ECLI:NL:RBHAA:2009:BK7365, Rechtbank Haarlem, 17-12-2009, AWB 09/4872 & 09/5083
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2009-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Verzoekster is penitentiair inrichtingswerker. In verband met vermeend contact met een ex-gedetineerde is haar de toegang tot de inrichting ontzegd. Na een onderzoek door bureau integriteit en veiligheid  is verzoekster disciplinair ontslagen.
        De voorzieningenrechter oordeelt dat de ontzegging toegang terecht is. Het ontslagbesluit is onvoldoende zorgvuldig voorbereid, omdat verweerder niet heeft uitgesloten dat sprake is van een persoonsverwisseling. Bovendien ontkent verzoekster de contacten en haar verklaring staat tegenover een enkele verklaring van een getuige.
        Voor schorsing van het ontslagbesluit bestaat desondanks geen aanleiding, omdat de melding over het contact voldoende concreet is. Verzoekster heeft hier nog niet zelf iets tegenover gesteld. Om die reden vormt verzoekster nog steeds een veiligheidsrisico.

RECHTBANK HAARLEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 09 - 4872 en 09-5083 AW
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 december 2009
    
    in de zaken van:
    
    
      [verzoekster],
      wonende te [woonplaats],
      verzoekster,
      gemachtigde: mr. M.P. Friperson, advocaat te 's-Gravenhage,
    
    
    tegen:
    
    
      de minister van Justitie,
      verweerder.
    
    
    1.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juni 2009 heeft verweerder op grond van artikel 77, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) aan verzoekster de toegang ontzegd tot het detentiecentrum (DC) Zaandam.
    
    Tegen dit besluit heeft verzoekster op 11 juni 2009 een bezwaarschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 11 augustus 2009 heeft verweerder verzoekster met ingang van 12 augustus 2009 wegens ernstig plichtsverzuim op grond van artikel 81, aanhef en onder l, ARAR, de disciplinaire maatregel van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 8 september 2009 bezwaar gemaakt. 
    
    Bij brief van 5 oktober 2009 heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Omdat sprake is van twee verschillende besluiten, is eveneens sprake van twee verschillende verzoeken om voorlopige voorziening. 
    
    De verzoeken zijn gelijktijdig behandeld ter zitting van 8 december 2009, waar verzoekster, zoals door haar aangekondigd bij faxbericht van 3 december 2009, niet is  verschenen, en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. W.F. Brieër en H. van der Bij, beiden werkzaam bij het Ministerie van Justitie. 
    
    2.	Overwegingen
    
    
      2.1	Verzoekster is vanaf mei 2007 als ambtenaar werkzaam bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) in de functie van penitentiair inrichtingswerker. Zij was laatstelijk werkzaam in het DC Zaandam. In DC Zaandam verblijven vreemdelingen in bewaring. Op 11 mei 2009 heeft verweerder een melding ontvangen van een medewerker van het DC Zaandam die inhield dat verzoekster op 7 mei 2009 was gesignaleerd in het gezelschap van een zekere [naam]. [naam] is een voormalige gedetineerde van het DC Zaandam die in juni of juli 2009 uit het DC Zaandam is ontsnapt. Later is de vreemdelingenbewaring van [naam] opgeheven. [naam] is tot ongewenst vreemdeling verklaard. Op grond van de melding heeft verweerder het besluit van 4 juni 2009 genomen waarbij verzoekster de toegang tot het DC Zaandam is ontzegd. Op 30 juni 2009 heeft het Bureau Integriteit en Veiligheid een onderzoeksrapport uitgebracht. In het kader van het onderzoek zijn verschillende collega’s van verzoekster en verzoekster zelf gehoord door medewerkers van het Bureau Integriteit en Veiligheid. De eindconclusie van het rapport is dat verzoekster meerdere malen contact heeft gehad met [naam]. Verweerder heeft hierna bij brief van 7 juli 2009 aan verzoekster kenbaar gemaakt dat hij het voornemen heeft haar de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. Op 11 juli 2009 en twee maal op 21 juli 2009 heeft verzoekster schriftelijk haar zienswijze gegeven op het voornemen. Vervolgens heeft verweerder op 11 augustus 2009 het bestreden ontslagbesluit genomen.
      2.2	Verzoekster kan zich niet met de bestreden besluiten verenigen. Zij vindt de ontzegging van de toegang disproportioneel. Verzoekster verwijst voorts naar de waarborgen die het strafrecht biedt, omdat het hier ook een soort strafprocedure betreft. Daarnaast beroept verzoekster zich op het beginsel van “equality of arms”. Zij stelt niet in de gelegenheid te zijn geweest de getuigen die zijn gehoord door voormeld bureau, zelf vragen te stellen. Ook heeft zij geen getuigen à decharge kunnen laten horen. Volgens verzoekster is zij gezien samen met een persoon die erg op [naam] lijkt, namelijk [[naam] (verder: [naam]). Ten onrechte heeft verweerder de gehoorde getuigen niet met een foto van [naam] geconfronteerd. Ook heeft het ontslagbesluit voor verzoekster onevenredig zware gevolgen. Tevens stelt verzoekster dat de maatregel van strafontslag onevenredig is aan de ernst van het gepleegde plichtsverzuim.
      2.3	Volgens verweerder is voldaan aan het vereiste van “equality of arms”, omdat verzoekster inmiddels over alle aan de besluiten ten grondslag gelegde stukken beschikt. Ook stelt verweerder dat de regels in het bestuursrecht afwijken van die in het strafrecht. Als verzoekster nog getuigen wil laten horen, kan dat. Verweerder is voorts van mening dat het onderzoek zorgvuldig is uitgevoerd. Wat de belangenafweging betreft, stelt verweerder dat verzoekster zich heeft schuldig gemaakt aan een misdrijf, omdat [naam] ongewenst vreemdeling is. Verweerder wijst erop dat contacten met een gedetineerde kunnen leiden tot onveilige situaties in de inrichting. Om die reden is aan verzoekster de toegang tot het DC ontzegd. Ter zitting heeft verweerder benadrukt dat verzoekster tijdens haar opleiding het Gedragsprotocol Integriteit uitgereikt heeft gekregen. Hierin staat onder meer dat het ambtenaren zoals verzoekster niet is toegestaan privérelaties aan te gaan met ingeslotenen, onder wie ook personen die recentelijk ingesloten zijn geweest. Volgens verweerder was het voorts niet nodig om de door verzoekster genoemde [naam] en [naam] (een collega van verzoekster) te horen, omdat hun verklaringen de in de rapportage van het Bureau Integriteit en Veiligheid neergelegde verklaringen niet kunnen ontkrachten.
      2.4	De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling:
      2.5	Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Daarbij gaat het om een afweging van belangen van de verzoekende partij bij een onverwijlde voorziening tegen het belang dat is gemoeid met onmiddellijke uitvoering van het besluit. Voor zover deze toetsing een beoordeling van de hoofdzaak meebrengt, is dat oordeel voorlopig van aard.
      2.6	Op grond van artikel 77, eerste lid, ARAR, kan aan de ambtenaar door het bevoegd gezag de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk, dan wel het verblijf aldaar, worden ontzegd.
      2.7	Uit artikel 80, eerste lid, van het ARAR blijkt dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair kan worden gestraft. Blijkens het tweede lid van dit artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
      2.8	Artikel 81, lid 1, aanhef en onder l ARAR luidt als volgt:	
      “1. De disciplinaire straffen welke kunnen worden opgelegd, zijn: (….) ontslag.”
      2.9	Verzoekster heeft niet betwist dat aan haar bij indiensttreding het Gedragprotocol Integriteit DJI is uitgereikt. In dit protocol staat onder meer het volgende vermeld:
      “Eerlijk, open en betrouwbaar, zorgvuldig en onberispelijk. Dat zijn de gewenste eigenschappen van mensen die voor Justitie werken. Deze kenmerken zijn van belang van een professionele en integere omgang met collega’s, relaties en ingeslotenen.	 (…..) Privérelaties met ingeslotenen zijn verboden. Bij een dergelijke relatie wordt in de regel de ingeslotene overgeplaatst naar een andere justitiële inrichting. Het verbod op privérelaties strekt zich ook uit tot mensen die recentelijk ingesloten waren.	 (……..) Vandaar dat er een meldingsplicht is voor elke privérelatie met een ingeslotene. Of het nu om familie, kennissen of verliefdheden gaat.”
      2.10	Verweerder heeft in redelijkheid kunnen besluiten om verzoekster per 4 juni 2009 de toegang te ontzeggen tot het DC Zaandam. Verweerder had immers een concrete melding ontvangen over mogelijke contacten van verzoekster op 7 mei 2009 met een (ontsnapte) gedetineerde. Zoals verweerder terecht heeft aangevoerd, doet een dergelijk contact twijfel rijzen aan de betrouwbaarheid van verzoekster en kan contact met een (ontsnapte) gedetineerde leiden tot onveilige situaties in de inrichting. Gezien de inhoud van de melding heeft verweerder in redelijkheid aan verzoekster, in ieder geval voor de duur van het onderzoek, de toegang tot de inrichting kunnen ontzeggen.  
      2.11	Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening voor zover dit verzoek zich richt op schorsing van het besluit van 4 juni 2009. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daartoe dan ook af.
      2.12	Voorts heeft verweerder in het ontslagbesluit van 11 augustus 2009 enkele gedragingen van verzoekster aangemerkt als plichtsverzuim. Deze gedragingen bestaan volgens verweerder hieruit, dat verzoekster heeft nagelaten bij haar leidinggevende te melden dat zij door een collega is aangesproken op haar contacten met [naam], dat zij contacten met [naam] heeft onderhouden, dat zij onvoldoende heeft geantwoord op vragen over deze contacten en dat zij zich heeft schuldig gemaakt aan het misdrijf van artikel 197 van het Wetboek van Strafrecht (Sr.). 
      2.13	Het standpunt van verweerder dat verzoekster op 7 mei 2009 is gesignaleerd met naast haar in de auto de voormalig gedetineerde [naam], is uitsluitend gebaseerd op de verklaring[naam] (hierna: [naam]). Verzoekster ontkent dat zij met [naam] in de auto zat. Zij zegt dat zij met [naam] in de auto zat, die veel op [naam] lijkt. Volgens verzoekster is sprake van persoonsverwisseling. Ook ontkent verzoekster dat in het gesprek met [naam] de naam [naam] is gevallen. Verzoekster heeft haar visie onder meer uiteengezet in haar brieven van 11 en 21 juli 2009. Bij brief van 21 juli 2009 heeft zij verweerder expliciet verzocht om in het kader van het onderzoek [naam] en [naam] te (doen) horen. Verweerder is niet op dit verzoek ingegaan. Daardoor is het besluit van 11 augustus 2009 niet zorgvuldig voorbereid. Het standpunt over de (vermeende) contacten van verzoekster met de voormalig gedetineerde [naam] berust telkens op de verklaring van slechts een persoon. Zowel in haar auto als op de kermis is verzoekster door een enkele persoon gezien in het gezelschap van [naam]. Nu verzoekster volhoudt dat het niet [naam] was, maar een andere met naam en toenaam aangeduide persoon, had verweerder daarnaar onderzoek dienen in te stellen. Uitgesloten dient te worden dat het ontslag van verzoekster berust op een persoonsverwisseling. Dat de eventuele verklaringen van [naam] en [naam] niet af kunnen doen aan de inmiddels door collega’s van verzoekster afgelegde verklaringen, zoals verweerder meent, is onjuist. Een oordeel over de betekenis van afgelegde verklaringen kan verweerder zich pas vormen als de inhoud van de verklaringen bekend is. Het is in strijd met het vereiste dat zonder vooringenomenheid onderzoek wordt gedaan, wanneer een waardering vooraf plaatsvindt op basis van een prognose over de inhoud van een nog af te leggen verklaring.
      2.14	Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat verzoekster op tweede paasdag 2009 op de kermis in Amsterdam aanwezig was in het gezelschap van [naam]. Ook dit standpunt is gebaseerd op een enkele verklaring, namelijk die van de getuig[naam] (hierna: [naam]). Verzoekster ontkent ook dit gestelde contact met [naam] door aan te voeren dat zij toen op de kermis was met [naam]. Ook op dit punt had verweerder nader onderzoek dienen te doen naar het verweer dat verzoekster in het kader van haar zienswijze naar voren heeft gebracht. Dat had gekund door het horen van [naam] die samen met verzoekster op de kermis was, en door het horen van [naam]. Bovendien is de verklaring die [naam] op dit punt heeft afgelegd weinig betrouwbaar. [naam] heeft verklaard dat zij het gerucht heeft gehoord dat verzoekster zwanger zou zijn van [naam], maar zij noemt niet uit eigen beweging de naam [naam] als de man met wie zij verzoekster op de kermis heeft gezien. Als zij in het kader van die ondervraging wordt geconfronteerd met een foto waarvan de onderzoekers zeggen dat dit [naam] is en aan haar wordt gevraagd: “Is dit de persoon die u zag ?”, bevestigt zij dit. Deze wijze van het voorhouden van een foto ter herkenning is dermate onzorgvuldig dat aan de verklaring van [naam] dat zij de man op de foto in het gezelschap van verzoekster op de kermis heeft gezien, geen betekenis kan worden gehecht. Immers, [naam] wordt ondervraagd door medewerkers van haar werkgever over een collega waarvan zij weet dat deze er door haar werkgever van wordt verdacht ongeoorloofde contacten te onderhouden. Onder deze omstandigheden is de kans aanwezig dat [naam] op de gestelde vraag een sociaal wenselijk antwoord geeft. De ondervragende medewerkers hadden dit risico kunnen uitsluiten door haar meerdere foto’s voor te houden. De herkenning van [naam] door [naam] als de persoon met wie zij verzoekster op de kermis heeft gezien, dient daarom buiten beschouwing te blijven. Aldus is niet komen vast te staan dat verzoekster op tweede paasdag 2009 op de kermis in Amsterdam is geweest in het gezelschap van [naam].
      2.15	De omstandigheid dat [naam] is gesignaleerd in de directe omgeving van het woonadres van verzoekster, kan niet bijdragen aan de conclusie dat verzoekster ongeoorloofde contacten heeft (gehad) met bedoelde [naam]. Immers, niet is geconstateerd dat [naam], kort voordat hij in die omgeving werd gesignaleerd, de woning van verzoekster had verlaten. Evenmin is [naam] daar gezien in de aanwezigheid van verzoekster. 
      2.16	Voorts kan verweerder niet aan verzoekster tegenwerpen dat zij tijdens het verhoor op 23 juni 2009 niet op alle vragen over haar contacten met [naam] een (duidelijk) antwoord heeft gegeven of dat zij op sommige vragen non-verbaal reageerde. Voorafgaand aan dat verhoor hebben de onderzoekers van het Bureau Integriteit en Veiligheid verzoekster immers uitdrukkelijk gewezen op haar zwijgrecht, wat inhoudt dat zij niet verplicht was antwoord te geven op de vragen die haar gesteld zouden worden. Dat verzoekster kennelijk van dit recht gebruik heeft willen maken, kan niet als plichtsverzuim worden aangemerkt.
      2.17	Verweerder heeft verzoekster ook tegengeworpen dat zij zich schuldig heeft gemaakt aan het misdrijf waarvan de delictsomschrijving is neergelegd in artikel 197 Wetboek van Strafrecht. Dit artikel luidt als volgt: “Een vreemdeling die in Nederland verblijft, terwijl hij weet of ernstige redenen heeft te vermoeden, dat hij op grond van een wettelijk voorschrift tot ongewenste vreemdeling is verklaard, wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie”.
      Gelet op deze delictsomschrijving valt niet in te zien op welke wijze verzoekster zich aan dit misdrijf schuldig gemaakt zou kunnen hebben, dan wel op welke wijze zij bij dit misdrijf betrokken zou kunnen zijn geweest. 
      2.18	De conclusie is dat verweerder het bestreden besluit niet op zorgvuldige wijze heeft voorbereid en dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Wil het ontslagbesluit in bezwaar en beroep stand kunnen houden dan zal verweerder nader onderzoek moeten doen naar de hiervoor onder 2.13 tot en met 2.15 weergegeven feiten en omstandigheden. Met name zal verweerder moeten uitsluiten dat op 7 mei 2009 [naam] naast verzoekster in de auto zat, zoals verzoekster stelt. De bezwaarschriftprocedure biedt verweerder de gelegenheid de geconstateerde gebreken in de besluitvorming te herstellen. Indien komt vast te staan dat verzoekster contact heeft onderhouden met [naam] dan levert dit ernstig plichtsverzuim op. Gelet op het Gedragsprotocol Integriteit DJI diende verzoekster zich te realiseren dat zij zich van een dergelijk contact moest onthouden en dat zij daarvan tenminste melding had moeten maken bij haar leidinggevende. Nu verzoekster dit niet heeft gedaan en heeft ontkend dat zij contact met [naam] heeft gehad, heeft zij zich, indien dit contact alsnog komt vast te staan, schuldig gemaakt aan ernstig plichtsverzuim. Onvoorwaardelijk strafontslag is in dat geval proportioneel (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 februari 2009, LJN BJ5243).
      2.19	Ondanks het feit dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en gemotiveerd, bestaat er geen aanleiding dit besluit te schorsen. Hiervoor is redengevend, dat de getuige [naam] op 11 mei 2009 op een betrekkelijk concrete en duidelijke wijze melding heeft gemaakt van mogelijke contacten tussen verzoekster en de voormalig gedetineerde [naam]. In het kader van het onderzoek van het Bureau Integriteit en Veiligheid heeft [naam] als getuige vervolgens een nagenoeg gelijkluidende verklaring afgelegd. Behalve een betwisting van de juistheid van de verklaring van [naam] en het standpunt dat niet [naam] maar [naam] bij haar in de auto zat, heeft verzoekster hier niets tegenover gesteld. Zo heeft zij tot op heden geen schriftelijke verklaring van [naam] in het geding gebracht. Evenmin heeft zij [naam] ter zitting een verklaring laten afleggen. Bij deze stand van zaken moet, gelet op de melding en de verklaring van [naam], vooralsnog worden aangenomen dat verzoekster een veiligheidsrisico vormt, indien zij zou worden toegelaten tot het DC Zaandam. Aan het belang van verweerder komt onder deze omstandigheden zwaarder gewicht toe dan aan het belang van verzoekster bij schorsing van het bestreden besluit van 11 augustus 2009. De voorzieningenrechter wijst het desbetreffende verzoek dan ook af.
      2.20	Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
    
    
    3.	Beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    wijst beide verzoeken om voorlopige voorziening af.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J. van Brussel, voorzieningenrechter, en op 
      17 december 2009 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van 
      P.M. van der Pol, griffier.
    
    
    
    afschrift verzonden op:
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.