ECLI:NL:RBOBR:2023:2268, Rechtbank Oost-Brabant, 17-05-2023, 22/79
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-05-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom strijdig gebruik 
      
      Eiseres betoogt dat er geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat de milieuvergunning en de bouwvergunning, beide kort na elkaar in 2007 verleend, onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en dus één geheel vormen. Het opslaan en produceren van visvoer is met beide vergunningen toegestaan, zodat er geen sprake is van een overtreding van een wettelijke norm. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, die onder meer blijkt uit haar uitspraak van 7 december 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3623), komt aan een bouwvergunning geen zelfstandige betekenis meer toe na inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan waarin dat gebruik niet is opgenomen. In dit geval is het gebruik dat van het perceel wordt gemaakt voor de visvoermakerij en de detailhandelsactiviteiten niet positief bestemd bij vaststelling van het bestemmingsplan. De beroepsgrond van eiseres, die ertoe strekt dat de bouwvergunning ten opzichte van het bestemmingsplan vrijwarende werking heeft, slaagt alleen daarom al niet. Het betekent dat het college handhavend mag optreden tegen dat gebruik van het bestemmingsplan.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 22/79_2
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 mei 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: [naam] ),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Asten (het college)
    (gemachtigden: mr. E.J.D.L. Nooijen en mr. C. Rotman).
    
    
  
  
    Inleiding
    
      1.1
      
        In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over het besluit van 17 augustus 2021 van het college tot het opleggen van een last onder dwangsom wegens een overtreding van het bestemmingsplan door het strijdig gebruik van de opslagloods en de
        (buiten)opslag op het terrein, de productie van visvoer in een varkensstal en de vestiging van twee bedrijven binnen het bouwvlak te beëindigen en beëindigd te houden (het handhavingsbesluit).
      
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 20 december 2021 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) is het college bij dat besluit gebleven en heeft het college het handhavingsbesluit aangevuld.
      
    
    
      1.3
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.4
      Eisers heeft op 29 december 2022 een reactie ingediend (de reactie). 
      
    
    
      1.5
      De rechtbank heeft het beroep op 12 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] , de gemachtigde van eiseres, en de gemachtigden van het college. 
      
        
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de aan eiseres  opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    3. De rechtbank zal het beroep ongegrond verklaren. Deze beslissing staat aan het einde van deze uitspraak onder het kopje “Beslissing”. Hierna legt de rechtbank eerst uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
    4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:
    
    
      
        Eiseres en [naam] zijn beiden eigenaar van het perceel, kadastraal gemeente [plaats] , sectie [sectieletter] , nrs. [sectienummer] en [sectienummer] , plaatselijk bekend als [adres] te [plaats] , Gemeente [plaats] (het perceel). 
      
      
        Op het perceel bevindt zich op dit moment, naast de vleesvarkenshouderij ook sinds 16 januari 1996 het bedrijf [bedrijf] ( [bedrijf] ), een bedrijf dat visvoer produceert, handelt in hengelsportbenodigdheden en in visvoer.
      
    
    
     Op 3 april 2007 is op grond van de Wet milieubeheer een veranderingsvergunning voor het uitbreiden van een varkensbedrijf met een visvoermakerij verleend (de milieuvergunning). Op 19 april 2007 is op grond van de Woningwet een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een opslagloods (de bouwvergunning). 
    
     Bij controle op 17 november 2008 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de opslagloods volgens hem niet conform de verleende vergunning wordt gebruikt. De opslagloods wordt gebruikt voor het verkopen van visvoer, hengels en dergelijke.
    
     Op 22 juli 2010 is geconstateerd dat in de opslagloods diverse kantoorruimtes zijn gerealiseerd. Verder wordt een deel van het varkensbedrijf gebruikt als productieruimte voor visvoer.
    
     De Omgevingsdienst Zuid Oost Brabant (ODZOB) heeft op 23 juli 2019 het perceel bezocht. Uit deze controle blijkt dat de eerder geconstateerde met het bestemmingsplan strijdige activiteiten niet zijn opgeheven. Daarnaast constateerde de ODZOB dat er sprake was van buitenopslag van diverse materialen zoals pallets, lege containers (IBC’s) en lege vaten.
    
     Op 16 april 2020 heeft het college aan eisers laten weten voornemens te zijn een last onder dwangsom op te leggen om de overtredingen van het bestemmingsplan, gelezen in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), te beëindigen en beëindigd te houden. Op 11 mei 2020 heeft eiseres een zienswijze ingediend. Verzocht werd om de huidige activiteiten, voor zover al niet legaal aanwezig, te legaliseren.
    
     Op 3 juni 2021 heeft het college opnieuw een voornemen uitgebracht om een last onder dwangsom op te leggen om de overtredingen van het bestemmingsplan “Buitengebied Asten 2016”, gelezen in samenhang met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, te beëindigen en beëindigd te houden. 
    
     Daarna heeft het college het handhavingsbesluit genomen. 
    
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding? 
      
    
    5. Eiseres betoogt dat er geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat de milieuvergunning en de bouwvergunning, beide kort na elkaar in 2007 verleend, onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en dus één geheel vormen. Het opslaan en produceren van visvoer is met beide vergunningen toegestaan, zodat er geen sprake is van een overtreding van een wettelijke norm. Volgens eiseres blijkt uit de aanvraag om de milieuvergunning dat een opslagloods met kantoor gebouwd zal worden voor de opslag van visvoer. In de aanvraag om een bouwvergunning staat niet waarvoor de opslagloods gebruikt gaat worden, wat naar de mening van eiseres juist het bewijs is dat de loods door de visvoermakerij gebruikt zou gaan worden. In har reactie heeft eiseres aan de orde gesteld of een visvoermakerij in een agrarisch gebied, en uitgaande van het bestemmingsplan dat gold in 2007, als een activiteit moet worden beschouwd die daar niet past. Tot slot vindt eiseres, blijkens de reactie en de zitting, het niet passen bij een rechtstaat dat zij ter verantwoording wordt geroepen wegens overtreding van het bestemmingsplan als zij zich houdt aan vergunningen en vergunningvoorwaarden, en dat aan haar om die reden een last onder dwangsom wordt opgelegd.   
    
      5.1
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van verbondenheid tussen de twee vergunningen. Het beroept zich daarbij op de structuur van de toen geldende wettelijke bepalingen in de Wet milieubeheer en de Woningwet, wat tot gevolg heeft dat het destijds geen ruimte had om de aanvraag te weigeren. Dat de vergunningen zijn afgegeven, houdt daarom niet in dat het visvoerbedrijf op het terrein van eiseres toegestaan was binnen het bestemmingsplan.  
      
    
    
      5.2
      Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan “Buitengebied Asten 2016” (het bestemmingsplan) geldt. Het perceel heeft daarin de bestemming “Agrarisch-Agrarisch bedrijf” met de functieaanduiding “Intensieve Veehouderij”. Op grond van het bestemmingsplan is op het perceel één agrarisch bedrijf toegestaan. Ook is aan het agrarisch bedrijf ondergeschikte detailhandel als nevenactiviteit toegestaan. De activiteiten van [bedrijf] zijn, zoals tussen partijen ook niet in geschil is, in strijd met deze bestemming. Door de aanwezigheid van [bedrijf] zijn twee bedrijven op het perceel actief en de activiteiten van [bedrijf] zijn niet agrarisch in de zin van het bestemmingsplan omdat het visvoer dat [bedrijf] op het perceel maakt, niet wordt voorgebracht uit het telen van gewassen of het houden van dieren. De detailhandelsactiviteiten van [bedrijf] zijn ook niet op grond van de bestemming toegestaan, alleen al omdat het niet gaat om de verkoop van streekgebonden en agrarische producten. Ook in 2007 was het gebruik van het perceel voor visvoerproductie en detailhandel overigens in strijd met het toen geldende bestemmingsplan.    
      
    
    
      5.3
      De rechtbank begrijpt het betoog van eiseres zo dat, ondanks de strijd van de activiteiten van [bedrijf] met de bestemming, geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, althans met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat de in 2007 verleende bouwvergunning, gelezen in combinatie met de eveneens in 2007 verleende milieuvergunning, vrijwarende werking heeft. Deze vraag houdt partijen in de eerste plaats verdeeld. 
      
    
    
      5.4
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), die onder meer blijkt uit haar uitspraak van 7 december 2022, komt aan een bouwvergunning geen zelfstandige betekenis meer toe na inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan waarin dat gebruik niet is opgenomen. 
      
    
    
      5.5
      In dit geval is het gebruik dat van het perceel wordt gemaakt voor de visvoermakerij en de detailhandelsactiviteiten niet positief bestemd bij vaststelling van het bestemmingsplan. Volgens de hiervoor onder 5.4 weergegeven rechtspraak, komt in ieder geval op dat moment gen zelfstandige betekenis meer toe aan de bouwergunning. De beroepsgrond van eiseres, die ertoe strekt dat de bouwvergunning ten opzichte van het bestemmingsplan vrijwarende werking heeft, slaagt alleen daarom al niet. Dat betekent dat de rechtbank niet toekomt aan de vraag of bij de bouwvergunning ook impliciet het gebruik voor visvoermakerij en detailhandelsactiviteiten is toegestaan. Het betekent ook dat het betoog van eiseres geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college niet handhavend tegen dat gebruik van het bestemmingsplan mag optreden. De rechtbank vindt handhavend optreden op grond van overtreding van het bestemmingsplan, anders dan eiseres, ook niet onrechtvaardig of in strijd met het recht. Daarvoor verwijst zij naar de hiervoor onder 5.4 genoemde redenen voor de rechtspraak van de Afdeling. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres bij de vaststelling van het bestemmingsplan de gelegenheid had om een (formeel) verzoek in te dienen om de bestemming of functieaanduiding dusdanig te laten wijzigen dat de visvoermakerij en de dethailhandelsactiviteiten op het perceel werden toegestaan. Van die gelegenheid heeft zij geen gebruik gemaakt. 
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?
        
      
      6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      7. Eiseres betoogt dat er geen ruimtelijk relevante redenen zijn om planologische medewerking aan de activiteiten van [bedrijf] te weigeren. 
      
    
    
      7.1
      
        Dat betoog slaagt niet. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is om aan afwijking of wijziging van het bestemmingsplan mee te werken voor de activiteiten van [bedrijf] . Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, die onder meer blijkt uit de uitspraak van 9 september 2015, volstaat het feit dat het college in beginsel niet bereid is om mee te werken, voor het oordeel dat geen sprake is van concreet zicht op legalisering. Daarbij komt dat het college tijdens de zitting – onbestreden – heeft aangevoerd dat afwijking van het bestemmingsplan voor deze activiteiten niet past binnen het gemeentelijk beleid voor niet-agrarische bedrijvigheid in vrijkomende agrarische bedrijfsbebouwing (VAB) in het buitengebied en het beleid voor nevenactiviteiten bij agrarische bedrijven.    
        8.	Eiseres betoogt verder dat handhavend optreden onevenredig is met de daarbij te dienen doelen. De omgeving ervaart geen overlast van het visvoerbedrijf en het is niet redelijk om na minimaal 10 jaar nadat het college op de hoogte was van de overtreding nog over te gaan tot handhaving, aldus eiseres. Bovendien voert eiseres aan dat het visvoerbedrijf uit zijn jasje is gegroeid en dat overgaan tot handhaven tot gevolg heeft dat het bedrijf met zijn activiteiten moet stoppen.  
      
      
    
    
      8.1
      Deze beroepsgrond van eiseres slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden geoordeeld dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden door het college behoort te worden afgezien. Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat de activiteiten van [bedrijf] op het perceel niet passen in het beleid dat het college voor het buitengebied voert. Dat, zoals eiseres stelt, de omgeving geen last heeft van de activiteiten van [bedrijf] , neemt de strijdigheid met het beleid niet weg. De stelling van eiseres dat [bedrijf] haar bedrijf moet stoppen als zij haar activiteiten op het perceel niet kan voortzetten, heeft eiseres onvoldoende aannemelijk gemaakt. Het produceren van visvoer is weliswaar geen gebruikelijke activiteit, maar niet uniek voor dit perceel. De rechtbank acht het zeker niet uitgesloten dat in de omgeving van het perceel locaties beschikbaar zijn waar de activiteiten van [bedrijf] kunnen en mogen worden uitgevoerd. Het feit dat het college 10 jaar op de hoogte was van de overtreding, maakt het handhavend optreden ook niet onevenredig. Dat is betrekkelijk lang, maar neemt het belang van het college bij handhavend optreden niet weg. Gedurende die tijd heeft [bedrijf] haar activiteiten kunnen voortzetten en kon zij er rekening mee houden dat zij op enig moment haar activiteiten moest verplaatsen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat tijdens de zitting duidelijk is geworden dat eiseres van haar kant niet veel haast heeft gehad met de zoektocht naar een nieuwe locatie. Zij heeft volstaan met een informerend gesprek bij het college. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college handhavend mocht optreden zoals het heeft gedaan bij het handhavingsbesluit.   
    
    10. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiseres geen vergoeding van haar proceskosten. De rechtbank zal daarom ook niet bepalen dat het college het griffierecht aan haar moet terugbetalen. Dat krijgt zij dus ook niet terug.  
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Huijben, rechter, in aanwezigheid van mr.N. Duin, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. De datum van verzending is direct hierboven met een stempel weergegeven. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:3623. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2015:2857.