ECLI:NL:RBROE:2007:BB5430, Rechtbank Roermond, 28-09-2007, 07 / 593 GEMWT K1
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2007-09-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Naar het oordeel van de rechtbank is het opleggen van de bouwstop en de daaraan verbonden last tot doen voortduren van die stillegging, onder dwangsom, dermate verbonden dat sprake is van één, verweven besluitvorming. Geen strijd met artikel 5:31/5:36 Awb.

RECHTBANK ROERMOND
      meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
    UITSPRAAK
    
    Procedurenr.      :  07 / 593 GEMWT K1
    
    Inzake                 :  [Eiser 1] en [eiser 2], wonende te [woonplaats], eisers
                                   
    tegen                   :  het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Venlo, verweerder.
                                        
    
    
      Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
      de brief d.d. 13 maart 2007,
      kenmerk: COBMJ/07-1996.
    
    
    Datum van behandeling ter zitting: 30 augustus 2007.
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Bij besluit van 18 december 2006, verzonden 19 december 2006, heeft verweerder eiser gelast alle bouwactiviteiten onmiddellijk te staken en gestaakt te houden en een last onder dwangsom opgelegd die eisers verbeuren indien de bouwactiviteiten, ondanks de bouwstop, worden voortgezet.
    
    
      Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het besluit van 18 december 2006 ongegrond verklaard.
      Tegen het besluit van 13 maart 2007, verzonden 21 maart 2007, is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
    
    
    De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eisers gezonden.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 30 augustus 2007, waar van eisers [eiser 1] in persoon is verschenen, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door J.M.G. Vincken.
    
     
    II. OVERWEGINGEN
    
    Bij brief, verzonden op 29 augustus 2006, is namens verweerder aan het door eisers ingeschakelde adviesbureau meegedeeld dat verweerder heeft besloten medewerking te verlenen aan de eerste fase van het vergroten van de bouwkavel en de bouw van de bedrijfswoning, melkmachine en verbinding, waarbij door middel van een artikel 19-procedure wordt geanticipeerd op het bestemmingsplan Partiële herziening agrarische doeleinden en waarvoor een bedrijfsontwikkelingsplan en een landschappelijk inpassingsplan noodzakelijk zijn.
    
    Eisers hebben op 18 november 2006 bouwvergunning gevraagd voor het gedeeltelijk vergroten van een geitenstal op hun perceel sectie en nummer [...], aan de [adres] te [woonplaats]. Verweerder heeft de aanvraag ontvangen op 20 november 2006 en heeft bij brief van 5 december 2006 aangegeven dat en welke stukken bij de aanvraag ontbreken. De door eisers in antwoord daarop verstrekte gegevens heeft verweerder ontvangen op 21 december 2006. Bij brief van 14 februari 2007 heeft verweerder eisers doen weten dat het bouwplan niet voldoet aan voorschriften ten aanzien van brandveiligheid en constructieve veiligheid, in verband waarmee verweerder heeft verzocht het plan aan te passen. Verweerder heeft voorts, onder verwijzing naar een brief van 16 oktober 2006, aangegeven dat bouwvergunning vanwege strijdigheid met de stedenbouwkundige voorschriften van het bestemmingsplan alleen mogelijk is door vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). De daarvoor vereiste ruimtelijke onderbouwing is gedateerd maart 2007 en het voornemen van verweerder om vrijstelling te verlenen heeft met het bouwplan ter inzage gelegen tot en met 19 april 2007. Er zijn geen zienswijzen ingediend en de vrijstelling en bouwvergunning zijn verleend op 1 mei 2007. Daarbij is, onder vrijstelling van het ter plaatse geldende bestemmingsplan met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO voor vergroting van de bouwkavel, bouwvergunning verleend voor het oprichten van een melkstal.
    
    Op 18 december 2006 is door de bouwinspecteur van de afdeling bouwen, wonen en leefomgeving onder verwijzing naar daarbij gevoegde foto’s geconstateerd dat eiser en een ander bezig zijn met “een bouwwerk” waarvoor geen bouwvergunning is verleend. In een intern emailbericht is vastgelegd dat de bouw is stilgelegd, dat er (na voltooiing van de onderhanden rij dakplaten) niet verder mag worden gebouwd onder verbeurte van een dwangsom van € 5.000,00 per overtreding. Daarbij is ook vastgelegd dat de op die bouwstop betrekking hebbende brief is overhandigd op 18 december 2006, dat die brief ook aangetekend wordt toegestuurd en dat er daags daarna nogmaals zal worden gecontroleerd of daadwerkelijk de bouw niet is verder gegaan.
    
    Bij besluit van 18 december 2006, overhandigd op diezelfde dag, verzonden op 19 december 2006 en nogmaals overhandigd op 20 december 2006, heeft verweerder eisers gelast alle bouwactiviteiten op hun perceel aan de [adres] te [woonplaats], te staken en gestaakt te houden. Tevens heeft verweerder eisers gelast om geen bouwwerkzaamheden uit te (laten) voeren op het perceel en de bouwwerkzaamheden stilgelegd te houden. Indien eisers zich niet houden aan die last verbeuren zij een dwangsom van € 5.000,00 per constatering per overtreding met een maximum van € 25.000,00.
    
    Het tegen dat besluit gerichte bezwaar is bij het thans bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er voor het oprichten van de melkstal ten tijde van de stillegging geen bouwvergunning is verleend en dat met de brief van 29 augustus 2006 weliswaar een principe-uitspraak is gedaan over medewerking aan een (formele) bouwaanvraag, maar geen toestemming is verleend om een aanvang te maken met de bouw. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat, gelet op de aard en het beoogde doel van de bouwstop, de vraag naar legalisatie niet aan de orde is en dat, zolang niet positief is beslist op de ingediende bouwaanvraag, geen aanleiding bestaat de bouwstop op te heffen. Verweerder heeft voorts onderkend dat eisers nadeel ondervinden door het stilleggen van de bouw, maar dat dit nadeel wordt veroorzaakt door hun eigen handelen. De hoogte van de dwangsom heeft verweerder alleszins redelijk gevonden. Bij verweerschrift heeft verweerder in reactie op het in beroep aangevoerde gesteld dat zonder meer vaststaat dat eisers in strijd met artikel 40 van de Woningwet hebben gehandeld. Voorts is verweerder van mening dat het primaire besluit van 18 december 2006 door uitreiking door een ambtenaar die zich heeft gelegitimeerd rechtsgeldig is bekendgemaakt en dat het voorts niet van belang is dat het besluit vervolgens in de put is gevallen. Verweerder heeft zich door het strijdige handelen bevoegd geacht om een bouwstop op te leggen, waaraan uit de aard der zaak geen begunstigingstermijn is verbonden en waarbij de vraag naar de mogelijkheid van legalisatie niet aan de orde is. De last onder dwangsom is opgelegd ter voorkoming van een nieuwe overtreding in de toekomst. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eisers op het moment van indiening van de bouwaanvraag nimmer het vertrouwen of de zekerheid konden hebben dat op korte termijn overeenkomstig die aanvraag vergunning zou worden verleend en dat er, gelet op het feit dat nog op 16 maart 2007 gegevens zijn aangereikt zonder welke het bouwplan nimmer akkoord kon worden bevonden, op 18 december 2006 geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. Voorts is verweerder van mening dat het belang van eisers, die waren gebaat bij spoedige voltooiing van de bouwwerkzaamheden vanwege de gestelde mentale en fysieke belasting bij hun bedrijfsuitvoering, in deze concrete situatie niet opweegt tegen het algemeen belang dat is gediend met handhaving van wettelijke voorschriften en dat er geen sprake is van een naar aard en ernst geringe overtreding. Tot slot heeft verweerder gesteld het bedrag van de dwangsom per overtreding en van het maximum, alleszins redelijk te vinden.
    
    Bij brief van 3 augustus 2007 heeft de gemachtigde van eisers de (concept)verzetdagvaarding tegen het dwangbevel van verweerders gemeente ten bedrage van € 10.000,00 en invorderingskosten, nog overgelegd.
    
    De rechtbank dient op basis van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit de rechterlijke toets kan doorstaan. Daarbij is uitdrukkelijk niet aan de orde de al dan niet overtreding van het besluit van 18 december 2006. Die grieven dienen aan de orde te komen in de hiervoor genoemde dagvaardingsprocedure bij de civiele rechter.
    
    Ten tijde van de primaire besluitvorming beschikten eisers niet over een bouwvergunning voor het oprichten van een melkstal. In strijd met het bepaalde in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet (zoals dat artikel luidde ten tijde in geding) hebben eisers bouwwerkzaamheden verricht ten behoeve van de realisatie van die melkstal. 
     
    De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat niet duidelijk zou zijn geweest welke activiteiten in de primaire besluitvorming zijn bedoeld. In het primaire besluit is immers sprake van de niet voor tweeërlei uitleg vatbare aanduiding van alle bouwactiviteiten. Op grond van het bepaalde in artikel 100, derde lid, van de Woningwet (zoals dat artikel luidde ten tijde in geding) in samenhang met artikel 11.1 van de gemeentelijke bouwverordening en artikel 5:21 van de Awb is verweerder dan ook ten tijde van de constatering dat er illegaal bouwwerkzaamheden werden verricht bevoegd geweest handhavend op te treden door de bouw stil te leggen en om daaraan een last onder dwangsom te verbinden.
    
    Die primaire besluitvorming is namens verweerder op 18 december 2006 bekend gemaakt door de mondelinge mededeling door de bouwinspecteur en, tegelijkertijd, de uitreiking van het daarop betrekking hebbende schriftelijke besluit. Van de zijde van eisers is zulks ook niet ontkend. Dat eisers van de inhoud van dat schriftelijke besluit geen kennis hebben genomen omdat dit besluit vervolgens in de put zou zijn gevallen doet aan de inwerkingtreding ervan niet af. Niet gebleken is dat de bouwinspecteur niet bevoegd is om namens verweerder het besluit van 18 december 2006 bekend te maken. Voor zover eisers hebben gesteld dat de bouwinspecteur zich niet heeft gelegitimeerd, is ter zitting gebleken dat wel is aangeboden die legitimatie te tonen maar dat eiser daarop niet heeft aangedrongen, omdat hij zijn leesbril niet bij zich had. De rechtbank stelt dan ook vast dat niet is gebleken dat de bouwinspecteur zich niet heeft kunnen of willen legitimeren.
    
    Het bestreden besluit behelst de ongegrondverklaring van bezwaren tegen een besluit tot oplegging van een bouwstop en een last onder dwangsom. Anders dan namens eisers is betoogd, stelt de rechtbank onder verwijzing naar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zoals in de uitspraak van 26 januari 2005, LJN AS3911) vast dat het daarbij niet gaat om samenloop van bestuursdwang (stillegging) en een last onder dwangsom. Door de stillegging van de bouw is een op dat moment plaatsvindende overtreding met onmiddellijke ingang beëindigd en de last onder dwangsom is, in overeenstemming met het bepaalde in artikel 5:32, tweede lid, van de Awb, opgelegd ter voorkoming van een nieuwe, zelfde, overtreding van artikel 40 van de Woningwet in de toekomst. Dit neemt niet weg dat beide aspecten onderdeel uitmaken van één besluitvormingsproces zonder dat van samenloop als bedoeld in de artikelen 5:31 of 5:36 van de Awb sprake is. Naar het oordeel van de rechtbank is het opleggen van de bouwstop en de daaraan verbonden last tot doen voortduren van die stillegging, onder dwangsom, dermate verbonden dat sprake is van één, verweven besluitvorming.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
     
    Van de zijde van eisers is betoogd dat uit de voorgeschiedenis, de gang van zaken en het voortschrijdend inzicht tijdens de procedure ter verkrijging van vrijstelling en bouwvergunning afgeleid kan worden, dat er concreet zicht op legalisatie van de bouwwerkzaamheden is geweest, dat verweerder van handhavend optreden op 18 december 2006 had moeten afzien of er in elk geval ten tijde van het thans bestreden besluit op had moeten terugkomen. De rechtbank volgt eisers hierin niet.
    
    
      Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat bij het opleggen van een bouwstop, gelet op aard en doel daarvan, de vraag naar de mogelijkheid van legalisatie niet aan de orde is. Voor zover het betreft de last tot voortduren van de stillegging onder dwangsom, komt de rechtbank eveneens tot de conclusie dat de vraag naar de mogelijkheid van legalisatie niet aan de orde is. Met de bouwstop en de last tot voortduren van de stillegging is immers beoogd het bestuursorgaan de gelegenheid te geven, zonder dat wordt doorgebouwd, te onderzoeken of de bouwwerkzaamheden in de gewenste vorm en uitvoering doorgang kunnen vinden. Uit de gedingstukken met betrekking tot de bouwvergunningaanvraag is gebleken dat in elk geval tot maart 2007 daarvoor wezenlijke informatie heeft ontbroken dan wel niet voldoende is geweest.
      Aard en strekking van de gegeven bouwstop en last onder dwangsom brengen voorts mee dat in het kader van de heroverweging in bezwaar wordt beoordeeld of verweerder destijds terecht tot het opleggen van die bouwstop en last onder dwangsom is overgegaan. Ook bij die beoordeling komt geen betekenis toe aan het ontstaan van (concreet) zicht op legalisatie op enig moment na het opleggen van de bouwstop en de last onder dwangsom.
    
    
    Voorts hebben eisers betoogd dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhavend optreden. Daarbij hebben eisers gewezen op de noodzaak van wijziging van bedrijfsvoering en de daarmee samenhangende fysieke en mentale belasting voor eisers die uitbreiding van de melkstal noodzakelijk maakte, op het ontbreken van schade door de bestreden bouw aan belangen van derden en op het feit dat er geen sprake was van een onomkeerbare situatie, nu immers het gebouwde afgebroken had kunnen worden indien de vrijstelling en bouwvergunning niet verleend hadden kunnen worden.
    
    Verweerder heeft de belangen van eisers afgewogen tegen zijn belang van optreden tegen bouwen zonder vergunning en aan dit laatste belang de doorslag gegeven, mede omdat het naar de mening van verweerder niet gaat om een naar aard en ernst geringe overtreding. 
    
    Het gegeven dat bijzondere omstandigheden ertoe kunnen leiden dat van het gebruik van de bevoegdheid tot het opleggen van een bouwstop en de last tot voortduring daarvan moet worden afgezien, brengt met zich dat onder ogen moet worden gezien of zodanige omstandigheden zich voordoen en bijgevolg in voorkomende gevallen of daaraan zodanige betekenis toekomt dat uitoefening van de bevoegdheid onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. 
     
    In het onderhavige geval acht de rechtbank daarbij van belang dat verweerder eisers in de ontvangstbevestiging van de vergunningaanvraag, bij brief van 22 november 2006, uitdrukkelijk heeft voorgehouden dat zij niet mogen beginnen met de bouwwerkzaamheden voordat zij in het bezit zijn van de bouwvergunning en dat voorafgaand aan de aanvraag verweerder weliswaar medewerking aan het verlenen van vrijstelling heeft toegezegd, maar daarbij steeds een slag om de arm heeft gehouden ten aanzien van de uitkomst van die procedure. Het desondanks starten van de bouwactiviteiten in die omstandigheden heeft verweerder dan ook kunnen aanmerken als komende voor rekening en risico van eisers. Ook de rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het niet gaat om een naar aard en ernst geringe overtreding. Hoewel ook begrip kan worden opgebracht voor de situatie van eisers, is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat de wijze waarop verweerder gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden door een bouwstop en een last tot voortduring van die stillegging onder dwangsom op te leggen, de rechterlijke toets kan doorstaan.    
    
    In geval van een bouwstop en een last tot voortduring van de stillegging hoeft daaraan niet per se een begunstigingstermijn te worden verbonden. Gelet op hetgeen is beoogd met de thans voorliggende besluitvorming, namelijk het beëindigen van de overtreding van artikel 40 van de Woningwet en het voorkomen dat die overtreding in ernst en omvang toeneemt, acht de rechtbank het ontbreken van een begunstigingstermijn niet in strijd met de strekking van artikel 5: 32, vijfde lid, van de Awb.
    
    Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Awb dient het vastgestelde bedrag van de dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging te staan. Niet is gebleken dat het per overtreding te verbeuren bedrag en het maximaal te verbeuren bedrag, niet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De rechtbank volgt eisers dan ook niet in hun stelling dat de hoogte van de dwangsom buitenproportioneel is.
    
    Gelet op het vorenstaande dient het beroep van eisers ongegrond te worden verklaard. Mitsdien is beslist als volgt.
     
    
    III. BESLISSING
    
    De rechtbank Roermond:
    
    gelet op het bepaalde in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht;
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gedaan door mrs. P.J. Voncken (voorzitter), V.P. van Deventer en M.M.T. Coenegracht, in tegenwoordigheid van J.N. Buddeke als griffier en in het openbaar uitgesproken op 28 september 2007
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    
      verzonden op:28 september 2007
      MV
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.