ECLI:NL:RVS:2018:3954, Raad van State, 05-12-2018, 201707539/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Werelderfgoed Kinderdijk-Elshout" vastgesteld.

201707539/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 december 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en [appellante], beiden wonend te Kinderdijk, gemeente Molenwaard (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Molenwaard,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Werelderfgoed Kinderdijk-Elshout" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2018, waar [appellant], bij monde van [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door M.J. Kraaijvanger en mr. N. Mastilović, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting Stichting Werelderfgoed Kinderdijk, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het plan heeft betrekking op het molengebied van Kinderdijk. Het plan voorziet in het juridisch-planologisch mogelijk maken van ontwikkelingen in dit gebied waaronder de ontwikkeling van het entreegebied. In de plantoelichting staat dat deze ontwikkelingen nodig zijn om de verwachte bezoekersaantallen in de komende jaren goed te kunnen ontvangen.
    
    2.    [appellant] is eigenaar van het gebouw aan de [locatie A] te Kinderdijk en exploiteert ter plaatse het [horecabedrijf]. Tevens is [appellant] eigenaar van het gebouw aan de [locatie B] te Kinderdijk waar onder meer souvenirs worden verkocht. [appellant] kan zich niet verenigen met het plan. Hij vreest dat zijn exploitatiemogelijkheden verslechteren als gevolg van de in het plan opgenomen ruimere mogelijkheden voor Stichting Werelderfgoed Kinderdijk. Volgens hem leidt het plan tot oneerlijke concurrentie.
    
    Toetsingskader
    
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    
    Ladder duurzame verstedelijking
    
    4.    [appellant] betoogt dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), omdat het plan ten onrechte geen motivering bevat met betrekking tot de ladder voor duurzame verstedelijking. Volgens hem is dan ook niet duidelijk of er vraag is naar de voorziene ontwikkeling. De ontwikkeling kan derhalve leiden tot ongewenste verdringing op de markt, aldus [appellant].
    
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet voorziet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Volgens de raad gaat het hier om kleinschalige ontwikkelingen die locatie gebonden zijn. De raad acht het nut en de noodzaak van de voorziene ontwikkelingen voldoende inzichtelijk gemaakt. Ook acht de raad de locatie waar de ontwikkelingen zijn voorzien voldoende onderbouwd.
    
    4.2.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
    
    "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    
        Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, luidt:
    
    "In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
    
    4.3.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 6.3 overwogen dat een in een bestemmingsplan voorziene ontwikkeling voldoende substantieel dient te zijn om als stedelijke ontwikkeling te kunnen worden aangemerkt. Wanneer een bestemmingsplan voorziet in een terrein met een ruimtebeslag van meer dan 500 m2 of in een gebouw met een bruto-vloeroppervlakte groter dan 500 m2, dient deze ontwikkeling in beginsel als een stedelijke ontwikkeling te worden aangemerkt. In de plantoelichting is vermeld dat een nieuw bezoekerscentrum, een nieuw ontvangstgebouw, een nieuw hulpgemaal en een nieuw natuureducatiecentrum in het molengebied worden mogelijk gemaakt. Het plan voorziet ten behoeve van het nieuwe bezoekerscentrum in een bouwvlak van ongeveer 800 m2 dat geheel mag worden bebouwd. Daarnaast is aan de gronden waar het nieuwe ontvangstgebouw, hulpgemaal en natuureducatiecentrum zijn voorzien, een bouwvlak toegekend dat voor 20% mag worden bebouwd en waar 3 gebouwen mogen worden gebouwd. Naar het oordeel van de Afdeling voorziet het plan daarmee, anders dan de raad stelt, in een stedelijke ontwikkeling.
    
    4.4.    Bij de beantwoording van de vraag of een stedelijke ontwikkeling die een bestemmingsplan mogelijk maakt een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst, moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan, voorziet in een functiewijziging en welk planologische beslag op de ruimte het nieuwe plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande bestemmingsplan. In het vorige plan "Buitengebied Nieuw-Lekkerland" was aan de gronden waar thans het nieuwe bezoekerscentrum is voorzien de bestemming "Water" toegekend. In het onderhavige plan is aan deze gronden de bestemming "Gemengd" met een bouwvlak van ongeveer 800 m2 toegekend. Voorts was in het vorige plan aan de gronden ten zuiden van het Wisboomgemaal de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - waterstaatwerken" toegekend en was een klein deel van deze gronden aangeduid als bouwvlak. Ter plaatse waren op grond van artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder f, van de planregels van het vorige plan uitsluitend werken ten dienste van de waterhuishouding toegestaan. In het onderhavige plan is aan de gronden ten zuiden van het Wisboomgemaal de bestemming "Gemengd" met een bouwvlak toegekend. Het bouwvlak mag ter plaatse voor 20% worden bebouwd waarbij maximaal 3 gebouwen zijn toegestaan. De gronden ter plaatse van de bestemming "Gemengd" zijn op grond van artikel 5, lid 5.1, van de planregels onder meer bestemd voor sociale, educatieve en culturele doeleinden, ondergeschikte detailhandel en ondersteunende horeca uit ten hoogste categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten. Naar het oordeel van de Afdeling voorziet het plan dan ook in een groter planologisch beslag op de ruimte en in een planologische functiewijziging en wordt reeds daarom met het bestemmingsplan voorzien in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
    4.5.    In de plantoelichting staat dat de huidige infrastructuur en voorzieningen in het molengebied niet in staat zijn om de steeds grotere bezoekersaantallen goed te verwerken. De autonome groei ontstaat door een toename van de doelgroep ouderen die vaker het cultureel erfgoed bezoekt en een toename van buitenlandse toeristen. Om de bestaande cultuurhistorische, landschappelijke en natuurwaarden van het werelderfgoedcomplex op lange termijn te kunnen waarborgen is het noodzakelijk dat het groeiende aantal bezoekers in goede banen wordt geleid. Dit om te voorkomen dat bestaande natuurwaarden en/of het complex van molens wordt beschadigd. Om het groeiende aantal bezoekers te kunnen accomoderen is de ontwikkeling van een bezoekerscentrum noodzakelijk, zodat de bezoekersaantallen en de verspreiding over het werelderfgoedcomplex beter kunnen worden gereguleerd, aldus de plantoelichting. De noodzaak van deze maatregelen is volgens de plantoelichting aangetoond in het managementplan dat deel uitmaakt van de plantoelichting. Voorts staat in de plantoelichting dat de herinrichting van de entreezone noodzakelijk is om het onderhoud van het werelderfgoed te kunnen financieren. Hiertoe moet het voorzieningenniveau worden verbeterd, bezoekersstromen beter geleid worden en de inrichtingskwaliteit van het gebied worden vergroot. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er behoefte is aan de in het plan voorziene ontwikkelingen.
    
        Vervolgens moet worden beoordeeld of de raad toereikend heeft gemotiveerd dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. In de plantoelichting staat dat het werelderfgoed in de landstreek de Alblasserwaard ligt. De in het plan voorziene ontwikkelingen zijn onlosmakelijk verbonden met het karakter van het gebied. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet mogelijk is in de behoefte waarin het plan voorziet binnen het bestaand stedelijk gebied te voorzien.
    
        Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het plan niet is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    
        Het betoog faalt.
    
    Alternatieven nieuw bezoekerscentrum
    
    5.    [appellant] voert aan dat ten onrechte wordt voorzien in een nieuw bezoekerscentrum. Volgens hem is ten onrechte niet gekeken naar de mogelijkheden binnen reeds bestaande voorzieningen in het molengebied. Hij stelt dat met aanzienlijk minder investeringen het gebouw aan de [locatie B] te Kinderdijk kan worden gerenoveerd en uitgebreid. De natuurhistorische waarden van het gebied worden dan ook minder aangetast, aldus [appellant].
    
    5.1.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. In de plantoelichting is vermeld dat de beoogde locatie van het bezoekerscentrum zorgvuldig is gekozen opdat bestaande waardevolle zichtlijnen worden gewaarborgd. De plaats van het bezoekerscentrum is volgens de plantoelichting na intensief overleg tussen het waterschap, de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed, de provincie Zuid-Holland en de gemeenten Molenwaard en Alblasserwaard bepaald. Volgens de plantoelichting is een alternatieve locatie voor het bezoekerscentrum niet voorhanden. De huidige locatie wordt als best mogelijke alternatief beschouwd. Daarbij heeft mede een rol gespeeld dat door de lage hoogte, het zicht vanaf de dijk niet wordt belemmerd en na het amoveren van de huidige souvenirshop 'De Molenhoek', de oude zichtlijn van de kade richting de molens weer wordt hersteld, aldus de plantoelichting. Ter zitting is door de Stichting Werelderfgoed Kinderdijk toegelicht dat in het Heritage Impact Assessment 15 locaties zijn onderzocht voor het bezoekerscentrum. Voorts is ter zitting door de raad uiteengezet dat het gebouw aan de [locatie B] te Kinderdijk vanwege onder meer de ligging direct aan de dijk niet geschikt is als bezoekerscentrum. Het gebouw aan de [locatie B] ligt dicht op de weg en bij de waterbushalte waardoor volgens de raad een veilige verkeerssituatie niet kan worden gewaarborgd. Bovendien is volgens de raad het scheiden van bezoekersstromen een belangrijk uitgangspunt van de voorliggende ontwikkeling waardoor een centrale ligging van het bezoekerscentrum noodzakelijk is. [appellant] heeft dit niet bestreden. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij het vaststellen van het plan onvoldoende rekening heeft gehouden met het bestaan van alternatieven.
    
        Het betoog faalt.
    
    Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS)
    
    6.    [appellant] betoogt dat de gevolgen van het plan voor de EHS onvoldoende zijn onderbouwd. In dit verband voert hij aan dat in de plantoelichting ten onrechte ervan wordt uitgegaan dat sprake is van een kleinschalige ontwikkeling. Volgens hem is het plan in strijd met rijks en provinciaal beleid.
    
    6.1.    In de plantoelichting staat dat uit kaart 8 van de Verordening ruimte 2014 blijkt dat het plangebied vrijwel geheel is gelegen binnen de EHS, thans Natuurnetwerk Nederland. In artikel 2.3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 is bepaald dat een bestemmingsplan voor gronden binnen het Natuurnetwerk Nederland, onderverdeeld in bestaande en nieuwe natuur, waternatuurgebied en ecologische verbinding, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op 'kaart 8 "Natuurnetwerk Nederland"', geen bestemmingen aanwijst die de instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van deze gebieden significant beperken, of leiden tot een significante vermindering van de oppervlakte, kwaliteit of samenhang van die gebieden. In de plantoelichting is vermeld dat door de samenkomst van unieke cultuurhistorische en natuurwaarden op één locatie, er sprake is van een bijzondere situatie, waardoor er geen reële alternatieven bestaan om de gewenste ontwikkelingen (waaronder het bezoekerscentrum) elders te faciliteren. Derhalve is gezocht naar een zorgvuldige inpassing van de gewenste ontwikkelingen, waarbij de aanwezige cultuurhistorische en natuurwaarden niet worden aangetast. Omdat de ligging van de EHS ter hoogte van het plangebied nagenoeg overeenkomt met die van het Natura 2000-gebied 'Boezems Kinderdijk', komen de wezenlijke kenmerken en waarden overeen met de instandhoudingsdoelstellingen voor dit Natura 2000-gebied, zo staat in de plantoelichting. De effectbeoordeling voor de EHS is grotendeels gelijk aan die voor het Natura 2000-gebied. In de plantoelichting wordt geconcludeerd dat de voorliggende ontwikkeling geen significante effecten heeft op de ter plaatse aanwezige natuurwaarden. Daarbij is vermeld dat het plan evenmin effect heeft op de rust en aaneengeslotenheid van het EHS-gebied. In het niet nader onderbouwde betoog van [appellant] ziet de Afdeling geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de door de raad getrokken conclusie.
    
        Het betoog faalt.
    
    Vormvrije milieueffectrapportage-beoordeling (hierna: m.e.r.-beoordeling)
    
    7.    [appellant] betoogt dat de m.e.r.-beoordelingsplicht onvoldoende is uitgevoerd. Weliswaar wordt niet voldaan aan de drempelwaarde, maar in het kader van de zogenoemde vormvrije m.e.r.-beoordeling had een integrale beoordeling van milieugevolgen in relatie tot de selectiecriteria van bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn dienen plaats te vinden, aldus [appellant].
    
    7.1.    Artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r. luidde ten tijde van belang:
    
    "Voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 van de wet:
    
    a. in zodanige gevallen en
    
    b. in overige gevallen waarin op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling niet kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Hiervan zijn uitgezonderd de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit."
    
    7.2.    Niet in geschil is dat voor wat betreft de ontwikkelingen die gerelateerd zijn aan het beter toegankelijk en beleefbaar maken van het werelderfgoedcomplex de drempelwaarde van een oppervlakte van 100 ha of meer dan wel een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m2 of meer als bedoeld in kolom 2, van categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. niet wordt overschreden. Hoewel de drempelwaarde niet wordt overschreden, dient de raad aan de hand van de selectiecriteria, zoals bedoeld in bijlage III van de richtlijn 85/337/EEG, thans richtlijn 2011/92/EU, te bezien of kan worden uitgesloten dat de activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben, de zogenoemde vormvrije m.e.r.-beoordeling. De raad heeft onder verwijzing naar de plantoelichting toegelicht dat de milieueffecten bij de voorbereiding van het plan zijn onderzocht. In hoofdstuk 8 van de plantoelichting zijn een groot aantal milieuaspecten, waaronder bodemkwaliteit, akoestische aspecten en luchtkwaliteit, beschreven en beoordeeld. Volgens de raad is dit onderzoek weliswaar geen vormvrije m.e.r.-beoordeling genoemd, maar is dit wel als een dergelijke beoordeling te beschouwen. [appellant] heeft niet nader onderbouwd welke kenmerken hierbij buiten beschouwing zijn gelaten. In de plantoelichting wordt geconcludeerd dat uitgesloten kan worden dat de ontwikkeling belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft, waardoor het uitvoeren van een MER niet aan de orde is. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op grond van de verrichte milieuonderzoeken niet had mogen concluderen dat geen MER hoefde te worden gemaakt.
    
        Het betoog faalt.
    
    Gevolgen voor bedrijfsvoering
    
    8.    [appellant] vreest dat zijn exploitatiemogelijkheden verder verslechteren als gevolg van de in het plan opgenomen ruimere mogelijkheden voor Stichting Werelderfgoed Kinderdijk. Hij wijst op de toegekende bestemming "Gemengd" aan diverse gronden binnen het molengebied. Hij stelt dat Stichting Werelderfgoed Kinderdijk hem zal tegenwerken bij veranderingen dan wel uitbreidingen van zijn gebouwen met commerciële activiteiten. Volgens hem leidt het plan tot oneerlijke concurrentie. Hij voert aan dat de betrokken belangen onvoldoende zijn afgewogen.
    
    8.1.    De raad heeft toegelicht dat op de gronden met de bestemming "Gemengd" in het molengebied op grond van artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder c en e, van de planregels uitsluitend ondergeschikte detailhandel en ondersteunende horeca uit ten hoogste categorie 1 van de Staat van Horeca-activiteiten is toegestaan. Binnen het molengebied zijn door het ontbreken van de aanduiding "detailhandel" geen zelfstandige detailhandelsbedrijven toegestaan en is ook geen zelfstandig horecabedrijf toegestaan. In artikel 5, lid 5.3.2, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat de bruto vloeroppervlakte van ondergeschikte detailhandel niet meer mag bedragen dan 250 m2. In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied Nieuw-Lekkerland" was aan gronden binnen het molengebied de bestemming "Horeca" toegekend waardoor een café/restaurant uit ten hoogste categorie 2 van de Staat van Horeca-activiteiten was toegestaan. Tevens was aan gronden binnen het molengebied de bestemming "Gemengd" toegekend zodat ter plaatse detailhandelsbedrijven waren toegestaan. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de raad niet heeft hoeven aannemen dat het plan op dit punt onaanvaardbare gevolgen voor de bedrijfsvoering van [appellant] heeft. Dat de omvang van de gronden met de bestemming "Gemengd" in het Molengebied is toegenomen, brengt niet met zich dat [appellant] reeds daarom gevolgen in zijn bedrijfsvoering zal ondervinden.
    
        Voor zover [appellant] aanvoert dat het plan leidt tot oneerlijke concurrentie, overweegt de Afdeling dat zij alleen beoordeelt of het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening en dat regulering van concurrentieverhoudingen hier geen onderdeel van uit maakt, zodat dit betoog niet inhoudelijk wordt besproken.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    9.    Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskosten
    
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Lodeweges, griffier.
    
    w.g. Van der Wiel    w.g. Lodeweges
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2018
    
    625.