ECLI:NL:RBGRO:2008:BC8108, Rechtbank Groningen, 11-03-2008, AWB 07/459, AWB 07/1025 en AWB 07/1027
Rechtbank Groningen — Uitspraak 
Datum: 2008-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Betreft voorgenomen woningbouw in De Zuidlanden, plandeel Techum, te Leeuwarden. 
        Het opgestelde MER is verbonden aan een ontwerp-bestemmingsplan. Het beoogde nieuwe bestemmingsplan zou moeten dienen als basis voor de besluiten voor de bouwprojecten waartegen de beroepen zich richten. Door procedurele vertraging van de wijziging van het bestemmingsplan, zijn de bestreden besluiten achteraf bezien de eerste ruimtelijk relevante plannen die de m.e.r.-plichtige activiteiten mogelijk maken. Het MER is echter ook verbonden aan de bestreden besluiten zodat aan der verplichting tot het tot stand brengen van een m.e.r. is voldaan.

RECHTBANK GRONINGEN
      Sector Bestuursrecht, enkelvoudige kamer
    
    
    
      Zaaknummers:	Awb 07/459
      	Awb 07/1025
      	Awb 07/1027
    
    
    
    Uitspraak in de geschillen tussen
    
    
      Vereniging Dorpsbelang Goutum, gevestigd te Goutum, eiseres,
      gemachtigde: drs. J. Takkebos,
    
    
    en 
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, verweerder,
      gemachtigden: mr. J.V. van Ophem en ir. J. de Boer.
    
    
    1. Onderwerp van geschil
    
    
      Awb 07/459
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 oktober 2006. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder aan Bouwfonds Woningbouw B.V. (hierna: vergunninghouder Bouwfonds) een bouwvergunning eerste fase met vrijstelling verleend voor het oprichten van vijf rijwoningen.
      Awb 07/1025
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 oktober 2006. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder aan Bouwfonds Woningbouw B.V. (hierna: vergunninghouder Bouwfonds) een bouwvergunning eerste fase met vrijstelling verleend voor het oprichten van acht twee-onder-een-kapwoningen en twee vrijstaande woningen.
      Awb 07/1027
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 oktober 2006. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder aan BAM Vastgoed B.V. (hierna: vergunninghouder BAM) een bouwvergunning eerste fase met vrijstelling verleend voor het oprichten van 31 woningen.
    
    
    2. Zitting
    
    
      De geschillen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 19 december 2007. 
      Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door mevrouw [naam1]. 
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
      Namens vergunninghouders Bouwfonds en BAM is mr. J.C. Ellerman verschenen.
    
    
    3. Rechtsoverwegingen
    
    3.1	Feiten en standpunten van partijen
    
    
      De gemeente Leeuwarden heeft de bouw voorzien van ongeveer 6500 woningen in een gebied ten zuiden van Leeuwarden, genoemd De Zuidlanden. De ontwikkeling van De Zuidlanden zal gefaseerd worden uitgevoerd. 
      Als basis voor de verwezenlijking van de eerste fase is het (ontwerp)bestemmingsplan "De Zuidlanden, plandeel Techum" beoogd. Dit voorziet in maximaal 1856 woningen in en om drie nieuwe buurtschappen ten zuiden van de kern Goutum, in het oostelijke deel van De Zuidlanden. 
    
    
    Op 19 januari 2006 is het "Milieueffectrapport De Zuidlanden" opgesteld. Het rapport is op 2 maart 2006 voor een periode van zes weken ter inzage gelegd. Er zijn zeven zienswijzen ingediend. Eiseres was één van de indieners. Op 24 april 2006 heeft de Commissie voor de milieueffectrapportage een toetsingsadvies over dit rapport uitgebracht. De raad van de gemeente Leeuwarden heeft op 17 juli 2006 besloten in te stemmen met de inhoud van de 'Antwoordnota inspraakreacties - De Zuidlanden' en de 'Antwoordnota overlegreacties'.
    
    Bij brief van 8 juni 2006 hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Fryslân artikel 19, tweede lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) van toepassing verklaard op het bestemmingsplan De Zuidlanden, plandeel Techum. Dit betreft alleen die vrijstellingsprojecten die in overeenstemming zijn met het voorontwerp-bestemmingsplan. Deze verklaring hebben Gedeputeerde Staten aangevuld in een brief van 19 oktober 2006 die betrekking heeft op de maximale bouwhoogte.
    
    Op 1 juni 2006 heeft vergunninghouder Bouwfonds een aanvraag om een bouwvergunning ingediend voor oprichting van vijf rijwoningen te Techum.
    
    Op 13 juni 2006 heeft vergunninghouder Bouwfonds een aanvraag om een bouwvergunning ingediend voor oprichting van acht twee-onder-een-kapwoningen en twee vrijstaande woningen te Techum.
    
    Op 1 juni 2006 heeft vergunninghouder BAM een aanvraag om een bouwvergunning ingediend voor oprichting van 31 woningen te Techum.
    
    Verweerder heeft op 19 juli 2006 bekend gemaakt het voornemen te hebben aan de bouwplannen met verlening van vrijstelling medewerking te verlenen. Van 20 juli 2006 tot en met 30 augustus 2006 zijn de ontwerp-besluiten met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gedurende zes weken ter inzage gelegd.
    
    Op 24 augustus 2006 heeft eiseres een zienswijze ingediend.
    
    Bij besluiten van 25 oktober 2006, verzonden op 31 oktober 2006, heeft verweerder de gevraagde bouwvergunningen verleend met vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). 
    
    
      Eiseres heeft op 1 december 2006 beroep aangetekend. Bij schrijven van 26 december 2006 heeft eiser, samengevat, de volgende gronden aangevoerd.
      Voor de voorgenomen ontwikkelingen binnen het gebied van De Zuidlanden is een milieu-effectrapport (MER) opgesteld. De m.e.r.(milieu-effectrapportage)-plicht is verbonden aan de vaststelling van het ruimtelijke plan waarin als eerste in de mogelijke realisatie van de m.e.r.-plichtige activiteit wordt voorzien. Het onderhavige m.e.r. is gekoppeld aan het bestemmingsplan Techum. Dit plan is echter pas op 18 december 2006 door de raad vastgesteld. Nu de bestreden besluiten hieraan voorafgaand zijn genomen, vormen deze besluiten het zogenaamde eerste ruimtelijke plan. Omdat de raad ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten nog geen besluit inzake de MER en de daartegen kenbaar gemaakte zienswijzen had genomen, zijn de resultaten van de definitieve m.e.r. niet bij de besluitvorming inzake de in het geding zijnde vrijstellingen betrokken. Een en ander is in strijd met het bepaalde hieromtrent in de Wet Milieubeheer en het Besluit m.e.r.
      Ten onrechte is door verweerder een fasering gekozen waarbij van het toekomstige woongebied De Zuidlanden het deelgebied Techum als eerste tot ontwikkeling wordt gebracht. Dit deelgebied vormt een belangrijk vogelweidegebied en is voorts in landschappelijk en cultuurhistorisch opzicht een waardevol gebied met een geheel eigen identiteit. Er is niet langer een beletsel om het deelgebied De Plantage als eerste te ontwikkelen. De keuze voor Techum is onvoldoende gemotiveerd.
      Er is nog een alternatief weidevogelgebied voorhanden ter compensatie van de schadelijke gevolgen van de voorgenomen ruimtelijke ingrepen. De staat van instandhouding komt in het geding. Met de ontwikkeling van Techum dient te worden gewacht tot elders nieuw weidevogelgebied is gerealiseerd.
      Aan de waarden van het gebied Techum, in het bijzonder aan de ecologische waarden, is onvoldoende gewicht toegekend. Er heeft geen zorgvuldige afweging van belangen plaatsgevonden.
    
    
    Verweerder heeft op 24 mei 2007 een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden.
    
    3.2	Beoordeling van de beroepen
    
    a. met betrekking tot de ontvankelijkheid van eiseres
    
    De gemachtigde van belanghebbende heeft bij schrijven van 8 december 2007 aan de orde gesteld of eiseres als belanghebbende bij de bestreden besluiten kan worden aangemerkt. De rechtbank overweegt op dit punt het volgende.
    
    
      Artikel 1:2, eerste en derde lid, Awb, bepaalt het volgende:
      1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
      2. (...).
      3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    
    
      Artikel 2, eerste en tweede lid, van de statuten van eiseres bepaalt omtrent de doelstellingen het volgende.
      1. De vereniging heeft als doel het bevorderen van de leefbaarheid in het dorp Goutum, waarbij iedere bewoner zoveel mogelijk wordt betrokken.
      2. Zowel ontwikkelingen die plaatsvinden in deze kern als ontwikkelingen in het ruime buitengebied rond deze kern worden relevant geacht voor de na te streven leefbaarheid. Het begrip leefbaarheid wordt daarbij geïnterpreteerd in de ruimste zin van het woord. Het doel van de vereniging omvat in het bijzonder de behartiging van belangen van allen die qua woonsituatie of anderszins invloed ondervinden van: 
      - besluiten en plannen op het gebied van ruimtelijke ordening;
      - besluiten en plannen op het gebied van het verkeer;
      - besluiten en plannen op het gebied van milieu;
      - besluiten en plannen op het gebied van de waterhuishouding;
      - besluiten en plannen die de flora en fauna in en rond het genoemde dorp aantasten;
      - besluiten en plannen op het gebied van onderwijs, zorg en kinderopvang;
      - besluiten en plannen voor zover deze de zelfstandigheid en het karakter van het dorp Goutum raken;
      - besluiten en plannen die anderszins het open buitengebied rond het genoemde dorp aantasten.
    
    
    
      De bestreden besluiten zijn besluiten op het gebied van de ruimtelijke ordening die gelokaliseerd zijn in het open buitengebied rond Goutum. Voorts zijn zij van invloed op het milieu en de flora en fauna in dit gebied. Aldus staat vast dat doelstellingen van eiseres mede zien op de bestreden besluiten. De belangen van eiseres zijn rechtsreeks betrokken bij de bestreden besluiten.
      Het door de gemachtigde van belanghebbenden genoemde zichtcriterium speelt voor de vraag of de rechtspersoon Vereniging Dorpsbelang Goutum als belanghebbende kan worden aangemerkt, geen rol.
    
    
    Ook voor het overige is er geen aanleiding om de beroepen niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    b. inhoudelijk
    
    b.1 procedurele aspecten betreffende de MER
    
    
      Eiseres heeft aangevoerd dat de bestreden besluiten aangemerkt dienen te worden als het ruimtelijke plan waaraan de verplichting tot het tot stand brengen van een milieu-effect-rapportage is verbonden.
      De rechtbank overweegt dat ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder a, en derde lid, Wet Milieubeheer (Wm), in samenhang met artikel 2 Besluit milieu-effectrapportage 1994 (Besluit m.e.r.) en bijlage-onderdeel C onder 11.1 van dit Besluit, voor zover hier van belang, het opstellen van een MER voor de bouw van woningen verplicht is in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een aaneengesloten gebied en 2.000 of meer woningen omvat buiten de bebouwde kom. Het plan "De Zuidlanden", waarvan de activiteiten waarop de thans bestreden besluiten betrekking hebben deel uitmaken, voorziet in de bouw van 6500 woningen. Het opstellen van een MER is dus verplicht. Deze verplichting is gekoppeld aan de vaststelling van het ruimtelijk plan dat als eerste in de mogelijke bouw voorziet. 
    
    
    Artikel 7.27, eerste lid, Wm bepaalt dat het bevoegd gezag een krachtens onder meer artikel 7.2, derde lid Wm aangewezen besluit niet neemt dan nadat toepassing is gegeven aan de artikelen 7.12 tot en met 7.26 Wm. Deze artikelen hebben betrekking op de voorbereiding en beoordeling van het MER.
    
    Eiseres heeft het gelijk aan haar zijde waar zij stelt dat een MER dient te worden verbonden aan het eerste ruimtelijke plan dat de basis vormt voor de activiteiten die m.e.r.-plichtig zijn. In het onderhavige geval is in dit opzicht van belang, dat de gemeente een MER tot stand heeft gebracht, verbonden aan een ontwerp-bestemmingsplan, met de uitdrukkelijke bedoeling om op basis van het nieuwe bestemmingsplan de diverse activiteiten in het plangebied, waaronder de bouwactiviteiten waarop de in dit geding bestreden besluiten betrekking hebben, te vergunnen. Naar aanleiding van een door eiseres aangespannen beroepsprocedure heeft de wijziging van het bestemmingsplan vertraging opgelopen en is deze pas gerealiseerd nadat de bestreden besluiten zijn genomen. Achteraf bezien zijn de bestreden besluiten daarmee feitelijk de eerste ruimtelijke plannen die de m.e.r.-plichtige activiteiten mogelijk maken. De gemeente heeft hiermee rekening gehouden door de uiteindelijke MER niet alleen te verbinden aan de wijziging van het bestemmingsplan maar ook - en zulks reeds expliciet in de inspraakfase - aan de thans bestreden besluiten. Daarmee is zeker gesteld dat zowel de gemeenteraad als bevoegd orgaan tot vaststelling van een bestemmingsplan als verweerder als bevoegd orgaan ter zake van het nemen van de bestreden besluiten bij de besluitvorming rekening heeft kunnen houden met dezelfde, het gehele project omvattende MER. Nu onbestreden is dat de MER in voldoende mate is uitgewerkt en gedetailleerd om niet alleen een basis te kunnen vormen voor de wijziging van het bestemmingsplan maar ook voor de bestreden besluiten, heeft de gemeente hiermee gewaarborgd dat de milieubelangen in de voorliggende besluitvorming in voldoende mate tot hun recht kunnen komen. Aan het door eiseres aangevoerde betreffende het aspect van de partij die verantwoordelijk is voor de totstandkoming van de MER kan in dit verband geen betekenis worden toegekend. Immers, inhoudelijk zijn ook de thans bestreden besluiten georiënteerd op het gewijzigde bestemmingsplan. De - mede door de proceshouding van eiseres - uiteindelijk resulterende volgorde der dingen kan dan ook niet tot de conclusie leiden dat de bestreden besluiten zouden moeten worden vernietigd omdat de MER waarop verweerder zich bij het nemen van die besluiten heeft gebaseerd niet onder verantwoordelijkheid van vergunninghouders tot stand is gebracht. Dat eiseres nog enkele principiële kwesties de MER betreffende aan de orde wil stellen in de beroepszaak tegen de wijziging van het bestemmingsplan laat deze conclusie onverlet.
    
    b.2 fasering
    
    
      Tussen partijen is niet in geschil dat de onderhavige bouwprojecten strijdig zijn met het van toepassing zijnde bestemmingsplan "Buitengebied 1973". 
      Verweerder heeft dit ondervangen door vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, tweede lid, WRO. 
      Ingevolge deze bepaling kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. 
      Het bepaalde in artikel 19, eerste lid, WRO met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
      Blijkens dit eerste lid wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan wordt verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    
    Verweerder heeft in de bestreden besluiten verwezen naar de bovengenoemde brief van Gedeputeerde Staten waarin artikel 19, tweede lid, WRO van toepassing is verklaard op het bestemmingsplan De Zuidlanden, plandeel Techum. Als ruimtelijke onderbouwing is verwezen naar dit ontwerp-bestemmingsplan en naar het Milieueffectrapport De Zuidlanden.
    
    Van belang is in de onderhavige zaak dat uit de bewoordingen van artikel 19, tweede lid, WRO volgt dat de bevoegdheid van verweerder om vrijstelling te verlenen discretionair van aard is. Dit betekent dat verweerder beoordelingsvrijheid heeft. Om die reden dient de rechtbank te toetsen of er grond is voor het oordeel dat verweerder, bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid tot het verlenen van vrijstelling over heeft kunnen gaan.
    
    In de Reactie- en Antwoordnota zienswijzen licht verweerder, onder verwijzing naar het Milieueffectrapport De Zuidlanden en het ontwerp-bestemmingsplan, de keuze toe om de ontwikkelingen in De Zuidlanden te beginnen in Techum en daaropvolgend in Jakibswoude en Wiarda in plaats van in het deelgebied de Plantage. Die toelichting komt op het volgende neer.
    
    De Plantage komt niet als eerst te ontwikkelen locatie in aanmerking omdat het Tracébesluit over de Haak wellicht pas na 2009 onherroepelijk zal zijn en de start van de woningbouw op zo kort mogelijke termijn uitgevoerd dient te worden. Met name de geluidscontour die annex is met de Overijsselseweg zorgt voor aanmerkelijke beperkingen voor de woningbouwcapaciteit. Het plandeel Techum vormt een afgeronde stedenbouwkundige eenheid en sluit aan bij de bebouwingsstructuur van Goutum. De ontsluiting van Techum op de Overijsselseweg is verkeerstechnisch gezien goed mogelijk. Het deelgebied is op het gebied van voorzieningen, bijvoorbeeld supermarkt, horeca, een school en zorg- en sportvoorzieningen, complementair aan Goutum. De aanwezige beplanting, archeologisch waardevolle terreinen, waterlopen en andere gebiedskenmerken maken het mogelijk om direct een goed woonmilieu te realiseren. Op grond van het zware maatschappelijke belang om op korte termijn woningbouw te kunnen realiseren in De Zuidlanden wordt, niettegenstaande de destijds hier aanwezige ecologische waarden, de ontwikkeling van het plangebied Techum als eerste ter hand genomen. Op basis van het aantal potentiële kopers dan wel gegadigden voor een woning in het plangebied Techum is er juist behoefte om hier op zo kort mogelijke termijn te starten met woningbouw. Er zijn binnen de gemeente Leeuwarden geen andere geschikte locaties voor het beoogde woningsegment. Op basis van de Flora- en Faunawet is er geen verplichting tot compensatie van verlies aan weidevogelgebied. Niettemin onderzoekt verweerder mogelijkheden voor compensatie van verlies aan weidevogelgebied welk te zijner tijd verloren gaat tengevolge van de realisering van De Zuidlanden.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van deze toelichting er voor kunnen kiezen de ontwikkeling van het gebied "De Zuidlanden" aan te laten vangen met het plandeel "Techum". Overigens heeft eiseres geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van dit aspect van het geschil, omdat inmiddels ten gevolge van enkele onaantastbare bouw- en aanlegvergunningen reeds feitelijk rechtmatig de ontwikkelingen in het plandeel "Techum" zijn begonnen.
    
    b.3 het weidevogelgebied
    
    Hetgeen eiseres in dit verband naar voren heeft gebracht ziet op het zo lang mogelijk ongerept laten van het plandeel "Techum" op grond van de waarde van het gebied voor weidevogels. Nog daargelaten dat de Flora- en Faunawet geen absolute verhindering inhoudt voor activiteiten als voorgenomen krachtens de thans bestreden besluiten, en zelfs geen compensatieverplichtingen oplegt, komt het de rechtbank voor dat de overwegingen van verweerder betreffende het vraagstuk van de fasering van de ontwikkelingen alsmede de rechtmatige feitelijke ontwikkelingen in het plandeel "Techum" aan gegrondverklaring van de beroepen op dit punt in de weg staan.
    
    b.4 belangenafweging
    
    Ook afgezien van de hiervoor besproken materie die eiseres aan de orde heeft gesteld in de gronden van de beroepen is de rechtbank niet gebleken dat verweerder niet in redelijkheid tot de bestreden besluiten heeft kunnen komen. De beroepen moeten derhalve ongegrond worden verklaard.
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank Groningen, 
    
    RECHT DOENDE,
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    Aldus gegeven door mr. E. Gottschal, rechter, en in het openbaar door hem uitgesproken op 11 maart 2008 in tegenwoordigheid van mr.drs. H.A. Hulst als griffier.
    
    
    De griffier,					De rechter,
    
    
    
    
    
    De rechtbank wijst er op, dat partijen en andere belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.