ECLI:NL:RVS:2023:2065, Raad van State, 31-05-2023, 202202360/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-05-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid het verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen afgewezen. Op 5 juli 2019 heeft [appellante] de staatssecretaris verzocht om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek). Bij het verzoek heeft zij een Guinees paspoort overgelegd met nummer […], afgegeven op 18 februari 2016 en geldig tot en met 18 februari 2021 (hierna: het paspoort). Daarnaast heeft zij een Guinese rechterlijke uitspraak overgelegd met nummer 1806/JP/P/2016, afgegeven op 15 februari 2016 en gelegaliseerd op 8 april 2016. Ook heeft zij een bijbehorend uittreksel van de Guinese burgerlijke stand van haar geboorteakte overgelegd met nummer 425/CUP/2016, afgegeven op 15 februari 2016 en ook gelegaliseerd op 8 april 2016.

202202360/1/V6.
    Datum uitspraak: 31 mei 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 1 maart 2022 in zaak nr. 21/3193 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 januari 2021 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellante] om haar het Nederlanderschap te verlenen afgewezen.
    Bij besluit van 16 juni 2021 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. S.J. Koolen, advocaat te Utrecht, is verschenen.
    Overwegingen
    De stukken die [appellante] heeft overgelegd
    1.       Op 5 juli 2019 heeft [appellante] de staatssecretaris verzocht om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek). Bij het verzoek heeft zij een Guinees paspoort overgelegd met nummer […], afgegeven op 18 februari 2016 en geldig tot en met 18 februari 2021 (hierna: het paspoort). Daarnaast heeft zij een Guinese rechterlijke uitspraak overgelegd met nummer 1806/JP/P/2016, afgegeven op 15 februari 2016 en gelegaliseerd op 8 april 2016 (hierna: uitspraak 1). Ook heeft zij een bijbehorend uittreksel van de Guinese burgerlijke stand van haar geboorteakte overgelegd met nummer 425/CUP/2016, afgegeven op 15 februari 2016 en ook gelegaliseerd op 8 april 2016 (hierna: uittreksel 1).
    In het rapport van 14 oktober 2016 heeft het Bureau Documenten (hierna: het BD) over uitspraak 1 en uittreksel 1 geconcludeerd dat de legalisaties vals zijn omdat ze afwijken van het referentiemateriaal.
    Later heeft [appellante] een op 17 oktober 2017 gewaarmerkte fotokopie van uitspraak 1 overgelegd (hierna: uitspraak 2). Uitspraak 2 is gelegaliseerd op 17 oktober 2017. Daarbij heeft zij een nieuw uittreksel van de Guinese burgerlijke stand overgelegd met nummer 425/CUP/2016, afgegeven op 10 oktober 2017 en ook gelegaliseerd op 17 oktober 2017 (hierna: uittreksel 2).
    Ook heeft zij een verklaring van de Guinese ambassade van 25 oktober 2017 overgelegd, waarin staat dat uitspraak 2 en uittreksel 2 geldig en authentiek zijn.
    Het BD heeft in het rapport van 22 januari 2018 geconcludeerd dat het waarmerk en de legalisatie op uitspraak 2 frauduleus zijn verkregen. De valse legalisatie van uitspraak 1 is volgens het BD bij het kopiëren afgedekt om die te verhullen. Het BD heeft geen uitspraak gedaan over de echtheid, opmaak en afgifte van uittreksel 2. Het BD heeft verder geconcludeerd dat de verklaring van de Guinese ambassade met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid frauduleus is verkregen.
    Weer later heeft [appellante] een Guinese rechterlijke uitspraak overgelegd met nummer 1806/JP/P/2016, afgegeven op 15 februari 2016 en gelegaliseerd op 17 juli 2018 (hierna: uitspraak 3). Daarbij heeft zij een uittreksel van de Guinese burgerlijke stand overgelegd met nummer 425/CUP/2016, afgegeven op 15 februari 2016 en ook gelegaliseerd op 17 juli 2018 (hierna: uittreksel 3). Ook heeft zij toen nogmaals het paspoort overgelegd.
    Het BD heeft in het rapport van 14 november 2018 geconcludeerd dat het paspoort echt is.
    Het BD heeft in het rapport van 23 januari 2019 geconcludeerd dat uitspraak 3 niet bevoegd is opgemaakt en afgegeven en dat uittreksel 3 frauduleus is verkregen. Het BD heeft verder geconcludeerd dat het paspoort niet is afgegeven op basis van deze documenten.
    De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat de identiteit en nationaliteit van [appellante] niet met voldoende zekerheid konden worden vastgesteld met de door haar overgelegde documenten.
    Kunnen de identiteit en nationaliteit van [appellante] worden vastgesteld?
    2.       [appellante] komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de identiteit en nationaliteit van [appellante] niet met voldoende zekerheid konden worden vastgesteld met de door haar overgelegde documenten.
    [appellante] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er nooit twijfel is geweest over de echtheid en inhoud van uitspraak 1 en uittreksel 1. Ook zijn uitspraak 2 en uittreksel 2 volgens [appellante] voorzien van echte legalisaties. Daarnaast heeft de Guinese ambassade bevestigd dat uitspraak 2 en uittreksel 2 echt zijn, aldus [appellante]. Daarbij voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris de conclusies van het BD over uitspraak 2 en de verklaring van de Guinese ambassade niet zonder nadere uitleg aan zijn standpunt ten grondslag had mogen leggen. Volgens [appellante] is de uitleg van het BD dat de valse legalisatie bewust is afgedekt, subjectief. Ook is die eerdere legalisatie voor de Guinese autoriteiten niet relevant, omdat zij het document en niet de legalisatie beoordelen. Volgens
    [appellante] kan haar daarbij niet worden verweten dat de legalisaties op uitspraak 1 en uittreksel 1 vals zijn, omdat deze legalisaties door een derde zijn geregeld.
    Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het paspoort echt is bevonden en is afgegeven op basis van uitspraak 1 en uittreksel 1. Volgens [appellante] had de staatssecretaris dit moeten betrekken bij de beoordeling of bij de afgifte van het paspoort een deugdelijk identificatieproces heeft plaatsgevonden.
    2.1.    Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de identiteit en nationaliteit van [appellante] niet met voldoende zekerheid konden worden vastgesteld met de door haar overgelegde documenten.
    Het BD heeft in het rapport van 14 oktober 2016 geconcludeerd dat de legalisaties op uitspraak 1 en uittreksel 1 vals zijn. Aan deze documenten kan daarom niet de door [appellante] gewenste waarde worden gehecht. Juist omdat de legalisaties vals zijn, bestaat immers - anders dan [appellante] betoogt - twijfel over deze documenten. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat [appellante] geen contra-expertise heeft overgelegd. Het betoog van [appellante] dat een derde de legalisaties heeft geregeld, doet aan dit oordeel niet af. Deze omstandigheid komt namelijk voor haar risico.
    Verder heeft het BD in het rapport van 22 januari 2018 geconcludeerd dat de legalisatie op uitspraak 2 frauduleus is verkregen. Het BD heeft aan de legalisatie op uittreksel 2 geen bijzonderheden aangetroffen. Zoals de rechtbank echter terecht heeft overwogen, biedt legalisatie geen uitsluitsel over de inhoudelijke juistheid van het document. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2207, onder 5.2. Ook aan deze documenten kan daarom niet de door [appellante] gewenste waarde worden gehecht.
    Daarnaast betoogt [appellante] tevergeefs dat de Guinese ambassade heeft bevestigd dat uitspraak 2 en uittreksel 2 echt zijn. Gelet op de conclusie over uitspraak 2, heeft het BD in het rapport van 22 januari 2018 terecht geconcludeerd dat deze verklaring met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid frauduleus is verkregen. Daarbij betoogt [appellante] tevergeefs dat de staatssecretaris de conclusies van het BD over uitspraak 2 en de verklaring van de Guinese ambassade, niet zonder nadere uitleg aan zijn standpunt ten grondslag had mogen leggen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat uitspraak 2 niet kan worden aangemerkt als een ‘kopie conform origineel’, omdat de valse legalisatie is afgedekt. Het betoog van [appellante] dat de uitleg van het BD dat die legalisatie bewust is afgedekt, subjectief is, neemt niet weg dat de legalisatie is afgedekt en dat uitspraak 2 daarom niet kan worden aangemerkt als een ‘kopie conform origineel’. Om diezelfde reden treft ook haar betoog dat de eerdere legalisatie voor de Guinese autoriteiten niet relevant is, geen doel.
    Verder voert [appellante] op zichzelf terecht aan dat het BD in de verkorte verklaring van onderzoek van 14 november 2018 heeft geconcludeerd dat het paspoort echt is. In deze verklaring staat echter ook dat deze conclusie geen oordeel geeft over de opmaak en afgifte of inhoud van het paspoort. Daarbij betoogt zij tevergeefs dat het paspoort is afgegeven op basis van uitspraak 1 en uittreksel 1. Zij heeft namelijk niet gestaafd welke rol deze documenten hebben gespeeld bij de afgifte en in hoeverre de Guinese autoriteiten deze documenten toen hebben onderzocht. Aan het paspoort kan dus niet de door haar gewenste waarde worden gehecht.
    Tot slot heeft [appellante] op de zitting betoogd dat in ieder geval het paspoort, uittreksel 2 en de verklaring van de ambassade, in samenhang bezien, de twijfel over haar identiteit en nationaliteit wegnemen. Zij heeft er hierbij op gewezen dat het BD geen twijfels heeft geuit over de legalisatie op uittreksel 2. Maar ook samen bezien kan aan deze documenten niet de door [appellante] gewenste waarde worden gehecht. De Afdeling acht hiervoor redengevend dat de Guinese autoriteiten de valse legalisatie op uitspraak 1 niet onder ogen hebben gekregen. Het paspoort is namelijk afgegeven op 18 februari 2016, terwijl uitspraak 1 is gelegaliseerd op 8 april 2016. Daarnaast is uittreksel 2 afgegeven op basis van uitspraak 2, maar op uitspraak 2 is de valse legalisatie niet zichtbaar. De verklaring van de Guinese ambassade is echter, zoals gezegd, gebaseerd op uitspraak 2 en uittreksel 2. De twijfel die door de valse legalisatie is ontstaan, is dus niet weggenomen door de Guinese autoriteiten.
    Het betoog slaagt niet.
    De Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris het beleid waarin houders van een vergunning op grond van de Regeling afwikkeling nalatenschap oude Vreemdelingenwet (hierna: de Ranov) worden vrijgesteld van het overleggen van een geldig buitenlands paspoort en geboorteakte, niet ten onrechte niet heeft toegepast. [appellante] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris gemotiveerd had moeten ingaan op haar betoog dat het onderscheid in het vrijstellingsbeleid tussen Ranov-vergunninghouders en niet-Ranov-vergunninghouders niet evenredig is en in strijd met het verbod op discriminatie. In naturalisatiezaken wordt immers veel waarde gehecht aan het vaststellen van een gestelde identiteit en nationaliteit, terwijl dit voor Ranov-vergunninghouders niet geldt. Volgens [appellante] heeft de staatssecretaris niet deugdelijk gemotiveerd waarom dit onderscheid gerechtvaardigd is. Zij wijst er hierbij op dat er tegenwoordig meer aandacht is voor de menselijke maat en maatwerk. Het is voor haar niet duidelijk hoe zij kan naturaliseren met de documenten die zij heeft. Ook is volgens [appellante] geen rekening gehouden met de aangevoerde persoonlijke omstandigheden.
    3.1.    [appellante] betoogt tevergeefs dat het onderscheid in het vrijstellingsbeleid niet evenredig is en in strijd met het verbod op discriminatie. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. De rechtbank heeft namelijk terecht overwogen dat het bij Ranov-vergunninghouders gaat om een specifieke groep die vóór 1 april 2001 onder de oude Vreemdelingenwet een asielaanvraag heeft ingediend. Omdat veel Ranov-vergunninghouders na al die jaren de benodigde documenten niet meer hadden, is in de Handleiding RWN het vrijstellingsbeleid opgenomen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is van een vergelijkbaar geval geen sprake. [appellante] verblijft namelijk niet zo lang in Nederland als Ranov-vergunninghouders. Uit een ‘Uittreksel t.b.v. naturalisatie/optie’ van de gemeente Utrecht van 5 juli 2019 blijkt namelijk dat zij op 31 augustus 2009 naar Nederland is geïmmigreerd op basis van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. De Afdeling wijst er hierbij op dat de staatssecretaris in een brief van 7 juli 2021 (Kamerstukken II 2020/21, 19 637, nr. 2757, blz. 5 t/m 7) over de positie van Ranov-vergunninghouders bij naturalisatie het volgende heeft geschreven: 'Een Kamermeerderheid heeft gevraagd dit gebrek aan perspectief op de nationaliteit bij langdurig in Nederland gevestigde personen op te heffen (…). Ik zie op grond van de onderzoeksresultaten en op grond van de specifieke en uitzonderlijke omstandigheden van deze groep reden om tevens de overige Ranov-vergunninghouders in de optie- en naturalisatieprocedure vrij te stellen.’ Daarbij heeft hij opgemerkt: 'Deze aanpak is uitdrukkelijk beperkt tot de groep Ranov-zaken, ook in het licht van de herhaalde onderzoeken die hiernaar zijn gedaan. Voor overige zaken blijft onverkort het huidige beleid en de bestaande voorwaarden gehandhaafd.' De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2566, kan [appellante] niet baten. Die uitspraak gaat namelijk over Ranov-vergunninghouders. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de staatssecretaris het vrijstellingsbeleid voor Ranov-vergunninghouders hier niet hoefde toe te passen.
    [appellante] betoogt dat zij nu niet kan naturaliseren en dat de staatssecretaris haar daarom met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had moeten vrijstellen van het overleggen van een geldig buitenlands paspoort en geboorteakte. Dit betoogt zij tevergeefs. Zij heeft namelijk niet onderbouwd dat het voor haar niet mogelijk is om aan andere documenten te komen (zie ook onder 4.1).
    Het betoog slaagt niet.
    Is er sprake van bewijsnood?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van bewijsnood. [appellante] voert aan dat de Guinese autoriteiten maar één keer een rechterlijke uitspraak afgeven. Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat zij dus in bewijsnood verkeert om een originele uitspraak met een echte legalisatie over te leggen. Verder heeft de rechtbank volgens [appellante] niet onderkend dat haar situatie niet voorkomt in het beleid in de Handleiding RWN en dat het daarom op de weg van de staatssecretaris had gelegen om toe te lichten welk ander bewijs zij kan overleggen om haar identiteit en nationaliteit te onderbouwen.
    4.1.    Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van bewijsnood. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een verzoeker die betoogt dat hij in bewijsnood verkeert, moet aantonen dat hij al het mogelijke heeft gedaan om in het bezit te komen van de gevraagde documenten. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 1 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV2474, onder 2.2.2. [appellante] heeft niet al het mogelijke gedaan om in het bezit te komen van de gevraagde documenten. De staatssecretaris heeft, anders dan [appellante] betoogt, toegelicht welk ander bewijs zij kan overleggen om te proberen haar identiteit en nationaliteit te onderbouwen. In een brief van 7 mei 2020 heeft hij namelijk opgemerkt dat bij een beroep op bewijsnood alternatieve bewijsstukken kunnen worden aangeleverd, zoals een geboortebewijs uit een ziekenhuis of een inschrijving in een familieboekje, of een verklaring van de autoriteiten. Hij heeft hierbij opgemerkt dat [appellante] duidelijk moet maken welke acties zij heeft ondernomen om aan documenten te komen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] geen alternatieve bewijsstukken heeft overgelegd. Ook heeft zij geen verklaring van de Guinese autoriteiten overgelegd, waarin staat waarom zij geen gelegaliseerde geboorteakte krijgt en op basis van welke documenten het paspoort is afgegeven. De rechtbank heeft hierbij terecht betrokken dat [appellante] in staat is geweest om verschillende uitspraken en uittreksels te verkrijgen, maar dat niet is gebleken dat zij naar de Guinese autoriteiten is gegaan om de al langere tijd bestaande onduidelijkheid weg te nemen. Verder heeft [appellante] niet gestaafd dat de Guinese autoriteiten maar één rechterlijke uitspraak afgeven. In het rapport van het BD van 23 januari 2019 staat over uitspraak 3 namelijk alleen dat de opmaak en afgifte afwijkt van het beschikbare referentiemateriaal en niet, zoals [appellante] betoogt, dat de Guinese autoriteiten maar één rechterlijke uitspraak afgeven. Zij heeft dit ook niet op een andere wijze onderbouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    Mocht de staatssecretaris afzien van horen?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatsecretaris mocht afzien van horen. [appellante] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij de staatssecretaris verschillende keren heeft verzocht om in gesprek te gaan en daarbij heeft toegelicht waarom dit van belang is. Zij wijst er hierbij op dat zij in de bestuurlijke fase en in beroep uitgebreid heeft toegelicht hoe zij zich heeft ingespannen om de verschillende documenten te verkrijgen.
    5.1.    Bij het verzoek heeft [appellante] documenten overgelegd die het BD al eerder heeft beoordeeld. Gelet op de rapporten van het BD, wist zij ten tijde van het verzoek dat er twijfel bestond over haar identiteit en nationaliteit als die zouden moeten blijken uit deze documenten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, had het op de weg van [appellante] gelegen om met een contra-expertise of met andere documenten te komen. Zolang zij dat niet heeft gedaan, is redelijkerwijs buiten twijfel dat het bezwaar niet kan slagen. Dat is een reden om af te zien van horen. Het betoog dat zij heeft toegelicht hoe zij de verschillende, al beoordeelde documenten heeft verkregen, maakt niet dat redelijkerwijs wel twijfel bestaat of het bezwaar kan slagen. Ook voert zij tevergeefs aan dat zij de staatssecretaris verschillende keren heeft verzocht om in gesprek te gaan. Op de zitting heeft zij toegelicht dat zij met de staatssecretaris in gesprek wil gaan om te horen welke bewijsstukken zij moet overleggen. In het licht van wat de Afdeling hiervoor onder 2.1 en 4.1 heeft overwogen, kan dit niet leiden tot het oordeel dat de staatssecretaris haar had moeten horen. Er is dus voldaan aan de maatstaf van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb.
    Het betoog slaagt niet.
    De conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.R. van Ark, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    w.g. Van Ark
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
    861