ECLI:NL:RBLEE:2008:BD4779, Rechtbank Leeuwarden, 13-05-2008, AWB 07/538 en 07/1419
Rechtbank Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2008-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Eervol ontslag gemeente-ambtenaar; onherstelbare werkverhouding: niet in overwegende mate aan de gemeente te wijten; hoogte aanvullende en aansluitende uitkering; arbeidsongeschikt in en door de dienst? Mee te nemen elementen in de bezoldiging tijdens ziekte.

RECHTBANK LEEUWARDEN
      Sector bestuursrecht
    
    
    Procedurenummers: AWB 07/538 en 07/1419
    
    uitspraak van 13 mei 2008 van de meervoudige kamer op grond van artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    inzake de gedingen tussen
    
    
      [eiseres],
      wonende te Bolsward,
      eiseres,
      gemachtigde: mr. L. Rijpkema, advocaat te Groningen,
    
    
    en 
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden,
      verweerder,
      gemachtigde: mr. P.J. Schaap, advocaat te Zwolle.
    
    
    
      Procesverloop
      Bij brief van 9 januari 2007 (hierna: besluit A) heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn na bezwaar gehandhaafde besluiten om: 
      -	haar ingaande 1 augustus 2006 eervol ontslag te verlenen onder toekenning van een minimale uitkeringsregeling;
      -	de arbeidsongeschiktheid van eiseres niet aan te merken als arbeidsongeschiktheid in en door de dienst.
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres beroep aangetekend. Deze procedure is geregistreerd onder nummer 07/538. 
    
    Bij brief van 7 mei 2007 (hierna: besluit B) heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn na bezwaar gehandhaafde besluit strekkende tot afwijzing van haar verzoek om rekening te houden met de loonbestanddelen overwerk dan wel onregelmatigheidstoeslag bij de berekening van het ziekengeld.	
    
    Ook tegen dit besluit heeft eiseres beroep aangetekend, welke procedure geregistreerd is onder nummer 07/1419.
    
    De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 17 januari 2008. Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens waren namens verweerder aanwezig [naam], directeur dienst Welzijn van de gemeente Leeuwarden, en [naam], senior adviseur P&O-Advies van die gemeente.
    
    Motivering
    
    De procedure 07/538
    
    Nadat eiseres ingaande 1 december 1993 bij verweerder in tijdelijke dienst was aangesteld als medewerker sociale dienstverlening, is zij per 1 december 1995 in vaste dienst getreden. In 2002 is zij na een reorganisatie ingepast in de functie van casemanager, met een werklast van 25%. Omdat zij echter aangesteld wilde worden als senior casemanager, heeft zij tegen die inpassing bezwaar gemaakt. Nadat verweerder op basis van een onderzoek door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen had geconcludeerd dat zij voor die functie niet geschikt was, heeft zij haar bezwaar ingetrokken. Uit een onderzoek door een reïntegratiebureau kwam vervolgens naar voren dat eiseres inderdaad niet geschikt was voor de functie van (senior) casemanager, maar wel voor die van kwaliteitsmedewerker. Ingaande 1 januari 2004 heeft verweerder eiseres echter geplaatst in de functie van medewerker handhaving, welke functie, gelet op een aantal bij haar bestaande beperkingen, geschikt voor haar werd gevonden. Nadat eiseres met succes tegen die aanstelling bezwaar had gemaakt, heeft verweerder, gelet op de resultaten van een assessment, opnieuw besloten om haar niet in aanmerking te laten komen voor de functie van kwaliteitsmedewerker. In verband met een conflict met een collega heeft eiseres zich in januari 2005 ziekgemeld. In aansluiting op een mediationtraject heeft zij het werk hervat. 
    
    
      Inmiddels had eiseres eind 2004 een nieuwe leidinggevende gekregen in de persoon van 
      [naam]. Deze vond dat zij niet duidelijk maakte waarmee zij bezig was en sprak haar daarop in de loop van 2005 aan. [naam] wilde dat zij onder meer ging tijdschrijven. Zo ontstonden er spanningen tussen eiseres en [naam]. Op 18 oktober 2005 heeft zij van de sectormanager een schriftelijke waarschuwing gekregen, omdat zij zich denigrerend en niet constructief had opgesteld tegenover de senior casemanager. Op 12 december 2005 heeft er een gesprek plaatsgevonden met eiseres, omdat zij een gesprek met een cliënt uit de hand zou hebben laten lopen. Op 1 maart 2006 is eiseres door een andere cliënt bedreigd, waarna zij zich heeft ziekgemeld. Na enige weken is zij op arbeidstherapeutische basis weer aan het werk gegaan. Na weer een aantal gesprekken en een communicatietraject concludeerde verweerder, dat eiseres en een andere medewerker niet met [naam] wilden samenwerken, terwijl de andere acht teamleden dat wel wilden. Uit het vervolgtraject bleek, dat bijna het hele team moeite had om met eiseres samen te werken. [naam] heeft vervolgens binnen de dienst navraag gedaan om na te gaan hoe er tegen eiseres werd aangekeken; daaruit bleek dat eiseres bij de geraadpleegde leidinggevenden geen krediet meer had. [naam] heeft haar op 9 mei 2006 meegedeeld dat zij geen mogelijkheden meer zag voor een vruchtbare samenwerking. Eiseres is vervolgens in het kader van een "time out" thuisgebleven.
    
    
    Na een voornemenprocedure heeft verweerder bij brief van 19 juli 2006 besloten om eiseres met ingang van 1 augustus 2006 onder toepassing van artikel 8:8 van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) eervol ontslag te verlenen. Aan dit ontslag heeft hij de regeling verbonden dat haar een garantie op een WW-uitkering en een aanvullende en aansluitende uitkering als bedoeld in hoofdstuk 10a CAR/UWO werden toegekend. Bij brief van 1 juli 2006 heeft verweerder eiseres tevens meegedeeld dat haar ziekte die ontstaan is na de bedreiging in maart 2006, in tegenstelling tot hetgeen zijzelf meende, niet in overwegende mate het gevolg was van een dienstongeval.
    
    Bij besluit A heeft verweerder, overeenkomstig een advies van zijn Adviescommissie bezwaarschriften, kamer persoonsaangelegenheden (hierna: de Adviescommissie), de bezwaren van eiseres tegen de besluiten van 1 en 19 juli 2006 ongegrond verklaard.
    
    Verweerder stelt zich - onder meer en samengevat - op het standpunt dat ook eiseres van mening is dat er van een verdere vruchtbare samenwerking geen sprake meer kan zijn. Hij vindt dat hij voldoende inspanningen heeft geleverd om een oplossing te vinden, onder meer door het aanbieden van een coach dan wel bemiddeling, en dat hij terecht heeft besloten om binnen de gemeente niet verder te zoeken naar een functie voor eiseres. Eiseres heeft zelf aangegeven niet meer met haar leidinggevende te kunnen samenwerken, als deze niet ophield om - in verweerders ogen volstrekt redelijke - eisen aan haar te stellen. Verder is verweerder van mening dat het incident op 1 maart 2006 waarbij eiseres door een cliënt is bedreigd, niet kan worden aangemerkt als een buitensporige omstandigheid welke, objectief gezien, tot arbeidsongeschiktheid moest leiden. Het is immers aan de functie van medewerker handhaving eigen dat men daarin geconfronteerd kan worden met agressieve uitlatingen van een cliënt. Weliswaar heeft de bedrijfsarts aangegeven dat de bedreiging de reden was voor de ziekte, maar in juli 2006 verklaarde hij dat onenigheid op het werk en de daarop volgende ontslagzaak de redenen voor de ziekte geworden waren, aldus verweerder.
    
    Eiseres heeft - onder meer en samengevat - aangevoerd dat het ontslag op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Verweerder heeft niet voldaan aan zijn reïntegratieplicht, nu het gaat om een zieke werknemer, nota bene ziek in en door de dienst. Hij heeft verder niet voldaan aan zijn inspanningsverplichting om, mocht er sprake zijn van een onwerkbare situatie, eiseres te herplaatsen. Als het ontslag wel gerechtvaardigd is, dan heeft verweerder onvoldoende aandacht besteed aan de nadeelcompensatie die op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO noodzakelijk is. Verder heeft verweerder zich ten onrechte beperkt tot de vaststelling dat er sprake is van een samenwerkingsprobleem en tot de vraag of verweerder zich voldoende heeft ingespannen om een andere oplossing te vinden. Ten slotte is eiseres van mening dat zij arbeidsongeschikt is in of door de dienst omdat zij tijdens de uitoefening van haar functie is bedreigd. De gevolgen van het dienstongeval, een post-traumatisch stress syndroom dat is vastgesteld door een deskundige van de GGZ, zijn zodanig dat zij nog steeds niet kan werken. De ernst van de bedreiging kan volgens eiseres worden bevestigd door de straf die de desbetreffende dader heeft gekregen.
    
    Rechtsoverwegingen in de procedure 07/538
    
    
      Het ontslag
      In artikel 8:8 lid 1 CAR/UWO is bepaald dat een ambtenaar die vast is aangesteld eervol kan worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd. De rechtbank overweegt dat deze ontslaggrond voor toepassing in aanmerking komt in geval van verstoorde arbeidsverhoudingen en in het geval dat een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd. 
    
    
    Uit de gedingstukken blijkt duidelijk dat er op een gegeven moment een impasse is ontstaan in de werkverhouding tussen verweerder en eiseres. Uit het dossier komt eiseres naar voren als een persoon die een "gebruiksaanwijzing" heeft, maar die desondanks lange tijd goed functioneerde en om haar inzet werd gewaardeerd. In de loop der tijd is daarin kennelijk een verandering gekomen; er ontstonden spanningen tussen haar en [naam] en zij is vele malen op haar functioneren aangesproken, omdat de samenwerking moeizaam verliep. Het is de rechtbank opgevallen dat de laatste jaren geen functioneringsgesprekken met eiseres hebben plaatsgevonden, waaruit dit zou kunnen blijken. Daarvoor heeft [naam] ter zitting als verklaring gegeven dat de sfeer er niet meer was voor een normaal functioneringsgesprek. Evenwel bevinden er zich in het dossier vele verslagen van gesprekken met eiseres, waarin de problemen die verweerder met haar functioneren ervoer, duidelijk naar voren komen en waaruit blijkt dat hij eiseres de kans geboden heeft om zich anders op te stellen. Het komt de rechtbank voor dat de eisen die [naam] aan eiseres stelde, namelijk dat zij door middel van onder meer tijdschrijven duidelijk zou maken waarmee zij bezig was, redelijk waren. Eiseres heeft zich kennelijk niet met deze situatie kunnen verenigen en heeft het vertrouwen in [naam] opgezegd. Blijkens het verslag van de hoorzitting van 1 december 2006 is ook eiseres van mening dat een vruchtbare samenwerking niet meer mogelijk is; ontslag is volgens haar onvermijdelijk, maar dient te geschieden zonder een verwijt aan haar, aldus dit verslag. Verder komt uit het dossier voldoende naar voren dat het niet mogelijk was om eiseres binnen de dienst of binnen de gemeente te herplaatsen in een andere functie: uit navraag door [naam] is genoegzaam gebleken dat eiseres bij verweerders organisatie geen enkel krediet meer had. Ter zitting heeft [naam] verklaard dat er gekeken is naar concrete functies, bijvoorbeeld publieksfuncties bij burgerzaken, maar dat zij heeft moeten concluderen dat er geen basis meer was voor samenwerking met eiseres.
    
    De rechtbank acht het aan haar overgelegde dossier voldoende om, alles overziend, te kunnen concluderen dat verweerder zich terecht en op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de verstoring van de arbeidsrelatie met eiseres niet overbrugbaar is, dat er geen mogelijkheden zijn voor een vruchtbare verdere samenwerking en dat verweerder voldoende heeft meegewerkt aan begeleiding van eiseres naar een functie elders. Verweerder was dan ook bevoegd om eiseres met toepassing van artikel 8:8 van de CAR/UWO eervol te ontslaan. Niet gezegd kan worden dat verweerder van die bevoegdheid in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken. Evenmin kan op basis van het uitgebreide dossier worden geconcludeerd dat verweerder daarbij onzorgvuldig te werk is gegaan.
    
    
      De hoogte van de aanvullende en aansluitende uitkering
      Verweerder heeft eiseres een aanvullende en een aansluitende uitkering toegekend overeenkomstig hoofdstuk 10a CAR/UWO. In de lijn van vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep overweegt de rechtbank dat een uitkering op dat niveau alleen dan onvoldoende is, als zou komen vast te staan dat verweerder een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, of indien gezegd zou moeten worden dat verweerder met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkering die niet uitgaat boven het reguliere niveau niet redelijk heeft kunnen achten. 
    
    
    Niet gezegd kan worden dat verweerder een overwegend aandeel heeft gehad in de ontstane situatie als bovenbedoeld. De rechtbank verwijst in dit verband naar haar overwegingen met betrekking tot het ontslag, waarin zij onder meer heeft overwogen dat de eisen die verweerder aan eiseres stelde, redelijk waren en dat eiseres de kans heeft gekregen om zich anders op te stellen. Daarbij is niet gebleken dat eiseres door verweerder ten onrechte in een negatief daglicht werd geplaatst. Verweerder heeft dan ook, gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, in redelijkheid besloten om voor eiseres niet een regeling te treffen die uitgaat boven de ingevolge hoofdstuk 10a CAR/UWO minimaal toe te kennen regeling. 
    
    
      Arbeidsongeschiktheid in en door de dienst
      In artikel 7:3 lid 7 CAR/UWO is bepaald dat de ambtenaar na afloop van de termijn van zes maanden recht behoudt op de doorbetaling van zijn volledige bezoldiging bij arbeidsongeschiktheid in en door de dienst. Het moet daarbij gaan om arbeidsongeschiktheid wegens ziekte of gebreken die in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht.
    
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid tot de conclusie kunnen komen dat de arbeidsongeschiktheid van eiseres niet in overwegende mate is veroorzaakt door het incident op 1 maart 2006. Daarbij heeft hij mogen afgaan op het oordeel van de bedrijfsarts, dat sprake is van een reactie op de uiteindelijke ontslagaanzegging, die zich uit in verschillende klachten en wordt gekleurd door bij eiseres bestaande intra-persoonlijke factoren. Eiseres heeft geen medische gegevens overgelegd waaruit blijkt dat dit anders ligt. Bovendien heeft verweerder in redelijkheid kunnen oordelen dat een bedreiging, hoe onaangenaam en onaanvaardbaar ook, in het geval van eiseres, gelet op haar functie, niet een bijzondere omstandigheid oplevert. Terecht en op goede gronden heeft verweerder dan ook besloten dat artikel 7:3 lid 7 CAR/UWO in haar geval buiten toepassing moet blijven.
    
    De rechtbank zal het beroep tegen besluit A ongegrond verklaren.
    
    De procedure 07/1419
    
    Bij brief van 16 oktober 2006 heeft eiseres verweerder - onder meer - verzocht om te specificeren hoe haar salariëring plaatsvond voordat zij ziek werd.
    
    Bij besluit van 7 november 2006 heeft verweerder eiseres laten weten dat zij niet een onregelmatigheidstoeslag heeft genoten, maar wel een overwerkvergoeding. Omdat artikel 23 van de Bezoldigingsverordening gemeente Leeuwarden (hierna: de Bezoldigingsverordening) aangeeft welke toelagen op welke wijze tijdens ziekte in de bezoldiging moeten worden opgenomen en daarbij de overwerkvergoeding niet wordt genoemd, vindt de betaling van die vergoeding tijdens ziekte niet plaats. Verweerder heeft dan ook besloten de bezoldiging van eiseres niet opnieuw te berekenen.
    
    Bij besluit B heeft verweerder, overeenkomstig een advies van de Adviescommissie, het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 16 oktober 2006 ongegrond verklaard.
    
    Eiseres heeft - onder meer en samengevat - aangevoerd dat zij buiten de normale werktijden werkte en dat dit vooraf was vastgesteld. Reeds daarom is er volgens haar sprake van een toelage onregelmatige dienst die moet worden meegenomen in haar bezoldiging tijdens ziekte.
    
    
      Rechtsoverwegingen in de procedure 07/1419
      In de artikelen 20 en 21 van de Bezoldigingsverordening zijn de overwerkvergoeding en de toelage onregelmatige dienst geregeld. In artikel 23 van de Bezoldigingsverordening is de referteperiode geregeld waarover de toelage onregelmatige dienst, alsmede een overgangstoelage en een prestatiebeloning worden meegenomen in de bezoldiging tijdens ziekte.
    
    
    Uit artikel 23 van de Bezoldigingsverordening leidt de rechtbank af dat de overwerkvergoeding niet in de bezoldiging tijdens ziekte wordt meegenomen. Verder is niet komen vast te staan dat eiseres recht had op een onregelmatigheidstoeslag. Uit de gedingstukken blijkt wel dat zij ook buiten kantooruren werkte, maar niet is aangetoond dat deze werkzaamheden in die mate tot haar functie behoorden, dat gezegd kan worden dat zij in onregelmatige diensten werkzaam was. Veeleer is er sprake van overwerk. Uit de loonspecificaties die zich onder de gedingstukken bevinden, blijkt dat eiseres inderdaad een overwerkvergoeding ontving. Niet is gebleken dat eiseres zich ooit heeft verzet tegen het feit dat het werk dat zij buiten kantooruren deed, als overwerk werd uitbetaald. Op grond van artikel 23 van de Bezoldigingsverordening kan de overwerkvergoeding die eiseres ontving, tijdens ziekte niet in haar bezoldiging worden meegenomen.
    
    Ook het beroep tegen besluit B zal ongegrond worden verklaard.
    
    In beide procedures ziet de rechtbank geen aanleiding om een partij in de proceskosten te veroordelen.
    
    
      Beslissing
      De rechtbank:
    
    
    -	verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en door mrs. C.H. de Groot en M.S. van der Kuijl, rechters, en uitgesproken in het openbaar door de voorzitter op 13 mei 2008, in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier.
    
    
      w.g. P.R.M. Poiesz				
      w.g. P.G. Wijtsma
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto 6:24 Awb.
    
    Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
    
    
      	de Centrale Raad van Beroep
      	Postbus 16002
      	3500 DA  Utrecht
    
    
    In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.