ECLI:NL:RBBRE:2008:BD1969, Rechtbank Breda, 20-05-2008, AWB 07 / 2639
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2008-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Binnenplanse vrijstelling en bouwvergunning voor een discountsupermarkt in een buurtwinkelcentrum. De gewenste bedrijfsvloeroppervlakte van 898 m2 is meer dan het aantal van 400 m2 dat het bestemmingsplan toelaat. Van dit planvoorschrift kan onder voorwaarden binnenplanse vrijstelling worden verleend. Een vrijstellingsbepaling in het bestemmingsplan dient uit een oogpunt van rechtszekerheid een voldoende objectieve begrenzing van die vrijstellingsbevoegdheid in te houden. In dit geval is het gebruikte vrijstellingsvoorschrift kwalitatief onvoldoende begrensd, zodat het onverbindend moet worden geacht.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
    
    
    procedurenummer: 07 / 2639 BSTPL en 32 andere nummers
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer
    
    in de zaken van
    
    
      [naam eiser 1] en anderen,
      allen wonende te Breda, 
      eisers,
      gemachtigde mr. F.H.L. Vossen,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Namens eisers, zoals vermeld op de aangehechte lijst per zaaknummer, is beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 8 mei 2007 (bestreden besluit), inzake de verlening van vrijstelling van bestemmingsplanvoorschriften en bouwvergunning voor het veranderen van een winkelpand aan de Jorisstraat 30 t/m 40 te Breda.
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van 14 januari 2008. Daarbij aanwezig waren onder meer de eisers [naam eiser 17],  [naam eiser 1],  [naam eiser 3],  [naam eiser 5], [naam eiser 8],  [naam eiser 12],  [naam eiser 14],  [naam eiser 18],  [naam eiser 26], [naam eiser 31], [naam eiser 28] en [naam eiser 33], bijgestaan door hun gemachtigde mr. F.H.L. Vossen. Namens verweerder zijn [naam medewerker 1], [naam medewerker 2] en [naam medewerker 3] verschenen. Voor vergunninghouder Lidl Nederland GmbH is vastgoedmanager [naam vastgoedmanager] verschenen, bijgestaan door 
      mr. D.H. Nas.
    
    
    De rechtbank heeft de uitspraaktermijn een aantal keren verlengd.
    
    2. Beoordeling
    
    2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden. 
    
    Op 20 oktober 2006 heeft Lidl Nederland GmbH een aanvraag om bouwvergunning bij verweerder ingediend voor het gedeeltelijk veranderen van een winkelpand aan de Jorisstraat 30 t/m 40 te Breda. De aanvraag strekt ertoe dat vier winkelunits worden samengevoegd tot één grote discountsupermarkt met een bedrijfsvloeroppervlak (bvo) van 898 m2. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan staat detailhandelvestigingen toe met een bvo van maximaal 400 m2.
    
    Bij primair besluit van 27 december 2006 heeft verweerder binnenplanse vrijstelling van het bestemmingsplan en bouwvergunning verleend voor voornoemd bouwplan. Daartegen hebben eisers afzonderlijk bezwaar gemaakt. 
    
    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
    
    2.2 Namens eisers is in beroep, samengevat, aangevoerd dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is totstandgekomen en onvoldoende is gemotiveerd. In dat verband is met name anagevoerd dat de in het bestemmingsplan voorgeschreven maatvoering van 400 m2 per winkel blijk geeft van de beoogde kleinschaligheid van winkelstrips in zijn algemeenheid en van de bedoeling om een dergelijke winkelstrip te laten bestaan uit meerdere relatief kleine ondernemingen, dat een discounter als Lidl consumenten uit een groter verzorgingsgebied aantrekt, dat de binnenplanse vrijstellingsbepaling van artikel 5.V.1 van het toepasselijke bestemmingsplan onverbindend is omdat het geen kwalitatieve en kwantitatieve begrenzing bevat, dat de verlening van vrijstelling in strijd is met het detailhandelbeleid, dat evenmin aan de parkeernormen wordt voldaan, dat realisering van een grootschalige Lidl-vestiging onevenredige hinder en parkeeroverlast zal veroorzaken, dat de locatie niet is berekend op vrachtverkeer, dat de vergunningaanvraag het resultaat is van een actieve inmenging van verweerder in de invulling en herontwikkeling van de winkelstrip aan de Jorisstraat, dat de negatieve gevolgen van het bouwplan leiden tot een waardevermindering van de woningen van eisers, dat niet is gebleken van een uitgebreide belangenafweging en dat het belang van de 450 ontvangen steunbetuigingen voor de Lidl-supermarkt moet worden gerelativeerd. 
    
    2.3 Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet kan de verlening van een bouwvergunning uitsluitend worden geweigerd indien, kort gezegd, het bouwplan in strijd is met het Bouwbesluit, de bouwverordening of met het geldende bestemmingsplan, dan wel indien het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Indien zich één of een combinatie van deze weigeringsgronden voordoet, is verweerder verplicht de gevraagde bouwvergunning te weigeren.
    
    
      Artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) luidt, voorzover van belang:
      1. Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald, dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd zijn:
      a. van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen;
      b. (…)
      2. (…)
      3. Aan een vrijstelling als bedoeld onder a van het eerste lid mogen slechts voorwaarden worden verbonden ter bescherming van de belangen, ten behoeve waarvan de bepalingen, waarvan vrijstelling wordt verleend, in het plan zijn opgenomen. Aan de vrijstelling kan een termijn worden verbonden, waarbinnen van de vrijstelling gebruik moet zijn gemaakt.
    
    
    2.4 Inzet van het geding is de vraag of verweerder voor het realiseren van een grote supermarkt in vier voormalige winkels aan de Jorisstraat in Breda terecht vrijstelling van het bestemmingsplan en bouwvergunning heeft verleend. De discussie spitst zich daarbij geheel toe op de strijdigheid van het bouwplan met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en op de mogelijkheid om vrijstelling van dat bestemmingsplan te verlenen.
    
    Op de bouwlocatie aan de Jorisstraat is het bestemmingsplan “Breda Zuid” van toepassing. Dit bestemmingsplan is door de gemeenteraad van Breda op 22 oktober 1998 vastgesteld en door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op 8 juni 1999 goedgekeurd. Volgens de plankaart van dit bestemmingsplan rust op de bouwlocatie de bestemming ‘GD’ (Gemengde doeleinden) met differentiatievlak I, hetgeen betekent dat ter plaatse detailhandel is toegestaan. Ingevolge artikel 5.I.1 onder e van de planvoorschriften mag de bvo van een detailhandelvestiging niet groter zijn dan 400 m2. Met een beoogd bvo van 898 m2 is het bouwplan voor een discountsupermarkt in strijd met dit planvoorschrift. 
    
    
      Op grond van artikel 5.V van de planvoorschriften mag verweerder vrijstelling verlenen voor de vestiging van detailhandel met een grotere bvo, mits wordt voldaan aan de navolgende, letterlijk geciteerde voorwaarden:
      - op eigen terrein dient voldoende parkeergelegenheid gerealiseerd te worden;
      - er geen onevenredige hinder ontstaat voor omwonenden;
      - er geen verslechtering van betekenis optreedt van de verkeerssituatie van alle verkeer op de Ginnekenweg;
      - ingeval sprake is van vestiging van een detailhandelsvestiging groter dan 400 m2 bvo op dit perceel de vrijstelling slechts verleend zal worden indien op de locatie Leistraat de detailhandelsactiviteiten ter plekke definitief beëindigd zullen worden;
      - de vrijstelling is mogelijk indien dit past binnen het gemeentelijk beleid ten aanzien van de detailhandelsstructuur of na gehouden distributie-planologisch onderzoek. 
      De rechtbank gaat ervan uit dat alleen vrijstelling kan worden verleend voor een grotere bvo dan 400 m2 aan de Jorisstraat indien aan alle voornoemde voorwaarden wordt voldaan.
    
    
    Als meest ver strekkende beroepsgrond hebben eisers aangevoerd dat artikel 5.V van de planvoorschriften onverbindend is omdat de vrijstellingsbevoegdheid zowel kwalitatief als kwantitatief onvoldoende is afgebakend. Onder verwijzing naar de uitspraak d.d. 31 mei 2001 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (gepubliceerd onder het landelijk jurisprudentienummer AB2265) stelt de rechtbank bij de beoordeling van deze beroepsgrond voorop dat een voorschrift in een bestemmingsplan dat de bevoegdheid regelt om vrijstelling van een bestemmingsplanvoorschrift te verlenen, uit het oogpunt van rechtszekerheid een voldoende objectieve begrenzing van die bevoegdheid moet inhouden. In de eerste plaats moet duidelijk zijn onder welke voorwaarden van deze bevoegdheid gebruik kan worden gemaakt (de kwalitatieve begrenzing) en in de tweede plaats moet duidelijk zijn tot hoever deze bevoegdheid reikt (de kwantitatieve begrenzing). De rechtbank sluit zich aan bij het standpunt van eisers dat de onderhavige vrijstellingsbevoegdheid in ieder geval kwalitatief onvoldoende is begrensd. Dat geldt met name voor de tweede voor-waarde waarin wordt gesproken over ‘onevenredige hinder’ en voor de derde voorwaarde waarin wordt gesproken over ‘verslechtering van betekenis’, terwijl niet duidelijk is waar de grens tussen evenredig en onevenredig en tussen wel en niet van betekenis moet worden getrokken.
    
    Voornoemde overweging leidt ertoe dat planvoorschrift 5.V onverbindend moet worden geacht. Dat betekent dat verweerder de benodigde vrijstelling van het bestemmingsplan niet op deze bepaling heeft kunnen baseren. De benodigde vrijstelling zal verweerder alsnog op een andere wettelijke grondslag moeten baseren.  
    
    2.5 Omdat op een onjuiste grondslag vrijstelling van het bestemmingsplan is verleend, kan het bestreden besluit niet in stand blijven. De rechtbank zal het beroep van eisers tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank komt niet meer toe aan een bespreking van de andere beroepsgronden van eisers. Verweerder zal worden opgedragen om een nieuwe beslissing te nemen op de bezwaren van eisers. 
    
    
    2.6 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proces¬kosten van eisers, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vast¬gesteld op het hieronder opgenomen bedrag. Vanwege de samenhang tussen de zaken worden de procedures in dit verband als één procedure aangemerkt.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de bezwaarschriften van eisers, zulks met inachtneming van deze uitspraak; 
    
    gelast dat de gemeente Breda aan eisers het namens hen betaalde griffierecht van in totaal € 143,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een totaalbedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Breda.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.L. Woerdeman, rechter, en in aanwezigheid van mr. M.A.M. de Baar, griffier, in het openbaar uitgesproken op
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  's-Gravenhage. 
      De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Deze uitspraak is gedaan in de zaken van na te noemen eisers met het zaaknummer:
    
    
      07 / 2639	
      07 / 2686	
      07 / 2687	
      07 / 2688	
      07 / 2689	
      07 / 2691	
      07 / 2692	
      07 / 2693	
      07 / 2694	
      07 / 2695	
      07 / 2696	
      07 / 2698	
      07 / 2699	
      07 / 2700	
      07 / 2701	
      07 / 2702 	
      07 / 2703 	[eisers 2 tot en met 33]
      07 / 2704	
      07 / 2705	
      07 / 2706	
      07 / 2709	
      07 / 2712	
      07 / 2713	
      07 / 2717	
      07 / 2718	
      07 / 2719	
      07 / 2721	
      07 / 2722	
      07 / 2723	
      07 / 2724	
      07 / 2726	
      07 / 2727	
      07 / 2728