ECLI:NL:CRVB:2006:AV3272, Centrale Raad van Beroep, 24-02-2006, 05-3302 WSF
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Woonadres week af van het GBA-adres. Toegekende studiefinanciering terecht omgezet in studiefinanciering naar de norm voor een thuiswonende. Omzettingsbesluit niet aan te merken als een ‘criminal charge’.

05/3302 WSF
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep, appellante,
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [woonplaats] (Groot-Brittannië), gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Door appellante is op bij beroepschrift van 23 mei 2005 aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen een tussen partijen gegeven uitspraak van de rechtbank Groningen van 27 april 2005, nr. 04/296 WSFBSF.
    
    Bij brief van 27 december 2005 is namens gedaagde gereageerd op vragen die de Raad heeft gesteld bij schrijven van 2 december 2005. 
    
    Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 13 januari 2006. Aldaar heeft appellante zich doen vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. Th. Holtrop, werkzaam bij de Informatie Beheer Groep. Gedaagde is niet verschenen.
    
    II. MOTIVERING
    
    Appellante heeft bij besluit van 18 oktober 2002 studiefinanciering aan gedaagde toegekend voor een opleiding aan het Grafisch lyceum te Amsterdam. Daarbij is appellante ervan uitgegaan dat gedaagde thuiswonend is aan het adres [adres 1] te [woonplaats 2].
    
    Bij formulier gedagtekend 10 april 2003 is door gedaagde aan appellante meegedeeld dat zij per 15 april 2003 uitwonend wordt aan de Gesterweg 2 te [woonplaats 2]. Hierop heeft appellante gedaagde met ingang van 1 mei 2003 studiefinanciering toegekend naar de norm voor een uitwonende studerende.  
    
    Bij schrijven gedagtekend 5 juli 2003 is door appellante aan gedaagde bekendgemaakt dat bij controle is gebleken dat het woonadres dat gedaagde doorgegeven heeft aan appellante in de maand mei 2003 afwijkt van het adres waarop zij in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) ingeschreven staat, te weten de [adres 1] te [woonplaats 2]. Aangegeven is daarbij dat indien gedaagde haar (nieuwe) woonadres nog niet heeft doorgegeven aan de gemeente, dit binnen vier weken alsnog moet gebeuren. Verder is aangegeven dat indien het woonadres dat aan appellante is doorgegeven niet (meer) juist is, gedaagde dat ook alsnog binnen vier weken door moet geven. Gedaagde is gewaarschuwd dat indien zij de afwijking van het aan appellante opgegeven woonadres van het adres waarop zij in de GBA ingeschreven staat niet binnen vier weken ongedaan maakt, appellante de aan gedaagde toegekende beurs naar de norm voor een uitwonende studerende met ingang van mei 2003 omzet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende. 
    
    
      Omdat van gedaagde geen bericht werd ontvangen, heeft appellante bij besluit van 
      29 augustus 2003 met ingang van mei 2003 de aan gedaagde toegekende studiefinanciering omgezet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende. 
    
    
    Tegen het besluit van 29 augustus 2003 is door gedaagde bezwaar gemaakt. Daarbij heeft gedaagde aangevoerd dat haar ouders in april 2003 zijn geëmigreerd naar Schotland en zij sindsdien feitelijk uitwonend is geweest. Verder heeft gedaagde in bezwaar aangegeven dat het haar aanvankelijk is ontgaan om bij de GBA aangifte te doen, maar dat zij, naar aanleiding van de brief van appellante van 5 juli 2003, op 22 juli 2003 bij de GBA van de gemeente Wieringen alsnog aangifte heeft gedaan van haar verhuizing op die datum naar het adres Industriestraat 3 te [woonplaats 2]. 
    
    Het bezwaar van gedaagde is bij besluit van 21 november 2003 (hierna: het bestreden besluit) door appellante onder verwijzing naar artikel 1.5 van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) ongegrond verklaard.
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank Groningen het beroep van gedaagde tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, een en ander met een aanvullende beslissing inzake de vergoeding van het door gedaagde betaalde griffierecht. Overwogen is daartoe dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000, gelet op de aard van de overtreden norm en die van de op overtreding ervan gestelde sanctie, zijn aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Verder heeft de rechtbank als haar oordeel te kennen gegeven dat onverkorte toepassing van artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 strijdig is met het in artikel 6 van het EVRM besloten vereiste van proportionaliteit, aangezien artikel 1.5 van de WSF 2000 niet de mogelijkheid biedt om omzettingsbesluiten af te stemmen op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waarin de overtreder zich bevindt. Gelet hierop dient artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval op grond van artikel 94 van de Grondwet buiten toepassing te blijven. 
    
    Appellante heeft zich niet met de uitspraak van de rechtbank kunnen verenigen en heeft in hoger beroep primair het standpunt ingenomen dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 niet zijn aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM. Subsidiair is aangevoerd dat bedoelde omzettingsbesluiten in de regel en ook in het onderhavige geval in een redelijke verhouding staan tot de ernst van de betrokken gedraging. Enerzijds is er daartoe op gewezen dat omzettingsbesluiten niet (mogen) worden genomen, indien een uitwonende studerende van de gebleken afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt, en anderzijds dat indien er wèl een omzettingsbesluit moet worden genomen, de toekenning van een beurs naar de norm voor een uitwonende studerende zonder meer wordt hersteld met ingang van de maand volgend op de maand waarin een uitwonende studerende de afwijking alsnog ongedaan heeft gemaakt. Verder is ter zitting namens appellante nog aangegeven dat niet langer het standpunt wordt ingenomen dat in de ‘Beleidsregel uitzonderingen sanctiebepaling artikel 1.5 WSF 2000’ van 2 juni 2003 (AGOCenW/MT/03.064) een limitatieve opsomming is gegeven van de situaties waarin een uitwonende studerende van een afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt.
    
    De Raad overweegt als volgt.
    
    Uitwonende studerenden kunnen in aanmerking komen voor een hoger bedrag aan studiefinanciering dan thuiswonende studerenden.
    
    Ingevolge de begripsbepalingen van artikel 1.1 van de WSF 2000 wordt onder een thuiswonende studerende verstaan een ‘studerende die woont op het adres van zijn ouders of van een van hen’ en onder uitwonende studerende een ‘studerende die niet een thuiswonende studerende is’. 
    
    De Raad stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat gedaagde ten tijde van belang een uitwonende studerende was in vorenbedoelde zin. 
    
    Bij Wet van 13 december 2000, houdende wijziging van enige wetten teneinde de aanspraak jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen afhankelijk te maken van het in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens opgenomen gegeven omtrent het adres van een ingezetene (Stb. 2001, 67), is de regeling inzake het recht op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende gewijzigd. Ingevolge deze wet luidt artikel 1.5 van de WSF 2000 vanaf 1 januari 2002 als volgt:
    
    
      “1. Indien bij controle door de IB-Groep blijkt dat het door de studerende verstrekte adres afwijkt van het adres waarop de studerende in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens staat ingeschreven, maakt de IB-Groep dit aan hem bekend en stelt hem in de gelegenheid de afwijking te herstellen. 
      2. Indien een uitwonende studerende de afwijking niet binnen 4 weken na de bekendmaking herstelt, wordt met ingang van de maand waarin de afwijking is ontstaan, de aan hem toegekende beurs omgezet in een beurs voor een thuiswonende studerende, tenzij hem van de afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. 
      3. Indien een uitwonende studerende de afwijking na de termijn van 4 weken alsnog herstelt, wordt met ingang van de maand daaropvolgend de beurs voor een thuiswonende studerende omgezet in een beurs voor een uitwonende studerende.”.
    
    
    Uit de tekst van artikel 1.5 van de WSF 2000 wordt niet zonder meer duidelijk wat met dit artikel is beoogd. Niet duidelijk is of het de bedoeling van de wetgever is dat, indien het door de studerende verstrekte adres afwijkt van het adres waarop de studerende in de GBA staat ingeschreven, aan de studerende een sanctie wordt opgelegd dan wel dat het de bedoeling van de wetgever is om een extra voorwaarde te scheppen waaraan door de studerende moet worden voldaan om recht te hebben op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende. In een zodanig geval dient te worden nagegaan of de bedoeling van de wetgever valt af te leiden uit de gedrukte stukken met betrekking tot het wetsontwerp. 
    
    De Raad haalt uit deze stukken aan een passage uit de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 943, nr. 3), waarin wordt uiteengezet wat de doelstelling van de bij Wet van 13 december 2000 voorgestelde wijziging is:
    
    
      “Artikel 4 van de WSF bepaalde dat waar een studerende woont, naar de omstandigheden wordt beoordeeld. Omdat een studerende uitwonend is als hij niet bij (één van) zijn ouders woont, was het daarbij niet relevant of de studerende op een onjuist adres in de GBA geregistreerd stond. In de oude situatie was voor het recht op een uitwonendebeurs slechts bepalend dat de studerende niet op hetzelfde adres als (één van) de ouders woonde. 
      De voorgestelde wijziging van artikel 4 houdt in dat het recht op een uitwonendebeurs ook afhankelijk wordt van een juiste inschrijving in de GBA. Deze voorwaarde wordt dus toegevoegd aan de voorwaarde dat de studerende niet bij (één van) de ouders woont.
      De IB-Groep controleert de adresgegevens niet bij de beoordeling van het recht op studiefinanciering, maar achteraf, als de studiefinanciering al is toegekend. Als een studerende recht heeft op studiefinanciering, heeft hij tenminste recht op een beurs voor een thuiswonende. Als bij controle via de GBA blijkt dat het opgegeven adres van de uitwonende studerende bij de IB-Groep anders luidt dan het adres in de GBA, dan verliest de studerende zijn uitwonendebeurs en ontvangt in de plaats daarvan een beurs voor een thuiswonende studerende. 
      Uiteraard vindt er geen omzetting plaats als de studerende redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt van de afwijking. Ook kan de IB-Groep besluiten niet tot omzetting over te gaan indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.”. 
    
    
    Naar het oordeel van de Raad moet de (thans) in artikel 1.5 van de WSF 2000 neergelegde regeling mitsdien aldus worden verstaan dat het materiële recht op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende, anders dan voorheen, mede afhankelijk is gesteld van de formele toekenningsvoorwaarde dat het adres dat de uitwonende studerende aan appellante als woonadres heeft opgegeven overeenkomt met het adres waarop deze studerende ingeschreven staat in de GBA, met dien verstande dat uitwonende studerenden worden geacht met terugwerkende kracht aan deze voorwaarde te hebben voldaan indien zij een gebleken afwijking na bekendmaking ervan aan hen binnen vier weken ongedaan maken of laten maken. Verder geldt de voorwaarde van met elkaar overeenkomende adresregistraties niet indien de uitwonende studerende van de afwijking tussen beide woonadresregistraties redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. Het derde lid van artikel 1.5 van de WSF 2000 kan worden gezien als een specialis van het derde lid van artikel 3.21 van de WSF 2000, waarin is bepaald dat een verhoging van studiefinanciering niet wordt toegekend voor een periode gelegen voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag is ingediend.  
    
    Het vorenstaande impliceert dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 een zuiver reparatoir karakter hebben. Zij hebben immers tot gevolg dat studiefinanciering wordt verstrekt naar de norm voor een thuiswonende studerende, hetgeen aangewezen is indien studerenden niet voldoen aan de beide specifieke voorwaarden om in aanmerking te komen voor studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende. De omzettingsbesluiten hebben derhalve geen verdergaande gevolgen dan het bewerkstelligen van een juiste toepassing van de wet en zijn dan ook niet aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM. 
    
    Aan het voorgaande kan naar het oordeel van de Raad niet afdoen dat de wetgever heeft beoogd met artikel 1.5 van de WSF 2000 te bevorderen dat studerenden wijzigingen in hun adresgegevens correct in de GBA doen of laten registreren, zodat fraude - ook buiten de sfeer van de studiefinanciering - efficiënter kan worden bestreden, noch dat bedoelde omzettingsbesluiten door studerenden kunnen worden ervaren als een inbreuk op een reeds verworven recht en als onevenredig en bestraffend. In dit verband merkt de Raad op dat het feit dat appellante ingevolge artikel 1.5 van de WSF pas achteraf controleert of het door studerenden opgegeven woonadres afwijkt van het woonadres waarop deze studerenden ten tijde van belang in de GBA stonden ingeschreven, de mogelijkheid schept om voetstoots verzoeken te honoreren om studiefinanciering toe te kennen naar de norm voor een uitwonende. Daarmee wordt bereikt dat uitwonende studerenden tijdig kunnen beschikken over de voor uitwonendheid benodigde financiering, ook indien het voor hen onmogelijk is om zich al ten tijde van de aanvraag, op voorhand, aan een nieuw (toekomstig) woonadres in te schrijven in de GBA en appellante op de hoogte te stellen van dit adres. 
    
    Gelet op het voorgaande is het buiten toepassing laten van artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 wegens strijd met artikel 6 van het EVRM niet aan de orde. Het hoger beroep van appellante treft derhalve doel, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.  
    
    Vervolgens ligt in dit geding opnieuw de vraag ter beantwoording voor of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. 
    
    
      De Raad beantwoordt voormelde rechtsvraag bevestigend. 
      Daartoe stelt de Raad allereerst vast dat is gebleken dat het GBA-adres van gedaagde ten tijde van belang afweek van het woonadres dat gedaagde heeft opgegeven aan appellante en dat appellante gedaagde bij brief van 5 juli 2003 heeft gewaarschuwd dat de aan haar toegekende studiefinanciering wordt omgezet in studiefinanciering naar de norm voor een thuiswonende, indien zij de gebleken afwijking niet binnen vier weken alsnog ongedaan maakt. 
    
    
    
      Daarnaast is de Raad van oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat gedaagde er redelijkerwijs geen verwijt van kan worden gemaakt dat haar GBA-adres ten tijde van belang afweek van het woonadres dat zij aan appellante heeft opgegeven. Daartoe overweegt de Raad dat hij het niet aannemelijk acht dat gedaagde eerder dan op 
      22 juli 2003 bij de GBA van de gemeente Wieringen heeft aangegeven dat zij vanaf 
      15 april 2003 niet meer aan de [adres 1] te [woonplaats 2] woont. Gedaagde heeft namelijk pas in hoger beroep gesteld dat zij hiervan al in mei 2003 bij de GBA aangifte heeft gedaan, terwijl deze stelling in tegenspraak is met de door gedaagde overgelegde verklaring van de gemeente Wieringen van 16 september 2003 en gedaagde in bezwaar heeft erkend dat het haar aanvankelijk is ontgaan om bij de GBA aangifte te doen.  
    
    
    Verder stelt de Raad vast dat gedaagde niet adequaat heeft gereageerd op de brief van 5 juli 2003. Daartoe overweegt de Raad dat gedaagde niet binnen vier weken na deze brief ook aan appellante heeft doorgegeven dat zij per 22 juli 2003 is verhuisd naar het adres Industriestraat 3 te [woonplaats 2], terwijl niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan dit verzuim verschoonbaar is te achten. De Raad kan zich weliswaar voorstellen dat het gedaagde aanvankelijk is ontgaan, maar na de brief van 5 juli 2003 had zij toch zo spoedig mogelijk moeten zorgen voor een juiste opgave van haar adres bij zowel de GBA als appellante.
    
    Tot slot merkt de Raad op dat, nu in artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 een omzettingsbesluit in een geval als het onderhavige dwingend is voorgeschreven en het genomen omzettingsbesluit niet is aan te merken als een ‘criminal charge’, er geen ruimte bestaat voor toetsing van dit besluit aan het evenredigheidsbeginsel. 
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dient het inleidend beroep van gedaagde alsnog ongegrond te worden verklaard.
    
    De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het inleidend beroep alsnog ongegrond.
    
    
    Aldus gegeven door mr. J. Janssen als voorzitter en mr. G.J.H. Doornewaard en mr. I.M.J. Hilhorst-Hagen als leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C.W. Ris-van Huussen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2006.
    
    (get.) J. Janssen.
    
    (get.) A.C.W. Ris-van Huussen.
    
    RG