ECLI:NL:RBARN:2006:AY3531, Rechtbank Arnhem, 23-05-2006, AWB 06/71 t/m 74
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2006-05-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Afspraken over terugkeergarantie naar oorspronkelijke politieregio na tijdelijke aanstelling bij andere regio; gewekte verwachtingen en bevoegdheid verweerder om hierop eenzijdig terug te komen.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummers: AWB 06/71 t/m 74 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de gedingen tussen:
    
    
      1. [eiser A], wonende te [woonplaats];
      2. [eiser B], wonende te [woonplaats];
      3. [eiser C], wonende te [woonplaats];
      4. [eiser D], wonende te [woonplaats];
      allen vertegenwoordigd door mr. M. Scheggetman,;
    
     
    en
    
    de Korpsbeheerder van de politieregio Gelderland-Zuid, verweerder.
    
    1. Aanduiding bestreden besluiten
    
    Besluiten van verweerder van 25 november 2005.
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluiten van 19 oktober 2004 heeft verweerder eisers op grond van artikel 87 van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) met ingang van 1 juni 2004 eervol ontslag verleend. 
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder de ingediende bezwaren in afwijking van het advies van de bezwarencommissie ongegrond verklaard en de eerder genoemde besluiten gehandhaafd.
    
    Tegen deze besluiten is beroep ingesteld en door verweerder zijn verweerschriften ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    De beroepen zijn behandeld ter zitting van de rechtbank van 28 april 2006. Eisers zijn aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mw.mr. M. Scheggetman. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. W. Tiggelaven en W.P. van Kleef, werkzaam bij de politieregio Gelderland-Zuid. 
    
    3. Overwegingen
    
    
      Eisers zijn vanuit de politieregio Gelderland-Zuid tot 1 juni 2004 gedetacheerd geweest bij de Bovenregionale Recherche Noord- en Oost-Nederland (BRNON) van de politieregio IJsselland in de functie van projectrechercheur A. In verband met een voorgenomen tijdelijke aanstelling - met toepassing van artikel 4a van het Barp - bij de politieregio IJsselland van 1 juni 2004 tot 1 juni 2008 heeft op 17 en 18 mei 2004 een overleg plaatsgevonden tussen eisers en vertegenwoordigers van de politieregio's IJsselland en Gelderland-Zuid over de voorwaarden waaronder die tijdelijke aanstelling zou plaatsvinden. Deze voorwaarden zijn neergelegd in een aanstellingsconvenant met bijlage. In deze bijlage is ten aanzien van de terugkeer naar de politieregio Gelderland-Zuid het volgende opgenomen:
      ‘Betrokkene heeft een terugkeergarantie naar de politieregio Gelderland-Zuid, dit onder verwijzing naar de regeling tijdelijke afspraken in verband met knelpunten bij de recherche d.d. 6 oktober 2003. Dit houdt in dat betrokkene een terugkeergarantie heeft naar de regionale of districtsrecherche en hier nog minimaal 4 jaar ervaring mag opdoen. (Deze termijn kan zo nodig worden verlengd.) De totale termijn, doorgebracht binnen de recherchekolom, mag echter de 15 jaar niet overschrijden.’ 
    
    
    Ten aanzien van [eiser A] is daarin tevens nog opgenomen: ‘Betrokkene kan in het kader van loopbaanbeleid binnen de politieregio Gelderland-Zuid na zijn aanstellingsperiode bij de BRNON vanwege zijn leeftijd niet meer dwingend worden verplaatst.’
    
    Eisers zijn per 1 juni 2004 vervolgens feitelijk in dienst getreden van de politieregio IJsselland, waartoe zij op 2 juni 2004 zijn beëdigd. De betreffende aanstellingsconvenanten met bijlagen zijn nadien op onderscheidene data door eisers en de Korpsbeheerder van de politieregio IJsselland ondertekend en vervolgens omstreeks september/oktober 2004 ter ondertekening naar verweerder gezonden. Op grond van artikel 3, lid 1, van het convenant diende verweerder eisers op hun verzoek per 1 juni 2004 ontslag te verlenen.  
    
    
      Verweerder heeft geweigerd de hem voorgelegde convenanten in de aangeboden vorm te ondertekenen en heeft vervolgens de in rubriek 2 genoemde ontslagbesluiten van 19 oktober 2004 genomen. Daarbij is het volgende bepaald: ‘De datum van terugkeer naar het korps Gelderland-Zuid is gesteld op 1 juni 2008. Vanaf 1 juni 2007 wordt van u verwacht dat u binnen de regio Gelderland-Zuid actief solliciteert op vacatures. Als dit voor het einde van de tijdelijke aanstelling nog niet heeft geresulteerd in een plaatsing, wordt u geplaatst op een passende functie binnen de regio.’ Naar aanleiding van eisers bezwaren tegen deze besluiten heeft verweerder eisers bij brieven van 25 februari 2005 en 4 mei 2005 gewijzigde voorstellen gedaan, uitmondend in de volgende formulering van de terugkeergarantie:
      ‘dat teruggekeerde kandidaten op grond van opgedane ervaring, opleidingen en voorkeur hiertoe zullen worden aangesteld op een passende functie, binnen de mogelijkheden van het korps, bij voorkeur in de opsporingskolom.’
    
    
    Bij brief van 11 mei 2005 hebben eisers aangegeven dat deze nieuwe terugkeergarantie voor hen geen reden is om het bezwaar in te trekken. Hierop heeft verweerder de in rubriek 1 genoemde, thans bestreden, besluiten genomen.
    
    De rechtbank overweegt allereerst dat ter zitting is gebleken dat [eiser B] inmiddels in een door hem gewenste andere functie is geplaatst, zodat hij geen (proces)belang meer heeft bij de beoordeling van zijn beroep. Zulks is door [eiser B] ter zitting ook bevestigd. Het beroep van [eiser B] dient op grond daarvan niet-ontvankelijk te worden verklaard.  
    
    Verder is ter zitting door verweerder desgevraagd verklaard dat de bestreden besluiten aldus moeten worden gelezen dat thans een (verruimde) terugkeergarantie geldt zoals omschreven in verweerders brief van 4 mei 2005. In zoverre moet worden geconstateerd dat bij de bestreden besluiten ten onrechte is aangegeven dat het primaire besluit van 19 oktober 2004 wordt gehandhaafd. De rechtbank acht evenwel geen grond aanwezig het bestreden besluit reeds hierom te vernietigen, omdat uit de bewoordingen van de bestreden besluiten genoegzaam blijkt dat de in geding zijnde terugkeergarantie inderdaad is verruimd op de wijze zoals aangegeven in verweerders brief van 4 mei 2005.     
    
    Het beroep van (de overige) eisers is uitsluitend gericht tegen de (omschrijving van de) terugkeergarantie, zoals die thans geacht wordt aan het ontslagbesluit ten grondslag te liggen. Eisers vordering behelst de opdracht aan verweerder om aan de ontslagbesluiten de terugkeergarantie te verbinden, zoals die in het oorspronkelijke aanstellingsconvenant zijn omschreven.
    
    Eisers hebben hiertoe - samengevat - aangevoerd dat zij op grond van de afspraken die op 17 en 18 mei 2004 zijn gemaakt en welke zijn uitgemond in het hiervoor weergegeven aanstellingsconvenant met bijlage, de rechtens relevante verwachting mochten koesteren dat zij na afloop van hun tijdelijke aanstelling bij de politieregio IJsselland de garantie hebben gekregen dat zij door verweerder in een functie in de opsporingskolom worden geplaatst. Volgens eisers zijn zij uitdrukkelijk op die voorwaarde in dienst getreden bij de politieregio IJsselland en zouden zij hiertoe zonder die garantie niet, althans niet zonder meer, zijn overgegaan.
    
    Verweerder is primair van oordeel dat bij eisers niet de rechtens relevante verwachting is gewekt dat zij een absolute terugkeergarantie in bovenbedoelde zin zouden krijgen en, voor zover geoordeeld zou moeten worden dat zulks wel het geval is, dat hem de bevoegdheid toekomt hiervan terug te komen omdat een dergelijke vérstrekkende garantie in strijd is met het - in het kader van langdurige detacheringen bestendige en bij de toepassing van artikel 4a Barp te voeren - korpsbeleid. Naar verweerders oordeel is bij de besprekingen van 17 en 18 mei 2004 sprake geweest van een onjuiste uitleg en toepassing van het op 6 oktober 2003 vastgestelde 'Loopbaanbeleid: tijdelijke afspraken m.b.t. knelpunten recherche' (verder: loopbaanbeleid 2003), zodat de daaruit voortvloeiende afspraken voor verweerder niet bindend kunnen zijn. Eisers hadden naar verweerders oordeel ook redelijkerwijs moeten begrijpen dat er geen enkele grond was voor een verruiming van het terugkeerbeleid ten opzichte van het geldende beleid bij detacheringen langer dan één jaar, waarvan eisers op de hoogte waren. Een terugkeergarantie als door eisers gewenst zou immers volgens verweerder tezijnertijd tot een ongewenste overbezetting van de recherchekolom en daarmee samenhangende overige personeelsproblemen kunnen leiden. 
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van het Barp, voor zover hier van belang, kan de ambtenaar die in vaste dienst is aangesteld met zijn instemming door een ander bevoegd gezag in tijdelijke dienst voor bepaalde tijd worden aangesteld. Aansluitend aan deze aanstelling in tijdelijke dienst wordt de ambtenaar hernieuwd in vaste dienst aangesteld door het bevoegde gezag binnen wiens gezagsbereik hij was aangesteld onmiddellijk voorafgaand aan de aanstelling in tijdelijke dienst. Ingevolge het tweede lid van dit artikel vindt een aanstelling in tijdelijke dienst als bedoeld in het eerste lid niet eerder plaats dan nadat de ambtenaar en de beide betrokken bevoegde gezagsinstanties gezamenlijk schriftelijke afspraken hebben gemaakt over die aanstelling en over de hernieuwde aanstelling in vaste dienst. Ingevolge het derde lid van dit artikel omvatten de in het tweede lid bedoelde afspraken mede de voorwaarden waaronder de hernieuwde aanstelling in vaste dienst plaatsvindt.
    
    De rechtbank stelt voorop dat aan de in artikel 4a, tweede lid, van het Barp gestelde voorwaarde dat de beide betrokken bevoegde gezagsinstanties vóór de indiensttreding van eisers gezamenlijk schriftelijke afspraken dienen te maken over de aanstelling van eisers in formeel opzicht niet is voldaan, nu immers verweerder geweigerd heeft de betreffende convenanten te ondertekenen. Zulks laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat eisers per 1 juni 2004 rechtens en feitelijk in tijdelijke dienst van de politieregio IJsselland zijn aangesteld. 
    
    De rechtbank stelt veder vast dat de aanstellingsconvenanten tot stand zijn gekomen na besprekingen op 17 en 18 mei 2004, waarbij als vertegenwoordiger van verweerder [X] optrad. Voorafgaand aan dit overleg heeft [Y], plaatsvervangend divisiechef van verweerders politieregio, in een e-mailbericht van 28 april 2004 meegedeeld dat hij op 4 mei 2004 met [X] overleg zou hebben en er voor zou zorgen dat [X] bij de komende besprekingen van voldoende mandaat was voorzien. Daarbij is tevens aangegeven dat hij de uitkomst van het overleg tussen hem en [X] aan [Z], plaatsvervangend korpschef, zou voorleggen, zodat eisers op 17 en 18 mei 2004 maximale duidelijkheid geboden kon worden.
    
    De rechtbank heeft op grond hiervan slechts tot het oordeel kunnen komen dat eisers op grond van de kennelijke uitkomst van de gesprekken op 17 en 18 mei 2004 er redelijkerwijs van uit mochten gaan dat [X] bevoegd was om namens verweerder bindende afspraken over de terugkeergarantie te maken. Daarbij is in aanmerking genomen de functie die [Y] ten tijde van belang bekleedde en de terugkoppeling met de plaatsvervangend korpschef die, naar ter zitting is gebleken, ook daadwerkelijk heeft plaatsgehad. Naar het oordeel van de rechtbank kan de misinterpretatie van het loopbaanbeleid 2003 door blijkbaar zowel [Y] als [X] aan eisers niet worden tegengeworpen. Voorts is genoegzaam komen vast te staan dat eisers zonder de naar hun oordeel bevoegdelijk totstandgekomen afspraken over de inhoud van de terugkeergarantie niet, althans niet op de voorwaarden als door verweerder thans gesteld, bij de politieregio IJsselland in dienst zouden zijn getreden.
    
    Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat eisers zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat ten tijde van de indiensttreding bij de politieregio IJsselland door toedoen van verweerder de in rechte te honoreren verwachting is gewekt dat voor hen een terugkeergarantie zou gelden zoals verwoord in het door hen getekende convenant. In beginsel mochten zij er dan ook vanuit gaan dat verweerder de aldus totstandgekomen afspraken middels ondertekening van de convenanten formeel zou bekrachtigen. Verweerders primaire stelling dient gelet hierop dan ook te worden verworpen.
    
    De vraag die vervolgens beantwoord dient te worden is of verweerder op deze afspraken eenzijdig mocht terugkomen, in die zin dat verweerder bij de bestreden ontslagbesluiten (en aangepaste convenanten) een voor eisers minder gunstige terugkeergarantie heeft kunnen vaststellen. 
    
    Uit vaste jurisprudentie volgt dat een bestuursorgaan niet de bevoegdheid kan worden ontzegd - ook ten nadele van een ambtenaar - terug te komen van een eenmaal genomen besluit. Naar het oordeel van de rechtbank geldt zulks in beginsel ook voor - aan een bestuursorgaan toe te rekenen - afspraken die buiten een formeel besluit om met een ambtenaar zijn gemaakt. Deze bevoegdheid wordt echter begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het rechtszekerheids-, vertrouwens- en zorgvuldigheidsbeginsel. In bepaalde gevallen kan toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur met zich brengen dat tot het nemen van zodanig besluit slechts kan worden overgegaan onder aanbieding van een tegemoetkoming in het ten gevolge van die beslissing te lijden nadeel, voor zover dat nadeel redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de belanghebbende behoort te blijven.
    
    De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt.
    
    Op grond van de gedingstukken en - met name - het verhandelde ter zitting is voor de rechtbank genoegzaam komen vast te staan dat de op 17 en 18 mei 2004 overeengekomen terugkeergarantie ten onrechte is gebaseerd op (punt 6 van) het loopbaanbeleid 2003. Aan dit stuk kan worden ontleend dat op grond van het per 1 januari 2001 vernieuwde loopbaanbeleid van verweerders politieregio medewerkers ter stimulering van de interne mobiliteit in principe niet langer dan 8 jaar eenzelfde functie konden vervullen. In verband met een inmiddels doorgevoerde stevige investering in de kwaliteit en kwantiteit van het opsporingsproces bestond echter het gevaar dat genoemde 8-jaarstermijn op gespannen voet zou komen met deze nieuwe ontwikkelingen binnen het opsporingsproces. Met het oog hierop zijn voor de recherchekolom tijdelijke afspraken gemaakt die in voorkomende gevallen tot doel hebben onder meer rechercheurs uit te zonderen van genoemd loopbaanbeleid, in die zin dat voor hen de 8-jaarstermijn niet strikt zou worden gehanteerd. In deze context moet punt 6 van het loopbaanbeleid aldus worden verstaan dat een rechercheur na een detacheringsperiode of tijdelijke aanstelling buiten het korps nog minimaal 4 jaren zijn ervaringen kan benutten met, zonodig, een verlenging van de roulatietermijn tot in totaal maximaal 15 jaar. 
    
    Anders dan eisers menen kan in punt 6 van het loopbaanbeleid 2003 derhalve niet worden gelezen dat na beëindiging van een tijdelijke aanstelling buiten het korps een garantie wordt gegeven op terugkeer in een recherchefunctie, doch slechts dat bij terugkeer in zodanige functie de 8-jaarstermijn niet van toepassing is. Namens verweerder is ter zitting erkend dat de wijze waarop genoemd punt 6 is geredigeerd, achteraf bezien, inderdaad tot misverstanden aanleiding heeft kunnen geven en dat een en ander ook duidelijker had kunnen en moeten worden omschreven. Zulks neemt niet weg dat de rechtbank, evenals verweerder, aan punt 6 van de tijdelijke maatregelen van het loopbaanbeleid 2003, gelet op de context waarin het is geplaatst, niet de betekenis heeft  kunnen toekennen die eisers hieraan toegekend wensen te zien.
    
    Op grond van het vorenstaande moet worden vastgesteld dat verweerder op het tijdstip waarop hem de vastgestelde convenanten werden voorgelegd niet anders heeft kunnen concluderen dan dat de afgesproken terugkeergarantie in strijd was met het geldende korpsbeleid, zoals dat ook bestendig werd gehanteerd bij (langdurige) detacheringen. Naar het oordeel van de rechtbank moet verweerder onder die omstandigheden bevoegd worden geacht de overeengekomen convenanten niet te bekrachtigen en in zoverre de aanspraken, die door de bij eisers gewekte verwachtingen zijn ontstaan, alsnog te herroepen. Verweerder heeft in voldoende mate aangetoond dat het algemeen organisatiebelang in de gegeven omstandigheden zwaarder dient te wegen dan het individuele belang van eisers bij de door hen gewenste inhoud van de terugkeergarantie. 
    
    De rechtbank acht in dit verband voorts onvoldoende grond aanwezig voor toekenning van enige compensatie aan eisers, omdat haar niet genoegzaam is gebleken dat eisers als gevolg van de bestreden besluiten, met de thans geldende terugkeerbepaling, uiteindelijk een gerede kans lopen wezenlijk nadeel te ondervinden of anderszins enige aan verweerder toe te rekenen schade zouden lijden. Daarbij is in aanmerking genomen dat tussen de primaire ontslagbesluiten en de datum waarop zich mogelijk enige onzekerheid in de rechtspositie van eisers zou kunnen voordoen - op 1 juni 2008 - zeer geruime tijd is gelegen en dat ook voor andere ambtenaren in het algemeen geldt dat op een dergelijke termijn geen absolute zekerheid omtrent hun rechtspositie kan worden verschaft. Wat betreft de omstandigheid dat eisers, naar zij hebben aangegeven, zonder de overeengekomen garantie niet bij de politieregio IJsselland in dienst zouden zijn getreden, moet worden vastgesteld dat eisers krachtens de op hen toepasselijke, althans door hen niet bestreden, detacheringsvoorwaarden slechts de garantie hadden op terugkeer in een passende functie bij verweerders politieregio, waarbij met hun voorkeur ernstig rekening zou worden gehouden. Ook in zoverre kan derhalve niet worden gezegd dat eisers als gevolg van de niet gehonoreerde verwachtingen in een nadeliger positie zijn gekomen dan wanneer zij geen ontslag zouden hebben genomen.
    
    Tenslotte overweegt de rechtbank nog dat de aan [eiser A] toegekende garantie dat hij op grond van zijn leeftijd na ommekomst van de tijdelijke aanstelling bij de politieregio IJsselland niet dwingend kan worden verplaatst, door het vorenstaande niet wordt aangetast. 
    
    Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat de beroepen van eisers [A, C en D] niet tot het gewenste doel kunnen leiden, zodat ze ongegrond moeten worden verklaard.
    
    De rechtbank ziet in het voorgaande echter wel aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van laatstgenoemde eisers. Deze kosten worden begroot op € 644,- ter zake van rechtsbijstand. Hierbij is in aanmerking genomen dat het voor de inhoudelijke beoordeling om 3 samenhangende zaken gaat waarbij ten aanzien van iedere eiser een (nagenoeg) gelijkluidend beroepschrift is ingediend. Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten in dit verband is de rechtank niet gebleken.
    
    De rechtbank ziet in het voerenstaande tevens aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:74, tweede lid, van de Awb en te bepalen dat verweerder het door alle vier eisers gestorte griffierecht van in totaal € 552,- (4 x € 138,-) aan hen vergoedt.
    
    Beslist wordt als volgt.           
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank,
    
    
      verklaart het beroep van [eiser B] niet-ontvankelijk;
      verklaart de beroepen van de overige eisers ongegrond;
      veroordeelt verweerder in de proceskosten van laatstbedoelde 3 eisers tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de politieregio Gelderland-Zuid;
      bepaalt dat de politieregio Gelderland-Zuid het door alle eisers gestorte griffierecht tot een totaal bedrag van € 552,- aan hen vergoedt. 
    
    
    Aldus gegeven door mr. F.H. de Vries als rechter in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2006.
    
    De griffier,					De rechter,
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    Verzonden op: