ECLI:NL:CBB:2019:325, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 30-07-2019, 18/1626
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fosfaatrechten. Individuele en buitensporige last. De financiële gevolgen van de invoer van het fosfaatrechtenstelsel moeten op grond van haar ondernemersrisico voor rekening van appellante blijven.

uitspraak 
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/1626
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2019 in de zaak tussen
    maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
    (gemachtigden: mr. R.A.M. Verkoijen en [naam 2] ),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. M. Krari en mr. M. Leegsma).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 27 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.	Appellante exploiteert een veehouderij. In 2009 ontstond het plan om het bedrijf te laten groeien, mede vanwege de toekomstige bedrijfsopvolging door de zoon. Het was haar bedoeling om met eigen opfok te groeien naar 173 melkkoeien en zij verkreeg op 29 juni 2015 de daarvoor benodigde vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-vergunning). Op 9 februari 2015 kreeg zij een omgevingsvergunning voor de bouw van een nieuwe stal. Na 29 juni 2015 startte de bouw van de nieuwe stal. De financiering vond plaats met een banklening van € 890.000,-. Die lening ging uit van groei naar 136 melkkoeien. Op 2 juli 2015 hield appellante 68 melkkoeien. Het toegekende fosfaatrecht is op dat aantal afgestemd. 
    
    
    
      2.1
      Appellante voert, samengevat, aan dat het bestreden besluit een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. Het fosfaatrechtenstelsel vormt voor haar een individuele disproportionele last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau ontbreekt een fair balance. De invoering van het stelsel was ten tijde van de uitbreidingen voor haar niet voorzienbaar. De toekenning van fosfaatrechten voor (slechts) 68 melkkoeien brengt haar bedrijfsvoering in gevaar. Zij kan daardoor een groot deel van de nieuwe stal niet gebruiken en haar investeringen niet terugverdienen. Ter onderbouwing beroept appellante zich op een financiële vergelijking van drie scenario’s (de scenariovergelijking). Het eerste scenario gaat uit van de toegekende fosfaatrechten, het tweede scenario belicht de financiële gevolgen uitgaande van 173 melkkoeien (zonder toereikend fosfaatrecht) en het derde gaat uit van 173 melkkoeien en de aankoop van het daarvoor ontbrekende fosfaatrecht. Verweerder moet daarom appellante op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw ontheffing verlenen.  
      
    
    
      2.2
      Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft haar veestapel (fors) uitgebreid zonder dat daarvoor een bedrijfseconomische noodzaak bestond. De banklening is appellante aangegaan in april 2015. Die lening is afgestemd op een uitbreiding naar 136 melkkoeien, zodat alleen al daarom de uitbreiding met meer dan 136 melkkoeien geen individuele disproportionele last oplevert. Verweerder wijst er op dat de scenariovergelijking geen inzicht biedt in de bedrijfsgegevens bij uitbreiding naar 136 melkkoeien. Daar komt bij dat appellante de investeringen deed kort voor de peildatum toen zij nog kon afzien van (verdere) investeringen en kon afschalen. Appellante heeft bijna 750 kg fosfaatrecht verworven en dat logenstraft haar stelling dat haar financiële positie verhindert dat zij fosfaatrechten kan kopen.   
      
      
        3.	Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan verweerder ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
      
      
    
    
      4.1
      
        Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en in de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Bij de beoordeling komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval, onder meer de omstandigheid dat getroffen bedrijven legaal zijn gestart of uitgebreid en investeringen hebben gedaan, op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee. De waarde van de fosfaatrechten op de markt maakt dat een tekort aan rechten niet eenvoudig kan worden aangevuld. Daarbij zullen, zo heeft het College overwogen, beperkte knelvoorzieningen en het ontbreken van een overgangstermijn sneller kunnen leiden tot de conclusie dat er sprake is van een buitensporige last in het individuele geval. Dat laat onverlet dat gelet op de (parlementaire) voorgeschiedenis voor melkveehouders duidelijk kon zijn dat ongeremde groei van de veestapel niet mogelijk zou zijn en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch nog andere maatregelen, waaronder productiebeperkende maatregelen, zouden volgen (ECLI:NL:CBB:2019:2). Geruime tijd hing boven de markt dat na afschaffing van de melkquota zo nodig productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Al deze omstandigheden spelen een rol bij de vraag of er sprake is van een onevenredige last.
        Bij afweging van die omstandigheden komt het College tot de conclusie dat in het geval van appellante de vaststelling van het fosfaatrecht geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP.
      
      
    
    
      4.2
      De financiële gevolgen van de invoer van het fosfaatrechtenstelsel moeten op grond van haar ondernemersrisico voor rekening van appellante blijven. Toen zij op 29 juni 2015 de Nb-vergunning verkreeg, had appellante kunnen weten dat in 2014 de (totale) melkveestapel fors was toegenomen, het sectorale fosfaatplafond nagenoeg was bereikt, en de melkveestapel in 2015 verder groeide. Van appellante als professionele ondernemer mag verwacht worden dat zij zich op de hoogte stelt van deze, onder meer door het Centraal Bureau voor de Statistiek gepubliceerde, gegevens. Zij kon dan ook in redelijkheid niet verwachten dat er geen nadere productiebeperkende en mogelijk kostbare maatregelen zouden worden ingevoerd. Desondanks heeft appellante grote investeringen gedaan in vergaande uitbreiding van haar melkveebedrijf. Zij zag geen aanleiding om (deels) af te zien van haar uitbreidingsplannen ondanks het voorzienbare risico dat de op 2 juli 2015 publiekelijk aangekondigde productiebeperkende maatregelen het rendement van de investering in de (toen nog) te realiseren stal onder druk zou zetten. Het College wil wel aannemen dat de invoering van het fosfaatrechtstelsel voor appellante een forse financiële aderlating betekent die haar mogelijk dwingt om (delen van) haar bedrijf en de bijbehorende grond verlieslatend te verkopen. Maar daarin ziet het College geen aanleiding te oordelen dat van een individuele buitensporige last sprake is. Van overige bijzondere omstandigheden om reden waarvan de situatie van appellante strijd oplevert met artikel 1 van het EP is het College niet gebleken.
      
      
        5.	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juli 2019.
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam						w.g. J.M.M. van Dalen