ECLI:NL:RBROE:2010:BN7778, Rechtbank Roermond, 17-09-2010, AWB 09 / 1626 en 09 / 1627
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2010-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vrijstelling en bouwvergunning voor een restaurant en shop op het grensemplacement aan de noordzijde van de A67 te Venlo. Het zij eiseressen toegegeven dat de ruimtelijke onderbouwing betrekking heeft op de herinrichting van het totale grensemplacement en dat niet uitvoerig en expliciet blijkt van separate afwegingen die zien op een restaurant en shop. Echter uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de gehele herinrichting is ingegeven door veiligheidsoverwegingen, waaronder het oogmerk om met name het lange afstandsverkeer en de goede verzorging van mens en voertuig te faciliteren gedurende de reis, zulks juist met het oog op de veiligheid. Daarnaast is in de ruimtelijke onderbouwing de sinds jaren bestaande feitelijke situatie als uitgangspunt genomen, waarvan een restaurant inclusief shop ter plaatse onderdeel uitmaakte en waarmee eveneens -zij het impliciet- de wenselijkheid en de planologische effecten van het nieuw te bouwen restaurant en shop geacht kunnen worden te zijn onderbouwd en gewogen.        
      
      
        Belanghebbende:
        Eiseres 2 is enig aandeelhouder (100%) van eiseres 3.  Eerstgenoemde heeft in eiseres 3 geen bestuursfunctie. De belangen van eiseres 2 kunnen geacht worden volledig samen te vallen met de belangen van eiseres 3.  Hoewel het belang van eiseres 2 door het primaire besluit dus kan worden geraakt, komen de gevolgen van dit besluit voor eiseres 2 eerst via een concernverhouding tussen haar en eiseres 3 tot stand. Eiseres 2 heeft aldus een afgeleid belang. Indien een besluit bij een derde (i.c: eiseres 2) ook rechtstreekse gevolgen zou hebben voor belangen die verschillen van de eerst-belanghebbende (eiseres 3) zou er desondanks sprake kunnen zijn van een (eigen) rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Daarvan is in het onderhavige geval niet gebleken.

RECHTBANK ROERMOND
      Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
      Procedurenummers: AWB 09 / 1626 en 09/ 1627
    
    
    Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    inzake
    
    
      Thijs Reijnen B.V. te Venlo, eiseres 1,
      Delek Nederland B.V. eiseres 2, 
      Schreurs Oliemaatschappij B.V., eiseres 3,
      gemachtigde mr. L.P.W. Mensink,
    
    
    tegen
    
    het College van Burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder.
    
    
    1.	Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 29 september 2009, verzonden 7 oktober 2009, heeft verweerder de bezwaren van eiseressen 1 en 3 tegen de besluiten van 2 juni 2009 en 26 mei 2009, zoals nader geduid hieronder in overweging 2.5, ongegrond en het bezwaar van eiseres 2 
      niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dat besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
    
    
    De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseressen gezonden.
    
    Met toepassing van het bepaalde in artikel 8:26, eerste lid, van de Awb is Routiers Restaurants EPA  B.V. (hierna: Routiers), vergunninghoudster, in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Routiers heeft daarvan gebruik gemaakt.
    
    De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op 9 september 2010. Eiseres 1 is aldaar verschenen bij [naam 1] en eiseres 2 en 3 bij [naam 2], bijgestaan door mrs. L.P.W. Mensink en M.B. Halua. Verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door J.M.G. Vincken en D. van Veghel, terwijl vergunninghoudster zich heeft doen vertegenwoordigen door P.J.M. van der Sanden en L. Rookhuijzen, bijgestaan door mr. J.J. Paalman.
    
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1	Bij daartoe ingericht formulier, gedateerd 27 juni 2008, bij verweerders Afdeling Bouwen, Wonen en Leefomgeving ontvangen op 30 juni 2008, heeft Routiers verzocht haar een reguliere bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een restaurant met shop op het grensemplacement A67 Noord, gelegen aan de Europaweg 24 te Venlo, kadastraal bekend Gemeente Venlo, sectie U, nr. 698. Bijgevoegd zijn een bouwtekening van het op te richten restaurant en de shop, alsmede een ruimtelijke onderbouwing voor de herinrichting van het grensemplacement ten behoeve van de aanvragen om vrijstelling voor de herinrichting van het terrein, de oprichting van een restaurant en de oprichting van een benzinestation. 
    
    Het bouwplan waarvoor bouwvergunning is verzocht, is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Ingevolge het vigerende bestemmingsplan ‘Uitbreidingsplan in Hoofdzaken’, vastgesteld door de Gedeputeerde Staten van Limburg (GS) op 23 juli 1960, rusten op het betrokken perceel -in ieder geval- de bestemmingen ‘Douanedoeleinden’ en ‘Bosgebied’, alsmede -mogelijk ook voor een (zeer gering) aantal vierkante meters- de bestemming ‘Agrarische doeleinden’. Verweerder heeft, conform het bepaalde in artikel 46, derde lid, van de Woningwet, de aanvraag mede aangemerkt als een verzoek om vrijstelling te verlenen van de bepalingen van het vigerende bestemmingsplan. 
    
    
      2.2	Het voornemen om vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) voor: 
      •	Het aanleggen van parkeerplaatsen en controlestroken op het grensemplacement op de percelen, kadastraal bekend Venlo, sectie U, nummers 616, 617, 618, 619, 698 en 699;
      •	Het oprichten van een restaurant met shop en een terras op het perceel met nummer 698;
      •	Het oprichten van een brandstoftankstation op het perceel met nummer 698,
      is gepubliceerd op 29 oktober 2008. 
    
    
    2.3	Tegen het voornemen deze vrijstellingen te verlenen zijn -voor zover in de onderhavige procedures relevant- zienswijzen ingediend, respectievelijk door eiseres 1 bij brief van 10 december 2008 en door eiseres 2 en 3 bij brief van 8 december 2008. 
    
    2.4	Verweerder heeft bij brief van 12 maart 2009, waarbij gevoegd de reactie op de ingebrachte zienswijzen, een verklaring van geen bezwaar (vvgb) verzocht aan GS voor het oprichten van een restaurant met shop en terras ter plaatse van het grensemplacement, welke verklaring, de regionaal inspecteur Vrom-Inspectie Regio zuid gehoord hebbende, op 28 april 2009 is verleend. 
    
    2.5	Met gebruikmaking van deze vvgb heeft verweerder bij besluit van 26 mei 2009 vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend voor het oprichten van het restaurant, shop en terras, overeenkomstig de bij het besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte tekeningen. Bij besluit van 2 juni 2009, gepubliceerd op 3 juni 2009, heeft verweerder de bij aanvraag van 27 juni 2008 verzochte bouwvergunning verleend. Voormeld besluit tot het verlenen van bouwvergunning met vrijstelling heeft vanaf 4 juni 2009 gedurende een termijn van zes weken ter inzage gelegen en vervolgens, in verband met het ontbreken van het standpunt van verweerder inzake de ingediende zienswijzen, nogmaals gedurende een termijn van zes weken vanaf 30 juli 2009.  
    
    2.6	Tegen deze besluiten hebben eiseressen op 13 juli 2009 bezwaar gemaakt. In het kader van de bezwaarprocedure zijn eiseressen op 14 september 2009 in de gelegenheid gesteld om voor een commissie als bedoeld in artikel 7:5 van de Awb hun bezwaren nader toe te lichten. Van dit horen is verslag opgemaakt. 
    
    2.7	Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres 1 en 3 ongegrond, en het bezwaar van eiseres 2 niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
      2.8	In deze procedure dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of het besluit in heroverweging, gelet op de daartegen aangevoerde gronden, in rechte stand kan houden. 
      De rechtbank zal alvorens tot een inhoudelijke beoordeling over te gaan eerst beoordelen of verweerder eiseres 2 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaar.
    
    
    
      2.9	De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt. Om van een rechtstreeks belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen spreken moet er, onder meer, een voldoende direct geraakt belang zijn. In de eis van een direct geraakt belang komt tot uitdrukking dat er een voldoende causaal verband moet zijn tussen de gevolgen van het besluit en de belangen van degene die op komt tegen een besluit. 
      Eiseres 2 is enig aandeelhouder (100%) van eiseres 3.  Eerstgenoemde heeft in eiseres 3 geen bestuursfunctie. De belangen van eiseres 2 kunnen geacht worden volledig samen te vallen met de belangen van eiseres 3.  Hoewel het belang van eiseres 2 door het primaire besluit dus kan worden geraakt, komen de gevolgen van dit besluit voor eiseres 2 eerst via een concernverhouding tussen haar en eiseres 3 tot stand. Eiseres 2 heeft aldus een afgeleid belang. Indien een besluit bij een derde (i.c: eiseres 2) ook rechtstreekse gevolgen zou hebben voor belangen die verschillen van de eerst-belanghebbende (eiseres 3) zou er desondanks sprake kunnen zijn van een (eigen) rechtstreeks bij het besluit betrokken belang. Daarvan is in het onderhavige geval niet gebleken. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdelling) van -onder meer- 3 mei 2006 (LJN: AW7324) en 13 januari 2010 (LJN: BK9028). 
    
    
    
      2.10	Ten materiële wordt betreffende de beroepen van eiseressen 1 en 3 als volgt overwogen.
      Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de, ingevolge het vigerende bestemmingsplan, op het betreffende perceel (698) rustende bestemmingen. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van GS de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van de vrijstelling geen bezwaar hebben. Deze bevoegdheid heeft de raad van verweerders gemeente gemandateerd aan verweerder.
      Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
     
    2.11	De rechtbank stelt vast dat aan de formele vereisten voor het verlenen van de vrijstelling is voldaan. Door de raad van verweerders gemeente is, gelet op de gedateerdheid van het bestemmingsplan, een voorbereidingsbesluit genomen en GS hebben de benodigde vvgb afgegeven. Voor zover door eiseressen is aangevoerd dat de onderhavige bouwvergunning (met vrijstelling) voor het restaurant met shop niet los van de vergunningverlening voor het eveneens ter plaatse geprojecteerde tankstation kan worden verleend, is de rechtbank van oordeel dat er geen wettelijke bepaling is aan te wijzen die aan die gang van zaken in de weg staat. Verweerder diende te beslissen op de bouwaanvraag zoals ingediend en niet in geschil is dat er geen enkele bouwkundige verbondenheid bestaat tussen de twee objecten. Dat een de gehele herinrichting omvattende ruimtelijke onderbouwing aan het thans ter beoordeling voorliggende bouwplan ten grondslag ligt, maakt nog niet dat de bouwvergunningen voor de verschillende onderdelen niet separaat kunnen worden aangevraagd en verleend.    
    
    2.12	Ten aanzien van de voorwaarde, zoals opgenomen in artikel 19, eerste lid, van de WRO dat een vrijstelling voorzien dient te zijn van een goede ruimtelijke onderbouwing, is door eiseressen aangevoerd dat de ruimtelijke onderbouwing in dit geval tekort schiet. Daartoe hebben eiseressen betoogd dat de wenselijkheid van de herinrichtingsplannen van het emplacement (slechts) wordt gemotiveerd met een toelichting op het tekort aan parkeerplaatsen en het gebrek aan veiligheid op de parkeerplaats. De gewenste verbetering is echter al verwezenlijkt door de vrijstelling en de herinrichtingsplannen van Rijkswaterstaat (RWS) die inmiddels zijn uitgevoerd. Met geen woord wordt gerept over de wenselijkheid of ruimtelijke inpassing van het op te richten gebouw voor restaurant en shop, aldus eiseressen. Nergens wordt gemotiveerd waarom dit gebouw noodzakelijk is. Integendeel: de te bebouwen oppervlakte van het thans vergunde beslaat 629 m2, die ook gebruikt had kunnen worden voor de wél onderbouwde behoefte voor het parkeren van auto’s en vrachtwagens. 
      
    
      2.13	Aangaande het gestelde tekortschieten van de gehanteerde ruimtelijke onderbouwing, overweegt de rechtbank dat uit de Memorie van Toelichting over de desbetreffende bepalingen blijkt dat de ruimtelijke onderbouwing niet in alle gevallen even omvangrijk behoeft te zijn. In algemene zin zal deze afhankelijk zijn van de aard en de omvang van de voorgenomen activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijk ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijk beleid van de andere overheden en de aard van de eventueel tegen de voorgenomen activiteit ingebrachte bedenkingen. De rechtbank is van oordeel dat bezien in het licht van het voorgaande de ruimtelijke onderbouwing als toereikend kan worden aangemerkt.
      Uit het ter zitting besproken kaartmateriaal, dat ook onderdeel uitmaakt van de gedingstukken, kan worden afgeleid dat het restaurant is geprojecteerd op gronden gelegen tussen de (door RWS reeds heringerichte) parkeerplaatsen voor het vrachtverkeer en de (eveneens reeds heringerichte) parkeerplaatsen voor de particulieren. Op het betreffende perceel (nr 698) rust, zoals eveneens uit het kaartmateriaal kan worden opgemaakt, grotendeels de bestemming douanedoeleinden en voor een gering aantal vierkante meters de bestemmingen 'bos' en mogelijk 'agrarische doeleinden'. In abstracto lijkt een wijziging van deze twee laatst genoemde bestemmingen naar restaurant met shop weliswaar in planologisch opzicht, gelet op de gebruikelijke ruimtelijke effecten van de onderscheiden bestemmingen, meer dan gering van aard, maar in concreto is, behoudens voor het thans aan de orde zijnde beperkt aantal vierkante meters, voor de omringende, aansluitende gronden reeds vrijstelling van deze bestemmingen verleend aan RWS ten behoeve van de herinrichting van het douane-emplacement. Deze vrijstelling is onherroepelijk en daartegen zijn door eiseressen ook geen bezwaren ingediend. Daarenboven betreft het, zoals gezegd, slechts een zeer beperkt aantal vierkante meters waarop de bestemmingen 'bos' en mogelijk 'agrarische doeleinden' rusten, terwijl de afwijking van de bestemming 'douanedoeleinden' in planologisch opzicht als gering is te beschouwen.  
      Het zij eiseressen toegegeven dat de ruimtelijke onderbouwing betrekking heeft op de herinrichting van het totale grensemplacement en dat niet uitvoerig en expliciet blijkt van separate afwegingen die zien op een restaurant en shop. Echter uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de gehele herinrichting is ingegeven door veiligheidsoverwegingen, waaronder het oogmerk om met name het lange afstandsverkeer en de goede verzorging van mens en voertuig te faciliteren gedurende de reis, zulks juist met het oog op de veiligheid. Zoals ook zijdens de vergunninghoudster ter zitting betoogd, volgt dit ondermeer uit het door verweerder in de ruimtelijke onderbouwing overgenomen rijksbeleid, zoals dat is verwoord in de "Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen". De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 augustus 2010, waarbij in laatste instantie is geoordeeld over de voor de herinrichting benodigde vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken, dit beleid niet onjuist geacht. Met het realiseren van een restaurant en shop wordt aan dit beleidsuitgangspunt invulling en uitvoering gegeven. 
      Daarnaast is, zoals namens verweerder ter zitting desgevraagd uitdrukkelijk uiteen gezet en toegelicht, in de ruimtelijke onderbouwing de sinds jaren bestaande feitelijke situatie als uitgangspunt genomen, waarvan een restaurant inclusief shop ter plaatse onderdeel uitmaakte -zij het in strijd met de geldende bestemmingen-, en waarmee eveneens -zij het impliciet- de wenselijkheid en de planologische effecten van het nieuw te bouwen restaurant en shop geacht kunnen worden te zijn onderbouwd en gewogen.        
    
    
    2.14	Door eiseressen is verder aangevoerd dat de financiële haalbaarheid aan het verlenen van vrijstelling in de weg staat. In dat kader is gewezen op mogelijke (onrechtmatige) staatssteun en strijdigheid met de Veilingwet. De rechtbank volgt eiseressen niet in dat standpunt. Voor wat betreft de strijd met de Veilingwet stelt de rechtbank vast dat de aan de orde zijnde vrijstelling uitsluitend ziet op het restaurant met shop en een vrijstelling voor een tankstation thans niet aan de orde is, zodat dit argument reeds daarom geen hout snijdt. Zelfs indien verwezenlijking van het voorliggende bouwplan mede afhankelijk zou zijn van de realiseerbaarheid van het tevens beoogde tankstation, treft de zojuist omschreven beroepsgrond geen doel, gelet op het oordeel van de Afdeling in rechtsoverweging 2.5.1 van de eerder genoemde uitspraak. Ook voor wat betreft de gestelde ongeoorloofde staatssteun acht de rechtbank onvoldoende concrete  aanknopingspunten voorhanden om te veronderstellen dat op voorhand vast staat dat de financiële haalbaarheid daardoor zal worden aangetast. Waar door eiseressen verder nog is betoogd dat het thans vergunde zonder tankstation financieel niet levensvatbaar is, omdat de shop door anderen zal worden gedreven dan de uitbaters van het restaurant, zijn hiervoor evenmin voldoende onderbouwde aanknopingspunten te vinden. Ter zitting is door vergunninghoudster desgevraagd en verder onbestreden gebleven verklaard dat de uitbating van restaurant en shop in een hand zijn, terwijl vergunninghoudster de voorafgaande jaren en ook thans nog ter plaatste een restaurant met shop heeft gedreven dan wel drijft zonder dat aldaar een tankstation aanwezig is (geweest). Reeds daarom is er ook in dit opzicht geen belemmering voor verlening van de onderhavige vrijstelling.
    
    
      2.15	Resteert de gestelde strijdigheid met de Flora en Faunawet (Ffw) en de Wet milieubeheer (Wmb) in verband met het ontbreken van ontheffing/vrijstelling, respectievelijk vergunning. 
      Nog daargelaten dat, zoals door verweerder bij verweerschrift en door vergunninghoudster ter zitting is verklaard, de aanvraag voor het tankstation in die zin is gewijzigd dat thans voor het oprichten van de inrichting volstaan kan worden met een melding op grond van het Activiteitenbesluit, is voor het thans vergunde op zichzelf geen vergunning op grond van de Wmb vereist, nu de thans aan de orde zijnde vrijstelling immers niet ziet op het tankstation. Dat mogelijk te zijner tijd in de shop afgerekend gaat worden voor de bij het tankstation getankte benzine -nog afgezien van het hiervoor overwoge terzake de vergunningplichtigheid van de tankinrichting als zodanig-, betekent nog niet dat de shop reeds daardoor onderdeel uitmaakt van het tankstation en reeds daardoor vergunningplichtig op grond van de Wmb zou zijn.      
      Indien en voorzover er al, zoals door eiseressen aangevoerd, ter plaatse diersoorten aanwezig zouden zijn die voorkomen in bijlage 1 bij het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten, dient de vraag of een ontheffing/vrijstelling op grond van de Ffw nodig is en of die verleend kan worden, beantwoord te worden in een procedure op grond van die wet. Niet staat op voorhand vast dat dit een belemmering zal vormen voor het oprichten van het restaurant met shop, zulks temeer niet nu het feitelijk gebruik van het perceel ter plaatse al geruime tijd niet meer in overeenstemming is met de formele bestemming.
    
    
    2.16	Op grond van het vorenoverwogene concludeert de rechtbank dat het in afwijking van de vigerende bestemmingen mogelijk maken van het oprichten van een restaurant met shop geen strijd oplevert met het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing en verweerder derhalve bevoegd was om tot verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO over te gaan.
    
    2.17	 Ook de vraag of verweerder, gelet op de betrokken belangen in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid beantwoordt de rechtbank bevestigend. De belangen van eiseressen worden gevormd door vrees voor concurrentie en de daaruit voortvloeiende kans op omzetdalingen. Verweerder heeft in redelijkheid het algemene belang dat gebaat is bij een opwaardering van het verpauperde emplacement, waarvan onderdeel uitmaakt een restaurant en een shopvoorziening, alsmede de toegenomen veiligheid die daaruit voortvloeit zwaarder kunnen doen wegen dan de concurrentiebelangen. Hierbij zij nog aangetekend dat met planologische maatregelen niet wordt beoogd concurrentieverhoudigen te regelen, doch deze zijn slechts planologisch relevant indien en voorzover er sprake is van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau ter plaatse. Dit is niet gesteld, noch is daarvan op geen enigerlei wijze gebleken.
    
    2.18	Tegen het verlenen van bouwvergunning zijn geen afzonderlijke beroepsgronden aangevoerd, zodat deze geen verdere bespreking behoeven.
     
    2.19	De beroepen komen dan ook voor ongegrondverklaring in aanmerking.
    
    
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart de beroepen ongegrond;
    
    
      Aldus gedaan door mrs. T.M. Schelfhout, L.M.J.A barones van Hövell tot Westerflier-Dassen (voorzitter) en 
      B.W.P.M. Corbey-Smits, in tegenwoordigheid van J.N. Buddeke als griffier en in het openbaar uitgesproken op 17 september 2010.
    
    
    
    
    
      w.g.
      griffier	
    
    
    
      w.g. 
      voorzitter
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    
    
    verzonden op: 17 september 2010.
    
    
    
    
    Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.