ECLI:NL:RBUTR:2008:BC8113, Rechtbank Utrecht, 12-03-2008, SBR 07-3492
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2008-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening hangende beroep tegen vrijstellingsbesluit voor realisatie van het project Nieuwe aansluiting Woerden-Oost op de A12. Niet kortgesloten omdat het beroep door meerdere eisers is ingediend. Verschillende aspecten worden beoordeeld: de vraag of ten behoeve van het project een milieu-effectrapportage opgesteld had moeten worden, de vraag of het onderzoek naar geluidhinder voldoende zorgvuldig is geweest, de problematiek rond luchtkwaliteit en de vraag of de verkeerstechnische varianten voldoende zijn onderzocht. Geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummers: SBR 07/3492
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 maart 2008 op het verzoek om voorlopige voorziening, 
    
    inzake
    
    
      [verzoekers], 
      verzoekers,
    
    
    tegen
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Woerden, 
      verweerder.
    
    
    
    
      Inleiding
      1.1 Het verzoek heeft betrekking op het besluit van verweerder van 17 juli 2007 waarbij aan de Minister van Verkeer en Waterstaat vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is verleend van het bestemmingsplan Buitengebied Harmelen 2001 voor de realisatie van het project Nieuwe aansluiting Woerden-Oost op de A12.
    
    
    Het verzoek heeft mede betrekking op het besluit van 27 december 2007, waarbij aan MNO Vervat B.V. vrijstelling en een bouwvergunning is verleend ten behoeve van het inrichten van een werkterrein en de plaatsing van een bouwkeet. 
    
    
      1.2 Het verzoek is op 15 januari 2008 ter zitting behandeld, waar verzoekers in persoon zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M.W. Trap, werkzaam bij de gemeente Woerden. Namens de Minister van Verkeer en Waterstaat zijn ter zitting verschenen L.J. Bloem, drs. W.H.J. van Dam, ing. C.S.N. Haffmans, mr. M.J. Monninkhof en 
      drs. ing. A.J.M. Neumann, allen medewerkers van Rijkswaterstaat Utrecht.
    
    
    
      1.3 De voorzieningenrechter heeft met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek heropend en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. Verzoekers zijn in de gelegenheid gesteld te reageren op een aantal stukken. Verweerder en verzoekers hebben vervolgens hun reacties toegezonden. Voorts heeft de voorzieningenrechter verweerder verzocht de resultaten van aanvullend onderzoek te overleggen. Bij brief van 
      7 maart 2008 heeft vergunninghouder deze stukken toegezonden.
    
    
    1.4 Het verzoek is opnieuw behandeld ter zitting van 10 maart 2008, waar verzoekers in persoon zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door M.W. Trap. Namens de Minister van Verkeer en Waterstaat zijn ter zitting verschenen L.J. Bloem, drs. W.H.J. van Dam, mr. M.J. Monninkhof en drs. ing. A.J.M. Neumann.
    
    
      Overwegingen
      2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    De voorzieningenrechter is, anders dan vergunninghouder, van oordeel dat er wel een spoedeisende aanleiding is voor de beoordeling of er een voorlopige voorziening moet worden getroffen. Vergunninghouder is immers al begonnen met de uitvoering van het besluit. 
    
    2.2 Voor zover deze toetsing meebrengt dat een oordeel wordt gegeven over het geschil in de bodemprocedure, heeft dit oordeel een voorlopig karakter en bindt dit de rechtbank niet bij haar beslissing in die procedure.
    
    2.3 In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak. 
    
    De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak aangezien het beroep tegen het besluit van 17 juli 2007 (SBR 07/2320) is ingediend door meerdere personen, terwijl het verzoek om een voorlopige voorziening alleen door verzoekers is ingediend.
    
    2.4 Het project A12-Bravo (Brede Regionale Aanpak Voorkomt Oponthoud) bestaat uit meerdere deelprojecten en heeft als doel de ontsluiting en bereikbaarheid van de kernen in het gebied tussen Bodegraven en Oudenrijn te verbeteren. Deelproject 7 voorziet in een viaduct en op- en afritten, die worden aangelegd bij de parkeerplaatsen en tankstations Hellevliet en Bijleveld aan weerszijden van de A12. Het viaduct komt aan de westkant van de parkeerplaatsen en krijgt twee rijstroken in beide richtingen. De op- en afritten worden gecombineerd met die van de tankstations en parkeerplaatsen en lopen vervolgens buiten de parkeerplaatsen om. Het viaduct wordt binnen de bestemming 'verkeersdoeleinden' gerealiseerd. Het besluit tot vrijstelling heeft geen betrekking op het viaduct voor zover het in overeenstemming is met het bestemmingsplan. 
    
    2.5 Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan ter plaatse geldende bestemming "agrarisch gebied met landschapswaarden". Om medewerking te verlenen aan het realiseren van de aansluiting Woerden-oost (grondwerk en weglichaam), heeft verweerder op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling verleend. 
    
    2.6 Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders. 
    
    Bij raadsbesluit van 28 oktober 2004 heeft de gemeenteraad deze bevoegdheid gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders.
    
    2.7 Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de Provinciale Staten van Utrecht op 13 december 2004 een streekplan hebben opgesteld voor de periode 2005-2015, met daarin de nieuwe aansluiting Woerden-Oost, die voorziet in verbetering van de infrastructuur op het hoofdwegennet. De ruimtelijke onderbouwing voor het project is neergelegd in de Ruimtelijke onderbouwing A12 aansluiting Woerden-Oost van oktober 2006. Deze onderbouwing bevat onder meer de beschrijving van het projectgebied, van de geldende planologische situatie en van de ruimtelijke effecten van het project op de omgeving. Het project is getoetst aan gemeentelijk, provinciaal- en rijksbeleid en er is aandacht besteed aan aspecten van verkeer, lucht, water, bodem en geluid. 
    
    2.8 Verzoekers hebben naar voren gebracht dat voor het project ten onrechte geen milieu-effectrapportage (m.e.r) is opgesteld. 
    
    
      Uit onderdeel C, sub 1.5 van de Bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) volgt dat een m.e.r-plicht geldt bij de wijziging van een autosnelweg indien de activiteit betrekking heeft op:
      1. een weg met een tracélengte van tien kilometer of meer;
      2. de verbreding van een weg met één of meer rijstroken en het te verbreden weggedeelte twee knooppunten of aansluitingen met elkaar verbindt, of
      3. de ombouw van een weg tot een autosnelweg of autoweg.
    
    
    Uit onderdeel D, sub 1.2 van de Bijlage behorende bij het Besluit, volgt dat het bestuursorgaan moet beoordelen of vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen een m.e.r. moet worden opgesteld bij de wijziging van een autosnelweg indien de activiteit betrekking heeft op een weg met een tracélengte van vijf kilometer of meer.
    
    Ingevolge onderdeel B onder 2 van de Bijlage behorende bij het Besluit wordt onder wijziging mede verstaan een reconstructie of verandering anderszins van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen.
    
    2.9 Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is er, voor zover in project 7 op- en afritten worden gerealiseerd, sprake van een wijziging van een autosnelweg. Daarbij gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat sprake is van een autosnelweg tot aan de aansluiting op het weggedeelte dat over de snelweg loopt (het viaduct). Dat het gaat om op- en afritten betekent niet dat deze niet tot de autosnelweg moeten worden geregeld. Voor de vraag of een m.e.r.-plicht op grond van onderdeel C, sub 1.5 van de Bijlage geldt, is niet van belang of de A12 zelf een tracé-lengte van tien kilometer of meer heeft. Van belang is alleen of het weggedeelte waarop de activiteit betrekking heeft een lengte heeft van tien kilometer of meer. De voorzieningenrechter leidt uit de overgelegde foto's en situatietekeningen af dat het gedeelte van project 7 dat als autosnelweg moet worden aangemerkt, korter is dan vijf kilometer. Dit brengt de voorzieningenrechter tot het voorlopige oordeel dat de activiteit waarvoor vrijstelling is verleend, niet valt onder de in onderdelen C en D van de Bijlage bij het Besluit genoemde categorieën, zodat verweerder niet gehouden was een m.e.r te laten opstellen, noch gehouden was te beoordelen of vanwege bijzondere omstandigheden een m.e.r. moest worden opgesteld.
    
    2.10 Verzoekers hebben aangevoerd dat het onderzoek naar geluidhinder onzorgvuldig tot stand is gekomen. Vergunninghouder heeft ter zitting toegelicht dat de woning van verzoekers niet is gelegen binnen de zone die op grond van artikel 74 van de Wet geluidhinder geldt. Verweerder heeft dit onderschreven. Uit artikel 76a van de Wet geluidhinder volgt dan ook niet de verplichting om ten aanzien van de woning van verzoekers de voorkeursgrenswaarde in acht te nemen. Dit betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter niet dat verweerder bij de belangenafweging met eventuele geluidhinder geen rekening moet houden indien zou blijken dat er sprake is van onaanvaardbare geluidhinder bij de woning van verzoekers. 
    
    
      2.11 Verzoekers hebben aangevoerd dat in het akoestisch onderzoek dat voor project 7 is uitgevoerd ten aanzien van 2018 een lagere verkeersintensiteit is gehanteerd dan de verkeersintensiteit die in de milieu-effectrapportage voor project 9 is opgenomen. De voorzieningenrechter heeft kennisgenomen van het Rapport J.2003.0503.B. van DGMR Raadgevende Ingenieurs BV van 4 mei 2004. In tabel 5 is een etmaalintensiteit genoemd van 173.000 mvt/etm op de aansluiting Woerden Oost in 2018. In de m.e.r. Verbindingsweg Woerden-Oost Veldhuizerweg is in tabel 5.4 ten aanzien van 2015 op de A12 een etmaalsintensiteit genoemd van in totaal 215.000 (noord en zuidbaan A12) mvt/etm. Bij brief van 7 maart 2008 heeft verweerder berekeningen overgelegd waarbij is uitgegaan van de in de milieu-effectrapportage gehanteerde verkeersintensiteiten. Anders dan verzoekers, acht de voorzieningenrechter niet nodig dat deze verkeersintensiteiten afzonderlijk in dit rapport worden genoemd. Welke verkeersintensiteiten het betreft, is beide partijen immers bekend. 
      Uit de door vergunninghouder uitgevoerde berekeningen blijkt dat realisatie van project 7 leidt tot een toename van de geluidbelasting bij de woning van 0,1 dB(A). De toename blijft kleiner dan 1,5 dB(A) waardoor er geen sprake is van een zogenoemd reconstructie-effect. Verzoekers hebben geen rapport van een deskundige overgelegd op grond waarvan aan deze uitkomst moet worden getwijfeld. Verzoekers hebben evenmin bewijs van een deskundige overgelegd op grond waarvan moet worden aangenomen dat de geluidbelasting groter is doordat het effect van reflectie door de zandlichamen, is onderschat. Naar het voorlopige oordeel heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten geen doorslaggevende betekenis toe te kennen aan de betrekkelijk geringe toename van geluidhinder bij de woning van verzoekers.
    
    
    2.12 Met betrekking tot de bezwaren van verzoekers ten aanzien van de luchtkwaliteit overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005) nemen bestuursorganen bij de uitoefening van hun bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van de wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht. 
    
    2.13 De voorzieningenrechter heeft kennisgenomen van het rapport Luchtkwaliteit A12 Bravo 7 en 9 van Kema Technical & Operational Services dat op 27 juni 2007 is opgesteld. In dat rapport zijn de resultaten neergelegd van het onderzoek naar de gevolgen van het realiseren van projecten 7 en 9 voor de luchtkwaliteit. Op basis van de uitgevoerde berekeningen wordt in de deze rapportage geconcludeerd dat in 2011, het voorgenomen jaar van realisatie, en in 2015 in de autonome situatie - dus zonder planrealisatie - de jaargemiddelde concentratie NO² op een aantal doorgerekende punten nog wel de norm van 40 microgram per m³ overschrijdt. Door de realisatie van het project vindt er echter per saldo een verbetering plaats. Ten aanzien van PM10 staat in het rapport vermeld dat in de jaren 2011 en 2015 de norm voor de jaargemiddelde concentratie PM10 en die voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie in zowel de autonome als bij planrealisatie niet meer worden overschreden. 
    
    2.14 Anders dan verzoekers hebben betoogd, is bij het onderzoek wel rekening gehouden met congestie en is er uitgegaan van de door het Milieu- en Natuurplanbureau aangeleverde (gangbare) achtergrondconcentraties. Verweerder heeft toegelicht dat bij de vaststelling van de verkeersintensiteiten ook rekening is gehouden met de projecten 5, 6A, 6B en 8. Dat deze projecten op de afbeeldingen en kaartjes niet zijn weergegeven, geeft de voorzieningenrechter geen aanleiding voor twijfel aan die stelling. De afbeeldingen en kaartjes geven immers uitsluitend het onderzochte gebied weer. Dat betekent niet dat voor de schatting van de hoeveelheid verkeer dat van de onderzochte wegen gebruik zal nemen, geen rekening is gehouden met de betekenis van de projecten 5, 6A, 6B en 8 voor de hoeveelheid verkeer dat van de onderzochte wegen gebruik zal maken. Aangezien besluitvorming over een autosnelweg tussen de A2 en A12 nog niet heeft plaatsgevonden, is bij het onderzoek terecht geen rekening gehouden met de betekenis van deze weg voor de verkeersintensiteiten. Voor zover juist zou zijn dat bij het onderzoek is uitgegaan van een te smalle zuidbaan van de A12, merkt de voorzieningenrechter op dat deze breedte alleen consequenties heeft voor de geselecteerde meetpunten. Zoals verweerder heeft toegelicht, is bij de gehanteerde verkeersintensiteiten wel uitgegaan van een verbreding. Indien uitgegaan moet worden van een bredere zuidbaan, zijn er bij het onderzoek mogelijk meetpunten geselecteerd die te dicht bij de rijbaan liggen. Dit heeft echter tot gevolg dat de gevolgen voor de luchtkwaliteit gunstiger zijn dan de resultaten laten zien. Hetzelfde geldt ten aanzien van de stelling van verzoekers dat het viaduct over de A12 breder is dan is aangenomen. De voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de gehanteerde verkeersintensiteiten op de A12 in 2015. Anders dan verzoekers veronderstellen wordt de hoeveelheid verkeer op de A12 niet uitsluitend veroorzaakt door het aantal motorvoertuigen dat van de in project 7 geplande op- en afritten gebruik zal maken. Ook is van belang dat de geplande provinciale wegen een deel van het verkeer zullen afwikkelen.
    
    2.15 Verzoekers hebben aangevoerd dat de hoeveelheid zeezout in de lucht soms minder is. De voorzieningenrechter merkt daarover op dat in artikel 12, zesde lid, van de Meetregeling luchtkwaliteit 2005 is bepaald dat ten aanzien van de hoeveelheid zeezout gebruik wordt gemaakt van de procedure zoals beschreven bij de bij deze regeling behorende bijlage. De voorzieningenrechter is niet gebleken dat het onderzoek voor wat betreft het bepalen van de jaargemiddelde concentratie PM10 niet in overeenstemming is met de Meetregeling luchtkwaliteit 2005.
    
    2.16 Verzoekers hebben aangevoerd dat de luchtkwaliteit niet per saldo verbetert omdat de luchtkwaliteit bij de in project 9 te realiseren verbindingsweg aanzienlijk verslechtert. De voorzieningenrechter merkt daarover allereerst op dat bij deze verbindingsweg de concentratie NO² wel toeneemt, maar er daar geen overschrijdingen plaatsvinden. Het onderzoek laat verder zien dat er in 2011 in de autonome situatie 67 locaties zijn waar de norm voor de jaargemiddelde concentratie NO² wordt overschreden. Door de realisatie van projecten 7 en 9 verbetert deze luchtkwaliteit op 63 locaties. Op 4 locaties neemt de concentratie toe. Uit figuur 5 op bladzijde 20 blijkt dat de maximale verslechtering op deze 4 locaties 1,1 µg/m³ bedraagt terwijl de verbetering op een aanzienlijk aantal locaties hoger is dan 1,0 µg/m³. Ook in 2015 zijn er in de plansituatie minder overschrijdingen dan in de autonome situatie. Hoewel dit niet expliciet ten aanzien van 2015 is vermeld, gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat er op de resterende overschrijdingslocatie geen sprake is van een verslechtering, danwel dat deze verslechtering niet opweegt tegen de verbeteringen op de drie locaties waar de overschrijdingen verdwijnen. 
    
    2.17 Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan hetgeen verzoekers hebben aangevoerd niet leiden tot de conclusie dat er sprake is van strijd met het Besluit luchtkwaliteit 2005.
    
    2.18 Met betrekking tot de stelling van verzoekers dat verweerder de verkeerstechnische varianten onvoldoende heeft onderzocht, overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder moet beslissen op de aanvraag, zoals deze bij hem is ingediend. Indien dit plan aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan aanleiding zijn voor het onthouden van medewerking, indien op voorhand duidelijk is dat met een alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Verweerder heeft aansluiting gezocht bij de Richtlijnen voor het Ontwerp van Autosnelwegen en in dit verband toegelicht dat het onderhavige plan de voorkeur geniet aangezien het een gebruikelijke verkeerssituatie oplevert die voor weggebruikers herkenbaar is. Dit bevordert de verkeersveiligheid. Voorts heeft verweerder opgemerkt dat het ruimtebeslag bij het onderhavige plan gering is. Verzoekers hebben niet aannemelijk gemaakt dat met het door verzoekers voorgestelde alternatieve plan een ook ten aanzien van deze aspecten gelijkwaardig resultaat bereikt zal worden.
    
    2.19 Verzoekers hebben aangevoerd dat er ten onrechte zonder een kapvergunning bomen zijn gekapt. De voorzieningenrechter merkt echter op dat deze stelling niet kan leiden tot de conclusie dat het besluit tot vrijstelling onrechtmatig is. Hetzelfde geldt voor de stelling van verzoekers over het beheer van watergangen. Welke rechtspersoon het beheer van de watergangen krijgt opgedragen, is niet het rechtsgevolg van het bestreden besluit.
    
    2.20 De voorzieningenrechter verwacht, gelet op het voorgaande, dat het bestreden besluit tot vrijstelling in de bodemprocedure in stand zal kunnen blijven. De voorzieningenrechter ziet dan ook, mede gelet op de betrokken belangen, geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.21 Voor zover het verzoek tevens betrekking heeft op het besluit van 27 december 2007, waarbij aan MNO Vervat B.V. vrijstelling en bouwvergunning ten behoeve van het inrichten van een werkterrein en de plaatsing van een bouwkeet, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Verzoekers hebben aangevoerd dat de plaatsing van de keet en de inrichting van het werkterrein de weg afsluit naar alternatieven. Aangezien de besluiten tot vrijstelling naar verwachting in stand zullen blijven, ziet de voorzieningenrechter echter evenmin aanleiding een voorziening te treffen ten aanzien van het besluit van 27 december 2007.
    
    2.22 De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding verweerder in de proceskosten te veroordelen. 
    
    
    
      Beslissing
      De voorzieningenrechter:
    
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.P. den Otter en in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2008.
    
    
    De griffier:				De voorzieningenrechter:
    
    
    
    
    mr. V.N. Sluiter				mr. R.P. den Otter
     						 
    
    Afschrift verzonden op: