ECLI:NL:CBB:2019:653, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-12-2019, 18/2485
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2019-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. De door appellant – in verband met de door hem beoogde uitbreiding gesloten –  koopovereenkomsten en financieringsovereenkomst dateren van een tijdstip dat appellant zich er terdege bewust van had moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd. Appellant heeft er niettemin voor gekozen de beoogde uitbreiding door te zetten en heeft in de periode januari 2014 - 2 juli 2015 investeringen gedaan die het gemiddelde niveau van de reguliere bedrijfsontwikkeling overstijgen. Door aldus te handelen heeft appellant een (groot) risico genomen dat voor zijn eigen rekening dient te komen. 
        Appellant wordt wel gevolgd in zijn betoog dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de in bezwaar gestelde strijd met artikel 1 van het EP. Het gebrek in het bestreden besluit (strijd met artikel 7:12 van de Awb) wordt met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. Verweerder wordt veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van appellant in beroep.

uitspraak
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2485
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 december 2019 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. N. Latka),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigden: mr. Y. Groen en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 
      23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 17 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
  
  
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1
      Ingevolge artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is. 
      
    
    
      1.2
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      
        2.1.1
        Appellant exploiteert een melkveehouderij en hield aanvankelijk tussen de 90 en 100 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Bij appellant ontstond op enig moment de wens om de capaciteit van het bedrijf uit te breiden. Om tot die uitbreiding te komen heeft appellant een aantal stappen ondernomen.
        
      
      
        2.1.2
        
          Op 21 maart 2013 heeft appellant een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een rundveestal. Daarnaast heeft hij op 29 augustus 2013 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het houden van 150 melkkoeien en 130 stuks jongvee. De gevraagde omgevingsvergunning is bij besluit van 
          9 april 2015 verleend en de Nbw-vergunning bij besluit van 29 juni 2015. 
        
        
      
      
        2.1.3
        Op 30 december 2014 heeft appellant zowel een koopovereenkomst ondertekend voor het leveren en plaatsen van een (V-)stal als voor de aanschaf van twee melkrobots. Hiermee is een totaalbedrag gemoeid van € 323.800,- (exclusief BTW). 
        
      
      
        2.1.4
        
          Op 15 mei 2015 is appellant een financieringsovereenkomst met de [naam 2] aangegaan. De financieringsovereenkomst ziet op een geldlening van € 760.000,-, waarvan 
          € 676.650,- is bedoeld voor investering in onroerende zaken (nieuwe ligboxenstal met melkrobots) en € 83.350,- voor een aflossing aan de [naam 2] . 
        
        
      
    
    
      2.2
      Bij de vaststelling van het aan appellant toekomende fosfaatrecht op 5.459 kg is verweerder in het primaire besluit uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige – 103 melk- en kalfkoeien en 86 stuks jongvee. Voorts heeft verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht een korting toegepast van 8,3% (de generieke korting). Dit omdat het bedrijf niet grondgebonden is. Voormelde uitgangspunten en berekening zijn door verweerder in het bestreden besluit gehandhaafd. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      3. Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel voor hem een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP vormt. Door appellant zijn in 2014 en 2015 forse investeringen gedaan om de capaciteit van het bedrijf uit te kunnen breiden naar 150 melkkoeien en 130 stuks jongvee. De daarvoor benodigde vergunningen zijn door hem voor de peildatum van 2 juli 2015 verkregen. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel maakt het voor appellant onmogelijk om de gedane investeringen rendabel te maken. Het aankopen van extra fosfaatrechten behoort niet tot de mogelijkheden nu de bank een dergelijke aankoop niet wil financieren en verkoop van grond – om aldus financiële middelen voor de aankoop van fosfaatrechten te verwerven – geen optie is. Verweerder heeft, aldus appellant, in het bestreden besluit het beroep op de aanwezigheid van een individuele en buitensporige last onterecht afgewezen, en heeft daarenboven verzuimd de afwijzing deugdelijk te motiveren. 
      
        Standpunt van verweerder 
      
      4. Volgens verweerder heeft appellant onvoldoende onderbouwd dat als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel op hem een individuele en buitensporige last is komen te rusten. Zelfs als vast zou komen te staan dat sprake is van een buitensporige financiële last, dient deze gezien het moment van uitbreiden en investeren voor rekening en risico van appellant te komen. Noch de overgelegde ‘Deskundigenrapportage Individuele en Disproportionele Last’ van 22 juni 2018, noch de brief van de zijde van de [naam 2] van 
      
        23 oktober 2018 vormt voor verweerder aanleiding tot een ander oordeel. 
        
          Beoordeling 
        
      
    
    
      5.1
      In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), heeft het College onder meer overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. 
      
      
        5.2.1
        Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Hiertoe wordt als volgt overwogen.
        
      
      
        5.2.2
        Appellant had op de peildatum nog geen (volledige) uitbreiding naar de gewenste en vergunde dieraantallen gerealiseerd en heeft daardoor voor de door hem beoogde toename van melkvee geen fosfaatrecht gekregen. Het verschil tussen de dieraantallen die waren vergund en die waarvoor fosfaatrecht is verleend, leidt er evenwel niet toe dat sprake is van een individuele en buitensporige last. In de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College overwogen dat het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. 
        
      
      
        5.2.3
        De hiervoor onder 2.1.3 en 2.1.4 genoemde koopovereenkomsten en financieringsovereenkomst dateren van een tijdstip dat appellant zich er dus terdege bewust van had moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd. Appellant heeft er niettemin voor gekozen de beoogde uitbreiding door te zetten. Dat hiertoe een bedrijfseconomische noodzaak bestond is niet gebleken. Appellant had op dat moment een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding en het aangaan van (financiële) verplichtingen in de vorm van investeringen voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich bracht (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.1 en 6.7.5.4). 
      
      
        5.2.4
        Appellant heeft in de periode januari 2014 - 2 juli 2015 investeringen gedaan die volgens de hiervoor genoemde deskundigenrapportage het gemiddelde niveau van de reguliere bedrijfsontwikkeling overstijgen. Daarnaast stelt het College vast dat in het door appellant op 15 mei 2015 ondertekende financieringsvoorstel van de [naam 2] onder het kopje ‘Zekerheden en nadere voorwaarden’ onder meer is opgenomen dat de toenemende financieringslasten erg zwaar drukken op het rendement van het bedrijf, dat er nauwelijks of geen ruimte is om tegenvallers op te vangen en dat op basis van de huidige gegevens de maximale financieringscapaciteit is bereikt. Hieruit volgt dat appellant een financiering voor een uitbreiding is aangegaan, waarbij hij de uiterste grenzen van de financieringsmogelijkheden bij de bank heeft opgezocht. 
      
      
        5.2.5
        Door te handelen als hiervoor aangegeven heeft appellant een (groot) risico genomen dat voor zijn eigen rekening dient te komen. Aan de door appellant overgelegde financiële stukken komt in het licht van het bovenstaande niet de betekenis toe die appellant daaraan gehecht wenst te zien. Overigens ziet de bank blijkens de door appellant overgelegde brief van 23 oktober 2018 ondanks het kwetsbare continuïteitsperspectief vooralsnog perspectief in de ondernemerscapaciteiten van appellant om het melkveebedrijf in stand te houden en de rentabiliteit en liquiditeit naar de toekomst te verbeteren. 
      
    
    
      6.1
      Appellant wordt wel gevolgd in zijn betoog dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de in bezwaar gestelde strijd met artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit is door verweerder de conclusie getrokken dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is omdat bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Eerst in het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift is verweerder nader op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      7. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 
      1. punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond; 
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van 
      
    
    € 1.024,-; 
    - bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht ter hoogte van € 170,- aan appellant vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I. M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 december 2019.
    
    
    
    
    
      w.g. I.M. Ludwig	w.g. J.M. Baars