ECLI:NL:RBSGR:2008:BG3971, Rechtbank 's-Gravenhage, 21-10-2008, AWB 07/36677
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Art. 7:15 Awb / gewijzigde motivering afwijzing proceskosten / beleidswijziging op grond van aanpassing internationaal recht / motiveringsgebrek / geen aanleiding in stand laten rechtsgevolgen / toewijzing proceskosten bezwaar
        In het bestreden besluit is de afwijzing van de proceskosten gebaseerd daarop dat nadere gegevens zijn overgelegd die tot herroeping noopten. Dat is niet in overeenstemming met de beslissing in dat besluit, waarbij de herroeping is gebaseerd op een wijziging van het beleid. Uit de toelichtende brief bij het nieuwe besluit blijkt dat verweerder deze motivering niet meer handhaaft, maar vervangt door een motivering die wel in overstemming is met die beslissing. Er is geen sprake van intrekking van het bestreden besluit en vervanging daarvan door een nieuw besluit. Hiermee wordt immers geen (ander) rechtsgevolg beoogd. Er is dus sprake van een motiveringsgebrek op het punt van de proceskosten in bezwaar. 
        De beleidswijziging dateert van na het besluit in primo en het eerdere besluit op bezwaar. De arresten Sezen en Üner van het EHRM, die aanleiding waren voor deze beleidwijziging, dateren  van voor het besluit in primo. Verweerder was dan ook gehouden om voor dit besluit de verblijfsvergunning te verlengen. De beleidwijziging daarna moet als een aanpassing van het nationale recht aan het internationale recht worden gezien, niet als een gewijzigde invulling van de verweerder toekomende beleidsvrijheid. Het willekeurige moment waarop tot deze aanpassing is besloten dient niet in het nadeel van eiser te werken. De herroeping van het primaire besluit is dan ook gevolg van een aan verweerder te verwijten onrechtmatigheid. 
        Strijd met artikel 7:15, tweede lid, Awb. Geen aanleiding in stand laten rechtsgevolgen. Toekenning proceskosten bezwaar en beroep.

Rechtbank 's-Gravenhage
      zittinghoudende te Amsterdam
      enkelvoudige kamer vreemdelingenzaken
    
    
    
    
      Uitspraak
      artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      jo artikel 71 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000)
    
    
    
    reg. nr.: AWB 07/36677
    
    
    
      inzake: 
      [eiseres], geboren op [1963], van Pakistaanse nationaliteit, wonende te Amsterdam, eiseres,
      gemachtigde: mr. H.L.M. Lichteveld, advocaat te Amsterdam,
    
    		
    
      tegen:
      de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
    
    		
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    1. Bij besluit van 12 juni 2007, verzonden op 14 juni 2007, heeft verweerder de aanvraag om verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning onder de beperking ‘verblijf bij echtgenoot [echtgenoot]’ afgewezen. Bij bezwaarschrift van 6 juli 2007 heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij beroepschrift van 24 september 2007 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar. Bij besluit van 31 oktober 2007 heeft verweerder het bezwaarschrift gegrond verklaard en het verzoek om vergoeding van de proceskosten als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb afgewezen. Bij dit besluit is een verblijfsvergunning aan eiseres verleend met ingang van 6 juli 2007, geldig tot 6 juli 2012.
    
    2. Bij uitspraak van 6 december 2007 (AWB 07/36677) heeft deze rechtbank en zittingsplaats het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar gegrond verklaard. Bij verzetschrift van 11 december 2007 heeft eiseres verzet aangetekend tegen deze uitspraak. Bij uitspraak van 6 maart 2008, verzonden op 1 april 2008 (AWB 07/36677) is het verzet gegrond verklaard. Bij brief van 1 april 2008 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar mede geacht wordt te zijn gericht tegen het reële besluit van 31 oktober 2007.
    
    3. Bij besluit van 6 augustus 2008 is het besluit van 31 oktober 2007 ingetrokken, het bezwaar gegrond verklaard en het verzoek om vergoeding van de proceskosten wederom afgewezen. Aan eiseres is een verblijfsvergunning verleend met ingang van 9 mei 2007, geldig tot 9 mei 2012. Bij brief van 15 augustus 2008 heeft eiseres medegedeeld het beroep te handhaven met betrekking tot het verzoek om vergoeding van de kosten in bezwaar. Bij brief van 21 augustus 2008 heeft verweerder hierop gereageerd.
    
    4. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2008. Met voorafgaande kennisgeving is eiseres, noch haar gemachtigde, noch de gemachtigde van verweerder ter zitting verschenen. Het onderzoek is gesloten ter zitting.
    
    
    II. FEITEN
    
    Eiseres is bij besluit van 17 augustus 2006 in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd onder de beperking “verblijf bij echtgenoot [echtgenoot]”. Deze verblijfsvergunning is verleend met ingang van 6 mei 2006 met een geldigheidsduur tot 9 mei 2007.
    
    
    III. OVERWEGINGEN
    
    1. De rechtbank stelt vast dat het onderhavige beroep zich uitsluitend richt tegen het besluit van 6 augustus 2008, voor zover dit betrekking heeft op de afwijzing van het verzoek om vergoeding van de kosten in bezwaar als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb.
    
    2. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Ingevolge het derde lid van artikel 7:15 van de Awb wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
    
    3. De rechtbank stelt vast dat eiseres tijdens de bezwaarfase verzocht heeft de proceskosten in bezwaar te vergoeden. Verweerder heeft dit bij het besluit op bezwaar geweigerd. Het beroep van eiser hiertegen is ontvankelijk. Dit volgt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 31 januari 2008 (JV 2008, 120; LJN: BC6166).
    
    
      4.1. In het thans nog bestreden besluit van 6 augustus 2008 heeft verweerder de afwijzing van deze proceskosten als volgt gemotiveerd. Het primaire besluit is wel herroepen, maar dit is niet te herleiden tot een onrechtmatigheid in dat besluit. Pas uit de in bezwaar overgelegde stukken bleek dat eiseres voldeed aan de eis dat de middelen van bestaan duurzaam waren.
      Verweerder stelt zich in een brief van 7 augustus 2008 aan eiseres op het standpunt dat het verzoek om vergoeding van de kosten in bezwaar als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb terecht is afgewezen. De beleidswijziging met betrekking tot het middelenvereiste is eerst na het besluit in primo ingetreden. De beslissing in primo is niet herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, maar houdt veeleer verband met de ex-nunc toetsing in de bezwaarfase. Er is geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
    
    
    4.2. Eiseres heeft dat in beroep bestreden. Het bestreden besluit is niet herroepen vanwege de alsnog aangetoonde duurzaamheid van de inkomsten van referent, maar op grond van een belangenafweging op grond van artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In het besluit in primo was ten onrechte geen concrete, op de feiten en omstandigheden van het geval gebaseerde belangenafweging gemaakt. Verweerder heeft gewezen op de ex-nunc- toetsing in bezwaar en de beleidswijziging die wordt genoemd in een brief van de staatssecretaris aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 15 oktober 2007 (2007-2008, 29861 en 30573, nr. 21). Deze beleidswijziging was echter noodzakelijk als gevolg van ontwikkelingen in de jurisprudentie over artikel 8 van het EVRM. Volgens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) is een inmenging op het recht op eerbiediging van het gezinsleven wegens het niet duurzaam zijn van middelen niet gerechtvaardigd als geen aanspraak wordt gemaakt op de openbare kas. De betreffende jurisprudentie was er al op het moment van het besluit in primo. De herroeping van het primaire besluit is geen gevolg van een beleidswijzing, maar van gevolg geven aan deze jurisprudentie. Gelet op het voorgaande dient het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten te worden toegewezen.
    
    
      5.1. De rechtbank overweegt als volgt.
      De rechtbank stelt vast dat de motivering van de afwijzing van de proceskosten in bezwaar in het bestreden besluit, namelijk dat nadere gegevens zijn overgelegd die tot herroeping noopten, niet in overeenstemming is met de beslissing in dat besluit, waarbij de herroeping is gebaseerd op de wijziging van het beleid. Uit de brief van 7 augustus 2008 volgt dat de procesvertegenwoordiger van verweerder deze motivering niet meer handhaaft, maar vervangt door een motivering die wel in overstemming is met die beslissing. De brief van de procesvertegenwoordiger is blijkens de inhoud niet bedoeld als intrekking van het bestreden besluit en vervanging daarvan door een nieuw besluit. Het kan ook niet als een dergelijk nieuw besluit worden aangemerkt. Met de brief wordt immers geen (ander) rechtsgevolg beoogd. Toelichting, uitbreiding en aanvulling van motivering na het besluit kunnen dat niet wijzigen, maar zij kunnen wel goede gronden zijn voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van een besluit, dat wegens een motiveringsgebrek is vernietigd. Dit volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 18 september 2006 (JV 2006, 424 en 425; LJN: AY9445 en AY9448). Naar het oordeel van de rechtbank valt deze nieuwe motivering binnen de omvang van het geding. Daarmee worden immers geen nieuwe feitelijke gronden aangevoerd (Afdeling 17 september 2005, JV 2005, 5; LJN: AR2960). Er is ook geen sprake van een nieuwe afwijzingsgrond (Afdeling 19 oktober 2005, JV 2005, 462; LJN: AU5016). Verweerder stelt zich nog steeds op het standpunt dat het primaire besluit niet onrechtmatig was en de grondslag daarvoor is te vinden in het bestreden besluit.
    
    
    5.2 Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit een draagkrachtige motivering ontbeert op het punt van de proceskosten in bezwaar. Het beroep is daarom gegrond en het besluit zal in zoverre worden vernietigd. De rechtbank zal nu onderzoeken of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten kunnen worden op basis van de motivering zoals neergelegd in de brief van 7 augustus 2008. Niet in geschil is dat het besluit in primo van 12 juni 2007 is herroepen door het besluit op bezwaar van 31 oktober 2007. Dit besluit is later ingetrokken en vervangen door het besluit van 6 augustus 2008. Uit dat besluit volgt dat verweerder de beslissing tot herroeping van het primaire besluit heeft gehandhaafd. Partijen zijn verdeeld over de vraag of deze herroeping van het primaire besluit is te herleiden tot een verwijtbaar onrechtmatig besluit in primo. Deze vraag moet positief worden beantwoord, als verweerder ook voor de genoemde beleidswijzing gehouden was de vergunning te verlengen in verband met artikel 8 van het EVRM, ofschoon niet voldaan was aan het duurzaamheidsvereiste.
    
    5.3. In de brief van de staatssecretaris aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 15 oktober 2007 wordt op deze beleidswijziging ingegaan. Zowel uit deze brief zelf als uit de bij deze brief behorende bijlage ‘het middelenvereiste bij verlengingen’ blijkt dat de deze beleidswijziging nodig werd geacht gezien de jurisprudentieontwikkelingen met betrekking tot artikel 8 van het EVRM. Zo staat in de bijlage dat, gelet op deze jurisprudentie, inmenging in het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven nauwelijks te rechtvaardigen is bij vreemdelingen die geen misdrijf hebben begaan en die geen beroep doen op de algemene middelen, maar die uitsluitend niet meer voldoen aan het nationaalrechtelijke middelenvereiste. In dit verband wordt verwezen naar de arresten Sezen van het EHRM van 31 januari 2006 (JV 2006, 89; LJN: AV3567) en Üner van 18 oktober 2006 (JV 2066, 14; LJN: AZ2407).
    
    5.4. De hiervoor genoemde beleidswijziging dateert van ná het besluit in primo (12 juni 2007) en het eerdere besluit op bezwaar (31 oktober 2007). Aanleiding voor deze beleidswijziging zijn - onder meer - de hiervoor genoemde arresten van het EHRM. Deze dateren van vóór het besluit in primo. Hieruit volgt dat verweerder ook al voor dat besluit gehouden was de vergunning te verlengen. De beleidswijziging daarna moet gezien worden als een aanpassing van het nationale recht aan het internationale recht, niet als een gewijzigde invulling van de verweerder toekomende beleidsvrijheid. Het willekeurige moment waarop tot die aanpassing besloten is, dient niet in het nadeel van eiseres te werken. Als deze aanpassing tijdig was uitgevoerd, dan zou de aanvraag van eiseres niet in primo zijn afgewezen en had zij geen kosten in het kader van een bezwaarprocedure hoeven te maken. Daarom is de herroeping van het primaire besluit gevolg van een verweerder te verwijten onrechtmatigheid.
    
    6. Verweerder heeft dan ook ten onrechte geweigerd om de in bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden. Het besluit is in strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb genomen. Daarom bestaat er geen reden om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Gelet op het bovenstaande kan de rechtbank de zaak zelf af doen en bij deze uitspraak de vergoeding van de proceskosten in bezwaar toekennen. Daarvoor vindt zij steun in de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2008 (JV 2008, 120; LJN: BC6166).
    	
    7. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als de in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Verder zal de rechtbank verweerder veroordelen in de kosten die eiseres in verband met behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- als kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift, waarde per punt € 322,--, wegingsfactor 1).
    
    8. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 van de Awb wijst de rechtbank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht.
    
     
    IV. BESLISSING
    
    De rechtbank
    
    1. verklaart het beroep gegrond voor zover het is gericht tegen de afwijzing van het verzoek om vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten;
    
    2. vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
    
    3. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre treedt in de plaats van het vernietigde besluit;
    
    4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op € 644,-- (zegge: zeshonderd vier en veertig euro), te betalen door de Staat der Nederlanden aan griffier;
    
    5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht ad € 143,-- (zegge: eenhonderd drie en veertig euro).
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. O.L.H.W.I. Korte, voorzitter, in tegenwoordigheid van P. Deinum, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 21 oktober 2008. 
    
    
    
      De griffier 
      De voorzitter
    
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
      Conc: PD/OK
      Coll: MvK
      D: B
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (adres: Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, Postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage). De termijn voor het instellen van hoger beroep bedraagt één week. Naast de vereisten waaraan het beroepschrift moet voldoen op grond van artikel 6:5 van de Awb (zoals het overleggen van een afschrift van deze uitspraak) dient het beroepschrift ingevolge artikel 85, eerste lid, van de Vw 2000 een of meer grieven te bevatten. Artikel 6:6 van de Awb (herstel verzuim) is niet van toepassing.