ECLI:NL:RBMAA:2005:AU9591, Rechtbank Maastricht, 23-12-2005, AWB  05 / 164  WWB
Rechtbank Maastricht — Uitspraak 
Datum: 2005-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting is het standpunt van verweerder dat eiseres niet bijstandsgerechtigd is enkel terug te voeren op het feit dat zij ten tijde in geding niet beschikte over een verblijfsdocument als bedoeld in artikel 9 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000), in welk verband verweerder eveneens heeft verwezen naar artikel 7 van de Abw.  Naar het oordeel van verweerder is voor de beantwoording van de vraag of eiseres tot de kring van rechthebbenden krachtens de Abw behoort aldus doorslaggevend of zij haar rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000 genoegzaam kan bewijzen door middel van een geldig verblijfsdocument als bedoeld in artikel 9 van de Vw 2000.
      
      Naar het oordeel van de rechtbank strookt dit standpunt van verweerder niet met het bepaalde in artikel 7, eerste en tweede lid, van de Abw, uit welke bepalingen, in onderling verband gelezen, volgt dat het (materiële) recht op bijstand gekoppeld is aan de rechtmatigheid van het verblijf als zodanig, en niet aan het document waaruit dit blijkt. Dit volgt à contrario tevens uit artikel 10 van de Vw 2000, dat de kern van het koppelingsbeginsel inhoudt en waarin is bepaald dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak kan maken op, onder meer, toekenning van uitkeringen bij wege van beschikking van een bestuursorgaan.
      
      De rechtbank overweegt voorts dat de Abw zelf – en meer in het bijzonder paragraaf 3 van hoofdstuk 5 van deze wet, die betrekking heeft op de aanvraag - geen bepaling bevat waaruit blijkt dat overlegging van een geldig verblijfsdocument als (formeel)wettelijk vereiste voor het in behandeling nemen van de aanvraag wordt gesteld. Een dergelijk wettelijk vereiste volgt evenmin uit de Vw 2000.

RECHTBANK MAASTRICHT
      Sector Bestuursrecht 
    
    
    Procedurenummer: AWB 05 / 164 WWB 
    
    Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken 
    
    inzake
    
    
      [naam eiser], eiser en [naam eiseres], eiseres, gezamenlijk aangeduid als eisers 
      wonende te Maastricht.
    
    
    tegen
    
    
      het College van Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Maastricht (Dienst Sociale en Economische Zaken), 
      gevestigd te Maastricht, verweerder.
    
    
    
      Datum bestreden besluit: 17 december 2004
      Kenmerk: 0873.66.14
      Behandeling ter zitting: 19 juli 2005 en 20 september 2005
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 augustus 2002 heeft verweerder eiser een bijstandsuitkering toegekend naar de norm van een alleenstaande ouder.
    
    Bij besluit van 26 november 2002 heeft verweerder het door eisers tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 december 2003 heeft de rechtbank het besluit van 26 november 2002 vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaarschrift van eisers te beslissen.
    
    Bij het thans bestreden besluit van 17 december 2004 heeft verweerder het bezwaar van eisers opnieuw ongegrond verklaard. 
    
    Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 26 januari 2005 bij de rechtbank beroep doen instellen. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 2 maart 2005.
    
    Bij brief van 11 maart 2005 heeft verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 19 juli 2005. Daarbij zijn eisers in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. M.R. Meulenberg-ten Hoor. 
    
    Na heropening van het onderzoek is de behandeling ter zitting voortgezet op 20 september 2005. Daarbij zijn eisers in persoon verschenen, bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich, daartoe door de rechtbank opgeroepen, doen vertegenwoordigen door mr. M.H.E. Overhof.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Eiser, van Nederlandse nationaliteit, en eiseres, van Ierse nationaliteit, zijn ingezetenen van Nederland. Zij voeren een gezamenlijke huishouding en hebben twee kinderen. Eiseres was ten tijde in geding werkloos, na eerder in loondienst werkzaam te zijn geweest. Eisers hebben verweerder eind 2001 verzocht hen in aanmerking te brengen voor een bijstandsuitkering. Eiser is bij besluit van 27 augustus 2002 met ingang van 1 november 2001 in aanmerking gebracht voor een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Aan eiseres is meegedeeld dat zij geen recht heeft op bijstand, omdat zij niet over een geldige verblijfsvergunning beschikt.
    
    Blijkens het in rubriek 1 genoemde besluit op bezwaar van 26 november 2002 heeft verweerder niet bestreden dat eiseres als gemeenschapsonderdaan rechtmatig verblijf houdt in Nederland. Blijkens het verhandelde ter zitting van 20 september 2005 is verweerder ook thans dit standpunt nog toegedaan. Verweerder handhaaft echter zijn standpunt dat eiseres, om gebruik te kunnen maken van een sociale voorziening als de Abw, op grond van de Circulaire van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid  van 15 april 1998, nr. BZ/VOL/97/10062 (hierna aangeduid als: de Circulaire) over een EU/EER-document van de Vreemdelingendienst dient te beschikken.
    
    Verweerder heeft de uitkering van eisers bij besluit van 29 november 2002 met ingang van 31 oktober 2002 gewijzigd naar de norm voor een echtpaar, aangezien eiseres vanaf die datum over een verblijfsdocument beschikte.
    
    Blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting is het standpunt van verweerder dat eiseres niet bijstandsgerechtigd is enkel terug te voeren op het feit dat zij ten tijde in geding niet beschikte over een verblijfsdocument als bedoeld in artikel 9 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000), in welk verband verweerder eveneens heeft verwezen naar artikel 7 van de Abw. De rechtbank begrijpt deze verwijzing aldus, dat verweerder zich op het standpunt stelt dat eiseres bij of krachtens deze bepaling voor de toepassing van de Abw evenmin met een Nederlander kan worden gelijkgesteld.
    
    Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder voor de in geding zijnde periode niet heeft mogen volstaan met de vaststelling dat eiseres geen verblijfsstatus had en dus geen aanspraak kon maken op een bijstandsuitkering. Zij zijn van mening dat verweerder eiseres naar de IND had dienen te verwijzen voor het aanvragen van een geldig verblijfsdocument. Door eiseres hierop pas in oktober 2002 te wijzen, was voor eiseres de aanvraagtermijn van zes maanden al verstreken en behoorde het aanvragen van een geldig verblijfsdocument per 1 november 2001 al niet meer tot de mogelijkheden. Volgens eisers kan hun hiervan geen verwijt worden gemaakt. Zij zijn van mening dat zij over de periode van 1 november 2001 tot 31 oktober 2002 recht hebben op een bijstandsuitkering naar de gehuwdennorm. Eisers hebben een en ander betoogd tegen de achtergrond dat een gemeenschapsonderdaan, zoals eiseres, de rechtmatigheid van het verblijf rechtstreeks ontleent aan het EG-recht en dat deze niet eerst in het leven wordt geroepen door een verblijfsdocument waaruit deze rechtmatigheid blijkt.
    
    De rechtbank stelt voorop dat verweerders standpunt enkel berust op het feit dat eiseres ten tijde in gering niet beschikte over een verblijfsdocument als bedoeld in artikel 9 van de Vw 2000, ten bewijze van de rechtmatigheid van haar verblijf als bedoeld in artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van deze wet. Naar het oordeel van verweerder is voor de beantwoording van de vraag of eiseres tot de kring van rechthebbenden krachtens de Abw behoort aldus doorslaggevend of zij haar rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000 genoegzaam kan bewijzen door middel van een geldig verblijfsdocument als bedoeld in artikel 9 van de Vw 2000.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank strookt dit standpunt van verweerder niet met het bepaalde in artikel 7, eerste en tweede lid, van de Abw, uit welke bepalingen, in onderling verband gelezen, volgt dat het (materiële) recht op bijstand gekoppeld is aan de rechtmatigheid van het verblijf als zodanig, en niet aan het document waaruit dit blijkt. Dit volgt à contrario tevens uit artikel 10 van de Vw 2000, dat de kern van het koppelingsbeginsel inhoudt en waarin is bepaald dat de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak kan maken op, onder meer, toekenning van uitkeringen bij wege van beschikking van een bestuursorgaan.
    
    De rechtbank overweegt voorts dat de Abw zelf – en meer in het bijzonder paragraaf 3 van hoofdstuk 5 van deze wet, die betrekking heeft op de aanvraag - geen bepaling bevat waaruit blijkt dat overlegging van een geldig verblijfsdocument als (formeel)wettelijk vereiste voor het in behandeling nemen van de aanvraag wordt gesteld. Een dergelijk wettelijk vereiste volgt evenmin uit de Vw 2000. 
    
    Met betrekking tot de door verweerder aangehaalde Circulaire overweegt de rechtbank dat deze in paragraaf 2 voorschrijft: 
    
    “Bij het aanvragen van bijstand dient een document te worden overgelegd, op grond waarvan de identiteit van de vreemdeling en diens verblijfsrechtelijke status kan worden vastgesteld. Ontbreekt zo’n document dan kan de aanvraag niet in behandeling worden genomen. In dat geval dient de desbetreffende vreemdeling bij de bevoegde justitiële autoriteiten een verblijfsdocument te verzoeken.” (cursivering van de rechtbank)
    
    Terwijl in par. 4 wordt vermeld:
    
    “ Ik verzoek u indien een EU-onderdaan bijstand aanvraagt en het verblijfsdocument ontbreekt, deze persoon eerst te verwijzen naar de Vreemdelingendienst. Op grond van de Koppelingswet is de Vreemdelingendienst namelijk verplicht aan iedere niet Nederlander die hier verblijft een document ter ter beschikking te stellen, waaruit zijn verblijfspositie blijkt. [....] Het door de Vreemdelingendienst te verschaffen document kan worden beschouwd als een bescheid als bedoeld in artikel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht, zodat de bijstandsaanvraag, indien dit document niet door de vreemdeling wordt overgelegd, overeenkomstig artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht buiten behandeling kan worden gesteld.”
    
    De rechtbank stelt vast dat de Circulaire voor wat de verplichting tot het overleggen van een geldig verblijfsdocument betreft, rechtstreeks aansluiting zoekt bij artikel 4:2, tweede lid, van de Awb, op grond van welke bepaling de aanvrager gehouden is tot het verschaffen van de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. Deze benadering komt de rechtbank in haar algemeenheid niet onjuist voor, mits daarbij wordt bedacht dat de vraag welke gegevens en bescheiden nodig zijn voor de beslissing op de aanvraag in de eerste plaats zal moeten worden beantwoord aan de hand van de Abw. Zoals zojuist al is aangegeven bevat deze wet nu juist niet de verplichting tot het overleggen van een geldig verblijfsdocument. Dit heeft tot gevolg dat de aanvraag van eiseres niet buiten behandeling kan worden gesteld met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Deze laatste bepaling vereist immers dat de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, terwijl de in de onderhavige zaak door verweerder aangenomen verplichting een geldig verblijfsdocument te overleggen slechts is terug te voeren op de Circulaire, die niet kan worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift.  
    
    Hooguit kan de desbetreffende bepaling naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, ter nadere invulling van de uit artikel 10 van de Vw 2000 voor verweerder voortvloeiende verplichting te onderzoeken of de betrokken vreemdeling rechtmatig verblijf houdt, in combinatie met de uit artikel 4:2, tweede lid, van de Awb en artikel 65 van de Abw op de (potentiële) bijstandsgerechtigde rustende inlichtingenplicht. In dat licht bezien is naar het oordeel van de rechtbank aanvaardbaar dat het niet overleggen van een geldig verblijfsdocument aanleiding kan zijn tot een buiten behandelingstelling van de aanvraag met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, onder c, van de Awb, mits betrokkene de gelegenheid heeft gehad het verzuim binnen een door verweerder gestelde termijn te herstellen.
    
    De gehoudenheid van verweerder betrokkene in staat te stellen een verzuim te herstellen dient naar het oordeel van de rechtbank mede in verband te worden gebracht met de krachtens paragraaf 4 van de Circulaire op verweerder rustende verplichting een EU-onderdaan, als eiseres, die bijstand aanvraagt maar geen geldig verblijfsdocument kan overleggen, door te verwijzen naar de Vreemdelingendienst (thans: IND). Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat verweerder in het geval van eiseres tijdig aan deze verplichting gevolg heeft gegeven. Daarmee heeft verweerder blijk gegeven van een onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit en mitsdien in strijd met artikel 3:2 van de Awb gehandeld.
    
    Nu de verplichting tot het overleggen van een geldig verblijfsdocument berust op de Circulaire, niet zijnde een wettelijk voorschrift, en het niet voldoen aan deze verplichting voor verweerder de bevoegdheid (en niet de verplichting) in het leven roept de aanvraag buiten behandeling te stellen, dient verweerder in ieder geval oog te hebben voor bijzondere omstandigheden die ertoe zouden kunnen nopen de aanvraag toch in behandeling te nemen en deze, in voorkomende gevallen, in te willigen. Noch uit de stukken, noch uit het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder voor deze zogenoemde inherente afwijkingsbevoegdheid oog heeft gehad. 
    
    Voor wat de wijze waarop verweerder zijn besluitvorming heeft ingericht wijst de rechtbank ten slotte op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 29 juni 1999 (gepubliceerd in Rechtspraak Vreemdelingenrecht (RV) 1999, 83), waarin de Raad  heeft overwogen:
    
    
      “In het spoor van zijn uitspraak van 5 augustus 1997, 96/5924 ABW, gepubliceerd in RSV 1997/268, is de raad ook hier van oordeel dat de rechtmatigheid van het verblijf van een EG-onderdaan rechtstreeks voortvloeit uit het EG-recht en dat ten tijde van belang een onderdaan van een lidstaat , die op het grondgebied van een andere lidstaat economisch actief is (geweest) de status kon hebben van een ‘begunstigde EG-onderdaan’. Een ‘begunstigde EG-onderdaan’ kan zijn rechten uitoefenen onafhankelijk van de afgifte van een verblijfsvergunning. Een dergelijke handeling is niet te beschouwen als een rechtscheppende handeling, maar als een handeling waarbij een lidstaat de individuele positie van een onderdaan vaststelt ten opzichte van de bepalingen van het gemeenschapsrecht.
      De Raad leidt uit de gedingstukken af, dat appellanten als werkzoekenden waren geregistreerd en dat in elk geval A. in wisselende periodes heeft gewerkt via uitzendbureaus. Uit een rapport dat op 24 juni 1997 door een medewerker van de gemeente Arcen en Velden is opgemaakt, blijkt dat A. in de periode van 18 april 1997 – 30 mei 1997 heeft gewerkt via uitzendbureau Vedior ASB.
      Onder deze omstandigheden had gedaagde zelfstandig moeten beoordelen of appellanten ten tijde van belang ‘begunstigde EG-onderdanen’ waren. Nu gedaagde dat blijkens de stukken niet heeft gedaan, dient het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.”
    
    
    Ook de uit deze uitspraak voortvloeiende zelfstandige onderzoeksplicht heeft verweerder in het bestreden besluit miskend, zodat het ook om deze reden geacht moet worden in strijd met artikel 3:2 van de Awb te zijn genomen.
    
    Op grond van al het voorgaande is de rechtbank van oordeel het bestreden besluit niet in rechte kan worden gehandhaafd. 
    
    In het kader van voornoemde zelfstandige onderzoeksplicht geeft de rechtbank verweerder in overweging bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar tevens acht te slaan op de arresten van het Hof van Justitie EG van, achtereenvolgens, 20 september 2001 (Grezelczyk; gepubliceerd in, onder meer, Jurisprudentie Vreemdelingenrecht (JV) 2001/319), 17 september 2002 (Baumbast; gepubliceerd in, onder meer, NJ 2003, 93) en 7 september 2004 (Trojani; gepubliceerd in, onder meer, RSV 2004/319) en hierbij tevens in de beoordeling te betrekken dat eiseres heeft gesteld in het verleden economisch actief in Nederland te zijn geweest.
    
    
      De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de kosten, die eisers in verband met de behandeling van het onderhavige beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit pro-ceskosten bestuursrecht (Bpb). 
      De rechtbank kent ter zake twee punten met elk een waarde van € 322,-- toe voor de indiening van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1). 
      Het te vergoeden bedrag voor verleende rechtsbijstand bedraagt derhalve 2 x € 322,-- x 1 = € 644,--.
    
    
    De rechtbank stelt vast - onder verwijzing naar artikel 29 van de Wet op de rechtsbijstand - dat op de datum van deze (eind)uitspraak de eventueel voor het onderhavige beroep verleende toevoeging niet is overgelegd, zodat toepassing van artikel 8:75, tweede lid, van de Awb achterwege blijft.
    
    Gelet op de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Awb wordt als volgt beslist.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank Maastricht:
    
    1. verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    2. draagt verweerder op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eisers van 12 september 2002;
    
    3. bepaalt dat aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 37,00 wordt vergoed door de gemeente Maastricht;
    
    4. veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eisers begroot op € 644,00 wegens de kosten van rechtsbijstand, te vergoeden door de gemeente Maastricht aan eisers.
    
    
    Aldus gedaan door mr. R.E. Bakker in tegenwoordigheid van mr. mr. D.H.J. Laeven als griffier en in het openbaar uitgesproken op 23 december 2005 door mr. Bakker voornoemd in tegenwoordigheid van voornoemde griffier.
    
    
    
    		w.g. D. Laeven				w.g. R.E. Bakker
    
    
    
    
      			Voor eensluidend afschrift,
      				de griffier,
    
    
    
    
    Verzonden: 23 december 2005
    
    
    
    
      Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. 
      De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
    
    
    Bij een spoedeisend belang bestaat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan, nadat hoger beroep is ingesteld, tevens de mogelijkheid om de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep te verzoeken een voorlopige voorziening te treffen, als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht.