ECLI:NL:RBHAA:2011:BV3871, Rechtbank Haarlem, 22-12-2011, AWB 11/4619
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2011-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Eigen bijdrage op grond van de Wmo. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur verzetten zich niet tegen het alsnog opleggen van een eigen bijdrage voor een reeds verstrekte voorziening. Uit de tekst noch de toelichting van artikel 15 Wmo volgt dat een eigen bijdrage slechts bij toekenning van de voorziening kan worden opgelegd. De Wmo biedt geen ruimte om naast artikel 15 en 19 van de Wmo meer mogelijkheden te scheppen voor het opleggen van financiële voorwaarden. Op grond hiervan heeft verweerder in het verleden ten onrechte en in strijd met de wet een besparingsbijdrage aan eiser opgelegd. Nu het opleggen van een besparingsbijdrage niet mogelijk was acht de rechtbank de overgangsrechtelijke bepaling zoals neergelegd in het zevende lid van artikel 41 van de Verordening van de gemeente, onverbindend wegens strijd met de wet. In dit geval kon verweerder het opleggen van de eigen bijdrage dan ook niet baseren op artikel 41, zevende lid van de Verordening.

RECHTBANK HAARLEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    zaaknummer: AWB 11 - 4619 WMO
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2011
    
    in de zaak van:
    
    
      [naam eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
      (ouder/bewindvoerder: [naam ouder/bewindvoerder], wonende te [woonplaats])
      gemachtigde: mr. A.K. Bolt, advocaat te Amsterdam,
    
    
    tegen:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Purmerend,
      verweerder.
    
    
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 11 januari 2011 heeft verweerder medegedeeld dat aan eiser vanaf 
      1 juli 2012 een eigen bijdrage wordt opgelegd voor de eerder aan hem in bruikleen verstrekte aangepaste fiets.
      Tegen dit besluit is namens eiser bezwaar gemaakt.
      Bij besluit van 15 juli 2011, verzonden 21 juli 2011, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    Namens eiser heeft zijn moeder, tevens bewindvoerder, beroep ingesteld tegen dit besluit.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is behandeld op de zitting van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2011, alwaar namens eiser is verschenen  [naam ouder/bewindvoerder], bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder werd vertegenwoordigd door mr. C.E. Engel en E. Snippe.
    
    Na sluiting van het onderzoek ter zitting is het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank. 
    
     
    Desgevraagd hebben partijen toestemming gegeven de zaak af te doen zonder nadere zitting. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de uitspraakdatum bepaald op heden.
    
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1	Op 20 augustus 2009 heeft de moeder van eiser voor eiser een vervangende aangepaste fiets aangevraagd. Bij besluit van uiteindelijk 1 december 2009 heeft  verweerder aan eiser een vervoersvoorziening in de vorm van een aangepaste fiets toegekend, ter vervanging van de eerder verstrekte aangepaste fiets. Daarbij is tevens bepaald dat voor de verstrekking van de aangepaste fiets een besparingsbijdrage wordt opgelegd van € 220,-. Omdat in de voorgaande jaren al besparingsbijdragen waren betaald en het bedrag is gemaximeerd, was eiser nog een bedrag verschuldigd van € 15,-. Eiser heeft de besparingsbijdrage voldaan. Het bruikleencontract is ingegaan op 1 februari 2010 en de voorziening is ook afgeleverd op 1 februari 2010. In de bruikleenovereenkomst is onder meer geregeld dat eiser een fiets in bruikleen krijgt van verweerder en dat verweerder zorg draagt voor preventief onderhoud en reparaties.
    
    2.2	Per 27 december 2010 is de nieuwe Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning Purmerend 2011 (hierna: de Verordening) in werking getreden. In het primaire besluit van 11 januari 2011 is aan eiser meegedeeld dat hem op basis van deze nieuwe Verordening per 1 juli 2012 een eigen bijdrage voor de fiets wordt opgelegd. Volgens het overgangsrecht zou dit per 1 juli 2011 zijn, maar omdat eiser in 2010 een besparingsbijdrage heeft betaald geldt voor hem een langere overgangsperiode, aldus verweerder. De besparingsbijdrage die eiser heeft betaald, wordt afgetrokken van het bedrag waarover eiser een eigen bijdrage moet gaan betalen.
    
    2.3	Naar aanleiding van eisers bezwaar is hij gehoord door de adviescommissie voor bezwaarschriften. Deze commissie heeft op 30 mei 2011 advies uitgebracht en heeft verweerder geadviseerd het bestreden besluit te herroepen. De commissie komt tot de conclusie dat het besluit niet in stand kan blijven, omdat het onvoldoende is gericht op een beoordeling van de individuele omstandigheden en geen blijk geeft van een zorgvuldige voorbereiding en belangenafweging. Verweerder heeft, in afwijking van het advies, eisers bezwaar ongegrond verklaard.
    
    2.4	Eiser heeft in beroep – samengevat – het volgende naar voren gebracht.
    
    2.5	Betoogd wordt dat de eigen bijdrage niet (meer) kan worden opgelegd gezien het bepaalde in artikel 41 van de Verordening en artikel 4.4 van het Besluit maatschappelijke ondersteuning (hierna: het Besluit). In artikel 4.4 van het Besluit is bepaald dat de eigen bijdrage niet wordt opgelegd voorzover binnen twee jaar na aanvang van de maatschappelijke ondersteuning geen beschikking tot vaststelling is verzonden. Het besluit tot toekenning dateert van 1 december 2009 en de fiets is geleverd op 1 februari 2010. Nu het CAK, als daartoe bevoegde instantie, eerst in 2012 een beschikking tot vaststelling van de eigen bijdrage zal nemen, dus buiten de tweejaarstermijn van artikel 4.4 van het Besluit, staat nu reeds vast dat de beschikking tot vaststelling van de eigen bijdrage ongeldig zal zijn, wegens strijd met dit artikel. Daarnaast wordt aangevoerd dat het opleggen van een eigen bijdrage vanaf juli 2012 voor een in 2009 verstrekte voorziening strijdig is met de rechtszekerheid. Er is sprake van een besluit met terugwerkende kracht. In 2009 is een besparingsbijdrage opgelegd en verweerder breekt deze procedure nu in 2011 open. Gelet op de hoogte en duur van de eigen bijdrage komt het te betalen bedrag voor eiser 430% hoger uit dan de besparingsbijdrage bedraagt). Er is weliswaar overgangsrecht, maar uit dat overgangsrecht blijkt niet hoe de belangen van eiser zijn meegewogen. Het overgangsrecht maakt dat eiser later dan anderen bijdrageplichtig wordt, maar hij dient evenveel te betalen als degene wiens positie niet met terugwerkende kracht is aangetast. Eiser stelt dat aan artikel 10 en 41 van de Verordening 2011 - het met terugwerkende kracht van toepassing worden van een eigen bijdrage - verbindende kracht moet worden ontzegd en ten aanzien van eiser daarom buiten toepassing moet blijven. Voorts voert eiser aan dat de driewielfiets in bruikleen is verstrekt, terwijl nergens in de gemeentelijke regelgeving wordt aangegeven dat bij bruikleen een eigen bijdrage kan worden opgelegd.
    
    2.6	Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd bevoegd te zijn een eigen bijdrage op te leggen. Verweerder stelt zich - kort samengevat – op het standpunt dat artikel 41 in combinatie met artikel 10 van de nieuwe Verordening de basis vormt voor het opleggen van een eigen bijdrage. Door het vaststellen van overgangsbeleid stelt verweerder voldoende zorgvuldig te hebben gehandeld. Ook stelt verweerder eiser tijdig over de beleidswijziging te hebben bericht. Voorts meent verweerder dat artikel 4.4 (a) van het Besluit niet direct van toepassing is op de gemeente.
    
    De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
    
    2.7	De rechtbank overweegt ambtshalve dat de beslissing van 11 januari 2011 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat de beslissing van verweerder een eigen bijdrage op te leggen wijziging brengt in de rechtsverhouding met eiser. Daaraan doet niet af dat omtrent de hoogte en duur van de eigen bijdrage nog nadere besluitvorming door het CAK moet plaatsvinden. Derhalve heeft verweerder het bezwaar van eiser terecht ontvankelijk verklaard. 
    
    2.8	Voorts is de rechtbank in zijn algemeenheid van oordeel dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zich niet verzetten tegen het alsnog opleggen van een eigen bijdrage voor een voorziening die reeds eerder is toegekend, mits natuurlijk de vereiste zorgvuldigheid en overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij de besluitvorming in acht worden genomen. 
    
    2.9	Daarnaast is de rechtbank van oordeel, in navolging van de rechtbank Arnhem in de uitspraak van 8 september 2011 (LJN: BT6586) in rechtsoverweging 3.6, dat uit de tekst noch de toelichting van artikel 15 van de Wmo volgt dat het opleggen van een eigen bijdrage is beperkt in die zin dat die bijdrage slechts bij de toekenning van de voorziening kan worden opgelegd. Blijkens de toelichting op artikel 15 van de Wmo is het de bedoeling van de wetgever dat de vormgeving van het Wmo-beleid dient plaats te vinden op lokaal niveau, in de plaatselijke democratie. Daarvoor moet de gemeente voldoende vrijheid en een adequaat instrumentarium hebben. Het kunnen voeren van een eigenbijdragebeleid maakt daarvan deel uit. De gemeente dient voldoende vrijheid te krijgen om een eigen bijdrage vast te stellen. Naar het oordeel van de rechtbank Arnhem en ook van deze rechtbank past het in dit systeem dat verweerder flexibel gebruik moet kunnen maken van zijn bevoegdheid een eigen bijdrage op te leggen. Aangenomen moet dan ook worden dat ook aan belanghebbenden zoals eiser aan wie eerder een voorziening is toegekend, alsnog een eigen bijdrage kan worden opgelegd. Artikel 10 van de Verordening 2011 van de gemeente Purmerend – welk artikel is gebaseerd op artikel 15 van de Wmo – dient voor zover wordt gesproken over de oplegging bij de verstrekking van de voorziening, gelet op het voorgaande ook niet zo te worden geïnterpreteerd dat een eigen bijdrage alleen maar aan het begin van de voorziening kan worden opgelegd. Voor deze interpretatie van artikel 10 van de Verordening 2011 pleit ook het feit dat verweerder in artikel 41 van de Verordening 2011 overgangsrecht heeft opgenomen, waarin wordt geregeld hoe om te gaan met “oude gevallen”. Immers, dit overgangsrecht zou overbodig zijn op het moment dat artikel 10 van de Verordening 2011 zo zou moeten worden gelezen dat alleen aan het begin van de voorziening een eigen bijdrage zou kunnen worden opgelegd. 	
    
    
      2.10	Ten aanzien van het standpunt van eiser dat artikel 4.4, aanhef en onder a, van het Besluit in de weg staat aan het per 1 juli 2012 opleggen van een eigen bijdrage overweegt de rechtbank als volgt. In het artikel staat dat de eigen bijdrage niet wordt opgelegd voor zover binnen twee jaar na aanvang van de maatschappelijke ondersteuning voor de te betalen eigen bijdrage geen beschikking dan wel voorlopige beschikking tot vaststelling van deze bijdrage is verzonden. De rechtbank leest het artikel zo dat het CAK binnen twee jaar na aanvang van de maatschappelijke ondersteuning een (voorlopige) beschikking moet hebben afgegeven omtrent vaststelling van de hoogte en de duur van de eigen bijdrage. De rechtbank gaat er voorts vanuit dat de aanvang van de maatschappelijke ondersteuning voor vervoersvoorzieningen als de onderhavige het moment is waarop de voorziening feitelijk aan de belanghebbende is verstrekt. De fiets is aan eiser verstrekt op 
      1 februari 2010. Het CAK heeft ingevolge voormeld artikel dan ook tot 1 februari 2012 een mogelijkheid om een (voorlopige) beschikking af te geven omtrent de hoogte en de duur van de eigen bijdrage. Deze periode is nog niet verstreken, zodat op dit moment artikel 4.4 van het Besluit niet in de weg staat aan het opleggen van een eigen bijdrage.
    
    
    2.11	Ten aanzien van het overgangsrecht overweegt de rechtbank, ambtshalve en onder verwijzing naar de op 9 december 2011 door haar gedane uitspraak in  de zaak met het nummer AWB 11-4610 (LJN: BU7579), als volgt. De gemeente Purmerend heeft in de Verordening 2011 overgangsrecht neergelegd in artikel 41. In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat degene aan wie onder de oude Verordening (hierna: Verordening 2007) bij het verstrekken van een individuele voorziening geen eigen bijdrage of eigen aandeel is opgelegd, bij de invoering van de Verordening 2011 voor die voorziening evenmin een eigen bijdrage of eigen aandeel verschuldigd zal zijn. Vast staat dat eiser bij het verstrekken van de voorziening geen eigen bijdrage of eigen aandeel is opgelegd. Aan eiser is bij het inwilligen van zijn aanvraag om een vervoersvoorziening een besparingsbijdrage opgelegd. Een besparingsbijdrage, zo heeft ook verweerder ter zitting erkend, is niet hetzelfde als een eigen bijdrage of een eigen aandeel. Dit blijkt ook uit de begripsbepalingen opgenomen in artikel 1, aanhef en onder j en k van de Verordening 2007, waarin uiteen is gezet wat moet worden verstaan onder respectievelijk een eigen bijdrage, een eigen aandeel en een besparingsbijdrage.  
    
    2.12	In het zevende lid van artikel 41 van de Verordening 2011 is, in afwijking van het vierde lid, neergelegd dat voor een individuele voorziening waarbij op grond van de Verordening 2007 een besparingsbijdrage is opgelegd vanaf 1 juli 2011 een eigen bijdrage zal worden opgelegd, waarbij de reeds betaalde besparingsbijdrage in mindering wordt gebracht op de waarde van de voorziening die de grondslag vormt voor het opleggen van de eigen bijdrage.
    
    
      2.13	In de Toelichting op de Verordening 2011 is onder het kopje “eigen bijdrage en eigen aandeel” het volgende opgenomen: 	
      “De mogelijkheid een zogenoemde besparingsbijdrage te berekenen voor het gebruikelijke deel van de kosten van de betreffende voorziening is in deze verordening verdwenen. Uit de jurisprudentie valt op te maken dat de wetgever met de invoering van artikel 4 van de Wmo niet de bedoeling heeft gehad om gemeenten, naast de in artikel 15 en 19 geboden mogelijkheden, nog meer mogelijkheden te bieden om financiële voorwaarden te stellen bij het verstrekken van voorzieningen.” 	
      2.14	De rechtbank leidt uit artikel 41, vierde lid, van de Verordening 2011 af dat in die gevallen waarin onder de Verordening 2007 een voorziening is verstrekt en waarbij geen eigen aandeel of eigen bijdrage is opgelegd, de belanghebbenden onder de Verordening 2011 evenmin een eigen bijdrage of eigen aandeel verschuldigd zijn. Echter, in die gevallen waarin aan de belanghebbenden onder de Verordening 2007 een besparingsbijdrage is opgelegd, zijn de belanghebbenden onder de Verordening 2011, na een overgangsperiode, wel een eigen bijdrage verschuldigd. Daarbij is in de Toelichting uiteengezet dat het opleggen van een besparingsbijdrage ingevolge de Wmo eigenlijk niet mogelijk is. 
    
    
    2.15	De rechtbank is van oordeel dat, zoals ook in de Toelichting op de Verordening 2011 van de gemeente Purmerend is opgenomen, de Wmo geen ruimte biedt om naast artikel 15 en 19 van de Wmo, meer mogelijkheden te scheppen voor het opleggen van financiële voorwaarden bij het verstrekken van voorzieningen. Op grond hiervan concludeert de rechtbank dat verweerder aan eiser in het verleden ten onrechte en in strijd met de wet een besparingsbijdrage heeft opgelegd. 
    
    2.16	Nu voor het opleggen van een besparingsbijdrage op grond van de Wmo geen ruimte was, acht de rechtbank de overgangsrechtelijke bepaling zoals neergelegd in artikel 41, zevende lid, van de Verordening 2011 eveneens in strijd met de wet. De rechtbank acht het zevende lid van artikel 41 van de Verordening dan ook onverbindend. Verweerder kon het opleggen van de eigen bijdrage in geval van eiser dan ook niet baseren op artikel 41, zevende lid, van de Verordening. Reeds hierom is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden hoeven geen bespreking meer.
    
    2.17	De rechtbank ziet geen aanleiding om op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, omdat niet kan worden gesteld dat rechtens nog maar één uitkomst mogelijk is. Het is aan verweerder om te beoordelen of het gelet op het voorgaande nog mogelijk is om aan eiser op grond van de Verordening 2011 een eigen bijdrage op te leggen. 
    
    2.18	Verweerder kan tot het oordeel komen dat de Verordening 2011 geen ruimte (meer) biedt voor het opleggen van een eigen bijdrage. Echter, als verweerder tot het oordeel komt dat de Verordening 2011 deze ruimte nog wel biedt dan is verweerder op grond van de Wmo gehouden (alsnog) zorgvuldig onderzoek naar relevante feiten en omstandigheden te doen, almede maatwerk te leveren. In dit kader verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 12 mei 2010 (LJN: BM7476), met name rechtsoverweging 5.6 van deze uitspraak. Verweerder zal zich dan tevens dienen te bezinnen op de in het onderhavige geval gesloten bruikleenovereenkomst. In de eerste plaats omdat, anders dan in geval van de bovengenoemde uitspraak van de rechtbank Arnhem (LJN: BT6586), de bruikleenovereenkomst is gesloten tussen verweerder zelf (bruikleengever) en eiser (bruiklener). Daarnaast omdat in de onderhavige bruikleenovereenkomst uitdrukkelijk is bepaald dat kosten voor onderhoud en reparaties voor rekening van verweerder komen. Verweerder zal dan ook in zijn heroverweging dienen te betrekken dat vooralsnog wordt uitgegaan van een eigen bijdrage waarvan de grondslag is gebaseerd op kostprijs én onderhoud, terwijl dit niet in overeenstemming is met de tussen partijen gesloten bruikleenovereenkomst (artikel 6). Bovendien dient verweerder in zijn heroverweging te betrekken de afschrijving van de voorziening, te meer nu in de Verordening 2011 van de gemeente Purmerend, anders dan in de zaak bij de rechtbank Arnhem aan de orde was, geen expliciete bepaling is opgenomen over het te hanteren uitgangspunt bij het bepalen van de waarde van een voorziening, waarop vervolgens de eigen bijdrage kan worden gebaseerd. 
    
    2.19	Voor toepassing van de bestuurlijke lus ziet de rechtbank gelet op de aard en de omvang van het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit geen aanleiding. Aan het herstel van de besluitvorming zal naar het oordeel van de rechtbank een zodanig uitgebreid onderzoek dienen vooraf te gaan, dat dit het bestek van een bestuurlijke lus te buiten gaat.
    
    2.20	Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder.
    
    
    
      3.	Beslissing
      De rechtbank:
      3.1	verklaart het beroep gegrond;
      3.2	vernietigt het bestreden besluit van 15 juli 2011;
      3.3	bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen;
      3.4	veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 874,- te betalen aan eiser;
      3.5	draagt verweerder op het door eiser betaalde griffierecht van € 41,- aan hem te  vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Kos, voorzitter van de meervoudige kamer, en mrs. C.E. Heyning-Huydecoper en M. Mateman, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      22 december 2011.
    
    
    
    
    afschrift verzonden op:
    
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA  Utrecht. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier. 
    
    
    
      Let wel:
      Gegrondverklaring van het beroep betekent niet dat eiser op alle onderdelen van het beroep gelijk heeft gekregen. In de uitspraak heeft de rechtbank onder 2.8, 2.9 en 2.10 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud beroepsgronden verworpen. Als eiser het daarmee niet eens is en wil voorkomen dat dit oordeel van de rechtbank komt vast te staan, zal hij tegen deze uitspraak hoger beroep moeten instellen.