ECLI:NL:CBB:2020:11, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-01-2020, 18/2059
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2020-01-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: artikel 23, derde en zesde lid, van de Meststoffenwet (Msw) 
        artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
      
      
      
        Verweerder heeft een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. 
        Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het verschil tussen de door appellant nagestreefde omvang van de veestapel en de feitelijke situatie op de peildatum is, ook gezien de omvang van het bedrijf, betrekkelijk. Vergeleken met het scenario dat uitgaat van alleen de generieke korting (scenario 3) komt het verschil met het toegekende fosfaatrecht neer op 9 melkkoeien. Een uitbreiding met dat aantal koeien levert appellant weliswaar een omzetvermeerdering op, maar daar staat tegenover dat appellant hiervoor ook extra kosten zou moeten maken, onder andere in verband met de aankoop van koeien. Een deel van de gestelde financiële last is veroorzaakt door de aankoop van grond. Aangenomen mag worden dat deze zijn waarde behoudt en zo nodig verkocht kan worden om de lasten te verlichten.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 18/2059
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 januari 2020 in de zaak tussen
    
    
      [naam 1] , te [plaats] , appellant
    (gemachtigde: mr. P. Grijpstra),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder 
    (gemachtigde: C. Zieleman).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Op 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het op het bedrijf van appellant rustende fosfaatrecht vastgesteld. 
    
    
    
      Bij besluit van 20 augustus 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant en het fosfaatrecht verhoogd tot 8.715 kg.
    
    
    
      Hiertegen heeft appellant beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is voor verweerder verschenen [naam 2] . 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante bepalingen
      
    
    
    
      1.1.
      
        Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 
        2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid, voor zover van belang, bepaalt verweerder, indien een landbouwer aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door ziekte van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling). 
      
    
    
      1.2.
      Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. 
      
      
        
          Feiten
        
      
      
      2. Appellant exploiteert een melkveehouderij, voorheen in de vorm van een maatschap, die per 15 januari 2015 is ontbonden. Vanaf 2011 heeft appellant ingezet op groei. Hij heeft toen de melkveestal vergroot tot 200 (melk-)koeplaatsen en grond aangekocht voor ca € 250.000,-. Appellant is hiervoor leningen aangegaan van € 262.385,- en € 350.00,-. Op 30 maart 2015 kreeg hij een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 200 melkkoeien en 130 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield appellant 
      184 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Appellant is in 2014 opgenomen geweest in een ziekenhuis. De dochter van appellant heeft een hartafwijking. Vanaf 2012 waren er regelmatige ziekenhuisopnames. Zij heeft in 2015 een harttransplantatie ondergaan. 
      
      
        
          Besluiten van verweerder 
        
      
      
      3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht vastgesteld op 8.478 kg. Hij heeft bij het bestreden besluit het fosfaatrecht verhoogd, omdat hij was uitgegaan van een te lage gemiddelde melkproductie. Hij weigert de vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten, omdat (eerst) in bezwaar naar voren is gekomen dat appellant meer melk heeft geproduceerd dan hij aan de melkfabriek heeft geleverd. Verweerder ziet geen reden voor verdere verhoging van het fosfaatrecht, omdat appellant niet heeft aangetoond dat de ziekte van zijn dochter of zijn eigen medische toestand het aantal dieren per 2 juli 2015 of de melkproductie in 2015 negatief heeft beïnvloed. Het recht van appellant op het ongestoord genot van zijn eigendom wordt met het bestreden besluit niet geschonden. Appellant heeft geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die maken dat voor hem sprake is van een bijzondere en buitenproportionele last. Dat het fosfaatrechtstelsel financiële gevolgen heeft, is daarvoor onvoldoende. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
    
    
      4.1
      Appellant voert aan dat hij vanwege zijn eigen ziekte (depressie) in 2014 en de verslechtering van de cardiologische toestand van zijn (toen) 13-jarige dochter in 2015 op de peildatum minder dieren hield. Het was zijn bedoeling om door eigen opfok de veestapel te laten groeien, maar zijn ziekte en die van zijn dochter hebben die plannen doorkruist. 
      
    
    
      4.2
      
        Appellant stelt voorts dat het bestreden besluit een onrechtmatige inbreuk op zijn eigendomsrecht oplevert. Op individueel niveau ontbreekt een ‘fair balance’, omdat het fosfaatrechtenstelsel voor hem een individuele en buitensporige last vormt. Hij heeft voor 
        2 juli 2015 onomkeerbare investeringen gedaan, voor vergroting van de stal en de aankoop van grond en moest € 238.000,- lenen om zijn ex-echtgenote te kunnen uitkopen. Appellant heeft onvoldoende fosfaatrechten om de gedane investeringen volledig te laten renderen. Ter onderbouwing verwijst appellant naar een door NH Adviseurs opgesteld rapport, dat later is aangevuld (het financiële rapport). In het rapport zijn vier scenario’s uitgewerkt, het eerste gaat uit van 174 melkkoeien, het tweede belicht het eindresultaat van de groeiplannen van appellant (200 melkkoeien) zonder invoering van het fosfaatrechtstelsel, het derde gaat uit van de realisering van de groeiplannen na toepassing van de generieke korting van 8,3% 
        (183 melkkoeien) en scenario 4 gaat uit van 200 melkkoeien en de aankoop van de ontbrekende fosfaatrechten. Scenario 1 en 4 bieden geen uitzicht op een winstgevende bedrijfsvoering, scenario 2 en 3 bieden (net) de financiële ruimte om aan alle verplichtingen te voldoen. 
      
      
    
    
      4.3
      
        Appellant heeft ten slotte aangevoerd dat verweerder zijn kosten in bezwaar ten onrechte niet heeft vergoed.
        
          Standpunt van verweerder 
        
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant geen beroep toekomt op de knelgevallenregeling, aangezien hij niet heeft aangetoond dat als gevolg van de bijzondere omstandigheden het fosfaatrecht minimaal 5% lager is. Appellant noemt geen alternatieve peildatum, waarmee verweerder kan vergelijken. Met de op de peildatum niet gerealiseerde groei wordt bij toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden. 
      
    
    
      5.2
      Verweerder onderkent dat appellant te maken heeft gehad met uiterst moeilijke omstandigheden, maar betwist dat op hem een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder is het verschil tussen het toegekende fosfaatrecht en de gewenste hoeveelheid relatief gering, bovendien heeft appellant in 2018 nog 306 kg fosfaatrecht aangekocht en 1.000 kg kunnen leasen. Aan de financiële rapporten komt niet de waarde toe die appellant daaraan gehecht wil zien, omdat vraagtekens kunnen worden gezet bij gehanteerde melkprijs en de geprognosticeerde rente. De lening die appellant is aangegaan om zijn ex-echtgenote uit te kopen houdt geen verband met het fosfaatrechtenstelsel. Van een bedrijfseconomische noodzaak om uit te breiden is niet gebleken. Appellant heeft pas op 30 maart 2015 de vereiste Nbw-vergunning voor de uitbreiding gekregen. Op dat moment had hij rekening moeten houden met productiebeperkende maatregelen, aangezien de fosfaatproductie steeg. Investeringen die appellant vóór verlening van de vereiste vergunning heeft gedaan, komen voor zijn risico.
      
    
    
      5.3
      Verweerder heeft zijn standpunt over de kosten in bezwaar gehandhaafd.
      
      
        
          Beoordeling 
        
      
      
    
    
      6.1.
      
        Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op 
        2 juli 2015. Daarbij wordt geen rekening gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen. Het College ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen.
      
      
    
    
      6.2
      Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
      
    
    
      6.3
      Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
      
    
    
      6.4
      Bij de beoordeling of een last buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
      
    
    
      6.5
      Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat geen fosfaatrecht is verleend voor het verschil tussen het aantal dieren dat appellant wenst te houden (200 melkkoeien) en het aantal melkkoeien waarvoor fosfaatrecht is verleend (184). Die enkele omstandigheid is onvoldoende voor de conclusie dat sprake is van een individuele en buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:504, onder 7.5). Het verschil tussen de door appellant nagestreefde omvang van de veestapel en de feitelijke situatie op de peildatum is, ook gezien de omvang van het bedrijf, betrekkelijk. Dat het fosfaatrechtenstelsel financiële gevolgen heeft, geldt voor iedere melkveehouder waarop de generieke korting van toepassing is en is dus geen bijzondere omstandigheid. Scenario 2 van het financiële rapport, dat uitgaat van de afwezigheid van het stelsel, mist daarom realiteitswaarde. Vergeleken met het scenario dat uitgaat van alleen de generieke korting (scenario 3) komt het verschil met het toegekende fosfaatrecht neer op 9 melkkoeien. Een uitbreiding met dat aantal koeien levert appellant weliswaar een omzetvermeerdering op, maar daar staat tegenover dat appellant hiervoor ook extra kosten zou moeten maken, onder andere in verband met de aankoop van koeien. Een deel van de gestelde financiële last is veroorzaakt door de aankoop van grond. Aangenomen mag worden dat deze zijn waarde behoudt en zo nodig verkocht kan worden om de lasten te verlichten. Deze beroepsgrond faalt.
      
      7. Verweerder is verantwoordelijk voor een zorgvuldige voorbereiding van een besluit en moet daarvoor de juiste gegevens vergaren. In bezwaar heeft appellant aangetoond dat verweerder wat betreft de melkproductie is uitgegaan van onjuiste gegevens. Daarmee is naar het oordeel van het College aan de vereisten van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voldaan. 
      
      8. Uit 7 volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover daarin is nagelaten appellant een vergoeding toe te kennen voor de kosten die hij in bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. Het College zal hierna de hoogte van de vergoeding voor de kosten in bezwaar vaststellen. 
      
    
    
      9.1.
      Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten in beroep en in bezwaar. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het (aanvullend) bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
    
      9.2
      In bezwaar heeft appellant Smolders Agro Advies een berekening laten maken van zijn melkproductie. De hiervoor gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat appellant zelf eenvoudig zijn melkproductie kan berekenen. Het inschakelen van een “deskundige” hiervoor is niet redelijk. De kosten van het opstellen van het financiële rapport komen wel voor vergoeding in aanmerking. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding een maximum uurtarief van € 126,47, zodat de vergoeding € 1.359,55 (10,75 x € 126,47) bedraagt. Het totaal van de kostenvergoeding bedraagt daarmee € 2.934,55.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin geen vergoeding voor de kosten in bezwaar is toegekend; 
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit; 
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot € 2.934,55.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2020.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. M.G. Ligthart