ECLI:NL:CRVB:2006:AV6499, Centrale Raad van Beroep, 17-03-2006, 05-4541 WSF en 05-5798 WSF
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Omzettingsbesluiten studiefinanciering zijn geen 'criminal charge. Niet aannemelijk is geworden dat betrokkene er redelijkerwijs geen verwijt van kan worden gemaakt dat het GBA-adres afweek van het opgegeven woonadres.

05/4541 WSF en 05/5798 WSF
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    de hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep, appellante,
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Op 20 juli 2005 heeft de Raad een ongedateerd beroepschrift ontvangen waarbij door appellante hoger beroep is ingesteld tegen de tussen partijen gegeven uitspraak van de rechtbank Groningen van 11 juli 2005, nr. 05/229 WSFBSF.
    
    Bij haar beroepschrift heeft appellante een nader besluit van 18 juli 2005 toegezonden, waarbij uitvoering is gegeven aan voormelde uitspraak van de rechtbank. Appellante heeft de Raad verzocht dit nadere besluit eveneens te vernietigen, indien de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd en het inleidend beroep van gedaagde alsnog ongegrond wordt verklaard. 
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 3 februari 2006. Aldaar heeft appellante zich doen vertegenwoordigen door mr. K.F. Hofstee, werkzaam bij de Informatie Beheer Groep. Namens gedaagde is verschenen 
      mr. A.W. Nauta, alsmede zijn vader H.M. van der Spoel.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    Bij formulier gedagtekend 23 augustus 2004 heeft gedaagde studiefinanciering aangevraagd voor een opleiding aan het Abel Tasman College te Veendam. Daarbij is door gedaagde aangegeven dat hij niet meer bij zijn ouders woont aan de [adres] te [woonplaats], maar aan het [adres 2] te [plaatsnaam]. Hierop heeft appellante gedaagde bij besluit van 3 september 2004 met ingang van 1 september 2004 studiefinanciering toegekend naar de norm voor een uitwonende studerende.  
    
    
      Bij schrijven gedagtekend 12 oktober 2004 is door appellante aan gedaagde bekendgemaakt dat bij controle is gebleken dat het woonadres dat gedaagde doorgegeven heeft aan appellante in de maand september 2004 afwijkt van het adres waarop hij in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) ingeschreven staat, te weten de 
      [adres] te [woonplaats]. Aangegeven is daarbij dat indien gedaagde zijn (nieuwe) woonadres nog niet heeft doorgegeven aan de gemeente, dit binnen vier weken alsnog moet gebeuren. Verder is aangegeven dat indien het woonadres dat aan appellante is doorgegeven niet (meer) juist is, gedaagde dat ook alsnog binnen vier weken door moet geven. Gedaagde is gewaarschuwd dat indien hij de afwijking van het aan appellante opgegeven woonadres van het adres waarop hij in de GBA ingeschreven staat niet binnen vier weken ongedaan maakt, appellante de aan gedaagde toegekende beurs naar de norm voor een uitwonende studerende met ingang van september 2004 omzet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende. 
    
    
    Vervolgens heeft appellante bij besluiten van 11 december 2004 de met ingang van september 2004 aan gedaagde toegekende studiefinanciering omgezet in een beurs naar de norm voor een thuiswonende studerende. Overwogen is daartoe dat het woonadres dat gedaagde aan appellante heeft opgegeven afwijkt van het adres waarop gedaagde in de GBA ingeschreven staat en dat gedaagde heeft verzuimd deze afwijking ongedaan te laten maken. 
    
    Tegen de besluiten van 11 december 2004 is door gedaagde bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij besluit van 11 februari 2005 (hierna: het bestreden besluit) door appellante onder verwijzing naar artikel 1.5 van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) ongegrond verklaard.
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank Groningen het beroep van gedaagde tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, een en ander met aanvullende beslissingen inzake de vergoeding van het door gedaagde betaalde griffierecht en zijn proceskosten. Overwogen is daartoe dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000, gelet op de aard van de overtreden norm en die van de op overtreding ervan gestelde sanctie, zijn aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Verder heeft de rechtbank als haar oordeel te kennen gegeven dat onverkorte toepassing van artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 strijdig is met het in artikel 6 van het EVRM besloten vereiste van proportionaliteit, aangezien artikel 1.5 van de WSF 2000 niet de mogelijkheid biedt om omzettingsbesluiten af te stemmen op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waarin de overtreder zich bevindt. Gelet hierop dient artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 naar het oordeel van de rechtbank in het onderhavige geval op grond van artikel 94 van de Grondwet buiten toepassing te blijven. 
    
    Appellante heeft zich niet met de uitspraak van de rechtbank kunnen verenigen en heeft in hoger beroep primair het standpunt ingenomen dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 niet zijn aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM. Subsidiair is aangevoerd dat bedoelde omzettings- besluiten in de regel en ook in het onderhavige geval in een redelijke verhouding staan tot de ernst van de betrokken gedraging. Enerzijds is er daartoe op gewezen dat omzettingsbesluiten niet (mogen) worden genomen, indien een uitwonende studerende van de gebleken afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt, en anderzijds dat indien er wèl een omzettingsbesluit moet worden genomen, de toekenning van een beurs naar de norm voor een uitwonende studerende zonder meer wordt hersteld met ingang van de maand volgend op de maand waarin een uitwonende studerende de afwijking alsnog ongedaan heeft gemaakt.   
    
    De Raad overweegt als volgt.
    
    Uitwonende studerenden kunnen in aanmerking komen voor een hoger bedrag aan studiefinanciering dan thuiswonende studerenden.
    
    Ingevolge de begripsbepalingen van artikel 1.1 van de WSF 2000 wordt onder een thuiswonende studerende verstaan een ‘studerende die woont op het adres van zijn ouders of van een van hen’ en onder uitwonende studerende een ‘studerende die niet een thuiswonende studerende is’. 
    
    De Raad stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat gedaagde ten tijde van belang een uitwonende studerende was in vorenbedoelde zin. 
    
    
      Bij Wet van 13 december 2000, houdende wijziging van enige wetten teneinde de aanspraak jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen afhankelijk te maken van het in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens opgenomen gegeven omtrent het adres van een ingezetene (Stb. 2001, 67), is de regeling inzake het recht op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende gewijzigd. Ingevolge deze wet luidt artikel 1.5 van de 
      WSF 2000 vanaf 1 januari 2002 als volgt:
    
    
    
      “1. Indien bij controle door de IB-Groep blijkt dat het door de studerende verstrekte adres afwijkt van het adres waarop de studerende in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens staat ingeschreven, maakt de IB-Groep dit aan hem bekend en stelt hem in de gelegenheid de afwijking te herstellen. 
      2. Indien een uitwonende studerende de afwijking niet binnen 4 weken na de bekendmaking herstelt, wordt met ingang van de maand waarin de afwijking is ontstaan, de aan hem toegekende beurs omgezet in een beurs voor een thuiswonende studerende, tenzij hem van de afwijking redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. 
      3. Indien een uitwonende studerende de afwijking na de termijn van 4 weken alsnog herstelt, wordt met ingang van de maand daaropvolgend de beurs voor een thuiswonende studerende omgezet in een beurs voor een uitwonende studerende.”.
    
    
    Uit de tekst van artikel 1.5 van de WSF 2000 wordt niet zonder meer duidelijk wat met dit artikel is beoogd. Niet duidelijk is of het de bedoeling van de wetgever is dat, indien het door de studerende verstrekte adres afwijkt van het adres waarop de studerende in de GBA staat ingeschreven, aan de studerende een sanctie wordt opgelegd dan wel dat het de bedoeling van de wetgever is om een extra voorwaarde te scheppen waaraan door de studerende moet worden voldaan om recht te hebben op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende. In een zodanig geval dient te worden nagegaan of de bedoeling van de wetgever valt af te leiden uit de gedrukte stukken met betrekking tot het wetsontwerp. 
    
    De Raad haalt uit deze stukken aan een passage uit de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 943, nr. 3), waarin wordt uiteengezet wat de doelstelling van de bij Wet van 13 december 2000 voorgestelde wijziging is:
    
    
      “Artikel 4 van de WSF bepaalde dat waar een studerende woont, naar de omstandigheden wordt beoordeeld. Omdat een studerende uitwonend is als hij niet bij (één van) zijn ouders woont, was het daarbij niet relevant of de studerende op een onjuist adres in de GBA geregistreerd stond. In de oude situatie was voor het recht op een uitwonendebeurs slechts bepalend dat de studerende niet op hetzelfde adres als (één van) de ouders woonde. 
      De voorgestelde wijziging van artikel 4 houdt in dat het recht op een uitwonendebeurs ook afhankelijk wordt van een juiste inschrijving in de GBA. Deze voorwaarde wordt dus toegevoegd aan de voorwaarde dat de studerende niet bij (één van) de ouders woont.
      De IB-Groep controleert de adresgegevens niet bij de beoordeling van het recht op studiefinanciering, maar achteraf, als de studiefinanciering al is toegekend. Als een studerende recht heeft op studiefinanciering, heeft hij tenminste recht op een beurs voor een thuiswonende. Als bij controle via de GBA blijkt dat het opgegeven adres van de uitwonende studerende bij de IB-Groep anders luidt dan het adres in de GBA, dan verliest de studerende zijn uitwonendebeurs en ontvangt in de plaats daarvan een beurs voor een thuiswonende studerende. 
      Uiteraard vindt er geen omzetting plaats als de studerende redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt van de afwijking. Ook kan de IB-Groep besluiten niet tot omzetting over te gaan indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.”
    
    
    Naar het oordeel van de Raad moet de (thans) in artikel 1.5 van de WSF 2000 neergelegde regeling mitsdien aldus worden verstaan dat het materiële recht op studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende, anders dan voorheen, mede afhankelijk is gesteld van de formele toekenningsvoorwaarde dat het adres dat de uitwonende studerende aan appellante als woonadres heeft opgegeven overeenkomt met het adres waarop deze studerende ingeschreven staat in de GBA, met dien verstande dat uitwonende studerenden worden geacht met terugwerkende kracht aan deze voorwaarde te hebben voldaan indien zij een gebleken afwijking na bekendmaking ervan aan hen binnen vier weken ongedaan maken of laten maken. Verder geldt de voorwaarde van met elkaar overeenstemmende adresregistraties niet indien de uitwonende studerende van de afwijking tussen beide woonadresregistraties redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. Het derde lid van artikel 1.5 van de WSF 2000 kan worden gezien als een specialis van het derde lid van artikel 3.21 van de WSF 2000, waarin is bepaald dat een verhoging van studiefinanciering niet wordt toegekend voor een periode gelegen voorafgaand aan de maand waarin de aanvraag is ingediend.  
    
    Het vorenstaande impliceert dat omzettingsbesluiten die zijn gebaseerd op artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 een zuiver reparatoir karakter hebben. Zij hebben immers tot gevolg dat studiefinanciering wordt verstrekt naar de norm voor een thuiswonende studerende, hetgeen aangewezen is indien studerenden niet voldoen aan de beide specifieke voorwaarden om in aanmerking te komen voor studiefinanciering naar de norm voor een uitwonende studerende. De omzettingsbesluiten hebben derhalve geen verdergaande gevolgen dan het bewerkstelligen van een juiste toepassing van de wet en zijn dan ook niet aan te merken als ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM. 
    
    
      Aan het voorgaande kan naar het oordeel van de Raad niet afdoen dat de wetgever heeft beoogd met artikel 1.5 van de 
      WSF 2000 te bevorderen dat studerenden wijzigingen in hun adresgegevens correct in de GBA doen of laten registreren, zodat fraude - ook buiten de sfeer van de studiefinanciering - efficiënter kan worden bestreden, noch dat bedoelde omzettingsbesluiten door studerenden kunnen worden ervaren als een inbreuk op een reeds verworven recht en als onevenredig en bestraffend. In dit verband merkt de Raad op dat het feit dat appellante ingevolge artikel 1.5 van de WSF pas achteraf controleert of het door studerenden opgegeven woonadres afwijkt van het woonadres waarop deze studerenden ten tijde van belang in de GBA stonden ingeschreven, de mogelijkheid schept om voetstoots verzoeken te honoreren om studiefinanciering toe te kennen naar de norm voor een uitwonende. Daarmee wordt bereikt dat uitwonende studerenden tijdig kunnen beschikken over de voor uitwonendheid benodigde financiering, ook indien het voor hen onmogelijk is om zich al ten tijde van de aanvraag, op voorhand, aan een nieuw (toekomstig) woonadres in te schrijven in de GBA en appellante op de hoogte te stellen van dit adres. 
    
    
    
      Gelet op het voorgaande is het buiten toepassing laten van artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 wegens strijd met 
      artikel 6 van het EVRM niet aan de orde. Het hoger beroep van appellante treft derhalve doel, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.  
    
    
    Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak ontvalt de grondslag aan het ter uitvoering van die uitspraak gegeven nadere besluit op bezwaar van 18 juli 2005, zodat dit besluit evenzeer moet worden vernietigd. 
    
    Vervolgens ligt in dit geding opnieuw de vraag ter beantwoording voor of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. 
    
    
      De Raad beantwoordt voormelde rechtsvraag bevestigend. 
      Daartoe stelt de Raad allereerst vast dat is gebleken dat het GBA-adres van gedaagde ten tijde van belang afweek van het woonadres dat gedaagde heeft opgegeven aan appellante en dat appellante gedaagde bij bekendmaking van 12 oktober 2004 heeft gewaarschuwd dat de aan hem toegekende studiefinanciering wordt omgezet in studiefinanciering naar de norm voor een thuiswonende, indien hij de gebleken afwijking niet binnen vier weken alsnog ongedaan maakt. 
    
    
    Namens gedaagde is in hoger beroep (opnieuw) gesteld dat gedaagde adequaat heeft gereageerd op de bekendmaking van 12 oktober 2004, aangezien hij de GBA te Delfzijl op 25 oktober 2004 heeft verzocht om hem in te schrijven aan zijn woonadres aan het [adres 2]. Dat deze inschrijving pas eind december 2004 is gerealiseerd, hangt samen met het feit dat de gemeente niet bereid was om tot inschrijving over te gaan alvorens het door gedaagde ingediende aangifteformulier ook was ondertekend door de hoofdbewoner van het [adres 2] en het feit dat de hoofdbewoner geen gevolg heeft gegeven aan het eerste verzoek van gedaagde om daartoe contact op te nemen met de gemeente. De hoofdbewoner is pas naar het gemeentehuis gegaan om het door gedaagde ingediende aangifteformulier te ondertekenen nadat de vader van gedaagde de hoofdbewoner daar in december 2004 nogmaals nadrukkelijk om heeft gevraagd en het belang van gedaagde daarbij heeft toegelicht, aldus tot slot gedaagde. 
    
    De Raad is er niet van overtuigd is geraakt dat gedaagde zich al die inspanningen heeft getroost om zich in de GBA in te laten schrijven aan zijn feitelijke woonadres [adres 2] die redelijkerwijs van hem gevergd konden worden. Het had op de weg van gedaagde gelegen om zich binnen vier weken na de bekendmaking van 12 oktober 2004 bijvoorbeeld nogmaals tot de GBA te wenden om aan te dringen op inschrijving of om zich tot appellante te richten teneinde de situatie met betrekking tot de weigerachtige hoofdbewoner voor te leggen. Derhalve is de Raad van oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat gedaagde er redelijkerwijs geen verwijt van kan worden gemaakt dat het GBA-adres van gedaagde ten tijde van belang afweek van het woonadres dat gedaagde aan appellante heeft opgegeven. 
    
    Tot slot merkt de Raad op dat, nu in artikel 1.5, tweede lid, van de WSF 2000 een omzettingsbesluit in een geval als het onderhavige dwingend is voorgeschreven en het genomen omzettingsbesluit niet is aan te merken als een ‘criminal charge’, er geen ruimte bestaat voor toetsing van dit besluit aan het evenredigheidsbeginsel. 
    
    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen dient het inleidend beroep van gedaagde alsnog ongegrond te worden verklaard. 
    
    De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Vernietigt het nadere besluit van 18 juli 2005;
      Verklaart het inleidend beroep alsnog ongegrond.
    
    
    Aldus gegeven door mr. J. Janssen als voorzitter en mr. G.J.H. Doornewaard en mr. J. Brand als leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C.W. Ris-van Huussen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2006.
    
    (get.) J. Janssen.
    
    get.) A.C.W. Ris-van Huussen.