ECLI:NL:RVS:2013:2509, Raad van State, 18-12-2013, 201306516/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2013-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kruismaten 2012" vastgesteld.

201306516/1/R2.
    Datum uitspraak: 18 december 2013
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A], gevestigd te Elburg, en [appellant B], wonend te Oosterwolde, gemeente Oldebroek (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
    appellant,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Elburg,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kruismaten 2012" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. D.S. Muller, advocaat te Nijkerk, en de raad, vertegenwoordigd door S. Kiewiet-de Wit, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    1.1. Met het plan wordt beoogd een aantal verouderde bestemmingsplannen in Elburg te actualiseren. Het plan is overwegend conserverend van aard en heeft betrekking op een aantal bedrijventerreinen.
    
    2. [appellant] kan zich niet verenigen met het plan en richt zich tegen het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein", met de gebiedsaanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied" en de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.2" aan de [locatie] te Elburg. [appellant] exploiteert aldaar een palingrokerij en wenst zijn activiteiten uit te breiden met een winkel en horeca-activiteiten. [appellant] betoogt dat het plan daaraan in de weg staat nu dat ter plaatse van zijn perceel niet voorziet in de functies ondergeschikte detailhandel en lichte horeca, terwijl daartoe door de raad eerder een toezegging is gedaan. Volgens [appellant] dient artikel 4, lid 4.1, onder f, van de planregels daarom aangepast te worden. Anders dan de raad stelt, hoeft dit volgens [appellant] niet tot maatschappelijke ongewenste ontwikkelingen te leiden, te meer nu hij de enige binnen het plangebied gelegen onderneming in food-producten exploiteert.
    
    Daarnaast richt [appellant] zich tegen de wijzigingsbevoegdheid zoals deze in artikel 20, lid 20.2, sub b, onder 13, van de planregels is neergelegd. Volgens [appellant] is deze regeling te beperkt geformuleerd, omdat daarin een maximum van 200 m2 voor kleinschalige detailhandel in foodproducten voor het gehele westelijke plangebied is opgenomen, in plaats van een maximering per perceel. Hiervoor is door de raad voorts geen onderbouwing gegeven, aldus [appellant].
    
    2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de door [appellant] gewenste aanpassing van artikel 4, lid 4.1, onder f, van de planregels ertoe kan leiden dat in het gehele plangebied ondergeschikte horeca wordt toegestaan. Dit acht de raad vanuit ruimtelijk oogpunt geen wenselijke ontwikkeling. Verder stelt de raad dat hij in het verleden inderdaad heeft willen meewerken aan de plannen van [appellant] ter plaatse een winkel met horecagelegenheid te exploiteren. Zo was de gewenste functiewijziging opgenomen in de visie "Herinrichting Havenkade, historisch deel", zoals die door de raad op 3 juli 2006 is vastgesteld (hierna: visie Herinrichting Havenkade 2006). Volgens de raad heeft [appellant] in al die jaren echter geen concreet plan tot functiewijziging ingediend en was hem niet duidelijk dat [appellant] zijn plannen met het perceel wilde voortzetten. De raad wijst in dit verband op het hernieuwde visiedocument "Stedenbouwkundige visie Havengebied Elburg en omgeving", vastgesteld door de raad op 26 september 2011 (hierna: Stedenbouwkundige visie Havengebied 2011), waar ter plaatse van het perceel aan de [locatie], mede op verzoek van [appellant], thans woningen zijn voorzien. De raad stelt zich op het standpunt dat in zoverre sprake is van gewijzigd beleid.
    
    Verder stelt de raad dat hij heeft willen voorkomen dat in het havengebied grootschalige detailhandelsactiviteiten gerealiseerd kunnen worden, nu grote zorg bestaat over de toekomst van het voorzieningenniveau in Elburg. De in de wijzigingsbevoegdheid opgenomen maximering voor kleinschalige detailhandel in foodproducten acht hij daarom passend.
    
    2.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a en f, van de planregels, voor zover van belang, zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsactiviteiten, met hieraan ondergeschikt detailhandel in ter plaatse vervaardigde goederen, niet zijnde voedings- of genotmiddelen, huishoudelijke artikelen, schoeisel, lederwaren en textiel.
    
    Ingevolge artikel 20, lid 20.2, van de planregels zijn burgemeester en wethouders, met toepassing van artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening, bevoegd het bestemmingsplan ter plaatse van de aanduiding 'wro-zone - wijzigingsgebied' geheel of gedeeltelijk te wijzigen in de bestemming 'Gemengd' met inachtneming van de volgende wijzigingsregels:
    
    a. in de bestemming "Gemengd" worden de volgende doeleinden toegestaan:
    
    […]
    
    4. kleinschalige detailhandel in food- en non-foodproducten, met dien verstande dat dit enkel is toegestaan op de begane grond van gestapelde woningen;
    
    […]
    
    b. in de bestemming "Gemengd" gelden voor bouwwerken de volgende bouwregels:
    
    […]
    
    13. de gezamenlijke oppervlakte voor kleinschalige detailhandel in foodproducten mag maximaal 200 m2 bedragen.
    
    2.3. Uit de stukken blijkt dat [appellant] bij brief van 20 september 1999 het college van burgemeester en wethouders heeft verzocht om voor onder andere het perceel [locatie] een horecabestemming op te nemen. Het college heeft bij brief van 21 januari 2004 aan [appellant] laten weten er in principe mee in te kunnen stemmen om de betreffende locatie een dergelijke bestemming te geven, maar dat, om één en ander op korte termijn te kunnen beoordelen, de meest recente plannen aan de raad zouden moeten worden voorgelegd. Verder volgt uit de stukken dat de raad op 3 juli 2006 de visie Herinrichting Havenkade 2006, heeft vastgesteld. Dit beleid zag op nieuwe ontwikkelingen in en rond de haven, waarbij onder meer werd gedacht aan een uitbreiding van de palingrokerij met een horeca- en museumfunctie. In voornoemd raadbesluit van 3 juli 2006 staat vermeld dat initiatiefnemers binnen het aangegeven kader plannen kunnen ontwikkelen en indienen.
    
    Uit de stukken volgt voorts dat de raad op 26 september 2011 de Stedenbouwkundige visie Havengebied 2011 heeft vastgesteld, waarmee de visie Herinrichting Havenkade 2006 is vervangen. In de Stedenbouwkundige visie Havengebied 2011 staat het perceel aan de [locatie] aangeduid als ontwikkelgebied voor nieuwe woningen en voorzieningen. Ter zitting is gebleken dat de raad hiertoe mede op verzoek van [appellant] is overgegaan.
    
    2.4. Blijkens hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.3 heeft de raad, mede op verzoek van [appellant], in 2011 beleid opgesteld dat erop ziet ter plaatse van het perceel aan de [locatie] in de toekomst woningen mogelijk te maken. Nu de plannen van [appellant] er evenwel op zien ter plaatse van dit perceel ondergeschikte horeca en detailhandel toe te staan, heeft de raad in redelijkheid kunnen stellen dat de door [appellant] gewenste functies in beginsel niet met dit beleid in overeenstemming zijn. Niet valt in te zien dat de raad in dit geval aanleiding had moeten zien om af te wijken van dit beleid. Voor zover [appellant] in dit verband heeft gewezen op eerdere toezeggingen van de raad betreffende het perceel [locatie], overweegt de Afdeling dat uit zowel de brief aan [appellant] van 21 januari 2004 als het raadsbesluit van 3 juli 2006 volgt dat het op de weg van de initiatiefnemer lag concrete plannen over te leggen dan wel een aanvraag in te dienen. Niet gebleken is dat [appellant], ondanks de lange tijdspanne tussen de brief van de raad en de vaststelling van het voorliggende plan, hiertoe is overgegaan. Gelet op het voorgaande heeft de raad ter plaatse van de [locatie] in redelijkheid de functies ondergeschikte detailhandel en lichte horeca in het plan niet hoeven toestaan, noch had hij tot aanpassing van artikel 4, lid 4.1, onder f, van de planregels in die zin hoeven over te gaan. Overigens heeft de raad er ter zitting nog op gewezen dat hij bereid is met [appellant] in gesprek te gaan over de ontwikkelingen op het perceel.
    
    Ten aanzien van artikel 20, lid 20.2, sub b, onder 13, van de planregels, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het daarin opnemen van een maximum oppervlakte van 200 m2 per perceel voor kleinschalige detailhandel in foodproducten niet wenselijk is. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad heeft gewezen op de vrees voor nadelige gevolgen voor het voorzieningenniveau in de omgeving. Voorts heeft de raad in redelijkheid kunnen stellen dat het op grote schaal opnemen van de door [appellant] gewenste horecavoorzieningen in de wijzigingsbevoegdheid niet passend is, gelet op de toekomstige woonfunctie van het gebied zoals die in de Stedenbouwkundige visie Havengebied 2011 is neergelegd.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
    
    3.1. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Helder w.g. Van Heusden
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2013
    
    704.