ECLI:NL:RVS:2008:BD8904, Raad van State, 30-07-2008, 200707353/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Duiven (hierna: het college) [appellant sub 2] op straffe van verbeurte van een dwangsom gelast om met betrekking tot het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) de uitbreiding van de kapschuur met 95 m2 aan de zijkant en de fundamenten (betonnen vloer) van de uitbreiding met ongeveer 94 m2 aan de achterzijde van de kapschuur geheel te verwijderen en de opslag van hout te beperken tot het daarvoor aangewezen bedrijfsterrein.

200707353/1.
      Datum uitspraak: 30 juli 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Duiven,
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in zaken nrs. 07/3316 en 07/3315 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem van 11 september 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Duiven.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Duiven (hierna: het college) [appellant sub 2] op straffe van verbeurte van een dwangsom gelast om met betrekking tot het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) de uitbreiding van de kapschuur met 95 m2 aan de zijkant en de fundamenten (betonnen vloer) van de uitbreiding met ongeveer 94 m2 aan de achterzijde van de kapschuur geheel te verwijderen en de opslag van hout te beperken tot het daarvoor aangewezen bedrijfsterrein.
    
    Bij besluit van 24 juli 2007 heeft het college het daartegen door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 september 2007, verzonden op 14 september 2007, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover gericht tegen de last onder dwangsom tot verwijdering van de betonnen vloer, het besluit van 24 juli 2007 in zoverre vernietigd, bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 oktober 2007, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 oktober 2007, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft de gronden van zijn hoger beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 november 2007.
    
    Het college en [appellant sub 2] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft een nadere reactie ingediend.
    
    [appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2008, waar het college, vertegenwoordigd door B.N. Niekamp en mr. M.J.E. Heutink, ambtenaren in dienst van de gemeente, en [appellant sub 2], bijgestaan door
      mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Deventer, zijn verschenen.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    
    2.1. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gericht tegen het oordeel van de voorzieningenrechter over de uitbreiding van de kapschuur aan de zijkant en de houtopslag.
    
    2.2. Niet in geschil is dat voor de uitbreiding met 95 m2 van de kapschuur geen bouwvergunning is verleend. De conclusie is dat in strijd is gehandeld met artikel 40 van de Woningwet, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden.
    
    2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4. [appellant sub 2] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat op de uitbreiding van de kapschuur het overgangsrecht van toepassing is. De voorzieningenrechter heeft volgens [appellant sub 2] ten onrechte overwogen dat die uitbreiding eerst na april 2000 is gebouwd. Hij voert daartoe aan dat de voorzieningenrechter onvoldoende heeft gemotiveerd waarom meer waarde moet worden toegekend aan de door het college in het geding gebrachte luchtfoto uit 1999 en een door [appellant sub 2] in november 2000 in het kader van de aanvraag om verlening van een milieuvergunning overgelegde tekening dan aan de overige in het geding gebrachte stukken en de getuigenverklaring van [getuige].
    
    2.4.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingplan
    
    "Horsterpark-Zuid" (hierna: het bestemmingplan) rust op het gedeelte van het perceel waar de uitbreiding van de kapschuur is gelegen de bestemming "Bedrijfsdoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart als zodanig aangeduide gronden bestemd voor een houthandelsbedrijf, een en ander met bijbehorende bebouwing, terreinen, ontsluitings- en groenvoorzieningen.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, onderdeel 1, voor zover thans van belang, zijn uitsluitend binnen het bebouwingsvlak toegestaan: de op het moment van terinzagelegging van het ontwerpplan, voor wat betreft de bebouwde oppervlakte, bestaande bedrijfsgebouwen.
    
    Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van de voorschriften van het plan ten behoeve van het overschrijden van de op de plankaart en in de voorschriften aangegeven maten, minimale en maximale afmetingen van bebouwing en terreinen met maximaal 10%.
    
    2.4.2. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het aan [appellant sub 2] was om aannemelijk te maken dat de uitbreiding van de kapschuur, zoals hij stelt, al bestond ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a, onderdeel 1, van de planvoorschriften op 20 april 2000.
    
    De voorzieningenrechter is terecht tot de conclusie gekomen dat [appellant sub 2] daarin niet is geslaagd en heeft daarbij terecht doorslaggevende betekenis toegekend aan de door het college in het geding gebrachte luchtfoto uit 1999 en de bij de aanvraag om verlening van een milieuvergunning overgelegde tekening. Daarbij is in aanmerking genomen dat uit de luchtfoto blijkt dat de uitbreiding van de kapschuur aan de zijkant, zoals die zichtbaar is op de bij het besluit van 15 maart 2007 behorende luchtfoto van 2 januari 2006, op dat moment nog niet aanwezig was en uit de bij de aanvraag om verlening van een milieuvergunning behorende tekening van november 2000 niet volgt dat bij die aanvraag een kapschuur van grotere omvang dan voorheen dient te worden betrokken. In het licht van deze door het college overgelegde stukken heeft de voorzieningenrechter de door [appellant sub 2] ingebrachte getuigenverklaringen en foto's en de ter zitting bij de voorzieningenrechter door [getuige] afgelegde verklaring terecht onvoldoende geacht, nu deze de stellingen van [appellant sub 2] onvoldoende aannemelijk maken.
    
    2.5. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het bestemmingsplan de mogelijkheid biedt tot legalisatie van de uitbreiding van de kapschuur aan de zijkant. Volgens [appellant sub 2] is op het perceel een oppervlakte van 303,4 m2 aan bedrijfsbebouwing aanwezig, zodat ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften in totaal 334 m2 aan bedrijfsbebouwing kan worden gerealiseerd.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. Nu de uitbreiding van de kapschuur aan de zijkant meer bedraagt dan 10%, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het bestemmingsplan geen mogelijkheid biedt tot legalisatie van die uitbreiding. Het betoog van [appellant sub 2] dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college hem, gelet op de in voormeld artikelonderdeel neergelegde vrijstellingsmogelijkheid van 10%, niet voor de gehele uitbreiding had mogen aanschrijven, maar uitsluitend voor het deel dat die 10% overschrijdt, faalt, reeds omdat de uitbreiding van de kapschuur in bouwkundig opzicht één geheel vormt.
    
    Het college heeft te kennen gegeven voor de uitbreiding geen vrijstelling van het bestemmingsplan te willen verlenen. Van omstandigheden op grond waarvan dat standpunt op voorhand als onhoudbaar moet worden beschouwd, is niet gebleken. Derhalve is van een concreet zicht op legalisatie geen sprake.
    
    2.6. [appellant sub 2] betoogt dat de voorzieningenrechter met betrekking tot de houtopslag ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was om tot handhaving over te gaan. Hij voert daartoe aan dat hem toen hij het perceel verwierf uitdrukkelijk is toegestaan dat perceel te gebruiken voor houtopslag. Dat gebruik valt volgens hem dan ook onder het overgangsrecht.
    
    2.6.1. Ingevolge het bestemmingplan rust op het gedeelte van het perceel waar volgens het college geen hout mag worden opgeslagen de bestemming "Parkbos".
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op plankaart als zodanig aangegeven gronden bestemd voor:
    
    a. de aanleg en instandhouding van bos;
    
    b. watergangen ten behoeve van de waterberging, waterafvoer;
    
    c. het extensieve dagrecreatief medegebruik;
    
    d. voet- en fietspaden.
    
    Ingevolge artikel 17, eerste lid, is het verboden de onbebouwde grond en/of de daarop aanwezige bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met het in het plan bepaalde.
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, mag een gebruik van de onbebouwde grond en/of de opstallen, dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestond en dat afwijkt van de bestemming en/of voorschriften worden voortgezet en/of gewijzigd, mits het gewijzigde gebruik niet in meerdere mate gaat afwijken van het plan.
    
    Ingevolge het tweede lid is het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    2.6.2. Het beroep van [appellant sub 2] op het overgangsrecht faalt, reeds nu door hem niet is aangetoond dat op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 21, eerste lid, van de planvoorschriften de houtopslag op de gronden met de bestemming "Parkbos" reeds plaatsvond in de omvang als die waarop de aanschrijving ziet.
    
    Het betoog van [appellant sub 2] dat toen hij het perceel verwierf uitdrukkelijk is toegestaan dat de betreffende gronden mochten worden gebruikt voor houtopslag, faalt eveneens, nu het college geen partij was bij de tussen [appellant sub 2] en het Bureau Beheer Landbouwgronden met betrekking tot de overdracht van het perceel gesloten overeenkomst. Dit betoog geeft dan ook geen grond voor het oordeel dat hetgeen bij die overeenkomst is overeengekomen in de weg staat aan de uitoefening door het college van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Uit de door [appellant sub 2] overgelegde brief van 4 oktober 2007, die betrekking heeft op herinrichting van het gebied in het kader van verkeersvoorzieningen, volgt niet dat de houtopslag waar de aanschrijving op ziet, zou worden toegestaan.
    
    2.7. De voorzieningenrechter heeft ten slotte terecht overwogen dat het beroep van [appellant sub 2] op het gelijkheidsbeginsel faalt, reeds nu het niet gaat om gelijke gevallen. Daarbij is in aanmerking genomen dat door het college voor de activiteiten op het belendende perceel een gedoogbeschikking is afgegeven en door het college is toegelicht dat ten aanzien van die activiteiten het uitgangspunt is dat die zullen worden beëindigd, terwijl de activiteiten op het perceel van [appellant sub 2] in omvang zijn en verder zullen worden geïntensiveerd.
    
    2.8. De voorzieningenrechter heeft met betrekking tot de uitbreiding van de kapschuur aan de zijkant en de houtopslag dan ook terecht overwogen dat het college op goede gronden heeft kunnen besluiten tot handhaving over te gaan.
    
    Het hoger beroep van het college
    
    2.9. Het college keert zich tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat het college ten onrechte heeft besloten over te gaan tot handhaving ten aanzien van de betonnen vloer, omdat deze niet valt aan te merken als een bouwvergunningplichtig bouwwerk. Het betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat de betonnen vloer diende als fundament van een zonder bouwvergunning gerealiseerde uitbreiding van ongeveer 94 m2 aan de achterzijde van de kapschuur en het daardoor één bouwwerk betreft.
    
    2.9.1. Ingevolge het bestemmingplan rust op het gedeelte van het perceel waar de betonnen vloer is gelegen de bestemming "Parkbos".
    
    Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de planvoorschriften zijn uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming toegestaan.
    
    Ingevolge het vierde lid, onder 1, sub c, is het verboden, na verwezenlijking van de aan de gronden gegeven bestemmingen zonder of in afwijking van een aanlegvergunning wegen en paden aan te leggen en te verharden en andere oppervlakteverhardingen aan te leggen.
    
    2.9.2. Het betoog van het college faalt. Vaststaat dat [appellant sub 2] aanvankelijk over de gehele lengte van de kapschuur een uitbreiding aan de achterzijde had aangebracht en dat de kapconstructie van die uitbreiding op aanschrijven van het college in 2006 is verwijderd. De kapconstructie diende ter overkapping van de thans nog aanwezige, uit stelconplaten bestaande verharding. Uit de overgelegde foto's, zoals die ter zitting zijn toegelicht, blijkt dat de kapconstructie op poeren en niet op de verharding rustte en de verharding ook los van de overkapping kan functioneren. De stelconplaten kunnen derhalve niet als fundering van de overkapping worden aangemerkt. De voorzieningenrechter heeft met betrekking tot die verharding dan ook terecht overwogen dat het college ten onrechte heeft besloten tot handhaving over te gaan wegens het ontbreken van een bouwvergunning.
    
    Het betoog van het college dat ook handhavend kan worden opgetreden, omdat voor de aangebrachte verharding niet de benodigde aanlegvergunning, wat daar overigens van zij, is verleend, is thans niet relevant, reeds nu de overtreding van artikel 4, vierde lid, onder 1, sub c, van de planvoorschriften niet aan de aanschrijving ten grondslag is gelegd
    
    2.10. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Wagtendonk w.g. Van Heusden
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2008
    
    163-530.