ECLI:NL:RBUTR:2006:AV2675, Rechtbank Utrecht, 15-02-2006, SBR 06/632
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2006-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vrijstellingsbesluit voor het realiseren van een fly-over op en het reconstrueren van het 24 Oktoberplein / Martin Luther Kinglaan geschorst wegens gebrekkige onderbouwing van standpunt over consequenties voor de luchtkwaliteit.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    Reg. nr.: SBR 06/0632
    
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht op het verzoek om een voorlopige voorziening, in het geding tussen:
    
    
      [verzoeker], wonende te Utrecht,
      verzoekers,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
      verweerder.
    
    
    1. INLEIDING
    
    1.1 Het verzoek heeft betrekking op het besluit van verweerder van 2 februari 2006 waarbij verweerder aan de Dienst Stadsontwikkeling van de gemeente Utrecht (hierna: vergunninghouder) vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) heeft verleend voor het realiseren van een fly-over op en het reconstrueren van het 24 Oktoberplein/ Martin Luther Kinglaan te Utrecht.
    
    1.2 Het verzoek is op 13 februari 2006 ter zitting behandeld, waar namens verzoekers is verschenen drs. C. van Oosten, werkzaam bij het Bureau rechtsbescherming. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. van Oeveren, mr. H.P. de Keijzer en ir. P.J. Segaar, werkzaam bij de gemeente Utrecht, bijgestaan mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Enschede, die tevens optrad voor vergunninghouder. Namens vergunninghouder zijn ook ter zitting verschenen A. Wouters, drs. ing. C. Bac en ing. P. Tummers, werkzaam bij de gemeente Utrecht. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht heeft zich laten vertegenwoordigen door ing. P.S.M. Verlaan en J. de Rooij, werkzaam bij de provincie Utrecht.
    
    2. OVERWEGINGEN
    
    2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
    
    2.3 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders. Aan de formele vereisten voor het verlenen van vrijstelling is voldaan.
    
    2.4 Ingevolge artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet, wordt de verlening van de vrijstelling geacht voor de mogelijkheid van beroep ingevolge hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht deel uit te maken van de beschikking waarop zij betrekking heeft. De voorzieningenrechter stelt vast dat voor de bouw van de fly-over een bouwvergunning moet worden verleend. Voor zover de onderhavige vrijstelling betrekking heeft op een activiteit waarvoor een bouwvergunning is vereist, zal het bezwaar derhalve niet-ontvankelijk zijn. Voor zover de vrijstelling betrekking heeft op activiteiten waarvoor geen bouwvergunning is vereist, zijn er naar voorlopig oordeel geen beletselen om verzoekers in hun bezwaar te ontvangen. 
    
    2.5 Verzoekers voeren - onder meer - aan dat de reconstructie van het 24 Oktoberplein in strijd is met het Besluit luchtkwaliteit. Zij hebben aangevoerd dat de reconstructie tot een aanzienlijke extra hoeveelheid verkeer zal leiden en daarmee tot extra luchtverontreiniging. Deze verontreiniging heeft niet alleen gevolgen voor de luchtkwaliteit op de M.L. Kinglaan, de Weg der VN en het 24 Oktoberplein, maar ook voor de luchtkwaliteit op de Pijperlaan, Haydnlaan en de Beneluxlaan. Uit het windtunnelonderzoek van TNO, dat op verzoek van verweerder onderzoek naar de luchtkwaliteit heeft verricht, blijkt niet wat de gevolgen zijn voor de luchtkwaliteit op de M.L. Kinglaan, Haydnlaan, Lessinglaan en het verder van de fly-over gelegen deel van de Weg der VN. Het gevolg van de reconstructie is volgens verzoekers een toename van 35.300 motorvoertuigen per dag in de huidige situatie naar 60.520 motorvoertuigen per etmaal in 2010. Bovendien is volgens verzoekers in het TNO-onderzoek geen rekening gehouden met het feit dat de Haydnlaan op 300 meter afstand van de rijkssnelweg A2 is gelegen, hetgeen de luchtkwaliteit op de Haydnlaan nadelig beïnvloedt. Verder is door verzoekers gemotiveerd aangevoerd dat TNO onjuiste cijfers over de verkeersintensiteit heeft gehanteerd bij haar onderzoek en dat ten onrechte is uitgegaan van de verkeerde gegevens over de achtergrondconcentratie. Tenslotte is volgens verzoekers onduidelijk in hoeverre de door verweerder voorgestelde compenserende maatregelen ook zullen worden geëffectueerd en zo ja, of deze maatregelen ook de luchtkwaliteit ten goede komen. Het is onduidelijk of de luchtkwaliteit zodanig verbetert dat het verantwoord is om het autoverkeer bij het 24 Oktoberplein de mogelijkheid te geven in 5 jaar te groeien van 35.300 tot 60.520 motorvoertuigen per etmaal. Verzoekers voeren ten slotte aan dat in het onderhavige geval niet de salderingregeling van artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Besluit luchtkwaliteit van toepassing kan zijn omdat de luchtkwaliteit ten gevolge van de fly-over nergens in de omgeving per saldo verbetert; de luchtkwaliteit verslechtert juist als gevolg van de onderhavige plannen die een grote hoeveelheid verkeer mogelijk maken. 
    
    
      2.6 Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Staatsblad 2005, nr. 136, hierna: het Besluit), nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
      Ingevolge artikel 7, tweede lid, van het Besluit, voor zover hier van belang, wordt onder in het eerste lid bedoelde bevoegdheden en toepassingen van wettelijke voorschriften in ieder geval begrepen de bevoegdheid op grond van artikel 19 van de WRO. 
      Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Besluit, kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheid per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
      Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit, kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid, mede uitoefenen indien bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert. 
    
    
    2.7 TNO heeft onderzoek gedaan naar de luchtkwaliteit rond het 24 Oktoberplein na de reconstructie (hierna: de nieuwe situatie). TNO heeft deze situatie onderzocht in een zogenoemd windtunnelonderzoek. Dit onderzoek heeft geresulteerd in een rapport van januari 2005 en een rapport van augustus 2005. Verweerder heeft vervolgens zelf onderzoek gedaan naar de huidige luchtkwaliteit. Ook heeft verweerder onderzoek gedaan naar de luchtkwaliteit in de toekomstige situatie dat geen reconstructie zal plaatsvinden (hierna: de autonome situatie). De afdeling DSO Milieu & Duurzaamheid heeft in de Rapportage luchtkwaliteit 24 Oktoberplein vervolgens een vergelijking gemaakt tussen de autonome situatie en de nieuwe situatie. 
    
    2.8 Ten aanzien van de uitgangspunten die bij het onderzoek door TNO en door verweerder zijn gehanteerd, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Verzoekers hebben, met verwijzing naar de zogenoemde Ruimtelijke onderbouwing gesteld dat de hoeveelheid verkeer dat het 24 Oktoberplein zal passeren na de reconstructie zal toenemen tot 60.520 motorvoertuigen per etmaal in 2010. De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat bij de beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit van het hier bestreden besluit geen rekening kan worden gehouden met de verkeersaantrekkende werking van projecten die in de toekomst mogelijk nog worden gerealiseerd. Alleen die ontwikkelingen waarvan voldoende zeker is dat deze doorgang zullen vinden, kunnen bij het onderzoek worden betrokken. Zoals door verzoekers zelf is aangegeven, staat bijvoorbeeld niet vast dat de ontwikkeling van het stationsgebied doorgang zal vinden. Bij de vaststelling van toekomstige bestemmingsplannen en/of besluiten tot vrijstelling zal moeten worden beoordeeld welke gevolgen die besluiten hebben voor de luchtkwaliteit. Anderzijds is daarmee niet gezegd dat verweerder er terecht vanuit is gegaan dat de verkeersintensiteit in de autonome en de nieuwe situatie gelijk is. De voorzieningenrechter leidt uit de stukken af dat aannemelijk is dat de hoeveelheid verkeer dat na de reconstructie gebruik zal maken van het 24 Oktoberplein, ook zonder dat rekening wordt gehouden met onzekere toekomstige ontwikkelingen, zal toenemen. De reconstructie en de aanleg van het 24 Oktoberplein zijn blijkens de Ruimtelijke onderbouwing van 3 november 2005 (pag. 6 en 7) een onderdeel van maatregelen die ervoor zijn bedoeld om het verkeer uit woonwijken te weren en te concentreren op wegen die daarvoor geschikt worden gemaakt. Ook is in de Rapportage luchtkwaliteit 24 Oktoberplein van 27 september 2005 (pag. 10) beschreven dat de hoeveelheid verkeer dat van het 24 Oktoberplein gebruik zal maken door een verbeterde doorstroming zal toenemen. In deze rapportage is betoogd dat een hypothetische verslechtering van de luchtkwaliteit in de situatie  met de fly-over en een verbeterde doorstroming pas optreedt indien het verkeer met circa 20% toeneemt. Daarbij is door afdeling DSO Milieu & Duurzaamheid opgemerkt dat een toename van dien aard niet denkbaar is. De voorzieningenrechter heeft in de beschikbare gegevens echter geen onderbouwing gevonden van de stelling dat een toename van 20% niet denkbaar is. Ook blijkt niet dat bij die aanname rekening is gehouden met de toename van verkeer die het gevolg is van de bundeling van verkeersstromen op wegen die daarvoor geschikt zijn. Ook ontbreekt een onderbouwing van het uitgangspunt dat in de nieuwe situatie pas sprake is van een verslechtering van de luchtkwaliteit bij een toename van het verkeer van 20%. De voorzieningenrechter is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat bij het onderzoek naar de luchtkwaliteit ten onrechte is aangenomen dat de hoeveelheid verkeer dat in de nieuwe situatie van het 24 Oktoberplein gebruik maakt gelijk is aan de hoeveelheid verkeer dat in de autonome situatie daarvan gebruik maakt.
    
    2.9 Verzoekers hebben betoogd dat verweerder geen rekening mag houden met maatregelen die verweerder wil treffen ter verbetering van de luchtkwaliteit. De voorzieningenrechter heeft echter geconstateerd dat de beoordeling van de gevolgen voor de luchtkwaliteit terecht heeft plaatsgevonden op grond van de hiervoor genoemde onderzoeken. Met maatregelen waarvan allerminst vaststaat dat deze zullen worden uitgevoerd, zal verweerder bij de boordeling van de luchtkwaliteit geen rekening mogen houden. Bovendien kunnen de in het Actieplan verbetering luchtkwaliteit aangekondigde maatregelen niet zonder meer worden gezien als met de fly-over samenhangende maatregelen als bedoeld in artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit. Deze maatregelen kunnen naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet zonder meer betrokken worden bij de beoordeling van de vraag of de luchtkwaliteit ten gevolge van de reconstructie en de fly-over zal verslechteren. 
    
    2.10 Met betrekking tot de locaties waarop metingen zijn verricht, de zogenoemde receptorpunten, merkt de voorzieningenrechter op dat de keuze van receptorpunten in overeenstemming moet zijn met de vereisten van de Meetregeling luchtkwaliteit 2005 (Vgl. de uitspraak van 18 januari 2006, www.rechtspraak.nl, LJN: AU9843). In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Meetregeling is bepaald dat meetpunten zodanig moeten worden geplaatst dat bij de meting van zwevende deeltjes op plaatsen die sterk door het verkeer worden beïnvloed, de afstand van het meetpunt tot het midden van de dichtst bij gelegen rijbaan ten minste vier meter bedraagt. Met ‘dichtst bij gelegen rijbaan’ in deze bepaling wordt gedoeld op de dichtst bijzijnde rijstrook van een weghelft. De voorzieningenrechter heeft geconstateerd dat receptorpunten zijn gekozen op verschillende plekken, waaronder een aantal langs de weg. De voorzieningenrechter ziet thans onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het onderzoek niet in overeenstemming is met de Meetregeling. Verweerder zal in het te nemen besluit op bezwaar overigens wel duidelijkheid dienen te scheppen over de afstand van de receptorpunten tot de rijbanen.
    
    2.11 Partijen zijn voorts verdeeld over de vraag of de door TNO en door verweerder gehanteerde achtergrondconcentraties stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) en de toegepaste lokale bijdragen betrouwbaar zijn. De gedingstukken en het verhandelde ter zitting hebben bij de voorzieningenrechter, mede gelet op de omstandigheid dat de door verweerder aan het besluit ten grondslag gelegde onderzoeken door verzoekers met argumenten worden bestreden, onduidelijkheid laten bestaan over de vraag of bij het onderzoek naar de luchtkwaliteit de juiste uitgangspunten en meet- en rekenmethoden zijn gehanteerd. De voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor die beoordeling. 
    
    2.12 De voorzieningenrechter ziet, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen en gelet op de onomkeerbare gevolgen die kunnen ontstaan als gevolg van de (deels voorbereidende) werkzaamheden ten behoeve van de reconstructie, aanleiding om het besluit van verweerder van 2 februari 2006 te schorsen. 
    
    2.13 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de voorzieningenrechter tevens aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen. Verweerder heeft gesteld dat niet duidelijk is of en in hoeverre verzoekers betalen voor de door de gemachtigde verleende diensten. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de rechtsbijstand door de gemachtigde van verzoekers kan worden beschouwd als beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De gemachtigde heeft ter zitting toegelicht dat hij aan verzoekers kosten in rekening brengt. De gemachtigde heeft ter zitting voorts aangegeven beroepshalve rechtsbijstand te verlenen. Ook uit de inschrijving van het Bureau rechtsbescherming bij de Kamer van Koophandel blijkt daarvan. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding daaraan te twijfelen. De voorzieningenrechter is overigens ambtshalve bekend dat de gemachtigde als gemachtigde optreedt in andere zaken, ook zaken waarin de luchtkwaliteit niet aan de orde is. De proceskosten zijn met toepassing van het besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 644,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) als kosten van verleende rechtsbijstand.
    
    3. BESLISSING
    
    De voorzieningenrechter:
    
    3.1 wijst het verzoek toe;
    
    3.2 schorst het besluit van verweerder van 2 februari 2006 voor zover het besluit betrekking heeft op activiteiten waarvoor geen bouwvergunning vereist is, tot zes weken na de bekendmaking van het te nemen besluit op bezwaar;
    
    3.3 bepaalt dat het door verzoekers betaalde griffierecht ten bedrage € 141,- aan hen wordt vergoed;
    
    3.4 veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers in dit geding ten bedrage van € 644,-;
    
    
      3.5 wijst de gemeente Utrecht aan als rechtspersoon die de onder 3.3 en 3.4 genoemde bedragen dient te vergoeden.	
      Aldus vastgesteld door mr. R.P. den Otter, en in het openbaar uitgesproken op 15 februari  2006.
    
    
    De griffier:					De voorzieningenrechter:
    
    
    
    
    mr. drs. H. Maaijen				mr. R.P. den Otter
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op: