ECLI:NL:RBROE:2009:BK3943, Rechtbank Roermond, 17-11-2009, 09/391
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2009-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Omtrent het procesbelang oordeelt de rechtbank dat, hoewel materieel gezien geen wijziging optreedt in de mogelijkheid om twee dagen per week thuis te blijven werken, de werkgever vanwege de extra voorwaarden betreffende de aanwezigheid van een medische noodzaak en de periodieke keuring door een bedrijfsarts, voldoende procesbelang bestaat bij de behandeling van de tegen de toepassing van het nieuwe beleid over thuiswerken, gerichte beroepsgronden.
        Als uitgangspunt heeft te gelden dat rechtspositionele besluiten in een ambtelijke rechtsverhouding door de werkgever eenzijdig worden vastgesteld en gewijzigd, en financiële aanspraken en/of verworven rechten in beginsel niet van wijziging zijn gevrijwaard. Wel dient een wijziging van arbeidsvoorwaarden te worden beoordeeld aan de hand van de vraag of gezegd moet worden dat de werkgever niet in redelijkheid tot die wijziging heeft kunnen besluiten danwel anderszins in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel of algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft gehandeld.
        De rechtbank oordeelt dat de beleidswijziging ten aanzien van het thuiswerken de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat en niet gezegd kan worden dat de werkgever bij de uitvoering van het beleid onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van de ambtenaar.
        Het belang van de werkgever bij de beëindiging van de extra legem reiskostenvergoeding, afgezet tegen het financiële belang van de ambtenaar bij het behoud van de vergoeding, de omstandigheden waaronder de vergoeding is toegekend en de lengte van de periode dat de ambtenaar deze vergoeding heeft ontvangen, maken naar het oordeel van de rechtbank dat de werkgever niet in redelijkheid tot beëindiging van de extra legem vergoeding heeft kunnen besluiten.

RECHTBANK ROERMOND
      Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
    
    
    Procedurenummer: AWB 09 / 391
    
    Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    inzake
    
    
      [naam] te [woonplaats], eiser,
      gemachtigde mr. D.F. Lansbergen
    
    
    tegen
    
    het College van Bestuur van de Universiteit Utrecht, namens deze, de voorzitter, verweerder.
    
    
    1.	Procesverloop
    
    
      1.1.	Bij besluit van 3 februari 2009 heeft verweerder de bezwaren van eiser met betrekking tot de wijziging van arbeidsvoorwaarden en korting van het salaris wegens ziekte, ongegrond verklaard.
      Tegen dat besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
    
    
    1.2.	De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiser gezonden.
    
    1.3.	Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 9 september 2009, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. J.H. Leupen-Liet en R.W.V. Rhemrev.
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1.	Eiser is met ingang van 15 februari 1989 voor vijf dagen per week in de functie van automatiseringsmedewerker in aangesteld bij de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht. Daarbij is aanvankelijk aan eiser toestemming gegeven om vier dagen thuis in Steijl te werken en één dag in Utrecht te werken. Nadien is deze toestemming gewijzigd in die zin dat eiser drie dagen thuis mocht blijven werken en twee dagen in Utrecht.
    
    2.2.	Bij besluit van 19 oktober 1999 is eiser met ingang van 1 november 1999 een reiskostenvergoeding toegekend in de vorm van een forensenvergoeding.
    
    2.3.	Met ingang van 1 maart 2001 is eiser voor drie dagen per week gedetacheerd bij het Centrum voor Informatie en Mediagebruik (CIM). De overige twee dagen per week mocht eiser thuis werken ten behoeve van bestuurlijke informatievoorziening. In verband met een derde reisdag per week is aan eiser als extra tegemoetkoming een bedrag van 61,00 gulden per maand toegekend, waardoor de totale toelage 183,00 gulden bedroeg. Door het hoofd van het CIM is in het kader van een tijdelijke regeling, gerelateerd aan afspraken over de mogelijkheid van een baan dichter bij huis, een aanvullende toelage van 180,00 gulden per maand toegekend. Met ingang van 1 maart 2004 is eiser overgeplaatst naar het CIM (onderdeel van de toenmalige Faculteit der Letteren) en is de reiskostenvergoeding voor de derde reisdag verhoogd tot EUR 25,00 per gedeclareerde derde reisdag.
    
    2.4.	Bij plaatsingsbesluit van 31 mei 2007 is eiser in het kader van een reorganisatie met ingang van 1 juni 2007 geplaatst op de functie van Beheerder ICT2 bij het ICT Service Centrum (een nieuw onderdeel van de Universitaire Bestuursdienst). Daarbij is aangegeven dat geen wijzigingen optreden in de rechtspositie van eiser. 
    
    2.5.	Bij besluit van 13 november 2007 heeft de directeur van het ICT Service Centrum namens verweerder aan eiser medegedeeld dat op grond van beleidsregels met betrekking tot thuiswerken, het niet meer wordt toegestaan dat eiser twee dagen thuis werkt. Bij wege van afbouwregeling wordt het eiser toegestaan om vanaf 1 januari 2008 tot 1 juli 2008 één dag thuis te werken. Tevens is bepaald dat de reiskostenvergoeding per 1 juli 2008 wordt aangepast aan de CAO regels en de vergoeding voor de ADSL-aansluiting wordt afgeschaft.
    
    2.6.	Tijdens de bezwaarprocedure tegen het onder 2.5. vermelde besluit, is eiser in opdracht van verweerder onderzocht door een medisch adviseur, tevens verzekeringsarts. Deze arts heeft geoordeeld dat een medische noodzaak bestaat voor het thuiswerken van eiser en geadviseerd de bestaande regeling (twee dagen thuis en drie dagen in Utrecht) te continueren.
    
    2.7.	Bij besluit van 16 oktober 2008 heeft verweerder het besluit van 13 november 2007 ingetrokken en aan eiser vanwege de medische indicatie toestemming verleend om twee dagen per week thuis te werken waarbij de bedrijfsarts periodiek zal onderzoeken en beoordelen of de medische noodzaak nog aanwezig is. In verband met de toestemming om thuis te werken zal een vergoeding voor de noodzakelijke ADSL-verbinding worden toegekend. De reiskostenvergoeding is met ingang van 1 januari 2008 aangepast aan de Regeling vergoeding kosten woon-werkverkeer die bij vijf reisdagen per week recht geeft op EUR 53,40 per maand.
    
    2.8.	Bij afzonderlijk besluit van 16 oktober 2008 heeft verweerder -voor zover thans aan de orde- op grond van artikel 4.10 van de CAO Nederlandse Universiteiten (CAO) en artikel 4.1 van de Ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregeling Nederlandse Universiteiten (ZANU), het salaris van eiser met ingang van negen maanden na de eerste ziektedag (16 januari 2008) verminderd tot 76% van zijn salaris.
    
    2.9.	Het tegen de beide hiervoor genoemde besluiten gemaakte bezwaar heeft verweerder ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het standpunt ingenomen dat eiser nog steeds twee dagen thuis mag blijven werken en geen belang heeft bij het innemen van een standpunt door verweerder ten aanzien van voortzetting van het thuiswerken door eiser zonder dat daartoe een medische noodzaak bestaat. Volgens verweerder levert het besluit ten aanzien van de ADSL-vergoeding geen nadeel voor eiser op omdat de werkelijke kosten zullen worden vergoed. De door eiser in het verleden ontvangen reiskosten waren hoger dan waarop eiser volgens de rechtspositieregelingen aanspraak zou kunnen maken. Verweerder acht zich bevoegd om deze buiten de regeling vallende vergoeding te beëindigen waarbij de datum overeenkomstig het ingetrokken besluit van 13 november 2007 is bepaald 1 juli 2008. Volgens verweerder bestaat voor afwijking van artikel 4.1 van de ZANU geen grond aangezien geen causaal verband aanwezig is tussen de ziekte van eiser en het uitblijven van het besluit van 18 oktober 2008.
    
    2.10.	In beroep heeft eiser aangevoerd dat hij van mening is dat hij ook zonder medische indicatie recht heeft op twee thuiswerkdagen per week. Het is een verworven recht en vanwege de reisafstand is het fysiek en psychisch niet op te brengen om meer dan drie dagen in Utrecht te werken. Volgens eiser is het aantasten van de door hem verworven arbeidsvoorwaarden op het gebied van de reiskosten en ADSL-vergoeding een inbreuk op de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. Naar de mening van eiser had verweerder dienen af te zien van het  verminderen van het salaris omdat sprake was van ziekte en arbeidsongeschiktheid die in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de aard van de hem opgedragen arbeid.
    
    2.11.	Het oordeel van de rechtbank
    
    
      2.11.1.	Het thans bestreden besluit van 3 februari 2009 is een beslissing op de bezwaren tegen twee afzonderlijke besluiten van 16 oktober 2008. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat het besluit van 16 oktober 2008 met betrekking tot het thuiswerken, de reiskostenvergoeding en de ADSL-vergoeding, feitelijk een beslissing is naar aanleiding van het bezwaar dat eiser had gemaakt tegen het besluit van 13 november 2007. Gelet hierop heeft verweerder het hiervoor bedoelde besluit van 16 oktober 2008 in het thans bestreden besluit, ten onrechte aangemerkt als een primair besluit waartegen nog (wederom) bezwaar mogelijk zou zijn en heeft hij ten onrechte nagelaten het bezwaarschrift door te zenden aan de rechtbank ter behandeling als beroepschrift. Het thans bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking.
      De rechtbank zal in het kader van dit geding alsnog dat beroep beoordelen en daarbij ter wille van de proceseconomie de in het bestreden besluit opgenomen heroverweging van het besluit van 13 november 2007 betrekken.
    
    
    2.11.2.	Overeenkomstig het advies van de bedrijfsarts van verweerder van 8 juli 2008, heeft verweerder besloten de thuiswerkregeling van eiser (twee dagen per week thuis werken) te continueren zolang daartoe een door de bedrijfsarts periodiek te beoordelen medische indicatie aanwezig is. Het standpunt van verweerder dat eiser geen procesbelang heeft bij de tegen dit besluit van 16 oktober 2008 aangevoerde gronden, deelt de rechtbank niet. Weliswaar wordt feitelijk geen wijziging aangebracht in het aantal dagen dat eiser thuis mag werken, echter de voorwaarden waaronder dit is toegestaan zijn wel gewijzigd. Aan de voortzetting van het thuiswerken gedurende twee dagen per week is immers de voorwaarde verbonden van een periodieke keuring door de bedrijfsarts en de aanwezigheid van een medische noodzaak voor eiser om thuis te werken. Gezien deze extra voorwaarde ten opzichte van de oorspronkelijke thuiswerkregeling acht de rechtbank een voldoende procesbelang aanwezig voor de behandeling van de tegen het besluit van 16 oktober 2008 gerichte beroepsgronden.
    
    
      2.11.3.	De rechtbank stelt voorop dat tussen eiser en verweerder een ambtelijke rechtsverhouding bestaat op grond waarvan rechtspositionele besluiten eenzijdig worden vastgesteld en gewijzigd. Dit houdt in dat toegekende financiële aanspraken en/of verworven rechten, in beginsel niet van de mogelijkheid van wijziging zijn gevrijwaard.
      Onder verwijzing naar rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (zie onder andere LJN: AK3045 en AK3385) overweegt de rechtbank dat de toetsing van het besluit waarbij een verworven recht wordt beëindigd of afgebouwd, plaatsvindt aan de hand van de vraag of gezegd moet worden dat verweerder niet in redelijkheid tot die beëindiging heeft kunnen besluiten danwel anderszins in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel of algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft gehandeld.
    
    
    2.11.4.	Met betrekking tot de door verweerder doorgevoerde beleidswijziging ten aanzien van het thuiswerken, welke aan het gewijzigde standpunt ten aanzien van eiser ten grondslag ligt, overweegt de rechtbank als volgt.
    
    2.11.5.	Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat binnen de verschillende afdelingen zoals die voor de reorganisatie bestonden verschillende regelingen werden gehanteerd met betrekking tot het thuiswerken. Verweerder heeft, vanuit haar wens om voor alle binnen het ICT servicecentrum werkzame medewerkers een eenduidig beleid ten aanzien van het thuiswerken te voeren, na de reorganisatie nieuw beleid geformuleerd. Volgens dit beleid is het thuiswerken in het belang van de organisatie onder voorwaarden voor de duur van één jaar gedurende maximaal 20% van de werktijd mogelijk. De rechtbank is van oordeel dat deze beleidswijziging, die voorziet in een afbouwregeling en het thuiswerken niet afschaft maar beperkt, de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. 
    
    2.11.6.	Ingevolge artikel 4:84 handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregels tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De rechtbank is van oordeel dat niet gezegd kan worden dat verweerder bij de uitvoering van het beleid onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van eiser. Verweerder heeft immers de door de bedrijfsarts vastgestelde medische noodzaak om thuis te werken (vanwege te grote fysieke en psychische belasting van eiser in relatie tot diens psychische klachten en de reisafstand van zijn woning naar het werk) aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die afwijking van het beleid rechtvaardigt. In het licht daarvan acht de rechtbank de voorwaarde dat eiser zich, ter vaststelling van het voortbestaan van de medische noodzaak, periodiek dient te onderwerpen aan een medische keuring door de bedrijfsarts, niet onredelijk. De op toepassing van het thuiswerkbeleid betrekking hebbende gronden falen derhalve.
    
    
      2.11.7.	De rechtbank stelt vervolgens vast, en overigens is tussen partijen niet in geschil, dat eiser tot 1 juli 2008 een hogere reiskostenvergoeding ontving dan waarop op grond van de geldende regelingen aanspraak bestond. Ter zitting hebben verweerders gemachtigden erkend dat deze extra legem reiskostenvergoeding is toegekend door daartoe bevoegde leidinggevenden van eiser. 
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser middels overlegging van de op de verhogingen van de toelagen voor de reisdagen betrekking hebbende brieven alsmede de ter zitting daarop gegeven toelichting, aannemelijk gemaakt dat deze extra legem vergoeding (toelage) verband hield met de grote reisafstand van eiser en de toename van het aantal werkdagen in Utrecht (uiteindelijk drie), waardoor de gebruikelijke vergoeding niet toereikend was. Voorts blijkt uit een e-mail van de directeur van het CIM d.d. 21 oktober 2005, dat de aanvankelijk in 2002 (bij wege van tijdelijke regeling) toegekende extra reiskostenvergoeding, wordt voortgezet en verhoogd. De rechtbank acht het aannemelijk dat de tijdelijkheid van de extra reiskostenvergoeding voor de derde dag is komen te vervallen. In de e-mail wordt immers niet meer gerept over de tijdelijkheid van de vergoeding en er vindt zelfs een verhoging plaats.
    
    
    2.11.8.	Zoals onder 2.11.3 is overwogen heeft verweerder in het kader van de ambtelijke verhoudingen in beginsel de bevoegdheid om verworven aanspraken zoals de onderhavige extra legem reiskostenvergoeding, te wijzigen of te beëindigen. De rechtbank is van oordeel dat het thans aan de orde zijnde standpunt om de reiskostenvergoeding van eiser te beëindigen voor zover deze uitstijgt boven de geldende Regeling vergoeding kosten woon werkverkeer, de onder 2.11.3 geformuleerde toets niet kan doorstaan. Immers niet is gebleken dat zich een wezenlijke wijziging heeft voorgedaan in de omstandigheden die aanleiding gaven aan eiser een extra legem reiskostenvergoeding toe te kennen. Het aantal werkdagen in Utrecht alsmede de reisafstand zijn voor eiser gelijk gebleven. Eiser genoot al sinds geruime tijd deze extra legem vergoeding en niet is gebleken dat hem duidelijk is gemaakt dat verweerder de regeling niet zou blijven continueren. Blijkens het bestreden besluit is het beëindigen van de extra legem vergoeding enkel gelegen in de wens van verweerder om de reiskostenregeling strikt toe te passen. Dit belang van verweerder bij de beëindiging van de vergoeding afgezet tegen het financiële belang van eiser bij het behoud van de vergoeding, de omstandigheden waaronder de vergoeding is toegekend en de lengte van de periode dat eiser deze vergoeding heeft ontvangen, maken naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder niet in redelijkheid tot beëindiging van de extra legem vergoeding heeft kunnen besluiten. De rechtbank acht termen aanwezig ten aanzien van dit onderdeel van het bestreden besluit de rechtsgevolgen niet in stand te laten en zelf te voorzien door het besluit van 16 oktober 2008 op dit onderdeel te herroepen, een en ander zoals in rubriek 3 te vermelden.
    
    2.11.9.	Tussen partijen is niet in geschil dat eiser in verband met het thuiswerk op declaratiebasis een vergoeding ontving ter hoogte van EUR 50,00 als bijdrage in de abonnementskosten van een ADSL-verbinding. De rechtbank acht het, mede gelet op de vergoeding op declaratiebasis, aannemelijk dat als uitgangspunt gold dat de werkelijke kosten zouden worden vergoed. Blijkens het thans bestreden besluit zal verweerder (vanwege het continueren van het thuiswerken) een vergoeding blijven verstrekken voor het ADSL-abonnement. De hoogte van de vergoeding heeft verweerder bepaald op EUR 27,95, hetgeen overeenkomt met, zoals eiser ook ter zitting heeft erkend, een gangbare prijs voor een ADSL-abonnement dat voldoet aan de voor het werk daaraan te stellen eisen. De op dit onderdeel van het bestreden besluit betrekking hebbende gronden, kunnen dan ook niet slagen.
    
    
      2.11.10. Niet in geschil is dat het korten van het salaris van eiser in verband met de lengte van de ziekteperiode, in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 4.10 van de CAO in samenhang met artikel 4, eerste lid, van de ZANU. De kern van het geschil wordt gevormd door de vraag of de ziekte van eiser (die aanleiding gaf tot de salariskorting) valt onder de reikwijdte van artikel 6 van de ZANU en dient te worden aangemerkt als een arbeidsongeschiktheid die in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de bijzondere omstandigheden waaronder eiser de hem opgedragen werkzaamheden diende te verrichten.
      Naar het oordeel van de rechtbank dient deze vraag ontkennend te worden beantwoord. 
      Indien en voor zover al kan worden vastgesteld dat de aanpassing van het aantal thuiswerkdagen als oorzaak van de arbeidsongeschikt van eiser heeft te gelden, is deze oorzaak komen te vervallen op 14 maart 2008. Per die datum heeft verweerder de verplichting om meer dan drie dagen per week in Utrecht te werken, immers opgeschort. Vervolgens is eiser medio september telefonisch ervan op de hoogte gesteld dat verweerder het medisch advies van de bedrijfsarts zou volgen om eiser twee dagen in de week thuis te laten werken. Eiser was dus voor het verstrijken van negen maanden ziekte in de gelegenheid om thuis te blijven werken zoals hij gewend was.   
    
    
    2.11.11. Verweerders gemachtigden hebben overigens ter zitting toegelicht dat eiser feitelijk niet minder salaris heeft ontvangen omdat onverschuldigde betalingen aan eiser hebben plaatsgevonden. Verweerders gemachtigden hebben daarbij toegezegd deze onverschuldigd betaalde bedragen niet terug te vorderen.
    
    2.11.12. Wat betreft eisers verzoek om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, beslist de rechtbank als volgt. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is in dit geval sprake voor wat betreft de reiskostenvergoeding, zodat is voldaan aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Verder heeft de gemachtigde van eiser ook tijdig verzocht om vergoeding van de door eiser in bezwaar gemaakte kosten. Deze kosten komen derhalve voor vergoeding in aanmerking, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
    
    2.11.13.	In verband met de gegrondheid van het beroep acht de rechtbank termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
     
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 3 februari 2009;
    
    laat de rechtsgevolgen van het besluit van 3 februari 2009 in stand met uitzondering van het onderdeel dat betrekking heeft op de beëindiging van de extra legem reiskostenvergoeding;
    
    herroept het besluit van 16 oktober 2008 met kenmerk DP&O 08.1611 voor zover dit betrekking heeft op de beëindiging van de extra legem reiskostenvergoeding;
    
    veroordeelt verweerder in de kosten van de bezwaarprocedure en de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op EUR 1.288,00 (wegens kosten van rechtsbijstand)  te betalen aan eiser;
    
    bepaalt dat verweerder aan eiser het door of namens deze betaalde griffierecht  ten bedrage van EUR 150,00 volledig vergoedt.
    
    Aldus gedaan door mr. T.M. Schelfhout in tegenwoordigheid van mr. C.H.M. Bartholomeus als griffier en in het openbaar uitgesproken op 17 november 2009.
    
    
    
      w.g. mr. C.H.M. Bartholomeus,
      griffier	w.g. mr. T.M. Schelfhout,
      rechter
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de griffier,
    
    
    
    
    verzonden op: 17 november 2009
    
    
      Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
      Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.