ECLI:NL:RBROE:2008:BD2002, Rechtbank Roermond, 29-04-2008, 07 / 1763 AW K1
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2008-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: "Proefproces" over de rechtmatigheid van weigering door de directeur-generaal van de Statistiek om gebruik te maken van de PAS-regeling. Het daarbij gehanteerde beleid (afwijzen als door het gebruik van de regeling het aantal werkzame uren tot minder dan 20 per week wordt teruggebracht) komt neer op een categoriale uitsluiting.

RECHTBANK ROERMOND
      enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    Procedurenr.	:	07 / 1763 AW K1
    
    Inzake	:	[eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres.		
    
    tegen	:	De Directeur-Generaal van de Statistiek, verweerder.
    
    
    
      Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
      de brief d.d. 7 november 2007,
      kenmerk: P-1155-07-CPO.
    
    
    Datum van behandeling ter zitting: 21 maart 2008.
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit, waartegen mr. F.F. van Norel namens eiseres beroep heeft ingesteld, heeft verweerder beslist op het bezwaar van eiseres tegen een eerder besluit van 5 april 2007, inhoudende een afwijzing van het verzoek van eiseres in het kader van de Partiële Arbeidsparticipatie voor Senioren (PAS-regeling).
    
    De stukken en het verweerschrift, die verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft ingezonden, zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiseres gezonden.
    
    Bij de behandeling van het beroep ter zitting van de rechtbank is eiseres in persoon verschenen bijgestaan door haar gemachtigde, terwijl verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. E. Nederlof, W.J.F. Maassen, mr. M.J.T. van de Poel en W.B.F. de Witte.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    Eiseres is sinds 1 januari 2002 in dienst bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), laatstelijk in de functie van intervieuwer bij de Divisie [divisie] met een dienstverband van 20 uur per week.
    
    Bij aanvraag van 6 maart 2007 heeft eiseres verweerder verzocht om met ingang van 1 juli 2007 gebruik te mogen maken van de PAS-regeling, waardoor de arbeidsuren van eiseres verminderd zouden worden met 15,8%.
    
    Bij primair besluit van 5 april 2007 heeft verweerder dit verzoek afgewezen, omdat honorering van het verzoek er toe zou leiden dat het dienstbelang op onaanvaardbare wijze in het gedrang komt. Volgens verweerder staat, gelet op de relatief geringe omvang van de dienstbetrekking, werktijdvermindering op gespannen voet met een verantwoorde verhouding tussen productieve uren en indirecte uren. Ook komt het op verantwoorde wijze uitvoeren van de benaderingsstrategie in gevaar, aangezien gegevens op specifieke tijdstippen dienen te worden vergaard en eiseres daar door een verminderde werktijd niet toe in staat wordt geacht. Daarnaast brengt werktijdvermindering mee dat de capaciteit van het CBS om opdrachten uit te voeren afneemt, waardoor de kwaliteit van de onderzoeken in het geding komt en het tijdig en volledig uitvoeren van opdrachten wordt bemoeilijkt. Tevens zal er volgens verweerder een werkoverschot ontstaan, terwijl er onvoldoende mogelijkheden zijn om het aangenomen werk op andere wijze uit te kunnen voeren.
    
    Naar aanleiding van het tegen dat besluit ingestelde bezwaar heeft de Commissie advisering bezwaarschriften personeelsleden CBS (verder: de commissie)  geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en het verzoek van eiseres om gebruik te maken van de PAS-regeling toe te wijzen. De commissie heeft verweerder erop gewezen dat artikel 21a van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) een individuele aanspraak verleent en dat verweerder derhalve moet aantonen om welke reden het dienstbelang in dit geval tegen toepassing van de PAS-regeling verzet. De commissie is niet gebleken dat bij toewijzing van het verzoek een onacceptabele verhouding zal ontstaan tussen productieve en indirecte uren, omdat in het geval van werktijdvermindering tevens het aantal reisuren naar rato zal afnemen. Dat de overige vaste uren een dermate groot beslag op de werkzaamheden van eiseres leggen dat zij hierdoor onvoldoende in staat zou zijn haar interviewwerkzaamheden op voldoende wijze uit te voeren is evenmin gebleken. Het standpunt van het CBS dat de benaderingsstrategie niet goed uit de verf zal kunnen komen indien de werktijd minder dan 20 uur per week bedraagt, vindt de commissie te algemeen van aard. Dat er door toepassing van de PAS-regeling per saldo minder steekproefelementen aan de betreffende interviewer kunnen worden toegewezen, is juist, maar dit geldt evenzeer voor een medewerker met een fulltime-aanstelling. Volgens de commissie voert het te ver om te stellen dat het dienstbelang zich wegens deze omstandigheid tegen werktijdvermindering zou verzetten.  
    
    Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de commissie, het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is aangesloten bij het namens hem ter hoorzitting van de commissie gehouden betoog. Daarin is onder meer  toegelicht dat op korte termijn bijna de helft van het totaal aantal interviewers van de PAS-regeling gebruik zou kunnen maken, waardoor de productiviteit in gevaar komt. Bij de indiensttreding in 2002 van de interviewers, die voordien alle op freelance-basis werkten, heeft verweerder aanvankelijk het standpunt ingenomen dat de minimumomvang van het dienstverband 16 uur per week diende te bedragen. Sinds 2003 stelt verweerder zich echter op het standpunt dat een aanstelling van een interviewer ten minste een omvang van 20 uur per week moet omvatten, hetgeen mede inhoudt dat het beleid wordt gehanteerd dat een verzoek van een interviewer om gebruik te maken van de PAS-regeling niet wordt toegewezen. Aanvankelijk is nog een uitzondering gemaakt voor medische indicaties, maar naar aanleiding van opmerkingen van de commissie daarover, heeft verweerder ook die uitzondering geschrapt. Ter zitting van de rechtbank is dienaangaande nog naar voren gekomen dat verweerders beleid geldt voor alle, ruim 200, interviewers in vaste dienst met een deeltijdaanstelling en dat de feitelijke achtergrond van dit beleid mede is gelegen in de omstandigheid dat alle interviewers in 2002 tegelijk in dienst zijn gekomen. Nu voor de PAS-regeling als voorwaarde geldt dat het dienstverband ten minste vijf jaar heeft geduurd, ziet het CBS zich voor het probleem gesteld dat in 2007 een relatief grote groep daar (vrijwel) tegelijkertijd een beroep op heeft gedaan. Verweerder heeft in het bestreden besluit zijn standpunt nader onderbouwd met een berekening van de verhouding productieve - improductieve uren aan de hand van urenregistraties over de periode 2006 tot medio 2007. Daaruit is geconcludeerd dat bij toepassing van de PAS-regeling het aantal uren dat resteert voor interviews terug zou lopen van 35% naar 30% van het aantal aanstellingsuren. De verhouding improductieve-productieve uren is daarmee volgens verweerder te scheef en de netto-productiviteit te gering om de functie van interviewer op een voldoende effectieve manier te kunnen uitvoeren. In het verweerschrift en ter zitting van de rechtbank heeft verweerder nog uiteengezet dat de bij het CBS ontwikkelde benaderingsstrategie, inhoudende een instructie voor de interviewers ten aanzien van onder meer de tijdstippen waarop en het aantal malen dat de geselecteerde respondenten worden benaderd, is gericht op een zo gunstig mogelijke verhouding tussen reis- en interview-uren. Volgens verweerder functioneert deze benaderingsstrategie het meest efficiënt bij een arbeidsduur van 20 tot 24 uur per week. Desgevraagd hebben de gemachtigden van verweerder ter zitting van de rechtbank verklaard dat tot nu toe bij de keuze voor de minimumomvang van de aanstelling niet wordt geanticipeerd op de mogelijkheid dat gebruik wordt gemaakt van de PAS-regeling. Ten slotte heeft verweerder gesteld dat er een capaciteitsprobleem bestaat in de regio waarin eiseres werkzaam is.
    
    In beroep heeft eiseres aangevoerd dat de veronderstelling van verweerder dat slechts sprake zou zijn van een motiveringsgebrek, onjuist is. Het besluit is evenzeer in strijd met het rechtszekerheid-, vertrouwens-, zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel en met het verbod van willekeur. Eiseres wijst erop dat bij het CBS vele personeelsleden werkzaam zijn met een aanstelling van 16 uur. Voorts betoogt zij in het bijzonder dat het door verweerder gehanteerd beleid het doel van de PAS-regeling doorkruist. 
    
    De rechtbank dient op grond van de aangevoerde beroepsgronden te beoordelen of het bestreden besluit in strijd is met het geschreven of ongeschreven recht dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
    
    Artikel 21a van het ARAR bepaalt dat de gemiddelde wekelijkse werktijd van een ambtenaar van 57 jaar en ouder, die daartoe een aanvraag heeft ingediend, wordt teruggebracht met 15,8%, tenzij het dienstbelang zich daartegen verzet. 
    
    Verweerder hanteert het beleid dat aanvragen van interviewers om gebruik te maken van de PAS-regeling in alle gevallen, ongeacht de persoonlijke omstandigheden, worden afgewezen, indien honorering van de aanvraag tot gevolg zou hebben dat het aantal werkzame uren tot minder dan 20 uur per week wordt teruggebracht. Dat beleid komt derhalve neer op een categorale uitsluiting van de PAS-regeling voor de groep interviewers in vaste dienst. In dit geval rust de afwijzing van de aanvraag uitsluitend op dat beleid. Verweerder heeft daaraan geen omstandigheden ten grondslag gelegd die de specifieke positie van eiseres betreffen, noch heeft eiseres een beroep gedaan op individuele omstandigheden aan haar kant. Het gaat dus in dit geding louter om de -principiële- vraag of verweerders beleid zich verdraagt met artikel 21a van het ARAR. 
     
    Naar het oordeel van de rechtbank volgt zowel uit de formulering van artikel 21a van het ARAR als het doel van de PAS-regeling, dat de aanvraag van een individuele ambtenaar voor toelating tot de PAS-regeling in beginsel moet worden gehonoreerd of, anders gezegd, dat de ambtenaar in principe daarop aanspraak heeft. Als het bevoegd gezag ontwaart dat een aanvraag in een individueel geval tot een probleem voor de dienst leidt, zal het zich dan ook moeten afvragen of er voor dat probleem een andere oplossing bestaat dan een afwijzing en, zo niet, of dat probleem op termijn is weg te nemen zodat na verloop van tijd toewijzing alsnog mogelijk wordt. Indien er, zoals in het onderhavige geval, niet een probleem op individueel niveau, maar een organisatorisch probleem van algemene aard opdoemt, mag van het bevoegde gezag eveneens worden verwacht dat het zich er binnen redelijke grenzen voor inspant om voor dat probleem binnen de organisatie een oplossing te vinden of om maatregelen te nemen, om op termijn tot een oplossing daarvoor te komen. 
    
    Bij beantwoording van de vraag of het bevoegde gezag aan de vorenomschreven verplichting heeft voldaan, dient de rechter de keuzes betreffende de doelstellingen en inrichting van de organisatie en betreffende het werkproces die het bevoegde gezag heeft gemaakt, te respecteren en in zoverre terughoudendheid te betrachten, maar dient hij wel -indringend- te beoordelen of het bevoegde gezag heeft aangetoond dat het, binnen de gekozen organisatorische uitgangspunten, voldoende onderzoek en inspanningen heeft verricht om het probleem dat door toepassing van de PAS-regeling voor een bepaalde categorie ontstaat, aanstonds of op termijn op te lossen. 
    
    Het in geding zijnde uitsluitingsbeleid is in het bijzonder ingegeven door de opvatting van verweerder dat bij vermindering van het aantal werkzame uren tot minder dan 20 uur per week de benaderingsstrategie niet meer efficiënt is uit te voeren. Tevens speelt daarbij een belangrijke rol dat een capaciteitsprobleem dreigt te ontstaan doordat binnen korte tijd een relatief groot deel van de interviewers een beroep op de PAS-regeling doet. Genoemde benaderingsstrategie vormt onderdeel van het werkproces van het CBS en dient als zodanig door de rechtbank te worden gerespecteerd. Evenmin als de commissie die in de bezwaarprocedure heeft geadviseerd, acht de rechtbank echter door verweerder aangetoond dat de werkzaamheden behorende bij de functie van interviewer niet meer kunnen worden verricht bij een werkweek van minder dan 20 uur per week of dat de benaderingsstrategie daardoor in het geheel niet is uit te voeren. Dat een werkweek van minder dan 20 uur voor interviewers ten koste gaat van de efficiency acht de rechtbank, gelet op de uiteenzettingen van verweerder, wel aannemelijk. Het is ook niet onaannemelijk dat verweerder als gevolg daarvan meer personeel zou moeten aantrekken, hetgeen tijdelijk en/of in bepaalde regio’s tot knelpunten zou kunnen leiden, zoals kennelijk nu reeds in de regio waarin eiseres werkzaam is, enigermate het geval is. Voorts is niet uitgesloten dat die knelpunten in omvang zouden toenemen als in een korte periode een aanzienlijk deel van de interviewers van de PAS-regeling gebruik zou maken. Deze mogelijke effecten vormen naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet op voorhand een rechtvaardiging om de groep interviewers totaal van die regeling uit te sluiten. Verweerder heeft namelijk niet hard gemaakt dat die problemen niet zouden zijn op te lossen door maatregelen buiten de sfeer van die regeling of desnoods door een regionale en/of tijdelijke beperking van de toepassing daarvan. Te minder acht de rechtbank in voormeld efficiency- en capaciteitsprobleem een rechtvaardiging voor het aangevochten beleid gelegen, nu het haar voorkomt dat die problemen tot op zekere hoogte voorzienbaar waren. Het is nog voorstelbaar dat verweerder in 2002 niet heeft voorzien dat de beslissing om de minimum-aanstellingsduur van de interviewers op 16 uur te stellen, een organisatorisch probleem zou opleveren. De omstandigheid dat verweerder bij de voormelde beleidswijziging in 2003 geen rekening heeft gehouden met een marge in de aanstellingsomvang met het oog op de interviewers die, zoals verweerder kon weten, op korte termijn voor de PAS-regeling in aanmerking zouden komen ( bijvoorbeeld door de minimumomvang op 24 uur te stellen), komt evenwel zonder meer voor risico van verweerder. 
    
    Resumerend is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet heeft aangetoond dat het dienstbelang een beleidsmatige categorale uitsluiting van de PAS-regeling rechtvaardigt, zodat verweerders beleid niet in overeenstemming is met artikel 21a van het ARAR. Dit beleid moet derhalve buiten toepassing blijven, zodat de aanvraag van eiseres om gebruik te maken van de PAS-regeling op onjuiste gronden is afgewezen. Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. 
    
    De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen wordt 2 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De rechtbank Roermond;
    
    gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit; 
    
    bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
     
    veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 644,- (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door het Centraal Bureau voor de Statistiek;
    
    bepaalt dat verweerder aan eiseres het door deze gestorte griffierecht  ten bedrage van  € 143,00 volledig vergoedt.
    
    
      Aldus gedaan door mr. Th.M. Schelfhout in tegenwoordigheid van mr. N.F.M. Roelofs als griffier en in het openbaar uitgesproken op 29 april 2004.
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    
    
      verzonden op:
      JS
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA  Utrecht.
      Ingevolge artikel 6:5 van de Awb bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak en moet een afschrift van de uitspraak bij het beroepschrift worden overgelegd.