ECLI:NL:CRVB:2012:BX6450, Centrale Raad van Beroep, 29-08-2012, 10/3292 WW + 10/3298 WW + 10/3299 WW + 11/2118 WW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2012-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Intrekking en terugvordering WW-uitkering. Boete. Invordering. ZZP-handleiding. Schending inlichtingenverplichting. Consistente toepassing van het in de Handleiding opgenomen beleid.

10/3292 WW, 10/3298 WW, 10/3299 WW, 11/2118 WW 
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 10 mei 2010, 09/464, 09/561, 09/1047 (aangevallen uitspraak)
    
    Partijen:
    
    [A te B] (appellant)
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
    
    
    Datum uitspraak: 29 augustus 2012
     
    
    
      PROCESVERLOOP
      Namens appellant heeft mr. M.A. Misker hoger beroep ingesteld.
    
    
    Het Uwv heeft op 24 februari 2011 een verweerschrift ingediend en een besluit genomen, waarop appellant heeft gereageerd.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 augustus 2012. Appellant en zijn gemachtigde zijn niet verschenen. Namens het Uwv is verschenen A.H.G. Boelen.
    
    
      OVERWEGINGEN
      1. Appellant heeft beroep ingesteld tegen besluiten van het Uwv van 13 februari 2009, 25 mei 2009 en 27 februari 2009 ter uitvoering van de Werkloosheidswet (WW). Bij het besluit van 13 februari 2009 heeft het Uwv zijn besluit van 15 oktober 2008 gehandhaafd, waarbij de WW-uitkering van appellant is ingetrokken met ingang van 28 maart 2005 en een bedrag van € 20.281,95 aan volgens het Uwv onverschuldigd betaalde WW-uitkering over de periode van 28 maart 2005 tot en met 21 mei 2006 van appellant is teruggevorderd (intrekkings- en terugvorderingsbesluit). Bij het besluit van 25 mei 2009 heeft het Uwv zijn besluit van 3 maart 2009 gehandhaafd, waarbij appellant een boete is opgelegd van € 2.030,- (boetebesluit). Bij het besluit van 27 februari 2009 heeft het Uwv zijn besluit van 3 december 2008 gehandhaafd, waarbij het Uwv heeft bepaald dat appellant de vordering moet voldoen in twaalf maandelijkse termijnen van € 1.657,63 (invorderingsbesluit).
    
    
    2. De rechtbank heeft de beroepen van appellant bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard, waarbij zij ervan is uitgegaan dat wat betreft de intrekking en terugvordering uitsluitend de periode van 28 maart 2005 tot 12 september 2005 in geschil was. Naar het oordeel van de rechtbank stond vast dat appellant op de werkbriefjes over die periode geen opgave heeft gedaan van de door hem als zelfstandige gewerkte uren, terwijl het hem redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat hij alle uren had moeten melden. De rechtbank verwierp het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel en tevens diens stelling dat hem een oriëntatieperiode was toegekend. De rechtbank was verder niet gebleken dat het teruggevorderde bedrag niet juist was berekend. Ook is appellant volgens de rechtbank subjectief een verwijt te maken van de schending van de inlichtingenplicht en is terecht een boete van € 2.030,- opgelegd. Met betrekking tot de invordering heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat de berekening van het maandelijks door appellant af te lossen bedrag niet in overeenstemming is met de bepalingen uit het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
    
    3. Appellant heeft in hoger beroep de aangevallen uitspraak bestreden. Appellant meent dat hem niet verweten kan worden dat hij geen opgave heeft gedaan van de door hem in de periode van 28 maart 2005 tot 12 september 2005 gewerkte uren, omdat hij toen een oriëntatieperiode had, waarin hij volgens mededelingen van zijn casemanager Hampsink geen opgaven van gewerkte uren behoefde te doen. Appellant meent onvoldoende dan wel onjuist te zijn geïnformeerd over zijn rechten en verplichtingen tijdens die oriëntatieperiode. Om die reden zijn het intrekkings- en terugvorderingsbesluit volgens hem onjuist, was er geen grondslag voor het invorderingsbesluit en kan het boetebesluit evenmin stand houden. 
    
    4.1. Uit een onderzoek van de Nationale ombudsman naar de handhaving door het Uwv in het project ‘Samenloop zelfstandigenaftrek en WW-uitkering’ is gebleken dat in een aantal gevallen de informatievoorziening aan zelfstandigen gebrekkig of onjuist is geweest. Op instigatie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in maart 2010 het zogeheten project herbeoordeling ZZP-dossiers gestart. In dat kader is op 16 juli 2010 een handleiding opgesteld met een bijlage met toetsingscriteria die worden gehanteerd bij de herbeoordeling van eerder ten aanzien van ZZP-ers genomen besluiten tot herziening, terugvordering en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete (bijlage bij Kamerstukken II, 32 500-XV, nr. 5, hierna: Handleiding). In het geval van appellant heeft deze herbeoordeling door de zogenoemde toetsingscommissie ZZP geleid tot een besluit van het Uwv van 24 februari 2011. Daarbij zijn de besluiten van 13 februari 2009 en 25 mei 2009 gehandhaafd. Appellant heeft kenbaar gemaakt zich ook met dit nieuwe besluit niet te kunnen verenigen. In verband daarmee heeft de zogenoemde Bezwaaradviescommissie ZZP het Uwv geadviseerd.
    
    4.2. Het Uwv heeft op 13 maart 2012 te kennen gegeven het advies van de Bezwaaradviescommissie ZZP op te volgen en zijn besluiten van 13 februari 2009 en 25 mei 2009 te handhaven.
    
    5. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
    
    5.1.1. Voor een weergave van het toepasselijk wettelijk kader verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Tevens is artikel 8 van de WW van belang. Op grond van artikel 8, eerste lid, van de WW behoudt een persoon, wiens dienstbetrekking is geëindigd, de hoedanigheid van werknemer, voor zover hij geen werkzaamheden verricht uit hoofde waarvan hij op grond van deze wet niet als werknemer wordt beschouwd.
    
    5.1.2. De onder 4.1 genoemde Handleiding bevat een aantal algemene regels op grond waarvan het Uwv eerder in het kader van de WW genomen besluiten ten gunste van belanghebbenden corrigeert. Welke groepen van personen voor herbeoordeling met toepassing van die regels in aanmerking komen is in de bijlage omschreven. Op grond van die regels vindt geen correctie plaats indien de belanghebbende op de zogeheten werkbriefjes of anderszins geen melding heeft gemaakt van gewerkte uren als zelfstandige. 
    
    5.1.3. In het voorliggende geval heeft het Uwv met het besluit van 24 februari 2011 opnieuw beslist over de intrekking van de WW-uitkering van appellant, over de terugvordering en over de boete. Het Uwv heeft daarbij ook getoetst aan de in de Handleiding geformuleerde voorwaarden om van toepassing van de artikelen 22a en 36 van de WW af te zien, maar geen aanleiding gezien om appellant in zijn bezwaren tegemoet te komen. De Raad merkt het besluit van 24 februari 2011 aan als een nieuw besluit op de tegen de besluiten van 15 oktober 2008 en 25 mei 2009 gemaakte bezwaren, dat de door de rechtbank beoordeelde besluiten van 13 februari 2009 en 25 mei 2009 vervangt (zie onder meer CRvB 15 maart 2011, LJN BP7501 en CRvB 13 juni 2012, LJN BW8264). Nu het besluit van 24 februari 2011 niet geheel tegemoet komt aan appellant, maakt dit besluit, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, deel uit van het geding.
    
    5.1.4. Naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd zal de Raad eerst ingaan op de vraag of appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. 
    
    5.1.5. Op de werkbriefjes die appellant heeft ingevuld is gevraagd naar het aantal gewerkte uren in de periode waarop die briefjes betrekking hadden. Appellant heeft, ondanks het feit dat hij op 28 maart 2005 is gestart met de bedrijfsvoering, van 28 maart 2005 tot 12 september 2005 de door hem gewerkte uren niet ingevuld op de werkbriefjes. Eerst met ingang van de week van maandag 12 september 2005 heeft hij de uren waarin hij werkzaam is geweest in zijn eigen bedrijf opgegeven. Appellant heeft ter verklaring van zijn handelwijze aangevoerd dat hem met ingang van 28 maart 2005 een oriëntatieperiode van zes maanden was toegekend en dat zijn casemanager hem had verteld dat hij gedurende die oriëntatieperiode geen opgave behoefde te doen van de gewerkte uren. Uit de stukken blijkt echter niet van de toekenning van een oriëntatieperiode aan appellant. Ook een verzoek daartoe van appellant bevindt zich niet in het dossier. Wel bevat het dossier een verslag van een gesprek dat appellant op 15 maart 2005 heeft gevoerd met casemanager Hampsink, waaruit blijkt dat appellant is ingelicht over de oriëntatieperiode en over de regels omtrent een start als zelfstandige, omdat hij de mogelijkheden met betrekking tot zelfstandig ondernemerschap wilde onderzoeken. Uit dat verslag kan niet worden afgeleid dat appellant een oriëntatieperiode is toegekend, noch dat hem is gezegd dat hij met ingang van 28 maart 2005 gedurende zes maanden geen opgave behoefde te doen van zijn gewerkte uren. De Raad voegt hieraan nog toe dat appellant ook indien hem wel een oriëntatieperiode zou zijn toegekend de door hem gewerkte uren had moeten opgeven op de werkbriefjes. Van een vrijstelling van die verplichting gedurende de oriëntatieperiode zou geen sprake zijn geweest. Hieruit volgt dat appellant over de periode van 28 maart 2005 tot 12 september 2005 zijn inlichtingenverplichting heeft geschonden.
    
    5.1.6. Tegenover de fraude-inspecteur van het Uwv heeft appellant op 25 september 2008 verklaard dat hij in de hier aan de orde zijnde periode gemiddeld 40 uur per week besteedde aan directe uren en zes tot acht uur aan administratie. Aangezien appellant een WW-uitkering ontving voor 40 uur per week heeft het Uwv terecht het standpunt ingenomen dat appellant met ingang van 28 maart 2005 zijn werknemerschap geheel heeft verloren en vanaf dat moment geen recht meer had op een WW-uitkering. Als gevolg daarvan heeft het Uwv appellant tot een te hoog bedrag een WW-uitkering verleend.
    
    5.1.7. Op grond van de artikelen 22a, eerste lid, aanhef en onder a, en 36, eerste lid, van de WW was het Uwv in dit geval verplicht tot intrekking van de WW-uitkering van appellant en tot terugvordering van wat onverschuldigd is betaald. Hetgeen appellant heeft aangevoerd kan niet worden gezien als een dringende reden om van terugvordering af te zien. Van een dringende reden in de zin van artikel 36, vierde lid, van de WW, kan slechts sprake zijn indien de terugvordering tot onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen heeft geleid. Daarvan is de Raad niet gebleken. 
    
    5.1.8. In verband met de door appellant gestelde onjuiste informatieverstrekking van de kant van het Uwv is het volgende van belang.
    
    5.1.9. Het in de Handleiding met bijlage opgenomen beleid laat zien dat het Uwv ook in gevallen waarin dringende redenen in de zin van de wet niet aanwezig zijn geheel of gedeeltelijk afziet van herziening en terugvordering. Dat beleid moet daarom worden gekwalificeerd als buitenwettelijk, begunstigend beleid. Daarbij geldt dat de aanwezigheid en de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of dat beleid op consistente wijze is toegepast.
    
    5.1.10. Appellant heeft het Uwv niet geïnformeerd over de start van zijn werkzaamheden en heeft het Uwv daardoor de mogelijkheid ontnomen om hem op dat moment nog eens op zijn verplichtingen te wijzen. Verder is niet gebleken dat het Uwv appellant op enigerlei wijze onjuist heeft geïnformeerd. Daarom kan niet worden gezegd dat appellant aan de wijze waarop het Uwv informatie heeft gegeven in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat hij in het eerste half jaar na de start van zijn eigen bedrijf geen uren behoefde op te geven. Aan de eis van een consistente toepassing van het in de Handleiding opgenomen beleid is voldaan. 
    
    5.2.1. Omdat het besluit tot herziening en terugvordering van de WW-uitkering van appellant is gehandhaafd en appellant volgens het Uwv subjectief een verwijt kan worden gemaakt van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting heeft het Uwv de aan appellant opgelegde boete van € 2.030,- gehandhaafd.
    
    5.2.2. In de bijlage Rechten en plichten bij het besluit waarbij aan appellant WW-uitkering is toegekend, voor de ontvangst waarvan hij op 17 juni 2004 heeft getekend, is appellant erop gewezen dat hij onbetaald of betaald werk op tijd moest doorgeven. Op grond hiervan en mede gezien de tekst van de werkbriefjes, waarop is gevraagd naar de uren die hij heeft gewerkt en het ontbreken van andersluidende informatie van de zijde van het Uwv, had het appellant redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn dat de uren die hij besteedde aan activiteiten die verband hielden met werkzaamheden als zelfstandige op de werkbriefjes moesten worden opgegeven. Gelet hierop kan appellant zowel objectief als subjectief worden verweten dat hij zijn inlichtingenverplichting niet is nagekomen. Het Uwv was daarom verplicht appellant een boete op te leggen. De Raad acht de hoogte daarvan evenredig aan de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van appellant. 
    
    5.3. Appellant heeft tegen het invorderingsbesluit slechts naar voren gebracht dat voor invordering geen grondslag bestond, omdat de uitkering ten onrechte is teruggevorderd. Die grond slaagt niet.
    
    5.4. Uit 5.1.1 tot en met 5.3 volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op de intrekking en de terugvordering van de WW-uitkering en de opgelegde boete, en dat die uitspraak voor het overige moet worden bevestigd. De beroepen tegen de besluiten van 3 maart 2009 en 25 mei 2009 zijn gegrond en die besluiten moeten worden vernietigd. Het beroep tegen het besluit van 24 februari 2011 is ongegrond.
    
    6. Voor vergoeding van schade bestaat geen grond, zodat het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding moet worden afgewezen.
    
    7. De Raad ziet aanleiding het Uwv te veroordelen in de kosten van appellant. Deze worden begroot op € 322,- in beroep en op € 152,- in hoger beroep.
     
    
      BESLISSING
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de intrekking en terugvordering van de WW-uitkering en de opgelegde boete; 
      - verklaart de beroepen tegen de besluiten van 13 februari 2009 en 25 mei 2009 gegrond en vernietigt deze besluiten;
      - verklaart het beroep tegen het besluit van 24 februari 2011 ongegrond;
      - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      - wijst het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding af;
      - veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.196,-;
      - bepaalt dat het Uwv het door appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 152,- vergoedt.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en B.M. van Dun en 
      M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van L. van Eijndthoven als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2012.
    
    
    
    
    (getekend) G.A.J. van den Hurk
    
    
    
    (getekend) L. van Eijndthoven