ECLI:NL:RVS:2009:BK0113, Raad van State, 14-10-2009, 200902723/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 2 april 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Best (hierna: het college) de beslissing op de aanvragen van [appellant] om verlening van bouwvergunning voor het oprichten van een sleufsilo en het uitbreiden van twee bestaande sleufsilo's aan de [locatie 1] te Best, onderscheidenlijk het oprichten van een biggen-, kraam- en zeugenstal aan de [locatie 2] te Best, aangehouden.

200902723/1/H1.
      Datum uitspraak: 14 oktober 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 7 april 2009 in zaak nr. 08/3706 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Best.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 2 april 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Best (hierna: het college) de beslissing op de aanvragen van [appellant] om verlening van bouwvergunning voor het oprichten van een sleufsilo en het uitbreiden van twee bestaande sleufsilo's aan de [locatie 1] te Best, onderscheidenlijk het oprichten van een biggen-, kraam- en zeugenstal aan de [locatie 2] te Best, aangehouden.
    
    Bij besluit van 2 september 2008, voor zover thans van belang, heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 april 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door ing. J.B.M. Lauwerijssen, gemachtigde, en het college, vertegenwoordigd door drs. M.W.C.C. van Rooij en B. van der Vleuten, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    
    Van de zijde van het college zijn desverzocht nadere stukken ontvangen. [appellant] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 46, eerste lid, van de Woningwet beslissen burgemeester en wethouders omtrent een aanvraag om reguliere bouwvergunning binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag.
    
    Ingevolge het derde lid is het eerste lid niet van toepassing, indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwwerk voor het bouwen waarvan slechts bouwvergunning kan worden verleend nadat vrijstelling is verleend als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO).
    
    Ingevolge het vierde lid, is, indien burgemeester en wethouders niet voldoen aan het eerste lid, de bouwvergunning van rechtswege verleend.
    
    Ingevolge artikel 50, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, en voor zover thans van belang, houden burgemeester en wethouders, in afwijking van artikel 46, eerste lid, de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning aan indien er geen grond is om de vergunning te weigeren en voor het gebied, waarin het bouwwerk zal worden uitgevoerd, voordat de aanvraag is ingekomen een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van de WRO in werking is getreden.
    
    Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: de Rwc), zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, geldt voor in het reconstructieplan overeenkomstig artikel 11, zesde lid, of artikel 19, derde lid, aangewezen delen van het reconstructiegebied het reconstructieplan als een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van de WRO. Het reconstructieplan geldt voor die delen van het reconstructiegebied niet meer als voorbereidingsbesluit indien voor de desbetreffende onderdelen van het reconstructiegebied een bestemmingsplan in overeenstemming met het reconstructieplan van kracht is geworden.
    
    Ingevolge het derde lid geldt het reconstructieplan, voorzover de in het eerste lid bedoelde delen daarvan en het bestemmingsplan niet met elkaar in overeenstemming zijn, voor de uitvoering daarvan als een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO.
    
    Ingevolge artikel 11, zesde lid, wordt in het reconstructieplan aangegeven voor welke delen van het plangebied artikel 27 van toepassing is.
    
    2.2. Bij besluit van 22 april 2005 hebben provinciale staten van Noord-Brabant (hierna: provinciale staten), voor zover thans van belang, het reconstructieplan "De Meijerij" (hierna: het reconstructieplan) vastgesteld. Het reconstructieplan voorziet in een integrale zonering voor de intensieve veehouderij, bestaande uit extensiveringsgebieden, verwevingsgebieden en landbouwontwikkelingsgebieden. De zonering is weergegeven op een bij het plan behorende kaart 2. In paragraaf 11.6.1 van deel B van het reconstructieplan zijn beleidsuitspraken opgenomen met betrekking tot het grondgebruik binnen de extensiverings-, verwevings- en landbouwontwikkelingsgebieden. In paragraaf 11.6 is artikel 27 van de Rwc van toepassing verklaard op:
    
    - de begrenzing en de werking van de landbouwontwikkelings-, verwevings- en extensiveringsgebieden (ofwel: de integrale zonering voor de intensieve veehouderij);
    
    - de begrenzing en de werking van de in te richten waterbergingsgebieden;
    
    - de begrenzing en de werking van de natte natuurparels en de zones daaromheen.
    
    2.3. Bij uitspraak van 30 mei 2007, in zaak nr. 200506285/1, heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het besluit tot vaststelling van het reconstructieplan, voor zover artikel 27 van de Rwc van toepassing is verklaard op de werking van de integrale zonering intensieve veehouderij, vernietigd. Daartoe heeft de Afdeling het volgende overwogen.
    
    2.14.2 Ten aanzien van de planologische doorwerking van het reconstructieplan is onder meer het volgende opgenomen in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel inzake de Rwc (TK 1998-1999, 26 356, nr. 3, p. 34):
    
    "In het licht van het bovenstaande stellen wij voor een meer rechtstreekse vorm van planologische doorwerking in het wetsvoorstel op te nemen. Artikel 27, eerste en derde lid, bepaalt daartoe dat voor zover er strijd bestaat tussen het vigerende bestemmingsplan en het reconstructieplan, het reconstructieplan van rechtswege geldt als een vrijstelling onderscheidenlijk als een voorbereidingsbesluit als bedoeld in de artikelen 19 onderscheidenlijk 21 van de WRO. Niet het gehele reconstructieplan leent zich voor planologische doorwerking; het plan kan immers mede maatregelen en voorzieningen betreffen die niet van ruimtelijke aard zijn, alsmede maatregelen die in beginsel wel een ruimtelijk karakter hebben, maar die nog zodanig globaal zijn dat zij niet dan na uitwerking geschikt zijn om planologisch door te werken. Artikel 11, zesde lid, van het onderhavige wetsvoorstel bepaalt daarom dat in het reconstructieplan wordt aangegeven in hoeverre het reconstructieplan door zal werken. Het betreft dan die delen die reeds volledig planologisch zijn afgewogen."
    
    2.14.2.1 De Afdeling overweegt dat met het oog op de rechtsbescherming van belanghebbenden - en mede gelet op deze wetsgeschiedenis - alleen die onderdelen van het reconstructieplan kunnen worden aangewezen om door te werken, die reeds volledig planologisch zijn afgewogen. In dat geval is het gerechtvaardigd af te wijken van het uitgangspunt dat met betrekking tot de ruimtelijke ordening het gemeentelijke bestemmingsplan geldt als het enige, de burgers rechtstreeks bindende plan. Volledige planologische afweging houdt in dat de aangewezen elementen met eenzelfde mate van detaillering en afweging van belangen moeten zijn vastgesteld als de overeenkomstige elementen in een bestemmingsplan. In zoverre zijn deze elementen te karakteriseren als bestemmingsplan vervangend.
    
    2.14.2.2 De in paragraaf 11.6.1. van deel B van het reconstructieplan opgenomen beleidsuitspraken zijn weliswaar als bindend beoogd, maar vergen van de bestemmingsplanwetgever nog nader onderzoek, vaststelling van de feiten, beoordeling en (belangen)afweging. In zoverre is geen sprake van een volledige planologische afweging. De Afdeling wijst er in dit kader op dat in paragraaf 11.6.1. van deel B van het reconstructieplan onder meer het algemene voorbehoud wordt gemaakt dat dit beleid geldt, behoudens voor zover er overwegende bezwaren bestaan vanuit ruimtelijke, landschappelijke, maatschappelijke en/of milieuhygiënische optiek. Dit voorbehoud maakt het mogelijk dat in het bestemmingsplan niet onverkort toepassing wordt gegeven aan die beleidsuitspraken, maar dat op grond van ruimtelijke, landschappelijke, maatschappelijke en/of milieuhygiënische bezwaren voor het concrete geval tot een nadere invulling van die beleidsuitspraken wordt gekomen.
    
    Reeds op grond van dit voorbehoud komt de Afdeling tot de conclusie dat de beleidsuitspraken die zijn opgenomen in paragraaf 11.6.1. niet rechtstreeks kunnen doorwerken naar bestemmingsplannen. Ook overigens zijn de beperkingen en de ontwikkelingsmogelijkheden voor intensieve veehouderijen - behoudens voor zover die mogelijkheden rechtstreeks voortvloeien uit de aanduiding van de in artikel 1 van de Rwc onderscheiden gebieden - nog onvoldoende concreet onderzocht en afgewogen tot op perceelsniveau. Die beleidsuitspraken zijn dan ook te weinig concreet om als grondslag te dienen voor het aanmerken van (delen van) het reconstructieplan als vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO.
    
    Verweerders hebben door op deze beleidsuitspraken artikel 27 van de Rwc van toepassing te verklaren de voorwaarden voor toepassing van de in dat artikel vervatte doorwerkingsregeling miskend.
    
    2.14.2.3 Met het oog op mogelijke rechtsbeschermingsprocedures inzake bestemmingsplannen die (mede) ter uitvoering van het provinciale beleid inzake de reconstructie dienen, overweegt de Afdeling dat uit de beleidsuitspraken over het grondgebruik binnen de zonering intensieve veehouderij, nu de in artikel 27 van de Rwc vervatte doorwerkingsregeling daarop niet van toepassing kan zijn, geen onderdeel kan voortvloeien dat onder de werking van artikel 29, derde lid, van de Rwc valt.
    
    2.14.2.4 Dit laat onverlet dat deze beleidsuitspraken bij de vaststelling en toetsing van deze bestemmingsplannen worden betrokken. Hierbij merkt de Afdeling reeds op dat de beleidsuitspraak dat bestaande bouwrechten dienen te vervallen indien het bestemmingsplan waarin die rechten zijn vastgelegd, niet is getoetst aan het streekplan 1992 of 2002 en geen sprake is van een aantoonbaar initiatief, niet zonder meer redelijk is, maar dat maatgevend dient te zijn of de toegekende bouwrechten wat omvang betreft in overeenstemming zijn met hetgeen het streekplan 1992 dan wel 2002 toestaat.
    
    2.4. Niet in geschil is dat de voorliggende bouwplannen zien op het oprichten van bouwwerken ten behoeve van een intensieve veehouderij als bedoeld in het reconstructieplan en dat deze zijn geprojecteerd op gronden, gelegen binnen de integrale zonering voor de intensieve veehouderij en daarin aangewezen als extensiveringsgebied.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte de beslissing op de aanvragen om bouwvergunning heeft aangehouden, aangezien met de uitspraak van de Afdeling van
    
    30 mei 2007 de planologische doorwerking ingevolge artikel 27 van de Rwc van de in het reconstructieplan opgenomen deel "integrale zonering voor de intensieve veehouderij" in haar geheel is komen te vervallen. Dat de Afdeling de begrenzing van de integrale zonering voor de intensieve veehouderij in stand heeft gelaten, betekent niet dat daarmee ook de planologische doorwerking daarvan in stand is gelaten, aldus [appellant].
    
    2.5.1. De rechtbank heeft op zichzelf terecht overwogen dat het onderscheid dat de Afdeling in haar uitspraak van 30 mei 2007 met het in stand laten van de begrenzing van de integrale zoneringsgebieden voor de intensieve veehouderij, waarvan de extensiveringsgebieden deel uitmaken, heeft gemaakt tussen de werking enerzijds en de begrenzing anderzijds, niet zonder betekenis moet worden geacht. De rechtbank heeft daaraan evenwel ten onrechte de betekenis gehecht dat de doorwerking ingevolge artikel 27 van de Rwc voor die gebieden in stand is gebleven. De uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2007 dient, gelet op de daaraan ten grondslag gelegde en hiervoor weergegeven overwegingen, zo te worden opgevat dat met de vernietiging van het besluit tot vaststelling van het reconstructieplan, voor zover artikel 27 van de Rwc van toepassing is verklaard op de werking van de integrale zonering intensieve veehouderij, de planologische doorwerking ingevolge artikel 27 van de Rwc van de in het reconstructieplan opgenomen deel "integrale zonering voor de intensieve veehouderij" in haar geheel is komen te vervallen. In dit verband is van belang de overweging dat de in paragraaf 11.6.1. deel B van het reconstructieplan opgenomen beleidsuitspraken te weinig concreet zijn voor het aanmerken van (delen van) het reconstructieplan als vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO, zodat met het van toepassing verklaren van artikel 27 van de Rwc op deze beleidsuitspraken, aan de voorwaarden voor toepassing van de in die bepaling vervatte doorwerkingsregeling niet is voldaan. Gelet op artikel 27, eerste lid, van de Rwc, gelden vorenbedoelde delen van het reconstructieplan dan ook evenmin als voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van de WRO. De enkele aanwijzing van het gebied, waarin het perceel is gelegen, als extensiveringsgebied, kan er dan ook niet toe leiden dat voor aanvragen om bouwvergunning voor binnen dat gebied te realiseren bouwplannen een aanhoudingsplicht, als bedoeld in artikel 50, eerste lid, van de Woningwet geldt. Daartoe dient een afzonderlijke bestemmingsplanprocedure te worden gevolgd, bij de vaststelling en toetsing waarvan, zoals de Afdeling in voormelde uitspraak heeft overwogen, de beleidsuitspraken over het grondgebruik binnen de zonering intensieve veehouderij worden betrokken.
    
    Het betoog slaagt. Gelet hierop, kan bespreking van hetgeen [appellant] overigens in dit verband heeft aangevoerd achterwege blijven.
    
    2.6. Gelet op het vorenoverwogene en het verhandelde ter zitting in aanmerking genomen, acht de Afdeling zich voorts gehouden te bezien of voor het oprichten van de sleufsilo en een biggen-, kraam- en zeugenstal alsmede het uitbreiden van de twee bestaande sleufsilo's bouwvergunningen van rechtswege zijn verleend. Bij de besluiten van 2 april 2008 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de onderscheiden bouwplannen met het op dat moment geldende bestemmingsplan in strijd zijn. Ook om die reden was er, gelet op artikel 50, eerste lid, van de Woningwet, geen grond tot aanhouding over te gaan. [appellant] heeft reeds bij het maken van bezwaar tegen de besluiten van 2 april 2008 betwist dat de bouwplannen met het op dat moment geldende bestemmingsplan in strijd zijn.
    
    2.7. De aanvragen zijn op 12 december 2007 bij het college ingekomen. Vaststaat dat het college niet binnen de op grond van artikel 46, eerste lid, van de Woningwet gestelde termijn, te weten voor 5 maart 2008, op die aanvragen heeft beslist. Een beslissing tot verdaging is niet genomen. Dit heeft tot gevolg dat de bouwvergunning van rechtswege is verleend, tenzij vrijstelling is vereist.
    
    2.8. Voor het gebied, waarin de percelen zijn gelegen, gold ten tijde thans van belang, 5 maart 2008, het bestemmingsplan "Buitengebied Best 2002" (hierna: het bestemmingsplan). Ingevolge dat bestemmingsplan, zoals dat bij besluit van 21 februari 2002 door de raad der gemeente Best is vastgesteld, rustte op de percelen de bestemming "Agrarisch gebied", met de medebestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden -AB-". Volgens de voorschriften van het bestemmingsplan, zoals vastgesteld en voor zover thans van belang, waren de gronden, op de plankaart 1 aangewezen voor "Agrarisch gebied", bestemd voor een duurzame agrarische bedrijfsvoering en mocht op deze gronden niet worden gebouwd, met uitzondering van bouwwerken geen gebouw zijnde. De gronden, aangewezen voor "Agrarische bedrijfsdoeleinden -AB-", waren ingevolge de voorschriften van het bestemmingsplan, zoals vastgesteld en voor zover thans van belang, bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf. Op deze gronden waren diverse bouwwerken en gebouwen in verband met de bestemming toegelaten.
    
    Bij uitspraak van 7 januari 2004, in zaak nr. 200205573/1 heeft de Afdeling het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 10 september 2002 omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan vernietigd, voor zover het betreft de verlening van goedkeuring aan de plandelen met de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden -AB-", voor zover het betreft de percelen [locatie 2] en [locatie 1], en voorts goedkeuring onthouden aan het plandeel met de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden -AB -", voor zover het betreft het perceel [locatie 1]. Gelet hierop, rustte op 5 maart 2008 ingevolge het bestemmingsplan, zoals dat in rechte onaantastbaar is geworden, alleen de bestemming "Agrarisch gebied". Nu, zoals hiervoor is overwogen, op de als zodanig aangewezen gronden geen gebouwen mogen worden gebouwd, zijn de bouwplannen, die zien op het oprichten van gebouwen ten behoeve van een intensieve veehouderij, met het op 5 maart 2008 geldende bestemmingsplan in strijd, zodat daarvoor geen bouwvergunningen van rechtswege zijn verleend.
    
    2.9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 september 2008 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt eveneens voor vernietiging in aanmerking, wegens strijd met artikel 50, eerste lid, van de Woningwet. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien. De Afdeling verklaart, gelet op het vorenoverwogene, de bezwaren tegen de besluiten van 2 april 2008 gegrond en herroept die besluiten. Dit betekent dat indien, zoals het college ter zitting desgevraagd te kennen heeft gegeven, reeds op de voorliggende aanvragen is beslist, daarop niet opnieuw hoeft te worden beslist.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 7 april 2009 in zaak nr. 08/3706;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Best van 2 september 2008, kenmerk MJ/BV/PU08-05694;
    
    V. verklaart de tegen de besluiten van 2 april 2008, kenmerken RRV/BvdV/PU08-02519 en RRV/BvdV/PU08-02520 ingestelde bezwaren gegrond;
    
    VI. herroept de besluiten van 2 april 2008, kenmerken RRV/BvdV/PU08-02519 en RRV/BvdV/PU08-02520;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Best tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Best aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 368,00 (zegge: driehonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E.B. de Haseth, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. De Haseth
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2009
    
    476.