ECLI:NL:RVS:2016:2654, Raad van State, 05-10-2016, 201508368/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-10-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Benedeneind ZZ tussen 283 en 285" vastgesteld.

201508368/1/R2.
    Datum uitspraak: 5 oktober 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Benschop, gemeente Lopik,
    
    en
    
    de raad van de gemeente Lopik,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Benedeneind ZZ tussen 283 en 285" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door ing. G.C.M. Verkleij, en de raad, vertegenwoordigd door M.E. van Schaik-van Amerongen en E. Alblas, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
    
    Overwegingen
    
    Planbeschrijving
    
    1. Het plan voorziet in een recreatieve bestemming voor de gronden aan het Benedeneind Zuidzijde tussen nummer 283 en 285 te Benschop (hierna: het perceel). Op dit perceel ligt het recreatielandschap [belanghebbende], met een camping van 25 kampeerplaatsen en één chalet met bijbehorend sanitairgebouw, een uitkijktoren en een ontvangstgebouw met daarin de horecavoorziening de gasterij "De Toren" (hierna: de gasterij) en parkeervoorzieningen, die in het plan als zodanig worden bestemd. Voorts voorziet het plan in de verwezenlijking van een recreatiegebouw op de plaats waar thans een varkensschuur staat. [appellant] woont op ongeveer 35 m ten noorden van het plangebied aan [locatie] te Benschop. Tussen het plangebied en het perceel van [appellant] liggen de weg Benedeneind Zuidzijde, een vaart en de parallelweg Benedeneind Noordzijde.
    
    Toetsingskader
    
    2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Actuele regionale behoefte
    
    3. [appellant] betoogt dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) is vastgesteld. Hiertoe voert hij aan dat het plan voorziet in zelfstandige in- en outdooractivititeiten met het in het plan voorziene recreatiegebouw op het perceel en een uitbreiding van een zelfstandige horecafunctie op het perceel in de vorm van een gasterij mogelijk maakt. Volgens [appellant] voorziet het plan in zoverre in een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Ten onrechte is in de plantoelichting niet beschreven dat deze voorgenomen ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte, aldus [appellant]. Volgens hem is deze behoefte er niet.
    
    3.1. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt onder stedelijke ontwikkeling verstaan: een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
    
    Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet een toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de volgende voorwaarden:
    
    a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
    
    b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
    
    c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
    
    3.2. Aan de gronden aan het Benedeneind Zuidzijde tussen 283 en 285 is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels, voor zover thans van belang, zijn de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden bestemd voor:
    
    b. ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - gebouw" voor een recreatiegebouw ten behoeve van het houden van recreatieve indooractiviteiten en groepsevenementen, het berijden van paarden en een pensionpaardenstalling van maximaal 25 boxen;
    
    c. ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - ontvangstruimte" voor het ontvangen van recreanten, met daarbij aan de verblijfsrecreatie ondergeschikte detailhandel (verkoop streekeigen producten) en een gasterij in ten hoogste categorie 1b van de Staat van Horeca-Activiteiten ten behoeve van de eigen gasten en dagrecreanten;
    
    d. ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - uitkijktoren" voor een uitkijktoren;
    
    e. ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - parkeren" voor minimaal 50 parkeerplekken;
    
    (..)
    
    i. sanitaire voorzieningen;
    
    (..).
    
    Ingevolge lid 3.2.1, aanhef en onder b en c, gelden ter plaatse van de functieaanduiding "kampeerterrein" de volgende bouwregels:
    
    b. ter plaatste van het kampeerterrein is één chalet toegestaan met een oppervlakte van ten hoogste 36 m2 met een bouwhoogte van maximaal 4 m;
    
    c. ter plaatse van het kampeerterrein is één (sanitair)gebouw ten behoeve van de recreatieve voorzieningen toegestaan met een oppervlakte van ten hoogste 150 m2 met een bouwhoogte van maximaal 8 m.
    
    Ingevolge lid 3.2.2, aanhef en onder a, dient ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - gebouw" het gebouw te worden gerealiseerd in één aaneengesloten hoofdgebouw met een oppervlak van ten hoogste 750 m2.
    
    Ingevolge artikel 3.2.3 gelden ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - ontvangstruimte" de volgende bouwregels:
    
    a. binnen de aanduiding is een ontvangstruimte c.q. een gasterij toegestaan, met daarbij behorende voorzieningen als een terras;
    
    b. de oppervlakte van het terras mag niet meer dan 130 m2 bedragen;
    
    c. binnen de aanduiding is maximaal één gebouw gesitueerd;
    
    d. de oppervlakte van het gebouw mag niet meer dan 130 m2 bedragen;
    
    e. de goothoogte van het gebouw mag niet meer dan 4,5 meter bedragen;
    
    f. de bouwhoogte van het gebouw mag niet meer dan 10 meter bedragen.
    
    Ingevolge lid 3.2.4 is de maximale bouwhoogte ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - uitkijktoren" 26 meter.
    
    3.3. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de ontwikkeling die het voorliggende plan mogelijk maakt, een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro behelst. Bij de beantwoording van deze vraag moet in onderlinge samenhang worden beoordeeld in hoeverre het plan, in vergelijking met het voorgaande plan, voorziet in een functiewijziging en welk planologisch beslag op de ruimte het voorliggende plan mogelijk maakt in vergelijking met het voorgaande plan.
    
    3.4. Allereerst dient te worden beoordeeld of het plan leidt tot een uitbreiding van het bebouwingsoppervlak. In het voorheen ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied", zoals gewijzigd met de vaststelling van de bestemmingsplannen "Landelijk gebied - 1e herziening" en "Landelijk gebied - 2e herziening" was aan het perceel een bouwvlak van ongeveer 2.500 m2 toegekend, waarop een varkensstal van 756 m2 is gerealiseerd. Het plan voorziet erin dat deze varkensstal wordt gesloopt en vervangen door een recreatiegebouw met een oppervlakte van 750 m2.
    
    Voor de bouw van een sanitairgebouw met kano-opslag en een ontvangstgebouw zijn op 26 augustus 2009 respectievelijk een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en een bouwvergunning verleend. Die zijn in rechte onaantastbaar, zodat het plan wat betreft het voorzien in deze bebouwing niet leidt tot nieuw ruimtebeslag.
    
    Voorts heeft de raad erop gewezen dat in het voorheen geldende bestemmingsplan aan de gronden van het perceel de gebiedsbestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke openheid (zone 1)" was toegekend. Ingevolge de artikelen 23, gelezen in verbinding met artikel 26, van de planvoorschriften van het voorheen geldende plan waren gronden met die gebiedsbestemming ter plaatse van agrarische bouwvlakken mede bestemd voor een viertal nader genoemde recreatieve activiteiten, namelijk:
    
    -kano-, roeiboot of fietsenverhuur;
    
    - boerengolf;
    
    - poldersport
    
    - en deltavliegen/paragliden. Voorts voorzag het voorheen geldende plan in een vrijstellingsbevoegdheid om de gronden mede ten behoeve van een kinderboerderij of paardenstalling of -houderij te gebruiken. Ingevolge artikel 26, lid 15 van de planvoorschriften van het voorheen geldende plan mocht ten behoeve van deze nevenfuncties per nevenfunctie maximaal 100 m2 aan gebouwen worden gebouwd. Op grond van het voorheen geldende plan mocht voor voornoemde nevenfuncties die naar aard vergelijkbaar zijn met de in artikel 1.42 genoemde recreatieve indooractiviteiten als pijl- en boogschieten, schilderen, volleybal en "Oudhollandse spelen", die het plan in het recreatiegebouw mogelijk maakt, derhalve in totaal maximaal 600 m2 aan gebouwen worden opgericht. Het plan leidt, nu het voorziet in de bouw van een recreatiegebouw met een oppervlakte van 750 m2, derhalve ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime tot een beperkte toename van bouw- en gebruiksmogelijkheden ten behoeve van recreatieve activiteiten ad maximaal 150 m2.
    
    Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat het plan, in tegenstelling tot het voorgaande plan, nu voor het eerst zelfstandige horeca in het ontvangstgebouw toelaat, overweegt de Afdeling dat de voor de gasterij toegestane maximale oppervlakte van de bebouwing 130 m2 bedraagt.
    
    Gelet op deze ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime geringe toename van bebouwingsmogelijkheden van de gronden tot een oppervlakte van in totaal 150 m2 en van de gebruiksmogelijkheden tot een oppervlakte van in totaal 280 m2, is de Afdeling van oordeel dat de raad er in dit geval terecht vanuit is gegaan dat het plan niet voorziet in een andere stedelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro.
    
    Vast staat voorts dat het voorheen geldende planologisch regime voorzag in de functies agrarische doeleinden, kamperen bij de boer en recreatieve activiteiten als kano-, roeiboot of fietsenverhuur, boerengolf, poldersport en deltavliegen/paragliden. Voorts voorzag het in een vrijstellingsbevoegdheid om de gronden mede ten behoeve van een kinderboerderij of paardenstalling of -houderij te gebruiken. Het voorliggende bestemmingsplan voorziet in de functie "Recreatie-Verblijfsrecreatie. De Afdeling overweegt dat deze functiewijziging niet zodanig is dat zij - ook in samenhang bezien met de ten opzichte van het vorige planologische regime beperkt toegenomen bebouwingsmogelijkheden - moet leiden tot het oordeel dat het voorliggende plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
    
    De in het plan voorziene ontwikkeling kan dan ook niet worden aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is. Het betoog faalt.
    
    Rechtsonzekerheid
    
    4. [appellant] betoogt dat het plan rechtsonzeker is wat betreft de in het plan mogelijk gemaakte gasterij. In dit verband voert hij aan dat de gronden waarop de gasterij is voorzien in de planregels zijn bestemd voor onder meer een gasterij in ten hoogste categorie 1b van de Staat van Horeca-Activiteiten ten behoeve van eigen gasten en dagrecreanten, maar dat in de planregels niet is bepaald wat moet worden verstaan onder gasten en dagrecreanten.
    
    [appellant] stelt verder dat, nu het in de gasterij is toegestaan feesten en partijen te houden tot 01:00 uur, ten onrechte een partycentrum als bedoeld in categorie 3 van de Staat van Horeca activiteiten mogelijk wordt gemaakt. Daarbij komt volgens [appellant] dat in de gasterij in het verleden horeca-activiteiten hebben plaatsgevonden die in strijd waren met de voorheen geldende bestemmingsplannen "Landelijk gebied", "Landelijk gebied 1e herziening" en "Landelijk gebied 2e herziening". Hij vreest ervoor dat in de gasterij opnieuw horeca-activiteiten zullen plaatsvinden die niet passen binnen de in het plan mogelijk gemaakte horeca van ten hoogste categorie 1b van de Staat van Horeca-Activiteiten.
    
    Voorts stelt [appellant] dat het plan innerlijk tegenstrijdig is, omdat op grond van artikel 3, lid 3.5, onder b, van de planregels zelfstandige horeca niet is toegestaan, maar uitsluitend ondergeschikte horeca, terwijl dat op grond van de definitie van gasterij wel is toegestaan. Daarbij mag volgens het bepaalde in artikel 1, lid 1.33 van de planregels slechts 30% van het vloeroppervlak van het ontvangstgebouw voor horeca worden gebruikt, aldus [appellant]. [appellant] heeft in dit verband voorts ter zitting erop gewezen dat de planregeling horeca op het terras verbiedt, hetgeen volgens hem niet realistisch is, zodat het plan ook in zoverre rechtsonzeker is.
    
    4.1. De raad stelt dat voldoende duidelijk is wat het plan mogelijk maakt. Volgens de raad wordt met de in het plan mogelijk gemaakte gasterij kleinschalige horeca toegestaan als onderdeel van het recreatieterrein. In de plantoelichting staat in dit verband dat de gasterij ondergeschikt is. Om die reden is aan de gasterij niet de bestemming "Horeca" toegekend, aldus de plantoelichting. De raad heeft voorts toegelicht dat de gasterij een al of niet los van recreatie functionerende kleinschalige horecavoorziening is, maar dat het geen ondergeschikte functie betreft als bedoeld in artikel 1, lid 1.33 van de planregels, waarin een algemene regel is gegeven voor de oppervlakte die gebruikt mag worden voor ondergeschikte functies. De raad heeft in dat verband toegelicht dat met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - ontvangstgebouw" horeca mogelijk is gemaakt op de gronden waaraan die aanduiding is toegekend. Ingevolge het bepaalde in artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder b, mag horeca slechts plaatsvinden binnen de gasterij. Daarbij is geen beperking opgelegd dat slechts 30% van de oppervlakte van het gebouw van de gasterij voor horeca gebruikt mag worden, aldus de raad. Voorts is volgens de raad duidelijk wat onder gasten en dagrecreanten moet worden verstaan. Daartoe wijst hij erop dat in artikel 1, lid 1.25 van de planregels een definitie van dagrecreatie is gegeven en dat een dagrecreant een persoon is die uitvoering geeft aan dagrecreatie. Voorts is in artikel 1, lid 1.28 van de planregels bepaald dat de gasterij gebruikt kan worden voor feesten en partijen met een besloten en kleinschalig karakter. Uit die begripsbepaling kan worden opgemaakt dat de bezoekers van deze besloten feesten en partijen kunnen worden aangemerkt als eigen gasten, aldus de raad.
    
    4.2. Ingevolge artikel 3, lid, 3.5, aanhef en onder b, van de planregels, is, behalve ondergeschikte en kleinschalige horeca in de ontvangstruimte/gasterij, horeca op het terrein en in de gebouwen niet toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 1, lid 1.25, wordt onder dagrecreatie verstaan: activiteiten gericht op ontspanning in de vrije tijd, zoals sport en spel, natuurbeleving, amusement en uitstapjes, die uitsluitend plaatsvinden binnen een tijdsbestek van een dag, zonder overnachting.
    
    Ingevolge lid 1.28, wordt onder gasterij verstaan: al of niet los van recreatie functionerende kleinschalige horecavoorziening met ontvangstruimte voor verblijfs- en dagrecreanten en activiteiten bestaande uit het bedrijfsmatig verstrekken van etenswaren en dranken voor gebruik ter plaatse, daaronder niet begrepen partycentrum, dancings, discotheken, nachtclubs, trouwlocaties en soortgelijke gelegenheden en voorts niet hotels en soortgelijke overnachtingsgelegenheden. Wel kan de gasterij worden gebruikt voor feesten en partijen met een besloten en kleinschalig (minder dan 75 personen) karakter.
    
    Ingevolge lid 1.33, wordt onder ondergeschikte functie verstaan een functie waarvoor maximaal 30% van de vloeroppervlakte als zodanig mag worden gebruikt.
    
    In de Staat van Horeca-Activiteiten, die als bijlage deel uitmaakt van de planregels staat in categorie I onder 1b "Overige lichte horeca": horecabedrijven zoals:
    
    - bistro, eetcafé;
    
    - kookstudio;
    
    - poffertjeszaak/pannenkoekenhuis;
    
    - restaurant (zonder bezorg- en/of afhaalservice);
    
    - wijn- of whiskyproeverij;
    
    - feestzaal voor kleinschalige en besloten feesten en partijen (minder dan 80 personen).
    
    4.3. Voor zover [appellant] in het beroepschrift heeft aangevoerd dat in de gasterij in het verleden horeca-activiteiten hebben plaatsgevonden die in strijd waren met het voorheen geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied 2e herziening", dan wel stelt te vrezen dat in de gasterij in strijd met het plan horeca-activiteiten zullen plaatsvinden die niet passen binnen de in het plan mogelijk gemaakte horeca van ten hoogste categorie 1b van de Staat van Horeca-Activiteiten, overweegt de Afdeling dat dit een aspect van handhaving betreft dat in deze procedure, waarin uitsluitend het besluit tot vaststelling van het plan ter beoordeling voorligt, niet aan de orde kan komen.
    
    Voor zover [appellant] voorts betoogt dat het plan wat betreft de daarin mogelijk gemaakte gasterij onduidelijk is omdat niet duidelijk is wat moet worden verstaan onder de begrippen eigen gasten en dagrecreanten als vermeld in artikel 3, lid 3.1 onder c, van de planregels, overweegt de Afdeling als volgt. In dat artikellid is, voor zover hier van belang, bepaald dat de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - ontvangstruimte" zijn bestemd voor een gasterij ten behoeve van eigen gasten en dagrecreanten. Ingevolge artikel 1, lid 1.28 is een gasterij een kleinschalige horecafunctie voor verblijfs- en dagrecreanten. Voorts kan de gasterij worden gebruikt voor feesten en partijen met een besloten en kleinschalig karakter. Uit de in artikel 1, lid 1.25, van de planregels gegeven definitie van dagrecreatie blijkt naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk wat onder dagrecreant moet worden verstaan. De Afdeling is voorts van oordeel dat uit het samenstel van de bepalingen van artikel 1, lid 1.28 en artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder c van de planregels voldoende duidelijk wordt dat onder eigen gasten moet worden verstaan de bezoekers van de in artikel 1, lid 1.28 genoemde feesten en partijen en verblijfsrecreanten.
    
    Ingevolge artikel 1, lid 1.28 van de planregels, is een partycentrum ter plaatse van de gronden met de bestemming "Recreatie -Verblijfsrecreatie" en de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - ontvangstruimte" uitdrukkelijk niet toegestaan. Het betoog dat ten onrechte een partycentrum in de gasterij mogelijk wordt gemaakt mist derhalve feitelijke grondslag. Dat de gasterij kan worden gebruikt voor feesten en partijen maakt dit niet anders, nu uitdrukkelijk is bepaald dat het daarbij moet gaan om feesten en partijen met een besloten en kleinschalig karakter.
    
    In artikel 3, lid 3.2.3, voor zover thans van belang, is bepaald dat de oppervlakte van het gebouw ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - ontvangstruimte" niet meer mag bedragen dan 130 m2. Ingevolge artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder b, van de planregels is behalve ondergeschikte en kleinschalige horeca in de ontvangstruimte/gasterij, horeca op het terrein en in de gebouwen niet toegestaan. Het begrip ondergeschikte in dit artikellid betekent, anders dan [appellant] betoogt, niet dat slechts 30% van de ontvangstruimte/gasterij kan worden gebruikt voor horeca. Gegeven de maximaal toegelaten oppervlakte van dit gebouw is het uitgesloten dat de in artikel 1, lid 1.33 van de planregels bedoelde vloeroppervlakte alleen de vloeroppervlakte van de ontvangstruimte/gasterij betreft. Ter zitting is dit door de raad gesteld en toegelicht. De Afdeling acht deze uitleg van de planregels juist.
    
    Ten aanzien van het ter zitting aangevoerde dat horeca op het terras niet is toegestaan, dat dit niet realistisch is en het plan ook in zoverre rechtsonzeker is, overweegt de Afdeling dat in artikel 3, lid 3.5, aanhef en onder b, van de planregels staat dat behoudens ondergeschikte en kleinschalige horeca in de ontvangstruimte/gasterij, horeca op het terrein en in de gebouwen niet is toegestaan. Hieruit volgt duidelijk dat horeca buiten de ontvangstruimte/gasterij en derhalve op het terras niet is toegestaan. Het plan is in zoverre niet rechtsonzeker. Dat feitelijk mogelijk wel horeca plaatsvindt op het terras betreft een aspect van handhaving, dat in deze procedure, waarin uitsluitend het bestemmingsplan voorligt, niet aan de orde kan komen.
    
    Voor zover [appellant] betoogt dat de regeling ten aanzien van de horeca niet deugdelijk is, overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting is vermeld dat de gasterij naast het verstrekken van etenswaren en dranken kan worden gehuurd als besloten feestzaal voor maximaal 75 personen. De omvang en frequentie van deze activiteit dient volgens de plantoelichting ondergeschikt te zijn aan de recreatieve functie van het bedrijf, ook in de toekomst. De gasterij heeft gelet hierop geen zelfstandige horecabestemming gekregen, aldus de plantoelichting. In artikel 3, lid 3.5, onder b, van de planregels is neergelegd dat slechts ondergeschikte en kleinschalige horeca is toegestaan in de ontvangstruimte/gasterij. De in artikel 1, lid 1.33 van de planregels opgenomen omschrijving van een ondergeschikte functie betreft slechts de maximaal toegestane omvang van een ondergeschikte functie in termen van een maximaal toegestaan vloeroppervlak. Daarin zijn evenwel geen andere voor een ondergeschikte functie eveneens relevante beperkingen - zoals door de raad wel beoogd - als duur, frequentie en tijdsbesteding opgenomen. Dat maakt dat het plan in zoverre niet alleen rechtsonzeker is, maar ook op een onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen omdat de bedoeling van de raad aldus ook niet in de planregels tot uitdrukking is gebracht.
    
    Het betoog slaagt in zoverre.
    
    Geluidhinder
    
    5. [appellant] betoogt dat de met het plan mogelijk gemaakte horeca leidt tot een onaanvaardbare aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Volgens hem kan het ten behoeve van het plan uitgevoerde akoestisch onderzoek niet aan het plan ten grondslag worden gelegd. In dat verband voert hij aan dat de aannames en uitgangspunten waarvan in het akoestisch onderzoek is uitgegaan niet overeenkomen met wat het plan mogelijk maakt. Volgens hem is het aantal verkeersbewegingen waarvan is uitgegaan onrealistisch en is ten onrechte geen rekening gehouden met komende en gaande kampeergasten, stem- en muziekgeluid, vertrekkende bussen en dichtslaande autoportieren in de nachtelijke periode. Voorts volgt uit het rapport dat ter plaatse van Benedeneind Zuidzijde 281 en 283 niet aan de geldende geluidvoorschriften kan worden voldaan, aldus [appellant].
    
    5.1. De raad heeft bij de beoordeling of ter plaatse van de omliggende woningen een goed woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd aansluiting gezocht bij de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging Nederlandse Gemeenten uit 2009 (hierna: de VNG-brochure). De raad heeft het plangebied en de omliggende woningen aangemerkt als een rustige woonwijk in de zin van de VNG-brochure. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plangebied en de omliggende woningen kunnen worden aangemerkt als een rustige woonwijk als bedoeld in de VNG-brochure.
    
    Omdat niet aan de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstand van 30 m tot de dichtstbijzijnde woningen wordt voldaan heeft de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening aansluiting gezocht bij de in de VNG-brochure aanbevolen geluidgrenswaarden voor een rustige woonwijk.
    
    Ten behoeve van de vaststelling van het plan is in dit verband door Sain Milieuadvies akoestisch onderzoek verricht, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Akoestisch Onderzoek Recreatie Landschap [belanghebbende] Benschop" van 26 november 2012 (hierna: het akoestisch rapport).
    
    In dit rapport staat dat voor de beoordeling van de akoestische situatie wat betreft de camping is uitgegaan van 52 rijbewegingen in de dagperiode en 10 in de avondperiode. Voor de akoestische situatie wat betreft de gasterij is voor zowel de dag-, avond-, als nachtperiode rekening gehouden met 60 rijbewegingen van auto’s. Tevens is rekening gehouden met 2 rijbewegingen van bussen in de dagperiode. In verband met het buitenverblijf van gasten tijdens een outdoor-activiteit en/of een barbecue wordt rekening gehouden met stemgeluid gedurende 2 uur in de dagperiode en 2 uur in de avondperiode. In de berekening is uitgegaan van een gemiddeld geluidsniveau ten gevolge van een groep van maximaal 75 personen.
    
    Hetgeen [appellant] heeft betoogd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat in het rapport niet is uitgegaan van een representatieve bedrijfsvoering. Het geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat het akoestisch rapport zodanige onjuistheden bevat of leemten in kennis vertoont dat de raad dit niet aan het besluit ten grondslag mocht leggen.
    
    Uit het akoestisch rapport volgt dat ter plaatse van de omliggende woningen, waaronder de woning van [appellant] aan [locatie] aan de in de VNG-brochure aanbevolen richtwaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 45 dB(A) voor de dag, 40 dB(A) voor de avond en 35 dB(A) voor de nacht, kan worden voldaan. In het rapport, dat is gebaseerd op de situatie zoals neergelegd in het voorontwerp van het plan, is ten aanzien van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau weliswaar vermeld dat ter plaatse van de woning Benedeneind ZZ 281 een overschrijding plaatsvindt veroorzaakt door rijbewegingen van personenauto’s, indien de afstand tussen het parkeerterrein en de woning Benedeneind ZZ281 te klein is, maar is tevens berekend dat bij een grotere afstand wel aan de in de VNG-brochure voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau aanbevolen richtwaarden van 45 dB(A) voor de dag, 40 dB(A) voor de avond en 35 dB(A) voor de nacht kan worden voldaan. Zoals ter zitting door de raad is toegelicht is om tegemoet te komen aan de aanbeveling in het rapport het plan aangepast en is de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - parkeren" opgenomen in de verbeelding, waarbij die aanduiding is toegekend aan de gronden op de locatie waarvan bij de berekening van de geluidbelasting op die woning in het akoestische rapport is uitgegaan. Alleen op de gronden met die aanduiding mag worden geparkeerd. Hieruit volgt dat de in het rapport vermelde voorwaarde om ter plaatse van de woning Benedeind ZZ 281 te kunnen voldoen aan de voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau aanbevolen richtwaarde, te weten dat het parkeerterrein op voldoende afstand van die woning is gesitueerd, in het plan is verzekerd.
    
    Wat betreft het maximale geluidniveau volgt uit het akoestisch rapport dat alleen ter plaatse van de woning Benedeneind ZZ 281 niet aan de in de VNG-brochure aanbevolen richtwaarde voor het maximale geluidniveau van 70 dB(A) voor de dagperiode kan worden voldaan. Volgens het akoestisch rapport bedraagt het maximale geluidniveau ter plaatse van deze woning 72 dB(A). In het akoestisch rapport staat dat de rijbewegingen van de tractors voor de aanvoer van hooi en stro en de afvoer van mest uit de paardenboxen de oorzaak zijn van deze overschrijdingen. Daarbij is vermeld dat de aanvoer van hooi en stro plaatsvindt op twee dagen per jaar met twee vrachten per dag. De afvoer van mest vindt plaats op één dag per jaar met maximaal drie vrachten per dag. De raad heeft deze beperkte activiteiten representatief kunnen achten. Nu blijkens het akoestisch rapport wordt voldaan aan de in de VNG-brochure aanbevolen geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en de aanbevolen grenswaarde voor het maximale geluidniveau slechts gedurende maximaal 3 dagen per jaar wordt overschreden, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor onaanvaardbare geluidhinder niet behoeft te worden gevreesd.
    
    Het betoog faalt.
    
    Stiltegebied
    
    6. Voorts betoogt [appellant] dat in strijd met de Provinciale Ruimtelijke Verordening Utrecht 2013 (hierna: de PRV 2013) ten onrechte de gevolgen van de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling voor het op korte afstand van het plangebied gelegen stiltegebied Willeskop/Benschop niet zijn onderzocht. In dit verband wijst hij erop dat de raad krachtens de Provinciale milieuverordening Utrecht 2013 (hierna: de PMV) zorg dient te dragen voor het beschermen van de stilte in provinciaal aangewezen stiltegebieden.
    
    6.1. De raad stelt dat het plan niet in strijd is met de PRV 2013, nu het plangebied niet in het genoemde stiltegebied is gelegen, maar op een afstand van 175 meter tot de rand van het geluidarme overgangsgebied en een afstand van 225 meter tot de stille kern ervan.
    
    6.2. Ingevolge artikel 4.19, eerste lid, van de PRV 2013 wordt als "Stiltegebied" aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand en is verbeeld op de kaart Recreatie.
    
    Ingevolge het tweede lid bevat een ruimtelijk plan geen bestemmingen en regels die de geluidsbelasting negatief beïnvloeden.
    
    Ingevolge het derde lid bevat de toelichting op een ruimtelijk plan een beschrijving van het door de gemeente te voeren beleid en de wijze waarop hiermee in het plan is omgegaan.
    
    Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de PMV geldt als richtwaarde voor het maximaal toelaatbare geluidsniveau vanwege een inrichting buiten een stiltegebied een geluidsniveau van 35 dB(A) LAeq,24h op een afstand van 50 meter in een stiltegebied gerekend vanaf de grens van het stiltegebied.
    
    Ingevolge artikel 27, eerste lid, wordt met de richtwaarden, genoemd in artikel 25 en 26, rekening gehouden:
    
    a. bij gebruik van de bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 2.1, 2.2, 3.1, 3.6, 3.26, 3.38, 4.1 en 4.2 van de Wet ruimtelijke ordening;
    
    b. bij gebruik van de bevoegdheden in een gemeentelijke verordening als bedoeld in artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet;
    
    c. bij gebruik van de bevoegdheden tot het treffen van verkeersmaatregelen op basis van de Wegenverkeerswet 1994;
    
    d. bij gebruik van de bevoegdheden, bedoeld in artikel 2.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, met betrekking tot de activiteiten, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, en 2.1, eerste lid, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
    
    e. indien een inrichting onder de bepalingen van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer valt.
    
    Ingevolge het tweede lid, is dit artikel van toepassing, voor zover het gebruik van de bevoegdheden gevolgen heeft voor het belang waarvoor de richtwaarden zijn gesteld.
    
    6.3. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    6.4. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    
    6.5. De normen van artikel 4.19 van de PRV 2013 en de artikelen 26 en 27 van de PMV strekken tot bescherming van het belang van het voorkomen en beperken van geluidsbelasting in stiltegebieden, hetgeen wordt bevestigd door het bepaalde in artikel 27, tweede lid, van de PMV. Het belang van [appellant] is gelegen in het voorkomen van een aantasting van zijn woon- en leefklimaat door geluidhinder vanwege het met het plan mogelijk gemaakte recreatieterrein. Vast staat dat het woonperceel van [appellant] op een afstand van ongeveer 120 m van het stiltegebied is gelegen. Ter plaatse van dit perceel kan de stilte in het stiltegebied niet worden waargenomen. Alleen al op grond van deze afstand tot het stiltegebied moet worden geoordeeld dat geen verwevenheid bestaat tussen het individuele belang van [appellant] bij het behoud van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van zijn woning en het algemeen belang dat de artikelen 4.19 van de PRV 2013 en de artikelen 26 en 27 van de PMV beogen te beschermen. Het voorgaande leidt ertoe dat deze beroepsgrond ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling ziet daarom af van een inhoudelijk bespreking van dat betoog.
    
    Strijd met provinciale regelgeving en provinciaal beleid
    
    7. [appellant] voert voorts aan dat het plan in strijd is met het provinciale ruimtelijke beleid, omdat het plan leidt tot een toename van verstening en het vestigen van nieuwe niet aan het buitengebied gelieerde zelfstandige horeca en recreatieve functies. Volgens [appellant] is het plangebied volgens de Provinciale Structuurvisie 2013-2028 (hierna: de PRS 2013) gelegen in landbouwkerngebied, waar landbouw het primaat heeft en dat gevrijwaard moet blijven van gebiedsvreemde functies zoals zelfstandige horeca-activiteiten en zelfstandige in- en outdooractiviteiten. Voorts is het beleid er volgens hem nadrukkelijk op gericht om bij herbestemming de verstening in het gebied uitdrukkelijk te verminderen. Het plangebied is volgens [appellant] tevens gelegen in een kernrandzone en niet in een recreatiezone. Volgens hem heeft de gemeente Lopik in strijd met het provinciaal beleid geen beleid ten aanzien van de kernrandzones vastgesteld. Voorts leidt het plan volgens [appellant] niet tot een ruimtelijke kwaliteitsverbetering. In dat verband voert hij aan dat het plan niet leidt tot een afname in stikstofdepositie omdat de intensieve veehouderij in het plangebied reeds in 2011 is beëindigd.
    
    7.1. De raad stelt dat het plan wat betreft bebouwing ten opzichte van het voorheen geldende planologisch regime niet voorziet in een toename van de op het perceel bestaande bebouwing. In dit verband heeft de raad aangevoerd dat hij op 26 augustus 2009 met toepassing van artikel 19, eerste lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die luidde ten tijde van belang, vrijstelling en vergunning heeft verleend voor (voor zover thans van belang):
    
    - een kleinschalig kampeerterrein voor maximaal 24 plaatsen voor tenten en/of toercaravans op het perceel;
    
    - de bouw van een sanitairgebouw/kano-opslag en een ontvangstgebouw bij het kleinschalig kampeerterrein op het perceel;
    
    - het realiseren van een parkeerplaats voor campinggasten en bezoekers/wandelaars en kanoërs op het perceel;
    
    - het realiseren van een uitkijktoren met een hoogte van 16 meter op het perceel.
    
    Wat betreft het met het plan mogelijk gemaakte recreatiegebouw stelt de raad dat dit in de plaats komt van de bestaande varkensstal. In de plantoelichting staat in dit verband dat de varkenshouderij in 2011 is beëindigd wegens dierenwelzijns- en milieueisen waaraan niet kon worden voldaan. Voorts staat in de plantoelichting dat varkenshouderijactiviteiten voor de locatie, gezien de kleinschalige omvang onvoldoende renderen en niet meer passend zijn naast de sterk ontwikkelde recreatieve activiteiten. De raad stelt zich voorts op het standpunt dat het plan voorziet in een functie die bijdraagt aan recreatieve belevingsmogelijkheden, waaraan nadrukkelijk behoefte bestaat. In dit verband verwijst de raad naar de Toekomstvisie Gemeente Lopik 2030 (hierna: de toekomstvisie). Nu het plan niet leidt tot een uitbreiding van het bebouwd oppervlak is het in zoverre in overeenstemming met artikel 4.7 van de PRV 2013, aldus de raad. Voorts heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het plangebied niet in een kernrandzone ligt.
    
    7.2. Ingevolge artikel 4.7, eerste lid, van de PRV 2013 wordt als ‘Algehele agrarische bedrijfsbeëindiging of bedrijfsverplaatsing’ aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand en is verbeeld op de kaart Landelijk gebied.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een ruimtelijk plan bestemmingen en regels bevatten die bij algehele agrarische bedrijfsbeëindiging of bedrijfsverplaatsing toestaan dat de bedrijfswoning en overige bedrijfsgebouwen een andere bedrijfsmatige functie krijgen, mits is voldaan aan de volgende voorwaarden:
    
    a. het bouwperceel is niet optimaal gesitueerd en uitgerust voor grondgebonden landbouw;
    
    b. met uitzondering van de historisch waardevolle of karakteristieke bebouwing of bedrijfswoning wordt de oppervlakte van de overige bedrijfsgebouwen gereduceerd met ten minste 50%, tenzij:
    
    1o (…);
    
    2o het gaat om een nieuwe functie die bijdraagt aan recreatieve belevingsmogelijkheden waaraan in het gebied nadrukkelijk behoefte bestaat;
    
    3o (…) etc.
    
    7.3. In de PRS 2013 staat dat, om de kwaliteit en vitaliteit van het landelijk gebied te kunnen behouden een terughoudend beleid wordt gevoerd als het gaat om de ontwikkeling van niet aan het landelijk gebied gekoppelde functies. Slechts onder voorwaarden, met name ten aanzien van kwaliteit van het landelijk gebied en van de vitaliteit van al aanwezige functies zijn ontwikkelingen van niet landelijk gebied functies aanvaardbaar.
    
    Voorts staat daarin dat voor vrijkomende agrarische bedrijven het beleid is gericht op sloop van overbodig geworden bedrijfsbebouwingen. Om dit te stimuleren is er in ruil voor sloop daarvan ruimte voor één of meer extra woningen (ruimte-voor-ruimte) of voor een passende bedrijfsfunctie.
    
    Als tenminste 50% van de bedrijfsgebouwen wordt gesloopt is de vestiging van een niet-agrarisch bedrijf mogelijk. Deze sloopeis van 50% geldt niet bij vestiging van een kleinschalige woonzorgvoorziening, recreatieve belevingsmogelijkheden, hervestiging van een bedrijf in het landelijk gebied en realisatie van functies ten behoeve van extra natuur in de groene contour.
    
    7.4. Het plangebied ligt op gronden die op de kaart Landelijk Gebied bij de PRV 2013 zijn aangewezen als ‘Algehele agrarische bedrijfsbeëindiging of bedrijfsverplaatsing’
    
    Onder het voorheen geldende bestemmingsplan was aan de gronden van het plangebied de bestemming "Agrarische doeleinden" met de aanduiding "intensieve veehouderij" toegekend. Ingevolge het bepaalde in artikel 2, van de planregels van dat plan waren die gronden bestemd voor de intensieve veehouderij. Vaststaat dat deze gronden tot 2011 ook als zodanig werden gebruikt en dat na de beëindiging van de intensieve veehouderij de gronden als recreatieterrein zijn gebruikt. Gelet op dit bestaande en legale gebruik van het perceel heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwperceel niet optimaal is uitgerust voor grondgebonden landbouw. Voorts staat vast dat verwezenlijking van het plan niet leidt tot een toename van het bebouwde oppervlak van het perceel. Weliswaar voorziet het plan in de verwezenlijking van een recreatiegebouw van ongeveer 750 m2, maar dit gebouw komt in de plaats van de thans aanwezige varkensstal met eenzelfde oppervlakte.
    
    Door de raad is ter onderbouwing van het standpunt dat de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling bijdraagt aan recreatieve mogelijkheden verwezen naar de toekomstvisie. In de toekomstvisie staat dat in de gemeente Lopik behoefte bestaat aan versterking van recreatieroutes en horecagelegenheden, omdat het recreatief-toeristische potentieel wordt getemperd door het ontbreken van voldoende rustpunten, uitzichtlocaties en horecagelegenheden. Voorts is hierin vermeld dat een betere fysieke ontsluiting van het "Nationaal Landschap Groene Hart" nodig is via paden en routes en aantrekkelijke recreatieve functies, zoals kanoën en atelierroutes, ondersteund door sfeervolle, extensieve recreatieve en bijpassende horeca. Iets meer horeca en kleinschalige overnachtingsmogelijkheden passen in de gemeente Lopik. Het faciliteren daarvan is een gemeentelijke taak. Passend bij "slow motion" en het "groene Lopik" is kleinschalige horeca mogelijk in de groene omgeving, de omgeving van de Lek of in een van de kernen, aldus de toekomstvisie. Hiermee heeft de raad aannemelijk gemaakt dat in het gebied nadrukkelijk behoefte bestaat aan de in het plan mogelijk gemaakte recreatieve belevingsmogelijkheden. Gelet hierop wordt voldaan aan de in artikel 4.7 van de PRV gestelde vereisten om bij algehele beëindiging van agrarische bedrijven andere bedrijfsmatige functies mogelijk te maken zonder dat daarbij het oppervlak aan overige bedrijfsgebouwen met tenminste 50% behoeft te worden gereduceerd.
    
    7.4.1. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat het plangebied is gelegen in een kernrandzone en de gemeente Lopik in strijd met het provinciaal beleid geen beleid ten aanzien van de kernrandzones heeft vastgesteld overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Ingevolge artikel 1 van de PRV 2013 wordt onder kernrandzone verstaan: zone gelegen in het landelijk gebied en aansluitend op het stedelijk gebied, zone rondom bebouwingskernen. De omvang van deze zone is verschillend en onder meer afhankelijk van de al aanwezige functies en de aanwezige bebouwingsdichtheid. De zone is, naast agrarische activiteiten, bedoeld voor stadsrand-activiteiten.
    
    In de PRS 2013 staat dat met de aanwezigheid van stedelijk gelieerde functies en stedelijk uitloopgebied de kernrandzone als deel van het landelijk gebied een belangrijke bijdrage levert aan de kwaliteit van het stedelijk leefmilieu in de kern.
    
    Zoals ter zitting is gebleken, is tussen partijen niet langer in geschil dat het plangebied niet ligt in een kernrandzone. De gestelde omstandigheid dat de raad geen beleid heeft opgesteld voor de kernrandzone, wat daar ook van zij, kan reeds daarom niet leiden tot vernietiging van dit plan.
    
    Het betoog faalt.
    
    7.5. Wat betreft het betoog van [appellant] dat het plan niet zal leiden tot een vermindering in de stikstofdepositie, overweegt de Afdeling dat in de structuurvisie noch de PRV 2013 als eis is gesteld dat bij een algehele agrarische bedrijfsbeëindiging en omzetting naar een recreatieve functie dient te worden voorzien in een afname van stikstofdepositie. Reeds hierom bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan in strijd is met de PRS 2013 of de PRV 2013.
    
    Het betoog faalt.
    
    Strijd met gemeentelijk beleid
    
    8. [appellant] betoogt voorts dat het plan in strijd is met gemeentelijk ruimtelijk beleid. Volgens [appellant] worden met dit plan in strijd met het gemeentelijk beleid illegale horeca-activiteiten en illegaal gerealiseerde bebouwing gelegaliseerd. Daarnaast wordt volgens hem in strijd met het gemeentelijk beleid een recreatiegebouw mogelijk gemaakt dat niet aan de recreatieve bestemming is gelieerd, niet seizoensgebonden is en dat activiteiten van niet ondergeschikte aard mogelijk maakt, waaronder pensionstalling en activiteiten gerelateerd aan een manege.
    
    8.1. Ingevolge artikel 1, lid 1.41 van de planregels is een recreatiegebouw een gebouw ten behoeve van het houden van recreatieve indooractiviteiten en groepsevenementen, het berijden van paarden en pensionpaardenstalling, uitdrukkelijk niet bedoeld voor horeca-activiteiten (‘gasterij’ of zelfstandige, grootschalige horeca) en/of manege.
    
    8.2. Voor zover [appellant] betoogt dat met het plan in strijd met gemeentelijk beleid illegale horeca-activiteiten en illegaal gerealiseerde bebouwing wordt gelegaliseerd, overweegt de Afdeling dat zoals reeds in de zienswijzennota is vermeld, op 26 augustus 2009 aan [belanghebbende] vergunningen zijn verleend voor het uitbaten van een kleinschalig kampeerterrein op het perceel tussen Benedeneind 281-285, de bouw van een sanitairgebouw met kano-opslag en ontvangstgebouw bij het kleinschalig kampeerterrein, het realiseren van verschillende wandel- en kanoroutes, het realiseren van diverse bruggen in deze routes, het realiseren van een parkeerplaats voor bezoekers en het realiseren van een uitkijktoren met een hoogte van maximaal 16 m. Daarnaast is op 11 november 2010 een vergunning in het kader van de Drank- en Horecawet verleend aan [belanghebbende] voor het gebruik van de ontvangstruimte met terras voor campinggasten en passanten. Gelet ook op wat reeds binnen het bestemmingsplan "Landelijk gebied - 2e herziening" mogelijk werd gemaakt, bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad met dit plan illegale activiteiten en bebouwing heeft bestemd. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
    
    [appellant] heeft verder in zijn beroepschrift noch ter zitting geconcretiseerd met welk gemeentelijke beleid het plan in strijd is en welke strijdigheid het dan betreft. Voor zover [appellant] in zijn algemeenheid heeft gewezen op het bestemmingsplan "Landelijk gebied", wordt overwogen dat hieruit niet kan worden afgeleid dat het recreatiegebouw of de daarin toegestane activiteiten in strijd zouden zijn met gemeentelijk beleid zoals dat een vertaling heeft gevonden in dat bestemmingsplan.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. Voorts betoogt [appellant] dat het plan in strijd is met de Nota Horecabeleid gemeente Lopik 2008. Volgens [appellant] volgt uit deze nota dat uitbreiding van horecavoorzieningen buiten de kernen niet zou zijn toegestaan.
    
    9.1. Anders dan [appellant] stelt wordt in de nota Horecabeleid uitbreiding van horeca-activiteiten in het buitengebied niet uitgesloten. Het betoog mist in zoverre derhalve feitelijke grondslag.
    
    Conclusie
    
    10. Het beroep is gegrond. Gelet op het overwogene in 4.3 ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de rechtszekerheid.
    
    11. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen de hierna te noemen termijn het gebrek in het bestreden besluit te herstellen, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. De raad dient hiertoe met inachtneming van hetgeen in 4.3 is overwogen de omschrijving van het begrip ondergeschikte functie in de planregels zodanig aan te passen dat daarin niet alleen een beperking naar het maximaal toegestaan vloeroppervlak is opgenomen, maar ook andere beperkingen die voor een ondergeschikte functie eveneens van belang zijn, zoals duur, frequentie en tijdsbesteding. De aldus vastgestelde planwijziging dient op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt.
    
    12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    draagt de raad van de gemeente Lopik op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak:
    
    - het plan te wijzigen op de wijze als in 11 aangegeven;
    
    - de Afdeling en de andere partijen het aldus gewijzigde plan toe te zenden en het gewijzigde plan op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
    
    w.g. Polak w.g. Taal
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2016
    
    325-532.