ECLI:NL:RBSGR:2009:BJ7339, Rechtbank 's-Gravenhage, 26-08-2009, AWB 07/9007 en AWB 08/5720
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2009-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Beroep inzake bestraffing van een gemeenteambtenaar met een schriftelijke berisping wegens het als leidinggevende en bijzonder opsporingsambtenaar onvoldoende afstand houden tot ondergeschikten door de verkoop van decoders aan enkele collega's. Beroep ongegrond.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 3, enkelvoudige kamer
    
    Reg.nrs.: AWB 07/9007 AW en AWB 08/5720 AW
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in het geding tussen
    
    
      [A], wonende te [plaats], eiser,
      gemachtigde mr. S. van Loenhout,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag, verweerder.
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    
      1. Bij besluit van 23 augustus 2007 heeft verweerder eiser met onmiddellijke ingang met behoud van bezoldiging geschorst, naar verwachting tot 1 oktober 2007, in verband met betrokkenheid bij vermeende handel in decoders binnen de dienst Stadsbeheer. Bij dit besluit is eiser tevens met onmiddellijke ingang de toegang ontzegd tot arbeidsterreinen van de gemeente Den Haag voor de duur van de schorsing. Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 27 augustus 2007 bezwaar gemaakt. Tevens heeft eiser een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 28 september 2007 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen (AWB 07/6547 AW).
      Bij besluit van 27 september 2007 heeft verweerder de schorsing van eiser verlengd tot 1 november 2007. Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 2 oktober 2007 bezwaar gemaakt.
      Op 4 oktober 2007 is eiser mondeling medegedeeld dat de schorsing en de toegangontzegging per direct wordt opgeheven. Bij brief van 11 oktober 2007 is aan eiser deze opheffing bevestigd. 
    
    
    Bij besluit van 22 november 2007 heeft verweerder de bezwaren tegen de besluiten van 23 augustus 2007 en 27 september 2007 ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de beslissing tot ontzegging van de toegang tot arbeidsterreinen van de gemeente Den Haag, zoals neergelegd in het besluit van 23 augustus 2007, genuanceerd in die zin dat niet is beoogd eiser de toegang te ontzeggen tot publieke diensten van de gemeente, die gevestigd zijn in andere gebouwen of terreinen dan waar eiser zijn werkplek heeft.
    
    Bij brief van 28 november 2007 heeft eiser beroep ingesteld tegen het besluit van 22 november 2007 (AWB 07/9007 AW).
    
    
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
      2. Bij afzonderlijk besluit van 22 november 2007 heeft verweerder eiser de disciplinaire straf van schriftelijke berisping en inhouding van vier verlofdagen opgelegd. Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 27 november 2007 bezwaar gemaakt. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar heeft eiser bij brief van 6 juni 2008 beroep ingesteld. 
    
    
    Bij besluit van 25 juni 2008 heeft verweerder het bezwaar van eiser, voor zover het is gericht tegen de oplegging van de schriftelijke berisping, ongegrond verklaard, en voor zover het gericht is tegen de inhouding van vier verlofdagen, gegrond verklaard en deze disciplinaire straf ingetrokken. 
    
    Bij brief van 30 juli 2008 heeft eiser tegen het besluit van 25 juni 2008, voor zover het betrekking heeft op de schriftelijke berisping, beroep ingesteld (AWB 08/5720 AW).
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
    
    Bij uitspraak van 17 oktober 2008 heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van 27 november 2007 niet-ontvankelijk verklaard (AWB 08/4234 AW).
    
    
      3. De beroepen van eiser van 28 november 2007 (AWB 07/9007 AW) en 30 juli 2008 (AWB 08/5720 AW) zijn op 25 juni 2009 gevoegd ter zitting behandeld. 
      Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. 
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. [B] en drs. [C]. 
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      Eiser is aangesteld als ploegchef van de [D]-ploeg bij de dienst Stadsbeheer, afdeling Parkeren, van de gemeente Den Haag.
      Op 14 juni 2007 heeft verweerder aan het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING) opdracht verstrekt tot het onderzoeken van vermeende illegale handel op en rond de werkvloer van het bedrijfsonderdeel Parkeren door medewerkers van verweerder.
      In het kader van dit onderzoek is eiser op 22 augustus 2007 door twee medewerkers van BING gehoord. Tijdens dit gesprek is eiser geconfronteerd met het vermoeden dat hij betrokken is bij 'handel op de werkvloer', namelijk van digitale ontvangers/decoders (hierna: decoders). Van dit gesprek is een geluidsopname gemaakt. Het betreffende gespreksverslag (in de vorm van een vragenlijst) is een weergave van deze geluidsopname. Eiser heeft blijkens dit gespreksverslag verklaard dat hij aan drie collega's een decoder heeft verkocht. Eiser heeft de decoders aangeschaft via een neef van hem, die de decoders bij een winkel in Den Haag kocht. Eiser kocht de decoders voor 200 euro en verkocht ze voor 250 euro door. Eiser bracht de decoders bij de collega's thuis en installeerde ze. Na een tijd deden de decoders het niet meer en dan ging eiser met een kabel bij zijn collega's langs om de decoders te updaten.
    
    
    Bij brief van 2 oktober 2007 heeft BING de bevindingen van het onderzoek in relatie tot eiser aan verweerder kenbaar gemaakt. BING heeft geconcludeerd dat over de herkomst van de decoders, zoals verkocht door eiser aan medewerkers van het bedrijfsonderdeel Parkeren, vragen zijn gerezen die niet zijn opgehelderd. Het verkopen van decoders aan medewerkers tegen een lagere prijs dan de marktprijs kan volgens BING worden gezien als strijdig met de eisen van "onafhankelijkheid", "professionaliteit" en "preventie", zoals genoemd in de beroepscode van de gemeente Den Haag (hierna: de beroepscode).
    
    Schorsing en ontzegging van toegang
    
    2.1 Verweerder heeft aan het bestreden besluit van 22 november 2007 ten grondslag gelegd dat binnen het onderzoek van BING naar vermeende handel in invalidenparkeerkaarten en overige goederen binnen de dienst Stadsbeheer, Parkeren, aanwijzingen zijn verkregen dat eiser hierbij is betrokken. Tijdens een gesprek op 22 augustus 2007 met BING en nadien met het Hoofd Parkeercontrole heeft eiser toegegeven dat hij enkele decoders heeft verkocht aan collega's/ondergeschikten. De herkomst van de decoders is volgens BING en verweerder onduidelijk. Of er iets illegaals speelde kon op dat moment volgens verweerder nog niet worden gesteld, doch was er wel reden voor verder onderzoek. De schorsing en de toegangontzegging waren nodig in het belang van het onderzoek.
    
    2.2 Eiser heeft aangevoerd dat het besluit tot schorsing en toegangontzegging onzorgvuldig tot stand is gekomen. Eiser meent dat de onmiddellijke schorsing een onevenredige maatregel was, nu van een spoedeisendheid, geen sprake was. Eiser ziet niet in waarom het belang van de dienst met zijn schorsing was gediend. 
    
    2.3 Ingevolge artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Den Haag (ARG) kan verweerder de ambtenaar schorsen wanneer het belang van de dienst dit vordert. 
    
    
      In artikel 8:15:1, tweede lid, van de ARG is bepaald dat het schorsingsbesluit in ieder geval bevat:
      een aanduiding van het tijdstip waarop de schorsing ingaat;
      een nauwkeurige aanduiding van de in het eerste lid bedoelde omstandigheid of omstandigheden welke tot de schorsing aanleiding heeft of hebben gegeven;
      een zo nauwkeurig mogelijke aanduiding van de duur van de schorsing.
    
    
    Op grond van artikel 15:1:19 van de ARG kan door of namens verweerder aan de ambtenaar de toegang tot de kantoren, werkplaatsen of andere arbeidsterreinen, dan wel het verblijf aldaar worden ontzegd.
    
    2.4 Naar vaste jurisprudentie van de CRvB (zie onder meer TAR 2004, 130) vindt een bestuursorgaan in een hem bekend geworden concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim van een ambtenaar, waardoor aan diens integriteit moet worden getwijfeld en waardoor het noodzakelijk in de ambtenaar te stellen vertrouwen dermate is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werkzaamheden blijft verrichten, in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel. 
    
    
      2.5 Naar het oordeel van de rechtbank bestond in dit geval, gelet op hetgeen uit het gesprek van eiser met BING naar voren is gekomen, voldoende redenen tot schorsing en toegangontzegging. De evenredigheid van de maatregel is daarbij niet in geding, aangezien de concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim voldoende grond is voor het treffen van een ordemaatregel als hier aan de orde.  
      Aangezien uit het onderzoek van BING in relatie tot eiser naar voren is gekomen dat eiser vermoedelijk is betrokken bij handel in decoders op de werkvloer en de legale herkomst daarvan niet vaststond, was er sprake van een voldoende concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim. Verweerder heeft dan ook aan eisers integriteit kunnen twijfelen en het vertrouwen in hem geschaad kunnen achten. Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de schorsing en de toegangontzegging noodzakelijk waren in het belang van het onderzoek, alsmede omdat het voortzetten van werkzaamheden door eiser de geloofwaardigheid van de gemeente in het licht van haar integriteitbeleid zou schaden. Bovendien bestond aanleiding tot verder onderzoek naar het handelen van eiser, in het kader waarvan zijn aanwezigheid op de werkvloer belemmerend zou kunnen werken.  
    
    
    2.6 Verweerder heeft dan ook in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn in de artikelen 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, en 15:1:19 van de ARG gegeven bevoegdheid. 
    
    2.7 Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot de schorsing, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de duur van deze ordemaatregel eveneens in het belang van het onderzoek heeft kunnen verlengen. Dat de duur van de schorsing niet langer is geweest dan door het dienstbelang werd gevorderd blijkt uit de omstandigheid dat de schorsing (mondeling) is opgeheven kort nadat BING bij brief van 2 oktober 2007 zijn bevindingen aan verweerder kenbaar had gemaakt.
    
    2.8 Het beroep gericht tegen de schorsing en de toegangontzegging is derhalve ongegrond.
    
    Schriftelijke berisping 
    
    3.1 Verweer heeft aan het bestreden besluit van 25 juni 2008 ten grondslag gelegd dat eiser, door de verkoop van decoders aan ondergeschikten en door deze decoders bij hen thuis aan te sluiten, zich niet heeft gedragen zoals van een goed ambtenaar verwacht mag worden. Door dit gedrag is eiser in een situatie terecht gekomen, waarbij hij de schijn op zich heeft geladen met illegale praktijken bezig te zijn. Daarbij heeft eiser, door geen afstand te bewaren, zich niet onafhankelijk en professioneel gedragen en daarmee ook in strijd met de beroepscode gehandeld. Hiermee heeft eiser zich schuldig gemaakt aan verwijtbaar plichtsverzuim. De straf van schriftelijke berisping is proportioneel, gelet op de lange staat van dienst van eiser en op de omstandigheid dat hij niet eerder disciplinair gestraft is.
    
    3.2 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat van plichtsverzuim geen sprake is. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende aangevoerd. Eiser heeft op een legale wijze aan enkele collega's een decoder verkocht, die hij elders had aangeschaft. Bij de aangekochte decoders had eiser een kabel meegeleverd gekregen om de software van de decoders te kunnen updaten bij uitval van het signaal. Met het reactiveren van de decoders heeft eiser Casema niet benadeeld. De omstandigheid dat eiser decoders aan collega's in privé-tijd heeft verkocht is te vergelijken met de verkoop tussen collega's die via een prikbord tot stand komt. Van integriteitschending is dan ook geen sprake. Voorts is eiser van mening dat het besluit tot strafoplegging onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat het bestreden besluit van 25 juni 2008 ondeugdelijk is gemotiveerd. Verweerder is ten onrechte op de bevindingen van BING afgegaan, zonder zelf onderzoek te hebben gedaan naar de relevante feiten en omstandigheden.  
    
    3.3 Ingevolge artikel 15:1:1 van de ARG is de ambtenaar verplicht de hem opgedragen werkzaamheden nauwgezet en ijverig te vervullen en zich onder alle omstandigheden te gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt.
    
    
      Ingevolge artikel 16:1:1, eerste lid, van de ARG kan de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt dan wel bij herhaling aanleiding geeft tot toepassing te zijnen aanzien van maatregelen van inhouding, beslag of korting, als bedoeld in de tweede titel van de Ambtenarenwet, deswege disciplinair worden gestraft.
      Ingevolge het tweede lid van dit artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandig-heden behoort na te laten of te doen.
    
    
    Ingevolge artikel 8:13 van de ARG kan aan de ambtenaar als disciplinaire straf ongevraagd ontslag worden verleend.
    
    Ingevolge artikel 16:1:2, eerste lid, onder a, van de ARG kan naast de mogelijkheid genoemd in artikel 8:13 als disciplinaire straf worden toegepast schriftelijke berisping.
    
    3.4 Naar vaste jurisprudentie dient de bestuursrechter in ambtenarenzaken, die moet beslissen over een besluit tot oplegging van een disciplinaire straf, vast te stellen of de betrokken ambtenaar zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, of het plichtsverzuim de ambtenaar is toe te rekenen en of de opgelegde straf evenredig is aan de ernst van het gepleegde plichtsverzuim. De overtuiging dat sprake is van plichtsverzuim zal de rechter vol moeten toetsen aan deugdelijk vastgestelde gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking hebben gestaan bij het nemen van het strafbesluit.
    
    
      3.5 De rechtbank stelt vast dat eiser bij het bestreden besluit niet meer wordt verweten dat er sprake was van illegale herkomst en illegaal gebruik van decoders.
      Echter, doordat met betrekking tot de herkomst en het gebruik van de decoders, die eiser aan zijn ondergeschikten heeft verkocht, vragen zijn gerezen die niet zijn opgehelderd, verwijt verweerder eiser dat hij de schijn op zich heeft geladen met illegale praktijken bezig te zijn.
    
    
    Voor zover eiser stelt dat verweerder het besluit tot strafoplegging niet op grond van het gespreksverslag van BING mocht nemen, omdat eiser voorafgaande aan dit gesprek de cautie niet is gegeven, wordt deze stelling door de rechtbank niet gevolgd, aangezien het geven van de cautie bij een onderzoek naar de feiten in ambtenarenzaken niet gebruikelijk is. Het beroep van eiser ter zitting op de uitspraak van de CRvB van 12 maart 1991 (TAR 1991, 104) kan niet slagen, reeds omdat deze uitspraak op de te stellen eisen in een latere fase van het onderzoek ziet, namelijk op de verantwoordingsprocedure. In het geval van eiser bevond het onderzoek zich ten tijde van het gesprek met BING nog in de eerste fase, namelijk de fase waarin onderzoek plaatsvindt naar het feitencomplex en de rol daarin van de ambtenaar. Voor de stelling van eiser dat ook in de onderzoeksfase een cautieplicht bestaat vindt de rechtbank geen grond in de voornoemde uitspraak van 12 maart 1991 van de CRvB.    
    
    De rechtbank is, gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, van oordeel dat verweerder de verkoop van decoders door eiser aan ondergeschikten en de door eiser ten behoeve van (het installeren en updaten van) die decoders verrichte handelingen, op goede gronden heeft aangemerkt als plichtsverzuim, als bedoeld in artikel 16:1:1, tweede lid, van de ARG, inhoudende dat eiser iets heeft gedaan of nagelaten dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Eiser heeft zich met het voornoemde handelen in dubieuze omstandigheden gebracht, die hij, gelet op zijn voorbeeldfunctie als leidinggevende en zijn bevoegdheid van bijzonder opsporingsambtenaar, had moeten vermijden. Door zich daar niet voldoende van te distantiëren heeft eiser zich niet als een goed ambtenaar gedragen en zich schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Aangezien de voornoemde omstandigheden tot discussie hebben geleid, of het handelen van eiser wel of niet illegaal was, maakt verweerder eiser op goede gronden het verwijt dat hij de schijn op zich heeft geladen met illegale praktijken bezig te zijn. Voorts verwijt verweerder eiser terecht dat hij door handel te drijven met aan hem ondergeschikte medewerkers zich eveneens aan plichtsverzuim schuldig heeft gemaakt, doordat hij, aldus handelend, onvoldoende afstand tot hen heeft gehouden. Eiser heeft zich hierdoor niet onafhankelijk en professioneel opgesteld en heeft in strijd gehandeld met de in de beroepscode neergelegde beginselen van onafhankelijkheid, professionaliteit en preventie.
    
    Niet gebleken is dat het voornoemde plichtsverzuim niet aan eiser zou kunnen worden toegerekend. Gezien zijn leidinggevende functie en lange staat van dienst had eiser redelijkerwijs kunnen weten dat zijn handelen, zoals hierboven beschreven, niet is geoorloofd.   
    
    In het licht van hetgeen uit het onderzoek van BING ten aanzien van eiser bekend is geworden heeft verweerder zich terecht bevoegd geacht eiser met betrekking tot het hiervoor vastgestelde plichtsverzuim een disciplinaire straf op te leggen. 
    
    De rechtbank acht de door verweerder gekozen straf niet onevenredig aan de ernst en omvang van het plichtsverzuim. Bij de beantwoording van de vraag of de opgelegde disciplinaire straf evenredig is heeft verweerder terecht betrokken enerzijds de omstandigheid dat aan eiser als leidinggevende en bijzonder opsporingsambtenaar hoge eisen worden gesteld aangaande betrouwbaarheid en integriteit en anderzijds zijn lange staat van dienst en het feit dat aan hem niet eerder een disciplinaire straf is opgelegd.
    
    Met betrekking tot de stelling van eiser dat verweerder in andere gevallen, naar aanleiding van het onderzoek van BING, met het geven van een waarschuwing heeft volstaan, overweegt de rechtbank dat verweerder afdoende heeft gemotiveerd dat van vergelijkbare gevallen geen sprake is. Verweerder heeft naar aanleiding van het onderzoek van BING waarschuwingen gegeven aan ambtenaren die niet actief bij de handel, onderwerp van dat onderzoek, betrokken zijn geweest, maar die daarvan kennis hebben gehad en dit niet aan hun leidinggevende hebben gemeld.    
    
    3.6 Gelet op het vorenstaande dient het beroep tegen de schriftelijke berisping ongegrond te worden verklaard. 
    
    4 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    III. BESLISSING
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    Verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.W.H.B. Sentrop, in tegenwoordigheid van de griffier mr. I.N. Powell.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2009.
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.