ECLI:NL:RVS:2025:774, Raad van State, 26-02-2025, 202202612/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht [appellant 1] gelast om verschillende bouwwerken op het perceel [locatie] te verwijderen en verwijderd te houden en het strijdige gebruik op het perceel te staken en gestaakt te houden. Als [appellant 1] niet tijdig voldoet aan de last, verbeurt zij een dwangsom. [appellant 1] en [appellant 2] zijn eigenaar van een recreatiewoning op het perceel. Zij wonen permanent in de recreatiewoning. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "300 meterstrook Scheendijk". De bestemming is "Groen" met de nadere aanduiding "recreatiewoning". Tijdens controles op 27 september 2016 en 5 september 2018 en een hercontrole op 9 januari 2020 heeft de toezichthouder van het college geconstateerd dat op het perceel zonder omgevingsvergunning onder andere een corridor tussen de recreatiewoning en het botenhuis waren gebouwd, dat het botenhuis in afwijking van de daarvoor verleende omgevingsvergunning was uitgevoerd en dat het botenhuis als recreatiewoning/keuken wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan.

202202612/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 7 maart 2022 in zaken nrs. 21/800 en 21/815 in het geding tussen:
    [appellant 1] en [appellant 2], beiden wonend te [woonplaats],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 januari 2020 heeft het college [appellant 1] gelast om verschillende bouwwerken op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden en het strijdige gebruik op het perceel te staken en gestaakt te houden. Als [appellant 1] niet tijdig voldoet aan de last, verbeurt zij een dwangsom.
    Bij afzonderlijke besluiten van 20 april 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant 2] omgevingsvergunningen te verlenen voor onder meer de bouw van een corridor tussen de recreatiewoning en het botenhuis op het perceel en het gebruik van het botenhuis als recreatiewoning/keuken.
    Bij twee afzonderlijke besluiten op bezwaar van 8 januari 2021 heeft het college het door [appellant 1] tegen de last onder dwangsom gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, en het door [appellant 2] tegen de geweigerde omgevingsvergunningen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 maart 2022 heeft de rechtbank de door [appellant 1] en [appellant 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 8 januari 2021 vernietigd voor zover daarin de lasten over de corridor en het gebruik van het botenhuis zijn gehandhaafd, het besluit van 13 januari 2020 herroepen voor zover daarbij lasten zijn opgelegd over de corridor en het gebruik van het botenhuis en het besluit van 8 januari 2021 vernietigd voor zover dit besluit betrekking heeft op de weigering van de omgevingsvergunning voor de bouw van de corridor.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant 1] en [appellant 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C. Brons, mr. S. Ralović en R. van Spellen, en [appellant 1] en [appellant 2], bijgestaan door mr. M.W. van der Hulst, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 13 januari 2020 heeft het college de last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat op de handhavingskwestie de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       Op een aanvraag om een omgevingsvergunning, ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
    De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn ingediend op 27 februari 2020. Dat betekent dat ook op de vergunningskwestie de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       [appellant 1] en [appellant 2] zijn eigenaar van een recreatiewoning op het perceel. Zij wonen permanent in de recreatiewoning. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "300 meterstrook Scheendijk". De bestemming is "Groen" met de nadere aanduiding "recreatiewoning".
    Tijdens controles op 27 september 2016 en 5 september 2018 en een hercontrole op 9 januari 2020 heeft de toezichthouder van het college geconstateerd dat op het perceel zonder omgevingsvergunning onder andere een corridor tussen de recreatiewoning en het botenhuis waren gebouwd, dat het botenhuis in afwijking van de daarvoor verleende omgevingsvergunning was uitgevoerd en dat het botenhuis als recreatiewoning/keuken wordt gebruikt in strijd met het bestemmingsplan.
    Op 23 maart 2020 heeft het college aan [appellant 2] een omgevingsvergunning verleend voor het aanbrengen van een betonvloer in het botenhuis.
    In het besluit van 13 januari 2020 heeft het college [appellant 1] gelast om onder meer de corridor te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik van het botenhuis als recreatiewoning/keuken te staken en gestaakt te houden door verwijdering van de keuken. Omdat voor de corridor geen omgevingsvergunning is verleend, handelt [appellant 1] volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Volgens het college is het gebruik van het botenhuis in strijd met de regels van het bestemmingsplan en handelt [appellant 1], omdat voor dat gebruik geen omgevingsvergunning is verleend, in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunningen voor de bouw van een corridor tussen de recreatiewoning en het botenhuis en het gebruik van het botenhuis als recreatiewoning/keuken geweigerd, omdat het niet bereid is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan af te wijken.
    De rechtbank heeft het beroep van [appellant 1] en [appellant 2] tegen de besluiten op bezwaar gegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college ten onrechte aangenomen dat de corridor in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. In het verlengde daarvan bestaat volgens de rechtbank voor de corridor concreet zicht op legalisatie. Over het strijdige gebruik van het botenhuis heeft de rechtbank geoordeeld dat handhavend optreden onevenredig is en dat het college om die reden had moeten afzien van handhaving.
    In hoger beroep draait het om de vragen of het college de omgevingsvergunning voor de corridor mocht weigeren en of het college handhavend mocht optreden tegen de corridor en het gebruik van het botenhuis als recreatiewoning/keuken.
    Leeswijzer
    4.       De Afdeling zal hieronder eerst de hoger beroepsgrond over de geweigerde omgevingsvergunning voor de corridor bespreken. Vervolgens worden de hoger beroepsgronden over de opgelegde last over de corridor en het gebruik van het botenhuis besproken.
    Relevante wettelijke bepalingen
    5.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Vergunning voor de corridor
    Is de corridor in strijd met het bestemmingsplan?
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat de corridor in strijd is met het bestemmingsplan. Het college voert aan dat in artikel 3.3.2, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat de inhoud van een recreatiewoning niet meer dan 200 m³ mag bedragen. Met de bouw van de corridor wordt de maximale inhoud van de recreatiewoning overschreden, zo stelt het college. Het college voert verder aan dat artikel 3.2.2, aanhef en onder d, van de planregels gaat over de situatie dat een bestaande recreatiewoning in de bestaande grotere omvang dan het bestemmingsplan toestaat, mag worden herbouwd. Gelet op het overgangsrecht van artikel 18.1.3 van de planregels is dit niet van toepassing op bouwwerken zoals de corridor, die is gebouwd zonder vergunning en in strijd met het voorgaande bestemmingsplan.
    6.1.    Niet in geschil is dat de corridor feitelijk aanwezig was ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het geldende bestemmingsplan en dat hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend. Het college en [appellant 1] en [appellant 2] zijn het erover eens dat de corridor als een (feitelijk) bestaand bouwwerk in de zin van artikel 1.10 van de planregels, en daarmee als een toegestane aanbouw in de zin van artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planregels moet worden beschouwd, zoals de rechtbank ook heeft overwogen. Op grond van artikel 3.2.2, aanhef en onder e, van de planregels geldt dat de bestaande aanbouw op dezelfde plaats en in ten hoogste dezelfde omvang mag worden gebouwd. Het standpunt van het college komt erop neer dat het begrip "bestaande" in artikel 3.2.2 van de planregels een andere betekenis heeft dan datzelfde woord in artikel 3.2.1 van de planregels. Het college heeft hierbij verwezen naar de plansystematiek en de bedoeling van het bestemmingsplan. Volgens het college volgt daaruit dat alleen legale aanbouwen mogen worden gebouwd. De rechtbank heeft die redenering van het college terecht niet gevolgd. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Pas als de planregel op zichzelf niet duidelijk is, wordt naar de samenhang met de andere planregels en de bedoeling van de planwetgever gekeken. Die situatie doet zich hier niet voor. Er was ook geen aanleiding om aan te sluiten bij de overgangsbepalingen in het plan. Het overgangsrecht komt namelijk pas in beeld wanneer het bouwplan in strijd is met de planregels. Dit doet zich in het geval van de corridor niet voor. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat de corridor niet in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhaving van de corridor en het botenhuis
    Beginselplicht tot handhaving
    7.       Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
    Bestaat voor de corridor concreet zicht op de legalisatie?
    8.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voor de corridor concreet zicht op legalisatie bestond ten tijde van het besluit op bezwaar. De rechtbank heeft volgens het college ten onrechte van belang geacht dat er op dat moment een ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning lag. Volgens het college is enkel het indienen van een aanvraag onvoldoende om concreet zicht op legalisatie aan te nemen, omdat ook van belang is of het college bereid is een omgevingsvergunning te verlenen. Deze bereidheid is er niet bij het college.
    8.1.    Wat hiervoor onder 6.1 staat leidt tot het oordeel dat voor de corridor ten tijde van de besluitvorming concreet zicht op legalisatie bestond. De Afdeling onderschrijft daarom overweging 20 van de uitspraak van de rechtbank. Zij voegt daaraan toe dat in een geval als dit waarbij een bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan, concreet zicht op legalisatie bestaat, los van de vraag of er een ontvankelijke aanvraag ligt, gezien het gebonden karakter van de bevoegdheid om dan een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen te verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Is handhaving van het gebruik van het botenhuis onevenredig?
    9.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhaving van het gebruik van het botenhuis als recreatiewoning/keuken onevenredig is. Het college heeft toegelicht dat in het kader van een nieuw bestemmingsplan een inventarisatie wordt gemaakt van overtredingen, waarna op de gehele Scheendijk planmatig tegen geconstateerde overtredingen zal worden opgetreden. Het college voert verder aan dat [appellant 1] en [appellant 2] er zelf voor kiezen om in een kleine recreatiewoning te wonen. Dat het college de permanente bewoning van de recreatiewoning gedoogt, betekent volgens het college niet dat het botenhuis als onderdeel van hun woning mag worden gebruikt. Gebruik als botenhuis of botenberging heeft volgens het college een minder grote invloed op de omgeving dan bewoning.
    9.1.    De rechtbank heeft onder overweging 27 tot en met 30 gemotiveerd uiteengezet waarom zij in dit geval van oordeel is dat handhavend optreden tegen het gebruik van het voormalige botenhuis als recreatiewoning/keuken onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De Afdeling onderschrijft deze conclusie van de rechtbank. Daaraan voegt de Afdeling toe dat het college in verband met wat hierboven onder 6.1 is overwogen naar alle waarschijnlijkheid een omgevingsvergunning voor de corridor moet verlenen en dat het college op de zitting heeft toegelicht dat de recreatiewoning in de nabije toekomst mogelijk een permanente woonbestemming krijgt. Het ligt in rede dat het college opnieuw naar het gebruik van het perceel kijkt en mogelijk alsnog tot handhaving overgaat als er duidelijkheid is over de plannen van de gemeente met dit perceel. Maar beoordeeld naar de stand van zaken ten tijde van de besluitvorming is handhaving onevenredig.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Dit betekent dat het college nog steeds moet beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 20 april 2020 waarbij het college heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een corridor tussen de recreatiewoning en het botenhuis.
    11.     Het college moet de proceskosten van [appellant 1] en [appellant 2] vergoeden.
    12.     Ingevolge artikel 8:109, tweede lid, van de Awb moet van het college griffierecht worden geheven
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht tot vergoeding van bij M. [appellant 1] en [appellant 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025
    672-1093
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […]
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
    […].
    Bestemmingsplan "300 meterstrook Scheendijk"
    Artikel 1.10 bestaande bouwwerk, inhoud, goothoogte, bouwhoogte, omvang, plaats, afstand, inhoud, situatie:
    het bouwwerk, de inhoud, goothoogte, bouwhoogte, omvang, plaats, afstand, inhoud, situatie, zoals dat/ bestaat of rechtens mag bestaan op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van het plan.
    Artikel 3 Groen
    3.2 Bouwregels
    3.2.1 Toegestane bouwwerken
    Op en in de gronden als bedoeld in lid 3.1, mogen uitsluitend worden gebouwd:
    a. ten hoogste één recreatiewoning met al of niet inpandige bergingen ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning",
    b. ten hoogste één stacaravan, met inbegrip van al of niet inpandige bergingen, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - stacaravan",
    c. bestaande aan- of uitbouwen, zoals erkers, bergingen en ingangspartijen aan een recreatiewoning, en bestaande overkappingen, en
    d. bouwwerken, geen gebouw zijnde, zoals erf- of perceelafscheidingen en tuinmeubilair.
    3.2.2 Bouwen
    Voor het bouwen van bouwwerken als bedoeld in sublid 3.2.1, gelden de volgende bepalingen:
    a. van een recreatiewoning, niet meegerekend al of niet inpandige bergingen, mag de inhoud niet meer dan 200 m³, de goothoogte niet meer dan 3 m en de bouwhoogte niet meer dan 7,5 m bedragen;
    […]
    d. in afwijking van het bepaalde onder a, b en c, mogen bestaande recreatiewoningen, stacaravans en al of niet inpandige bergingen, met een grotere omvang dan bepaald onder a, b en c, in ten hoogste de bestaande omvang worden gebouwd;
    e. bestaande aan- of uitbouwen en bestaande overkappingen mogen uitsluitend op dezelfde plaats en in ten hoogste dezelfde omvang worden gebouwd;
    […]