ECLI:NL:RBROT:2010:BL5002, Rechtbank Rotterdam, 18-02-2010, AWB 09/809, 09/3113, 09/2913 GEMWT-T1
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2010-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhavingsbesluit ten aanzien van een zevental kunstmatige eilanden en weigering van een bouwvergunning voor de eilanden en een steigerconstructie. Is er strijd met het bestemmingsplan met de ter plaatse geldende bestemming ‘water’? Het bestemmingsplan kent geen planvoorschriften en/of een bouwverbod.
        De rechtbank is van oordeel dat er zowel ten aanzien van de eilanden als de steigerconstructie sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan. 
        Nu eiser door het afmeren van de eilanden het aldaar aanwezige water heeft vervangen door damwanden die zijn gevuld met aarde, is in beginsel sprake van strijdigheid met de ter plaatse geldende bestemming “Water”. Dit zou slechts anders kunnen zijn indien de eilanden een functie vervullen die past binnen de bestemming “Water”. Daarvan is in het onderhavige geval echter geen sprake. 
        Hoewel voorstelbaar is dat steigerconstructies van een bescheiden omvang wel in overeenstemming met het bestemmingsplan zijn te achten omdat zij een functie kunnen vervullen binnen de bestemming “Water”, is de rechtbank van oordeel dat voormelde steigers, die alle drie een lengte hebben van meer dan 40 meter, zich niet verhouden met de bestemming “water”. De rechtbank ziet zich in haar oordeel gesteund door de op de plankaart op andere locaties ingetekende steigers. Een andere uitleg als de bovenstaande zou betekenen dat eiser zijn gedeelte van de plas geheel met steigerconstructies zou kunnen bedekken. Een dergelijke uitleg is niet met het bestemmingsplan te verenigen.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Enkelvoudige kamer
    
    
    Reg.nrs.: AWB 09/809 GEMWT-T1, AWB 09/3113 WW44-T1, AWB 09/2913 WW44-T1
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    
      [naam], wonende te [plaats], eiser,
      gemachtigde mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam,
    
    
    en 
     
    het dagelijks bestuur van de deelgemeente Hillegersberg-Schiebroek, verweerder.
    
    
    
      1	Ontstaan en loop van de procedures
      Handhaving eilanden
      Bij besluit van 1 november 2007 heeft verweerder verzoeker gelast om binnen zestien weken na verzenddatum van deze beschikking een aantal eilandconstructies afgemeerd in de [naam Plas], ter hoogte van het pand [adres](hierna: de eilanden), geheel te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van verbeuring van een dwangsom van 
      € 25.000,--.
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 20 januari 2009 (hierna: het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. In het bestreden besluit 1 heeft verweerder vermeld dat de last ziet op de zeven ronde damwandconstructies met een diameter van ongeveer 3,5 meter die zich bevinden in het water van de [naam Plas] ter hoogte van het perceel [adres] te [plaats].
    
    
      Weigering bouwvergunning eilanden
      Op 28 februari 2008 heeft eiser een aanvraag reguliere bouwvergunning ingediend voor het het legaliseren van de eilanden. 
    
    
    Bij besluit van 24 maart 2009 heeft verweerder geweigerd vrijstelling krachtens de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en bouwvergunning op grond van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet te verlenen.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. 
    
    Bij besluit van 28 juli 2009 (hierna: het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
      Weigering bouwvergunning steigerconstructie
      Op 21 december 2007 heeft eiser een aanvraag reguliere bouwvergunning ingediend voor het oprichten van een steigerconstructie op het perceel [adres] te [plaats](hierna: de steigerconstructie). 
    
    
    Bij besluit van 27 januari 2009 heeft verweerder geweigerd vrijstelling krachtens de WRO en bouwvergunning op grond van artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet te verlenen.
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. 
    
    Bij besluit van 14 juli 2009 (hierna: het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Tegen het bestreden besluit 1, het bestreden besluit 2 en het bestreden besluit 3 (hierna: de bestreden besluiten) heeft eiser beroep ingesteld. 
    
    De rechtbank heeft op de voet van artikel 8:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) besloten vorenstaande zaken gevoegd te behandelen.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 januari 2010. Aanwezig waren eiser en zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M.A.C. Kooij. 
    
    
    
      2	Overwegingen
      Feiten en omstandigheden
      De damwanden van de zeven eilanden hebben een diameter van ongeveer twee meter. De damwanden zijn in de bodem gedraaid/geheid en steken ongeveer een halve meter boven het water uit. De damwanden zijn gevuld met aarde en beplant met onder andere een boom. Drie van de damwanden staan geheel vrij. Ronde de andere vier (twee per eiland) zijn drijvende zogeheten Aqua-Flora matten aangebracht met daaromheen beweegbare houten delen. De houten delen zijn niet verbonden met de damwanden, maar de damwanden zorgen er wel voor dat de matten niet kunnen wegdrijven. De matten zijn voorzien van beplanting. 
    
    
    De steigerconstructie waarvoor eiser een bouwvergunning heeft aangevraagd, bestaat uit een drietal steigers: steiger A, steiger B en steiger C. Steiger A heeft een lengte van 51,83 meter en bevindt zich tussen de tuin op het vasteland van eiser en een natuurlijk eiland in de [naam Plas]. Steiger B en steiger C zijn respectievelijk 44,63 meter en 41,75 meter lang. Steiger B staat haaks op de tuin van eiser op het vasteland en is verbonden met steiger A. Steiger C staat eveneens haaks op de tuin van eiser op het vasteland en loopt (gedeeltelijk) tevens over de eilanden. Alle steigers zijn één meter breed.
    
    
      Wettelijk kader
      Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden.
      Ingevolge artikel 9.5.1 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft de Woningwet zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
      Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
      De onderhavige aanvragen om bouwvergunning (en vrijstelling) voor de steigerconstructie en de eilanden zijn bij verweerder ingekomen op 21 december 2007 respectievelijk 28 februari 2008, zodat in het onderhavige geval, voor zover het de Woningwet en de WRO betreft, het recht van toepassing is zoals dat gold vóór inwerkingtreding van de Wro. 
    
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning. 
    
    
      Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet is het verboden een bouwwerk, standplaats of deel daarvan dat is gebouwd zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, in stand te laten,
      tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.
    
    
    
      Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet - voor zover van belang - mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien:
      a. (…);
      b. (…);
      c. het bouwen in strijd met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
      d. (…).
    
    
    
      Ingevolge artikel 46, eerste lid, aanhef onder b, van de Woningwet beslissen burgemeester en wethouders omtrent een aanvraag om een reguliere bouwvergunning binnen 12 weken na ontvangst van de aanvraag. Ingevolge het derde lid van dit artikel is het eerste lid niet van toepassing, indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwwerk, voor het bouwen waarvan slechts bouwvergunning kan worden verleend, nadat vrijstelling is verleend als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO. Een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de WRO wordt geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden. 
      Ingevolge het vierde lid van dit artikel is bepaald dat indien burgemeester en wethouders niet voldoen aan het eerste lid de bouwvergunning van rechtswege is verleend.
    
    
    Op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO kan - voor zover thans van belang - de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, danwel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. Ingevolge het tweede lid van deze bepaling wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
    
    Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
    Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen. 
    
    
      Standpunten partijen
      Eiser heeft zich ten aanzien van de geweigerde bouwvergunningen op het standpunt gesteld dat er geen strijd is met de bepalingen van het toentertijd geldende bestemmingsplan. Primair concludeert eiser dat de bouwvergunningen van zowel de steigerconstructie als de eilanden van rechtswege zijn verleend omdat verweerder bij beide aanvragen de termijn van artikel 46, eerste lid, van de Woningwet heeft overschreden. Subsidiair heeft eiser gesteld dat de bouwvergunningen ten onrechte zijn geweigerd, aangezien de aanvragen in overeenstemming zijn met het toentertijd geldende bestemmingsplan. Volgens eiser heeft verweerder de last onder dwangsom ten onrechte opgelegd, primair omdat de eilanden zijn gerealiseerd op basis van een van rechtswege verleende bouwvergunning en subsidiair vanwege de bijzondere omstandigheid dat de bouwvergunning ingevolge artikel 44 van de Woningwet niet kan worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan en daarbij ook geen weigeringsgrond is. Voor het geval dat de rechtbank mocht oordelen dat er strijd is met het bestemmingsplan, stelt eiser zich op het standpunt dat hij in aanmerking dient te komen voor een vrijstelling op de voet van artikel 19 van de WRO.
    
    
    Verweerder is van mening dat zowel het afmeren van de eilanden als het aanbrengen van de steigerconstructie in strijd is met de bestemming “Water” in het bestemmingsplan. Hoewel moet worden toegegeven dat het bestemmingsplan dateert uit 1933 en het daarom geen planvoorschriften en geen bouwverbod kent, betekent dit niet dat alle bouwwerken opeens passen in de bestemming “Water”. De eilanden en de steigerconstructie (hierna: de bouwwerken) vervullen niet primair een functie binnen de bestemming “Water”. Daarnaast dient aansluiting te worden gezocht in het bestemmingsplan “Kern en Plassen”, dat op 11 december 2009 in werking is getreden en waarin is bepaald dat dergelijke bouwwerken niet zijn toegestaan. Voorts is het verlenen van medewerking aan een vrijstelling op de voet van artikel 19 van de WRO volgens verweerder onwenselijk vanwege de strijdigheid met het bestemmingsplan “Kern en Plassen”. Naar de mening van verweerder zou het verlenen van vrijstelling een onaanvaardbare doorkruising betekenen van de stedenbouwkundige uitgangspunten van dit bestemmingsplan. Verweerder heeft daarom terecht geweigerd om vrijstellingen en bouwvergunningen voor zowel de eilanden als de steigerconstructie te verlenen en heeft voorts de last onder dwangsom tot verwijdering van de eilanden terecht opgelegd. 
    
    
      Beoordeling
      Tussen partijen is niet (meer) in geschil dat zowel voor het afmeren van de eilanden als voor het aanleggen van de steigerconstructie een bouwvergunning is vereist.
    
    
    Het geschil spitst zich toe op de vraag of er sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
    
    Niet in geschil is dat de eilanden en de steigerconstructie liggen in de bestemming “Water” van het toentertijd geldende Uitbreidingsplan “Hillegersbergsche Plassen” en dat dit uitbreidingsplan geen voorschriften behorende bij deze bestemming kent. 
    
    Aangezien er geen verdere aanknopingspunten zijn, zal de rechtbank bij de toetsing of de bouwwerken al dan niet in strijd zijn met het bestemmingsplan, het bestemmingsplan uitleggen aan de hand van de in het verkeer geldende gangbare opvattingen. 
    
    Nu eiser door het afmeren van de eilanden het aldaar aanwezige water heeft vervangen door damwanden die zijn gevuld met aarde, is naar het oordeel van de rechtbank in beginsel sprake van strijdigheid met de ter plaatse geldende bestemming “Water”. Dit zou slechts anders kunnen zijn indien de eilanden een functie vervullen die past binnen de bestemming “Water”. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval echter geen sprake. De eilanden zijn niet op natuurlijke wijze tot stand gekomen, maar kunstmatig en in opdracht van eiser aangebracht. Er is in wezen sprake van een verlengstuk van de tuin van eiser op het vasteland. Nu gesteld noch gebleken is dat de eilanden ten dienste staan van het water of op enigerlei andere wijze een functie vervullen die met de bestemming “Water” te verenigen is, is de rechtbank van oordeel dat de eilanden in strijd zijn met het bestemmingsplan. 
    
    Ter zake van de steigerconstructie overweegt de rechtbank als volgt. Hoewel voorstelbaar is dat steigerconstructies van een bescheiden omvang wel in overeenstemming met het bestemmingsplan zijn te achten omdat zij een functie kunnen vervullen binnen de bestemming “Water”, is de rechtbank van oordeel dat voormelde steigers, die alle drie een lengte hebben van meer dan 40 meter, zich niet verhouden met de bestemming “Water”. De rechtbank ziet zich in haar oordeel gesteund door de op de plankaart op andere locaties ingetekende steigers. Steiger A, steiger B en steiger C bevinden zich niet op een plek waarvoor op de plankaart een steiger is ingetekend. Daarnaast overweegt de rechtbank dat in ieder geval twee steigers een vervoersfunctie vervullen, aangezien steiger A en steiger C het vasteland met een – al dan niet kunstmatig – eiland verbinden. Een vervoersfunctie is niet zonder meer met de bestemming “Water” verenigbaar. Ten slotte merkt de rechtbank op dat een andere uitleg als de bovenstaande zou betekenen dat eiser zijn gedeelte van de [naam Plas] geheel met steigerconstructies zou kunnen bedekken. Een dergelijke uitleg is naar het oordeel van de rechtbank niet met het bestemmingsplan te verenigen.
    
    Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of verweerder terecht heeft geweigerd om een vrijstelling voor de bouwwerken op de voet van artikel 19 van de WRO te verlenen omdat het een onaanvaardbare doorkruising zou betekenen met de stedenbouwkundige uitgangspunten zoals neergelegd in het toekomstige bestemmingsplan “Kern en Plassen”. 
    
    Het bestemmingsplan “Kern en Plassen” is op 11 december 2009 in werking getreden. In dit bestemmingsplan is de onderhavige locatie bestemd als “Water II”. 
    
    
      Ingevolge artikel 25, tweede lid, van dit bestemmingsplan zijn de gronden aangewezen voor “Water II” bestemd voor:
      a. waterberging c.q. aan- en afvoer, alsmede voor verkeersdoeleinden te water, met de bijbehorende voorzieningen;
      b. verkeersweg (als bedoeld in artikel 15), uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “brug toegestaan”;
      c. een botenhuis (incl. hellingbaan) ten behoeve van hulpdiensten, uitsluitend ter plaatse van een zodanige aanduiding op de plankaart;
      d. aanlegsteigers, uitsluitend ter plaatse van een zodanige aanduiding op de plankaart, alsmede in het water grenzend aan gronden met de bestemming woningen II, woningen III, recreatieve voorzieningen I, II, IV, tuin, tuin I en erf;
      e. archeologisch waardevol gebied (als bedoeld in artikel 30);
      f. waterkering (als bedoeld in artikel 27) waar zulks op de plankaart is aangegeven.
    
    
    De eilanden worden derhalve niet positief bestemd in artikel 25, tweede lid van het bestemmingsplan. Ook ten aanzien van de steigerconstructie is dit het geval, nu niet is betwist dat deze niet als zodanig zijn aangeduid op de plankaart.
    
    
      Ingevolge artikel 25, vierde lid, van het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, mag op de gronden bestemd voor “water II” niet worden gebouwd, behoudens,
      a. in de bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van waterbouwkundige aard, zoals gemalen, bruggen, aanlegsteigers, keerwanden en beschoeiingen, met dien verstande dat: 
      1. bruggen uitsluitend toegestaan zijn waar zulks op de plankaart is aangegeven;
      2. voor de bouw van aanlegsteigers de volgende voorwaarden gelden:
      2.1 in de Bergse Voor- en Achterplas mogen aanlegsteigers niet dieper dan 5 meter uit de
      plasoever reiken, mits een doorvaartbreedte van tenminste 15 meter resteert;
      2.2. in de watergangen gelegen ten noordoosten van de brug van de C.N.A. Looslaan
      mogen aanlegsteigers niet dieper dan 0,5 meter uit de oever reiken;
      2.3. de breedte van aanlegsteigers mag niet meer dan 1,5 meter bedragen in de Bergse
      Voor- en Achterplas, doch niet meer dan 1 meter in de watergangen als bedoeld in het
      vorige lid;
      2.4. niet meer dan één aanlegsteiger per (bouw)perceel is toegestaan;
      2.5. ter plaatse van het perceel Straatweg 103 is één steiger met een oppervlakte van
      maximaal 30 m2 toegelaten;
      ter plaatse van perceel 382 (zie bijlage “Inventarisatiekaart perceelsindeling eilanden
      Bergse Achterplas bij voorschriften): één steiger van 4.05 x 0,85 m., één steiger van
      3.10 m x 0.60 m en één steiger van 5.00 m x 0,65 m.
      ter plaatse van perceel 428 (zie bijlage “Inventarisatiekaart perceelsindeling eilanden
      Bergse Achterplas bij voorschriften): twee steigers van 0,75 m breed en 5,00 m lang;
      2.6. steigers welke aanwezig zijn op 1 juli 2008, en functioneel en intact zijn, mogen
      gehandhaafd blijven en mogen de grootte behouden die zij hebben op genoemde
      datum, met uitzondering van die steigers waartegen op 1 juli 2008 handhavend werd
      opgetreden.
      b. een botenhuis, (…). 
    
    
    De eilanden en de steigerconstructie kunnen niet worden gekwalificeerd bouwwerken in de zin van artikel 25, vierde lid, van het bestemmingsplan. Ter zake van de steigerconstructie overweegt de rechtbank dat deze niet op de plankaart is aangegeven en dat de steigerconstructie niet aan de in artikel 25, vierde lid, sub a, onder 2, vermelde voorwaarden voldoet, aangezien de steigerconstructie niet alleen meer dan vijf meter uit de plasoever reikt, maar de aanvraag bovendien meer dan één steiger omvat. Daarbij laat de rechtbank in het midden of er in het onderhavige geval gesproken kan worden over een aanlegsteiger.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de bouwwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan “Kern en Plassen”. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen om medewerking aan het opstarten van een buitenplanse vrijstellingsprocedure te weigeren vanwege het feit dat het bouwplan niet past binnen (de stedenbouwkundige uitgangspunten) van het toekomstige bestemmingsplan. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid de gevraagde vrijstelling voor zowel de eilanden als de steigerconstructie heeft kunnen weigeren.
    
    Nu er ook overigens in hetgeen eiser ten aanzien van de opgelegde last onder dwangsom naar voren heeft gebracht geen aanleiding is om verweerders besluit onredelijk danwel onzorgvuldig te achten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de hem gegeven bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom. 
    
    Gezien bovenstaande overwegingen zijn de eiser ingestelde beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond. De bestreden besluiten kunnen in stand blijven.
    
    Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
    
    
    
      3	Beslissing
      De rechtbank,
    
    
    recht doende:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Aldus gedaan door mr. J.H. de Wildt, rechter, in tegenwoordigheid van 
      mr. A.A. Muilwijk-Schaaij, griffier.
    
    
    De griffier:	De rechter:
    
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2010.
    
    Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
    
    Afschrift verzonden op: