ECLI:NL:RBSGR:2005:AT9083, Rechtbank 's-Gravenhage, 18-05-2005, AWB 04/20289
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2005-05-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: ‘14-1-brief’ / inhoudelijke reactie door verweerder.
        De ‘14-1-brief’, die is ingediend door een medewerkster van Vluchtelingenwerk, dient, bezien in samenhang met de als bijlage bij die brief meegezonden e-mail van eiser, te worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, Awb. Met betrekking tot verweerders stelling dat de brief van de betreffende medewerkster als niet als zodanig kan worden gezien nu deze niet van eiser zelf afkomstig is, is de rechtbank allereerst van oordeel dat er niet aan voorbij kan worden gegaan dat bij deze brief een door eiser zelf geschreven tekst was gevoegd, zodat niet gezegd kan worden dat de brief uitsluitend afkomstig was van een derde. Voorts lag het, voor zover verweerder van mening was dat er gebreken kleefden aan de aanvraag, op de weg van verweerder om, gelet op het bepaalde in artikel 4:5 Awb, eiser in de gelegenheid te stellen deze gebreken te herstellen. Eiser heeft voorts bezwaar ingesteld tegen het – met een besluit gelijk te stellen – uitblijven van een beslissing op de aanvraag. Verweerder heeft op dit bezwaarschrift gereageerd en is tot het oordeel gekomen dat geen aanleiding bestaat tot gebruikmaking van de discretionaire bevoegdheid zoals door eiser is gevraagd. De rechtbank is voorts van oordeel dat het besluit een besluit op het bezwaarschrift van 28 januari 2004 betreft. De brief is immers, blijkens de aanhef en de eerste alinea ervan, een reactie op het door eiser ingediende bezwaarschrift. Hoewel in het besluit niet is vermeld op welke van de in artikel 7:3 Awb neergelegde grond van het horen van eiser is afgezien, moet worden aangenomen dat verweerder het bezwaar kennelijk ongegrond heeft geacht. Hetgeen eiser naar voren heeft gebracht rechtvaardigt niet op voorhand de conclusie dat zijn bezwaar evident ongegrond was en dat geen twijfel over die conclusie mogelijk was. Daarbij is mede van belang dat in bezwaar geen reëel primair besluit voorlag en dat het besluit  de afwijzing van de aanvraag en het besluit op bezwaar in zich verenigt. Derhalve heeft verweerder ten onrechte van het horen van eiser afgezien. Beroep gegrond.

Rechtbank 's-Gravenhage
      zittinghoudende te Amsterdam
      enkelvoudige kamer vreemdelingenzaken
    
    
    
    
      	Uitspraak
      artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      jo artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    
    
    reg. nr.:	AWB 04/20289 BEPTDN
    
    
      inzake:		A, geboren op [...] 1975, van Libanese nationaliteit, wonende te B, eiser, 
      		mede ten behoeve van zijn echtgenote C, geboren op [...] 1973, zijn moeder D, geboren op [...] 1959, en zijn zes minderjarige kinderen,
      		gemachtigde: mr. A.H.A. Kessels, advocaat te Amsterdam, 
    
    		
    
      tegen:		de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, verweerder,
      		gemachtigde: mr. J. Laros, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie.
    
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    1. Bij brief van 11 april 2003 heeft mevrouw A. Jansen, coördinator Vluchtelingenwerk AZC Utrecht, verweerder verzocht gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid en een verblijfsvergunning toe te kennen aan eiser en zijn familie. Bij deze brief is een schriftelijke versie van een e-mail van eiser van 5 februari 2003, gericht aan verweerder, gevoegd. Bij brief van 24 november 2003 heeft verweerder voornoemde mevrouw Jansen meegedeeld dat verweerder niet inhoudelijk op de zaak kan ingaan omdat hij zonder toestemming geen persoonsgegevens van eiser aan derden kan verstrekken, gelet op de wet bescherming persoonsgegevens. Verweerder heeft de brief van mevrouw Jansen in het dossier gevoegd en zal eventuele correspondentie hierover met de (gemachtigde van de) vreemdeling voeren. Bij brief van 21 december 2003 heeft de gemachtigde van eiser, mr. A.H.A. Kessels, verweerder bericht dat verweerder een beslissing op het verzoek om aandacht voor deze schrijnende zaak aan haar kan richten, aangezien zij gemachtigde is van deze familie. Voorts verzoekt de gemachtigde om eiser en zijn familie in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning regulier op grond van hun schrijnende situatie. 
    
    2. Bij bezwaarschrift van 28 januari 2004 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een besluit van verweerder op het verzoek om gebruik te maken van de discretionaire bevoegdheid bij uitgeprocedeerden, dan wel de inherente afwijkingsbevoegdheid. De gronden van het bezwaar zijn aangevuld bij brief van 8 maart 2004. Bij brief van 14 april 2004 heeft verweerder gereageerd en – onder meer – meegedeeld dat er wel een toetsing heeft plaatsgevonden in het kader van de zogenaamde “eenmalige regeling” en voorts dat verweerder geen aanleiding ziet gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid om eiser en zijn familie verblijf hier te lande toe te staan. 
    
    3. Bij beroepschrift van 29 april 2004 heeft eiser tegen deze brief beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 24 augustus 2004 en aangevuld bij brief van 17 maart 2005. Op 19 mei 2004 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 18 maart 2005 heeft verweerder geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep. Eiser heeft zijn standpunt nog nader onderbouwd bij brief van 22 maart 2005.
    
    4. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2005. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde. Tevens waren ter zitting aanwezig eisers moeder en drie van zijn kinderen. Voorts was ter zitting aanwezig K. Saachi als tolk in de Arabische taal. 
    
    
    II. FEITEN
    
    In dit geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. 
    
    Op 10 maart 2004 zijn namens eiser en zijn familie aanvragen ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd omdat zij buiten hun schuld niet naar hun land kunnen terugkeren. Daarnaast is op 10 maart 2004 namens de moeder van eiser een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het ondergaan van een medische behandeling. De aanvragen om een verblijfsvergunning in verband met het “buiten schuld-criterium” zijn bij besluiten van 18 oktober 2004 afgewezen. Hiertegen hebben eiser en zijn familie een bezwaarschrift ingediend. 
    
    
    III. OVERWEGINGEN
    
    1. De rechtbank ziet zich – in het kader van de ontvankelijkheid van het beroep – allereerst geplaatst voor de vraag of de brief van verweerder van 14 april 2004 is aan te merken als een besluit waartegen beroep open stond.  
    
    2. Verweerder heeft zich in dat kader op het standpunt gesteld dat de e-mail van eiser van 5 februari 2003 geen aanvraag in de zin van artikel 1:3 van de Awb is. De e-mail is niet ondertekend door eiser en bovendien is in de e-mail niet concreet aangegeven waarbij aansluiting wordt gezocht. De brief van Vluchtelingenwerk van 11 april 2003 kan evenmin gezien worden als een aanvraag, nu het geen verzoek van een belanghebbende betreft. De brief van 14 april 2004, waarin verweerder heeft gereageerd op het verzoek om ten behoeve van eiser en zijn familie van gevoerd beleid af te wijken, is weliswaar een reactie op het bezwaarschrift, maar omdat verweerder van mening is dat geen sprake is van een aanvraag, is deze brief geen besluit. Als de brief echter wel dient te worden aangemerkt als een besluit, dan betreft het een beslissing op bezwaar. 
    
    3. Eiser heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de brief van verweerder van 14 april 2004 dient te worden aangemerkt als een beschikking in primo, waartegen ten onrechte beroep in plaats van bezwaar is ingesteld. Eiser verzoekt de rechtbank het beroepschrift als bezwaarschrift aan verweerder door te zenden. Voorts heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat de inhoud van de e-mail van 5 februari 2003 en de brief van 11 april 2003 concreet en duidelijk is, in die zin dat de brieven zijn aan te merken als een verzoek om met gebruikmaking van de discretionaire bevoegdheid aan eiser en zijn familie een verblijfsvergunning te verlenen op grond van bijzondere schrijnendheid. De e-mail is afkomstig van de belanghebbende zelf.  De brief van Vluchtelingenwerk is klaarblijkelijk geschreven namens de belanghebbenden, nu het verzoek van de belanghebbenden zelf daarin is opgenomen en naar dat verzoek expliciet verwezen wordt. Derhalve is sprake van een aanvraag door dan wel namens belanghebbenden gedaan. De brief van verweerder van 14 april 2004 is voorts een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb.
    
    De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    
      4. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
      Artikel 1:3, tweede lid, van de Awb bepaalt dat onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
      Het derde lid van artikel 1:3 van de Awb bepaalt dat onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    
    
    5. Ingevolge artikel 13 van de Vw 2000 wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning slechts ingewilligd indien met de aanwezigheid van de vreemdeling een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel indien internationale verplichtingen of klemmende redenen van humanitaire aard daartoe nopen. 
    
    6. Op grond van artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000 wordt een verblijfsvergunning als bedoeld in dat artikel verleend onder beperkingen, verband houdende met het doel waarvoor het verblijf is toegestaan. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beperkingen en voorschriften.
    
    7.  Artikel 3.4, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit (Vb) 2000 geeft een opsomming van de beperkingen bedoeld in artikel 14, tweede lid, van de Vw 2000. Het derde lid van artikel 3.4 van het Vb 2000 bepaalt dat de minister een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 kan verlenen onder een andere beperking dan bedoeld in het eerste lid van artikel 3.4 van het Vb 2000.
    
    8. In zijn e-mail van 5 februari 2003, gericht aan minister Nawijn, heeft eiser omstandigheden aangevoerd betreffende de verblijfsrechtelijke procedures die hij en zijn familie hebben doorlopen. Voorts heeft eiser het volgende geschreven: “Ik heb op 15 januari in de volkskrant gelezen dat u asielzoekers wilt helpen, ik en mijn gezin hebben u hulp nodig. We wonen zo lang in Nederland we zijn geïntegreerd en hebben kinderen die naar school gaan. We kunnen nergens heen en hoe het verder moet weten we niet, u bent nu de enige die ons kan helpen. Wij vragen u meneer Nawijn minister voor vreemdelingenzaken en integratie om van u discretionaire bevoegdheid gebruik te maken om ons te helpen.”
    
    
      9. In de brief van 11 april 2003, gericht aan minister Nawijn, is door mevrouw Jansen, coördinator Vluchtelingenwerk AZC Utrecht, het volgende meegedeeld:
      “Hierbij wil ik u verzoeken gebruik te maken van uw discretionaire bevoegdheid en een verblijfsvergunning toe te kennen aan de familie E uit Libanon. Meneer A heeft u ook zelf een brief gestuurd per e-mail op 25 februari jongstleden maar hij heeft geen ontvangstbevestiging ontvangen, ik stuur de brief als bijlage mee.”(...) “Ik wil een dringend beroep op u doen om voor het gezin E en zijn moeder D gebruik te maken van u discretionaire bevoegdheid. Ze zijn al bijna negen jaar in Nederland en goed geïntegreerd. Ik vraag het u vooral in het belang van de vijf nog (zeer) jonge kinderen. Die geen ander leven kennen dan het leven in Nederland. Ik wacht u reactie af.”
    
    
    10. Onder verwijzing naar en in navolging van de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank en zittingsplaats van 29 oktober 2004 (AWB 04/22872, LJN AS4583) overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft bij diverse gelegenheden toegezegd in individuele, schrijnende, gevallen gebruik te zullen maken van zijn discretionaire bevoegdheid en te besluiten alsnog in het verblijf in Nederland te berusten (onder meer in het debat in de Tweede Kamer op 23 september 2003, Handelingen 2003-2004, 23 september 2003, TK nr. 4, p. 191). Naar het oordeel van de rechtbank kan een verblijfsvergunning die verweerder op grond van zijn discretionaire bevoegdheid verleent, uitsluitend zijn gebaseerd op artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, nu er geen andere bepaling bestaat op grond waarvan de minister bevoegd is een verblijfsvergunning te verlenen onder een beperking, die niet in het Vb 2000 is geregeld. Ook de minister heeft zijn discretionaire bevoegdheid aldus opgevat en heeft in dit kader, zo blijkt uit de vierentwintigste wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000, vreemdelingen de mogelijkheid geboden om een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd op grond van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 te doen. Niet in geschil is dat deze verblijfsvergunningen worden verleend onder de beperking “bijzonder onvoorzien geval”. 
    
    11. Gelet hierop dient de brief van 11 april 2003, bezien in samenhang met de als bijlage bij die brief meegezonden e-mail van eiser van 5 februari 2003, te worden aangemerkt als een verzoek aan verweerder om eiser op grond van artikel 3:4, derde lid, van het Vb 2000 een verblijfsvergunning te verlenen. De brief dient derhalve te worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.
    
    12. Met betrekking tot verweerders stelling dat de brief van mevrouw Jansen niet kan worden aangemerkt als een aanvraag, nu deze niet van eiser zelf afkomstig is, is de rechtbank allereerst van oordeel dat er niet aan voorbij kan worden gegaan dat bij deze brief een door eiser zelf geschreven tekst was gevoegd, zodat niet gezegd kan worden dat de brief uitsluitend afkomstig was van een derde. Voorts lag het, voor zover verweerder van mening was dat er gebreken kleefden aan de aanvraag, op de weg van verweerder om, gelet op het bepaalde in artikel 4:5 van de Awb, eiser in de gelegenheid te stellen deze gebreken te herstellen. Het enkele feit dat er mogelijkerwijs gebreken kleefden aan de aanvraag, betekent echter niet dat geen sprake is van een aanvraag. 
    
    13. Eiser heeft voorts bezwaar ingesteld tegen het – met een besluit gelijk te stellen – uitblijven van een beslissing op de aanvraag. Bij brief van 14 april 2004 heeft verweerder op dit bezwaarschrift gereageerd en is daarin – kort gezegd – tot het oordeel gekomen dat geen aanleiding bestaat tot gebruikmaking van de discretionaire bevoegdheid, zoals door eiser is gevraagd. De brief van 14 april 2004 strekt mitsdien tot afwijzing van de aanvraag en is dan ook, anders dan verweerder heeft betoogd, aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. 
    
    14. Anders dan eiser is de rechtbank voorts van oordeel dat dit besluit van 14 april 2004 een besluit op het bezwaarschrift van 28 januari 2004 betreft. De brief is immers, blijkens de aanhef en de eerste alinea ervan, een reactie op het door eiser ingediende bezwaarschrift. Dat daarbij tevens in afwijzende zin op de aanvraag is beslist, kan er niet aan afdoen dat het besluit een beslissing op bezwaar is. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 28 oktober 2003 (JV 2004,33). 
    
    15. Uit het voorgaande volgt dat eiser in zijn beroep, gericht tegen het besluit van 14 april 2004, kan worden ontvangen. Thans is derhalve aan de orde de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. 
    
    16. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er wel een toetsing heeft plaatsgevonden in het kader van de zogenaamde “eenmalige regeling”. In de besluitvorming is meegewogen dat betrokkenen eerder gebruik hebben gemaakt van diverse identiteiten en werd ook door deze rechtbank in haar uitspraken inzake de asielprocedure(s) van betrokkenen meegewogen dat door het ontbreken van consistentie in de verklaringen de geloofwaardigheid van het asielrelaas onder druk kwam te staan. De zeer laat overgelegde documenten hebben ook niet tot het oordeel geleid dat betrokkenen bij terugkeer naar Libanon hebben te vrezen voor hun leven. Dat de moeder van eiser lijdt aan depressieve klachten is spijtig, maar geeft verweerder geen aanleiding gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid en op grond hiervan eisers verblijf hier te lande toe te staan. Het langdurig verblijf van betrokkenen in Nederland en Duitsland geeft verweerder evenmin aanleiding daartoe. Zij worden ook thans niet in hun terugkeer belemmerd. 
    
    
      17. Eiser heeft in beroep – kort gezegd – aangevoerd dat onvoldoende is gemotiveerd waarom de medische situatie van de moeder van eiser geen aanleiding geeft tot toepassing van de discretionaire bevoegdheid. Voorts zijn de belangen van de kinderen ten onrechte niet meegewogen bij een beslissing inzake bijzondere schrijnende omstandigheden. 
      Ter zitting is namens eiser nog het volgende aangevoerd. Indien de brief van 14 april 2004 niet wordt aangemerkt als beschikking in primo, betekent dit dat eiser een instantie, namelijk de bezwaarfase heeft gemist. Het beroep richt zich niet tegen de overwegingen in het bestreden besluit ten aanzien van de eenmalige regeling. Eiser heeft zich ook nooit beroepen op de eenmalige regeling, maar heeft zich naar aanleiding van de uitlatingen van minister Nawijn op 14 januari 2003 beroepen op de schrijnende situatie waarin hij en zijn familie verkeren. 
    
    
    18. De rechtbank begrijpt hetgeen eiser ter zitting heeft aangevoerd ten aanzien van het missen van een instantie aldus dat eiser betoogt dat hij door de gang van zaken ten onrechte niet de mogelijkheid heeft gehad om met verweerder van gedachten te wisselen over de aard van de door hem aangevoerde schrijnende omstandigheden. In dat kader overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar eerdergenoemde uitspraak van de AbRS, als volgt.
    
    19. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord, voordat het op het bezwaar beslist. Op grond van artikel 7:3, onder b, van de Awb kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
    
    
      20. Hoewel in het besluit van 14 april 2004 niet is vermeld op welke van de in artikel 7:3 van de Awb neergelegde grond van het horen van eiser is afgezien, moet worden aangenomen dat verweerder het bezwaar kennelijk ongegrond heeft geacht. 
      Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 7:2 en 7:3 van de Awb vormt de hoorplicht een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftprocedure. Hetgeen eiser naar voren heeft gebracht rechtvaardigt niet op voorhand de conclusie dat zijn bezwaar evident ongegrond was en dat geen twijfel over die conclusie mogelijk was. Daarbij is mede van belang dat in bezwaar geen reëel primair besluit voorlag en dat het besluit van 14 april 2004 de afwijzing van de aanvraag en het besluit op bezwaar in zich verenigt. Derhalve heeft verweerder ten onrechte van het horen van eiser afgezien.
    
    
    21. Hieruit volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:2 van de Awb. Derhalve zal het beroep gegrond worden verklaard, het bestreden besluit worden vernietigd en bepaald worden dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak.
    
    22. Hetgeen partijen voor het overige naar voren hebben gebracht, behoeft dan ook geen bespreking. 
    
    23. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
    
    24. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van de Awb wijst de recht-bank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter ver-goeding van het door eiser betaalde griffierecht.
    
    
    IV. BESLISSING
    
    De rechtbank
    
    1. verklaart het beroep gegrond;
    
    2. vernietigt het bestreden besluit;
    
    3. bepaalt dat verweerder binnen tien weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
    
    4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 644,-- (zegge: zeshonderd vierenveertig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier;
    
    5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht ad € 136,-- (zegge: honderd zesendertig euro). 
    
    
    Gewezen door mr. J.C. Boeree, voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Huys, griffier, en openbaar gemaakt op: 18 mei 2005
    
    
    
    De griffier 	De voorzitter
    
    
      Afschrift verzond
      en op: 18 mei 2005
    
    
    
    
      Conc: AH
      Coll:
      Bp: -
      D: B
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.