ECLI:NL:RVS:2018:473, Raad van State, 14-02-2018, 201700413/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 november 2016 heeft het college vastgesteld dat zich op de locatie Lodderdijk 9 te Gemert (hierna: de locatie) een geval van ernstige verontreiniging bevindt, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. Verder heeft het college bij dit besluit ingestemd met het door Aurora Holding B.V. ingediende saneringsplan voor de locatie.

201700413/1/A1.
    Datum uitspraak: 14 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 november 2016 heeft het college vastgesteld dat zich op de locatie Lodderdijk 9 te Gemert (hierna: de locatie) een geval van ernstige verontreiniging bevindt, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. Verder heeft het college bij dit besluit ingestemd met het door Aurora Holding B.V. ingediende saneringsplan voor de locatie.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2018, waar [appellant A], bijgestaan door mr. drs. H.A. Pasveer, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.A.G. van Veldhoven en drs. H.A. Veldhoen, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Op de locatie is sinds ongeveer 1950 wasserij Aurora gevestigd. Van 1958 tot 1988 is hier textiel chemisch gereinigd, waarbij vluchtige gechloreerde koolwaterstoffen zoals trichlooretheen (hierna: TRI) en tetrachlooretheen (hierna: PER) zijn gebruikt. Er is sprake van een geval van ernstige verontreiniging als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Wet bodembescherming, omdat de interventiewaarde in de grond voor PER wordt overschreden in een bodemvolume van 1.000 m3 en de interventiewaarden in het grondwater voor PER, TRI, dichlooretheen (hierna: DCE) en vinylchloride (hierna: VC) overschreden worden tot een diepte van ongeveer 20 m -mv in een bodemvolume van ongeveer 1.320.000 m3. In de risicobeoordeling staat dat de bodemverontreiniging met spoed gesaneerd moet worden, omdat sprake is van onaanvaardbare risico’s voor verspreiding, vanwege een jaarlijkse toename van de verontreiniging en de mogelijke aanwezigheid van een zaklaag.
    
        Het college heeft ingestemd met het door Aurora Holding B.V. ingediende gefaseerde saneringsplan. Dit plan bestaat uit twee fasen van sanering. Fase 1 bestaat uit monitoring van de verontreiniging. Doel van de monitoring is bepalen of de huidige verontreiniging stabiel is en wat de jaarlijkse toename aan sterk verontreinigd grondwater is. Fase 2 van de sanering is erop gericht de locatie geschikt te maken voor het gebruik na herontwikkeling door de bronverontreiniging zoveel mogelijk te verwijderen.
    
        [appellanten] zijn eigenaar van een aantal percelen in de directe omgeving van de locatie. Zij zijn het niet eens met het besluit, omdat zij menen dat het saneringsplan niet ver genoeg strekt.
    
    2.    [appellanten] betogen dat het college in strijd met artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming met het saneringsplan heeft ingestemd, omdat dit plan volgens hen in strijd is met artikel 38 van de Wet bodembescherming. Zij voeren daartoe aan dat geen termijn is gesteld waarbinnen fase 2 moet aanvangen, waardoor het plan alleen inhoudt dat de bodemverontreiniging moet worden gemonitord. Monitoring leidt er echter niet toe dat de bodem geschikt wordt gemaakt voor een toekomstige functie en leidt er evenmin toe dat het risico op verdere verspreiding wordt beperkt, aldus [appellanten]. Volgens hen zou direct begonnen moeten worden met verwijdering van de verontreiniging, in ieder geval voor zover deze zich niet onder de bebouwing op de locatie bevindt. Zij voeren daartoe aan dat de eigenaren van omliggende percelen schade ondervinden door de verontreiniging die zich op hun terrein bevindt, de verontreiniging in de pluim zeer ernstig is en sprake is van verspreidingsrisico’s. [appellanten] merken verder op dat het in het saneringsplan opgenomen terugvalscenario ten onrechte geen gerichte maatregelen bevat voor het geval uit de monitoring blijkt dat sprake is van onacceptabele verspreidingsrisico’s.
    
    3.    Artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming luidt:
    
    "Het saneringsplan behoeft de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde. […]"
    
        Artikel 38 luidt:
    
    "1. Degene die de bodem saneert, voert de sanering zodanig uit dat:
    
    a. de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    
    c. de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt.
    
    […]
    
    3 Indien het belang van de bescherming van de bodem zich daartegen niet verzet, kunnen gedeputeerde staten op verzoek van degene die de bodem saneert, bepalen dat de sanering in fasen wordt uitgevoerd. Zij geven daarbij aan:
    
    a. voor de uitvoering van welke fasen vooraf een melding aan hen wordt gedaan en welke gegevens daarbij worden overgelegd;
    
    b. in welke fase welke tijdelijke beveiligingsmaatregelen dienen te worden getroffen;
    
    c. op welke wijze en op welke tijdstippen aan hen verslag wordt gedaan van de uitvoering van de tijdelijke beveiligingsmaatregelen en
    
    d. welke wijzigingen van het gebruik van de bodem aan hen dienen te worden gemeld.
    
    […]"
    
    3.1.    Uit de risicobeoordeling blijkt dat de verontreiniging bij bodemgebruik als bedrijfsterrein ter plaatse van de bron van de verontreiniging en als wonen met tuin en infrastructuur ter plaatse van de pluim geen onaanvaardbare risico’s oplevert voor mens en milieu. Uit de beoordeling blijkt verder dat er wel onaanvaardbare risico’s zijn wat betreft de verspreiding van de verontreiniging. Om verdere verspreiding te voorkomen, zal de bron van de verontreiniging worden ontgraven, maar bestaat er volgens het college geen aanleiding om ook de pluim te verwijderen. Binnen vier jaar na inwerkingtreding van het besluit moet begonnen worden met sanering.
    
        In het saneringsplan staat dat de sanering zal bestaan uit twee fasen. Fase 1 bestaat uit monitoring. In de periode 2017-2021 worden 23 peilbuizen tweejaarlijks bemonsterd. Indien uit de monitoring blijkt dat de verontreiniging jaarlijks met tenminste 1.000 m3 toeneemt, zal in overleg met het bevoegd gezag worden vastgesteld of tijdelijke maatregelen nodig zijn, zoals het plaatsen van meer peilbuizen, extra monitoring of onttrekking. Fase 2 bestaat uit aanpak van de bron. Aan fase 2 wordt pas toegekomen wanneer de op de locatie aanwezige bebouwing is gesloopt, zodat de bron bereikt kan worden. Als niet in 2021 aan fase 2 wordt begonnen, dient overleg plaats te vinden met het bevoegd gezag. Naar aanleiding van de monitorgegevens wordt dan bekeken of, in afwachting van de sloop van de bebouwing op de locatie, maatregelen met betrekking tot sanering van de bron nodig zijn. Mogelijke maatregelen zijn verlenging van de monitoring tot de bebouwing wordt gesloopt, het plaatsen van damwanden, het onttrekken van grondwater en het stimuleren van biologische afbraak. Het college heeft ter zitting uiteen gezet dat een eventueel overleg niet vrijblijvend zal zijn: indien het college het naar aanleiding van de monitoringgegevens noodzakelijk acht dat verdere maatregelen worden getroffen, zullen deze maatregelen in overleg worden vastgesteld, of, indien het overleg strandt, eenzijdig vanuit het college worden opgelegd.
    
        Het college stelt zich op het standpunt dat in eerste instantie wordt volstaan met monitoring, omdat de bron pas bereikbaar is als de bovenliggende bebouwing is gesloopt. Hoewel de verontreiniging de afgelopen decennia met gemiddeld 20.000 m3 per jaar is verspreid, is het college vooralsnog tot de conclusie gekomen dat de verspreiding de laatste jaren waarschijnlijk met een veel lager volume dan dit gemiddelde toeneemt, omdat sinds 1988 geen TRI en PER meer worden gebruikt en daarmee de verontreinigingsoorzaak weg is, er ook biologische afbraak optreedt, door grote grondwateronttrekkingen in het verleden de stromingssnelheid van het verontreinigd grondwater veel groter is geweest en de grondwaterverontreiniging verdunt door vermenging met infiltrerend regenwater en minder of niet verontreinigd grondwater. Door de verontreiniging van 2017 tot 2021 te monitoren, kan in 2021 beoordeeld worden in hoeverre de verontreiniging zich nog verspreidt. Als daaruit volgt dat de verspreiding onaanvaardbaar is, wordt bepaald of het noodzakelijk is om andere maatregelen te treffen. Deze maatregelen worden neergelegd in een plan van aanpak. Vanwege de grote onzekerheden over de verspreiding, is ervoor gekozen vooralsnog geen concreet terugvalscenario in het saneringsplan op te nemen. Ter zitting heeft het college er nog op gewezen dat het besluit gebruiksbeperkingen kent, waaronder de beperking dat het onttrekken van grondwater binnen de interventiewaardencontour van de grondwaterverontreiniging alleen is toegestaan met goedkeuring van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant. Het besluit voorkomt op die manier dat de verontreiniging verder verspreidt door grondwateronttrekkingen.
    
    3.2.    Anders dan [appellanten] lijken te betogen, eist de Wet bodembescherming niet dat alle verontreinigingen actief gesaneerd worden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in had mogen stemmen met gefaseerde sanering, waarbij fase 1 bestaat uit monitoring. Verwijdering van de bronverontreiniging zal pas mogelijk zijn wanneer de bebouwing op de locatie is gesloopt. Gelet op de uiteenzetting van het college is aannemelijk dat de verontreiniging zich momenteel niet meer dusdanig verspreidt, dat onmiddellijke verwijdering van de bronverontreiniging noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de bodem. Door middel van monitoring kan worden onderzocht of de verontreiniging zich inderdaad maar in beperkte mate verspreidt. In het saneringsplan is voorts rekening gehouden met de mogelijkheid dat uit de monitoring blijkt dat de verspreiding toch onaanvaardbaar is. In dat geval worden nader te bepalen maatregelen getroffen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze maatregelen reeds concreet uitgewerkt hadden moeten worden, nu de te treffen maatregelen afhankelijk zijn van de monitoringsresultaten.
    
        Wat betreft het betoog van [appellanten] dat het besluit ten onrechte geen harde norm bevat ten aanzien van het moment van aanvang van fase 2, overweegt de Afdeling dat aan fase 2 wordt toegekomen wanneer de bebouwing op de locatie wordt gesloopt. Hoewel hier geen datum aan gekoppeld is, staat in het besluit dus wel wanneer aan fase 2 moet worden begonnen. Voorts vloeit uit het besluit voort dat indien in 2021 nog niet aan fase 2 begonnen kan worden, de verplichting bestaat om maatregelen te treffen indien dat naar aanleiding van de monitoringgegevens noodzakelijk wordt geacht. Hoewel het besluit niet vastlegt welke maatregelen concreet getroffen zullen moeten worden, staan in het besluit wel voorbeelden van mogelijke maatregelen genoemd. De Afdeling ziet in zoverre dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet met het saneringsplan had mogen instemmen.
    
        Wat betreft het betoog van [appellanten] dat het saneringsplan in ieder geval had moeten zien op onmiddellijke verwijdering van de pluim, overweegt de Afdeling dat het college heeft mogen concluderen dat ontgraving van de pluim niet noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de bodem, nu uit de risicobeoordeling volgt dat de pluim geen onaanvaardbare risico’s oplevert voor mens of milieu.
    
        Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in het saneringsplan beschreven sanering in dit opzicht voldoet aan het bij of krachtens artikel 38 van de Wet bodembescherming bepaalde.
    
        Het betoog faalt.
    
    4.    [appellanten] betogen dat niet al in het saneringsplan kan worden gesteld dat de restverontreiniging stabiel zal zijn, omdat niet zeker is hoe de verontreiniging zich zal verspreiden. Verder betogen zij dat het college niet had mogen besluiten tot de gehanteerde terugsaneerwaarden voor DCE en VC, omdat deze ver boven de interventiewaarden liggen terwijl nog niet zeker is hoe de locatie na sloop van de bebouwing ontwikkeld zal worden.
    
    4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de Wet bodembescherming niet eist dat een verontreiniging volledig wordt verwijderd. Na afweging van onder andere kosten, technische mogelijkheden en eventuele nazorg, is als saneringsdoelstelling gehanteerd dat in het grondwater een grote restverontreiniging achterblijft die stabiel is of binnen dertig jaar stabiel zal zijn. In zoverre gelden geen terugsaneerwaarden, maar geldt de voorwaarde dat geen onaanvaardbare verspreiding op mag treden. In fase 2 gelden als terugsaneerwaarden in principe 250 µg/l voor DCE in grondwater en 100 µg/l voor VC in grondwater. De interventiewaarde voor DCE is 10 µg/l en de interventiewaarde voor VC bedraagt 5 µg/l. Het college stelt zich op het standpunt dat, ondanks dat de terugsaneerwaarden ver boven de interventiewaarden liggen, de terugsaneerwaarden voldoende zijn om de verontreiniging onder controle te houden, omdat deze waarden net zo hoog zijn als de waarden die in de pluim zijn aangetroffen en zodoende voorkomen wordt dat hogere gehalten in grondwater uit de bronzone naar de pluim stromen. Door natuurlijke afbraak zal de verontreiniging in de pluim verder afnemen, aldus het college.
    
    4.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet tot vorenstaande conclusie had mogen komen. Uit het saneringsplan blijkt dat als de restverontreiniging niet stabiel is, er maatregelen zullen worden getroffen om dit alsnog te bewerkstelligen. Verder blijkt uit de risicobeoordeling dat de in de pluim voorkomende waarden geen onaanvaardbaar risico voor mens of milieu vormen. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat er tot lagere waarden gesaneerd zal moeten worden.
    
        Het betoog faalt.
    
    5.    Het beroep is ongegrond.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Soede
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2018
    
    270-811.