ECLI:NL:RBROT:2005:AU5080, Rechtbank Rotterdam, 19-10-2005, VWWB 05/4273, VWWB 05/4274 en VWWB 05/4275-ZWI
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2005-10-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: De sanctiebevoegdheid moet worden gevonden in art. 18 WWB. Toepassing van het Boetebesluit Sociale Zekerheidswetten zoals dat luidde ten tijde van de gedragingen zou leiden tot een lagere boete dan de thans opgelegde korting. De korting ingevolge de afstemmingsverordening kan derhalve op grond van artikel 15 lid 1 IVBPR niet in stand blijven. Volgt schorsing van het laatste kortingsbesluit.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    	Voorzieningenrechter
    
    
    
    
      Reg.nr.: 	VWWB 05/4273-ZWI
      	VWWB 05/4274-ZWI
      	VWWB 05/4275-ZWI
    
    
    
    Uitspraak
    
    naar aanleiding van het verzoek om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht in verband met de procedure tussen
    
    
      [Belanghebbende 1], verzoeker en [belanghebbende 2], verzoekster, wonende te [woonplaats], tezamen te noemen verzoekers,
      gemachtigde mr. A.T. Tilburg, advocaat te Spijkenisse,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
    
    
    1. Ontstaan en loop van de procedure
    
    Bij besluit van 8 juli 2005 (hierna: besluit 1) heeft verweerder aan verzoekers medegedeeld dat hun uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) over de periode van 1 juli 2005 tot 1 augustus 2005 wordt verlaagd met 20% omdat verzoekers nalatig zijn geweest door het niet nakomen van de verplichting op grond van artikel 17 van de WWB. Verzoekers hebben in 2001 langer dan de toegestane 28 dagen in het buitenland verbleven. 
    
    Bij afzonderlijk besluit van 8 juli 2005 (hierna: besluit 2) heeft verweerder aan verzoekers medegedeeld dat hun uitkering ingevolge de WWB over de periode van 1 augustus 2005 tot 1 september 2005 wordt verlaagd met 40% omdat verzoekers nalatig zijn geweest door het niet nakomen van de verplichting op grond van artikel 17 van de WWB. Verzoekers hebben in 2002 langer dan de toegestane 28 dagen in het buitenland verbleven.
    
    Bij afzonderlijk besluit van 8 juli 2005 (hierna: besluit 3) heeft verweerder aan verzoekers medegedeeld dat hun uitkering ingevolge de WWB over de periode van 1 september 2005 tot 1 oktober wordt verlaagd met 100% omdat verzoekers nalatig zijn geweest door het niet nakomen van de verplichting op grond van artikel 17 van de WWB. Verzoekers hebben in 2004 langer dan de toegestane 28 dagen in het buitenland verbleven.
    
    Tegen deze besluiten (hierna: de bestreden besluiten) hebben verzoekers bij brief van 26 juli 2005 bezwaar gemaakt.
    
    Voorts hebben verzoekers bij brief van 19 september 2005 de voorzieningenrechter verzocht ter zake van de besluiten 1, 2 en 3 een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2005. Aanwezig waren verzoeker en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.H.K. Bruggemann.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    Voorzover de daartoe uit te voeren toetsing meebrengt dat de rechtmatigheid van het bestreden besluit wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat oordeel niet bindend voor de beslissing op bezwaar of eventueel in de hoofdzaak.
    
    Ten aanzien van de besluiten 1 en 2
    
    
      Aan de gemachtigde van verzoekers is ter zitting verzocht de spoedeisendheid van hun verzoek toe te lichten met betrekking tot de besluiten 1 en 2. De gemachtigde van verzoekers heeft aangegeven dat de besluiten op bezwaar pas in maart 2006 worden verwacht. 
      Met betrekking tot de besluiten 1 en 2 is de voorzieningenrechter van oordeel dat het vereiste spoedeisend belang voor het treffen van een voorlopige voorziening ontbreekt, nu deze besluiten zien op maatregelen welke reeds in de periode van 1 juli 2005 tot en met 1 september 2005 zijn geëffectueerd.
    
    
    Gelet hierop dient het verzoek om een voorlopige voorziening te worden afgewezen voor zover het ziet op de besluiten 1 en 2.
    
    Ten aanzien van besluit 3
    
    De voorzieningenrechter stelt het volgende vast.
    
    
      In rapportages van de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Rotterdam (hierna: SoZaWe) van 10 maart en 21 maart 2005 is vermeld dat verzoeker op 2 februari 2005 is uitgenodigd voor een gesprek. Tijdens dit gesprek is hem gevraagd naar zijn vakanties in het buitenland. Blijkens de rapportage van 10 maart 2005 heeft verzoeker eerst ten stelligste ontkend dat hij op vakantie was geweest.
      Uit de stempels in de paspoorten van verzoekers was onder meer af te leiden dat zij in 2004 van 1 januari 2004 tot en met 3 mei 2004, zijnde 124 dagen in totaal, niet in Nederland hebben verbleven. Over deze periode is geen vakantieaanvraag gedaan. 
    
    
    Blijkens een rapportage van SoZaWe van 8 juli 2005 zal de uitgekeerde bijstand over deze gehele periode worden teruggevorderd omdat 4 maanden verblijf in het buitenland geen vakantie meer is, maar een vestiging in het buitenland. De uitkering zal over de periode van 1 september 2005 tot 1 oktober 2005 met 100% verlaagd worden.
    
    De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
    
    
      Op 1 januari 2004 zijn ingevolge artikel 1 en 2 van het Inwerkingtredingsbesluit van 10 oktober 2003 (Stb. 2003, 386) de WWB en de Invoeringswet Wet werk en bijstand (hierna: IWWB) in werking getreden en is de Algemene bijstandswet (hierna: Abw) ingetrokken, met dien verstande dat in artikel 2, tweede lid, van de IWWB is bepaald dat voor verschillende artikelen of onderdelen daarvan bij koninklijk besluit het tijdstip waarop deze vervallen verschillend worden gesteld. Ingevolge artikel 2 van het Inwerkingstredingsbesluit vervallen de artikelen 14 tot en met 14f en 65 van de Abw op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Ingevolge artikel 1 van het Inwerkingstredingsbesluit treden de artikel 17 en 18, tweede en derde lid, van de WWB eerst per 1 januari 2005 in werking. Ingevolge artikel 2 van de Invoeringsregeling WWB van 16 oktober 2003 (Stcrt. 2003, 203), dat is gestoeld op artikel 2, derde lid, van de IWWB, kan het college (lees: college van burgemeester en wethouders) besluiten dat op een tijdstip dat is gelegen vóór 1 januari 2005 uitvoering wordt gegeven aan ondermeer artikel 17 van de WWB. Vanaf dat tijdstip blijven de toepasselijke bepalingen van de Abw buiten toepassing. 
      De door de gemeenteraad overeenkomstig artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB vastgestelde Afstemmingsverordening WWB is op 1 mei 2004 in werking getreden.
    
    
    Voorts dienen ingevolge vaste jurisprudentie de rechten en plichten van belanghebbende bij het ontbreken van overgangsrecht te worden beoordeeld naar de wetgeving die van kracht was op de datum of gedurende het tijdvak waarop de rechten en plichten betrekking hebben, hetgeen ook de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraken van 21 april 2005 (RSV 2005/163) en 26 april 2005 (RSV 2005/164) heeft overwogen.
     
    
      Uit het vorenstaande volgt dat de bepalingen van de WWB van toepassing zijn met uitzondering van artikel 17 WWB aangezien dit artikel door middel van de Afstemmingsverordening niet eerder dan op  1 mei 2004 in werking is getreden. Tot die tijd is derhalve artikel 65 van de Abw van toepassing.
      Daarbij dient in de op basis van artikel 8 van de WWB vastgestelde Afstemmingsverordening in de van toepassing zijnde bepalingen artikel 65, eerste lid, van de Abw, in plaats van artikel 17, eerste lid, van de WWB te worden ingelezen.
    
    
    Ingevolge artikel 65 van de Abw doet de belanghebbende aan burgemeester en wethouders op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand, het geldend maken van het recht op bijstand, de hoogte of de duur van de bijstand, of op het bedrag van de bijstand dat aan hem wordt betaald.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder d, van de WWB heeft geen recht op bijstand degene die per kalenderjaar langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland dan wel een aaneengesloten periode van langer dan vier weken verblijf houdt buiten Nederland.
    
    In artikel 18, tweede lid, van de WWB is bepaald dat indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet dan wel de artikelen 28, tweede lid, of 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand verlaagt. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    
      Artikel 2 van de Afstemmingsverordening WWB luidt als volgt:
      1. Als de belanghebbende tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit de wet of de artikelen 28, tweede lid, of 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, legt het college een maatregel op. 
      2. Een maatregel bedoeld in het eerste lid wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. 
      3. Bij het opleggen van een maatregel wordt deze verordening in acht genomen, onverminderd de bevoegdheid van het college om de hoogte of de duur van een maatregel met toepassing van het tweede lid afwijkend vast te stellen. 
    
    
    Ingevolge artikel 3 van de Afstemmingsverordening WWB legt het college geen maatregel op als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt en kan het college afzien van het opleggen van een maatregel als daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. 
    
    
      Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Afstemmingsverordening WWB wordt voor de bepaling van de hoogte en duur van de maatregelen, onverminderd het bepaalde in artikel 2, derde lid, van deze verordening, een categorie-indeling gehanteerd. 
      De hoogte en duur van de maatregel is voor de vijfde categorie honderd procent van de bijstandsnorm gedurende een maand. 
    
    
    Ingevolge het eerste lid van artikel 7 van de Afstemmingsverordening WWB wordt de maatregel  opgelegd met ingang van de eerste dag van de kalendermaand volgend op de datum waarop het besluit is bekendgemaakt. In afwijking van het eerste lid kan de maatregel met terugwerkende kracht worden opgelegd voor zover de verwijtbare gedraging in het verleden heeft plaatsgevonden en de bijstand waarop belanghebbende sindsdien aanspraak kan maken, nog niet is uitbetaald.
    
    
      Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Afstemmingsverordening WWB leidt het niet nakomen van de verplichting op grond van artikel 17 van de wet, als gevolg waarvan ten onrechte of tot een te hoog bedrag bijstand is verleend, tot een maatregel.
      Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt een maatregel op grond van het eerste lid afgestemd op de hoogte van het benadelingsbedrag gerelateerd aan de netto-bijstand. Daarbij leidt een benadelings-bedrag van € 4000,-- of meer tot een maatregel van de vijfde categorie. 
    
    
    Ingevolge artikel 13 van de Afstemmingsverordening WWB is deze verordening ook van toepassing op gedragingen die voor inwerkingtreding van deze verordening hebben plaatsgevonden, voor zover aan belanghebbende met toepassing van de artikelen 14 tot en met 14f van de Abw, een maatregel of boete opgelegd had kunnen worden, als deze bepalingen van kracht zouden zijn gebleven.
    
    
      Ingevolge artikel 14a, eerste lid, van de Abw, leggen burgemeester en wethouders belanghebbende een boete op van ten hoogste € 2269 indien de belanghebbende de verplichting, bedoeld in artikel 65, eerste lid, of de artikelen 28, tweede lid, en 29 , eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen niet of niet behoorlijk is nagekomen door geen, onjuiste of onvolledige mededelingen te doen.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat in besluit 3 artikel 17 van de WWB van toepassing is geacht door verweerder, terwijl artikel 65 van de Abw van toepassing is. Verweerder zal dit bij het nog te nemen besluit op bezwaar kunnen herstellen waarbij tevens de reden voor de maatregel nader gemotiveerd kan worden. 
      De voorzieningenrechter overweegt dat besluit 3 aldus begrepen dient te worden dat verweerder van mening is dat verzoekers in strijd met de op artikel 65 van de Abw gebaseerde inlichtingenverplichting hebben gehandeld doordat zij èn zonder toestemming in het buitenland hebben verbleven èn - eveneens zonder dit aan verweerder te hebben medegedeeld - langer dan de gebruikelijke vakantieperiode in het buitenland hebben verbleven, waardoor zij ten onrechte bijstand hebben ontvangen.
    
    
    Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat als tijdelijk verblijf buiten Nederland wordt aangemerkt een normale vakantieperiode in het buitenland van in beginsel vier weken. Verblijft iemand langer buiten Nederland dan brengt het in artikel 11 van de WWB vastgestelde territorialiteitsbeginsel met zich dat geen recht bestaat op bijstand. Voorts geldt in deze situatie dat betrokkenen zich ontrekken aan een juiste uitvoering van deze wet.
    
    
      Gelet op de bovenvermelde feiten is het voor de voorzieningenrechter duidelijk dat verzoekers in 2004 zonder toestemming en langer dan de gebruikelijke duur in het buitenland hebben verbleven.
      Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat onderhavig handelen van verzoekers een gedraging van de vijfde categorie oplevert, omdat het benadelingsbedrag meer dan € 4000 bedraagt doordat verzoekers gedurende ruim vier maanden ten onrechte bijstand hebben ontvangen. 
    
    
    
      Overeenkomstig de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 30 juni 2004 (RSV 2004/274) dient de in casu opgelegde maatregel als een "penalty" in de zin van artikel 15 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) te worden beschouwd, dit reeds omdat de betrokken gedraging destijds als een boetewaardige gedraging werd gekwalificeerd.
      Op grond van artikel 15, eerste lid, van het IVBPR dient de voorzieningenrechter ambtshalve na te gaan of toepassing van de artikelen van de Afstemmingsverordening leiden tot een zwaardere "straf" dan onder de Abw het geval zou zijn geweest. 
    
    
    Ingevolge artikel 2 van het op artikel 14a, zevende lid, van de Abw gebaseerde Boetebesluit Sociale Zekerheidswetten (in werking getreden met ingang van 1 februari 2001, wordt de boete bedoeld in artikel 14a, eerste lid, van de Abw vastgesteld op 10% van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 45,-- wordt vastgesteld. De boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 11,--.
    
    
      Uit de rapportage van SoZaWe van 21 maart 2005 blijkt dat het benadelingsbedrag over de periode hier in geding € 5073,81 zou zijn. Uitgaande van dit bedrag zou de boete € 517,-- hebben bedragen, hetgeen een lagere "straf" is dan de maatregel die in casu is opgelegd aan verzoekers. 
      De voorzieningenrechter merkt daarbij nog terzijde op dat het bedrag van € 5073,-- haar vreemd voorkomt omdat op grond van de in de stukken genoemde uitkeringsbedragen geconcludeerd zou kunnen worden dat 126 dagen overeenkomt met een bedrag aan uitkering van ongeveer € 4600,--.
    
    
    Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in bezwaar naar verwachting niet in stand zal blijven wegens strijd met artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van het IVBPR, zodat er aanleiding is voor het treffen van een voorlopige voorziening als hierna te melden.
    
    De voorzieningenrechter ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:82, vierde lid, van de Awb te bepalen dat het door verzoekster betaalde griffierecht van € 37,-- door de gemeente Rotterdam wordt vergoed.
    
    De voorzieningenrechter ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die verzoekster in verband met de behandeling van het verzoek tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De voorzieningenrechter bepaalt de proceskosten op € 644,-- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de voorzieningenrechter niet gebleken.
    
    Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
    
    
    
    
     3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter,
    
    recht doende:
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af, voor zover het ziet op de besluiten 1 en 2,
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe, voor zover het ziet op besluit 3, in die zin dat besluit 3 wordt geschorst tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar,
    
    bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht van € 37,-- vergoedt,
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,-- en wijst de gemeente Rotterdam aan als de rechtspersoon die deze kosten aan verzoekers moet vergoeden, bepaalt dat, nu aan verzoekers een toevoeging is verleend, deze kosten rechtstreeks aan de griffier (rekening 19 23 25 892) worden betaald.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van Zwieten als voorzieningenrechter.
      De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. H.T. van de Erve als griffier, uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2005.
    
    
    
    
    De griffier:			                     De voorzieningenrechter:
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op: