ECLI:NL:RBSGR:2006:AX6726, Rechtbank 's-Gravenhage, 12-04-2006, AWB 05/52084, 05/52089
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2006-04-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: 14-1 brief / niet tijdig beslissen / dwangsom.
        Onder druk van dwangsomveroordeling verklaart verweerder zonder te horen niet-ontvankelijk het bezwaar gericht tegen afwijzende reactie op 14-1-brief ingediend door burgemeester. Vervolgens beslist verweerder op de bij die brief gevoegde aanvraag. Klachten over détournement de pouvoir, vertrouwensbeginsel, hoorplicht en intrekken aangevallen beslissing.
        Burgemeester vraagt bij verweerder aandacht voor eisers en verzoekt een status te geven. Bijlage daarbij is een brief van de dochter aan verweerder met hetzelfde verzoek. Deze bijlage is later behandeld als aanvraag. De burgemeester handelde niet als gemachtigde of als vertegenwoordiger van eisers en is geen belanghebbende. Daarom is zijn brief geen aanvraag. Dat daarbij de aanvraag van de dochter is gevoegd, maakt dat niet anders. De reactie van verweerder op de brief van de burgemeester is dus geen besluit waartegen bezwaar openstond. Verweerder heeft het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard en hoefde op grond van artikel 7:3 onder a, Awb eisers niet te horen. Het besluit op de aanvraag van de dochter is niet een terugkomen op de niet-ontvankelijkverklaring. Dit besluit kan dus niet met toepasssing van artikel 6:18 en 6:19 Awb in deze procedure betrokken worden. De procedures zijn immers met verschillende verzoekschriften aangevangen. Verweerder heeft een herstelverzuimbrief verzonden voor de gronden van bezwaar onder aanzegging van niet-ontvankelijkverklaring wegens dit verzuim. Hieraan mochten eisers niet het vertrouwen ontlenen dat niet-ontvankelijkverklaring op andere gronden achterwege zou blijven na indiening van gronden. Door gegrondverklaring van de beroepen tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar is niet in rechte vastgesteld dat het bezwaar ontvankelijk was. Gebleken is dat verweerder aanvankelijk van mening was dat een inhoudelijke beoordeling van de bezwaarschriften aan de orde was. Verweerder dreigde een dwangsom te verbeuren, indien hij niet op 3 november 2005 op bezwaar zou beslissen, terwijl voor een zorgvuldige inhoudelijke beslissing eisers gehoord dienden te worden. Opgemerkt wordt dat verweerder opheffing van de dwangsom kon vragen of met eisers afspraken kon maken over opheffing van de dwangsom. Verweerder heeft de vraag of eisers gehoord zouden worden en dus of het bezwaar kennelijk ongegrond was, afhankelijk gemaakt van de vraag of de dwangsomuitspraak betekend zou worden. Dit verdraagt zich niet met de bedoeling van de wet, in het bijzonder met de artikelen 7:2 en 7:3 Awb. Gebleken is echter dat verweerder vervolgens tot het inzicht is gekomen dat het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk is. Nu verweerder verplicht was te beslissen op bezwaar en hij de enig juiste beslissing heeft genomen, kan van détournement de pouvoir geen sprake zijn. Met welke bedoeling verweerder de beslissing nam, is bij het ontbreken van iedere keuzevrijheid irrelevant. Beroep ongegrond.

Rechtbank 's-Gravenhage
      zittinghoudende te Amsterdam
      enkelvoudige kamer vreemdelingenzaken
    
    
    
    
      	Uitspraak
      artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      jo artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    
    
    reg. nr.:	AWB 05/52084 en AWB 05/52089
    
    V-nrs:	110.100.9888 en 110.100.9867
    
    
      inzake:	A, geboren op [...] 1946, eiser, en 
      	B, geboren op [...] 1956, eiseres, 
      	beiden afkomstig uit de Federale Republiek Joegoslavië en wonende te C, hierna: eisers,
      	gemachtigde: mr. N.M. van Wersch, advocaat te Amsterdam, 
    
    	
    
      tegen:	de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, verweerder,
      	gemachtigde: mr. J.M. Kobus, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het Ministerie van Justitie.
    
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    1. Bij brief van 19 maart 2003 heeft de burgemeester van de gemeente Zaanstad, R.L. Vreeman, verweerder aandacht gevraagd voor het gezin van eisers en hem verzocht de familie een status te geven op humanitaire gronden. Als bijlage bij deze brief is gevoegd een brief van 23 februari 2003 aan verweerder, geschreven door de dochter van eisers, D. Bij brief van 9 mei 2003 heeft verweerder aan de heer Vreeman meegedeeld dat de huidige wet- en regelgeving geen ruimte laat om de familie E verblijf in Nederland toe te staan en dat verweerder geen uitzondering kan maken voor de familie E. Bij bezwaarschrift van 2 september 2003 hebben eisers tegen de brief van 9 mei 2003, die op 7 augustus 2003 door de gemeente Zaanstad aan hen is doorgezonden, bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn ingediend bij brief van 13 januari 2004 en aangevuld bij brief van 19 mei 2004. Op 23 juni 2004 hebben eisers een aanvullend stuk ingediend. 
    
    2. Bij beroepschrift van 11 februari 2005 hebben eisers beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar. Bij uitspraak van 9 mei 2005, verzonden op 17 mei 2005 (AWB 05/6478 en AWB 05/8420), heeft deze rechtbank, zittingsplaats Alkmaar, het beroep gegrond verklaard en bepaald dat verweerder binnen zes weken na de datum van verzending van de uitspraak een besluit op bezwaar dient te nemen. 
    
    3. Bij beroepschrift van 6 juli 2005 hebben eisers wederom beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar. Bij uitspraak van 19 oktober 2005, verzonden op 20 oktober 2005 (AWB 05/30739 en AWB 05/30738), heeft deze rechtbank, zittingsplaats Alkmaar, het beroep gegrond verklaard, bepaald dat verweerder binnen twee weken na de datum van verzending van de uitspraak een besluit op bezwaar dient te nemen en bepaald dat de Staat der Nederlanden aan eisers een dwangsom verbeurt van € 250 voor elke dag dat deze termijn wordt overschreden.
    
    4. De bezwaarschriften zijn bij afzonderlijke besluiten van 3 november 2005 niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    5. Bij beroepschrift van 21 november 2005 hebben eisers tegen deze besluiten beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van de beroepen zijn ingediend bij brief van 16 december 2005. Op 10 januari 2006 zijn de op de zaken betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen. In het verweerschrift van 20 januari 2006 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van de beroepen. Bij brief van 30 januari 2006 hebben eisers een nader stuk ingediend.
    
    6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 februari 2006. Eisers zijn aldaar vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde. Tevens was ter zitting aanwezig D.
    
    7. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
    
    II. FEITEN
    
    In dit geding gaat de rechtbank uit van de volgende feiten. 
    
    1. Eisers hebben op 5 april 1994 aanvragen ingediend om toelating als vluchteling en om verlening van een vergunning tot verblijf wegens klemmende redenen van humanitaire aard. Deze aanvragen zijn niet ingewilligd. Deze procedure is geëindigd met de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 6 maart 1997 (AWB 96/6611) waarbij de door eisers ingestelde beroepen ongegrond zijn verklaard. 
    
    2. Eisers hebben op 26 juni 1997 een (hernieuwde) aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf wegens klemmende redenen van humanitaire aard. Eisers hebben bij bezwaarschrift van 12 maart 1998 bezwaar gemaakt tegen het niet nemen van een besluit in eerste aanleg, welk bezwaarschrift verweerder ongegrond heeft verklaard. De procedure is geëindigd met de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 8 januari 2002 (AWB 00/504) waarbij het door eisers ingestelde beroep ongegrond is verklaard. 
    
    3. Bij beschikking van 8 december 2005 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd dat op 23 februari 2003 door D ten behoeve van haar en eisers is ingediend. Bij bezwaarschrift van 16 december 2005 heeft Irma Raçi bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 
    
    III. OVERWEGINGEN
    
    
      1. In het kader van de vaststelling van de grenzen van het onderhavige geschil overweegt de rechtbank allereerst als volgt. In hun brief van 16 december 2005 hebben eisers – zo begrijpt de rechtbank – betoogd dat het hiervoor onder II.3 genoemde besluit van 8 december 2005 aangemerkt moet worden als een besluit waarin wordt teruggekomen op de bij beroepschrift van 21 november 2005 bestreden besluiten van 3 november 2005, dan wel als een besluit waarbij de besluiten van 
      3 november 2005 worden ingetrokken, zodat de op 21 november 2005 ingediende beroepen op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb thans mede geacht worden te zijn gericht tegen het besluit van 8 december 2005. 
    
    
    2. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Daartoe is allereerst redengevend dat het besluit van 8 december 2005, zoals is weergegeven onder “1. Onderwerp van de beschikking”, betrekking heeft op het verzoek van 23 februari 2003 tot verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, welk verzoek is ingediend door D namens eisers en D. Voorts is van belang dat het besluit onder “3. Ontstaan en verloop van de procedure” de volgende passage bevat: Bij eerdergenoemde brief van 19 maart 2003 heeft de burgemeester van Zaanstad een brief van dochter D als bijlage meegestuurd. Deze brief (aangemerkt als 14-1-brief) is tot op heden nog niet beantwoord. Thans wordt derhalve in eerste aanleg beslist op de aanvraag van 19 maart 2003. Naar het oordeel van de rechtbank volgt hieruit dat het besluit van 8 december 2005 een besluit is op de aanvraag van dochter D, en niet een besluit op de brief van de burgemeester van 19 maart 2005, dezelfde brief als die welke ten grondslag ligt aan het thans bestreden besluit van 3 november 2005. Het gaat dus om besluiten op twee verschillende, de besluitvorming inleidende, documenten. Van een situatie als bedoeld in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb is dan ook geen sprake. De onderhavige beroepen zijn dan ook enkel gericht tegen de besluiten van 3 november 2005. 
    
    3. In die besluiten van 3 november 2005 heeft verweerder zich, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 13 april 2005 (200500292/1) op het standpunt gesteld dat de brief van de burgemeester van 19 maart 2003 niet is aan te merken als een aanvraag in de zin van de Awb, aangezien de burgemeester niet kan worden gezien als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, en dat het antwoord daarop geen besluit is waartegen bezwaar openstaat. Op grond van artikel 7:3, onder a, van de Awb heeft verweerder van het horen van eisers afgezien. 
    
    4. Eisers hebben tegen deze besluiten aangevoerd dat deze zijn genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft immers bij brief van 31 augustus 2004 gevraagd naar de omstandigheden die tot ontvankelijkheid van het bezwaarschrift kunnen leiden en heeft daarbij meegedeeld dat bij het uitblijven van een reactie het bezwaar niet-ontvankelijk zal worden verklaard. Eisers hebben op 13 september 2004 op deze brief gereageerd, waarna een reactie van verweerder is uitgebleven. Eisers betogen dat zij hieraan het gerechtvaardigd vertrouwen mochten ontlenen dat het bezwaarschrift ontvankelijk was. 
    
    5. De rechtbank volgt eisers hierin niet. Daartoe is redengevend dat door verweerder nimmer enige toezegging is gedaan dat het bezwaar niet niet-ontvankelijk zou worden verklaard. Bovendien mochten eisers ook aan het uitblijven van een reactie op eisers brief van 31 augustus 2004, die betrekking had op de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding, niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat hun bezwaar niet op een andere grond niet-ontvankelijk zou worden verklaard. 
    
    6. Eisers hebben voorts betoogd dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, nu de rechtbank de bezwaarschriften in haar uitspraken van 9 mei 2005 en 19 oktober 2005 kennelijk reeds als ontvankelijk had beoordeeld. 
    
    7. Naar het oordeel van de rechtbank is met de gegrondverklaringen op 9 mei 2005 en 19 oktober 2005 van de beroepen, gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar, niet onherroepelijk in rechte vastgesteld dat de brief van de burgemeester van 19 maart 2003 een aanvraag in de zin van de Awb betreft. In voornoemde uitspraken heeft de rechtbank immers enkel geoordeeld dat verweerder niet tijdig op de door eisers ingediende bezwaarschriften heeft gereageerd. De vraag of de bezwaarschriften ontvankelijk waren, heeft de rechtbank in voornoemde uitspraken niet beoordeeld. Eisers’ beroep op het rechtszekerheidsbeginsel kan dan ook niet slagen.
    
    8. Eisers hebben tegen de bestreden besluiten (subsidiair) aangevoerd dat de brief van de burgemeester van 17 (de rechtbank begrijpt: 19) maart 2003, met de daarbij gevoegde brief van eisers zelf van 23 februari 2003, gelet op de aard en strekking ervan niet anders kan worden aangemerkt dan als een aanvraag in de zin van de Awb. Indien verweerder van oordeel is dat die aanvraag op onjuiste wijze is ingediend, hadden eisers in de gelegenheid moeten worden gesteld om alsnog de vereiste machtiging over te leggen. Nu dit niet is gebeurd zijn de besluiten genomen in strijd met artikel 4:5 van de Awb. 
    
    9. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    
      10. Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
      Artikel 1:3, tweede lid, van de Awb bepaalt dat onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. 
      Artikel 1:3, derde lid, van de Awb bepaalt dat onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    
    
    11. Artikel 2:1, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen kan laten bijstaan of door een gemachtigde kan laten vertegenwoordigen. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging kan verlangen. 
    
    12. De brief van 19 maart 2003 is ingediend door de burgemeester van Zaanstad. Niet is gebleken dat de burgemeester van Zaanstad handelde als gemachtigde dan wel als vertegenwoordiger van eisers. De burgemeester kan voorts niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, worden aangemerkt. Gelet hierop kan de brief van de burgemeester van Zaanstad van 19 maart 2003 niet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De omstandigheid dat bij deze brief van de burgemeester van 19 maart 2003 een aanvraag van D van 23 februari 2003 is gevoegd, maakt het voorgaande niet anders. 
    
    13. Aangezien de brief van verweerder van 9 mei 2003 geen afwijzing van enige aanvraag behelst, is deze brief niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, waartegen bezwaar openstond. Verweerder heeft het bezwaar van 2 september 2003 dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. Nu de wet verweerder bovendien geen ruimte bood voor een ander oordeel, heeft verweerder ook terecht geoordeeld dat sprake was van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar en heeft mitsdien op grond van artikel 7:3, onder a, van de Awb, van het horen van eisers af mogen zien. 
    
    14. Eisers hebben betoogd dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met het verbod van détournement de pouvoir. Uit het telefoongesprek dat een medewerker van de IND op 3 november 2005 met de gemachtigde van eisers heeft gevoerd, waarin verweerder meedeelde dat indien niet tot betekening van de uitspraak van 19 oktober 2005 zou worden overgegaan, eisers gehoord zouden worden conform artikel 7:2 van de Awb, blijkt dat verweerder in beginsel voornemens was om eisers te horen alvorens op bezwaar te beslissen. Kennelijk was verweerder van oordeel dat geen sprake was van een kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond bezwaar, zodat het horen van eisers noodzakelijk was voor het nemen van zorgvuldige beschikkingen. Enkel vanwege het ontlopen van een dwangsom is verweerder vervolgens overgegaan tot het nemen van de bestreden besluiten. Bij brief van 30 januari 2006 hebben eisers ter adstructie van deze stelling een kopie van de minuut, behorend bij de bestreden besluiten, overgelegd. 
    
    
      15. De rechtbank stelt vast dat uit het dossier en de totstandkoming van de bestreden besluiten blijkt dat verweerder in eerste instantie van mening was dat een inhoudelijke beoordeling van de bezwaarschriften aan de orde was.
      De rechtbank leidt voorts uit het dossier af dat verweerder op 3 november 2005 geconfronteerd werd met de dreiging van een dwangsom indien hij niet op 3 november 2005 op het door eisers ingediende bezwaar zou beslissen, terwijl voor een zorgvuldige inhoudelijke beslissing eisers gehoord zouden dienen te worden. De rechtbank merkt op dat verweerder een uitweg uit deze impasse kon bereiken door opheffing van de dwangsom te vragen dan wel door overeenstemming met de wederpartij te bereiken om tot opheffing van de dwangsom te komen. 
      In het onderhavige geval heeft verweerder echter de vraag of eisers gehoord zouden worden en mitsdien of het bezwaar kennelijk ongegrond was, afhankelijk gemaakt van de vraag of zij de uitspraak van de rechtbank van 19 oktober 2005 al dan niet zouden betekenen, en daarmee al dan niet het verbeuren van dwangsommen zouden doen ingaan. Deze wijze van handelen van verweerder verdraagt zich niet met de bedoeling van de wet, in het bijzonder met de bedoeling van de artikelen 7:2 en 7:3 van de Awb. 
      Verweerder is echter vervolgens, zoals uit de minuut en uit de bestreden besluiten blijkt, tot het inzicht gekomen dat de juiste beslissing in de onderhavige zaken luidt dat de bezwaarschriften kennelijk niet-ontvankelijk zijn. Zoals de rechtbank hiervoor onder III.13 heeft overwogen is verweerder terecht tot dit oordeel gekomen. Nu verweerder verplicht was te beslissen op bezwaar en nu hij in de bestreden besluiten de enig rechtens juiste beslissing heeft genomen, kan van het door eisers (expliciet) gestelde gebrek, te weten strijd met het verbod van détournement de pouvoir, geen sprake zijn. Met welke bedoeling verweerder de beslissing nam, is bij het ontbreken van iedere keuzevrijheid irrelevant.
    
    
    16. De conclusie is dan ook dat de bestreden besluiten de rechterlijke toets kunnen doorstaan. 
    
    17. Op grond van het voorgaande dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard.
    
    18. Van omstandigheden op grond waarvan verweerder het griffierecht zou moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
    
    IV. BESLISSING
    
    De rechtbank
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    Gewezen door mr. O.L.H.W.I. Korte, voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Huys, griffier, en openbaar gemaakt op: 12 april 2006
    
    De griffier								De voorzitter
    
    
    Afschrift verzonden op: 12 april 2006
    
    
      Conc.: AH
      Coll: 
      D: B
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt vier weken. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.