniveau zijn. Tot slot wordt in de notitie gewezen op de eerdergenoemde aardbevingen in 2015 en gewezen op de mogelijke invloed van injectie van water op de kans dat een beving optreedt.
        [appellant sub 2A] en anderen hebben in hun nadere stukken nog rapporten van TNO van 22 december 2016 "Evaluatie mogelijke oorzaak aardbevingen nabij Castricum-Zee in oktober-november 2013" en van 22 december 2016, "Evaluatie mogelijke oorzaak aardbevingen bij Anna Paulowna in juni 2015" (hierna: de TNO-evaluatie Anna Paulowna), en twee over die rapporten geschreven notities van M. Sintubin overgelegd. Zij hebben verder bij nadere stukken, onder overlegging van een notitie "Evaluatie/analyse risico Slootdorp" van P. van der Gaag van mei 2020 (hierna: de tweede notitie van Van der Gaag), aandacht gevraagd voor de gevolgen van de injectie van water in het reservoir, die volgens de notitie onder meer zouden kunnen bestaan uit "chemische verwering". Ook [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] wijzen in hun nadere stukken op dit punt.
    5.3.    Wat betreft de in de eerste notitie van Van der Gaag genoemde aantasting van de integriteit van het reservoir door de oplossing van kalk bij omhoogkomend water in het reservoir heeft de minister in het verweerschrift uiteengezet dat zo'n aantasting bij dit reservoir niet aan de orde is. De Afdeling ziet geen reden te twijfelen aan de juistheid van deze conclusie. In dit opzicht is er dus geen aanwijzing dat de gemaakte risicoanalyse niet juist is.
        De algemene opmerking in die notitie over het verband tussen de diepte van de aardbeving en de effecten ervan geeft ook geen aanwijzing dat de in dit geval gemaakte risicoanalyse niet juist is.
    5.4.    Zoals ook ter zitting is gebleken zijn appellanten met name beducht voor de mogelijke gevolgen van de gaswinning in combinatie met de injectie van water. 
    5.5.    Het bij de gaswinning meekomend water wordt, zo is in het winningsplan vermeld, via de put Slootdorp-01 terug geïnjecteerd in het gasveld.
        De minister heeft betoogd dat voor de injectie van het water een omgevingsvergunning is verleend waarbij risico's zijn beoordeeld en waarbij voorschriften over de injectie zijn gesteld. Het thans ter beoordeling staande besluit over het winningsplan zou niet gaan over de met waterinjectie samenhangende risico's.
        Dit standpunt is niet juist. Het winningsplan moet op grond van artikel 35, eerste lid, aanhef en onder c, van de Mijnbouwwet de wijze van winning en de daarmee verband houdende activiteiten beschrijven. Het terug injecteren van bij de gaswinning vrijkomende water in het gasveld is een van de activiteiten die verband houden met (de wijze van) de gaswinning. De waterinjectie is dus terecht in het winningsplan beschreven, en moet bij de beoordeling van (de gevolgen van) de gaswinning waarop het winningsplan betrekking heeft worden betrokken.
    5.6.    Op 23 juni 2015 zijn in de omgeving van het gasveld twee aardbevingen geregistreerd. In opdracht van het SodM is door TNO onderzoek gedaan naar de mogelijke oorzaken van de aardbevingen. De conclusies van dat onderzoek zijn neergelegd de TNO-evaluatie Anna Paulowna van 22 december 2016. De conclusies komen erop neer dat niet zeker is, maar ook niet valt uit te sluiten, dat de aardbevingen verband houden met mijnbouwactiviteiten bij het gasveld Slootdorp. Als de mijnbouwactiviteiten de oorzaak zouden zijn, gaat het volgens TNO om spoelingverliezen tijdens het boren van de put Slootdorp-07, die bevingen hebben veroorzaakt in een breuk die al eerder kritisch gespannen is geworden. Wat de injectie van water betreft concludeert TNO dat het onwaarschijnlijk is dat dit een oorzaak van de aardbevingen is geweest.
    5.7.    Het door [appellant sub 2A] en anderen bij de nadere stukken overgelegde rapport van TNO over bevingen bij Castricum en de notitie daarover van Sintubin gaan niet over het gasvoorkomen waarover het hier gaat. Reeds daarom geven deze stukken geen indicatie dat de conclusie in de TNO-evaluatie Anna Paulowna dat het onwaarschijnlijk is dat de injectie van water aardbevingen heeft veroorzaakt onjuist zou zijn.
        De door [appellant sub 2A] en anderen overgelegde notitie van Sintubin van 8 april 2017 over de TNO-evaluatie Anna Paulowna geeft daarvoor ook geen indicatie. In de notitie wordt in de kern gesteld dat onvoldoende seismische meetgegevens aanwezig zijn om de hypothese dat spoelingverliezen bij het boren van put Slootdorp-07 een oorzaak van aardbevingen zijn geweest, wetenschappelijk te onderbouwen. De conclusie van TNO dat injectie van water - anders dan appellanten menen - een onwaarschijnlijke oorzaak is van aardbevingen wordt in die notitie niet ter discussie gesteld.
    5.8.    Gezien de tweede notitie van Van der Gaag is de vrees dat injectie van water in het gasveld tot aardbevingen kan leiden met name gebaseerd op de veronderstelling dat water dat meekomt met het gas dat met put Slootdorp-04 uit het Rotliegend gesteente wordt gewonnen, met put Slootdorp-01 onder druk wordt geïnjecteerd in Zechstein 3 gesteente. Door een andere samenstelling van deze gesteenten zou het uit het Rotliegend gesteente afkomstige water het Zechstein 3 gesteente kunnen aantasten door een "chemische verwering", waardoor dat laatste gesteente oplost.
        De vraag of de "chemische verwering" als gevolg van uitwisseling van water tussen twee verschillende gesteenten via de putten Slootdorp-1 en Slootdorp-4 zou kunnen optreden en een reële invloed op de kans op aardbevingen zou kunnen hebben, kan hier in het midden blijven. Van der Gaag gaat er namelijk ten onrechte van uit dat deze putten in verschillende gesteenten uitkomen. Zoals uit het winningsplan blijkt (onder meer tabel 3.1 en paragrafen 3.3.1 en 3.3.2), en ook ter zitting door Vermilion is toegelicht, komen beide putten uit in het Zechstein gesteente.
    5.9.    Ook in hetgeen appellanten verder hebben aangevoerd over de injectie van water vindt de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister er niet van mocht uitgaan dat geen reden geeft om te twijfelen aan de conclusie van het SodM dat op basis van de uitgevoerde seismische risicoanalyse de kans op bevingen als gevolg van de gaswinning verwaarloosbaar is.
    5.10.    Wat het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] genoemde risico voor waterkeringen betreft, merkt de Afdeling op dat zij de Afdeling onvoldoende concrete argumenten hebben gegeven om te kunnen oordelen dat de minister niet heeft kunnen concluderen dat de risico's voor de waterkeringen niet zodanig zijn, dat niet, of niet zonder het stellen van aanvullende voorschriften, kan worden ingestemd met het winningsplan.
    5.11.    Ook voor het overige vindt de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen grond voor zo'n oordeel.
        De betogen over de risico's van aardbevingen falen.
    6.    [appellant sub 2A] en anderen hebben in hun nadere stukken betoogd dat het besluit tot instemming met het winningsplan onrechtmatig is omdat, in de kern weergegeven, in dat besluit geen regeling over schadevergoeding is opgenomen. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ondersteunen dat betoog in hun nadere stukken.
    6.1.    Wat dit betoog betreft verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3738, en de daarin aangehaalde jurisprudentie. Die jurisprudentie komt erop neer dat gezien de in het burgerlijk wetboek en de Mijnbouwwet opgenomen regelingen met betrekking tot schadevergoeding niet kan worden aangenomen dat een adequate vergoeding van eventuele schade ontbreekt, en dat aan een besluit over instemming met een winningsplan als hier aan de orde geen voorschriften met betrekking tot (vaststelling en afwikkeling van) financiële schade kunnen worden verbonden.
        De betogen falen.
    7.    [appellant sub 2A] en anderen hebben in hun beroepschrift verwezen naar de door hen over het ontwerp van het instemmingsbesluit naar voren gebrachte zienswijzen. Bij het nemen van het instemmingsbesluit heeft de minister zijn reactie op die zienswijzen gegeven. [appellant sub 2A] en anderen hebben in hun beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd op grond waarvan deze reactie onjuist zou moeten worden geacht.
        Dit betoog faalt.
    8.    Ook in hetgeen voor het overige is aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister bij het nemen van het besluit onvoldoende kennis had van de relevante feiten, of niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat geen van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet opgenomen gronden aanleiding geeft om te instemming met het winningsplan te weigeren, of aan die instemming aanvullende voorschriften te verbinden.
    9.    De beroepen zijn ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    w.g. Minderhoud    w.g. Van der Zijpp
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
    262.