ECLI:NL:RVS:2016:924, Raad van State, 06-04-2016, 201505886/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 december 2014 heeft het college geweigerd aan B.M.G. Vastgoed omgevingsvergunning te verlenen voor het inrichten van het buitenterrein van de sauna op Den Ilp 19 te Den Ilp (hierna: het perceel).

201505886/1/A1.
    Datum uitspraak: 6 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid B.M.G. Vastgoed B.V, gevestigd te Hoorn,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 30 juni 2015 in zaak nr. 15/599 in het geding tussen:
    
    B.M.G. Vastgoed
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Landsmeer.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 december 2014 heeft het college geweigerd aan B.M.G. Vastgoed omgevingsvergunning te verlenen voor het inrichten van het buitenterrein van de sauna op Den Ilp 19 te Den Ilp (hierna: het perceel).
    
    Bij uitspraak van 30 juni 2015 heeft de rechtbank het door B.M.G. Vastgoed daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft B.M.G. Vastgoed hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    B.M.G. Vastgoed en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak samen met zaak nr. 201505885/1/A1 ter zitting behandeld op 8 maart 2016, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.A.H.M. Neijtzell de Wilde-van Eerd, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1. B.M.G. Vastgoed heeft in 2013 de exploitatie van een sauna in Den Ilp overgenomen. Naar aanleiding van klachten van omwonenden heeft het college ter plaatse een controle uitgevoerd en vastgesteld dat B.M.G. Vastgoed op het perceel bouwwerken heeft opgericht en werkzaamheden heeft uitgevoerd zonder te beschikken over een omgevingsvergunning. De aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend ter legalisering van de op het perceel reeds aanwezige containerruimte, overdekte rookruimte, buitensauna, lichtmasten, aanlegsteiger en aangebrachte verharding ten behoeve van een parkeerterrein. Voorts ziet de aanvraag op de bouw van cameramasten en een hekwerk bij de toegang. Het geschil beperkt zich tot de verharding ten behoeve van een parkeerterrein, de camera- en lichtmasten alsmede de aanlegsteiger.
    
    2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Het Lint 2005" rust op het grootste gedeelte van het perceel de bestemming "Recreatiedoeleinden (R)", met de aanduiding "sauna". Op het achterste gedeelte van het perceel rust de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden (Aln)" en op het water rust de bestemming "Water". Het college heeft aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat de lichtmasten, de cameramasten, de aanlegsteiger en de verharde parkeergelegenheid in strijd zijn met het bestemmingsplan en dat het niet bereid is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) medewerking te verlenen aan legalisering ervan. Weliswaar zijn de op de bestemming "Recreatiedoeleinden" geplaatste lichtmasten, op de bouwtekeningen aangeduid als E1 en E2 niet in strijd met het bestemmingsplan, maar omdat deze onderdeel van de aanvraag zijn, ziet de weigering ook op deze onderdelen. Het college stelt zich op het standpunt dat B.M.G. Vastgoed hiervoor een nieuwe aanvraag in moet dienen. Voorts heeft het college in het besluit vermeld dat bij een nieuwe aanvraag ook omgevingsvergunning kan worden verleend voor een aan de voorschriften van het bestemmingsplan aangepaste aanlegsteiger en de op de bestemming "Recreatiedoeleinden" staande cameramasten. B.M.G. Vastgoed verzet zich tegen de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning.
    
    Lichtmasten en cameramasten
    
    3. Ingevolge artikel 2, aanhef en onderdeel 18, onder g, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het betreft straatmeubilair.
    
    4. Voor zover B.M.G. Vastgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor de oprichting van de in het bouwplan opgenomen lichtmasten geen omgevingsvergunning is vereist, omdat de lichtmasten moeten worden aangemerkt als straatmeubilair, slaagt dit niet.
    
    Het Bor bevat geen definitie van het begrip "straatmeubilair". Volgens de nota van toelichting bij het Bor heeft in artikel 2, aanhef en onderdeel 18, van bijlage II bij het Bor een samenvoeging plaats gevonden van artikel 3, eerste lid, onderdelen g en h, en derde lid, onderdelen a, c en d, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb) en is met het Bor niet beoogd een wijziging aan te brengen ten opzichte van het Bblb met betrekking tot de vraag wat onder straatmeubilair dient te worden verstaan (Stb. 2010, 143, blz. 152). Volgens de nota van toelichting bij het Bblb moet bij straatmeubilair worden gedacht aan zitbanken, plantenbakken en dergelijke (Stb. 2002, 410, blz. 38). Onder straatmeubilair moet volgens Van Dale, groot woordenboek der Nederlandse taal, worden verstaan "lantaarnpalen, banken e.d. die aan de openbare weg staan".
    
    De lichtmasten zijn verspreid over het perceel opgericht en zijn bedoeld om het terrein rondom de sauna te verlichten. Nu de lichtmasten niet dienen ter verlichting van de openbare weg kunnen deze lichtmasten niet worden aangemerkt als straatmeubilair als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 18, onder g, van bijlage II bij het Bor. De door B.M.G. Vastgoed aangehaalde uitspraak van de Afdeling in zaak nr. 201201000/1/A1 werpt hierop geen ander licht. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het in de rede ligt om lantaarnpalen die zijn bedoeld om de openbare weg te verlichten onder straatmeubilair als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 18, van het Bor te begrijpen. Daarvan is in dit geval geen sprake.
    
    5. B.M.G. Vastgoed betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de beoordeling van het bouwplan van onjuiste hoogtematen van de licht- en cameramasten is uitgegaan. Het college moet besluiten over het bouwplan, zoals dat bij hem is ingediend en het is bij de beoordeling van de aanvraag dan ook terecht uitgegaan van de maten zoals deze door B.M.G. Vastgoed zijn aangevraagd.
    
    Aanleg parkeerterrein
    
    6. Het geschil spitst zich vervolgens toe op de weigering van de omgevingsvergunning voor de aanleg van het parkeerterrein met licht- en cameramasten op gronden met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden". De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat parkeren op gronden met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden" niet is toegestaan en dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen voor de aanleg van een parkeerterrein.
    
    7. B.M.G Vastgoed betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college omgevingsvergunning voor de aanleg van het parkeerterrein met licht- en cameramasten diende te verlenen. Hiertoe voert zij aan dat het gebruik van de gronden ten behoeve van parkeren niet in strijd is met de op de gronden rustende bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden" dan wel onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt en uit de uitgevoerde natuurtoets is gebleken dat door de aanleg van het parkeerterrein op het achterste deel van het perceel geen blijvende afbreuk wordt gedaan aan de in het eerste lid van artikel 2.14 van de planvoorschriften bedoelde waarden.
    
    7.1. Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, voor zover thans van belang, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is.
    
    Indien sprake is van strijd met de regels bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag ingevolge het tweede lid mede aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
    Ingevolge artikel 2.14. eerste lid, onder A, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor agrarische gebied met landschappelijke en natuurwaarden aangewezen gronden bestemd voor:
    
    1. de uitoefening van het grondgebonden agrarisch bedrijf op agrarische gronden;
    
    2. behoud, herstel en ontwikkeling van de landschappelijke en natuurwaarden, zoals in de Beschrijving in hoofdlijnen beschreven;
    
    3. de instandhouding van het vogelrichtlijngebied Ilperveld, Oostzanerveld en Varkensland, zoals nader beschreven in de Beschrijving in hoofdlijnen;
    
    alsmede voor:
    
    (…).
    
    Ingevolge het vierde lid, onder A, aanhef en onder 1 en 7, is het verboden om zonder of in afwijking van een aanlegvergunning van het college de bodem te verlagen, vergraven, ophogen of egaliseren, alsmede het oppervlakteverhardingen aan te brengen dan wel aan te leggen.
    
    Ingevolge het vierde lid, onder B, kan een aanlegvergunning alleen worden verleend als door de uitvoering van het werk of de werkzaamheid, dam wel door de daarvan (in)direct te verwachten gevolgen, geen blijvende afbreuk wordt gedaan aan de in het eerste lid bedoelde waarden, en daaraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende kan worden tegemoet gekomen.
    
    Ingevolge artikel 4.1, tweede lid, mag het bestaande gebruik van bouwwerken en onbebouwde gronden op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan worden voortgezet of worden gewijzigd in een ander met het plan strijdig gebruik, mits de afwijking van het plan naar aard en/of intensiteit niet wordt vergroot.
    
    7.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat parkeren op gronden met de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden" niet is toegestaan. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat met de aanleg van een verharding en plaatsing van licht- en cameramasten ten behoeve van het parkeren de strijdigheid met het bestemmingsplan wordt vergroot. Reeds hierom kan het beroep op het overgangsrecht niet slagen.
    
    Nu de verharding strekt ten dienste van het parkeerterrein voor auto's van bezoekers van de sauna en niet ten dienste van de ter plaatse geldende agrarische bestemming met landschappelijke en natuurwaarden, heeft het college gelet op het bepaalde in artikel 2.11, tweede lid, van de Wabo terecht beoordeeld of met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo ten behoeve van de aanleg van het parkeerterrein met licht- en cameramasten kan worden afgeweken van het bestemmingsplan.
    
    7.3. Het college heeft aan zijn besluit om niet mee te werken aan legalisering van het parkeerterrein ten grondslag gelegd dat een parkeerterrein met lichtmasten een negatieve invloed heeft op de landschappelijke waarde van het gebied. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden" ter plaatse is opgenomen in verband met de kwetsbaarheid van het achterliggende natuurgebied. Door middel van een groene buffer wordt het gebied beschermd tegen ongewenste ruimtelijke effecten die kunnen ontstaan aan de rand van het gebied. Voorts heeft het college in aanmerking genomen dat met deze bestemming is beoogd om visueel een goede overgang te krijgen tussen het lint en het landelijk gebied. Dat de aanleg van het parkeerterrein geen negatieve effecten voor de natuur mee zal brengen, zoals door B.M.G. Vastgoed betoogd met verwijzing naar de door haar overgelegde "Natuurtoets Den Ilp 19" van Van der Goes en Groot, doet volgens het college niet af aan zijn oordeel dat een parkeerterrein met lichtmasten in planologisch opzicht ongewenst is.
    
    De rechtbank heeft in hetgeen B.M.G. Vastgoed heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid het belang van een ongewenste ruimtelijke ontwikkeling voor het achterliggende natuurgebied heeft mogen laten prevaleren boven het belang van B.M.G. Vastgoed bij realisering van het parkeerterrein. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het college de vrees voor precedentwerking niet in redelijkheid aan de weigering mede ten grondslag heeft kunnen leggen. De onderhavige situatie is niet zo bijzonder, dat afwijking van het bestemmingsplan geen precedent kan scheppen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren medewerking te verlenen aan de aanleg van het parkeerterrein met licht- en cameramasten.
    
    Het betoog faalt.
    
    De aanlegsteiger
    
    8. B.M.G. Vastgoed betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen voor de aanlegsteiger. Hiertoe voert B.M.G. Vastgoed aan dat de steiger weliswaar in strijd is met de bouwvoorschriften uit het bestemmingsplan, maar dat het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier geen bezwaar heeft tegen de aanlegsteiger. Voorts voert zij aan dat een steiger van zes meter goed in de omgeving past en dat de doorvaart er niet door zal worden belemmerd, zodat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    
    8.1. Ingevolge het bestemmingsplan rust op het water ter plaatse van de inmiddels aangelegde steiger met een afmeting van 6 m x 2,5 m de bestemming "Water". De bouw van een steiger is daar niet toegestaan.
    
    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat, voor zover het Hoogheemraadschap heeft geoordeeld dat geen watervergunning nodig is, de voorschriften van het bestemmingsplan nog steeds van toepassing zijn. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college bij de beslissing of het in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning wenst te verlenen geen rekening mag houden met het toekomstige afwijkingenbeleid van het college voor aanlegsteigers, waarin is vermeld dat een steiger 3 m lang mag zijn en 1 m het water in mag steken. In dit beleid is er voor gekozen om kleine steigers toe te staan zodat de mogelijkheid voor het aanleggen van een bootje wordt geboden terwijl tegelijkertijd de karakteristieke waterkanten van de percelen in Landsmeer beschermd blijven tegen een te grote ruimtelijke aantasting. In hetgeen B.M.G. Vastgoed in beroep heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid het belang van het behoud van de karakteristieke waterkanten zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van B.M.G. Vastgoed bij een steiger met deze omvang. Het betoog faalt.
    
    Gedeeltelijke vergunningverlening
    
    9. Voor zover B.M.G. Vastgoed betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college met toepassing van artikel 2.21 van de Wabo had dienen over te gaan tot gedeeltelijke vergunningverlening, faalt dit, reeds omdat B.M.G. Vastgoed niet om toepassing van deze bepaling heeft verzocht.
    
    Conclusie
    
    10. Uit het vorenstaande volgt dat de weigering om omgevingsvergunning te verlenen voor de inrichting van het buitenterrein van de sauna op het perceel in stand blijft.
    
    11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Deen
    lid van de enkelvoudige kamer griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2016
    
    604.