ECLI:NL:CBB:2008:BG1616, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 08-10-2008, AWB 07/335
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2008-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Europees bestuursrecht

Samenvatting: Regeling GLB-inkomenssteun 2006

College van Beroep voor het bedrijfsleven
    
    
    
    
      AWB 07/335                                                                                                      8 oktober 2008
      5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
    
    
    
     
    
    Uitspraak in de zaak van:
    
    
      A, te B, appellant,
      tegen
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
      gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
    
    
     
    
    
      1.	De procedure
      Appellant heeft bij brief van 1 mei 2007, bij het College binnengekomen op 15 mei 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 april 2007.
      Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen verweerders besluit van 15 december 2006, waarbij zijn toeslagrechten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) zijn vastgesteld.
      Bij brief van 23 juli 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
      Op 4 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en de gemachtigde van verweerder hun standpunt hebben toegelicht.
    
    
    
      2.	De grondslag van het geschil
      2.1	Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (hierna: de Raadsverordening) luidt voorzover hier van belang: 
    
    
    
      “Artikel 37
      Berekening van het referentiebedrag
      1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
      (…)
    
    
    
      Artikel 38
      Referentieperiode
      De referentieperiode omvat de jaren 2000, 2001 en 2002.
    
    
    
      Artikel 42
      Nationale reserve
      1. De lidstaten passen na een eventuele verlaging op grond van artikel 41, lid 2, een lineaire procentuele verlaging toe op de referentiebedragen om een nationale reserve te vormen. Deze verlaging bedraagt niet meer dan 3%.
      2. De nationale reserve omvat voorts het verschil tussen het in bijlage VIII vastgestelde maximum en de som van de referentiebedragen die vóór de in lid 1, tweede zin, bedoelde verlaging in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan de landbouwers moeten worden verleend. 
      (…)
      4. De lidstaten gebruiken de nationale reserve om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere, door de Commissie volgens de in artikel 144,
        lid 2, bedoelde procedure te omschrijven situatie bevinden.
      (…)”
    
    
    Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (hierna: de Commissieverordening) luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
    
    
      “Afdeling 3
      Toewijzing van uit de nationale reserve afkomstige toeslagrechten
      Artikel 18
      Algemene bepalingen inzake landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden
      1. Voor de toepassing van artikel 42, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 worden onder “landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden” de in de artikelen 19 tot en met 23 bis van de onderhavige verordening vermelde landbouwers verstaan.
      (…)
    
    
    
      Artikel 21
      Investeringen
        1. Een landbouwer die onder de voorwaarden van de leden 2 tot en met 6 van het onderhavige artikel en uiterlijk op 15 mei 2004 geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond heeft gekocht, ontvangt toeslagrechten die zijn berekend door een referentiebedrag dat door de lidstaat is vastgesteld op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden voorkomen, te delen door een aantal hectaren dat niet groter is dan het aantal hectaren dat hij heeft gekocht.
      (…)” 
    
    
    De Regeling, voorzover en ten tijde hier van belang, luidt:
    
    
      “Paragraaf 2.2 Toewijzen van toeslagrechten uit de nationale reserve (aan landbouwers als bedoeld in artikel 42, vierde lid, van verordening 1782/2003)
      Artikel 16
      1. Voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve komen uitsluitend in aanmerking:
        (…)
      c. landbouwers die overeenkomstig artikel 21 van verordening 795/2004 geïnvesteerd hebben in productiecapaciteit of grond hebben gekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij overeenkomstig artikel 21 van verordening 795/2004, uiterlijk op 15 mei 2004:
      - geïnvesteerd hebben in stalcapaciteit, of deze voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
      - grond hebben gekocht, of voor tenminste zes jaar hebben gehuurd;
      - dieren hebben gekocht waarvoor een in bijlage VI bij verordening 1782/2003 genoemde rechtstreekse betaling kon worden verkregen;
        (…)
      d. landbouwers die overeenkomstig artikel 22 van verordening 795/2004 grond hebben gehuurd of aangekocht, indien ten genoegen van de minister wordt aangetoond dat zij deze grond uiterlijk op 15 mei 2004 hebben gehuurd respectievelijk gekocht;
        (…)
      2. Landbouwers als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b tot en met d, komen uitsluitend in aanmerking voor toeslagrechten uit de nationale reserve voor zover:
        a. zij als gevolg van de investering in productiecapaciteit of het in bezit krijgen, kopen of huren van subsidiabele grond, in de zin van artikel 44, tweede lid, van verordening 1782/2003, in het daarop volgende kalenderjaar, beschikken over meer:
        i. stalcapaciteit,
        ii. dieren waarvoor een in bijlage VI bij verordening 1782/2003 genoemde rechtstreekse betaling kon worden verkregen,
      (…)
        dan de betrokken productiecapaciteit of grond die in de referentieperiode beschikbaar was;
      b. zij op basis daarvan meer rechtstreekse betalingen hebben ontvangen, zoals berekend op grond van artikel 17; en
        c. voor zover deze bijkomende productiecapaciteit of grond nog geen recht geeft op toewijzing van toeslagrechten of referentiebedragen op basis van de referentieperiode.
        3. Een aanvraag tot vaststelling van toeslagrechten uit de nationale reserve vindt plaats overeenkomstig artikel 11.
    
    
    
      Artikel 17
      1. De extra referentiebedragen worden voor landbouwers als bedoeld in artikel 16, tweede lid, berekend op basis van de volgende methode:
        a. De toename, ten opzichte van de referentieperiode, in het jaar na en als gevolg van de investering in de betrokken productiecapaciteit, het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, van het bedrag aan rechtstreekse betalingen, ontvangen op grond van de in bijlage VI van verordening 1782/2003 genoemde steunregelingen, wordt berekend en aangepast volgens de methode beschreven in bijlage VII van verordening 1782/2003;
        b. Het resultaat van de berekening van onderdeel a) wordt verminderd met een bedrag van € 500,- dat naar evenredigheid over de onderscheiden, op grond van de in dat onderdeel bedoelde steunregelingen, ontvangen extra bedragen wordt verdeeld; en
        c. De extra bedragen zoals berekend overeenkomstig onderdeel b) worden vermenigvuldigd met een nader door de minister vast te stellen percentage. Hij maakt dit percentage bij besluit bekend in de staatscourant.
        2. In afwijking van het eerste lid en artikel 16, tweede lid, wordt op verzoek van de landbouwer voor de berekening van het extra referentiebedrag uitgegaan van het tweede jaar na de investering in productiecapaciteit of het in bezit krijgen, kopen of huren van grond, maar uiterlijk 2005, indien hij ten genoegen van de minister aantoont dat hij in het eerste jaar nadien niet in staat was de betrokken productiecapaciteit of grond ten volle te benutten.
        (…)” 
    
    
    In de Regeling is geen uitvoering gegeven aan de in artikel 42, derde lid, van de Raadsverordening geboden mogelijkheid om de nationale reserve te gebruiken om bij voorrang referentiebedragen te verlenen aan startende landbouwers. 
    
    
      2.2	Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
      - Appellant hield in het jaar 2000 4 schapen, in 2001 3 en in 2002 11. Daarvoor ontving hij geen rechtstreekse betalingen.
      - Op 20 december 2002 is voor hem een recht van erfpacht gevestigd op een perceel weiland te B van 1.29 ha.
      - In 2003 heeft hij een voorheen voor opslag in gebruik zijnd gebouw omgebouwd tot stal.
      - Vanaf 2003 heeft appellant premierechten voor ooien toegewezen gekregen. In 2003, 2004 en 2005 hield hij 20 schapen. Daarvoor ontving hij ooipremie.
      - Met het door verweerder op 6 september 2005 ontvangen formulier “Melding Nationale Reserve” heeft appellant aangegeven dat hij in aanmerking wil komen voor toeslagrechten uit de nationale reserve vanwege investeringen in stalcapaciteit, ooien en grond.
      - Verweerder heeft appellant bij brief van 13 oktober 2006 meegedeeld dat hij vanwege deze investeringen weliswaar in aanmerking komt voor toeslagrechten uit de nationale reserve, doch dat de berekende extra rechtstreekse betalingen beneden de in de Regeling genoemde grens van € 500,- blijven, met als gevolg dat hem geen toeslagrechten uit de nationale reserve worden toegewezen.
      - Bij besluit van 15 december 2006 heeft verweerder de aan appellant toekomende toeslagrechten vastgesteld op 0 met een waarde van € 0,00.
      - Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 18 december 2006 bezwaar gemaakt.
      - Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
    
    
    
      3.	Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
      Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit om geen toeslagrechten uit de nationale reserve toe te wijzen, gehandhaafd. Daartoe heeft hij, samengevat, het volgende overwogen.
      Appellant maakt bezwaar tegen het feit dat bij de berekening van het extra referentiebedrag uit de nationale reserve een drempelbedrag van € 500,- wordt gehanteerd.
      In artikel 42, vierde lid, van de Raadsverordening is bepaald dat lidstaten de nationale reserve mogen gebruiken om op basis van objectieve criteria extra referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden. In artikel 21 en 22 van de Commissieverordening is een aantal randvoorwaarden genoemd, die daarbij in acht moeten worden genomen. Nederland heeft de mogelijkheid van de nationale reserve dwingend uitgewerkt in de artikelen 16 tot en met 18 van de Regeling en verweerder heeft bij de uitvoering van de regelgeving niet de bevoegdheid hiervan af te wijken. 
      De investering van appellant in 1.29 ha grond en stalcapaciteit alsmede de aankoop van 18 ooien is meegenomen in de berekening van de toeslagrechten uit de nationale reserve, waarbij is uitgegaan van het effectjaar 2004. Appellant heeft 
      € 444,40 aan extra ooipremie ontvangen als direct gevolg van deze investeringen. Dit bedrag ligt beneden het in artikel 17, eerste lid onder b, van de Regeling genoemde drempelbedrag van € 500,-. Daarom komt appellant niet in aanmerking voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve. Ook indien uitgegaan wordt van het effectjaar 2005, blijft het berekende bedrag beneden het drempelbedrag. De berekening is overeenkomstig de bepalingen van de Regeling uitgevoerd.
      Nu appellant geen nadere bewijsstukken heeft aangeleverd of argumenten heeft aangevoerd, die ertoe leiden dat de berekening zou moeten worden aangepast, handhaaft verweerder het bestreden besluit.  
      Appellant stelt dat toepassing van artikel 17, eerste lid onder b, van de Regeling in strijd is met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, omdat hij investeringen heeft gedaan op het moment dat het drempelbedrag als voorwaarde nog niet bestond.
      De Regeling is per 1 januari 2006 in werking getreden en het drempelbedrag heeft van meet af aan als voorwaarde gegolden. Met de invoering van een investeringsdatum in het verleden – het relevante investeringstijdvak eindigt op 15 mei 2004 – werd juist beoogd te voorkomen dat op die voorwaarde werd geanticipeerd. Het drempelbedrag is bovendien een objectief criterium en geldt voor iedere landbouwer die een beroep doet op de nationale reserve. Aldus wordt vermeden dat voor een minimale investering een aanvraag wordt gedaan (efficiency) en is tevens gewaarborgd dat investeringen niet worden gebruikt om normale fluctuaties in premieopbrengsten te gelde te maken. 
      Van ongelijke behandeling is geen sprake; er wordt alleen gekeken naar de meeropbrengst tengevolge van de investering en de grens van € 500,- geldt daarbij gelijkelijk voor iedere landbouwer. 
      Postzegelbedragen trekken een te grote wissel op de uitvoering van de Regeling.
    
    
    
      4.	Het standpunt van appellant
      Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
      Appellant voldoet aan de in artikel 42 van de Raadsverordening genoemde voorwaarden voor toekenning van toeslagrechten uit de nationale reserve. Hij heeft in 2003 grond in erfpacht genomen, verbouwingskosten voor de stal gemaakt en premierechten toegewezen gekregen vanaf 2003. Hij heeft er in het kader van de uitbreiding alles aan gedaan om voor premie in aanmerking te komen en loopt nu zo maar het premiebedrag van € 440,40 mis. Het drempelbedrag van € 500,- is later ingevoerd; daarvan was nog geen sprake op het moment dat hij de investeringen deed.
      Ook maakt hij bezwaar tegen de ongelijke behandeling die hiervan het gevolg is. Artikel 42 van de Raadsverordening, evenals artikel 21 van de Commissieverordening, verplichten de lidstaten bij de vaststelling van het referentiebedrag een gelijke behandeling van de landbouwers te waarborgen en markt- en concurrentieverstoringen te vermijden. De kleinere landbouwers met rond de 20 schapen worden gedupeerd; zij krijgen niets meer en de grotere landbouwers krijgen alleen wat minder. Het is een oneerlijke besparingsmaatregel die leidt tot een vermindering van het aantal premieaanvragen, maar afbreuk doet aan de betrouwbaarheid van de overheid. Artikel 17, eerste lid onder b, is een verboden uitwerking van de Europese regelgeving en het streven naar een beperking van de administratieve lasten is hiervoor onvoldoende rechtvaardiging.
    
    
    
      5.	De beoordeling van het geschil
      5.1	Tussen partijen is niet in geschil dat appellant verkeert in de bijzondere, in artikel 42, vierde lid, van de Raadsverordening omschreven en in artikel 21 van de Commissieverordening nader ingevulde, situatie. Als gevolg van een investering in de referentieperiode, leidend tot een uitbreiding van de productiecapaciteit, was sprake van een toename van de rechtstreekse betalingen terzake van het aanhouden van 20 ooien, die ten opzichte van de referentieperiode in het geval van appellant een bedrag van € 440,40 oplevert. Verweerder is dan ook verplicht voor hem een referentiebedrag vast te stellen. 
      De methode van berekening is beschreven in artikel 17 van de Regeling. 
      Het komt erop neer dat het referentiebedrag berekend wordt op basis van de toename van de rechtstreekse betalingen die het gevolg was van de investering in uitbreiding van productiecapaciteit, ten opzichte van de referentieperiode. Daarop wordt een bedrag van € 500,- in mindering gebracht, evenredig verdeeld over de betrokken extra steunbedragen en vervolgens wordt het daaruit resulterende bedrag vermenigvuldigd met een nader door de Minister vastgesteld percentage. Het aldus berekende referentiebedrag vormt dan de grondslag voor de vaststelling van de waarde van de toe te wijzen of te verhogen toeslagrechten. 
      5.2	In geschil is de vraag of verweerder bij de berekening van het referentiebedrag het bepaalde in artikel 17, eerste lid onder b, van de Regeling buiten toepassing had moeten laten, omdat, zoals appellant stelt, genoemde bepaling in strijd zou zijn met de communautaire bepalingen.
      5.3    	Blijkens de considerans voorziet de Raadsverordening in gemeenschappelijke voorwaarden voor rechtstreekse inkomenssteun, die tot doel heeft de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren. 
      Het op basis van de Raadsverordening per 1 januari 2006 ingevoerde systeem van ontkoppelde inkomenssteun houdt in, dat de rechtstreekse betalingen die een landbouwer op grond van diverse regelingen ontvangt, worden gecombineerd tot één toeslag, die wordt bepaald op basis van eerdere premierechten in een referentieperiode. 
      Om rekening te kunnen houden met specifieke situaties zijn de lidstaten ingevolge artikel 42 van de Raadsverordening verplicht een nationale reserve te vormen, die - voorzover hier van belang - ingevolge het vierde lid van dit artikel wordt gebruikt om referentiebedragen vast te stellen, die de basis vormen voor toewijzing van extra toeslagrechten.
      Aan de Commissie is opgedragen om de bijzondere situaties te omschrijven die recht geven op de vaststelling van referentiebedragen voor bepaalde landbouwers die in de referentieperiode geen rechtstreekse betalingen of slechts een deel daarvan konden ontvangen. De lidstaten krijgen daarbij de nodige flexibiliteit om het toe te wijzen referentiebedrag vast te stellen, doch zijn, blijkens overweging 9 van de considerans bij de Commissieverordening, in het geval van artikel 42, vierde lid, van de Raadsverordening verplicht toeslagrechten te verlenen.
      De Commissie heeft in de artikelen 18 tot en met 23 bis van de Commissieverordening de bijzondere situaties opgesomd en de voorwaarden vastgesteld waaraan de landbouwer moet voldoen, wil hij toeslagrechten uit de nationale reserve ontvangen. 
      5.4	Artikel 17, eerste lid, onder b, is onder dezelfde nummering bij besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 8 juli 2005 (Stcrt. 15 juli 2005, nr. 135) in de destijds geldende Regeling GLB-inkomenssteun opgenomen. De inhoud van deze bepaling wordt in de toelichting bij dit besluit weergegeven, zonder de strekking ervan nader uiteen te zetten. In de hier aan de orde zijnde Regeling GLB-inkomenssteun 2006 is de bepaling ongewijzigd en zonder nadere toelichting overgenomen.
      Ter zitting van het College is namens verweerder verklaard, dat de bepaling ertoe strekt de uitvoeringslasten van de Regeling te beperken, door kleine investeringen buiten beschouwing te laten. Bovendien wordt door deze bepaling voorkomen dat investeringen worden gebruikt om normale fluctuaties in de premieopbrengsten te gelde te maken.
      5.5	Appellant heeft drie redenen aangevoerd, op grond waarvan naar zijn mening toepassing van het bepaalde in artikel 17, eerste lid onder b van de Regeling onrechtmatig geoordeeld zou moeten worden. Ten eerste is hij van mening dat het effect van genoemde bepaling is dat kleine landbouwers, die zich slechts geringe investeringen kunnen permitteren, ongelijk behandeld worden in vergelijking met grotere landbouwers, voor wie een investering, die tot een toename in rechtstreekse betalingen van meer dan € 500,- per jaar leidt, gemakkelijk gedaan kan worden. Dat is in strijd met het vereiste van gelijke behandeling van de landbouwers, neergelegd in artikel 42 van de Raadsverordening en 21 van de Commissieverordening.
      Bovendien meent hij, dat het feit dat deze rekenregel niet bekend was op het moment dat hij zijn investering deed, toepassing van deze regel in strijd zou brengen met het rechtszekerheidsbeginsel. 
      Ten slotte stelt hij zich op het standpunt dat hij aan de Commissieverordening het recht ontleent op toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve. Een door de lidstaat gebruikte rekenregel bij de vaststelling van het referentiebedrag kan er dan niet toe leiden, dat hem het recht op die toeslagrechten uit de nationale reserve geheel ontnomen wordt. Derhalve is hij van oordeel dat artikel 17, eerste lid onder b, van de Regeling in strijd is  met de Commissieverordening.
      5.6	Het College betwijfelt of van ongelijke behandeling van kleine en grote landbouwers sprake is. Het onderscheid dat gemaakt wordt heeft betrekking op kleine en grote investeringen. De aftrek van € 500,- geldt voor alle investeerders en ook een landbouwer met een groot bedrijf ziet van een investering, die tot een toename van de jaarlijkse steunbetalingen van minder dan € 500,- geleid heeft, in zijn toeslagrechten niets terug.
      Aan appellant kan toegegeven worden, dat een grote landbouwer meer mogelijkheden heeft om een investering te doen, die boven die grens uitkomt, maar aan die overweging kan niet de consequentie verbonden worden dat geen onderscheid tussen kleine en grote investeringen gemaakt mag worden.
      Wel rijst de vraag of artikel 42, vierde lid, van de Raadsverordening voor Nederland leidt tot de verplichting om bij de vaststelling van het referentiebedrag het geval van appellant, die recht heeft op toeslagrechten uit de nationale reserve, op één lijn te stellen met de schapenhouder die evenals appellant meer dan 10 schapen houdt, maar voor reguliere toeslagrechten in aanmerking komt en, gelet op artikel 12, zesde lid, van de Commissieverordening, in samenhang met artikel 47 van de Raadsverordening, niet wordt geconfronteerd met een aftrek van € 500,-.
      5.7	Het College acht de stelling ongefundeerd, dat artikel 17, eerste lid onder b, van de Regeling in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. De bijzondere situatie waarin artikel 21 van de Commissieverordening wil voorzien, is die van een landbouwer, die uitgaande van de verwachting dat hij op grond van de in bijlage VI van de Raadsverordening genoemde steunregelingen betalingen zou ontvangen, tot het verrichten van bepaalde investeringen besloten heeft, waarna hij door het, door hem niet voorziene, inwerkingtreden van het in de Raadsverordening neergelegde systeem van toeslagrechten gebaseerd op de referentieperiode 2000, 2001 en 2002, uitkering van die betalingen geheel zou mislopen.
      Gelet daarop kan een bepaling die de gevolgen van deze onvoorziene wijziging wil mitigeren, niet gediskwalificeerd worden op grond van de overweging, dat de inhoud van deze bepaling destijds niet bekend was, zodat appellant daarmee geen rekening kon houden.
      5.8	Het laatste door appellant opgeworpen bezwaar is voor het College moeilijker te beoordelen. Artikel 21 van de Commissieverordening verleent een landbouwer een aanspraak op vaststelling van een referentiebedrag, als hij geïnvesteerd heeft in productiecapaciteit of grond gekocht heeft. De Regeling respecteert deze aanspraak, maar ontneemt er wel het effect aan door te bewerkstelligen dat het referentiebedrag in een niet te verwaarlozen aantal gevallen op € 0,- moet uitkomen, zodat van toewijzing van (extra) toeslagrechten op grond daarvan geen sprake zal zijn.
      Derhalve kan gesteld worden dat de in artikel 17, eerste lid onder b, van de Regeling neergelegde bepaling over de berekening van het referentiebedrag aan de Commissieverordening zijn volle werking ontneemt, zodat genoemde bepaling geacht moet worden in strijd met de Commissieverordening te zijn vastgesteld.
      Anderzijds kan echter ook verdedigd worden, dat de Commissieverordening geenszins uitsluit, dat de lidstaat op basis van objectieve criteria en zonder inbreuk te maken op de gelijke behandeling van de landbouwers of markt- of concurrentieverstoringen te veroorzaken in een aantal gevallen een referentiebedrag van € 0,- zou vaststellen. Uit de considerans van de Verordening blijkt immers duidelijk dat de lidstaten flexibiliteit moet worden geboden om het toe te wijzen referentiebedrag vast te stellen (zie overweging 13) en er is geen goede reden aan te wijzen, waarom dat in sommige gevallen niet tot een bedrag van € 0,- zou kunnen leiden. Op zichzelf lijkt het stellen van een zekere drempel voor de hand te liggen, om te voorkomen dat in de bedrijfsvoering volstrekt normale uitgaven als investering worden opgevoerd, om van nu eenmaal voorkomende schommelingen in de jaarlijkse steunbetalingen te kunnen profiteren. Daarnaast kan een zekere drempel ook helpen om de uitvoeringslasten van het toeslagensysteem binnen de perken te houden.
      5.9	Als de conclusie zou zijn dat een lidstaat investeringen, die tot een betrekkelijk geringe stijging van jaarlijkse steunbetalingen leiden, buiten beschouwing mag laten, rijst vervolgens de vraag of de in artikel 17, eerste lid onder b, van de Regeling gestelde grens aanvaardbaar is. 
      In dit verband wijst het College op artikel 12, zesde lid, van de Commissieverordening op grond waarvan lidstaten kunnen besluiten bedrijven met een omvang van maximaal 0.3 ha niet voor reguliere toeslagrechten in aanmerking te laten komen. Afgezien van het feit dat de tweede volzin van genoemd artikellid, gelet op de verwijzing naar artikel 47 van de Raadsverordening (en met name het bepaalde in het eerste lid onder e van laatstgenoemd artikel) voor een schapenbedrijf als dat van appellant die mogelijkheid uitsluit, komt daaruit naar voren, dat slechts zeer kleine bedragen als verwaarloosbaar beschouwd kunnen worden en in vergelijking daarmee is een grens van € 500,- als zeer fors te beschouwen.	
      Het College roept daarnaast in herinnering, dat in de referentieperiode, laatstelijk op grond van het bepaalde in artikel 4, derde lid, van Verordening (EG) nr. 2529/2001 van de Raad van 19 december 2001 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schapen- en geitenvlees, in Nederland de regel gold dat ooipremie kon worden aangevraagd voor niet minder dan 10 ooien (zie Regeling dierlijke EG-premies, artikel 2.4, eerste lid onder b).
      Dat betekent dat op basis van het aanhouden van 10 ooien in de referentieperiode reguliere toeslagrechten verkregen konden worden, terwijl nu een investering die het met steun aanhouden van meer dan twintig ooien mogelijk maakte, geen beroep op de nationale reserve zou rechtvaardigen.
      Het College wordt derhalve ook voor de vervolgvraag gesteld of de gehanteerde grens van € 500,- niet met de opzet en strekking van de Commissieverordening in strijd is.
      5.10	Een en ander leidt het College tot het oordeel, dat het bepaalde in artikel 17, eerste lid, onder b van de Regeling niet evident in strijd is met artikel 21 van de Commissieverordening, maar dat daarover in redelijkheid wel twijfel kan bestaan.
      Derhalve dient het College zich op grond van artikel 234 EG hieromtrent tot het Hof van Justitie te wenden.
    
     
    
      6. De beslissing
      Het College:
      - heropent het onderzoek;
      - verzoekt het Hof van Justitie een prejudiciële beslissing te geven omtrent de volgende vragen:
    
    
    1. Dient artikel 42, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 aldus te worden uitgelegd dat deze bepaling een lidstaat ruimte laat om een referentiebedrag van € 0,- vast te stellen en geen toeslagrechten uit de nationale reserve toe te kennen aan een landbouwer die zich bevindt in een bijzondere situatie als omschreven in artikel 21 van Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004?
    
    2. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, verzet het gemeenschapsrecht zich dan tegen toepassing van een bepaling als artikel 17, eerste lid onder b, van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, ingevolge waarvan op een toename van het bedrag aan extra betalingen die als gevolg van een investering in productiecapaciteit of een aankoop van grond ontstaat, een bedrag van € 500,- in mindering wordt gebracht, voordat een referentiebedrag wordt vastgesteld op grond waarvan toeslagrechten uit de nationale reserve worden toegewezen? 
    
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr F. Stuurop en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2008.
    
    W.E. Doolaard				F.W. du Marchie Sarvaas