ECLI:NL:RBHAA:2006:AY4885, Rechtbank Haarlem, 12-07-2006, AWB 06-4810 en 06-1617
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2006-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Nu verweerder met toepassing van artikel 19,derde lid, WRO juncto artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1 Bro gebruik heeft gemaakt van zijn vrijstellingsbevoegdheid, kan de uitleg van het begrip bijgebouw niet afhankelijk worden gesteld van hetgeen daaromtrent in het bestemmingsplan is bepaald. Voor uitleg van het begrip bijgebouw dient aansluiting te worden gezocht bij de in de jurisprudentie ontwikkelde criteria. In onderhavig geval kan niet worden geoordeeld dat de woninguitbreiding aan de door de Afdeling ontwikkelde criteria voor de invulling van het begrip bijgebouw voldoet.
        De rechtbank houdt het ervoor dat verweerder zijn beleid niet op de voorgeschreven wijze bekend heeft gemaakt. Deze vaststelling heeft tot gevolg dat het beleid geen rechtsgeldige beleidsregels als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Awb bevat. Dit laat echter onverlet dat geen rechtsregel zich ertegen verzet dat verweerder zich hierop bij zijn besluitvorming mag baseren. Verweerder kan echter niet volstaan met een blote verwijzing naar het beleid, maar dient zijn besluit volledig te motiveren.
        De goede procesorde verzet zich in dit geval tegen honorering van het verzoek van verweerder om stukken ter zitting te mogen overleggen.

RECHTBANK HAARLEM
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 06 - 4810 WRO en AWB 06-1617 WRO
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 juli 2006
    
    in de zaak van:
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats],
      eiseres,
      gemachtigde: mr. X. Visscher, advocaat te Purmerend,
    
    
    tegen:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Wormerland,
      verweerder,
    
    
    
    
      derde partij	
      [vergunninghouder],	
      wonende te [woonplaats].
    
    	
    
      1. Procesverloop
      Bij besluit van 31 mei 2005 heeft verweerder aan [vergunninghouder] vrijstelling krachtens artikel 19, derde lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en bouwvergunning eerste fase verleend voor het vergroten van de woning en de berging op het [adres].
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 11 juli 2005 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 22 december 2005 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Wel heeft verweerder een aanvullende voorwaarde in het besluit opgenomen, inhoudende dat de vergunninghouder de op het perceel aanwezige tuinschuur dient te verwijderen. 
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 31 januari 2006 beroep ingesteld. 
    
    Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend. De vergunninghouder heeft bij brief van 19 april 2006 zijn zienswijze kenbaar gemaakt.
    
    Bij brief van 7 juni 2006 is tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De zaak is behandeld ter zitting van 4 juli 2006, alwaar eiseres in persoon is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde, voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door D. Bakker-Reek, werkzaam bij de gemeente. Voorts aanwezig ter zitting was de vergunninghouder.
    
    
      2. Overwegingen
      2.1 Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank is gedaan en hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.	De in het onderhavige geval verkregen informatie is van dien aard dat nader onderzoek geen relevante nieuwe gegevens zal opleveren. Ook overigens bestaat geen beletsel om met toepassing van voormeld wettelijk voorschrift onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak te doen.
    
    
    2.2 Het bouwplan betreft het uitbreiden van de woning op het [adres] door middel van het realiseren van een aanbouw aan de achterzijde van de woning (2 x 7,78 meter), een uitbouw aan de zij- en achterkant van de garage (7,5 x 4,5 meter), alsmede een kap op de garage (met een hoogte van 6,95 meter). Deze kap steekt over aan de voor- en zijkant van de garage en creëert daarmee een soort carport aan de voorkant en een soort veranda aan de zijkant van de garage. Op de verdieping van de garage zijn een slaapkamer, kantoor en berging gepland. Voorts bevat het plan een aangekapte dakkapel op de garage. 
    
    2.3 Ingevolge artikel 44, aanhef en onder c, Woningwet mag en moet een bouwvergunning worden geweigerd indien het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
    
    2.4 Ter plekke van het perceel waar het bouwplan betrekking op heeft geldt het bestemmingsplan 'Neck Noord 1972', zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 7 augustus 1972 en goedgekeurd door gedeputeerde staten van Noord-Holland op 26 juni 1973. Op de locatie van het bouwplan is de bestemming 'Bebouwing met eensgezinshuizen' van toepassing. Gelet op het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften (hierna: de planvoorschriften) is de op de kaart voor 'Bebouwing met eensgezinshuizen' aangewezen grond bestemd voor het wonen en mag slechts binnen de met bebouwingsgrenzen aangegeven stroken worden bebouwd met eensgezinshuizen en de daarbij behorende al dan niet vrijstaande bouwwerken, een en ander met inachtneming van het op de kaart bepaalde. Daarbij is in artikel 1.3.1 planvoorschriften bepaald dat de maximaal toegelaten oppervlakte van het bijgebouw of de bijgebouwen niet meer mag bedragen dat 1/3 gedeelte van de oppervlakte van het achter de van de weg afgekeerde bebouwingsgrens gelegen gedeelte van het bouwperceel tot een maximum bebouwd oppervlak van 32 m2. In artikel 1.3.3 planvoorschriften is bepaald dat, voor zover het bijgebouw of de bijgebouwen worden aangebouwd, de breedte niet meer dan 2/5 deel van de achtergevelbreedte van het hoofdgebouw mag beslaan. Ingevolge artikel 1.3.6 planvoorschriften mag de goothoogte van enig vrijstaand bijgebouw niet meer dan 2,50 meter bedragen, die van enig aangebouwd bijgebouw niet meer dan 3 meter. 
    
    2.5 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het in het geding zijnde bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan 'Neck Noord 1992' omdat met het bouwwerk de maximaal toegelaten breedte, oppervlakte en goothoogte, zoals neergelegd in de artikelen 1.3.1, 1.3.3 en 1.3.6 van de planvoorschriften worden overschreden.
    
    2.6 Ingevolge artikel 19, derde lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen. In artikel 20 Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (Bro) zijn deze gevallen opgenomen. De in geding zijnde woninguitbreiding valt onder de werking van artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, Bro en verweerder is dan ook bevoegd zodanige vrijstelling te verlenen. 
    
    2.7 Verweerder heeft gebruik gemaakt van deze vrijstellingsmogelijkheid en heeft zich daarbij gebaseerd op de naar aanleiding van onderhavige en andere bouwaanvragen geformuleerde beleidslijn die is neergelegd in het rapport 'Stedenbouwkundige en planologische visie' (visie Neck Noord). Verweerder heeft dit beleid in zijn vergadering van 24 augustus 2004 vastgesteld en besloten dat dit beleid zal worden opgenomen in de herziening van de bestemmingsplannen voor Neck Noord. Verweerder is van mening dat het bouwplan in de huidige stedenbouwkundige en planologische visie past, mits de bestaande tuinschuur wordt verwijderd. Verweerder stelt zich bij de toetsing aan het beleid op het standpunt dat de uitbreiding van de woning moet worden aangemerkt als een bijgebouw. De goothoogte is volgens verweerder in overeenstemming met de beleidslijn waarin is neergelegd dat deze 3,5 meter hoog mag zijn. Verder is verweerder van mening dat op grond van het bezonningsdiagram voldoende duidelijk is geworden dat de schaduwwerking voor eiseres in de nieuwe situatie in vergelijking met de bestaande situatie niet onevenredig groot is.
    
    2.8 Eiseres is woonachtig op het naastgelegen perceel op het [adres] en kan zich niet met de verleende vrijstelling en bouwvergunning verenigen. Omdat de vergunninghouder te kennen heeft gegeven een aanvang te gaan maken met de bouwwerkzaamheden, kan verzoekster de bodemprocedure niet afwachten en heeft zij de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat de verleende vrijstelling en bouwvergunning worden geschorst.
    
    2.9 Niet in geschil is dat de uitbreiding van de garage is gepland buiten de bebouwingsgrenzen op de plankaart, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder met toepassing van artikel 19, derde lid, WRO juncto artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, Bro gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan. Voor het aanwenden van deze bevoegdheid is alleen dan plaats, indien het bouwplan betrekking heeft op een bijgebouw als bedoeld in artikel 20 Bro. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) - onder meer neergelegd in de uitspraak van 5 oktober 2005, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJN-nummer AU3804 - betreft het begrip bijgebouw in artikel 20 Bro een zelfstandig begrip, waarvan de uitleg niet afhankelijk kan worden gesteld van hetgeen daaromtrent in gemeentelijke bestemmingsplannen is bepaald. Naar het oordeel van de Afdeling moet, nu het begrip bijgebouw noch in artikel 20 Bro noch elders in dat besluit is gedefinieerd, aansluiting worden gezocht bij de in de jurisprudentie ontwikkelde criteria. Volgens deze jurisprudentie moet onder bijgebouw worden verstaan een gebouw dat, zowel in bouwkundige als in functionele zin ondergeschikt is aan en ten dienste staat van het hoofdgebouw. Uit vorenstaande volgt dat verweerder een onjuiste uitleg van het begrip bijgebouw aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd door uit te gaan van de bepalingen in het bestemmingsplan en dat de grief van eiseres die hierop ziet, slaagt. 
    
    2.10 Gelet op de omvang van de geplande verdieping op de garage - die direct is te betreden vanuit het hoofdgebouw - en het feit dat met het creëren van een extra slaapkamer, kantoor en berging een uitbreiding van de woonfunctie wordt gerealiseerd, alsmede het feit dat de kap op de garage qua constructie gelijk is aan die van het hoofdgebouw, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden geoordeeld dat de woninguitbreiding aan de door de Afdeling ontwikkelde criteria voor de invulling van het begrip bijgebouw voldoet. Het bouwplan voorziet derhalve in uitbreiding van het hoofdgebouw en valt onder het begrip eensgezinshuis in de zin van de planvoorschriften. Noch het bestemmingsplan noch de visie Neck Noord voorziet in dat geval in de mogelijkheid van overschrijding van het bebouwingsvlak in de mate als hier aan de orde. In vorenbedoelde visie is immers neergelegd dat alleen bijgebouwen in de zijdelingse perceelgrens mogen worden gebouwd en dat het hoofdgebouw 2 meter uit de zijdelingse perceelsgrens moet staan. Verweerder heeft dit niet onderkend en het vrijstellingsbesluit van verweerder heeft dan ook niet gezien op deze geconstateerde strijdigheid met het bestemmingsplan. Reeds hierom is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel.
    
    2.11 Verweerder heeft zijn besluitvorming mede gebaseerd op de visie Neck Noord. Verweerders gemachtigde heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat de visie beleidsregels bevat. Gelet voorts op het feit dat verweerder in zijn vrijstellingsbesluit heeft volstaan met een verwijzing naar de visie Neck Noord, moet ervan worden uitgegaan dat de visie beleidsregels bevat. Deze vaststelling brengt mee dat aan de in de Awb neergelegde voorwaarden met betrekking tot beleidsregels moet worden voldaan. Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, Awb juncto artikel 3:40 Awb treedt een beleidsregel niet in werking voordat het is bekend gemaakt. Ingevolge artikel 3:42 Awb geschiedt de bekendmaking door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws-, of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. De publicaties van het voornemen tot vergunningverlening en van de verleende bouwvergunning in de plaatselijke krant 'Aktief' kan - anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld - niet worden aangemerkt als een publicatie van de beleidsregels. In de betreffende advertenties wordt immers geen melding gemaakt van de visie Noord Neck. Evenmin kan de ter inzage legging van de visie bij het betreffende bouwplan worden gelijk gesteld met een publicatie. De rechtbank houdt het er dan ook voor dat de visie Neck Noord nooit op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Deze vaststelling heeft tot gevolg heeft dat de visie Neck Noord geen rechtsgeldige beleidsregels als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Awb bevat.
    
    2.12 Dit laat echter onverlet dat geen rechtsregel zich ertegen verzet dat de visie Neck Noord wel als beleid wordt aangemerkt en dat verweerder zich hierop bij zijn besluitvorming mag baseren. De grief van eiseres dat de visie geen gelding heeft, slaagt derhalve niet. Voor zover eiseres heeft bedoeld te betogen dat het vrijstellingsbesluit in strijd met het beleid is genomen, overweegt de voorzieningenrechter dat deze grief evenmin kan slagen. Voor zover eiseres heeft bedoeld dat in het beleid een onjuiste uitleg van het begrip bijgebouw is gegeven, overweegt de voorzieningenrechter dat in het beleid zelf geen invulling wordt gegeven aan het begrip bijgebouw. Deze grief treft dan ook evenmin doel.
    
    2.13 De grief van eiseres dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert nu verweerder heeft volstaan met een verwijzing naar de visie Neck Noord slaagt echter wel. Een verwijzing naar beleid die niet in een beleidsregel is neergelegd kan immers niet gelden als een toereikende motivering van een besluit. Verweerder had in dit geval dan ook niet kunnen volstaan met een blote verwijzing naar het beleid, maar had zijn besluit volledig moeten motiveren. Ook op dit punt dient het bestreden besluit te worden vernietigd omdat het niet toereikend en daarom ondeugdelijk is gemotiveerd. 
    
    2.14 In het kader van de planologische afweging heeft verweerder, nadat eiseres haar bezwaren tegen de afname van het zonlicht heeft geuit, onderzoek laten verrichten naar de schaduwwerking die het bouwwerk met zich mee zal brengen. Op grond van het door mRO opgestelde bezonningsdiagram heeft verweerder geconcludeerd dat de nieuwe bebouwing iets meer schaduwwerking zal betekenen voor eiseres, maar omdat de schaduwwerking beperkt blijft tot de tuin en de daglichttoetreding niet wordt beïnvloed door het bouwplan, wordt eiseres hierdoor volgens verweerder niet onevenredig benadeeld. De voorzieningenrechter onderschrijft het standpunt van eiseres dat verweerder zich niet op het bezonningsdiagram had mogen baseren. Het bezonningsdiagram voldoet niet aan de minimum kwaliteitseisen die hieraan uit een oogpunt van de vereiste zorgvuldigheid gesteld moeten worden. Door uitsluitend de bezonning in de maanden februari en augustus in beeld te brengen, en niet een berekening te maken van alle vier jaargetijden, is het bezonningsdiagram incompleet. Bovendien is in het bezonningsdiagram uitgegaan van een onjuiste nokhoogte en heeft verweerder niet genoegzaam onderbouwd dat de uitkomsten van de metingen niet noemenswaardig zullen verschillen indien wel van de juiste nokhoogte wordt uitgegaan. Nu verweerder het bezonningsdiagram wel aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, is het besluit in strijd met de daaraan te stellen eisen van zorgvuldigheid en geldende motiveringsvereisten tot stand gekomen. 
    
    2.15 Ten aanzien van de grief van eiseres dat de goothoogte van het bouwwerk 5,50 meter bedraagt en daarmee strijdig is met de in de visie Neck Noord neergelegde maximale goothoogte van 3,50 meter, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. In artikel 2, aanhef en vierde lid, planvoorschriften is bepaald dat bij de toepassing van de voorschriften de goothoogte van gebouwen als volgt wordt gemeten: van de snijlijn van elk dakvlak met elk daaronder gelegen buitenwerks gevelvlak tot aan het gemiddelde peil van het aansluitende afgewerkte bouwperceel. Plaatselijke verhogingen in de vorm van topgevels, dakvensters, dakkapellen en vrijstaande schoorstenen worden daarbij niet in beschouwing genomen voor zover zij niet hoger zijn dan 1,50 meter, de breedte niet meer bedraagt dan 1,75 meter en de onderlinge afstand tenminste 3 meter bedraagt. Verweerder heeft aangegeven dat bij de bepaling van de goothoogte niet moet worden uitgegaan van de hoogstgelegen goot. Volgens verweerder is het niet gebruikelijk om het snijpunt van het dakvlakje bij het wolfseind en de gevel te beoordelen als een goothoogte, omdat de bedoeling van de goothoogtebepaling is om het bouwvolume te begrenzen en het bouwvolume door een wolfseind juist afneemt. Blijkens deze uitleg heeft verweerder geen toepassing gegeven aan artikel 2 van het bestemmingsplan. En ook op dit punt ontbeert het bestreden besluit een voldoende deugdelijke motivering. 
    
    2.16 De voorzieningenrechter overweegt ten slotte dat het verzoek van verweerders gemachtigde om ter zitting een exemplaar van het door hem gevoerde beleid inzake de toepassing van artikel 19, derde lid, WRO over te mogen leggen alsnog wordt afgewezen. Gelet op verweerders aanvankelijke verklaring ter zitting dat punt 7 van het beleid uitsluitend diende als toelichting op het besluit, heeft de voorzieningenrechter in eerste instantie overlegging ter zitting van slechts punt 7 van het beleid geaccepteerd. Uit hetgeen verweerders gemachtigde na de schorsing van de zitting aanvullend naar voren heeft gebracht, is echter gebleken dat verweerder meer gewicht aan de betreffende passage uit het beleid toekent dan alleen ter toelichting op het besluit. Nu eiseres - met een beroep op het verdedigingsbeginsel - uitdrukkelijk bezwaar heeft gemaakt tegen overlegging van het betreffende stuk omdat zij het stuk niet kent en verweerder niet eerder kenbaar heeft gemaakt dat zijn besluitvorming hierop is gebaseerd, verzet de goede procesorde zich ertegen dat dit stuk bij de beoordeling van het bestreden besluit wordt betrokken. Het betreffende stuk is dan ook buiten beschouwing gebleven bij de beoordeling door de voorzieningenrechter.
    
    2.17 Gelet op vorenstaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, Awb. De voorzieningenrechter ziet hierin voorts aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening, inhoudende dat het primaire besluit wordt geschorst, nu op voorhand niet vast staat dat de nieuw te nemen beslissing op het bezwaarschrift van eiseres tot een voor de derde partij gunstige uitkomst gaat leiden en het onvoldoende is komen vast te staan in hoeverre er door de derde partij, ondanks deze uitspraak, gebruik zal worden gemaakt van de op 31 mei 2005 verleende bouwvergunning eerste fase.
    
    2.18 Voorts zijn termen aanwezig verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres in verband met de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten geheel zijn toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Voor deze kosten wordt met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 966,00 toegekend ( 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarbij het gewicht van de zaak als gemiddeld is aangemerkt).
    
    
    3. Beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    3.1 verklaart het beroep gegrond;
    
    3.2 vernietigt het bestreden besluit van 22 december 2005;
    
    3.3 schorst het primaire besluit van 31 mei 2005 tot zes weken na de bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar;
    
    3.4 veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 966,- te betalen door de gemeente Wormerland aan eiseres;
    
    3.5 bepaalt dat de gemeente Wormerland het door eiseres betaalde griffierecht van € 279,- aan haar vergoedt.
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. F.F.W. Brouwer, voorzieningenrechter, en op  12 juli 2006 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    
    
    
    
    
    afschrift verzonden op:
    
    
      Rechtsmiddel  
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.