ECLI:NL:RVS:2020:872, Raad van State, 25-03-2020, 201904468/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Overmeer-Zuid-Woonschepenligplaatsen" vastgesteld.

201904468/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 maart 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Nederhorst den Berg, gemeente Wijdemeren,
    en
    de raad van de gemeente Wijdemeren,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening bestemmingsplan Overmeer-Zuid-Woonschepenligplaatsen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [belanghebbende] en anderen hebben een schriftelijke reactie gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2020, waar [appellant] is verschenen. Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door H.J.W. van Emmerik, en [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door [belanghebbende] en [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.    Het plan betreft een partiële herziening van het bestemmingsplan "Overmeer-Zuid", vastgesteld door de raad op 26 juni 2014. De partiële herziening voorziet onder meer in het schrappen in  de verbeelding van de aanduiding ‘specifieke vorm van water - woonschepenligplaats 1’ (het noordelijk cluster) en ‘specifieke vorm van water - woonschepenligplaats 2’ (het zuidelijk cluster). Aanleiding voor de herziening van het bestemmingsplan "Overmeer-Zuid" (hierna: het moederplan) is dat op de verbeelding van dit plan zowel binnen het zuidelijke als het noordelijke cluster (delen van) woonschepen buiten de aanduidingen liggen. Daarnaast strekken die aanduidingen zich uit over delen waar geen woonschepen liggen. Door de ruimte die hierdoor ontstaat, zijn de woonschepen die daar liggen afgemeerd niet aan de bestaande plaats gebonden en kan een omgevingsvergunning voor een extra woonschip niet worden geweigerd. Met de partiële herziening wordt voornamelijk beoogd de bestaande situatie te bestendigen door de bestaande zes woonschepen individueel in te tekenen. Verder worden in de planregels de maximaal toegestane afmetingen voor de woonschepen in de beide clusters gelijkgetrokken en de woonschepen onder bouwregels gebracht.
    2.    De woonschepenligplaatsen bevinden zich in de Vecht ter hoogte van de nieuwe woonwijk Overmeer-Zuid in Nederhorst den Berg aan de Vreelandseweg. [appellant] woont in een woonschip op het adres [locatie] en wenst ter vervanging daarvan een nieuw woonschip te plaatsen op het perceel tussen de adressen Vreelandseweg 70c en 70d. Hij verzet zich tegen de partiële herziening van het bestemmingsplan omdat hij, door het op de verbeelding vastleggen van de bestaande, feitelijke situatie, zijn woonschip niet meer kan verplaatsen naar de door hem gewenste locatie, een open deel van het water. [belanghebbende] en anderen zijn bewoners dan wel toekomstige bewoners van woningen in de woonwijk Overmeer-Zuid. Zij vrezen dat als het woonschip van [appellant] wordt verplaatst hun vrije uitzicht op de Vecht wordt aangetast.
    3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft volgens hem daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    4.    [appellant] betoogt dat de raad het bestemmingsplan in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft vastgesteld. Onder verwijzing naar het door hem overgelegde memo van 23 september 2017 "stedenbouwkundige en landschappelijke argumentatie van ruimtelijk ordeningsdeskundige Wissing" stelt hij zich op het standpunt dat er geen ruimtelijke reden aanwezig is om de door hem gewenste verplaatsing van zijn ligplaats te weigeren. De raad heeft verder ten onrechte zijn belang bij verplaatsing van zijn woonschepenligplaats niet meegewogen. Hij stelt belang te hebben bij verplaatsing van zijn woonschepenligplaats omdat hij op dit moment overlast ervaart van het gebruik van de duiker in de dijk op zijn perceel. Ook het toekomstige onderhoud van de duiker dan wel de mogelijke vervanging door twee duikers zal volgens hem overlast veroorzaken. Door deze werkzaamheden zal hij schade lijden aan zijn tuin en vermindert zijn woongenot, aldus [appellant]. Ter zitting heeft hij nog gesteld dat zijn belang tot verplaatsing er ook in is gelegen dat met het nieuwe plan de mogelijkheid wordt gecreëerd dat de woonschepen 20 m lang zijn waardoor er minder afstand tussen de woonschepen ontstaat dan eerder het geval was. Als hij zijn ligplaats kan verplaatsen naar de door hem gewenste plek is er meer ruimte aan weerszijden van de woonschepen over. Daarnaast stelt [appellant] dat de raad , omdat hij bij brief van 1 maart 2017 aan het college heeft verzocht om tot verplaatsing van zijn woonschip over te gaan, niet meer de ruimte heeft om de bestaande situatie in de verbeelding vast te leggen.
        [appellant] stelt daarnaast dat het vertrouwen is gewekt dat zou worden meegewerkt aan de verplaatsing van zijn woonschepenligplaats, omdat het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren op 14 augustus 2018 de verplaatsing van zijn woonschip wel ruimtelijk aanvaardbaar achtte en een voorstel aan de raad heeft gedaan om de verplaatsing planologisch mogelijk te maken. Hij verwijst tevens naar een anterieure overeenkomst en een huurovereenkomst tussen hem en de gemeente die tot stand is gekomen met het oog op de verplaatsing van het woonschip.
    4.1.    Artikel 3 van de planregels luidt: "Het artikel 9 wordt aangepast zoals hieronder is weergegeven.
    9.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor ‘Water’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. t/m d. […]
    e. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘woonschepenligplaats’: een ligplaats voor woonschepen, voor ten hoogste het met de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’ aangegeven aantal wooneenheden.
    9.2 Bouwregels
    9.2.1 Gebouwen
    Op deze gronden mogen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘woonschepenligplaats’ gebouwen in de vorm van woonschepen worden gebouwd, met dien verstande dat:
    a. maximaal het aantal woonschepen is toegestaan zoals aangegeven ter plaatse van de aanduiding ‘maximaal aantal wooneenheden’;
    b. de maximale lengte bedraagt 20 m […]. "
        In de verbeelding zijn zes wooneenheden ingetekend.
    4.2.    In de toelichting op het bestemmingsplan staat dat de woonschepen al jaren op de huidige plaats liggen en dat volgens de Nota Woonschepen de woonschepen geconsolideerd vastgelegd dienen te worden in het bestemmingsplan. Per ongeluk is dat in het moederplan niet gebeurd. De raad stelt in het verweerschrift dat met de herziening van het bestemmingsplan het herstel van een vergissing is beoogd. Op 20 april 2017 is in dat kader een voorbereidingsbesluit genomen om te voorkomen dat een extra woonschepenligplaats ontstaat. De raad stelt verder dat de duiker in de dijk in de tuin van [appellant] buiten gebruik is gesteld, zodat met de nadelige ruimtelijke gevolgen van het gebruik hiervan geen rekening hoeft te worden gehouden. In de zienswijzenota van 26 februari 2019 stelt de raad wat betreft de brief van 1 maart 2017, waarin [appellant] heeft verzocht om een andere locatie voor zijn woonschip, dat deze locatie niet in eigendom is van de gemeente en hem niet bekend is of [appellant] toestemming krijgt van de eigenaar om daar zijn woonschip af te meren. De gemeente heeft in ieder geval geen toestemming gegeven om gebruik te maken van het dijklichaam waaraan zal moeten worden afgemeerd, zodat het door [appellant] verzochte niet reëel is, aldus de raad. Bovendien is op zijn verzoek om verplaatsing al afwijzend beslist bij brief van 11 mei 2017. De raad stelt verder dat met de herziening alleen de bestaande situatie wordt vastgelegd en het bestemmingsplan, behoudens de verruimde maatvoering voor woonschepen, conserverend van aard is, zodat geen verdergaande ruimtelijke afweging noodzakelijk is.
    4.3.    De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan in strijd met de goede ruimtelijke ordening heeft vastgesteld. De raad heeft bij het vaststellen van het plan de bestaande feitelijke situatie mogen vastleggen. Daarbij heeft de raad mogen betrekken dat in de verbeelding van het moederplan per ongeluk niet de feitelijke situatie was vastgelegd en daarmee het aantal woonschepenligplaatsen kon toenemen, hetgeen de raad ruimtelijk niet wenselijk acht. De raad heeft verder in redelijkheid aan de belangen van omwonenden op behoud van een vrij zicht op het deel van de Vecht tussen de woonschepen op de nummers Vreelandseweg 70c en 70d meer gewicht kunnen toekennen dan aan de belangen van [appellant] tot verplaatsing van zijn woonschepenligplaats. Hierbij wordt betrokken dat de duiker op het perceel [locatie] buiten gebruik is gesteld en [appellant] daarvan geen hinder meer ondervindt. Bovendien kan [appellant], doordat de maatvoering voor woonschepen in de planregels is vergroot, op dit perceel een grotere woonboot aanleggen  dan onder het moederplan mogelijk was. De Afdeling volgt [appellant] verder niet in zijn stelling dat de raad vanwege zijn brief van 1 maart 2017 niet meer de ruimte heeft om de bestaande situatie vast te leggen. In die brief aan het college heeft [appellant] voorgesteld om zijn woonschip te verplaatsen vanwege de hinder die hij ondervindt door het gebruik van de duiker. Los van de omstandigheid dat het college die brief heeft beantwoord, maakt dat niet dat de raad, dus een ander bestuursorgaan van de gemeente, in het kader van het vaststellen van een bestemmingsplan niet de beleidsruimte heeft om anders te beslissen uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening. Ook de omstandigheid dat volgens [appellant] met verwijzing naar het memo van Wissing geen ruimtelijke reden aanwezig is om de verplaatsing te weigeren, staat, wat daar ook van zij, los van de beleidsruimte die de raad heeft om bestemmingen aan te wijzen en aanduidingen te geven die hij uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht.
        Het betoog faalt in zoverre.
    4.4.    Het college was bij de voorbereiding van het raadsvoorstel tot vaststelling van de partiële herziening  aanvankelijk van plan om tegemoet te komen aan de zienswijze van [appellant] om de woonschepenligplaats naar de gewenste plek te verplaatsen en de raad voor te stellen de partiële herziening gewijzigd vast te stellen. Het college heeft daartoe op 14 augustus 2018 een voorstel ten behoeve van de raad gemaakt met een zienswijzenota. Ook heeft het college in dat kader aan [appellant] een anterieure overeenkomst ter tekening voorgelegd waarin staat dat de gemeente Wijdemeren in beginsel bereid is de voor de verplaatsing van de woonschepenligplaats geldende procedure te doorlopen. In de overeenkomst staat tevens opgenomen dat de gemeente niet garandeert dat de wijziging onherroepelijk wordt. Deze overeenkomst diende te worden ondertekend vóórdat de partiële herziening ter vaststelling aan de raad zou worden voorgelegd, hetgeen [appellant] ook gedaan heeft. De voor de verplaatsing benodigde huurovereenkomst zou pas worden ondertekend na het besluit van de raad over de partiële herziening met daarin de door [appellant] beoogde verplaatsing van de woonschepenligplaats.
        De burgemeester heeft beide overeenkomsten niet ondertekend omdat het collegevoorstel van 14 augustus 2018 na behandeling daarvan in de commissie Ruimte en Economie niet aan de raad is voorgelegd. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat in de vergadering van deze commissie de bezwaren van [belanghebbende] en anderen tegen het verplaatsen van de woonschepenligplaats naar voren zijn gekomen. Het presidium van de raad heeft, gelet op de uitkomst van de bespreking in de raadscommissie, besloten het voorstel van het college niet door te geleiden naar de raad. Bij het bestreden besluit heeft de raad, overeenkomstig de zienswijzenota van 20 februari 2019, besloten niet tegemoet te komen aan de wens van [appellant] tot verplaatsing van zijn woonschepenligplaats.
    4.5.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.
    4.6.    De Afdeling is van oordeel dat met de onder 4.4 genoemde uitlatingen van het college en de gemeente geen toezegging is gedaan en derhalve niet aan de eerste stap is voldaan. Anders dan waar [appellant] van uit gaat, heeft het college uiteindelijk niet aan de raad voorgesteld om de partiële herziening op de door [appellant] gewenste manier gewijzigd vast te stellen. Het voorstel van het college van 14 augustus 2018 is uitsluitend aan de commissie Ruimte en Economie van de gemeente voorgelegd en daarna is, na kennis te hebben genomen van de bezwaren van [belanghebbende] en anderen, besloten het voorstel niet door te geleiden naar de raad. De zienswijzenota van 14 augustus 2018 maakt dan ook geen deel uit van de motivering van de raad tot vaststelling van de partiële herziening. Verder is de anterieure overeenkomst weliswaar aan [appellant] ter ondertekening toegestuurd, maar daar kan ook geen toezegging in worden gezien. Daargelaten dat de overeenkomst niet door de burgemeester is ondertekend, is in de overeenkomst uitdrukkelijk opgenomen dat de gemeente niet garandeert dat de wijziging onherroepelijk wordt. Voor zover [appellant] stelt dat de huurovereenkomst als een uitlating kan worden gezien waaraan het vertrouwen kan worden ontleend dat zijn woonschepenligplaats zal worden verplaatst, wordt overwogen dat uit de stukken blijkt dat er nog geen overeenstemming was over de definitieve versie van de overeenkomst. Dat [appellant] uiteindelijk zijn eigen versie van de huurovereenkomst heeft ondertekend, betekent nog niet dat daarmee een toezegging door de gemeente is gedaan.
        Omdat niet wordt voldaan aan de eerste stap, wordt aan de tweede en derde stap niet toegekomen.
        Het betoog faalt ook in zoverre.
    4.7.    Voor zover [appellant] stelt dat hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld zienswijzen in te dienen tegen het in afwijking van het collegevoorstel door de raad vastgestelde plan, wordt overwogen dat de raad niet heeft afgeweken van het collegevoorstel van 26 februari 2019 en de daarbij behorende zienswijzenota van 20 februari 2019. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
    5.    [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is, omdat uitvoering ervan stuit op privaatrechtelijke belemmeringen. De planregels staan een lengte van de woonschepen van 20 m toe. Rekening houdend met een afstand van minimaal 2 m aan weerszijden van de woonschepen in verband met het verbod in artikel 5:50 van het Burgerlijk Wetboek om geen vensters en ramen binnen een afstand van 2 m van de erfgrens te hebben, is het plan volgens hem feitelijk niet uitvoerbaar.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels.
        In de planregels is opgenomen dat de woonschepen maximaal 20 m lang mogen zijn. De lengte van de aanduiding van de woonschepen op de verbeelding varieert van 18,6 tot en met 20,3 m, met daar tussenin een afstand van minimaal 2,7 m. Er kunnen dus feitelijk woonschepen van 20 m lang worden aangemeerd. Dat, indien alle woonschepen 20 m lang zijn, er aan weerszijden van de woonschepen niet overal 2 m afstand tot aan de erfgrens aanwezig is, maakt anders dan [appellant] stelt, niet dat sprake is van strijd met artikel 5:50 van het Burgerlijk Wetboek omdat aan die zijde van de woonschepen niet noodzakelijkerwijs ramen en vensters aanwezig hoeven zijn.
        Gelet op het voorgaande geeft heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat zich geen evidente privaatrechtelijke belemmering voordoet die op voorhand aan de verwezenlijking van het plan in de weg staat, zodat dit betoog faalt.
    6.    Voor zover [appellant] verzoekt om de inhoud van zijn zienswijzen als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de nota van zienswijzen uitgebreid is ingegaan op deze zienswijzen. [appellant] heeft in het beroepschrift, anders dan de hiervoor genoemde, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook is niet gebleken dat de beantwoording van de zienswijzen onvoldoende is gemotiveerd.
        Het betoog faalt.
    7.    Het beroep is ongegrond.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
    414.