ECLI:NL:RVS:2008:BC8464, Raad van State, 25-03-2008, 200702141/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan de naamloze vennootschap N.V. Slibverwerking Noord-Brabant (hierna: SNB) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een installatie voor de verbranding van communaal afvalwaterzuiveringsslib en kwalitatief gelijkwaardig slib op het perceel Middenweg 38 te Moerdijk. Bij dit besluit heeft het college op grond van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer tevens besloten enkele voorschriften, verbonden aan de voor de inrichting verleende vergunning van 3 februari 2004, in te trekken dan wel te wijzigen. Het besluit is op 27 februari 2007 ter inzage gelegd.

200702141/1.
    
    Datum uitspraak: 26 maart 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen,
    
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 februari 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan de naamloze vennootschap N.V. Slibverwerking Noord-Brabant (hierna: SNB) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een installatie voor de verbranding van communaal afvalwaterzuiveringsslib en kwalitatief gelijkwaardig slib op het perceel Middenweg 38 te Moerdijk. Bij dit besluit heeft het college op grond van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer tevens besloten enkele voorschriften, verbonden aan de voor de inrichting verleende vergunning van 3 februari 2004, in te trekken dan wel te wijzigen. Het besluit is op 27 februari 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 maart 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Het college en SNB hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    SNB heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2007, waar MOB, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Dam-Benders en ing. G.M.P.F.H. Stekhuizen, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord SNB, vertegenwoordigd door mr. drs. L.A.J. Spaans, advocaat te Amsterdam, en ir. L.D. Korving.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft MOB de beroepsgronden inzake geluidhinder en energie ingetrokken.
    
    2.2. Eerst bij nadere memorie heeft MOB gronden aangevoerd met betrekking tot de emissie van ammoniak en N2O. In dit stadium van de procedure is dit, mede nu niet is gebleken dat dit niet eerder had gekund, in strijd met de goede procesorde. De Afdeling laat deze gronden daarom buiten beschouwing bij de beoordeling van het beroep.
    
    Bestreden besluit
    
    2.3. Bij het bestreden besluit heeft het college een vergunning verleend voor het veranderen van de inrichting. De verandering betreft onder meer de uitbreiding van de bestaande installatie met een vijfde verbrandingslijn. Voorts heeft het college, op grond van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer, enkele voorschriften van de vergunning van 3 februari 2004 ingetrokken en gewijzigd.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.4. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat in beroep slechts categorieën milieugevolgen als besluitonderdelen aan de orde kunnen worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten.
    
    MOB heeft zienswijzen naar voren gebracht over de emissie van kwik. De beroepsgronden inzake het verbranden van adsorbens, dat volgens MOB onder meer kwik bevat, en inzake monitoring van de kwikemissie hebben hierop eveneens betrekking. Anders dan het college en SNB betogen, bestaat er derhalve geen grond om het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge het derde lid van die bepaling zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van de beperkingen en voorschriften de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 8.44, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, voor zover hier van belang, kunnen, indien dit uit een oogpunt van doelmatige regelgeving bijzonder is aangewezen, bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen, waarvoor het in artikel 8.1 gestelde verbod geldt, regels worden gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge het tweede lid (oud), voor zover hier van belang, is ten aanzien van bij de regels te stellen voorschriften artikel 8.11, derde lid, van overeenkomstige toepassing.
    
    Verbranden van adsorbens
    
    2.6. MOB betoogt dat bij het bestreden besluit geen vergunning had mogen worden verleend voor het meeverbranden van adsorbens. MOB stelt zich op het standpunt dat het adsorbens vanwege de samenstelling daarvan moet worden aangemerkt als gevaarlijk afval en dat SNB niet over een geldige vergunning beschikt voor het verbranden van gevaarlijk afval.
    
    2.6.1. Het meeverbranden van adsorbens in de vijfde verbrandingslijn is aangevraagd en bij het bestreden besluit vergund. De Afdeling stelt vast dat het op grond van de revisievergunning van 3 februari 2004, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende aanvraag, is toegestaan adsorbens mee te verbranden in de bestaande vier verbrandingslijnen. Reeds hierom treft het betoog van MOB - daargelaten de vraag of het adsorbens daadwerkelijk als gevaarlijk afval moet worden beschouwd - geen doel.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Emissie van stoffen - versoepeling grenswaarden
    
    2.7. MOB voert aan dat bij het bestreden besluit, in vergelijking met de revisievergunning van 3 februari 2004, ten onrechte soepeler grenswaarden voor de emissie van stoffen zijn gesteld.
    
    Bij de beoordeling van de vraag of het beschermingsniveau toereikend is, komt het college, zoals hierboven is vermeld, een zekere beoordelingsvrijheid toe. Of de thans gestelde emissiegrenswaarden voor de gehele inrichting soepeler zijn dan de grenswaarden die voor de vier bestaande verbrandingslijnen aan de revisievergunning van 3 februari 2004 waren verbonden, speelt bij de beantwoording van de vraag of een toereikend beschermingsniveau wordt geboden geen rol.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Emissie van stoffen - beste beschikbare technieken
    
    2.8. MOB betoogt dat ten aanzien van de emissie van stoffen ten onrechte niet voor de gehele inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    2.8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat voor de gehele inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast. Bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken heeft het college, voor zover hier van belang, aansluiting gezocht bij het "Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration" (hierna: het BREF WI) en de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil 2006; hierna: de NeR). In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat het BREF WI weliswaar primair betrekking heeft op afvalverbranding, maar dat daarin tevens specifiek wordt ingegaan op de beste beschikbare technieken voor de verbranding van afvalwaterzuiveringsslib. Het college heeft zich daarom bij het nemen van het bestreden besluit mede op het BREF WI gebaseerd.
    
    De inrichting valt onder de werkingssfeer van het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: het Bva), een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.44 (oud) van de Wet milieubeheer. Omdat de grenswaarden op grond van het Bva volgens het college niet voor alle stoffen waarborgen dat ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, heeft het college voorschrift 2.1.1 aan de vergunning verbonden. Hierin zijn voor een aantal stoffen strengere emissiegrenswaarden opgenomen dan in het Bva zijn voorgeschreven.
    
    2.8.2. De Afdeling stelt allereerst vast dat de emissiegrenswaarden in voorschrift 2.1.1 gelden voor de verbrandingslijnen 1 tot en met 5 en derhalve betrekking hebben op de emissies van de gehele inrichting. Daarnaast gelden voor de emissies van een aantal andere stoffen rechtstreeks de grenswaarden op grond van het Bva. Deze grenswaarden gelden eveneens voor de gehele inrichting.
    
    MOB heeft in haar beroepschrift een aantal stoffen specifiek genoemd waarvoor volgens haar niet de beste beschikbare technieken worden toegepast. De Afdeling zal hierna ingaan op de door MOB aangeduide emissies.
    
    Emissie van stoffen - specifieke stoffen
    
    2.9. MOB voert aan dat de emissiegrenswaarde voor zwaveldioxide (SO2) in voorschrift 2.1.1 niet overeenkomt met toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Volgens MOB is ten onrechte zonder nadere motivering een grenswaarde aan de vergunning verbonden die aan de bovengrens ligt van de prestatierange van het BREF WI. Zij betoogt dat een strengere emissiegrenswaarde had moeten worden gesteld, onder meer omdat uit de gegevens van voorgaande jaren blijkt dat voor de SO2-uitstoot een aanzienlijk lagere waarde kan worden bereikt dan in voorschrift 2.1.1 is voorgeschreven.
    
    2.9.1. Ingevolge voorschrift 2.1.1 geldt voor de emissie van SO2 uit de schoorsteen van de verbrandingslijnen 1 tot en met 5 een grenswaarde van 40 mg/Nm3 als 24-uursgemiddelde waarde.
    
    2.9.2. Bij het stellen van de emissiegrenswaarde voor SO2 in voorschrift 2.1.1 heeft het college aansluiting gezocht bij het BREF WI en bij bijzondere regeling F6 (Installaties voor verbranding van communaal en daarmee gelijk te stellen industrieel afvalwaterzuiveringsslib) van de NeR. Uit het BREF WI en de daarin opgenomen prestatieranges heeft het college afgeleid dat de grenswaarden voor onder meer SO2 op grond van het Bva niet kunnen worden beschouwd als uitvloeisel van toepassing van de beste beschikbare technieken. Het college heeft daarom, in afwijking van het Bva, emissiegrenswaarden aan de vergunning verbonden voor onder meer de uitstoot van SO2. Volgens het college worden voor de emissie van SO2 ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken toegepast, nu de grenswaarde voor de daggemiddelde waarde in voorschrift 2.1.1 valt binnen de prestatierange in het BREF WI en voorts door SNB alle relevante maatregelen ter beperking van de SO2-emissie, zoals beschreven in het BREF WI, worden toegepast. Voorts komt de emissiegrenswaarde voor SO2 volgens het college overeen met hetgeen in bijzondere regeling F6 van de NeR wordt aanbevolen.
    
    2.9.3. Het BREF WI bevat voor de emissie van SO2 een prestatierange voor zowel de halfuursgemiddelde als de daggemiddelde waarde. De Afdeling overweegt dat het, om te voldoen aan de beste beschikbare technieken, voldoende is dat voor een van beide waarden een emissiegrenswaarde is voorgeschreven die valt binnen de prestatierange van het BREF WI. Voor de daggemiddelde waarde vermeldt het BREF WI een prestatierange van 0 tot 40 mg/Nm3. De emissiegrenswaarde in voorschrift 2.1.1 valt binnen deze prestatierange. Deze grenswaarde komt voorts overeen met de waarde die in de bijzondere regeling F6 van de NeR voor installaties als de onderhavige wordt aanbevolen. De NeR is in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing bbt-documenten aangewezen als document waarmee het bevoegd gezag rekening moet houden bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de emissiegrenswaarde voor SO2 in voorschrift 2.1.1 toereikend is.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.10. MOB stelt zich voorts op het standpunt dat de in het Bva opgenomen emissiegrenswaarden voor kwik, cadmium, stof, zware metalen en waterstoffluoride (HFl) te ruim zijn en niet overeenkomen met toepassing van de beste beschikbare technieken.
    
    2.10.1. De vergunning bevat geen emissiegrenswaarden voor kwik, cadmium, stof, zware metalen en HFl. Voor deze stoffen zijn de rechtstreeks werkende emissiegrenswaarden op grond van het Bva van toepassing. De Afdeling vat het betoog van MOB aldus op, dat volgens haar in afwijking van het Bva strengere emissiegrenswaarden aan de vergunning hadden moeten worden verbonden.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 21 december 2007 in zaak nr. 200700981/1, waarborgt het Bva voldoende dat voor deze stoffen de beste beschikbare technieken worden toegepast, nu in de bijlage behorend bij het Bva ten aanzien van deze componenten gelijke of lagere grenswaarden zijn opgenomen dan de in het BREF WI vermelde prestatieranges. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het college voor deze stoffen, in afwijking van het Bva, strengere emissiegrenswaarden aan de vergunning had moeten verbinden.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Monitoring
    
    2.11. MOB voert aan dat ten onrechte geen continue monitoring van de kwikemissie is voorgeschreven. Nu het BREF WI prestatieranges bevat voor de halfuurgemiddelde en de daggemiddelde waarde, kan volgens haar niet worden volstaan met enkele metingen per jaar.
    
    2.11.1. Voor de monitoring van de kwikemissie gelden in dit geval de rechtstreeks werkende bepalingen van de bijlage behorend bij het Bva.
    
    Ingevolge voorschrift 2.3 van de bijlage behorend bij het Bva, voor zover hier van belang, wordt kwik in de rookgassen van de verbrandingsinstallatie periodiek gemeten. In voorschrift 2.7 is bepaald dat de periodieke metingen gedurende de eerste twaalf maanden dat een verbrandingsinstallatie in werking is ten minste een maal in de drie maanden moeten worden verricht, en vervolgens ten minste twee maal per kalenderjaar.
    
    Ingevolge artikel 6 van het Bva kan het bevoegd gezag bij zijn beslissing omtrent een vergunning afwijken van de voorschriften die in de bijlage bij dit besluit zijn opgenomen of in de vergunning nadere eisen stellen met betrekking tot de in de bijlage opgenomen voorschriften, doch slechts voor zover dit uitdrukkelijk in die bijlage is vermeld.
    
    2.11.2. In de bijlage behorend bij het Bva wordt geen mogelijkheid gegeven om in afwijking van de voorgeschreven periodieke meting een continue meting verplicht te stellen. De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat het college in het BREF WI aanleiding had moeten zien om het Bva op dit punt buiten toepassing te laten, reeds omdat in het BREF WI continue kwikmeting niet als de beste beschikbare techniek wordt aangemerkt. Gelet hierop heeft het college er dan ook van kunnen afzien continue monitoring van de kwikemissie voor te schrijven.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Conclusie
    
    2.12. Het beroep is ongegrond.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Hennekens w.g. Teuben
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2008
    
    483.