ECLI:NL:RVS:2022:2063, Raad van State, 20-07-2022, 202105834/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-07-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning voor het vergroten van een bedrijfsruimte en het vestigen van een zalencentrum (horeca A2) op het perceel [locatie] in Utrecht (hierna: het perceel), te verlenen.

202105834/1/R4.
    Datum uitspraak: 20 juli 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 15 juli 2021 in zaak nr. 20/2052 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 april 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning voor het vergroten van een bedrijfsruimte en het vestigen van een zalencentrum (horeca A2) op het perceel [locatie] in Utrecht (hierna: het perceel), te verlenen.
    Bij tussenuitspraak van 5 maart 2021 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    Bij brief van 21 april 2021 heeft het college de onderbouwing van het besluit van 24 april 2020 aangevuld.
    Bij uitspraak van 15 juli 2021 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 april 2020 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
    [appellant] heeft hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2022, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door H. Kavi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van het perceel. Het college heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van de bedrijfsruimte en het vestigen van een zalencentrum op dat perceel. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd, omdat het vestigen van een zalencentrum niet past binnen de bedrijfsbestemming die hier geldt op grond van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Overvecht, 1e Herziening" (hierna: het bestemmingsplan). Het college wil geen gebruik maken van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken, omdat niet wordt voldaan aan de beleidsregels voor parkeren uit het "Ontwikkelingskader Horeca Utrecht 2018" (hierna: het ontwikkelingskader). Het college is niet bereid van het ontwikkelingskader af te wijken, omdat niet wordt voldaan aan de eis van voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein.
    [appellant] is het niet eens met de weigering. Hij meent dat het college zijn belangen onvoldoende heeft meegewogen en het vertrouwensbeginsel heeft geschonden.
    2.       In de tussenuitspraak van 5 maart 2021 heeft de rechtbank geoordeeld dat er een gebrek kleeft aan het besluit van 24 april 2020. Volgens de rechtbank heeft het college in strijd met artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), nagelaten de belangen van [appellant] af te wegen tegen de met de in het ontwikkelingskader opgenomen parkeervoorwaarden te dienen doelen. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het college niet heeft beoordeeld of de door [appellant] in zijn zienswijze naar voren gebrachte belangen mogelijk aanleiding geven om af te wijken van de voorwaarden uit het ontwikkelingskader. De rechtbank heeft het college vervolgens in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen.
    Het college heeft in zijn brief van 21 april 2021 een aanvullende motivering gegeven.
    De aanvullende motivering
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college met zijn aanvullende motivering van 21 april 2021 alsnog afdoende heeft gemotiveerd dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die ertoe leiden dat het toepassen van de beleidsregels uit het ontwikkelingskader onevenredig is in verhouding tot de met die beleidsregels te dienen doelen. Volgens [appellant] dienen de beleidsregels niet het beoogde doel om parkeeroverlast te voorkomen. Hij voert daarbij aan dat uit de parkeerbalans blijkt dat dicht bij het zalencentrum genoeg parkeerplaatsen beschikbaar zijn en het niet nodig is om verspreid over het bedrijventerrein te parkeren. De vrees voor (geluids)overlast voor omliggende bedrijven en een negatief effect op de leefbaarheid is daarom onterecht. Volgens [appellant] blijkt uit de parkeerbalans dat er 119 parkeerplaatsen beschikbaar zijn in de Coloradodreef, de straat waar het gewenste zalencentrum zou moeten komen, terwijl op grond van de Nota Stallen en Parkeren maar 48 parkeerplaatsen vereist zijn. Verder blijkt volgens [appellant] uit de lijst met handtekeningen dat de omliggende bedrijven juist positief tegenover het vestigen van het zalencentrum staan.
    3.1.    Artikel 4:84 van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
    3.2.    Het college heeft in zijn aanvullende motivering van 21 april 2021 toegelicht dat in de beleidsregels bij grootschalige zaalverhuur bewust is gekozen voor de eis van parkeren op eigen terrein, omdat uit de praktijk blijkt dat de kans op parkeeroverlast sterk aanwezig is. Het college heeft vervolgens uitgelegd waarom het niet van die eis wil afwijken. In de eerste plaats zou vergunningverlening leiden tot nadelige effecten op de leefbaarheid in de omgeving. Daarnaast zijn de gevolgen van geluidsoverlast voor andere gebruikers van het bedrijventerrein groter als niet op eigen terrein wordt geparkeerd. Verder is volgens het college verspreid parkeren over het gehele bedrijventerrein onwenselijk, omdat dat de nadelige effecten op de leefbaarheid en de gevolgen van geluidsoverlast nog verder vergroot. Daarbij heeft het college aangegeven dat op het bedrijventerrein verschillende bedrijven zijn gevestigd die open zijn in het weekend en dat het college wil voorkomen dat dan hinder wordt ondervonden. De door [appellant] overgelegde parkeerbalans zou te weinig garantie bieden dat die hinder wordt voorkomen en dat het karakter van het bedrijventerrein behouden blijft, aldus het college.
    3.3.    Het betoog van [appellant] dat het beleid niet het beoogde doel dient komt voort uit zijn stelling dat in dit geval niet hoeft te worden gehandeld overeenkomstig het beleid omdat er voldoende parkeerplaatsen in de nabije omgeving zijn. Dat neemt evenwel niet weg dat de beleidsregels uit het ontwikkelingskader, zoals ter zitting van de Afdeling besproken, wel tot doel hebben om parkeeroverlast te voorkomen. Tot dat beleid behoort ook de voorwaarde van parkeren op eigen terrein, wat wat anders is dan parkeren in de nabije omgeving. Het beleidsdoel wordt ook met die beleidsregels gediend.
    Ter zitting heeft de Afdeling het college gevraagd naar de door hem gemaakte belangenafweging, waarna het college heeft gezegd aan te sluiten bij wat de rechtbank daarover heeft overwogen. Daarnaast heeft het college te kennen gegeven dat nadelige effecten op de leefbaarheid, vanwege de ligging op een bedrijventerrein en het ontbreken van woningen in de omgeving, niet aan de orde zijn en dat de weigering verband houdt met de aspecten parkeren en geluid op het bedrijventerrein. De Afdeling overweegt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het op grond van die aspecten over parkeren en geluid de omgevingsvergunning heeft geweigerd. Daarvoor is van belang dat de door [appellant] overgelegde parkeerbalans, waarin staat dat er 119 parkeerplaatsen beschikbaar zijn in de Coloradodreef, betekent dat niet verspreid over het bedrijventerrein hoeft te worden geparkeerd. Er is dus geen (geluids)overlast voor omliggende bedrijven. Hierbij betrekt de Afdeling ook dat [appellant] met zijn lijst met handtekeningen aannemelijk heeft gemaakt dat omliggende bedrijven positief tegenover het vestigen van een zalencentrum staan.
    De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend en ten onrechte overwogen dat het college met zijn aanvullende motivering van 21 april 2021 het gebrek in het besluit van 24 april 2020 heeft hersteld. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die ertoe leiden dat het handelen overeenkomstig de beleidsregels uit het ontwikkelingskader onevenredig is in verhouding tot de met die beleidsregels te dienen doelen.
    Het betoog slaagt.
    Vertrouwensbeginsel
    4.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden. Hij voert daarbij aan dat hij erop mocht vertrouwen dat hij niet hoefde te voldoen aan het vereiste van parkeren op eigen terrein uit het ontwikkelingskader. Volgens [appellant] heeft hij een parkeerbalans opgesteld waaruit blijkt dat er voldoende parkeergelegenheid is op het bedrijventerrein zelf. Na het opstellen van deze balans heeft een gesprek plaatsgevonden met de verkeersdeskundige van het college en uit een e-mailwisseling met die verkeersdeskundige kan volgens [appellant] worden afgeleid dat toegezegd is dat niet hoeft te worden geparkeerd op eigen terrein.
    4.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    4.2.    De hiervoor genoemde verkeersdeskundige heeft in een e-mail van 17 juli 2018 toegelicht welke parkeernorm van toepassing is. In zijn reactie op die e-mail stelt [appellant] dat een dag eerder was besproken dat parkeren op eigen terrein niet langer vereist is en dat gebruik kon worden gemaakt van de openbare parkeerplaatsen. Ook heeft [appellant] in die e-mail een vraag gesteld over de geldende parkeernorm. De verkeersdeskundige heeft vervolgens in zijn reactie alleen gereageerd op de vraag over de parkeernorm. Hij is niet ingegaan op [appellant]’s stelling dat niet zou hoeven te worden voldaan aan de hoofdregel dat parkeren op eigen terrein plaats moet vinden. De behandelend vergunningverlener bij het college heeft daarna in de twee e-mails van 3 september 2018 en 26 november 2018 aangegeven dat het ontwikkelingskader nadrukkelijk vereist dat moet worden geparkeerd op eigen terrein en dat het plan voor het vestigen van het zalencentrum onder meer om die reden niet haalbaar is.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de e-mail van de verkeersdeskundige niet kan worden gezien als een toezegging van het college dat het de voorwaarden uit het ontwikkelingskader niet meer zou toepassen. Evenmin is gebleken dat deze verkeersdeskundige in het gesprek zou hebben toegezegd dat geen parkeerplaatsen op eigen terrein nodig zouden zijn. Er is dus geen vertrouwen gewekt waarop [appellant] redelijkerwijs mocht afgaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 24 april 2020 in stand zijn gelaten. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 15 juli 2021 in zaak nr. 20/2052 voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 24 april 2020 in stand zijn gelaten;
    III.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juli 2022
    700-991