ECLI:NL:RBZLY:2008:BC5588, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 20-02-2008, AWB 07/2025, 2026 08/5 en 08/6
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2008-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bezwaren ingediend tegen verleemde bouwvergunning voor de bouw van een kantoorpand op het perceel Ir. B.P.G. van Diggelenkade 11 te Kampen. De voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat hier sprake is van een aanmerkelijke inbreuk op het planologisch regime en dat de op grond van artikel 19, eerste lid van de WRO, vereiste onderbouwing bij het in geding zijnde besluit tot verleing van vrijstelling ontbreekt. De vrijstelling had onder deze omstandigheden niet mogen worden verleend. Beroep is gegrond en de bestreden besluiten worden vernietigd.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht, Voorzieningenrechter
      Registratienummers: Awb 07/2025, 07/2026, 08/5 en 08/6
    
    
    Uitspraak betreffende het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
    
    in het geding tussen:
    
    
      A en B
      allen wonende te Kampen, verzoekers,
      gemachtigde: M. de Jong,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Kampen, 
      verweerder, 
      gemachtigde: mr. M.A. Boender,
    
    
    en 
    
    
      Brobeco Projectbouw B.V., gevestigd te IJsselmuiden,
      belanghebbende,
      gemachtigde: mr. A.M. Ubink, advocaat te Zwolle.
    
    
    
    1.Procesverloop
    
    
      Bij schrijven van 3 november 2005 heeft belanghebbende bouwvergunning gevraagd voor de bouw van een kantoorpand gelegen op het perceel aan de Ir. B.P.G. van Diggelenkade 11 te Kampen, kadastraal bekend gemeente Kampen, sectie F, nummer 13056 en kadastraal bekend gemeente IJsselmuiden, sectie B, nummer 3098.
      Verzoekers hebben daarop hun zienswijzen ingediend, welke niet hebben geleid tot aanpassing van het plan.
    
    
    Bij besluit van 4 april 2007 heeft verweerder aan belanghebbende vrijstelling ex artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en bouwvergunning 1e fase verleend, zoals aangevraagd. 
    
    Bij brieven van 8 en 9 mei 2007 hebben verzoekers tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
    
    Naar aanleiding van hun bezwaren zijn verzoekers op 22 augustus 2007 gehoord ten overstaan van de Bezwaarschriftencommissie van de gemeente Kampen, welke commissie op 20 september 2007 advies heeft uitgebracht.  
    
    Bij de thans bestreden besluiten van 10 oktober 2007 heeft verweerder, overeenkomstig dit advies, de bezwaren van verzoekers ongegrond verklaard.
    
    Bij brief van 16 november 2007 hebben verzoekers (gezamenlijk) beroep ingesteld tegen deze besluiten.
    
    Verweerder heeft bij schrijven van 18 december 2007 een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 1 januari 2008, ontvangen 7 januari 2008, hebben verzoekers (gezamenlijk) een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. 
    
    Het verzoek is op 30 januari 2008 ter zitting behandeld, waar verzoeksters sub 1 in persoon zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde M. de Jong, die daarbij tevens verzoekers sub 2 vertegenwoordigde, verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door gemachtigde Boender voornoemd en belanghebbende werd vertegenwoordigd door mr. Ubink voornoemd, alsmede K. van den Berg, directeur.
    
    Naar aanleiding van door verweerder nader ingezonden stukken heeft de voorzieningenrechter het onderzoek heropend, om verzoekers in de gelegenheid te stellen daarop te reageren, van welke gelegenheid verzoeksters sub 1 bij brief van 13 februari 2008 gebruik hebben gemaakt.
    
    
    2.Overwegingen
    
    Ingevolge artikel 8:81 van de Awb dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
    
    Ingevolge artikel 8:86 van de Awb is de voorzieningenrechter bevoegd onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak, indien het verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
    
    Het bestreden bouwplan voorziet in de oprichting van een kantoorgebouw op het perceel aan de Ir. B.P.G. van Diggelenkade 11 te Kampen, waarin een architecten- en adviesbureau zal worden gehuisvest. Verzoeksters sub 1 bewonen een woning die is gelegen naast dit perceel. Verzoekers sub 2 wonen op een afstand van circa 50 m van het perceel; zij hebben er vanuit hun woning zicht op. Inmiddels is ook bouwvergunning 2e fase verleend voor het bouwplan. Verzoekers hebben om een voorlopige voorziening gevraagd, omdat inmiddels met de bouw is begonnen. 
    
    Het bouwplan valt onder de werking van twee bestemmingsplannen: “De Zodde” van de voormalige gemeente IJsselmuiden, vastgesteld in 1985, en “Omgeving Stationsplein” van de gemeente Kampen, vastgesteld in 1987. Het bouwplan is in strijd met de bestemmingen “Verkooppunt van motorbrandstoffen” respectievelijk “Benzineverkooppunt”, die volgens de genoemde bestemmingsplannen op het betreffende perceel rusten. Om het bouwplan toch mogelijk te maken heeft verweerder met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO, vrijstelling verleend.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van het college van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen het toekomstige bestemmingsplan van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan het college.
    
    Ingevolge het vierde lid van artikel 19 van de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van de WRO is herzien of geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, van de WRO is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad verklaren dat een nieuw bestemmingsplan wordt voorbereid (voorbereidingsbesluit).
    
    Bij besluit van 27 maart 2003 heeft de raad van de gemeente Kampen zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO gedelegeerd aan verweerder. Verzoekers hebben betoogd dat verweerder geen gebruik mocht maken van deze  gedelegeerde vrijstellingsbevoegdheid, aangezien naar hun mening is gehandeld in strijd met de criteria, zoals neergelegd in de beleidsnota van (eveneens) 27 maart 2003.
    
    In het delegatiebesluit van 27 maart 2003 is bepaald dat de gemeenteraad zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO behoudt in twee in het besluit nader aangeduide gevallen. In het delegatiebesluit is tevens bepaald dat verweerder bij de uitoefening van deze bevoegdheid toepassing geeft aan het door de raad bij besluit van 27 maart 2003 vastgestelde beleid inzake de toepassing van vrijstelling van artikel 19, eerste lid, van de WRO. De voorzieningenrechter stelt vast dat, nu geen van de in het delegatiebesluit vermelde gevallen waarin de raad de vrijstellingsbevoegdheid aan zichzelf heeft voorbehouden zich hier voordoet, verweerder bevoegd was tot het verlenen van de onderhavige vrijstelling. De grief dat verweerder daarbij heeft gehandeld in strijd met het beleid als neergelegd in de nota van 27 maart 2003, zoals verzoekers aanvoeren, doet, wat daarvan ook zij, niet aan deze bevoegdheid af. Dit beleid bevat richtlijnen betreffende de wijze waarop verweerder van zijn bevoegdheid gebruik dient te maken en op grond waarvan verweerder zich ten overstaan van de raad moet verantwoorden; de wijze waarop verweerder van deze bevoegdheid gebruik maakt is niet ter beoordeling van de rechter.
    
    Bij besluit van 28 september 2006, in werking getreden op 11 oktober 2006, heeft de gemeenteraad van Kampen een voorbereidingsbesluit met betrekking tot de in geding zijnde gronden genomen, omdat de toepasselijke bestemmingsplannen beide ouder zijn dan tien jaar. De tegen dit besluit door verzoekers ingediende bezwaren zijn bij raadsbesluit van 26 april 2007 ongegrond verklaard. Verzoekers hebben hiertegen geen beroep ingesteld, zodat het voorbereidingsbesluit onherroepelijk is geworden en ook van kracht was ten tijde van de thans bestreden besluiten. 
    
    Op 8 maart 2007 hebben gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: GS) een verklaring van geen bezwaar afgegeven voor het bouwplan. GS achten een goede ruimtelijke onderbouwing aanwezig, zodat zij geen planologische bezwaren hebben tegen het plan. 
    
    Gelet op het voorgaande is aan de formele vereisten voor het verlenen van de vrijstelling voldaan. 
    
    Verzoekers hebben gemotiveerd betoogd dat de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende is, gegeven de grote inbreuk die het plan naar hun oordeel maakt op de bestaande planologische situatie.  
    
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 14 mei 2003 in zaak nr. 200204703/1 (BR 2003, p. 791), behoeven, naarmate de inbreuk op de bestaande planologische situatie geringer is, minder zware eisen te worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing van het project. 
    
    Gelet op de huidige bestemming, die de vestiging van een benzinestation en daarmee het vervoer en de opslag van brandgevaarlijke stoffen mogelijk maakt alsmede het af- en aanrijden van autoverkeer, en anderzijds het feit dat het bouwplan ter plaatse voorziet in de oprichting van een kantoorgebouw met een hoogte van ongeveer 12,70 m, dat zicht biedt op de omliggende percelen en woningen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van een aanmerkelijke inbreuk op het geldende planologische regime. Aan de ruimtelijke onderbouwing dienen derhalve zware eisen te worden gesteld. De ruimtelijke onderbouwing dient een weergave te geven van de ruimtelijke effecten van het project waarvoor de vrijstelling wordt verleend op het desbetreffende gebied en een visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, waarbinnen het project moet passen.
    
    
      Het desbetreffende gebied valt niet onder de werking van een structuurplan. 
      In het besluit tot verlening van de vrijstelling en bouwvergunning is voor wat betreft de ruimtelijke onderbouwing verwezen naar een rapport met een aantal bijlagen. In zijn nadere brief van 4 februari 2008 heeft verweerder aangegeven dat hiervan met name de paragrafen 4.3 en 5.2 van belang zijn. 
      In paragraaf 4.3 van dit rapport is aangegeven dat de betreffende locatie geschikt is voor kantoorontwikkeling, aangezien deze dicht bij het station is gelegen, terwijl de ontwikkeling van een kantoor op deze plaats voorts van belang is voor het behoud van de werkgelegenheid in IJsselmuiden. 
      In paragraaf 5.2 van het rapport is vermeld dat er onderzoek is gedaan naar de marktpositie en opnamecapaciteit van kantorenbouw en dat men thans bezig is de vertaling te maken van het onderzoek naar beleid en uitvoering. Voorts is hier gesteld dat de ontwikkeling van kantoormeters aan de Van Diggelenkade al geruime tijd loopt, dat het, in het kader van de beleidsontwikkeling, wordt gezien als een overgangssituatie en dat het bouwplan valt binnen de categorie kleinere initiatieven. Gesteld is ten slotte dat er, gezien de historie van het initiatief, de beperkte omvang van het aantal kantoormeters en het belang van het behoud van de werkgelegenheid in IJsselmuiden, vanuit economisch belang geen bezwaar bestaat tegen het voorgenomen plan. 
      In het bovenstaande, noch in de rest van het rapport, wordt echter de relatie gelegd met het geldende bestemmingsplan of wordt gemotiveerd aangegeven waarom het kantoorgebouw past binnen het toekomstige bestemmingsplan van het betreffende gebied. Het rapport bevat geen weergave van de ruimtelijke effecten van de oprichting van het in geding zijnde kantoorgebouw ter plaatse, noch is daarin een visie gegeven op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied waarbinnen het project past. Dit is naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenmin te vinden in het als bijlage bij het rapport gevoegde “Stedenbouwkundige visie” van Bureau Witpaard en Partners, aangezien in dit rapport slechts de mogelijkheid van woningbouw op de betreffende locatie is onderzocht.
    
    
    Ter zitting is namens verweerder desgevraagd uiteengezet dat de gemeente Kampen niet over recent kantorenbeleid beschikt, maar dat daar op dit moment wel aan wordt gewerkt. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat in de reactie op de zienswijze van verzoekers, onder de punten c en d, is ingegaan op de ruimtelijke onderbouwing. Dit vormt naar het oordeel van verweerder, in combinatie met de als bijlage bij de bouwvergunning gevoegde ruimtelijke onderbouwing, een voldoende ruimtelijke onderbouwing voor het onderhavige bouwplan.
    
    
      Onder c van verweerders reactie op de zienswijze van verzoekers van 24 januari 2007 wordt gesproken over het Economisch Businessplan Kampen. Volgens bedoelde brief van 24 januari 2007 betreft dit een beleidsstuk op hoofdlijnen dat door de gemeenteraad op 7 juli 2005 is vastgesteld en waarin wordt geadviseerd om een kantorennota op te stellen. Tevens wordt daarin, volgens de bedoelde brief, de locatie nabij de Spoorkade genoemd als locatie voor mogelijke kantoorontwikkeling.  
      Onder d is opgemerkt dat in het rapport met betrekking tot het Kantorenmarktonderzoek is vermeld dat op de locatie nabij de Spoorkade in IJsselmuiden kantoorontwikkeling mogelijk is en dat daarmee de onderhavige locatie wordt bedoeld. 
    
    
    Ter zitting heeft de voorzieningenrechter aan verweerder de gelegenheid geboden om het Economisch Businessplan Kampen en het bedoelde Kantorenmarktonderzoek alsnog in te zenden, waaraan verweerder bij brief van 4 februari 2008 gehoor heeft gegeven. Daarbij heeft verweerder nog een viertal andere stukken overgelegd, alsmede een nadere toelichting gegeven met betrekking tot de ruimtelijke onderbouwing. In die brief heeft verweerder erop gewezen dat de overgelegde stukken dienen als uitgangspunt voor de in voorbereiding zijnde kantorennota. Voorts heeft verweerder erop gewezen dat in het Economisch Businessplan Kampen onder meer is aanbevolen om de zakelijke dienstverlening uit te bouwen, hetgeen vooral dient te worden gerealiseerd door de bouw van kantoorhuisvesting. Verweerder heeft er in de brief voorts op gewezen dat in dit plan is vermeld dat de locatie bij het oude NS-station geschikt lijkt voor kantoorontwikkeling, waaraan verweerder heeft toegevoegd dat de locatie aan de Van Diggelenkade daar naar zijn mening met enige welwillendheid ook onder kan worden geschaard. In de brief heeft verweerder voorts opgemerkt dat de reactie op de zienswijze van verzoekers naar zijn mening tegen die achtergrond kan worden verdedigd en dat deze, in combinatie met het (reeds eerder ingezonden ) rapport “ruimtelijke onderbouwing” (paragraaf 5.2) naar zijn oordeel een voldoende onderbouwde motivering voor de realisatie van de onderhavige kantoorontwikkeling biedt. Ten slotte heeft verweerder erop gewezen dat in het Kantorenmarktonderzoek van DTZ Zadelhoff de huidige stationslocatie eveneens als kantoorlocatie wordt genoemd. In zijn brief stelt verweerder zich samenvattend op het standpunt dat er nog geen kantorennota is vastgesteld, maar dat in de ruimtelijke onderbouwing, die aan de onderhavige vergunning en vrijstelling ten grondslag is gelegd, hiervan rekenschap is gegeven en vervolgens is gemotiveerd dat, en waarom de onderhavige kantoorontwikkeling mogelijk zou moeten worden gemaakt  (paragraaf 4.3 en met name 5.2), hetgeen volgens verweerder in overeenstemming is met het Economisch Businessplan Kampen.
    
    
      In het Economisch Businesspan Kampen, waarnaar in de reactie op de zienswijze is verwezen, staat onder het kopje 2.7 (A. Uitbouw van de zakelijke dienstverlening) onder meer dat ook locaties bij het “oude” NS-station c.q. op Spoorlanden geschikt lijken voor kantoorontwikkeling. 
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat, indien de thans in geding zijnde locatie al kan worden begrepen onder “locaties bij het “oude” NS-station”, hetgeen voor verweerder zelf blijkens zijn nadere brief ook niet zonder meer duidelijk is, deze enkele regel in een rapport dat geen deel heeft uitgemaakt van het besluit tot verlening van vrijstelling niet is aan te merken als een goede ruimtelijke onderbouwing voor de oprichting van het in geding zijnde kantoorgebouw, ook niet als dit wordt gelezen in samenhang met de bij het besluit gevoegde “ruimtelijke onderbouwing”, waarover hierboven reeds het nodige is opgemerkt. Niet gesteld kan worden dat verweerder daarmee een relatie heeft gelegd met het thans geldende bestemmingsplan of een visie heeft gegeven op de toekomstige ontwikkeling van het betreffende gebied.  
    
    
    Dat de huidige stationslocatie als locatie voor mogelijke kantoorontwikkeling is genoemd in het Kantorenmarktonderzoek, zoals verweerder eveneens heeft gesteld, is de voorzieningenrechter niet gebleken. De vereiste ruimtelijke onderbouwing kan hierin derhalve evenmin worden gevonden.
    
    Op grond van het voorgaande is de voorzieningenrechter, mede gelet op het feit dat hier sprake is van een aanmerkelijke inbreuk op het planologisch regime, van oordeel dat de op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO, vereiste ruimtelijke onderbouwing bij het in geding zijnde besluit tot verlening van vrijstelling ontbreekt. De vrijstelling had onder deze omstandigheden niet mogen worden verleend. 
    
    
      Een reguliere bouwvergunning 1e fase mag slechts en moet ingevolge artikel 56a, tweede lid, van de Woningwet worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met één of meer van de gronden als omschreven in 44, eerste lid.  
      Op grond van het bepaalde in de aanhef en onder sub c van deze laatstgenoemde bepaling had verweerder de in geding zijnde bouwvergunning moeten weigeren. 
    
    
    De voorzieningenrechter ziet, nu nader onderzoek naar zijn oordeel redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, aanleiding om onder toepassing van artikel 8:86 van de Awb, onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak. 
    
    Het beroep is gegrond. De bestreden besluiten komen voor vernietiging in aanmerking. De voorzieningenrechter ziet tevens aanleiding om het besluit tot verlening van de vrijstelling en bouwvergunning van 4 april 2007, onder toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te schorsen tot de datum van verzending van de nieuw te nemen besluiten. De verzoeken om voorlopige voorziening zullen in verband met het voorgaande worden afgewezen.
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
     3.Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de rechtbank
    
    
      -verklaart het beroep gegrond;
      -vernietigt de bestreden besluiten;
      -schorst het besluit van verweerder d.d. 4 april 2007 tot de datum van verzending van de nieuw te nemen besluiten;  
      -wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af;
      -bepaalt dat de gemeente Kampen de voor de behandeling van het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening  betaalde griffierechten (2 x € 143,--) aan verzoekers vergoedt. 
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M.Z.C. Koutstaal als griffier, op 
    
    
    Afschrift verzonden op: