ECLI:NL:CRVB:2009:BI4838, Centrale Raad van Beroep, 07-05-2009, 07/6076 AW + 07/ 6077 AW + 07/6306 AW + 07/6307 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Negatieve beoordeling(en). Ontslag wegens ongeschiktheid voor zijn functie anders dan wegens ziekte. Geen sprake van arbeidsconflict. Geen sprake van onvoldoende begeleiding om tot verbetering van zijn functioneren te komen.

07/6076 AW, 07/ 6077 AW, 07/6306 AW, 07/6307 AW
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 augustus 2007, 07/874 en 875 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in de gedingen tussen:
    
    [betrokkene], (hierna: betrokkene)
    
    en
    
    appellant
    
    
    Datum uitspraak: 7 mei 2009
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 24 oktober 2007 nieuwe besluiten op bezwaar genomen.
    
    Betrokkene heeft zijn bezwaren daartegen kenbaar gemaakt, op welke bezwaren appellant heeft gereageerd. 
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2009. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Willems-Kroep, dr. J. van Wensem en F.S.A. El Masry, allen werkzaam bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM). Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. M.H.G. in de Braekt, verbonden aan de Stichting Rechtsbijstand.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Betrokkene is met ingang van 1 januari 2002 in algemene dienst van het rijk aangesteld onder verlening van een vast dienstverband in de (schaal 11) functie van [functie] van de [commissie] ([commissie]) bij het directoraat-generaal Milieubeheer van het ministerie van VROM. In deze functie dient betrokkene hem toegewezen onderwerpen die de [commissie] op de agenda heeft of zal krijgen, te behandelen en voorts wetenschappelijke en beleidsontwikkelingen te bestuderen en op grond daarvan nieuwe aandachtspunten voor de [commissie] aan te dragen. In deze functie werd betrokkene met name belast met het voeren van het secretariaat van een [commissie]-werkgroep landbouw.
    
    
      1.2. Na een functioneringsgesprek in april 2003 is in november 2004 door de toenmalige algemeen secretaris een beoordeling opgemaakt over betrokkene. Geconcludeerd is dat betrokkene na bijna drie jaar nog steeds niet volledig inzetbaar is op het niveau waarop hij wordt beloond. Voorts is twijfel uitgesproken of dat niveau op termijn bereikbaar zal zijn. In de beoordeling is daarom nog eens expliciet aangegeven wat er van een [functie] van academisch werk- en denkniveau wordt verwacht. 
      Betrokkene heeft in een schriftelijke reactie erkend dat hij nog vooruitgang moet boeken bij het opstellen van adviezen, maar hij heeft erop gewezen dat zijn functioneren op verschillende taakonderdelen inmiddels wel is verbeterd.
    
    
    
      1.3. In december 2004 is W aangetreden als algemeen secretaris. In een startgesprek enkele maanden later heeft W met betrokkene gesproken over zijn functioneren. Blijkens het gespreksverslag heeft W forse kritiek geuit op nagenoeg alle aspecten van dat functioneren. Alleen het schrijven van verslagen en het verzamelen van informatie ging betrokkene goed af. In het verslag zijn de voor de functie benodigde vaardigheden en een lijst met verbeterpunten opgesomd. Aangegeven is dat betrokkene een half jaar de tijd krijgt om zijn functioneren te verbeteren. Volgens W schort het aan analytisch vermogen en houding ten aanzien van het werk. Het volgen van cursussen heeft daarom volgens W niet zoveel zin; betrokkene zal voortaan concrete opdrachten krijgen met een duidelijke termijn. 
      In een reactie heeft betrokkene aangegeven de conclusies veel te negatief te vinden maar de aangereikte verbeterpunten te zullen gebruiken om zijn arbeidsprestatie op niveau te brengen. Voorts heeft betrokkene aangegeven dat hij graag gebruik zal maken van het aanbod van W om hem te coachen in het werk als hij daarom vraagt.
    
    
    1.4. In mei 2005, februari 2006 en april 2006 hebben wederom functioneringsgesprekken plaatsgevonden, waarin opnieuw stevige kritiek is geuit. In het laatste gesprek heeft W betrokkene te kennen gegeven dat zij niet meer met hem verder wil en heeft zij betrokkene een loopbaantraject aangeboden. Betrokkene heeft dit aanbod afgewezen. 
    
    1.5. In mei 2006 is aan betrokkene een beoordeling uitgereikt over de periode november 2004 tot mei 2006. Blijkens die beoordeling schoot betrokkene op vijf van de tien bestanddelen van de functie duidelijk tekort, op de vijf andere bestanddelen voldeed hij niet geheel aan de eisen. De totaalconclusie luidde dat betrokkene onvoldoende functioneert op de kerntaken, dat er geen of nauwelijks verbetering meer wordt gezien en dat er teveel tekortkomingen zijn om bij te spijkeren. Daarbij is nog opgemerkt dat sommige elementen van de functie, zoals abstract kunnen denken, niet via cursussen zijn aan te leren. Conclusie is dat betrokkene het gevraagde niveau niet aankan, extreem veel begeleiding nodig heeft, maar dat hij zich tegen begeleiding is gaan afzetten. Ontkend is dat het negatieve oordeel is gevoed door een arbeidsconflict. 
    
    1.6. Bij primair besluit van 5 juli 2006 is deze beoordeling ondanks de daartegen ingediende bedenkingen ongewijzigd vastgesteld. Betrokkene heeft tegen die beoordeling bezwaar gemaakt.
    
    1.7. Na daartoe het voornemen kenbaar te hebben gemaakt, waartegen betrokkene opnieuw bedenkingen heeft ingediend, heeft appellant bij besluit van 24 augustus 2006 betrokkene met toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) ontslagen wegens ongeschiktheid voor zijn functie anders dan wegens ziekte. Ook tegen dat besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt.
    
    1.8. Bij de bestreden besluiten van 22 januari 2007 heeft appellant de bezwaren tegen beide besluiten, met overneming van de adviezen van de Algemene Bezwarenadviescommissie, ongegrond verklaard.
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene tegen beide besluiten van 22 januari 2007 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en bepaald dat appellant nieuwe besluiten op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Wat betreft het na bezwaar gehandhaafde beoordelingsbesluit was de rechtbank van oordeel dat appellant gehandeld had in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat in de bezwaarfase in het geheel niet is ingegaan op de inhoud van de beoordeling. Wat het ontslag betreft was de rechtbank van oordeel dat appellant voldoende had onderbouwd dat betrokkene ongeschikt is voor zijn functie en dat hij voldoende met zijn tekortkomingen is geconfronteerd. De rechtbank was echter van oordeel dat betrokkene onvoldoende tijd en gelegenheid heeft gekregen om zijn functioneren met adequate ondersteuning te verbeteren. Volgens de rechtbank ontkent betrokkene dat hij is begeleid en ontbreekt in de gedingstukken bewijs dat begeleiding wel zou hebben plaatsgevonden.
    
    
      3. Appellant heeft in hoger beroep met name aangevoerd dat er wel voldoende begeleiding heeft plaatsgevonden en dat dit ook uit de verslagen van de functionerings- en beoordelingsgesprekken blijkt. Steeds zijn daarin afspraken gemaakt over dezelfde verbeterpunten. Hoewel betrokkene ook een flink aantal cursussen heeft gevolgd, is hij met name op de inhoud van het werk begeleid. Appellant heeft de Raad op die grond verzocht de aangevallen uitspraak te vernietigen. 
      In zijn verweerschrift heeft betrokkene zijn eerder ingenomen stellingen gehandhaafd.
    
    
    4. De Raad overweegt met betrekking tot de beoordeling het volgende.
    
    4.1. Hij onderschrijft het oordeel van de rechtbank omtrent het na bezwaar gehandhaafde beoordelingsbesluit van 22 januari 2007 en verenigt zich met de gronden waarop de rechtbank tot haar oordeel is gekomen. 
    
    4.2. Betrokkene heeft tegen het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen nieuwe besluit van 24 oktober 2007 - welk besluit volgens vaste rechtspraak van de Raad op de voet van artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24 van de Awb mede in het geding wordt betrokken - aangevoerd dat zijn bezwaren tegen de beoordeling in dat besluit nog steeds onvoldoende zijn gewogen. Hij handhaaft voorts zijn stelling dat de beoordeling niet objectief en zorgvuldig tot stand is gekomen. Volgens betrokkene berust de beoordeling niet op feiten maar betreft deze slechts de mening en ervaringen van de beoordelaar.
    
    4.3. Met betrekking tot de toetsing van de inhoud van een beoordeling overweegt de Raad dat die volgens zijn vaste rechtspraak (CRvB 5 november 1998, LJN ZB7954, TAR 1998, 191) is beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust. Daarbij geldt als uitgangspunt dat in geval van negatieve oordelen het betrokken bestuursorgaan aan de hand van concrete feiten in rechte aannemelijk moet maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust. Daarbij is niet beslissend of elk feit ter adstructie van een waardering boven elke twijfel verheven is, en zelfs is niet van doorslaggevend belang of bepaalde feiten onjuist blijken te zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Het gaat er om of in het totale beeld van de in beschouwing genomen gezichtspunten de gegeven waarderingen de evenbedoelde toetsing kunnen doorstaan.
    
    
      4.4. De Raad is met appellant van oordeel dat het besluit van 24 oktober 2007 deze toetsing kan doorstaan. De Raad heeft vastgesteld dat de toegekende scores passen bij de kritiek die in de eerder genoemde functioneringsgesprekken is geuit en die is terug te vinden in correspondentie tussen W en betrokkene over zijn producten. De scoretoekenning spoort voorts met de hoofdlijnen van de visie van de informanten.
      Met betrekking tot betrokkenes grief dat de beoordeling te negatief is omdat de [commissie] zeer tevreden was over zijn rapport inzake Gezondheidsrisico’s van bodem- en watergerelateerde biologische factoren, stelt de Raad vast dat appellant dit blijkens de gedingstukken heeft erkend. De niettemin in de beoordeling gehandhaafde kritiek van W dat betrokkene in zijn rapport de kern van de opdracht, namelijk: de relatie met bodemgebruik en -beheer, uit het oog was verloren, heeft betrokkene niet weersproken. De stelling van betrokkene dat de kwaliteit van zijn producten uiteindelijk door de [commissie] wel voldoende werd bevonden, ziet voorbij aan de uit de stukken blijkende onevenredige energie en bemoeienis van W met de totstandkoming van die producten.
      Betrokkene heeft voorts weliswaar nogal wat kanttekeningen geplaatst bij het oordeel over zijn bijdrage aan het opstellen van conceptadviezen, maar niet weersproken dat hij bij het concipiëren van de adviezen niet het juiste abstractieniveau wist te vinden, geen structuur wist aan te brengen en technisch-wetenschappelijke kennis niet wist om te zetten in een concept-beleidsadvies; evenmin heeft hij weersproken dat hij van de opdracht omtrent Duurzamer landbouwgebruik moest worden afgehaald. 
      Voorts heeft betrokkene erkend dat hij meer had moeten laten zien op het punt van het aandragen van nieuwe onderwerpen en aandachtspunten voor de [commissie].
    
    
    4.5. De grief ten slotte dat de beoordeling niet objectief zou zijn omdat er sprake was van een arbeidsconflict slaagt niet. De gedingstukken bevatten geen aanwijzingen voor een conflict. Betrokkene heeft ter zitting ook niet kunnen aangeven waarop het conflict betrekking had. Ook W heeft het bestaan van een conflict ontkend. Wel heeft W erkend dat er geleidelijk een zekere spanning tussen betrokkene en haar is ontstaan. Deze had echter naar haar mening te maken met de veelvuldige kritiek die zij als leidinggevende moest leveren op het werk van betrokkene. De Raad kan appellant daarin volgen. De gegroeide spanning heeft mogelijk de samenwerking tussen betrokkene en W bemoeilijkt, maar daarmee is niet gezegd dat de beoordeling niet objectief is. In dat verband merkt de Raad op dat in de functioneringsverslagen evenzeer melding wordt gemaakt van verbeteringen in het functioneren op taakonderdelen.
     
    4.6. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van betrokkene tegen het besluit van 24 oktober 2007 niet slaagt.
    
    5. Met betrekking tot een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken, zoals bedoeld in 98, eerste lid, aanhef en onder g van het ARAR overweegt de Raad dat naar zijn vaste rechtspraak (CRvB 6 januari 2005, LJN AS2575) een dergelijk ontslag in het algemeen niet toelaatbaar is als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren.
    
    
      5.1. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de ongeschiktheid van betrokkene voor zijn functie voldoende uit de stukken blijkt en eveneens dat betrokkene in voldoende mate met zijn tekortkomingen is geconfronteerd. Zij heeft het bestreden besluit met betrekking tot het ontslag niettemin vernietigd omdat betrokkene onvoldoende begeleiding zou zijn geboden om tot verbetering van zijn functioneren te komen. 
      Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat wel voldoende begeleiding is geboden en dat dit ook uit de gedingstukken voldoende blijkt. Appellant heeft gewezen op de verslagen van functionerings- en beoordelingsgesprekken en aangegeven dat betrokkene vooral is begeleid op de inhoud van zijn werk. Dit hield in dat, alvorens betrokkene met het voorbereiden van een advies van start ging, in overleg met de algemeen secretaris werd geïnventariseerd welke elementen in het uit te brengen advies aandacht moesten krijgen en dat alle producten die door betrokkene werden voorbereid door W werden beoordeeld alvorens deze aan de [commissie] werden voorgelegd. Appellant heeft nog enkele bewijzen daarvan bij het hoger beroepschrift gevoegd.
    
     
    5.2. De Raad onderschrijft het standpunt van appellant. Al in het gespreksverslag van april 2003 zijn verbeterpunten opgesomd en afspraken gemaakt over te volgen cursussen - Time management en Train your brain - en coachingsgesprekken. Verder blijkt uit de functioneringsverslagen van februari 2005 en mei 2005 dat stukken die betrokkene had geschreven door W steeds van commentaar werden voorzien en dat aldus handvatten werden aangereikt om de kwaliteit van het desbetreffende stuk te verbeteren. Ook blijkt uit het verslag van het functioneringsgesprek van 9 mei 2005 dat betrokkene zijn tevredenheid uitspreekt over de praktische manier waarop hij werd gecoacht. Naar het oordeel van de Raad bevatten de gedingstukken veel feitelijke gegevens over de begeleiding van betrokkene. De Raad wijst er daarbij op dat betrokkene werkzaam was op een functie in schaal 11, op welk functieniveau na een zekere inwerkperiode een hoge mate van zelfstandigheid mag worden verwacht en merkt voorts nog op dat betrokkene - buiten de suggestie dat iemand anders met zijn begeleiding had moeten worden belast - ter zitting niet heeft kunnen aangeven op welke andere wijze hij had moeten worden begeleid. 
    
    5.3. De Raad concludeert dat het hoger beroep van appellant tegen de aangevallen uitspraak in zoverre slaagt en dat de aangevallen uitspraak in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    5.4. De vernietiging van de aangevallen uitspraak op dit onderdeel brengt met zich dat aan het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen nieuwe besluit van 24 oktober 2007 met betrekking tot het ontslag de grondslag is komen te ontvallen, zodat ook dit besluit moet worden vernietigd.
    
    6. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig om in hoger beroep toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het besluit van 22 januari 2007 met betrekking tot het ontslag is vernietigd met opdracht tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar, en voor zover appellant daarbij is veroordeeld tot vergoeding van tweemaal € 141,- griffierecht en € 966,- aan proceskosten;
      Stelt de vergoeding voor griffierecht in eerste aanleg vast op € 141,- en de vergoeding van proceskosten in eerste aanleg op € 644,-;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 22 januari 2007 met betrekking tot het ontslag ongegrond;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Verklaart het beroep voor zover dit geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van 24 oktober 2007 met betrekking tot de beoordeling ongegrond;
      Vernietigt het besluit van 24 oktober 2007 met betrekking tot het ontslag.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers en D.A.C. Slump als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier, uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2009.
    
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    
    (get.) K. Moaddine.
    
    
    
    HD