ECLI:NL:RBAMS:2023:2082, Rechtbank Amsterdam, 07-04-2023, 22/4671
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De rechtbank oordeelt dat verweerder ten onrechte concludeert dat de aangevraagde erker in strijd is met het bestemmingsplan. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank voorziet niet zelf in de zaak, omdat de aangevraagde omgevingsvergunning ook betrekking heeft op een berging en het is aan verweerder om alsnog inhoudelijk te beoordelen of de berging volgens het bestemmingsplan kwalificeert als een ondergeschikt bouwdeel of een schuurtje. Verweerder dient daarom een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 22/4671 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] uit Amsterdam, eiser,
    (gemachtigde: mr. E.A. Wentink-Quelle),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder,
    (gemachtigde: mr. J. de Savornin Lohman).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van de Wabo.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 17 maart 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 25 augustus 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 16 maart 2023 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van eiser en verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      
        [stichting] is sinds 1973 eigenaar van het perceel [adres] (het perceel) in Amsterdam. Eiser is vertegenwoordiger van de stichting en woont samen met zijn vrouw sinds 1973 in het gebouw dat op het perceel staat (het gebouw). 
      
    
    
      2.2.
      Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan ‘Zuidelijke binnenstad’ (het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming ‘Gemengd-1’ en aan de achterzijde van het gebouw de bestemming ‘Tuin-1’. 
      
    
    
      2.3.
      Op 18 januari 2022 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van een dubbel benedenhuis in een zelfstandige woning op de eerste verdieping en een welzijn/meditatie/yoga voorzieningenruimte op de begane grond. Ook vraagt eiser een vergunning aan voor een aan de achtergevel gebouwde berging en een uitbouw/erker(s) over de eerste tot en met de derde bouwlaag. 
    
    
      2.4.
      Met het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen, omdat de berging in strijd is met artikel 26.1 van het bestemmingsplan en de uitbouw/erker over meerdere bouwlagen in strijd is met artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan en de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) een negatief welstandsadvies heeft gegeven. Volgens verweerder is in het bestemmingsplan geen afwijkingsbevoegdheid opgenomen en ook is hij niet bereid om af te wijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 4 van bijlage II bij het Bor. Daartoe overweegt verweerder, samengevat, dat eiser niet heeft aangetoond dat de bestaande berging en erkers eerder zijn vergund en dat de berging en erkers zorgen voor een verdichting van het binnenterrein. Dat is in strijd met de doelstelling van het bestemmingsplan om een open en groen karakter van binnenterreinen te waarborgen. 
      
    
    
      2.5.
      Met het bestreden besluit handhaaft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, de afwijzing van de omgevingsvergunning. Volgens verweerder zijn de berging en uitbreidingen niet aan te merken als ondergeschikte delen van het gebouw waardoor deze in strijd zijn met artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan. Verweerder vindt de berging evident geen onderschikt bouwdeel. Ook de uitbreidingen zijn vanwege hun omvang niet ondergeschikt, omdat het gaat om een aaneensluitende uitbreiding over drie verdiepingen die qua diepte varieert tussen de 1,39 en 1,54 meter en over de gehele hoogte 3,59 meter breed is. Omdat er geen sprake is van ondergeschikte bouwdelen, komt verweerder niet toe aan de vraag of deze al aanwezig waren ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan. Ter ondersteuning van zijn standpunt verwijst verweerder naar artikel 42.5, sub f, van het bestemmingsplan en naar de toelichting in paragraaf 5.3.4 van het bestemmingsplan, waarin staat dat het uitgangspunt is dat de bestaande openheid gehandhaafd moet blijven. Verder verwijst verweerder naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 mei 2019. Tot slot verwijst verweerder naar het negatieve advies van de CRK van 14 maart 2022.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt of verweerder de omgevingsvergunning op goede gronden heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
    
      3.1.
      Eiser voert aan dat de erker, die zich uitstrekt over drie bouwlagen, en de berging voldoen aan artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan. Op grond van deze bepaling is alleen de feitelijke aanwezigheid ten tijde van de terinzagelegging van het bestemmingsplan voldoende om de erkers en de berging te legaliseren. Dat de erker en de berging destijds – in 2011 – al aanwezig waren blijkt volgens eiser uit de door hem overgelegde foto’s en verwijzingen. Verder overlegt eiser een inspectierapport van [naam bouwadviseur] van 3 februari 2023 waarin is geconcludeerd dat het hoogst aannemelijk is dat de erker(s) en het (dichtgebouwde) balkon ruim vóór 2011 zijn aangebracht en vermoedelijk zelfs stammen uit de tijd van de oprichting van het pand. Daarom zijn de erker en de berging op grond van het bestemmingsplan rechtstreeks toelaatbaar en moet de aangevraagde vergunning worden verleend. Ter ondersteuning van zijn standpunt verwijst eiser naar de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2022.
    
    
      3.2.
      De rechtbank stelt voorop dat partijen ter zitting hebben bevestigd dat niet ter discussie staat dat de interne (gebruiks)wijzigingen van het gebouw toelaatbaar zijn. In geschil is alleen of de bestaande erker over drie verdiepingen en berging aan de achterzijde van het gebouw vergunbaar zijn.
      
    
    
      3.3.
      De bouwregels voor gronden met de bestemming ‘Tuin-1’ zijn neergelegd in artikel 26.2 van het bestemmingsplan. Daarvan luidt artikel 26.2.3, met de titel “Ondergeschikte delen van gebouwen” als volgt: “Voorzover balkons, erkers, galerijen, luifels, buitentrappen of andere ondergeschikte delen van gebouwen aanwezig zijn ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan, mogen deze geheel worden vernieuwd, maar niet worden vergroot.” De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting verklaard dat niet langer wordt betwist dat de erker en berging al (ruim) voor 2011, het moment van terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan, feitelijk aanwezig waren. Partijen verschillen wel van mening over (i) of onder ‘aanwezig zijn’ in de zin van deze bepaling ook een niet-vergunde feitelijke situatie moet worden verstaan, (ii) of deze bepaling ook betrekking heeft op het legaliseren van een bestaande situatie als er geen vernieuwing plaatsvindt, en (iii) of de erker (en de berging) van het gebouw onder deze bepaling vallen.
      
      
        
          Ad (i)
        
      
      
    
    
      3.4.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bestaande vergunde toestand als de bestaande toestand moet worden beschouwd. Daarom is volgens verweerder juridisch sprake van nieuwbouw en dient aansluiting te worden gezocht bij artikel 42.5 van het bestemmingsplan. Op grond van die bepaling kan voor de (nieuw)bouw van onder andere erkers die de bestemmingsgrenzen overschrijden een omgevingsvergunning worden verleend, als deze aan bepaalde voorwaarden en afmetingen voldoen.
      
    
    
      3.5.
      De rechtbank overweegt dat planregels volgens vaste rechtspraak van de Afdeling in beginsel letterlijk moeten worden uitgelegd. De letterlijke betekenis van ‘aanwezig’ is feitelijk aanwezig. Noch uit de tekst van artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan, noch uit de toelichting daarop kan worden afgeleid dat onder ‘aanwezig’ in dit artikel desondanks ‘rechtmatig aanwezig’ of ‘vergund’ moet worden verstaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan dan ook betrekking op de in dat artikel genoemde bouwwerken die feitelijk aanwezig waren ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan. Of het gaat om een bouwwerk waarvoor een vergunning nodig is en/of is verleend, is daarbij niet relevant.
      
      
        
          Ad (ii)
        
      
      
    
    
      3.6.
      Verder kunnen de berging en erker van eiser volgens verweerder niet worden gelegaliseerd, omdat artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan alleen van toepassing is op vernieuwing en niet op het handhaven van een feitelijk bestaande situatie.
      
    
    
      3.7.
       Als gezegd, moeten planregels in beginsel letterlijk worden uitgelegd. De niet bindende toelichting over de bedoeling van de planwetgever kan een rol spelen als de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst onvoldoende duidelijk zijn. Als de betreffende regel wel voldoende duidelijk is, dient daaraan dus geen beperktere (of ruimere) uitleg te worden gegeven dan de uitleg die volgens de letterlijke tekst geldt.
      
    
    
      3.8.
      De rechtbank overweegt dat een letterlijke lezing van artikel 26.2.3 in samenhang met de overige bepalingen van het bestemmingsplan geen eenduidig antwoord geeft op de vraag of bouwwerken als bedoeld in dat artikel, die aanwezig waren op het moment van terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan, mogen worden gehandhaafd zonder dat vernieuwing plaatsvindt. Het artikel zegt alleen dat deze bouwwerken mogen worden vernieuwd, maar niet worden vergroot. Over het ongewijzigd handhaven daarvan zegt dit – of enig ander artikel – van het bestemmingsplan niets. Omdat de regels op dit punt niet duidelijk zijn, zoekt de rechtbank aansluiting bij het systeem van het bestemmingsplan en de bedoeling van de planwetgever, zoals die blijkt uit de toelichting daarop.
      
    
    
      3.9.
      Uit paragraaf 5.3.4 ‘Binnenterreinen en tuinen’ van de toelichting op het bestemmingsplan volgt dat bij binnenterreinen met de bestemming ‘Tuin-1’ als uitgangspunt geldt “dat de bestaande openheid gehandhaafd moet blijven”. Bij het handhaven van de bestaande openheid past dat bestaande bouwwerken ook mogen worden gehandhaafd; daarmee verandert immers niets aan de bestaande openheid. Dit sluit aan bij de regeling van artikel 28.2.1, sub a, van het bestemmingsplan waarin is bepaald dat bestaande gebouwen op binnenterreinen en tuinen, die zijn bestemd tot ‘Tuin-3’, mogen worden gehandhaafd en geheel worden vernieuwd, maar niet worden vergroot. Anders dan in artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan is hier – voor gebouwen – dus wel ook het handhaven expliciet benoemd, maar dat de planwetgever heeft bedoeld een andere regeling te treffen voor deze gebouwen dan voor de ondergeschikte bouwdelen als bedoeld in artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan blijkt nergens uit. Dat ligt ook niet voor de hand. Niet valt in te zien welk belang gediend zou zijn met het wel toestaan van vernieuwing en het niet toestaan van handhaving van een ondergeschikt bouwdeel. Het door verweerder genoemde belang van handhaving van de bestaande openheid van de binnenterreinen wordt hiermee in ieder geval niet gediend. 
      
    
    
      3.10.
      De rechtbank is dan ook van oordeel dat artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan zo moet worden uitgelegd dat als vernieuwing op grond daarvan is toegestaan, ook het handhaven van de bestaande situatie is toegestaan.    
      
      
        
          Ad (iii)
        
      
      
    
    
      3.11.
      Ten slotte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de erker en berging niet kwalificeren als ondergeschikt bouwdeel als bedoeld in artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan.
      
    
    
      3.12.
      De rechtbank is van oordeel dat de tekst van artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan niet voor meerderlei uitleg vatbaar is. Onder de titel “ondergeschikte delen van gebouwen” geeft dit artikel een opsomming van gebouwdelen – balkons, erkers, galerijen, luifels, buitentrappen – die wordt afgesloten met “of andere ondergeschikte delen van gebouwen”. Tekstueel kan dit niet anders worden uitgelegd dan dat de in de opsomming genoemde bouwdelen kwalificeren als ondergeschikte delen van gebouwen in de zin van dat artikel en dat ook andere gebouwdelen als zodanig kunnen kwalificeren. Deze uitleg sluit aan bij de tekst van artikel 42.5, sub f, van het bestemmingsplan. Anders dan verweerder stelt, geeft dit artikelonderdeel geen maximale afmetingen voor erkers om als ondergeschikt bouwdeel aangemerkt te kunnen worden. Met de zin “erkers, koekoeken en andere ondergeschikte delen van bouwwerken” worden erkers ook hier naar hun aard aangemerkt als ondergeschikte delen van bouwwerken. Vervolgens is bepaald dat de nieuwbouw hiervan, als de bestemmingsgrenzen worden overschreden, op grond van dit artikelonderdeel is toegestaan als het betreffende ondergeschikte bouwdeel ook een ondergeschikt deel van de gevel is. Daarvoor geeft het artikel bepaalde maximale afmetingen. Die beperking – dat tevens sprake moet zijn van een ondergeschikt deel van de gevel – is in artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan niet opgenomen voor ondergeschikte bouwdelen die ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan al aanwezig waren.
      
    
    
      3.12.
      Dit betekent dat, voor zover het gaat om de erker(s) van het gebouw, wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan en eiser deze op grond van dat artikel mag handhaven. Voor zover het gaat om de berging dient beoordeeld te worden of deze kwalificeert als ‘ander ondergeschikt deel van een gebouw’ in de zin van dit artikel. Verweerder stelt dat dit evident niet het geval is, maar iedere motivering van die stelling ontbreekt, terwijl eiser stelt dat wel sprake is van een ondergeschikt bouwdeel. De rechtbank is van oordeel dat een berging naar zijn aard in ieder geval niet zonder meer geen ondergeschikt bouwdeel is, zodat het op de weg van verweerder had gelegen om zijn stelling nader toe te lichten. Ook heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom de berging niet als schuurtje als bedoeld in artikel 26.4.2 van het bestemmingsplan kan worden aangemerkt. Weliswaar stelt verweerder zich met juistheid op het standpunt dat onder schuurtje een eenvoudig (bij)gebouw moet worden verstaan, dat dient als bergplaats, maar nergens blijkt uit dat daarvan geen sprake is. Met name de stelling van verweerder dat de berging niet als bergplaats wordt gebruikt, kan de rechtbank zonder nadere toelichting – die ontbreekt – niet volgen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    4. De rechtbank concludeert dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd, omdat het onvoldoende is gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
    
    5. Hoewel de erker vergunbaar is op grond van artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan, zal de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien zoals door eiser verzocht. De aanvraag van eiser heeft namelijk ook betrekking op de berging en het is aan verweerder om alsnog inhoudelijk te beoordelen of – en te motiveren waarom – de berging (naar zijn aard) al dan niet kwalificeert als ondergeschikt bouwdeel in de zin van artikel 26.2.3 van het bestemmingsplan, dan wel als schuurtje in de zin van artikel 26.4.2 van het bestemmingsplan. Vervolgens zal verweerder moeten beoordelen of en in hoeverre een toets aan de redelijke eisen van welstand nog aan de orde is en die zo nodig (laten) uitvoeren. De rechtbank bepaalt dan ook dat verweerder een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken. 
    
    6. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. 
    
    7. Verder veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 1). Ook de kosten die eiser heeft gemaakt voor het deskundigenrapport van [naam bouwadviseur] van € 688,19 komen op grond van artikel 1, aanhef en onderdeel b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking. Dat dit rapport door een deskundige is opgesteld en dat het daarvoor in rekening gebrachte bedrag niet onredelijk is, is niet in geschil. Bovendien heeft het betrekking op een onderwerp dat in ieder geval ten tijde van het indienen van het beroepschrift nog tussen partijen ter discussie stond. Eiser heeft de kosten voor het deskundigenrapport dan ook in redelijkheid gemaakt. Dat het rapport niet van doorslaggevend belang is geweest in de procedure staat ook niet aan toewijzing in de weg. Volgens vaste rechtspraak mag aan toekenning van een vergoeding voor de kosten van een deskundigenrapport niet de eis worden gesteld dat het een bijdrage heeft geleverd aan de beslissing van de rechtbank om het beroep gegrond te verklaren.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.362,19.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Speksnijder, rechter, in aanwezigheid van mr.M.M. Mazurel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 april 2023.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1587, met name r.o. 4.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:82. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL: RVS:2015:2833 en 12 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:82.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636.
  
  
     Daarmee is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb.
  
  
     Vergelijk de arresten van de Hoge Raad van 16 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BY2770 en 30 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BY4617.