ECLI:NL:CRVB:1997:BJ5621, Centrale Raad van Beroep, 03-07-1997, 96/2631 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1997-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ambtenaar bouw- en woningtoezicht verrichtte daarnaast -zonder toestemming- op grote schaal tegen betaling voor derden architectwerkzaamheden.

96/2631 AW 
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    
      [Appellant], wonende te [woonplaats], appellant
      en
      het College van burgemeester en wethouders van de gemeente [naam gemeente], gedaagde.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
     
    Bij uitspraak van 31 januari 1996 (nrs. AW 92/767, AW 93/12, AW 93/38, AW 93/77 en AW 93/158) heeft de Arrondissementsrechtbank te Arnhem voor zover hier van belang het door appellant ingestelde beroep tegen het besluit van gedaagde van 15 juni 1993 ongegrond verklaard. 
    
    Namens appellant heeft mr H. Uhlenbroek, advocaat te Amsterdam, tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld. In het aanvullend beroepschrift heeft mr D. Christe, advocaat te Amsterdam, de gronden van het hoger beroep aangevoerd.
    
    Namens gedaagde heeft mr F.W.C. van Geel, werkzaam bij ODRP organisatie-adviesbureau B.V., een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 29 mei 1997. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door mr Christe voornoemd als zijn raadsman. Gedaagde heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr Van Geel voornoemd, mr J.C.M. van Roessel, gemeentesecretaris van de gemeente [naam gemeente], en E. Dijkhof, werkzaam bij de gemeente [naam gemeente]. 
    
    II. MOTIVERING
    
    Met ingang van 1 januari 1994 is de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in werking getreden en zijn de Ambtenarenwet 1929 - sindsdien geheten Ambtenarenwet - en de Beroepswet gewijzigd. De hieruit voortvloeiende wijziging van het procesrecht (ook) in ambtenarenzaken brengt mee dat op een hoger beroep dat is ingesteld na 31 december 1993, voor zover de Beroepswet niet anders aangeeft, hoofdstuk 8 van de Awb moet worden toegepast. De in het kader van evengenoemde wetswijzigingen gegeven regels van overgangsrecht brengen overigens mee dat ten aanzien van de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen besluiten die vóór 1 januari 1994 zijn bekendgemaakt, onderscheidenlijk hoger beroep in te stellen tegen uitspraken die vóór 1 januari 1994 zijn gedaan, het recht zoals het gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft.
        
    Voor een uitvoeriger uiteenzetting van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende. 
    
    Appellant was vanaf 1972 werkzaam als ambtenaar belast met bouw- en woningtoezicht, aanvankelijk bij de gemeente [naam gemeente] en na een gemeentelijke herindeling bij de gemeente [naam gemeente].
    
    Bij brief van 10 oktober 1992 diende Architectenbureau [naam bureau] te [vestigingsplaats] bij gedaagde een klacht in met betrekking tot appellant. Die klacht behelsde dat appellant naast zijn functie van ambtenaar belast met bouw- en woningtoezicht architectwerkzaamheden verrichtte, bestaande uit het aannemen en uitvoeren van tekenwerk en het begeleiden van en het toezicht houden op bouwwerken, zulks zowel binnen als buiten de gemeente [naam gemeente]. Daarbij werden elf concrete projecten vermeld.
    
    Bij brief van 20 oktober 1992 stelde gedaagde appellant in kennis van de klacht en werd appellant uitgenodigd voor een gesprek. Dit gesprek vond plaats op 6 november 1992. Daaraan voorafgaand werd namens appellant op 5 november 1992 een schriftelijke reactie gegeven. Daarbij werd aangevoerd dat appellant toestemming had voor het verrichten van architectwerkzaamheden buiten de gemeente, en dat hij - na 1980 - binnen de gemeente in slechts twee gevallen betrokken was bij het maken van bouwtekeningen, in beide gevallen ten behoeve van bekenden.
    
    Op 11 november 1992 deelde gedaagde aan appellant onder meer mede dat, mede gelet op het feit dat in het verleden vergelijkbare klachten met betrekking tot appellant waren binnengekomen, aanleiding werd gezien een diepgaand onderzoek te laten instellen. 
    
    Op 11 januari 1993 bracht het Nederlands Instituut voor Forensisch Onderzoek B.V. aan gedaagde rapport uit. In het rapport wordt geconcludeerd dat er sterke aanwijzingen waren dat appellant betrokken was bij meer van de in de klacht van [naam bureau] genoemde projecten dan de twee door hem erkende, alsmede dat er sterke aanwijzingen waren dat appellant betrokken was bij vier niet in de klacht van [naam bureau] vermelde projecten binnen de gemeente.
    
    
      Op 2 april 1993 bracht de Dienst Recherchezaken van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan gedaagde rapport uit. Daarin wordt melding gemaakt van de volgende bevindingen:
      - Appellant was betrokken bij alle elf in de klacht van [naam bureau] genoemde projecten. In acht gevallen was hij tevens de behandelend ambtenaar binnen de gemeente. In een aantal gevallen ontving hij voor zijn diensten een vergoeding van in totaal ten minste f 30.000,--. Tevens verklaarden zijn opdrachtgevers in die gevallen dat door of op advies van appellant een te lage bouwsom werd opgegeven, waarna appellant zelf de - daardoor te lage - leges vaststelde.
      - Naast de in de klacht van [naam bureau] vermelde projecten was eiser - sinds 1984 - betrokken bij ten minste 77 andere projecten binnen de gemeente. In zeventien gevallen ontving hij voor zijn diensten een vergoeding van in totaal f 148.458,88. In ten minste tien gevallen werd door of op advies van appellant een te lage bouwsom opgegeven, waarna appellant zelf de - daardoor te lage - leges vaststelde.
      - In drie gevallen waarin appellant tegen betaling werkzaam was voor een opdrachtgever adviseerde appellant als behandelend ambtenaar aan gedaagde de gevraagde bouwvergunning te verlenen terwijl het appellant bekend was dat de bouwaanvraag strijdig was met het bestemmingsplan.
    
    
    Gedaagde heeft daarop geconcludeerd dat appellant op grote schaal, zonder toestemming van gedaagde, tegen vergoeding voor derden werkzaamheden op het gebied van het bouwbedrijf heeft verricht; dat appellant regelmatig als ambtenaar belast met bouw- en woningtoezicht bouwaanvragen heeft beoordeeld waarbij hij zelf betrokken was, waarbij in een aantal gevallen door bewust toedoen van appellant te lage leges werden vastgesteld; dat door bewust toedoen van appellant in drie met name genoemde gevallen ([B.V. 1], [B.V. 2] en [B.V. 3]) niet kon worden voorkomen dat werd gebouwd in strijd met het bestemmingsplan. 
    
    Naar aanleiding van het voorgaande heeft gedaagde bij het thans bestreden besluit van 15 juni 1993 aan appellant, met ingang van 19 juni 1993, de disciplinaire maatregel van ongevraagd ontslag opgelegd wegens plichtsverzuim als bedoeld in artikel G1, eerste lid, van het Algemeen Ambtenarenreglement (hierna: AAR). Daarbij is verwezen naar de ambtsplichten neergelegd in de artikelen F1, F5 en F8 van het AAR (respectievelijk de verplichting zich te gedragen als goed ambtenaar; de verplichting in verband met de betrekking onder meer geen vergoedingen, beloningen of giften van derden te ontvangen; de verplichting zich te houden aan het verbod om, behoudens toestemming van het College van burgemeester en wethouders, nevenwerkzaamheden te verrichten) en naar de ambtsplichten neergelegd in de artikelen 6, 11, tweede lid, en 21 van de door de raad van de gemeente [naam gemeente] vastgestelde Instructie ambtenaren bouw- en woningtoezicht (hierna: de Instructie) (respectievelijk de verplichting te zorgen voor de correcte begeleiding van bouwaanvragen; de verplichting te voorkomen dat in strijd met geldende eisen wordt gebouwd; de verplichting zich te houden aan het verbod om, behoudens ontheffing van het College van burgemeester en wethouders, tegen vergoeding voor derden werkzaamheden op het gebied van het bouwbedrijf te verrichten).
    
    Appellant heeft uiteindelijk erkend de hiervoor bedoelde architectwerkzaamheden, tegen betaling, te hebben verricht.
    
    Appellant is in verband met het feit dat hij in de zogeheten bouwadviesformulieren betreffende de bouwaanvragen van [B.V. 1], [B.V. 2] en [B.V. 3] opzettelijk en in strijd met de waarheid zou hebben vermeld dat geen sprake was van strijd met het bestemmingsplan en/of de bouwkosten te laag zou hebben vermeld, vervolgd wegens valsheid in geschrift (artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht). Bij vonnis van de Arrondissementsrechtbank te Arnhem van 20 juli 1995 is appellant van het hem telastegelegde vrijgesproken.  
    
    
      Appellant heeft in hoger beroep - zakelijk weergegeven - de volgende grieven tegen het bestreden besluit aangevoerd:
      - Appellant had toestemming om buiten de gemeente architectwerkzaamheden te verrichten.
      - Wat de architectwerkzaamheden binnen de gemeente betreft was sprake van een onduidelijke gedoogsituatie. Hoewel de activiteiten van appellant bij gedaagde bekend waren, althans redelijkerwijs moeten zijn geweest, heeft gedaagde gedurende een reeks van jaren niet ingegrepen. Dat geldt ook ten aanzien van collega's van appellant. Mede gezien deze onduidelijke gedoogsituatie is het disciplinaire ontslag onverhoeds gegeven. Gedaagde had kunnen en moeten volstaan met het geven van een eenduidig bevel de gewraakte activiteiten onmiddellijk te staken, met de aankondiging dat bij het niet opvolgen van dat bevel ontslag zou volgen.
      - Artikel 21 van de Instructie is in strijd met artikel 19, derde lid, van de Grondwet, aangezien voor de Instructie geen specifieke delegatiegrondslag kan worden aangewezen. Derhalve is deze bepaling onverbindend, zodat zij niet aan het ontslagbesluit ten grondslag kan worden gelegd. 
      - Appellant betwist met klem dat hij opzettelijk gedaagde onjuist zou hebben geadviseerd over de drie hiervoor genoemde bouwaanvragen en de hoogte van de bouwkosten opzettelijk te laag zou hebben opgegeven, respectievelijk doen opgeven.    
      De Raad staat thans voor de vraag of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. Hij overweegt als volgt. 
    
    
    Allereerst dient te worden vastgesteld of gedaagde terecht heeft vastgesteld dat sprake was van plichtsverzuim. 
    
    
      Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting blijkt genoegzaam - en appellant heeft dat ook erkend - dat appellant ook binnen de gemeente [naam gemeente] op grote schaal tegen vergoeding voor derden architectwerkzaamheden heeft verricht.
      Dat appellant voor het verrichten van architectwerkzaamheden binnen de gemeente geen toestemming had, staat - ook tussen partijen - vast. Anders dan appellant ziet de Raad geen enkel aanknopingspunt voor de stelling dat sprake zou zijn geweest van een onduidelijke gedoogsituatie. De brieven van gedaagde van 15 oktober 1980, 12 oktober 1981, 9 november 1981 en 21 juni 1990 laten, zo meent de Raad met de rechtbank, aan duidelijkheid niets te wensen over. Appellant had dan ook zonder meer kunnen en moeten begrijpen dat het verrichten van architectwerkzaamheden binnen de gemeente hem niet was toegestaan. 
      Gelet op het voorgaande stelt de Raad vast dat appellant op grote schaal, zonder toestemming van gedaagde, tegen vergoeding voor derden werkzaamheden op het gebied van het bouwbedrijf heeft verricht. Daarmee heeft appellant gehandeld in strijd met artikel F8 van het AAR en artikel 21 van de Instructie, hetgeen plichtsverzuim als bedoeld in artikel G1, eerste lid, van het AAR oplevert. 
      De Raad verwerpt de namens appellant betrokken stelling dat artikel 21 van de Instructie in strijd zou zijn met artikel 19, derde lid, van de Grondwet wegens het ontbreken van een delegatiegrondslag voor de Instructie. De Instructie is immers door de raad van de gemeente [naam gemeente] vastgesteld krachtens artikel 85, vierde lid, van de Woningwet (oud). Die bepaling schrijft voor dat in de instructie wordt opgenomen dat het aan de ambtenaren belast met bouw- en woningtoezicht "verboden is voor derden tegen vergoeding arbeid te verrichten op het gebied van bouwbedrijf, met dien verstande, dat burgemeester en wethouders bevoegd kunnen worden verklaard in bijzondere gevallen om zeer gewichtige redenen van dit verbod ontheffing te verlenen". 
    
    
    De Raad stelt tevens vast dat appellant regelmatig als ambtenaar belast met bouw- en woningtoezicht bouwaanvragen heeft beoordeeld waarbij hij zelf betrokken was. Daarmee heeft appellant gehandeld in strijd met artikel F1 van het AAR en artikel 6 van de Instructie, hetgeen eveneens plichtsverzuim oplevert.
      
    De Raad heeft in de gedingstukken en het verhandelde ter zitting onvoldoende aanknopingspunten kunnen vinden voor de vaststelling dat appellant willens en wetens het daarheen heeft geleid dat ten aanzien van de bouwaanvragen van [B.V. 1], [B.V. 2] en [B.V. 3] in strijd met het bestemmingsplan bouwvergunningen zijn verleend, noch dat de bouwkosten - en daarmee de te betalen leges - te laag zijn vastgesteld. Dienaan- gaande kan de Raad derhalve niet tot plichtsverzuim concluderen.
    
    Nu is vastgesteld dat sprake was van plichtsverzuim, staat vast dat gedaagde bevoegd was een disciplinaire maatregel op te leggen. De Raad ziet geen grond om te oordelen dat gedaagde, bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen van die bevoegdheid gebruik te maken.
    
    Ten slotte dient de vraag te worden beantwoord of tussen de opgelegde maatregel en het vastgestelde plichtsverzuim onevenredigheid bestaat. Gelet op de schaal waarop en de lange periode waarin - niettegenstaande de nodige waarschuwingen - de hiervoor als plichtsverzuim gekwalificeerde activiteiten hebben plaatsgecvonden, alsmede op de opstelling van appellant terzake, is de Raad van oordeel dat sprake is van ernstig plichtsverzuim. Hij acht de opgelegde maatregel dan ook niet onevenredig.
    
    Nu hetgeen door of namens appellant ook overigens is aangevoerd naar het oordeel van de Raad geen strijd oplevert met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel, kan het bestreden besluit in rechte stand houden en dient de aangevallen uitspraak, voor zover in hoger beroep aangevochten, te worden bevestigd.     
    
    De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb. 
    
    Beslist wordt derhalve als volgt:
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover in hoger beroep aangevochten.
    
    Aldus gegeven door mr W. van den Brink als voorzitter en mr W.D.M. van Diepenbeek en mr drs Th.G.M. Simons als leden, in tegenwoordigheid van mr A.H. Beijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 juli 1997.
    
    (get.) W. van den Brink.
    
    (get.) A.H. Beijer.
    
    HD