ECLI:NL:RBROE:2009:BJ9767, Rechtbank Roermond, 07-10-2009, 2008/1533
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2009-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Om artikel 10 van de WAZ in de praktijk toe te passen, heeft verweerder de beleidsregel verhoging uitkering bij hulpbehoevendheid opgesteld. In de beleidsregel is bepaald dat indien uit hoofde van een andere voorziening reeds in belangrijke mate in de behoefte aan oppassing en verzorging van verzekerde wordt voorzien, de uitkering dan niet tot de grondslag, maar tot 85% wordt verhoogd. Het uitgangspunt van de beleidsregel is niet onredelijk, maar in de praktijk is het onduidelijk wanneer sprake is van in belangrijke mate voorzien. Omdat de beleidsregel een zodanige ruimte open laat voor interpretatie, is de beleidsregel dusdanig onduidelijk dat willekeur in de concrete toepassing niet valt uit te sluiten. Om die reden is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een onredelijke beleidsregel.

RECHTBANK ROERMOND
      Sector bestuursrecht, enkelvoudige kamer
    
    
    Procedurenummer: AWB 08 / 1533
    
    Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    inzake
    
    
      [eiser], eiser,
      gemachtigde mr. [gemachtigde]
    
    
    tegen
    
    de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (locatie Venlo), verweerder.
    
    
    1.	Procesverloop
    
    1.1.	Bij besluit van 27 augustus 2008 heeft verweerder eisers bezwaar tegen het besluit van 1 april 2008, genomen in het kader van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ), ongegrond verklaard. 
    
    1.2.	Tegen het besluit van 27 augustus 2008 heeft eiser beroep ingesteld.
    
    1.3. 	De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Awb ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eisers gemachtigde gezonden.
    
    1.4.	De rechtbank heeft het onderzoek op 3 april 2009 gesloten. Omdat is gebleken dat het in het verweerschrift en ter comparitie aangekondigde nieuwe besluit nog niet is genomen, heeft de rechtbank het onderzoek op 1 mei 2009 heropend. 
    
    1.5.	Op 5 mei 2009 heeft verweerder, onder intrekking van het besluit van 27 augustus 2008, een nieuw besluit genomen inzake de toepassing van de WAZ. 
    
    1.6.	Op 4 augustus 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Eiser en zijn gemachtigde zijn – met bericht van verhindering – niet verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. [naam 1].
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1.	Relevant zijn de volgende feiten. 
    
    
      2.1.1.	Tot 21 april 2004 was eiser werkzaam als zelfstandige. Hij voerde vanaf 17 maart 1997 een herenmodezaak. Per 19 april 2005 was eiser 52 weken arbeidsongeschikt. Met ingang van 20 april 2005 ontving eiser een uitkering op grond van de WAZ. Eiser is ingedeeld in de arbeidsongeschiktheidsklasse 80 tot 100 procent. 
      2.1.2.	Op 31 oktober 2007 heeft eiser een brief aan verweerder verstuurd. In deze brief schrijft eiser dat hij heeft vernomen in aanmerking te kunnen komen voor een verhoging van de WAZ-uitkering tot 100 procent van de grondslag. 
    
    
    2.1.3.	Naar aanleiding van deze aanvraag heeft [naam 2], als arts werkzaam bij verweerder, op 25 januari 2008 een huisbezoek verricht om te bepalen of bij eiser sprake is van hulpbehoevendheid/noodzaak tot oppas/verzorging zoals vastgelegd in de WAZ. Geconcludeerd is dat sprake is van hulp bij sommige essentiële dagelijks terugkerende levensverrichtingen en een noodzaak van min of meer continue oppassing.  
    
    2.2.	De volgende wettelijke bepalingen zijn van belang.
    
    2.2.1.	Ingevolge artikel 10 van de WAZ wordt een arbeidsongeschiktheidsuitkering, berekend naar een arbeidsongeschiktheid van 80 procent of meer, tot ten hoogste haar  grondslag verhoogd, indien de verzekerde verkeert in een althans voorlopig blijvende toestand van hulpbehoevendheid, die geregeld oppassing en verzorging nodig maakt, voor de duur van die hulpbehoevendheid. De eerste zin vindt geen toepassing, indien de verzekerde in een inrichting is opgenomen en de kosten van verblijf ten laste van een zorgverzekering of een verzekering inzake ziektekosten komen. 
    
    2.2.2.	Ingevolge artikel 35 van de WAZ wordt de arbeidsongeschiktheidsuitkering op aanvraag toegekend. 
    
    2.2.3.	Ingevolge artikel 36 van de WAZ gaat de arbeidsongeschiktheidsuitkering in op de dag, met ingang waarvan de betrokkene aan de vereisten voor het recht op toekenning van die uitkering voldoet. In het tweede lid is bepaald dat in afwijking van het eerste lid de uitkering niet vroeger kan ingaan dan een jaar voor de dag, waarop de aanvraag om toekenning dan wel voortzetting van de uitkering werd ingediend. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen kan voor bijzondere gevallen van de eerste zin afwijken. 
    
    De beoordeling
    
    2.3.	Verweerder heeft na het instellen van het beroep op 5 mei 2009 een nieuw besluit genomen, met intrekking van het besluit van 27 augustus 2008. Niet is gesteld of gebleken dat eiser nog belang heeft bij beoordeling van het besluit van 27 augustus 2008. Nu het procesbelang tegen het besluit van 27 augustus 2008 is vervallen, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard. 
    
    
      2.4.	Met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb heeft de rechtbank het beroep mede gericht geacht tegen het nieuwe besluit van 5 mei 2009. In dit besluit is verweerder deels tegemoet gekomen aan eiser. Verweerder heeft immers de WAZ-uitkering over de periode van 31 oktober 2006 tot 1 februari 2008 opgehoogd naar honderd procent, omdat verweerder bij het besluit van 27 augustus 2008 ten onrechte ook over die periode de nieuwe beleidsregel had toegepast. Vanaf 1 februari 2008 wordt – met toepassing van de nieuwe beleidsregel – de uitkering verhoogd tot 85 procent. Weliswaar is verweerder hiermee deels tegemoetgekomen aan de bezwaren van eiser, maar op drie punten bestaat nog steeds verschil van inzicht. De rechtbank dient op basis van de door eiser tegen de nieuwe beslissing op bezwaar aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit van 5 mei 2009 in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel. 
      2.5.1.	Eiser heeft in de eerste plaats aangevoerd dat de ingangsdatum van de verhoging niet 31 oktober 2006, maar 20 april 2005 zou moeten zijn. Volgens eiser had het op de weg van verweerder gelegen hem te wijzen op de mogelijkheid om ophoging van de uitkering te vragen. Verweerder was immers bekend met de hulpbehoevendheid van eiser. Bij eisers aanvraag om in aanmerking te komen voor een WAZ-uitkering had van verweerder verwacht mogen worden dat hij een volledige wettelijke beoordeling zou doen en niet alleen de beoordeling om de mate van arbeidsongeschiktheid vast te stellen. Daarbij komt, aldus eiser, dat in artikel 10 van de WAZ niets is opgenomen over het moment van verhoging van het uitkeringspercentage, maar enkel dat verhoging plaatsvindt vanaf het moment van hulpbehoevendheid. De artikelen 35 en 36 van de WAZ zijn niet van toepassing op de verhoging van het uitkeringspercentage van artikel 10 van de WAZ. Uit het voorgaande volgt dat de terugwerkende kracht door verweerder ten onrechte wordt beperkt tot één jaar. Daarbij is bovendien sprake van een bijzondere omstandigheid, omdat eiser rond 20 april 2005 niet in staat was om zelf zijn belang te behartigen. Hij was toen namelijk opgenomen in een revalidatiekliniek in Hoensbroek en later in Horn. 
    
    
    2.5.2.	Verweerder heeft zich in het bestreden besluit van 5 mei 2009 op het standpunt gesteld dat de verhoging per 31 oktober 2006 ingaat, aangezien artikel 36, tweede lid, van de WAZ van toepassing is. Ook bij een verhoging van de hulpbehoevendheid kan maximaal één jaar worden teruggegaan. Alleen bij een bijzonder geval kan er sprake zijn van een terugwerkende kracht van meer dan één jaar, maar daarvan is hier geen sprake. Door eiser is immers erkend dat het late tijdstip van de aanvraag om ophoging in elk geval ten dele heeft te maken met onbekendheid met deze mogelijkheid. Onbekendheid met regelgeving levert geen bijzonder geval op. Verder heeft eiser niet aan de hand van objectief-medische gegevens aannemelijk gemaakt dat hijzelf eerst op 31 oktober 2007 in staat was om een aanvraag in te dienen. Dat eiser hulpbehoevend is en ook toen was, is niet voldoende om ervan uit te gaan dat hij vanaf dat moment niet langer in staat was zelf een verzoek in te dienen. Er is geen wettelijke plicht voor verweerder om eiser te informeren over de mogelijkheid om een aanvulling op de uitkering aan te vragen. 
    
    
      2.5.3.	 Aldus is in de eerste plaats in geschil of verweerder is gehouden om meer dan één jaar terug te gaan en de verhoging tot honderd procent toe te kennen vanaf 20 april 2005. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de juiste ingangsdatum heeft gehanteerd en overweegt daartoe als volgt. Zoals de Centrale Raad van Beroep meermalen heeft overwogen in het kader van de WAO – zie bijvoorbeeld een uitspraak van 16 maart 2007, LJN: BA3061 – voorziet de wettelijke systematiek erin dat toekenning van uitkering en verhoging van een reeds toegekende uitkering bij wijze van hoofdregel op aanvraag dient te geschieden. Een besluit waarbij toepassing wordt gegeven aan artikel 22 van de WAO dient te worden aangemerkt als een herziening van de arbeidsongeschiktheidsuitkering welke een verhoging van die uitkering tot gevolg heeft in de zin van artikel 42, tweede lid, van de WAO. Hierin ligt besloten dat ook voor toepassing van artikel 22 van de WAO een aanvraag is vereist en dat een verhoging op grond van die bepaling als hoofdregel niet vroeger kan ingaan dan één jaar voor de dag waarop die aanvraag werd ingediend. Alleen als sprake is van een bijzonder geval, is verweerder bevoegd om de uitkering met ingang van een eerdere datum te verhogen. 
      De rechtbank overweegt dat hetgeen de Centrale Raad van Beroep in voornoemde WAO-zaak heeft bepaald, ook relevant is in het kader van de WAZ. De systematiek van beide arbeidsongeschiktheidswetten is immers gelijk. De ratio waarom verweerder – bijzondere gevallen daargelaten – maximaal één jaar terug mag gaan is om te voorkomen dat verweerder te zeer belast wordt met late aanvragen en om claims achteraf te voorkomen. Van dit uitgangspunt kan alleen worden afgeweken in bijzondere gevallen, de zogeheten hardheidsclausule. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat was om op een eerder moment een aanvraag in te dienen. Ook in hetgeen eiser voor het overige heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat sprake is van een bijzonder geval. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
    
      2.6.1.	In de tweede plaats heeft eiser aangevoerd dat, nu er geen overgangsrecht is opgenomen in de nieuwe beleidsregel, verweerder niet gerechtigd is de ophoging per 
      1 februari 2008 te verlagen naar 85 procent. 
    
    
    2.6.2.	Verweerder heeft aangegeven bij de toepassing van het nieuwe beleid voorlopig voor de verlaging als ingangsdatum te hanteren de eerste dag van de tweede maand na vaststelling verlaging. Bij eiser is deze datum – conform intern beleid – vastgesteld op 1 februari 2008. 
    
    2.6.3.	De rechtbank overweegt dat het verweerder in beginsel is toegestaan zijn beleid te wijzigen. Indien de wijziging ten nadele van de burger is, kan het veranderde beleid alleen met inachtneming van een redelijke overgangstermijn worden ingevoerd. De overgangsregeling die verweerder in de praktijk hanteert, is naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk. Deze beroepsgrond van eiser kan dan ook niet slagen. 
    
    2.7.1.	In de derde plaats heeft eiser aangevoerd dat hij 19 uur per week – voorheen 24,9 uur per week – professionele of betaalde hulp krijgt op grond van zijn indicatie, terwijl ongeveer 73 uur persoonlijke verzorging noodzakelijk is en 21 uur hulp met de handmaster. Eisers persoonsgebonden budget (pgb) is slechts toereikend voor 20 procent van de totale behoefte aan zorg en oppassing. Hieruit volgt dat er geen voorliggende voorziening is waarmee in overwegende mate in de behoefte aan oppassing en verzorging wordt voorzien. Dit betekent dat ook na 1 februari 2008 ophoging tot 100 procent aan de orde is. 
    
    2.7.2.	Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het pgb in ieder geval in belangrijke mate voorziet in eisers behoefte aan oppassing en verzorging. Conform de beleidsregel verhoging uitkering bij hulpbehoevendheid heeft eiser in dat geval recht op een WAZ-uitkering van 85 procent. In het verweerschrift heeft verweerder hier nog aan toegevoegd dat de vorm en de omvang van de hulpbehoevendheid niet van belang is. Zodra er zorgverlening plaatsvindt via de reguliere hulpverlening is sprake van een verminderingssituatie. Het uitgangspunt is immers dat er altijd zorg wordt verleend naar behoefte en dat een aanvullend beroep wordt gedaan op de omgeving. Ter zitting heeft verweerders gemachtigde aangegeven dat 630 uren van de door eiser overgelegde lijst kunnen worden geschrapt. Hulp bij maaltijden en dergelijke valt namelijk niet onder persoonlijke verzorging. 
    
    2.7.3.	Niet in geschil is dat eiser hulp nodig heeft bij sommige essentiële, dagelijks terugkerende levensverrichtingen en dat een noodzaak van min of meer continue oppassing bestaat. Dit betekent dat in beginsel de uitkering wordt verhoogd tot 100 procent van de grondslag. In geschil is echter of het pgb dat eiser ontvangt, in belangrijke mate voorziet in eisers behoefte aan verzorging. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt. 
    
    
      2.7.4.	Om artikel 10 van de WAZ in de praktijk toe te passen, heeft verweerder de beleidsregel verhoging uitkering bij hulpbehoevendheid opgesteld. Deze beleidsregel is december 2007 in werking getreden. Om het hiervoor geformuleerde geschilpunt te kunnen beoordelen, dient de rechtbank eerst na te gaan of de beleidsregel in overeenstemming is met het wettelijk kader – in dit geval artikel 10 van de WAZ – en de algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur. Ingevolge artikel 10 van de WAZ wordt een uitkering ingeval van hulpbehoevendheid tot de grondslag verhoogd. In de beleidsregel is bepaald dat indien uit hoofde van een andere voorziening reeds in belangrijke mate in de behoefte aan oppassing en verzorging van verzekerde wordt voorzien, de uitkering dan niet tot de grondslag, maar tot 85 procent wordt verhoogd. Hierbij rijst de vraag in welk geval een andere voorziening in belangrijke mate voorziet in de behoefte aan oppassing en verzorging. Desgevraagd heeft verweerders gemachtigde op de vraag hoeveel procent van de uren waarvoor de behoefte bestaat aan oppassing of verzorging moet worden voorzien wil er sprake zijn van in belangrijke mate voorzien, ter zitting verklaard dit niet te weten. Dit punt is immers niet neergelegd in de beleidsregel. 
      Naar het oordeel van de rechtbank is het uitgangspunt dat de uitkering niet tot de grondslag wordt verhoogd indien een andere voorziening in belangrijke mate voorziet in de behoefte aan oppassing en verzorging in beginsel niet onredelijk. Nu de beleidsregel echter geen duidelijkheid schept wanneer dit het geval is, bestaat in de praktijk – zoals ter zitting is gebleken – onduidelijkheid wanneer sprake is van in belangrijke mate voorzien. Omdat de beleidsregel een zodanige ruimte open laat voor interpretatie, is de beleidsregel dusdanig onduidelijk dat willekeur in de concrete toepassing niet valt uit te sluiten. Om die reden kan de beleidsregel naar het oordeel van de rechtbank niet door de beugel en is geen sprake van een redelijke beleidsregel. De door verweerders gemachtigde ter zitting overgelegde interne gedragslijn – het handboek – creëert deze duidelijkheid evenmin. Hieruit volgt dat het besluit van 5 mei 2009, dat verweerder heeft genomen met toepassing van de beleidslijn, evenmin in stand kan blijven. 
    
    
    
      2.8.	Gelet op het voorgaande, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit gedeeltelijk vernietigen. Voor zover verweerder de uitkering van eiser op grond van de oude beleidsregel heeft opgehoogd tot de grondslag, zal de rechtbank het bestreden besluit van 5 mei 2009 in stand laten. Dit betekent dat enkel dat onderdeel van het besluit, waarin verweerder met toepassing van de nieuwe beleidsregel heeft besloten dat vanaf 1 februari 2008 de uitkering wordt verhoogd tot 85 procent van de grondslag zal worden vernietigd. De rechtbank draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Indien verweerder op basis van de beleidsregel een nieuw besluit zou willen nemen, dan zal verweerder de beleidsregel op zodanige wijze moeten aanpassen, dat inzichtelijk wordt wanneer sprake is van een andere voorziening die in belangrijke mate voorziet in de behoefte aan verzorging en oppassing van een verzekerde. Vervolgens moet dit (nieuwe) beleid worden toegepast op de aanvraag van eiser vanaf 
      1 februari 2008. In dat verband zal verweerder in het bestreden besluit inzichtelijk moeten maken van welk aantal uren verzorging en oppassing bij eiser wordt uitgegaan. 
    
    
    2.9.	Ter voorlichting van partijen merkt de rechtbank nog op dat blijkens voorgaande overwegingen een aantal van de beroepsgronden van eiser uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen. Als eiser wil voorkomen dat de uitspraak op dit punt in rechte vast komt te staan, zal hij – ook al is het bestreden besluit op een andere grond vernietigd – tegen dit onderdeel van de uitspraak hoger beroep moeten instellen. 
    
    2.10.	De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen (beroepschrift, verschijnen ter comparitie en het schrijven van 28 mei 2009) worden twee punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor één.
    
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep tegen het besluit van 27 augustus 2008 niet-ontvankelijk;
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover de uitkering van eiser vanaf 1 februari 2008 is opgehoogd tot 85 procent van de grondslag;
    
    bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
    
    veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op EUR 644,00 (wegens de kosten van rechtsbijstand) te betalen aan eiser;
    
    bepaalt voorts, dat verweerder aan eiser het door of namens deze betaalde griffierecht ten bedrage van EUR 39,00 volledig vergoedt.
    
    Aldus gedaan door mr. P.J. Voncken, in tegenwoordigheid van J.J.M. Roeters als griffier en in het openbaar uitgesproken op 7 oktober 2009.
    
    
    
      w.g. J.J.M. Roeters,
      griffier	
      w.g. mr. P.J. Voncken,
      rechter
    
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    
    
    verzonden op: 7 oktober 2009
    
    
    
      Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
      Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.