ECLI:NL:CRVB:2008:BF0131, Centrale Raad van Beroep, 21-08-2008, 06-3935 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Arbeidsconflict. Werkhervattying? Stopzetting bezoldiging wegens geen gehoor geven aan oproepen. Voornemen disciplinair ontslag op te leggen, blokkering toegangspas. Disciplinair ontslag. Plichtsverzuim. Verwijtbaarheid. Evenredigheid.

06/3935 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Naam appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante),
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage van 23 mei 2006, 06/3298 en 06/3856 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de Minister van Buitenlandse Zaken (hierna: minister)
    
    Datum uitspraak: 21 augustus 2008
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft verweerschriften ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juli 2008. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar echtgenoot [naam echtgenoot], juridisch adviseur te Delft. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Groot en B.M. Baert, beiden werkzaam bij het ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: BZ).
    
    II. OVERWEGINGEN 
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellante is, als ambtenaar in vaste dienst in algemene dienst van het rijk, met ingang van 1 november 2003 tewerkgesteld bij BZ en geplaatst in de functie van [naam functie] bij de sector [sector] op de afdeling [afdeling] van de directie Juridische Zaken (hierna: DJZ) voor de duur van circa 80 maanden, tot zomer 2010. 
    
    1.2.  Op 10 december 2004 is een beoordeling over het functioneren van appellante in de periode van 1 november 2003 tot 1 december 2004 opgemaakt. Na een gesprek over deze beoordeling op 24 december 2004, waarin appellante opheldering wenste over een paar kritische opmerkingen in de beoordeling en waarin zij een eerder gedaan verzoek om een extra periodiek of toelage en om een loopbaanperspectief herhaalde, is de verstandhouding tussen appellante enerzijds en haar direct leidinggevenden, Van V. en Van E. en de waarnemend [ naam functie] DJZ T. anderzijds, verstoord geraakt. 
    
    
      1.3. In de loop van 2005 zijn de verhoudingen steeds meer verslechterd, waarvan appellante in de door haar in hoger beroep overgelegde productie A (arbeidsconflict) uitgebreid verslag heeft gedaan.
      Appellante is diverse bezwaarprocedures gestart, onder meer tegen de vastgestelde beoordeling, tegen een door Van V. op 7 juni 2005 gemaakte dossieraantekening over het gedrag van appellante en tegen een aantal in een gespreksverslag van 20 oktober 2005 vervatte aanwijzingen.
      Een aanvankelijk door alle partijen gewenst mediationtraject is niet van de grond gekomen. 
      Appellante heeft zich mede vanwege het arbeidsconflict meerdere keren ziek gemeld, laatstelijk op 24 oktober 2005.
    
    
    
      1.4. Naar aanleiding van een spreekuurbezoek op 8 november 2005 heeft de bedrijfsarts een werkhervattingsadvies gegeven. Op verzoek van appellante heeft de bedrijfsarts de tekst van dat advies op 10 november 2005 aangepast. De minister heeft uit de berichten van de bedrijfsarts opgemaakt dat appellante met ingang van 21 november 2005 haar werk zou moeten hervatten en appellante, toen zij op 21 november 2005 niet op het werk verscheen, bij brief van 25 november 2005, onder dreiging van stopzetting van de salarisbetalingen en een mogelijk ontslag, opgedragen onmiddellijk contact op te nemen met haar personeels- en managementsadviseur Van M.
      In aansluiting op een gesprek met appellante op 6 december 2005 en de ontvangst op BZ van een op 6 december 2005 gedateerd werkhervattingsadvies, dat identiek is aan het advies van 10 november 2005, is bij brief van 22 december 2005 erkend dat de oproep om het eigen werk te hervatten prematuur gegeven is. Als uitgangspunt is in die brief geformuleerd dat een oplossing voor het gerezen arbeidsconflict moet worden gevonden en dat daarbij herstel van de betrekkingen in de huidige functie maatgevend is. Appellante is verzocht vóór 6 januari 2006 de naam van een door haar gekozen mediator kenbaar te maken. 
    
    
    
      1.5. Appellante heeft in een brief van 9 januari 2006 (onder meer) laten weten dat terugkeer naar haar oude werkplek bij DJZ/BR onmogelijk is en dat een instrument als mediation inmiddels een gepasseerd station is en dus geen uitweg uit de ontstane impasse meer biedt.
      Vervolgens is bij brief van 3 februari 2006 aan appellante gemeld dat het afwijzen van mediation betekent dat van de kant van het ministerie het voortouw wordt genomen om afspraken te maken gericht op werkhervatting bij DJZ. Een uitnodiging voor een gesprek is in het vooruitzicht gesteld, vergezeld van de waarschuwing dat het geen gehoor geven aan deze uitnodiging handelen in strijd met de voor appellante geldende verplichtingen betekent en tot een gepaste reactie aanleiding zal geven.
    
    
    
      1.6. Appellante is uitgenodigd voor een gesprek op 27 februari 2006 om 13.30 uur. Zij is niet verschenen, maar heeft kort daarvoor een faxbericht gezonden, waarin zij onder meer heeft gemeld van mening te zijn dat zij niet hoeft in te gaan op de uitnodiging, omdat van een constructieve dialoog geen sprake kan zijn. In een brief van 28 februari 2006 is appellante meegedeeld dat de [ naam functie] DJZ W. zich bereid heeft verklaard de directe aansturing van de werkzaamheden van appellante voor de duur van zes maanden op zich te nemen, waarmee volgens de minister ruimte ontstaat om de werkrelatie van appellante met de leiding van DJZ/BR te normaliseren zonder dat appellante nog langer ongeoor-loofd afwezig is. Appellante is gesommeerd om op donderdag 2 maart 2006 het werk te hervatten en zich om 09.00 uur te melden bij W. Daarbij is appellante gewaarschuwd dat als zij aan deze sommatie geen gehoor geeft, de minister passende maatregelen zal nemen. 
      Appellante heeft geen gevolg gegeven aan de sommatie. Van de kant van BZ heeft B. diezelfde dag telefonisch contact opgenomen met de echtgenoot/raadsman van appellante, die de ontvangst van de brief van 28 februari 2006 door appellante bevestigde, aangaf dat er voor appellante geen redenen voor verhindering waren en meedeelde dat hij nog schriftelijk zou reageren.
    
    
    1.7. Bij besluit van 2 maart 2006 heeft de minister met ingang van diezelfde dag de bezoldiging van appellante stopgezet omdat zij tot twee maal toe zonder geldige reden geen gevolg heeft gegeven aan uitdrukkelijke oproepen (hierna: besluit 1). In die brief heeft de minister appellante opgedragen alsnog te verschijnen op 9 maart 2006 om 09.00 uur. Tevens is aangekondigd dat als appellante andermaal zonder opgave van een verschoonbare reden aan die oproep geen gevolg geeft, haar opstelling wordt aangemerkt als zeer ernstig plichtsverzuim en de procedure leidend tot disciplinair ontslag in gang wordt gezet.
    
    1.8. Toen appellante op 9 maart 2006 niet verscheen en evenmin iets van zich liet horen, is bij brief van 13 maart 2006 het voornemen kenbaar gemaakt appellante met ingang van 1 april 2006 de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. In die brief is tevens kenbaar gemaakt dat in verband met dit voornemen de toegangspas van appellante is geblokkeerd (hierna: besluit 2). Tevens is in die brief aangegeven dat een andere opstelling van appellante, leidend tot een gesprek met W. gericht op werkher-vatting, zal worden opgevat als een beperking van de ernst van het aan de orde zijnde plichtsverzuim. 
    
    1.9. Appellante heeft schriftelijk haar zienswijze gegeven en haar opstelling niet gewijzigd, waarna de minister bij besluit van 7 april 2006 appellante met ingang van 10 april 2006 de disciplinaire straf van ontslag heeft opgelegd (hierna: besluit 3).
    
    1.10. Appellante heeft bij de minister een bezwaarschrift ingediend tegen de besluiten 1, 2 en 3 en tegelijkertijd bij de voorzieningenrechter van de rechtbank een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. De minister heeft ingestemd met het verzoek van appellante om met toepassing van artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) rechtstreeks beroep te mogen instellen bij de rechtbank en het bezwaarschrift naar de rechtbank doorgezonden.
    
    2. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen tegen de besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
    
    2.1. In het hoger beroep gericht tegen de ongegrondverklaring van de beroepen tegen de besluiten 1, 2 en 3 heeft appellante het standpunt ingenomen dat zij vanaf haar ziek-melding op 24 oktober 2005 tot na haar ontslag ernstig ziek is geweest en dat terugkeer in haar eigen functie geen optie is geweest. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft appellante in hoger beroep diverse medische stukken in het geding gebracht waaronder de medische informatie van de bedrijfsarts. Volgens appellante heeft de bedrijfsarts herhaal-delijk en consistent tegenover appellante als zijn mening uitgesproken dat terugkeer naar de oude werkplek tot ernstige schade aan de gezondheid van appellante zal leiden.
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
    
    
      3.1. Gegeven het feit dat het bestreden besluit een reactie vormt op de opstelling en gedragingen van appellante in de periode na het - geclausuleerde - werkhervattingsadvies van 10 november 2005, stelt de Raad voorop dat in dit geding niet zozeer van belang is of appellante wegens ziekte of gebrek nog ongeschikt was tot het verrichten van haar functie, maar of van appellante medewerking kon worden verlangd aan het vinden van oplossingen die werkhervatting van appellante - primair in haar eigen functie - mogelijk maken.
      De Raad ziet om die reden geen grond om het geding aan te houden met het oog op het alsnog horen van de door appellante gedagvaarde, niet verschenen getuige [naam getuige], [ naam functie] DJZ, of om alsnog opdracht te geven tot een medisch onderzoek.
    
    
    
      3.2. De Raad constateert dat appellante haar stelling over de door de bedrijfsarts tegenover haar geuite mening, zoals verwoord in overweging 2.1, niet nader heeft onderbouwd. De Raad acht het ook onaannemelijk dat de bedrijfsarts een dergelijke mening tegenover appellante heeft geuit, omdat uit de relevante gedingstukken daarvan niet of zelfs het tegendeel blijkt. In het op 10 november 2005 door de bedrijfsarts opgestelde werkhervattingsadvies heeft de bedrijfsarts aangegeven dat appellante tot 21 november 2005 arbeidsongeschikt is door ziekte en/of gebrek en dat vanaf laatst-genoemde datum geen sprake meer is van arbeidsongeschiktheid door ziekte en/of gebrek, maar wel van een arbeidsconflict dat niet thuishoort in de ziektewet. De bedrijfsarts heeft daaraan het advies toegevoegd de communicatie weer op te pakken, naar een oplossing te werken en de werkzaamheden te laten hervatten als er duidelijk zicht is voor beide partijen op een oplossingsrichting. In het werkhervattingsadvies van 8 november 2005 ontbrak dit laatste advies en blijkens de door appellante in geding gebrachte “Medische informatie over cliënt” (hierna: medisch journaal) van de bedrijfsarts is deze toevoeging op verzoek van appellante alsnog opgenomen. Dit advies is overigens gelijkluidend aan een eerder op 8 juli 2005 uitgebracht advies, waarbij appellante met ingang van 11 juli 2005 weer hersteld is verklaard. Appellante heeft in aansluiting op laatstgenoemde hersteldverklaring zorgverlof genoten vanwege de hartoperatie van haar echtgenoot en heeft op 1 augustus 2005 haar werk hervat. 
      Uit het medisch journaal van de bedrijfsarts blijkt ook dat de bedrijfsarts in een telefonisch gesprek met de echtgenoot/raadsman van appellante op 12 december 2005 nogmaals heeft aangegeven dat zij niet meer en anders heeft gezegd dan dat het niet zinvol is om appellante op haar eigen plek te laten werken als niet eerst de communicatie is hervat, omdat het arbeidsconflict al veel te lang duurt. De Raad ziet, gelet op het hiervoor overwogene geen aanleiding om het ter zitting gedane verzoek te honoreren om het geding aan te houden teneinde de bedrijfsarts op te roepen en als getuige te horen.
    
    
    3.3. De Raad merkt in dit verband ten slotte op dat de stelling van appellante ook niet wordt onderschreven door de verzekeringsarts, die in het kader van een second opinion op 14 augustus 2007 een rapport heeft uitgebracht. Deze verzekeringsarts onderschrijft volledig het standpunt van de bedrijfsarts dat de communicatie tussen appellante en haar werkgever moet worden opgepakt en dat naar een oplossing gewerkt moet worden. Dat van appellante niet kon worden verlangd om medewerking te verlenen aan het vinden van oplossingen die werkhervatting in (primair) haar eigen functie mogelijk maken, blijkt uit dat rapport niet.
    
    3.4. De Raad is verder van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de minister onredelijk heeft gehandeld door zelf te zoeken naar een mogelijke modaliteit om de ontstane impasse te doorbreken toen appellante de mogelijkheid van mediation afwees, en evenmin dat de gekozen oplossing, waarbij appellante voorlopig onder directe aansturing van de [ naam functie] DJZ haar werkzaamheden zou hervatten, onredelijk is. 
    
    3.5. Gelet op de hiervoor getrokken conclusies en de onder overweging 1.6 weergegeven feiten stelt de Raad vast dat appellante op 27 februari en 2 maart 2006 zonder geldige reden geen gevolg heeft gegeven aan de uitdrukkelijke oproepen. De bezoldiging van appellante is terecht stopgezet en de voorzieningenrechter van de rechtbank heeft het beroep tegen besluit 1 op goede gronden ongegrond verklaard.
    
    3.6. Met de minister is de Raad van oordeel dat het blokkeren van de toegangspas van appellante niet kan worden gezien als een ontzegging van de toegang tot de dienst, maar slechts als een regulering van het bezoek van appellante aan haar werkplek. Nu op 13 maart 2006 de minister het voornemen tot het opleggen van een disciplinair ontslag aan appellante heeft kenbaar gemaakt en dat voornemen op een toereikende grondslag berust had de minister appellante ook in haar betrekking kunnen schorsen. Om die reden is de Raad met de voorzieningenrechter van de rechtbank van oordeel dat de minister de minder vergaande maatregel van blokkering van de toegangspas in redelijkheid heeft kunnen nemen. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft ook het beroep tegen besluit 2 op goede gronden ongegrond verklaard.
    
    3.7. Eerst in hoger beroep heeft appellante naar voren gebracht dat zij op 9 maart 2006 geen gevolg heeft kunnen geven aan de oproep omdat zij vanwege het ondergaan van een behandeling die dag in het ziekenhuis opgenomen is geweest. In navolging van de minister stelt de Raad in verband hiermee vast dat appellante weliswaar een geldige reden had om geen gevolg te geven aan de oproep om op 9 maart 2006 op het ministerie te verschijnen, maar dat zij daarvan geen mededeling heeft gedaan. Zij heeft evenmin naar aanleiding van de voornemenbrief van 13 maart 2006 alsnog de oorzaak van haar verhindering op 9 maart 2006 aangegeven. Dat appellante in de onmogelijkheid verkeerde om tijdig aan te geven waarom zij niet in staat was op 9 maart 2006 gevolg te geven aan de oproep is niet gebleken. Dit feit en het tweemaal eerder niet verschijnen op oproepen heeft de minister terecht aangemerkt als plichtsverzuim.
    
    3.8. Met de rechtbank is de Raad voorts van oordeel dat het plichtsverzuim appellante is toe te rekenen en dat de opgelegde maatregel van disciplinair ontslag niet onevenredig is te achten aan de aard en de ernst van het aan appellante verweten plichtsverzuim. De Raad weegt daarbij mee dat appellante nadrukkelijk en meerdere keren is gewaarschuwd voor disciplinaire maatregelen, indien zij weigerachtig blijft zonder opgave van een verschoonbare reden gevolg te geven aan oproepen. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft ook het beroep tegen besluit 3 op goede gronden ongegrond verklaard.
    
    4. Gelet op het vorenoverwogene moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd.
    
    5. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink als voorzitter en M.C. Bruning en J.L.P.G. van Thiel als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier, uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2008.
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    (get.) K. Moaddine.
    
    HD