ECLI:NL:RVS:2009:BK6742, Raad van State, 16-12-2009, 200806426/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2008, kenmerk PZH-2008-576492, heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Middelharnis (hierna: de raad) bij besluit van 17 januari 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Integrale Zoetwatervoorziening".

200806426/1/R2.
      Datum uitspraak: 16 december 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juli 2008, kenmerk PZH-2008-576492, heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Middelharnis (hierna: de raad) bij besluit van 17 januari 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Integrale Zoetwatervoorziening".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 augustus 2008 en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2008, beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 9 oktober 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellante sub 1] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2009, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. P.S.A. Overwater, [appellant sub 2] , bijgestaan door mr. L. Bultman, en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Hendriksen, advocaat te Utrecht, ing. J.A. Looij, ir. B.F.M. Swart en E.C. de Meijer, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door M. Villerius en T. van Rossum, ambtenaren in dienst van de gemeente.
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op het inwinnen van schriftelijke inlichtingen bij het college inzake het beroep van [appellant sub 2]. Het college heeft naar aanleiding daarvan nadere stukken in het geding gebracht. [appellant sub 2] heeft hierop gereageerd.
    
    De Afdeling heeft het beroep van [appellant sub 2] op een tweede zitting behandeld op 29 oktober 2009, waar [appellant sub 2] , en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Hendriksen, advocaat te Utrecht, E.C. de Meijer, ambtenaar in dienst van de provincie, en ir. R. Speets, werkzaam bij Royal Haskoning, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door M. Villerius, ambtenaar in dienst van de gemeente.
    
    2. Overwegingen
    
    Het beroep van [appellante sub 1]
    
    2.1. [appellante sub 1] wenst op de gronden op de hoek van de Oosthavendijk en de Oostplaatseweg de tweede fase van het bestaande recreatiepark "Nieuw Zeeland" te realiseren, maar de bestemmingen die in dit plan met betrekking tot deze gronden zijn toegekend laten dit niet toe. [appellante sub 1] richt zich in beroep tegen de goedkeuring van deze bestemmingen.
    
    2.2. Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) gelezen in samenhang met artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als in deze procedure aan de orde.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.3. Uit een uittreksel van het kadastraal register blijkt dat niet [appellante sub 1], maar de besloten vennootschap B.G.B. Grondbedrijf B.V. (hierna: B.G.B. Grondbedrijf) eigenaar is van de genoemde gronden. Ter zitting heeft [appellante sub 1] aangegeven dat zij ook geen andere gronden in de nabije omgeving in eigendom heeft. [appellante sub 1] komt derhalve geen rechtstreeks belang toe uit hoofde van eigendom. De omstandigheid dat [appellante sub 1] en B.G.B. Grondbedrijf ten tijde van het instellen van beroep tot dezelfde holding behoorden, maakt dit niet anders. Het betreft hier twee verschillende rechtspersonen binnen een groot conglomeraat van bedrijven.
    
    2.3.1. Niet in geschil is dat [appellante sub 1] partij is bij de overeenkomst met betrekking tot de exploitatie van het park "Nieuw Zeeland". In deze overeenkomst zijn afspraken opgenomen met betrekking tot de infrastructuur en de centrale voorzieningen voor de eerste en tweede fase van het recreatiepark "Nieuw Zeeland". Deze afspraken hebben slechts betrekking op de gronden op de hoek van de Oosthavendijk en de Oostplaatseweg indien en voor zover wordt overgegaan tot het realiseren van de tweede fase van het recreatiepark op deze gronden. Derhalve is het belang van [appellante sub 1] bij de exploitatieovereenkomst in deze procedure een afgeleid belang en kan het niet als een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang worden aangemerkt.
    
    2.4. De conclusie is dat [appellante sub 1] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat zij daartegen ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder d, van de WRO geen beroep kan instellen. Het beroep van [appellante sub 1] is niet-ontvankelijk.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    2.5. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.6. De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat heeft op 5 juni 2000 het Besluit Beheer Haringvlietsluizen (hierna: het Kierbesluit) genomen, waarin is vastgelegd dat de Haringvlietsluizen op een kier worden gezet. Door het openzetten van deze sluizen stroomt zout water het Haringvliet binnen. Dit vormt een gevaar voor de zoetwatervoorziening op Goeree-Overflakkee, omdat ook het water ter hoogte van de huidige zoetwaterinlaat bij Dirksland brak wordt.
    
    2.7. Ter uitwerking van het Kierbesluit heeft het college in december 2002 de "Partiële streekplanherziening Zuid-Holland Zuid integrale zoetwaterverbinding Goeree-Overflakkee" (hierna: de Partiële Streekplanherziening) vastgesteld. Hierin is aangegeven dat de huidige zoetwaterinlaat bij Dirksland vanwege de verzilting van het water in het Haringvliet naar het oostelijker gelegen gemaal Koert moet worden verschoven. Om de nieuwe inlaat te verbinden met de huidige watersystemen van Goeree-Overflakkee dient een verbinding tussen de nieuwe inlaat en de huidige inlaat bij Dirksland te worden gemaakt. In dit verband is in de Partiële Streekplanherziening aan de noordrand van Goeree-Overflakkee een zoekgebied aangewezen voor de ligging van de zoetwaterverbinding. Voorts is in de Partiële Streekplanherziening aangegeven dat in het kader van Deltanatuur, een gezamenlijk project van de rijksoverheid, lagere overheden en maatschappelijke organisaties, in de noordrand van Goeree-Overflakkee naar een ruimte voor natte natuurontwikkeling wordt gezocht. Om tevens de doelstellingen van Deltanatuur te kunnen realiseren, is gekozen voor de aanleg van een open zoetwaterverbinding in combinatie met de ontwikkeling van natte natuur, waterberging en extensieve recreatie. Uit de Partiële Streekplanherziening volgt verder dat de integrale zoetwaterverbinding deel moet gaan uitmaken van de Ecologische Hoofdstructuur op Goeree-Overflakkee.
    
    2.8. De provincie heeft een voorkeur uitgesproken voor een tracé voor de zoetwaterverbinding door de polders Eerste Bekading en Tweede Bekading in de noordrand van Goeree-Overflakkee. Vervolgens is dit voorkeurstracé samen met twee andere tracés in het rapport "Zoetwatervoorziening en natuurontwikkeling Noordrand Goeree-Overflakkee Integraal inrichtingsplan" van 19 december 2003 (hierna: Inrichtingsplan) van Royal Haskoning getoetst aan de doelstellingen en randvoorwaarden die door het rijk en de provincie in dit kader zijn opgesteld. Uit het Inrichtingsplan volgt dat alle drie de tracés binnen de doelstellingen kunnen worden gerealiseerd, maar dat het zogenoemde voorkeurstracé het meest gunstig is.
    
    2.9. Het bestemmingsplan voorziet onder meer in de aanleg van een zoetwaterverbinding samen met natte natuur door drie polders aan de noordzijde van de gemeente Middelharnis overeenkomstig het zogenoemde voorkeurstracé en fiets- en wandelpaden aan de oevers van deze waterverbinding.
    
    2.10. [appellant sub 2] exploiteert een akkerbouwbedrijf binnen het plangebied. Zijn huiskavel met de woning en bedrijfsgebouwen aan de [locatie] te [plaats] is bestemd als "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde, openheid -Alo-". Aan zijn landbouwgronden in de polder Eerste Bekading, met een omvang van bijna 9 hectare, en zijn landbouwgronden in de polder Tweede Bekading, met een omvang van ruim 50 hectare, zijn in dit plan de bestemming "Water -Wa-" en de aanduiding "water en natuurontwikkeling II (no II)" toegekend. Voorts zijn zijn percelen aangewezen als gebied waarvan de verwerkelijking in de naaste toekomst nodig wordt geacht als bedoeld in artikel 13 van de WRO. Twee smalle stroken langs de eerste waterkering en de tweede waterkering zijn tevens bestemd als "Waterstaatsdoeleinden -Mw-" met de aanduiding "waterkering (w)".
    
    Ingevolge artikel II.13, lid A, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de kaart als "Water -Wa-" aangewezen gronden bestemd voor oeverstroken en (hoofd)watergangen en voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, waaronder waterberging. Bij de op de kaart aangegeven aanduiding "water en natuurontwikkeling II (no II)" zijn de gronden bestemd voor water en natuurontwikkeling ten behoeve van de aanleg van een zoetwatervoorziening en aangrenzende gronden voor natuurontwikkeling, waarbij de gronden tevens zullen worden ingericht voor recreatieve voorzieningen in de vorm van onverharde wandelpaden en halfverharde fietspaden, alsmede een ecologische verbindingszone.
    
    Het beroep van [appellant sub 2] richt zich tegen de goedkeuring van de bestemmingsregeling met betrekking tot zijn huidige landbouwgronden in de polder Tweede Bekading.
    
    2.11. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat het bestreden besluit ten onrechte niet binnen twee weken na de bekendmaking ter inzage is gelegd, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond betrekking heeft op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet kan aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.12. [appellant sub 2] betoogt dat het plan financieel niet uitvoerbaar is, nu de grondverwerving duurder zal uitvallen als gevolg van gestegen grondprijzen. Hieromtrent overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Uit het Inrichtingsplan blijkt dat de kosten voor de realisatie van de gehele integrale zoetwaterverbinding, waaronder de kosten voor grondverwerving en inrichting van de zoetwaterverbinding, op 37,3 miljoen euro zijn geraamd. Het college heeft ter zitting aangegeven dat de aanleg van de zoetwaterverbinding, ondanks een eventuele stijging van de grondprijzen, nog steeds binnen deze kostenraming kan geschieden. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een mogelijke stijging van de grondprijzen dusdanig zal zijn dat daardoor de financiële uitvoerbaarheid van het plan, dat voorziet in een deel van de integrale zoetwaterverbinding, niet is verzekerd.
    
    2.13. [appellant sub 2] kan zich er niet mee verenigen dat ongeveer 59 hectares van zijn landbouwgronden voor de zoetwaterverbinding zullen worden gebruikt. In dit verband brengt hij naar voren dat onvoldoende aandacht is besteed aan een door hemzelf ontwikkeld alternatief waarin een groot deel van zijn landbouwgronden in de polder Tweede Bekading kan worden behouden. Dit alternatieve tracé is volgens hem ook goedkoper om te realiseren dan het voorliggende tracé.
    
    2.13.1. Het college stelt dat het alternatief dat [appellant sub 2] in de zienswijze naar voren heeft gebracht verschilt van het alternatief dat in beroep wordt aangevoerd. Volgens het college moet het in de zienswijze naar voren gebrachte alternatief in deze procedure ter beoordeling staan. Het college stelt dat dit alternatief niet voldoet aan de doelstellingen voor de integrale zoetwaterverbinding, of althans gelet op deze doelstellingen minder gewenst is, omdat in het alternatief te weinig ruimte is voor de aanleg van robuuste natte natuur in het tracé.
    
    2.13.2. [appellant sub 2] heeft in zijn zienswijze van 9 november 2007 gewezen op een alternatief tracé voor de zoetwaterverbinding met betrekking tot zijn gronden in de polder Tweede Bekading. Zijn alternatief voorziet in een smallere zoetwaterverbinding, zodat er ruimte overblijft voor een huiskavel van ongeveer 40 hectares. De ontbrekende hectares natuur kunnen in dit alternatief worden ontwikkeld in de Van Pallandtpolder. Bij zijn zienswijze heeft [appellant sub 2] een tekening van het bedoelde alternatieve tracé overgelegd. Tijdens de hoorzitting van 19 november 2007 heeft [appellant sub 2] zijn voorstel toegelicht.
    
    Vast is komen te staan dat op het alternatief dat [appellant sub 2] in de zienswijze heeft aangedragen niet is ingegaan in de reactie op de zienswijze van [appellant sub 2]. Het verslag van de hoorzitting geeft er evenmin blijk van dat van de zijde van de raad een reactie op het door [appellant sub 2] voorgestelde alternatief is gegeven. In zoverre is het vaststellingsbesluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid genomen. Dat, naar de raad eerst op de zitting van 29 oktober 2009 heeft gesteld, de raad zich twee maal door deskundigen heeft laten voorlichten over het door [appellant sub 2] in de zienswijze naar voren gebrachte alternatief en het alternatief wel bij de besluitvorming over de vaststelling van het bestemmingsplan heeft betrokken, is niet uit de stukken gebleken.
    
    Het college heeft in het bestreden besluit weliswaar enige aandacht besteed aan het door [appellant sub 2] voorgestelde alternatief, maar gelet op de belangen van [appellant sub 2] is dit naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende om het verzuim met betrekking tot de zienswijze te herstellen. Gelet hierop is het bestreden besluit, voor zover het betreft de bestemmingsregeling met betrekking tot de huidige landbouwgronden van [appellant sub 2] in de polder Tweede Bekading, genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
    
    2.14. De Afdeling ziet aanleiding om nader te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten. Zij overweegt hiertoe als volgt.
    
    In de nadere stukken van 24 augustus 2009 en 16 oktober 2009 en op de zitting van 29 oktober 2009 heeft het college uitvoerig aandacht besteed aan de vraag in hoeverre het in de zienswijze naar voren gebrachte alternatief voldoet aan de uitgangspunten van de Partiële Streekplanherziening. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding nader in te gaan op het door partijen over en weer in de beroepsprocedure gestelde. Op de zitting van 29 oktober 2009 heeft het college toegelicht dat met het oog op het gewenste integrale karakter van de zoetwaterverbinding ernaar wordt gestreefd om natuur te ontwikkelen langs het hele tracé. De aanleg van natte natuur langs het tracé, zoals in het plan voorzien, is uit ecologisch oogpunt als het meest wenselijk te beschouwen, omdat daardoor een brede zone kan worden ingericht voor een krekenstructuur. Het voorstel van [appellant sub 2] voorziet niet in zodanige natuurontwikkeling langs het tracé in de polder de Tweede Bekading, maar in de Van Pallandtpolder. Het college heeft op deze zitting aangegeven dat wordt beoogd op de gronden in de Van Pallandtpolder een nieuw agrarisch bedrijf te vestigen. De door [appellant sub 2] voorgestane natuurontwikkeling in de Van Pallandtpolder conflicteert met deze wens, aangezien in dat geval een te klein perceel overblijft om een volwaardig agrarisch bedrijf uit te kunnen oefenen.
    
    Daargelaten of het in de zienswijze naar voren gebrachte alternatief verschilt van het in beroep naar voren gebrachte alternatief, heeft het college zich gelet op het voorgaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in het plan voorziene tracé de meeste mogelijkheden biedt voor de inrichting van de zoetwatervoorziening met inbegrip van een robuuste aanleg van natte natuur en daarom de voorkeur verdient. Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang bij de realisatie van het in het plan voorziene tracé dan aan het belang van [appellant sub 2] bij het behoud van zijn landbouwgronden in het plangebied. Dat het alternatief van [appellant sub 2] goedkoper is, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders, nu, zoals hiervoor onder 2.12. is overwogen, niet aannemelijk is gemaakt dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet is verzekerd.
    
    2.15. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover vernietigd, in stand te laten.
    
    2.16. Ten aanzien van [appellante sub 1] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding. Ten aanzien van [appellant sub 2] dient het college op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 15 juli 2008, kenmerk PZH-2008-576492, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen die zien op de landbouwgronden van [appellant sub 2] in de polder Tweede Bekading met de bestemmingen "Water -Wa-" en "Waterstaatsdoeleinden -Mw-";
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover vernietigd, in stand blijven;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 901,00 (zegge: negenhonderdeen euro), waarvan € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel w.g. Troost
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2009
    
    234-589.