ECLI:NL:RBSGR:2008:BD1599, Rechtbank 's-Gravenhage, 10-01-2008, AWB 06/9836 WW44
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-01-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning voor het plaatsen van een afleverzuil voor diesel, een bijbehorende vloeistofdichte vloer, alsmede een lantaarnpaal op het perceel. Dat besluit, waarbij de afwijzing van de aanvraag voor een bouwvergunning was gehandhaafd, omdat vrijstelling niet mogelijk was, bleek onjuist. De aanvraag is derhalve in strijd met het bestemmingsplan. Wanneer het bouwplan zou worden gerealiseerd, zal het bouwwerk openbare ruimte gaan innemen. Daarnaast wordt hierdoor een deel van de bedrijfsvoering van eiseres naar de openbare ruimte verplaatst, waardoor de verkoop van diesel een zelfstandig en nadrukkelijk zichtbaar element in de openbare ruimte wordt. Door de toename van het aantal vrachtwagens dat bij eiseres komt tanken zal ook niet langer kunnen worden volgehouden dat de verkoop van diesel slechts een nevenactiviteit is. Beroep ongegrond.

Rechtbank 's-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      eerste afdeling, enkelvoudige kamer 
    
    
    Reg. nr. AWB 06/9836 WW44
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:77
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    [X.] BV, gevestigd te [plaats], eiseres,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar, verweerder.
    
    
    
    Ontstaan en loop van het geding
    
    Eiseres heeft op 20 februari 2006 een aanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning voor het plaatsen van een afleverzuil voor diesel, een bijbehorende vloeistofdichte vloer, alsmede een lantaarnpaal op het perceel [adres] te [plaats]. 
    
    Bij besluit van 4 juli 2006 heeft verweerder de reguliere bouwvergunning alsmede de vrijstelling ingevolge artikel 19, derde lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: WRO) afgewezen. 
    
    Bij besluit van 24 oktober 2006 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Bij brief van 6 december 2006, ingekomen bij de rechtbank op 7 december 2006, heeft eiseres hiertegen beroep ingesteld. 
    
    Bij besluit van 11 september 2007 heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door een nieuwe beslissing op bezwaar.
    
    Het beroep is op 30 november 2007 ter zitting behandeld. Daarbij is [belanghebbende] namens eiseres verschenen, bijgestaan door mr. M.J.M. Winkelhuijzen, advocaat te Alphen aan den Rijn, en heeft verweerder zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam]. 
    
    
    Motivering
    
    Vooropgesteld moet worden dat verweerder bij besluit van 11 september 2007 een nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen en het bestreden besluit van 24 oktober 2006 heeft ingetrokken. Dat besluit, waarbij de afwijzing van de aanvraag voor een bouwvergunning was gehandhaafd, omdat vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO niet mogelijk was, bleek onjuist. Om deze foutieve beslissing te herstellen heeft verweerder het besluit van 11 september 2007 genomen. 
    
    Eiseres heeft aangevoerd dat het besluit van 11 september 2007 in strijd zou zijn met artikel 6:18, derde lid, van de Awb. Zij heeft er op gewezen dat het aanvankelijk bestreden besluit materieel niet gewijzigd is. 
    
    Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb brengt het aanhangig zijn van bezwaar en beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
    Ingevolge artikel 6:18, derde lid, van de Awb mag verweerder, na de intrekking of wijziging, zolang het bezwaar of beroep aanhangig blijft, geen besluit nemen waarvan de inhoud of strekking met het oorspronkelijke besluit overeenstemt, tenzij gewijzigde omstandigheden dit rechtvaardigen en verweerder daartoe los van het bezwaar of beroep ook bevoegd zou zijn geweest.
    
    De rechtbank stelt vast dat het dictum van het besluit van 11 september 2007 overeenkomt met dat van 24 oktober 2006. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) (gewezen wordt op de uitspraak van 16 maart 2005 [JB 2005, 123]) ligt het echter in een geval als dit in de rede dat een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb ook kan strekken tot gehele of gedeeltelijke vervanging van een besluit. Omdat de intrekking en vervanging van het oorspronkelijke besluit van 24 oktober 2006 in één besluit zijn verbonden, is de rechtbank van oordeel dat een situatie als bedoeld in artikel 6:18, derde lid, van de Awb zich in dit geval niet voordoet. Het besluit van 11 september 2007 is derhalve niet in strijd met die bepaling. De grief van eiseres dat de oorspronkelijke beroepsgronden niet in het kader van de tweede heroverweging zijn meegenomen, treft geen doel. De nieuwe beslissing op bezwaar is genomen om een foutieve beslissing te herstellen, vervangt die beslissing in haar geheel en moet derhalve worden gezien als de uitkomst van de oorspronkelijke heroverweging.
    
    Omdat verweerder met het nieuwe besluit eiseres niet in haar bezwaar is tegemoetgekomen, moet het beroep ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht worden mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit. Nu het nieuwe besluit het oorspronkelijke besluit geheel vervangt, heeft eiseres bij het tegen het besluit van 24 oktober 2006 gerichte beroep derhalve niet langer belang. Dit beroep zal niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    Vervolgens overweegt de rechtbank dat artikel 7:7 van de Awb vereist dat van de hoorzitting in bezwaar een schriftelijk verslag wordt gemaakt. De rechtbank constateert dat verweerder in beroep een verslag van de hoorzitting heeft ingezonden. Aan eiseres kan worden toegegeven dat verweerder, door eerst na het nemen van het oorspronkelijk bestreden besluit het verslag van de hoorzitting toe te zenden, niet zorgvuldig heeft gehandeld. Hierin is echter geen grond gelegen voor vernietiging van het thans bestreden besluit, nu niet is gebleken dat eiseres hierdoor in haar processuele belangen is geschaad. Verwezen wordt naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 1997 (LJN: ZF2796). 
     
    Met betrekking tot de materiële beroepsgronden overweegt de rechtbank het volgende.
    
    In artikel 44, eerste lid, van de Woningwet (hierna: Wow) is bepaald dat een bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van één van de daar gegeven weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c en d van dat artikellid, dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld (…).
    
    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan '[plan]' (hierna: het bestemmingsplan). Aan de grond waarop het bouwplan betrekking heeft, is blijkens de bestemmingsplankaart de bestemming 'verkeersdoeleinden (lokaal verkeer)' gegeven. 
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het bestemmingsplan zijn de op de kaart voor lokaal verkeer aangewezen gronden bestemd voor verkeerswegen voor lokaal verkeer, parkeerplaatsen, fietspaden, voetpaden, andere bouwwerken, bermen en groenvoorzieningen.
    
    Het tweede lid van artikel 13 van het bestemmingsplan bepaalt dat op de in het eerste lid genoemde gronden uitsluitend andere bouwwerken ten dienste van de bestemming mogen worden gebouwd.
    
    Het bouwplan houdt in de plaatsing van een afleverzuil voor diesel op een vloeistofdichte vloer, alsmede het oprichten van een lantaarnpaal. Of het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, zoals verweerder heeft aangenomen, hangt gelet op het bepaalde in artikel 13, eerste en tweede lid, van het bestemmingsplan, af van de vraag in hoeverre het bouwplan een ander bouwwerk ten dienste van de bestemming lokaal verkeer behelst. 
    
    Ingevolge artikel 1, derde lid, van het bestemmingsplan wordt onder een bouwwerk verstaan: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die hetzij direct, hetzij indirect, met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank behelst het bouwplan het oprichten van een bouwwerk in de zin van artikel 1, derde lid, van het bestemmingsplan. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de aanvraag van eiseres voor een reguliere bouwvergunning bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van strijd met het bestemmingsplan als één geheel dient te worden beschouwd. De rechtbank ziet geen grond om de aanvraag voor de planologische toetsing op te splitsen in verschillende onderdelen. Met name de afleverzuil en de vloeistofdichte vloer moeten samen als één bouwwerk worden gezien. Niet alleen is de afleverzuil zonder de vloeistofdichte niet mogelijk, bovendien komt uit de bouwtekening duidelijk naar voren dat het om één onlosmakelijk werk gaat. In dit verband wordt er op gewezen dat op de bouwtekening is aangetekend: 'in het werk gestort vloeistofdicht beton'. Voor de op te richten lantaarnpaal ligt dit echter anders. Deze is als zodanig niet onlosmakelijk verbonden met de gehele pompinrichting. Ingevolge artikel 13, tweede lid, van het bestemmingsplan levert de lantaarnpaal gezien zijn afmeting (5,88 meter) geen strijd op met het bestemmingsplan.
     
    Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de afleverzuil een bouwwerk is ten dienste van de bestemming. De rechtbank onderschrijft dit standpunt niet. 
    
    Vastgesteld wordt dat in het bestemmingsplan de bestemming 'lokaal verkeer' niet nader wordt gedefinieerd. Volgens Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal (14e editie) moet onder 'verkeer' worden verstaan: 'het zich bewegen van voertuigen en personen langs de wegen'. 'Lokaal verkeer' (is 'plaatselijk verkeer') moet dan worden gezien als: het zich plaatselijk bewegen van voertuigen en personen langs de wegen. 
    
    Een redelijke uitleg van artikel 13, eerste en tweede lid, van het bestemmingsplan brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat bij een bouwwerk dat ten dienste moet zijn van personen en voertuigen die zich plaatselijk langs de weg voortbewegen moet worden gedacht aan openbare voorzieningen zoals rotondes, bruggen, tunnels en viaducten. Niet valt in te zien hoe de afleverzuil als bouwwerk ten dienste kan zijn van het lokaal verkeer. Het bouwwerk is immers ingericht ten behoeve van het kunnen afleveren van diesel en niet ten behoeve van de verkeersafwikkeling langs de weg.
    
    Gezien het voorgaande kan niet worden volgehouden dat het bouwplan ten dienste is van de bestemming 'lokaal verkeer'. Het is derhalve in strijd met het bestemmingsplan. 
    
    Om een bouwvergunning te kunnen verlenen is derhalve een vrijstelling ingevolge het bestemmingsplan of de WRO nodig. Blijkens de voorschriften van het bestemmingsplan bestaat geen binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid krachtens artikel 15 van de WRO. 
    
    Ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 20, eerste lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro), kan verweerder vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan voor de in dat artikellid genoemde situaties.
    
    Blijkens de bouwtekening beslaat het vloeroppervlak van het bouwwerk 110 m². De ingevolge artikel 20, eerste lid, onder c-1, van het Bro toegestane oppervlakte bedraagt maximaal 25 m². Gelet hierop kan voor dit bouwplan geen vrijstelling worden verleend ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO. Verweerder is daartoe niet bevoegd.
    
    Het bouwplan behoort tot een door gedeputeerde staten aangewezen categorie van gevallen waarvoor vrijstelling kan worden verleend krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO. Verweerder heeft echter geweigerd vrijstelling ingevolge deze bepaling te verlenen. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen weigeren gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO. 
    
    Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat eiseres het bouwplan wil verwezenlijken midden in de openbare ruimte voor haar bedrijfsgebouw. De openbare ruimte is echter, naar verweerder heeft aangegeven, beperkt op het bedrijventerrein. Eiseres is weliswaar van mening dat verweerder hierop geen beroep toekomt, nu een deel van die schaarse openbare ruimte is verkocht aan het naburige bedrijf [A], maar daar staat tegenover dat eiseres op haar beurt geen enkel ruimtelijk ingegeven belang heeft dat de afleverzuil in de openbare ruimte voor haar bedrijf wordt geplaatst. Het realiseren van de afleverzuil op de beoogde plek lijkt, naar eiseres ter zitting niet heeft bestreden, eerder door economische belangen ingegeven. Eiseres heeft tevens een benzinepomp in het centrum van [plaats]. Grote vrachtwagens kunnen daar niet meer tanken, omdat zij in het centrum niet langer worden toegelaten. Eiseres heeft derhalve belang bij een afleverzuil die een grotere toestroom van vrachtwagens kan verwerken. Het is dan ook niet onbegrijpelijk dat verweerder, overigens op aangeven van eiseres zelf, een toename van het aantal met name grotere vrachtwagens ter plaatse verwacht met de nodige doorstromingsproblemen voor het verkeer. Dat er reeds sprake is van die grotere toestroom, wat daar overigens ook van zij, laat de mogelijkheid van een toename als gevolg van de plaatsing van de afleverzuil uiteraard onverlet. 
    
    Wanneer het bouwplan zou worden gerealiseerd, zal het bouwwerk openbare ruimte gaan innemen. Daarnaast wordt hierdoor een deel van de bedrijfsvoering van eiseres naar de openbare ruimte verplaatst, waardoor de verkoop van diesel een zelfstandig en nadrukkelijk zichtbaar element in de openbare ruimte wordt. Door de toename van het aantal vrachtwagens dat bij eiseres komt tanken zal ook niet langer kunnen worden volgehouden dat de verkoop van diesel slechts een nevenactiviteit is. Verweerder heeft mogen aannemen dat het verkooppunt een uitstraling zal krijgen van detailhandel en verweerder heeft detailhandel op het bedrijventerrein tot ondergeschikte nevenactiviteit willen beperken. Dat de verkoop slechts is voorbehouden aan pasjeshouders, verandert uiteraard niets aan de uitstraling van het verkooppunt. Het gegeven dat er sporadisch detailhandel op het bedrijventerrein voorkomt, leidt gelet op het voorgaande niet tot een ander oordeel. Dat verweerder bij het verlenen van een eventuele vrijstelling wat betreft detailhandel vreest voor precedentwerking, is niet onbegrijpelijk.
    
    Het voorgaande betekent dat er naar het oordeel van de rechtbank geen grond bestond in dit geval het openbaar belang te laten wijken voor het belang van eiseres. 
    
    Nu verweerder, na afweging van alle belangen in redelijkheid de vrijstelling ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO heeft mogen weigeren, was verweerder verplicht de aangevraagde bouwvergunning wegens strijd met artikel 44, eerste lid, onder c, van de Wow te weigeren.
    
    Tenslotte wordt met betrekking tot de vermeende schending van het vertrouwensbeginsel het volgende overwogen. Uit oogpunt van kostenbesparing heeft eiseres voordat zij haar bouwaanvraag heeft ingediend, verweerder verzocht om een principebesluit te nemen terzake van het bouwplan. In zijn brief van 5 juli 2005 heeft verweerder aangegeven niet van plan te zijn vrijstelling en/of bouwvergunning te verlenen. Uit deze brief heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet het gerechtvaardigd vertrouwen omtrent het honoreren van haar aanvraag mogen ontlenen. Deze brief die geen besluit inhoudt als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, biedt daarvoor geen enkel aanknopingspunt. Ook het gegeven dat verweerders aanvankelijke bezwaren tegen het bouwplan inmiddels waren weggenomen, maakt dit niet anders. Verweerder heeft de aanvraag getoetst aan het vigerende planologische regime en dit heeft geleid tot de geweigerde vrijstelling van het bestemmingsplan en de weigering een bouwvergunning te verlenen. 
    
    Het beroep is ongegrond. 
    
    
    Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    
      verklaart het beroep gericht tegen het besluit van 24 oktober 2006 
      niet-ontvankelijk;
    
    
    verklaart het mede tegen het besluit van 11 september 2007 gericht geachte beroep ongegrond.
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    Aldus gegeven door mr. D.R. van der Meer in het openbaar uitgesproken op 10 januari 2008, in tegenwoordigheid van de griffier mr. W. Goederee