ECLI:NL:RBZLY:2008:BD8982, Rechtbank Zwolle-Lelystad, 08-07-2008, Awb 07/2203 en 07/2077
Rechtbank Zwolle-Lelystad — Uitspraak 
Datum: 2008-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Met vrijstelling bouwvergunnintg verleend ten behoeve van het geheel vernieuwen van een schuur tot bijeenkomstruimte voor het geven van traingen. Verweerder is bij de beoordeling van de kleinschaligheid van de vervolgfunctie uitgegaan van een onjuist uitgangspunt. Voorts is bij onderzoek naar de toename van het aantal verkeersbewegingen een onjuiste vergelijking gemaakt nu daarbij is uitgegaan van een vergelijking met het op grond van het bestemmingsplan maximaal mogelijke gebruik. Vergelijking dient te worden gemaakte met de bestaande situatie. Beroep gegrond en schorsing primair besluit.

RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
      Sector Bestuursrecht, Voorzieningenrechter
      Registratienummer: Awb 07/2203 en 07/2077
    
    
    
      Uitspraak betreffende het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      in het geding tussen:
    
    
    
      A te B,
      verzoekers,
      gemachtigde: mr. J.R. Zeelenberg, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand Gezondheidszorg,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen, 
      verweerder,
    
    
    en
    
    
      (…), wonende te Dalfsen, 
      belanghebbende.
    
    
    1.Procesverloop
    
    Op 20 juni 2005 heeft belanghebbende een aanvraag om verlening van een reguliere bouwvergunning gedaan, ten behoeve van het geheel vernieuwen van een schuur tot bijeenkomstruimte op het perceel (…), kadastraal bekend gemeente Dalfsen, sectie (…). 
    
    Op 19 september 2006, verzonden op 4 oktober 2006, heeft verweerder, met toepassing van het bepaalde in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), vrijstelling verleend van het geldende bestemmingsplan voor de herbouw van de schuur ten behoeve van trainingen. Verweerder heeft aan de vrijstelling de voorwaarde verbonden dat zij uitsluitend wordt verleend voor (..) het houden van consulten met een sociaal medische aard. Bij besluit van 18 oktober 2006 heeft verweerder de aanvraag om verlening van een bouwvergunning gehonoreerd. 
    
    Bij brief van 27 november 2006 hebben verzoekers hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    Bij besluit van 17 oktober 2007 heeft verweerder het bezwaar van verzoekers gegrond verklaard vanwege het ontbreken van een deugdelijke motivering. De verleende vrijstelling en bouwvergunning zijn, onder aanpassing van de motivering, in stand gelaten. Aan de verleende vrijstelling is de voorwaarde verbonden dat zij uitsluitend wordt verleend voor het houden van consulten, bijeenkomsten en trainingen met een sociaal medische aard. Elk ander gebruik is in strijd met deze vrijstelling. 
    
    Bij brief van 26 november 2007 hebben verzoekers tegen dit besluit beroep ingesteld. Het beroep is geregistreerd onder nummer Awb 07/2077. 
    
    Bij brief van 20 december 2007 hebben verzoekers de gronden van het beroep aangevuld. Daarnaast hebben verzoekers met deze brief de voorzieningenrechter verzocht om het bestreden besluit bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen, totdat op het beroep is beslist. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer Awb 07/2203.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingezonden dat op 11 januari 2008 door de voorzieningenrechter is ontvangen. 
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek behandeld ter zitting van 16 januari 2008. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door H. Lammertsen en W. de Jongh, werkzaam bij de gemeente Dalfsen. Belanghebbende is verschenen, vergezeld van zijn echtgenote. Ter zitting is de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening aangehouden teneinde partijen in de gelegenheid te stellen door middel van mediation tot een oplossing te komen. Op 6 mei 2008 heeft de voorzieningenrechter het bericht ontvangen dat mediation niet is geslaagd. 
    
    Op 15 mei 2008 heeft de voorzieningenrechter een brief ontvangen van de gemachtigde van verzoekers. Bij brief van 19 juni 2008 heeft verweerder een (gewijzigde) rapportage ten aanzien van de te verwachten verkeersbewegingen ingezonden. 
    
    Nadere behandeling van het verzoek heeft plaatsgevonden ter zitting van 24 juni 2008. Verzoekers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door H. Lammertsen en W. de Jongh. Belanghebbende is verschenen, vergezeld van zijn echtgenote.   
    
    2.Overwegingen
    
    Ingevolge artikel 8:81 van de Awb dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
    
    Ingevolge artikel 8:86 van de Awb is de voorzieningenrechter bevoegd onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak, indien het verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
    
    Het bouwplan voorziet in het ‘herbouwen’ van een schuur op het perceel (…) te Dalfsen. De op het terrein aanwezige schuur met een bebouwde oppervlakte van circa 120 m2  zal volgens het bouwplan worden gesloopt en op een andere locatie op het perceel worden vervangen door een gebouw met een bebouwde oppervlakte van 134 m2. De nokhoogte van het nieuwe gebouw is  8 m. Het gebouw zal worden gebruikt voor het geven van cursussen, therapieën, lezingen en sessies van sociaal medische aard. Inmiddels is het gebouw gerealiseerd, waarbij in afwijking van de op 18 oktober 2006 verleende bouwvergunning een kelder en een balkonhek zijn aangebracht, de indeling van begane grond en de eerste verdieping is gewijzigd, enkele gevelopeningen zijn gewijzigd en rabatdelen op de kopgevels op de verdieping zijn aangebracht. Op 18 maart 2008 heeft belanghebbende verzocht voor deze wijzigingen een gewijzigde bouwvergunning af te geven. Verweerder heeft de gevraagde bouwvergunning op 10 april 2008 verleend. Het hiertegen namens verzoekers op 15 mei 2008 ingediende bezwaarschrift is door verweerder op 2 juni 2008 doorgezonden naar deze rechtbank om te behandelen als beroep. 
    
    De voorzieningenrechter stelt voorop dat het verzoek om een voorlopige voorziening geen betrekking kan hebben op het door verweerder op 2 juni 2008 naar deze rechtbank doorgezonden bezwaarschrift tegen de bouwvergunning van 10 april 2008. Anders dan partijen is de voorzieningenrechter van oordeel dat geen sprake is van wijzigingen op ondergeschikte punten. Het door verweerder doorgezonden bezwaarschrift van 15 mei 2008 zal door de rechtbank dan ook ter behandeling als bezwaar worden teruggezonden naar verweerder. 
    
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat, ondanks de omstandigheid dat het gebouw reeds is gerealiseerd, nog immer sprake is van onverwijlde spoed in de zin van artikel 8:81 Awb. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, met uitzondering van de door de echtgenote van belanghebbende gegeven consulten, de activiteiten in het nieuwe gebouw nog niet zijn begonnen en nog voorkomen kunnen worden. 
    
    De voorzieningenrechter overweegt voorts als volgt. 
    
    Het perceel ligt binnen de begrenzing van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Dalfsen’, dat op 28 september 1998 door de raad is vastgesteld en op 10 mei 1999 (gedeeltelijk) is goedgekeurd door gedeputeerde staten van Overijssel. Op het perceel rust de bestemming ‘Agrarisch Cultuurgebied, Agrarisch Bedrijf 3’. 
    
    Ingevolge artikel 3B van de planvoorschriften (bouwvoorschriften) mogen op de tot ‘agrarisch cultuurgebied’ bestemde gronden uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de bestemming. 
    
    Bij besluit van 16 april 2002 heeft verweerder vrijstelling ex artikel 19, derde lid, WRO en bouwvergunning verleend ten behoeve van het vernieuwen van het woonhuis met schuur op het perceel. Deze vrijstelling was nodig omdat met het woonhuis en schuur geen agrarisch bedrijf wordt beoogd, hetgeen strijdig is met de ter plaatse vigerende bestemming. 
    
    Reeds omdat het bouwplan voorziet in de oprichting van een gebouw ten behoeve van activiteiten die niet passen in de bestemming ‘agrarisch cultuurgebied’, is, gelet op de omstandigheid dat volgens de planvoorschriften slechts mag worden gebouwd ten dienste van deze bestemming, realisering van het bouwplan eerst mogelijk na vrijstelling van het huidige bestemmingsplan. 
    
    Ter beoordeling staat of verweerder de genoemde vrijstelling en bouwvergunning heeft kunnen verlenen. 
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en mits vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders. 
    
    De gemeenteraad heeft een delegatiebesluit genomen als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO. Gedeputeerde staten van Overijssel hebben bij brief van 10 juli 2007 laten weten geen bezwaar te hebben tegen het verlenen van vrijstelling.
    
    Gesteld noch gebleken is dat niet aan de formele vereisten voor vrijstelling is voldaan. 
    
    Beoordeeld moet vervolgens worden of er sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing. Hieronder wordt volgens het bepaalde bij artikel 19, eerste lid, van de WRO bij voorkeur verstaan een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. Indien verweerder een bewuste keuze heeft gemaakt voor een bepaald project kan deze keuze, mits voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, slechts marginaal door de rechter worden getoetst. 
    
    
      Verweerder heeft in dit kader in de ruimtelijke onderbouwing aangegeven dat het bestemmingsplan mogelijkheden biedt om vervolgfuncties aan voormalige agrarische bedrijven toe te kennen. Daarnaast past het plan, zo stelt verweerder in de ruimtelijke onderbouwing, in de, ten tijde van de gegeven ruimtelijke onderbouwing naar verwachting in 2007 vast te stellen beleidsregels. Als vervolgfunctie zullen in het algemeen (onder meer) verschillende sociale, educatieve, culturele, maatschappelijke en medische functies worden toegelaten. Daarbij zijn de volgende criteria van belang:
      -de karakteristiek van de bebouwing en het erf dienen in stand te blijven;
      -de vervolgactiviteit mag geen achteruitgang betekenen voor natuur, landschap en milieu ten opzichte van het agrarisch bedrijf
      -de verkeersaantrekking mag slechts in beperkte mate toenemen (in relatie tot de bestaande verkeersintensiteiten) en de bestaande infrastructuur mag niet verzwaard worden;
      -de activiteiten dienen plaats te vinden binnen de bestaande bebouwing;
      -een dienstwoning dient te worden gehandhaafd en het aantal woningen mag niet toenemen. 
      Verweerder stelt dat vernieuwing van de schuur en plaatsing op een andere locatie gerechtvaardigd is. De schuur wordt soberder uitgevoerd en past beter in het landelijk gebied. Daarbij valt de locatie binnen het bestaande bouwblok en is daarmee gerechtvaardigd. De omvang van het gebouw garandeert dat de activiteiten kleinschalig zullen blijven. De verwachte verkeersintensiteit die het vestigen van een therapeutisch centrum met zich brengt is lager of gelijk aan wat maximaal te verwachten is op basis van de huidige (agrarische) bestemming van het perceel. Het verlenen van vrijstelling past voorts binnen de door de raad van de gemeente Dalfsen in april 2007 vastgestelde Plattelandsvisie, waarin vervangende nieuwbouw wordt toegestaan indien dit leidt tot een kwaliteitsverbetering van het landschap. Verweerder is voorts van mening dat het bouwplan past in het ruimtelijk beleid van de provincie Overijssel. 
    
    
    Verzoekers stellen dat met de verleende vrijstelling geen beperking is gegeven in de aard en omvang van het gebruik. Dat het gaat om maximaal ongeveer tweeduizend bezoekers per jaar, hetgeen voor verweerder reden is geweest te oordelen dat sprake is van kleinschaligheid, is op geen enkele manier te garanderen. Verzoekers vrezen een toename van het aantal verkeersbewe-gingen in een dusdanige omvang dat niet langer kan worden gesproken van kleinschalige activiteiten. Verzoekers menen in dit verband dat de toename van het aantal verkeersbewe-gingen moet worden afgezet tegen de verkeersbewegingen van de bestaande particuliere woningen en niet tegen het (maximaal mogelijke) agrarische gebruik.
    
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat het standpunt van verweerder dat het vervangen van de bestaande varkensstal en het vernieuwen hiervan in een sobere stijl die past binnen het landelijk gebied en in de plaatselijke omgeving een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit met zich brengt en hierdoor aanvaardbaar is, niet in strijd is met een goede ruimtelijke onderbouwing. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de mogelijkheid van vervangende nieuwbouw als hiermee de ruimtelijke kwaliteit wordt gediend is opgenomen in het provinciale ‘Uitvoeringskader hergebruik Vrijkomende Agrarische Bebouwing (VAB)’ van februari 2006 en in het, ten tijde van het bestreden besluit in voorbereiding zijnde (en inmiddels, op 26 november 2007, vastgestelde) VAB beleid. 
    
    De voorzieningenrechter overweegt voorts dat bij het verlenen van vrijstelling en bouwvergunning in het kader van het toestaan van een vervolgfunctie aan vrijkomende agrarische bebouwing moet worden beoordeeld of deze vervolgfunctie past in het provinciale en gemeentelijke beleid. Uitgangspunt bij het toestaan van een vervolgfunctie is voor verweerder, zoals blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting, kleinschaligheid van de vervolgactiviteiten. Uit, onder meer, het verslag van de hoorzitting d.d. 18 januari 2007 blijkt dat verweerder bij de vraag of sprake was van kleinschaligheid op basis van door belanghebbende verstrekte prognosecijfers is uitgegaan van ongeveer tweeduizend bezoekers per jaar. Nu ter zitting van 24 juni 2008 duidelijk is geworden dat de capaciteit van het gebouw voldoende is om op jaarbasis zes- tot zevenduizend bezoekers te ontvangen en belanghebbende deze aanwezige capaciteit wil benutten, moet worden geoordeeld dat verweerder bij de beoordeling van de kleinschaligheid van de vervolgfunctie is uitgegaan van een onjuist uitgangspunt. Dit betekent dat het besluit van 17 oktober 2007 in beroep geen stand zal kunnen houden. 
    
    Voorts wordt overwogen dat bij de beoordeling van de kleinschaligheid (onder meer) de toename van het aantal verkeersbewegingen van belang is. In de in de ruimtelijke onderbouwing genoemde ontwikkelingsregeling in het bestemmingsplan (artikel 3G, eerste lid, aanhef en onder d, sub 2 van de planvoorschriften) is ten aanzien van dit aspect bepaald dat de verkeersaantrekkendheid in vergelijking met de oorspronkelijke activiteit niet of nauwelijks mag toenemen. Volgens de plattelandsvisie mag functieverandering niet leiden tot een onevenredige toename van de verkeersbelasting. In het Streekplan Overijssel 2000+ is aangegeven dat een vervolgfunctie geen onaanvaardbare verkeersaantrekkende werking mag hebben. Ten slotte heeft verweerder in de ruimtelijke onderbouwing bij het besluit als criterium voor de vestiging van een vervolgfunctie onder meer genoemd dat de verkeersaantrekking slechts in beperkte .mate mag toenemen (in relatie tot de bestaande verkeersintensiteiten).
    
    Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat bij de beoordeling of sprake is van een aanvaardbare mate van toename van verkeersbewegingen een vergelijking moet worden gemaakt met de bestaande situatie. Dat daarbij als bestaande situatie wordt aangemerkt het agrarische bedrijf in plaats van de woning is te billijken. De stelling van verweerder dat uit de woorden “in vergelijking met de oorspronkelijke activiteit” in artikel 3G van de planvoorschriften volgt dat voor deze beoordeling de toename van het aantal verkeersbewegingen moet worden vergeleken met het volgens het bestemmingsplan maximaal mogelijke gebruik, kan echter niet worden gevolgd. 
    
    Dit brengt met zich dat in het aan het besluit van 17 oktober 2007 ten grondslag liggende onderzoek naar de toename van het aantal verkeersbewegingen van Goudappel Coffeng d.d. 3 mei 2007 en het op 19 juni 2008 ingezonden nadere rapport van ditzelfde bureau, een onjuiste vergelijking is gemaakt nu daarin wordt uitgegaan van een vergelijking met het op grond van het bestemmingsplan maximaal mogelijke gebruik. Een kampeerterrein en/of een tweede dienstwoning waren ter plaatse niet aanwezig. Dit betekent dat het besluit van 17 oktober 2007 ook om deze reden in beroep geen stand kan houden.
    
    Nu partijen in de uitnodiging voor de zitting zijn gewezen op de mogelijkheid dat gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:86 van de Awb, de voorzieningenrechter van oordeel is dat geen nader onderzoek noodzakelijk is voor de beoordeling van de zaak en ter zitting partijen daarmee overigens hebben ingestemd, bestaat er geen beletsel voor toepassing van dit artikel. 
    
    De voorzieningenrechter zal daarom het beroep gegrond verklaren wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb, het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb bepalen dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    Omdat het besluit tot het verlenen van de vrijstelling niet wordt aangetast door de vernietiging van het bestreden besluit en het met de vrijstelling beoogde gebruik dan ook in beginsel een aanvang kan nemen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om met toepassing van de in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, opgenomen bevoegdheid de op 19 september 2006 verleende vrijstelling te schorsen totdat verweerder een nieuw besluit op bezwaar heeft verzonden.
    
    In verband met het voorgaande bestaat geen in rechte te honoreren belang bij toewijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening. 
    
    De voorzieningenrechter ziet tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die verzoekers in verband met de behandeling van het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening redelijkerwijs hebben moeten maken.
    
    
    3.Beslissing
    
    De voorzieningenrechter van de rechtbank:
    
    
      -verklaart het beroep (AWB 07/2077) gegrond;
      -vernietigt het bestreden besluit van 17 oktober 2007;
      -bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
      -schorst het primaire besluit van 19 september 2006 totdat verweerder een nieuw besluit op bezwaar heeft verzonden;
      -gelast dat de gemeente Dalfsen aan verzoekers het door hen gestorte griffierecht ad € 286,-- (€ 143,-- voor AWB 07/2077 en € 143,-- voor AWB 07/2203) vergoedt;
      -veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten ad € 966,--, te betalen aan verzoekers;
      -wijst de gemeente Dalfsen aan als de rechtspersoon die deze kosten aan verzoekers vergoedt;
      -wijst het verzoek om een voorlopige voorziening (AWB 07/2203) af.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzieningenrechter, en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. M. Keukenmeester als griffier, op 
    
    Afschrift verzonden op: