ECLI:NL:RBGRO:2008:BC3453, Rechtbank Groningen, 17-01-2008, AWB 05/492 WWB
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2008-01-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: De wettelijke grondslag voor het verstrekken van loonkostensubsidie is te vinden in artikel 7 WWB.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
    
    
    Zaaknummer: AWB 05/492 WWB
    
    Uitspraak in het geschil tussen
    
    
      Stichting Rosa, gevestigd te Groningen, eiseres, 
      gemachtigde: W. van den Bos,
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen.
    
    
    1. ONDERWERP VAN GESCHIL
    
    Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 15 maart 2005, verzonden 17 maart 2005. In dit besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen een viertal besluiten van 13 februari 2004, waarin verweerder eiseres heeft medegedeeld dat zij voor een viertal werknemers aanspraak kan maken op een loonkostensubsidie in verband met reïntegratiebanen, ongegrond verklaard en de vier besluiten van 13 februari 2004 gehandhaafd.
    
    
    2. ZITTING
    
    
      Het geschil is behandeld ter zitting van 6 december 2007.
      Namens eiseres zijn verschenen haar gemachtigde en A.W. Zaagsma. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door T. van der Veen en Mr. J. Hettinga.
    
    
    
    3. BEOORDELING VAN HET GESCHIL
    
    3.1 De feiten en het procesverloop
    
    Eiseres is een boekhandel gespecialiseerd in anarchisme, feminisme, socialisme en verschillende vormen van activisme. Eiseres ontving tot en met 31 december 2003 ten behoeve van een viertal werknemers een volledige loonkostensubsidie op grond van het Besluit In- en Doorstroombanen (ID-regeling), de vroegere Melkert-regeling. 
    
    Bij besluit van 26 november 2003 heeft verweerder ingestemd met de ombouwactie van de ID-banen als vastgelegd in de notitie "Eindrapportage ombouwactie ID-banen". Voor eiseres heeft dit tot gevolg dat zij vanaf 1 januari 2004 aanspraak kan maken op een loonkostensubsidie op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) voor vier reïntegratiebanen.
    
    Bij besluiten van 13 februari 2004 heeft verweerder eiseres medegedeeld dat zij ten behoeve van de vaste dienstverbanden met [werknemer1], [werknemer2], [werknemer3] en [werknemer4] aanspraak kan maken op een loonkostensubsidie in verband met reïntegratiebanen. Het maximale bedrag waar eiseres aanspraak op kan maken bedraagt € 20.923,30 op jaarbasis.
    
    Eiseres heeft tegen de besluiten van 13 februari 2004 een bezwaarschrift ingediend. 
    
    Bij besluit van 15 maart 2005, verzonden 17 maart 2005, heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de besluiten van 13 februari 2004 gehandhaafd. 
    
    
      Bij brief van 26 april 2005 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het besluit van 
      15 maart 2005. Bij brief van 17 mei 2005 heeft eiseres de gronden van het beroep ingediend. 
    
    
    Verweerder heeft de op de procedure betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegestuurd en een verweerschrift ingediend. 
    
    Bij brief van 8 oktober 2005 heeft eiseres nog een nadere toelichting op haar beroepschrift ingediend naar aanleiding van het verweerschrift.
    
    3.2 Standpunten van partijen
    
    Eiseres stelt zich op het standpunt dat ingevolge artikel 4:23 Algemene wet bestuursrecht (Awb) er subsidie verstrekt wordt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Eiseres bestrijdt verweerders standpunt dat deze wettelijke basis artikel 7 Wet werk en bijstand (WWB) is. Eiseres verwijst in dit kader nog naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) van 18 december 2002 (JB 2003/45). Eiseres stelt zich voorts op het standpunt dat verweerder wel de bevoegdheid heeft tot het vaststellen van de criteria voor de subsidieverlening. Over het algemeen zal het besluit tot toekenning getoetst moeten worden aan de criteria in een algemeen verbindend voorschrift, ook als de subsidiëring niet is gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Eiseres leidt dit af uit de uitspraak van de ABRS van 27 augustus 2003 (JB 2003/288). Verder stelt eiseres dat door verweerder en de gemeenteraad geen criteria zijn geformuleerd en er ook geen op schrift gesteld beleid is over de verstrekking van de loonkostensubsidies. Uit de primaire besluiten blijkt helemaal niet welke criteria door verweerder zijn gebruikt bij het nemen van de besluiten. Eiseres concludeert dat er sprake is van een motiveringsgebrek. Eiseres is tevens van mening dat het bestreden besluit strijdig is met het zorgvuldigheidsbeginsel, nu er in de beslissing op bezwaar argumenten worden aangevoerd die eiseres niet eerder heeft vernomen. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat zij voldoende bijdraagt aan de realisatie van de stadsvisiedoelstellingen. Eiseres stelt zich namelijk ten doel de bevordering van het politiek bewustzijn en de maatschappelijke betrokkenheid van de bevolking van Noord-Nederland en in het bijzonder de stad Groningen en de ontwikkeling van een gelijkwaardige maatschappij met zelfbepaaldheid voor iedereen, hetgeen aansluit op de doelstellingen van de nieuwste stadvisie van september 2003. Ten aanzien van de stelling van verweerder dat stichting Rosa vanuit andere bronnen gefinancierd zou moeten worden, stelt eiseres zich op het standpunt dat de stichting niet het maken van winst beoogt. De boekhandel Rosa is niet het doel van de stichting, maar een middel om het doel te bereiken. De stichting zal vanwege haar beperkte marktaandeel en dito omzet niet in staat zijn om de loonkosten van haar werknemers te bekostigen. Eiseres kan haar activiteiten niet verleggen naar het internet nu een fors percentage van de Groningse bevolking niet beschikt over internet en derhalve niet op die manier bereikt kan worden. Ook indien eiseres een groter beroep doet op vrijwilligers zijn er nog steeds betaalde krachten nodig om de continuïteit van de stichting te waarborgen. Voorts dienen ook de vrijwilligers professioneel begeleid te worden.
    
    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de wettelijke grondslag van het voortzetten van de loonkostensubsidies aan eiseres gevonden dient te worden in artikel 7 WWB, waarin is bepaald dat het college voorzieningen kan aanbieden wanneer dit naar zijn oordeel noodzakelijk is voor de arbeidsinschakeling. In de Memorie van toelichting bij de WWB wordt in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 7 aangegeven dat gesubsidieerde arbeid is aan te merken als een voorziening zoals bedoeld in onderhavig artikel. In dit kader verwijst verweerder nog naar de artikelen 2, 14, 15 van de invoeringswet WWB. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat er aan de primaire beschikkingen motiveringsgebreken kleven stelt verweerder dat de bezwaarprocedure juist is bedoeld om gebreken die aan het primaire besluit kleven te herstellen. In beroep is derhalve van belang om gronden aan te voeren tegen het besluit op bezwaar en niet tegen het primaire besluit. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat verweerder in strijd zou hebben gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel stelt verweerder dat eiseres voldoende in de gelegenheid is gesteld haar visie naar voren te brengen. Zo is er meerdere malen met eiseres contact opgenomen over de ombouw van de ID-banen. Daarnaast is eiseres tot tweemaal toe in de gelegenheid gesteld haar bezwaren nader toe te lichten tijdens een hoorzitting. In de beslissing op bezwaar worden wel criteria genoemd waaraan is getoetst. Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij bijdraagt aan de stadsvisiedoelstellingen stelt verweerder dat niet gebleken is dat zij zich concreet inzet voor één van de vijf speerpunten. De speerpunten zijn versterking van gezond gedrag, bruggen slaan in het kader van een nieuw minderhedenbeleid, een nieuwe aanpak van het VMBO, het Ganashi-project voor Antillianen en het aanpakken van de verslaafden- en daklozenproblematiek. Verweerder stelt dat eiseres niet heeft aangegeven op welk onderzoek zij baseert dat een fors percentage van de Groningse bevolking niet beschikt over internet. Naar de mening van verweerder beschikt juist een snel groter wordend deel van de bevolking van de stad Groningen over een computer en internet. Verweerder stelt tenslotte dat het werkbudget ingevolge de WWB bedoeld is om werklozen voorzieningen aan te kunnen bieden die bevorderen dat zij zo spoedig mogelijk weer kunnen uitstromen naar de arbeidsmarkt, waarbij dient te worden opgemerkt dat onder arbeidsmarkt niet wordt begrepen gesubsidieerde arbeid. 
    
    3.3 Rechtsoverwegingen
    
    In geschil is de beantwoording van de vraag of verweerder op goede gronden aan eiseres vier reïntegratiebanen heeft toegewezen in plaats van de door eiseres verzochte tweetal maatschappelijke gesubsidieerde banen en twee reïntegratiebanen.
    
    Ten aanzien van de stelling dat er geen juiste wettelijke grondslag voor de verstrekking van loonkostensubsidie zou zijn overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat met de inwerkingtreding van de reïntegratieverordening een wettelijke basis is gecreëerd. Het geschil betreft derhalve de periode tussen de intrekking van het besluit in- en doorstroombanen en de inwerkingtreding van de reïntegratieverordening. 
    
    
      De rechtbank verwijst allereerst naar artikel 4 IWWB. Dit artikel luidt als volgt:
      1. Door het college op grond van de Algemene bijstandswet, de Wet inschakeling werkzoekenden of het Besluit in- en doorstroombanen genomen besluiten gelden als door hem genomen besluiten op grond van de Wet werk en bijstand.
      2. In afwijking van het eerste lid gelden door het college op grond van de Wet inschakeling werkzoekenden of het Besluit in- en doorstroombanen ten aanzien van personen die een uitkering ontvangen op grond van de IOAZ of de IOAW genomen besluiten als door hem genomen besluiten op grond van de IOAZ onderscheidenlijk de IOAW.
      3. Onverminderd de artikelen 8 tot en met 12, brengt het college de in het eerste en het tweede lid bedoelde besluiten binnen 24 maanden na de inwerkingtreding van de Wet werk en bijstand in overeenstemming met onderscheidenlijk die wet, de IOAZ of de IOAW, voorzover deze besluiten afwijken van die wetten.
      4. Het college brengt vóór de inwerkingtreding van artikel 23 onderscheidenlijk artikel 24 op grond van de IOAZ of de IOAW genomen besluiten binnen 24 maanden na die inwerkingtreding in overeenstemming met de artikelen 37 en 37a van de IOAZ onderscheidenlijk de IOAW, zoals deze artikelen luiden na de inwerkingtreding van de onderdelen L en M van artikel 23 onderscheidenlijk artikel 24.
      5. In dit hoofdstuk worden onder door het college genomen besluiten op grond van de Algemene bijstandswet, de Wet inschakeling werkzoekenden of het Besluit in- en doorstroombanen mede verstaan door hem op grond van die wetten of dat besluit met toepassing van artikel 2, tweede lid, na de peildatum genomen besluiten.
    
    
    Tevens verwijst de rechtbank in dit kader naar de Memorie van toelichting bij de IWWB. In hoofdstuk 2 van de Memorie van toelichting staat het volgende vermeld:
    
    "Uitgangspunt voor het overgangsrecht is dat de WWB zo spoedig en zo volledig als redelijkerwijs mogelijk is, toepassing zal gaan vinden. Het karakter van de WWB - waarin een sterk accent ligt op de eigen verantwoordelijkheid en beleidsruimte van gemeenten - houdt in dat gemeenten daartoe in belangrijke mate zelf de mogelijkheden hebben. Voor die onderdelen van de wet is geen centraal overgangsregime nodig.
    
    Het centraal geregelde overgangsregime kent een tweetal elementen. In de eerste plaats geldt voor degenen op wie het overgangsregime betrekking heeft, dat burgemeester en wethouders binnen twaalf maanden de op grond van de Abw, de WIW of het ID-Besluit genomen besluiten in overeenstemming brengen met de WWB (artikel 4, derde lid). In de tweede plaats is in artikel 2, tweede lid, geregeld dat, in combinatie met een latere inwerkingtreding van een of meer artikelen van de WWB, het vervallen van bepalingen uit de Abw, de WIW of het ID-Besluit bij koninklijk besluit later kan worden gesteld dan de algemene inwerkingtredingsdatum van de WWB. Dit laat onverlet dat eerdere op grond van de Abw, de WIW of het ID-besluit genomen besluiten moeten worden beschouwd als besluiten op grond van de WWB (artikel 4, eerste lid) waarvoor dus ook het financiële regime van de WWB geldt, ook zolang een aantal bepalingen van de oude regelgeving nog enige tijd van kracht zijn".
    
    
      Tevens staat er het volgende vermeld:
      "Ten aanzien van de reïntegratieverordening (artikel 8, lid 1, onder a, WWB) geldt het volgende. Het is aan de gemeente om ondersteuning en voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling die zijn aangeboden vóór de invoering van de WWB, zo nodig aan deze verordening aan te passen. Deze invoeringswet stelt daarvoor geen regels. Voor degenen die eerst vanaf de invoering van de WWB recht hebben op bijstand geldt van meet af aan de plicht tot arbeidsinschakeling zoals vastgelegd in artikel 9 van de WWB. De gemeente is op grond van artikel 7 van de WWB verantwoordelijk voor de ondersteuning en het aanbieden van voorzieningen. Aan deze verantwoordelijkheid wordt geen afbreuk gedaan door het feit dat er gedurende maximaal drie maanden nog geen reïntegratieverordening is. De gemeente dient dus zonder de aanwezigheid van een verordening haar besluiten terzake voldoende te motiveren op basis van vastgesteld beleid. Ook in deze situatie geldt dat de gemeente, behoudens een eerder verzoek daartoe van betrokkene, zelf kan bepalen of het naderhand nodig is een nieuw besluit te nemen op basis van de reïntegratieverordening".
    
    
    Gelet op het voorgaande kan verweerder worden gevolgd in de stelling dat de wettelijke grondslag van de verstrekking van de loonkostensubsidie gevonden kan worden in artikel 7 WWB. Gelet daarop behoeven de grieven ten aanzien van artikel 4:23 Awb geen verdere bespreking. 
    
    Ten aanzien van de stelling van eiseres dat uit de primaire besluiten niet blijkt welke criteria door verweerder zijn gebruikt bij het nemen van die besluiten overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank overweegt allereerst dat partijen het er over eens zijn dat in het bestreden besluit wel criteria zijn genoemd. Ingevolge artikel 7:11 van de Awb vindt, indien een bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan door het bestuursorgaan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. De aard van de bezwaarschriftenprocedure brengt mee dat het bestuursorgaan vele gebreken van formele aard, waaronder schending van het motiveringsbeginsel, in de bezwaarschriftenprocedure kan herstellen. De rechtbank dient in dergelijke gevallen dus slechts te toetsen of in het besluit op bezwaar voldaan is aan het motiveringsbeginsel. 
    
    In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat in de afweging rekening is gehouden met de relevantie van de dienstverlening voor de Groningse samenleving en de mate waarin de dienstverlening bijdraagt aan de realisatie van de stadsvisiedoelstellingen. Tevens is als criterium meegenomen in hoeverre een organisatie, naast de gelden vanuit de (voormalige) ID-regeling, vanuit andere bronnen gefinancierd wordt. 
    
    
      Eiseres heeft gesteld dat de doelstelling van stichting Rosa bijdraagt aan de realisatie van de stadsvisiedoelstellingen van verweerder. Uit het document "Groningen: sterke stad, actieve stadjers (een actualisering van de stadsvisie met prioriteiten voor de periode 2004-2010)" blijkt dat verweerder vijf speerpunten heeft geformuleerd. Deze speerpunten zijn:
      1. Preventie: versterking van gezond gedrag;
      2. Nieuw minderhedenbeleid; bruggen slaan;
      3. Onderwijs: nieuwe aanpak VMBO;
      4. Ganashi; en
      5. Uit de goot, onder dak.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende onderbouwd dat zij zich specifiek inzet voor één van deze vijf doelstellingen. 
    
    
    Hoewel eiseres zich op het standpunt heeft gesteld dat zij niet voldoende omzet draait om (een deel van de) loonkosten te kunnen betalen, beschikt zij wel over een eigen zelfstandige inkomstenbron, te weten de inkomsten uit de boekhandel. Daarnaast krijgt eiseres voor een viertal werknemers een loonkostensubsidie in verband met reïntegratiebanen. Noch uit de gedingstukken, noch uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder het financiële belang van eiseres heeft veronachtzaamd. De rechtbank overweegt daarom dat verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. 
    
    Gelet op het voorgaande dient het beroep ongegrond verklaard te worden.
    
    4. BESLISSING
    
    De rechtbank Groningen,
    
    RECHT DOENDE,
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    
    
    Aldus gegeven door mr. L.W. Janssen (voorzitter), mr. U. van Houten en mr. P. Mendelts en in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 17 januari 2008, in tegenwoordigheid van H.J. 't Hart als griffier.
    
    
    De griffier                                                                                                       De voorzitter
    
    
    
    
    
      De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na 
      de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA in Utrecht.
    
    
    
      Afschrift verzonden op:
      typ: GGD