ECLI:NL:RVS:2019:4376, Raad van State, 23-12-2019, 201908048/2/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2019 heeft de minister ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. ingediende winningsplan Weststellingwerf. Vermilion wil gas winnen uit het voorkomen Weststellingwerf, waaruit reeds van 1998 tot 2004 gas is gewonnen. Een voorkomen is de wettelijke term voor een gasveld. Op 18 april 2018 heeft Vermilion een geactualiseerd winningsplan ingediend, omdat ze van plan is een aftakking in een bestaande put te boren. Vermilion wil de bestaande put WSF-01 gebruiken om de productie te hervatten door middel van een nieuwe perforatie in een gesteentelaag van het voorkomen, waaruit nog niet geproduceerd is. Later wil Vermilion een ander gedeelte van het voorkomen, namelijk Weststellingwerf-West, aanboren door middel van een putaftakking WSF-01-S1 vanuit de bestaande put WSF-01, zodat gewonnen kan worden uit de formaties Weststellingwerf-West Vlieland, Weststellingwerf-West Zechstein en Weststellingwerf-West Rotliegend.

201908048/2/A1.
    Datum uitspraak: 23 december 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf,
    verzoekers,
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 september 2019 heeft de minister ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan Weststellingwerf.
    Het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf en het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf (hierna tezamen: de colleges) hebben daartegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 5 december 2019, waar zijn verschenen:
    -    het college van burgemeester en wethouders van Weststellingwerf, vertegenwoordigd door R. Hekman en J. van Weperen, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat in Groningen;
    -    het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf, eveneens vertegenwoordigd door mr. Van der Velde;
    -    de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. K.M. van Leeuwen-Gerkema, mr. C.H.M. Kraakman, drs. J.L.M. Oomes en dr. K. van Thienen-Visser;
    -    Vermilion, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier, advocaat in Den Haag, mr. H.M. Israels, advocaat in Amsterdam, en ir. H. Martens.
    Overwegingen
    1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.    Vermilion wil gas winnen uit het voorkomen Weststellingwerf, waaruit reeds van 1998 tot 2004 gas is gewonnen. Een voorkomen is de wettelijke term voor een gasveld. Op 18 april 2018 heeft Vermilion een geactualiseerd winningsplan ingediend, omdat ze van plan is een aftakking in een bestaande put te boren. Vermilion wil de bestaande put WSF-01 gebruiken om de productie te hervatten door middel van een nieuwe perforatie in een gesteentelaag van het voorkomen, waaruit nog niet geproduceerd is. Dit is de formatie Weststellingwerf Vlieland, zo staat in het winningsplan. Later wil Vermilion een ander gedeelte van het voorkomen, namelijk Weststellingwerf-West, aanboren door middel van een putaftakking WSF-01-S1 vanuit de bestaande put WSF-01, zodat gewonnen kan worden uit de formaties Weststellingwerf-West Vlieland, Weststellingwerf-West Zechstein en Weststellingwerf-West Rotliegend. De minister heeft bij besluit van 26 september 2019 met dit winningsplan ingestemd.
    3.    De volgens het winningsplan te verwachten bodemdaling  door de gewenste winning is maximaal 3 cm. Rekening houdende met de overige gaswinningen in de regio, zal de bodemdaling maximaal 4 cm zijn. Dit zal volgens het winningsplan geen effect hebben op bebouwing, infrastructuur, milieu, natuur of waterhuishouding.
    Uit de seismische risicoanalyse volgt dat het voorkomen Westellingwerf in de laagste risicocategorie, namelijk risicocategorie I, valt. Volgens het winningsplan is de kans op trillingen vanwege gaswinning uit de deelvoorkomens Weststellingwerf Vlieland en Weststellingwerf-West Vlieland verwaarloosbaar. De deelvoorkomens Weststellingwerf-West Zechstein en Weststellingwerf-West Rotliegend hebben eigenschappen die overeenkomen met voorkomens die statistisch gezien een kans hebben op het genereren van bodemtrilling. Mocht de gaswinning tot bevingen leiden, dan zal het daarbij maximaal gaan om een beving van 2.6 op de schaal van Richter. Volgens het winningsplan zal hierbij geen tot geringe schade ontstaan. Indien er toch schade ontstaat, is Vermilion op grond van artikel 6:177 van het Burgerlijk Wetboek verplicht om die schade te vergoeden.
    4.    Anders dan de minister, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de colleges een spoedeisend belang hebben bij hun verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening. De colleges zijn immers bang dat als Vermilion uitvoering geeft aan het winningsplan, er schade zal ontstaan.
    5.    De colleges betogen dat de minister ten onrechte het instemmingsbesluit heeft genomen zonder dat deze procedure is gecoördineerd met de procedure voor de aangevraagde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Aangezien het ontwerpbesluit van de omgevingsvergunning tot in januari 2020 ter inzage ligt, is het volgens de colleges nu nog mogelijk om beide besluiten alsnog te coördineren.
    5.1.    De maximaal toegestane dagproductie wordt vergund met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Vermilion beschikt reeds over een omgevingsvergunning voor een maximale dagproductie van 30.000 Nm3. Zij heeft een wijziging van die omgevingsvergunning aangevraagd voor een dagproductie van maximaal 450.000 Nm3.
    5.2.    Artikel 34, zevende lid, van de Mijnbouwwet verklaart afdeling 3.5 van de Awb van toepassing op onder meer een instemmingsbesluit en een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Dit betekent dat deze procedures op grond van de Awb gecoördineerd plaats kunnen vinden. Dat dat hier niet gebeurd is, betekent echter niet dat het besluit daarom onrechtmatig is. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister tot coördinatie verplicht was. Vermilion beschikte al over een omgevingsvergunning voor de dagproductie, waardoor de uitvoering van het winningsplan niet afhankelijk is van het besluit over de verhoogde dagproductie. Bovendien is ter zitting toegelicht dat er een jaar tijd zat tussen beide aanvragen, omdat er voor de aanvraag om omgevingsvergunning eerst een m.e.r.-beoordelingsbesluit moest worden genomen. De voorzieningenrechter neemt ten slotte nog in aanmerking dat de minister ter zitting heeft toegelicht dat voor de seismische risicoanalyse bij gasvelden als hier aan de orde niet de snelheid van de winning relevant is, maar de totale drukdaling in het gasveld aan het einde van de winning, en dat de colleges geen reden hebben aangevoerd waarom dit standpunt onjuist is.
    Gelet op het voorgaande geeft dit betoog geen aanleiding voor het oordeel dat een voorlopige voorziening moet worden getroffen.
    6.    De colleges hebben verder verschillende inhoudelijke betogen aangevoerd, die er volgens hen toe moeten leiden dat het instemmingsbesluit moet worden geschorst, met als voornaamste betoog dat de minister niet in had mogen stemmen met een winningsplan waar geen opsporingsboring aan vooraf is gegaan. De voorzieningenrechter is van oordeel dat behandeling van deze betogen zich niet leent voor deze procedure. De voorzieningenrechter zal daarom in zoverre alleen de betrokken belangen afwegen.
    6.1.    De colleges vrezen dat uitvoering van het winningsplan zal leiden tot onomkeerbare schade. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is aannemelijk dat de kans op schade echter gering is. Uit het winningsplan volgt dat er een kleine kans is dat de gaswinning tot trillingen zal leiden, maar niet meer dan tot een beving van 2.6 op de schaal van Richter. Een dergelijke beving is nauwelijks waarneembaar en de kans dat daarbij schade ontstaat is klein. Anders dan de colleges betogen, sluiten de adviezen van het Staatstoezicht op de Mijnen, TNO en de Mijnraad bij deze conclusie aan. Dat zij in hun adviezen opmerken dat er onzekerheden zijn, ziet slechts op de vraag of er wel gas in het voorkomen aanwezig is, en niet op de vraag tot wat voor schade gaswinning kan leiden. Dat er in 2009 bij het nabijgelegen dorp De Hoeve een aardbeving is geweest met een kracht van 2.8 op de schaal van Richter maakt niet dat de risicoanalyse onjuist is, nu geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan het standpunt van het KNMI, het Staatstoezicht op de Mijnen en Vermilion dat die beving is veroorzaakt door waterinjecties in het voorkomen, hetgeen nu niet zal gebeuren. De voorzieningenrechter neemt verder in aanmerking dat de gemaakte risicoanalyse ziet op de totale gaswinning tot aan 2038 en er in de periode tot aan de uitspraak in de bodemzaak veel minder gas gewonnen zal worden dan waar de risicoanalyse op ziet. Indien er onverhoopt toch schade zal ontstaan, is Vermilion verplicht om die schade te vergoeden.
    Gelet op de geringe kans op schade en gelet op het financiële belang van Vermilion bij uitvoering van het winningsplan is de voorzieningenrechter van oordeel dat het belang bij uitvoering van het winningsplan groter is dan het belang dat de colleges hebben bij schorsing van het besluit. Ook hierin ziet de voorzieningenrechter dan ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
    7.    Gelet op hetgeen onder 5.2 en 6.1 is overwogen, bestaat aanleiding de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst de verzoeken af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Huijts
    voorzieningenrechter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2019
    811.