ECLI:NL:RBLEE:2007:AZ7936, Rechtbank Leeuwarden, 26-01-2007, 05/1787 en 18 andere beroepen
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2007-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Indicatiebeschikkingen op grond van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Belanghebbende-begrip. Beïnvloeding van de financiële positie van eiseres door indicatiebeschikkingen. Wsw kent geen, van de Awb afwijkende, regeling met betrekking tot het belanghebbende-begrip. Memorie van Toelichting op de Wsw. Het openstellen van de mogelijkheid van bezwaar en beroep leidt niet tot een ongeoorloofde of ontoelaatbare doorkruising van de bestuurlijke bevoegdheidsverdeling. Anders dan in de door verweerder aangehaalde uitspraak van 28 april 2004 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (nr. 200305905/1, LJN: AO8496) gaat het in de onderhavige zaken niet om toezicht of toetsing door een hoger ten opzichte van een lager bestuursorgaan, maar om de uitvoering van taken van los van elkaar staande bestuursorganen. Uit de aard van de zaak zal het bieden van de mogelijkheid aan een toezichthouder om, naast het specifieke wettelijke toezichtinstrumentarium, als belanghebbende ook nog eens de rechtsmiddelen uit de Awb tegen een besluit aan te kunnen wenden, eerder tot een ontoelaatbare doorkruising van de beoogde bevoegdheidsverdeling leiden dan in het geval waarin het gaat om een orgaan dat is belast met uitvoerende taken en dat niet in een hiërarchische verhouding staat tot het bestuursorgaan dat het besluit neemt.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Procedurenummers: 05/1787, 05/1788, 05/1791, 05/1793, 05/1795, 05/1799, 05/1802, 05/1803, 05/1806, 06/717, 06/718, 06/1079, 06/1080, 06/1081, 06/1082, 06/1083, 06/1843, 06/1844 en 06/2309 
    
    uitspraak van 26 januari 2007 van de meervoudige kamer ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
    
    inzake de gedingen tussen
    
    
      [naamloze vennootschap],
      gevestigd te [vestigingsplaats],
      eiseres,
      gemachtigde: mr. K. van der Boom, werkzaam bij eiseres,
    
    
    en 
    
    
      de Raad van bestuur van de Centrale Organisatie Werk en Inkomen (CWI), 
      verweerder,
      gemachtigde: mr. R.L.N. Ibrahim, werkzaam bij het CWI.
    
    
    
    
      Procesverloop
      Bij afzonderlijke brieven van 7, 8, 14, 20 en 28 september 2005, 12 oktober 2005 en 24 februari 2006 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van besluiten op bezwaar betreffende de toepassing van de Awb.
    
    
    Tegen deze besluiten heeft eiseres beroep aangetekend. Deze beroepen zijn geregistreerd onder de nummers 05/1787, 05/1788, 05/1791, 05/1793, 05/1795, 05/1799, 05/1802, 05/1803, 05/1806, 06/717, 06/718.
    
    Op grond van artikel 8:26 lid 1 van de Awb zijn belanghebbenden door de rechtbank in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Bij brieven van 19 januari 2006 en 16 januari 2006 hebben [naam belanghebbende] en [naam belanghebbende], in zijn hoedanigheid van bewindvoerder van [naam], aangegeven van deze gelegenheid gebruik te maken. 
    
    De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 4 juli 2006. Eiseres en verweerder zijn daar verschenen bij hun gemachtigden.
    
    Bij afzonderlijke brieven van 12 en 20 april 2006, 19 juli 2006 en 5 oktober 2006 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van besluiten op bezwaar betreffende de toepassing van de Awb.
    
    Tegen deze besluiten heeft eiseres beroep aangetekend. Deze beroepen zijn geregistreerd onder de nummers 06/1079, 06/1080, 06/1081, 06/1082, 06/1083, 06/1843 en 06/1844 en 06/2309. 
    
    Op grond van artikel 8:26 lid 1 van de Awb zijn belanghebbenden door de rechtbank in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. 
    
    Op grond van artikel 8:68 van de Awb heeft de griffier bij brief van 6 september 2006 in de op 4 juli 2006 behandelde zaken aan partijen kenbaar gemaakt dat de rechtbank heeft besloten tot heropening van het onderzoek teneinde de zaken te verwijzen naar een meervoudige kamer.
    
    Alle zaken zijn vervolgens gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 12 december 2006. Eiseres en verweerder zijn verschenen bij hun gemachtigden. In de zaak 06/2309 is voorts belanghebbende [naam belanghebbende] verschenen.
    
    
      Motivering
      Verweerder heeft in de onderhavige zaken betrokkenen eerder bij afzonderlijk indicatiebeschikkingen aangemerkt als persoon behorende tot de doelgroep van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Eiseres biedt betrokkenen in dat kader onder aangepaste omstandigheden arbeid aan. In verband met het op handen zijnde verstrijken van de geldigheidsduur van deze indicaties heeft eiseres een herindicatie aangevraagd bij verweerder. 
    
    
    Bij de primaire besluiten heeft verweerder onder meer besloten dat de betrokkenen tot de doelgroep van de Wsw behoren en dat de arbeidshandicap van de betrokkenen wordt ingedeeld in de categorie matig. De tegen deze besluiten door eiseres gemaakte bezwaren heeft verweerder bij de bestreden besluiten niet-ontvankelijk verklaard omdat eiseres volgens verweerder niet als belanghebbende bij die besluiten is aan te merken. In beroep wordt dit door eiseres betwist.
    
    Blijkens de bestreden besluiten en de daarop in de verweerschriften en ter zitting gegeven toelichting stelt verweerder zich op het standpunt dat het belang van eiseres een financieel en daarmee een afgeleid belang is. Ook gelet op de doelstellingen van de Wsw heeft eiseres volgens verweerder geen rechtstreeks belang bij de primaire besluiten. In de Wsw zijn aan de CWI en de gemeente/het sociale werkvoorzieningschap verschillende taken toebedeeld. Aan deze bevoegdheidsverdeling wordt onvoldoende recht gedaan als de gemeente/het sociale werkvoorzieningschap ook daar waar zij aan de Wsw geen bevoegdheid tot indiceren kan ontlenen, niettemin als belanghebbende in de zin van de Awb zou moeten worden aangemerkt en als zodanig een indicatiebeschikking van de CWI ter toetsing aan de rechter zou kunnen voorleggen. Ter ondersteuning van zijn standpunt verwijst verweerder naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 28 april 2004 (nr. 200305905/1, LJN: AO8496). De door de wetgever beoogde onafhankelijkheid en objectiviteit van het indicatieproces worden volgens verweerder beter gewaarborgd door een duidelijke scheiding aan te brengen tussen de verantwoordelijkheid voor de toelating tot de doelgroep van de Wsw (door CWI) en de zorgplicht voor het aanbieden van arbeidsplaatsen aan personen met een Wsw-indicatie (door de gemeente/het sociale werkvoorzieningschap). Overwegingen vanuit de gemeentelijke uitvoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) en overwegingen van bedrijfseconomische aard vanuit de uitvoering door sociale werkvoorzieningbedrijven mogen geen invloed hebben op de beslissing wie wordt toegelaten tot de doelgroep van de Wsw, aldus verweerder. 
    
    Eiseres stelt zich blijkens de beroepschriften op het standpunt dat door het besluit van verweerder om betrokkenen in te delen in de arbeidshandicapcategorie matig, haar financiële positie direct wordt beïnvloed omdat de subsidie die zij van het Rijk ontvangt onder meer afhangt van de indeling in de arbeidshandicapcategorie matig of ernstig. Indien de geïndiceerde ingedeeld wordt in de categorie ernstig ontvangt eiseres daarvoor een bedrag van circa € 31.000,00, terwijl zij bij indeling in de categorie matig een bedrag van circa € 24.000,00 ontvangt. Eiseres bestrijdt dat, door haar aan te merken als belanghebbende bij de primaire besluiten van verweerder, afbreuk wordt gedaan aan de doelstellingen van en de bevoegdheidsverdeling in de Wsw.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Allereerst stelt de rechtbank vast dat in de zaken 05/1788, 05/1795 en 05/1806 verweerder alsnog heeft besloten de belanghebbende in te delen in de arbeidshandicapcategorie ernstig. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat eiseres in deze zaken geen processueel belang meer heeft bij een beoordeling van haar beroep, zodat eiseres in die beroepen niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Daarbij merkt de rechtbank op dat een dergelijk belang niet uitsluitend kan zijn gelegen in het verkrijgen van uitspraak inzake de vergoeding van het griffierecht, aangezien de bestuursrechter op grond van artikel 8:74 lid 2 van de Awb ook in overige gevallen kan uitspreken dat het griffierecht geheel of gedeeltelijk wordt vergoed.
    
    Vervolgens moet worden bezien of in de omstandigheden van het geval, en in het bijzonder in de reden voor het vervallen van het procesbelang, grond is gelegen om te bepalen dat het griffierecht in beroep in deze zaken dient te worden vergoed. Verweerder is met zijn besluit bedoelde belanghebbenden alsnog in te delen in de arbeidshandicapcategorie ernstig, geheel tegemoetgekomen aan de bezwaren van eiseres. Gelet hierop ziet de rechtbank termen aanwezig om te bepalen dat het CWI het door eiseres in deze zaken in beroep betaalde griffierecht van in totaal € 828,00 (3 x € 276,00) dient te vergoeden.
    
    In de overige zaken zijn partijen verdeeld over het antwoord op de vraag of eiseres is aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb bij de door verweerder met betrekking tot de betrokkenen genomen herindicatiebeschikkingen. De rechtbank beantwoordt deze vraag met eiseres bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
    
    Ingevolge artikel 1:2 lid 1 van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van lid 2 van dit artikel worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd. 
    
    
      Aan het bestuur van het openbaar lichaam SW Fryslân (hierna: het openbaar lichaam) is op grond van artikel 1 lid 2 van de Wsw bij een gemeenschappelijke regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen de uitvoering van deze wet volledig overgedragen. Het openbaar lichaam treedt voor de toepassing van deze wet in de plaats van de betrokken colleges van burgemeester en wethouders. Gelet op artikel 2 lid 1 van de Wsw draagt het openbaar lichaam er zorg voor dat hij aan zoveel mogelijk ingezetenen, die blijkens een door verweerder afgegeven indicatiebeschikking of herindicatiebeschikking, bedoeld in artikel 11 tot de doelgroep behoren, een dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht aanbiedt voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden.
      Ten behoeve van de uitvoering van deze wet kan het college van burgemeester en wethouders, in dit geval het openbaar lichaam, op grond van artikel 2 lid 3 van de Wsw een rechtspersoon aanwijzen. Bij aanwijzingsbesluit van 27 februari 2002 heeft het bestuur van het openbaar lichaam eiseres als zodanig aangewezen.
    
    
    Op grond van artikel 8 van de Wsw verstrekt het Rijk aan de gemeente een subsidie voor de uitvoering van hoofdstuk 2 (de gemeentelijke sociale werkvoorziening) en hoofdstuk 3 (subsidieverstrekking door de gemeente). Met betrekking tot de hoogte en de wijze van betaling van de subsidie zijn ter uitvoering van lid 3 en lid 7 van artikel 8 in het Besluit uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken (hierna te noemen: het Besluit) en de Regeling uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken nadere regels gesteld. Op grond van hun rechtsverhouding dragen de betrokken gemeenten de volledige rijksbijdrage voor de uitvoering van de Wsw af aan eiseres.
    
    Niet in geschil is dat uit de toepasselijke regels volgt dat de indeling in één van de arbeidshandicapcategoriën van een Wsw-medewerker van invloed is op de hoogte van de jaarlijkse rijksbijdrage die eiseres ontvangt. Nu de indeling van de betrokkenen leidt tot een lagere bijdrage dan eiseres meent nodig te hebben voor een adequate tewerkstelling en begeleiding van betrokkenen, is daarmee naar het oordeel van de rechtbank het belang van eiseres (als verantwoordelijke voor die tewerkstelling) gegeven. 
    
    Gelet op het voorgaande dient eiseres dan ook als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb bij de herindicatiebeschikkingen te worden aangemerkt, tenzij door de wetgever expliciet een uitzondering is gemaakt, of dat zou moeten worden geoordeeld dat het openstellen van de mogelijkheid van bezwaar en beroep hier een ongeoorloofde doorkruising van de bestuurlijke bevoegdheden zou betekenen.
    
    Zoals verweerder terecht heeft gesteld, heeft de wetgever bij de wijziging van de Wsw met ingang van 1 januari 2005 een scheiding aangebracht tussen enerzijds de verantwoordelijkheid voor de indicatiestelling voor de Wsw en daarmee de toegang tot de sociale werkvoorziening en anderzijds de verantwoordelijkheid voor de uitvoering daarvan. De indicatiestelling welke voorheen door de gemeenten plaatsvond, is opgedragen aan verweerder als instantie welke los staat van de uitvoeringsorganisatie en op onafhankelijke wijze kan beslissen over de (her)indicatie voor de Wsw. Anders dan verweerder heeft gesteld, volgt uit deze bevoegdheidsverdeling evenwel niet dat een werkvoorzieningschap in een geval waarbij het door een besluit tot herindicatie en indeling in een arbeidshandicapcategorie rechtstreeks in zijn belangen wordt getroffen, daartegen niet de rechtsmiddelen zou kunnen aanwenden die de Awb biedt. 
    
    In de Wsw (als lex specialis ten opzichte van de Awb) is op dit punt geen bijzondere regeling getroffen. Verweerder beroept zich op de Memorie van Toelichting bij de wetswijzing van 1 januari 2005 (Tweede Kamer 2003-2004, 29225, nr. 3, p. 12) waar in de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel G vermeld staat dat (her)indicatiebeschikkingen van het CWI bindend zijn voor de gemeenten. Waar het gaat om het inperken van een fundamenteel recht als het recht op bezwaar en beroep van belanghebbenden, kan aan deze opmerking in de Memorie van Toelichting, bij ontbreken van een expliciete regeling in de wet zelf, geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Het is overigens zeer de vraag of de genoemde opmerking in de Memorie van Toelichting wel de strekking heeft om voor de uitvoerders van de Wsw de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen (her)indicatiebeschikkingen, uit te sluiten. Immers, op vorenbedoelde passage in de Memorie van Toelichting dat (her)indicatiebeschikkingen van het CWI bindend zijn voor gemeenten volgt direct de opmerking dat de regels van de Awb op genoemde beschikkingen van toepassing zijn. 
    
    Voorts leidt de mogelijkheid van bezwaar en beroep voor eiseres tegen de herindicatie-beschikkingen niet tot een ongeoorloofde of ontoelaatbare doorkruising van de bestuurlijke bevoegdheidsverdeling. Niet valt in te zien waarom, zoals in de bestreden besluiten wordt gesteld, aan de bevoegdheidsverdeling zoals die sinds 1 januari 2005 in de Wsw is doorgevoerd, onvoldoende recht wordt gedaan als een werkvoorzieningschap, ook daar waar het aan de wet geen concrete bevoegdheid tot indiceren kan ontlenen, niettemin als belanghebbende een (her)indicatiebeschikking ter toetsing aan de rechter zou kunnen voorleggen. Er bestaat immers een wezenlijk verschil tussen het uitoefenen van een bevoegdheid en de mogelijkheid om in voorkomende gevallen tegen het uitoefenen van een bevoegdheid door een ander bestuursorgaan in rechte op te komen. Vaker (bijvoorbeeld bij subsidiëring) is sprake van een relatie tussen verschillende bestuursorganen, gebaseerd op een bij of krachtens de wet bepaalde bevoegdheidsverdeling, waarbij die bevoegdheids-verdeling niet aan de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen een besluit in de weg staat. 
    
    De rechtbank is voorts van oordeel dat het beroep van verweerder op de uitspraak van de Afdeling van 28 april 2004 niet opgaat, daar het een situatie betreft die niet met de onderhavige zaak te vergelijken is. Door de Afdeling is in de desbetreffende zaak - kort gezegd - overwogen dat onvoldoende recht zou worden gedaan aan de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeenten en de provincies in het kader van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, als ook daar waar Gedeputeerde Staten aan de wet geen concrete toezichthoudende bevoegdheid kunnen ontlenen, dit college niettemin als belanghebbende in de zin van de Awb bij een besluit van het college van burgemeester en wethouders zou moeten worden aangemerkt. In het onderhavige geval gaat het echter niet om toezicht of toetsing door een hoger ten opzichte van een lager bestuursorgaan, maar om de uitvoering van taken van los van elkaar staande bestuursorganen. Uit de aard van de zaak zal het bieden van de mogelijkheid aan een toezichthouder om, naast het specifieke wettelijke toezichtinstrumentarium, als belanghebbende ook nog eens de rechtsmiddelen uit de Awb tegen een besluit aan te kunnen wenden, eerder tot een ontoelaatbare doorkruising van de beoogde bevoegdheidsverdeling leiden dan in het geval waarin het gaat om een orgaan dat is belast met uitvoerende taken en dat niet in een hiërarchische verhouding staat tot het bestuursorgaan dat het besluit neemt. 
    
    Het voorgaande leidt tot de slotsom dat verweerder eiseres in de overige zaken ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaren tegen de herindicatiebeschikkingen. De in deze zaken bestreden besluiten kunnen derhalve niet in stand worden gelaten. 
    
    De rechtbank zal in deze zaken de beroepen van eiseres gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. 
    
    
      Nu de beroepen in deze zaken gegrond zijn, dient het CWI, gelet op artikel 8:74 lid 1 van de Awb, het door eiseres daarin betaalde griffierecht van in totaal € 4.416,00 (16 x € 276,00) te vergoeden.
      De rechtbank acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
    
    
    De rechtbank beslist als volgt.
    
    
      Beslissing
      De rechtbank:
      - verklaart de beroepen in de zaken 05/1788, 05/1795 en 05/1806 niet ontvankelijk;
      - verklaart de beroepen in de overige zaken gegrond;
      - vernietigt in die zaken de bestreden besluiten;
      - bepaalt dat het CWI het betaalde griffierecht van € 5.244,00 aan eiseres vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. E.C.R. Schut, voorzitter, mrs. U. van Houten en K.J. de Graaf, rechters, en in het openbaar uitgesproken op 26 januari 2007, in tegenwoordigheid van mr. F. Aissa als griffier.
    
    
      w.g. F. Aissa
      w.g. E.C.R. Schut
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto 6:24 van de Awb.
    
    Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
      de Centrale Raad van Beroep
      Postbus 16002
      3500 DA Utrecht
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.