ECLI:NL:RVS:2025:6368, Raad van State, 24-12-2025, 202407282/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 oktober 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk De Konijnenberg onder oplegging van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel kadastraal bekend gemeente Harderwijk, sectie D, nummer 11491, aan de Korhoenlaan 2 te Harderwijk, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, te beëindigen en beëindigd te houden. De Konijnenberg kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een overtreding en dat zij als overtreder kan worden aangemerkt.

202407282/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Camping De Konijnenberg Harderwijk B.V., gevestigd in Harderwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 22 oktober 2024 in zaken nrs. 24/4807 en 24/4808 in het geding tussen:
    De Konijnenberg
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 oktober 2023 heeft het college De Konijnenberg onder oplegging van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel kadastraal bekend gemeente Harderwijk, sectie D, nummer 11491, aan de Korhoenlaan 2 te Harderwijk (hierna: het perceel), bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 5 juni 2024 heeft het college het door De Konijnenberg daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 oktober 2024 heeft de rechtbank het door De Konijnenberg daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 juni 2024 gedeeltelijk vernietigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht tot de conclusie is gekomen dat De Konijnenberg overtreder is, heeft de rechtsgevolgen van het besluit van 5 juni 2024 in zoverre in stand gelaten en heeft de last geherformuleerd. De rechtbank heeft verder bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 5 juni 2024, voor zover dat besluit is vernietigd vanwege de formulering van de last.
    Tegen deze uitspraak heeft De Konijnenberg hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 14 augustus 2025 heeft het college besloten tot invordering over te gaan van dwangsommen die volgens het college zijn verbeurd.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 september 2025, waar De Konijnenberg, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.D. van Doleweerd, advocaat in Amersfoort, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. de Jonge, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 23 oktober 2023 heeft het college aan De Konijnenberg een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op een aantal dagen in de maanden maart, april, mei, juni en oktober 2023 hebben toezichthouders van de gemeente Harderwijk controles verricht op het perceel naar het eventueel in strijd met de op het perceel geldende bestemmingsplannen "Buitengebied 2014" en "Veegplan Buitengebied" (hierna gezamenlijk in enkelvoud: het bestemmingsplan) gebruiken van opstallen. Het perceel is onderdeel van een camping. Op het perceel zijn onder andere stacaravans en huisjes (hierna: recreatieobjecten) aanwezig.
    Bij besluit van 23 oktober 2023 heeft het college aan De Konijnenberg kenbaar gemaakt dat de toezichthouders van de gemeente op verschillende data hebben geconstateerd dat De Konijnenberg haar perceel in strijd met het bestemmingsplan gebruikt of laat gebruiken. In dat besluit heeft het college daarom aan De Konijnenberg een last onder dwangsom opgelegd. De last strekt ertoe het in strijd met het bestemmingsplan (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven, te beëindigen en beëindigd te houden. De dwangsom bedraagt € 10.000,00 per maand of een gedeelte daarvan tot een maximumbedrag van € 60.000,00. De rechtbank heeft de last geherformuleerd en bepaald dat deze komt te luiden dat De Konijnenberg wordt gelast het strijdig gebruik, bestaande uit het (laten) gebruiken van het perceel en de daarop aanwezige opstallen voor permanente bewoning, te beëindigen en beëindigd te houden.
    De Konijnenberg kan zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een overtreding en dat zij als overtreder kan worden aangemerkt. Het hoger beroep richt zich los daarvan niet tegen de herformulering van de last door de rechtbank.
    Laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan?
    3.       De Konijnenberg betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat op het perceel recreatieobjecten permanent worden bewoond. Volgens De Konijnenberg heeft het college het vermoeden dat de recreatieobjecten op het perceel permanent worden bewoond namelijk slechts gebaseerd op verklaringen van de gebruikers van die recreatieobjecten. Volgens De Konijnenberg volgt uit die verklaringen niet zonder meer dat de mensen die zijn benaderd door de toezichthouders er permanent wonen. Het college heeft daarbij miskend dat uit de verklaringen dat er wordt "gewoond" niet zonder meer blijkt dat het gaat om permanente bewoning, zo betoogt De Konijnenberg.
    Daarnaast betoogt De Konijnenberg dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij als overtreder kan worden aangemerkt. Volgens De Konijnenberg heeft de rechtbank miskend dat de door het college gestelde mogelijkheden om te controleren of recreatieobjecten permanent worden bewoond, voor De Konijnenberg om verschillende redenen bezwaarlijk of niet effectief zijn. Volgens De Konijnenberg had zij de overtreding niet kunnen voorkomen.
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    3.2.    Aan het perceel is in het bestemmingsplan de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend. Artikel 11.4.1 van het bestemmingsplan bepaalt dat onder gebruik in strijd met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" in ieder geval wordt verstaan het gebruik van verblijfsrecreatieve voorzieningen ten behoeve van permanente bewoning. Permanente bewoning is in de planregels van het bestemmingsplan gedefinieerd als: "bewoning van een ruimte als hoofdverblijf."
    3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:483, onder 5.3, ligt het op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om feiten en omstandigheden vast te stellen die het aannemelijk maken dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
    3.4.    Aan het besluit van 23 oktober 2023 heeft het college onder meer de onder 2 vermelde controles van de toezichthouders van de gemeente ten grondslag gelegd. Bij die controles hebben de toezichthouders dertien verschillende recreatieobjecten op het perceel gecontroleerd en verklaringen van de gebruikers daarvan opgenomen. Hierbij hebben meerdere gebruikers verklaard het recreatieobject te gebruiken voor (tijdelijk) wonen. Daarvan hebben drie gebruikers van drie verschillende recreatieobjecten daarnaast verklaard dat de einddatum van het gebruik onbekend is en dat zij in de Basisregistratie Personen (hierna: Brp) staan ingeschreven op het adres van het recreatieobject. Het college heeft ten aanzien van deze drie gebruikers ook zelf vastgesteld dat deze in de Brp stonden ingeschreven op het adres van het recreatieobject.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met de informatie uit de Brp en de bij de controles van de toezichthouders afgelegde verklaringen van de gebruikers van de recreatieobjecten voldoende feiten en omstandigheden vastgesteld die het aannemelijk maken dat verschillende recreatieobjecten op het perceel in strijd met het bestemmingsplan permanent worden bewoond. Het lag vervolgens op de weg van De Konijnenberg om deze feiten te weerleggen of nader te verklaren. Naar het oordeel van de Afdeling is De Konijnenberg daar niet in geslaagd. Anders dan De Konijnenberg betoogt, heeft het college namelijk niet alleen op basis van de verklaringen van de gebruikers geconcludeerd dat sprake is van permanente bewoning, maar heeft het college ook onderzoek gedaan in de Brp. Ook waren deze verklaringen - anders dan De Konijnenberg betoogt - niet slechts beperkt tot de verklaring dat in de recreatieobjecten wordt gewoond. Drie gebruikers hebben daarnaast namelijk verklaard dat de einddatum van het gebruik onbekend is en dat zij in de Brp staan ingeschreven op het adres van het recreatieobject. Daarbij heeft één van deze drie gebruikers bovendien verklaard al acht jaar in het betreffende recreatieobject te wonen. Gelet op deze omstandigheden, kan ook het op de zitting naar voren gebrachte betoog van De Konijnenberg dat het college de duur van het verblijf van de gebruikers in het recreatieobject onvoldoende heeft betrokken bij de beoordeling of sprake is van permanente bewoning, niet slagen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college in zijn besluit van 5 juni 2023 voldoende deugdelijk en controleerbaar heeft vastgesteld dat er in meerdere recreatieobjecten op het perceel in strijd met de artikelen 11.4.1 van de planregels permanent wordt gewoond.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    3.5.    Het college heeft zich in de besluitvorming op het standpunt gesteld dat De Konijnenberg als overtreder moet worden aangemerkt omdat zij het perceel heeft laten gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458, onder 5.2, moet, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz 94).
    Met wat De Konijnenberg heeft aangevoerd heeft zij naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wist en niet kon weten dat recreatieobjecten op het perceel in strijd met het bestemmingsplan permanent worden bewoond. Daartoe is van belang dat niet is gebleken dat De Konijnenberg enige vorm van onderzoek heeft gedaan naar de aard en omvang van het gebruik van de recreatieobjecten op het perceel. Als eigenaar van een perceel met recreatieobjecten had dit naar het oordeel van de Afdeling wel op de weg van De Konijnenberg gelegen. De Konijnenberg heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat zij in het geheel geen onderzoek kon doen naar permanente bewoning van recreatieobjecten op het perceel. Dat bepaalde door het college aangegeven mogelijkheden om te controleren of recreatieobjecten permanent worden bewoond volgens haar om verschillende redenen bezwaarlijk of niet effectief zijn, betekent niet dat De Konijnenberg hier in het geheel geen onderzoek naar had kunnen doen. De enkele omstandigheid dat De Konijnenberg in huurcontracten heeft opgenomen dat permanente bewoning niet is toegestaan, is onvoldoende voor de conclusie dat zij niet wist en niet kon weten dat recreatieobjecten op het perceel in strijd met het bestemmingsplan permanent worden bewoond. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college De Konijnenberg terecht als overtreder heeft aangemerkt.
    Ook in zoverre slaagt het betoog niet.
    Conclusie hoger beroep
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Invorderingsbesluit
    6.       Bij besluit van 14 augustus 2025 heeft het college besloten tot invordering van een bedrag van in totaal € 60.000.
    7.       Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op het invorderingsbesluit, aangezien De Konijnenberg ook dat besluit betwist.
    Gelet op de korte tijd tussen het invorderingsbesluit van 14 augustus 2025 en de zittingsdatum van 1 september 2025 bij de Afdeling was het voor De Konijnenberg niet goed mogelijk om gronden in te dienen tegen het invorderingsbesluit van 14 augustus 2025. Om die reden verwijst de Afdeling het hoger beroep tegen het invorderingsbesluit van 14 augustus 2025, met toepassing van artikel 5:39, tweede lid, van de Awb, naar het college, teneinde daarop te beslissen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verwijst het hoger beroep van Camping De Konijnenberg Harderwijk B.V. tegen het invorderingsbesluit van 14 augustus 2025, kenmerk 02430000200233/02430000780567, naar het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijk ter behandeling als bezwaar.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    826-1142