ECLI:NL:CRVB:2012:BV8927, Centrale Raad van Beroep, 07-03-2012, 09/4286 WW + 10/6636 WW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2012-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Herziening en terugvordering WW-uitkering. Boete. Toetsing aan de handleiding opgesteld voor de herbeoordeling van eerder ten aanzien van ZZP-ers genomen besluiten tot herziening, terugvordering en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete, welke handleiding is opgesteld naar aanleiding van een onderzoek door de Nationale Ombudsman. Buitenwettelijk begunsigend beleid.  Appellant heeft werkzaamheden als zelfstandige verricht, maar onvoldoende uren vermeld op de werkbriefjes. Schending inlichtingenverplichting. De Handleiding is op consistente wijze  toegepast. Uwv handhaaft boete niet langer in verband met overlijden.

09/4286 WW
      10/6636 WW
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    de erven van [betrokkene], laatstelijk gewoond hebbende te [woonplaats] (appellanten),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 18 juni 2009, 09/501 (aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv).
    
    Datum uitspraak: 7 maart 2012
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens [betrokkene] (betrokkene) heeft mr. K.A. Faber, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Betrokkene is op 11 april 2010 overleden.
    
    Op 19 augustus 2010 heeft het Uwv een nieuw besluit genomen.
    
    Mr. Faber heeft bij brieven van 20 oktober 2010 en 10 januari 2011 de Raad bericht dat [naam weduwe], weduwe van betrokkene, de procedure wenst voort te zetten en een reactie ingezonden op het besluit van 19 augustus 2010.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2011. [De weduwe] is verschenen, bijgestaan door mr. Faber. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J. van Ogtrop en mr. F.H.M.A. Swarts. Als getuige is gehoord [A.], destijds casemanager bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.
    
    De Raad heeft het onderzoek heropend. Op verzoek van de Raad heeft het Uwv advies gevraagd aan de zogenoemde Bezwaaradviescommissie ZZP. Bij brief van 4 oktober 2011 heeft het Uwv het advies van deze commissie ingezonden. Appellanten hebben desgevraagd daarop gereageerd bij brief van 9 november 2011.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft opnieuw plaatsgevonden op 8 februari 2012. [De weduwe] en mr. Faber zijn verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Swarts.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. Betrokkene is met ingang van 2 augustus 2004 in aanmerking gebracht voor een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) op basis van een gemiddeld arbeidsurenverlies van 37,35 uur per week. Op 12 oktober 2004 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen betrokkene en [A.] in verband met het voornemen van betrokkene een klusjesbedrijf te beginnen. Bij besluit van 23 oktober 2004 heeft het Uwv betrokkene met ingang van 18 oktober 2004 voor de duur van drie maanden toestemming verleend om zich met behoud van uitkering te oriënteren op een eigen bedrijf.
    
    1.2. Betrokkene heeft op de zogenoemde werkbriefjes vanaf week 10 van 2005 melding gemaakt van gewerkte uren als zelfstandige. Bij besluiten van 17 maart 2005 en 27 juli 2006 heeft het Uwv de uitkering van betrokkene dienovereenkomstig gedeeltelijk beëindigd: ingaande 7 februari 2005 met twee uren per week en ingaande 26 juni 2006 met 24 uren per week.
    
    
      1.3. Naar aanleiding van een bestandsvergelijking met de Belastingdienst waaruit bleek dat betrokkene over de jaren 2005 en 2006 zelfstandigenaftrek had opgevoerd en naar aanleiding van een controle op 15 september 2008 heeft het Uwv bij besluit van 25 november 2008 de WW-uitkering herzien over de periode van 7 februari 2005 tot en met 5 augustus 2007. In verband daarmee is de volgens het Uwv over die periode onverschuldigd betaalde uitkering van € 28.785,05 van betrokkene teruggevorderd. Bij besluit van 27 november 2008 heeft het Uwv betrokkene een boete opgelegd van 
      € 2.269,-.
    
    
    1.4. Betrokkene heeft bij brief van 4 januari 2009 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 26 januari 2009 heeft het Uwv het bezwaar gegrond verklaard, de ingangsdatum van de herziening gesteld op 14 februari 2005 en het terug te vorderen bedrag verlaagd tot € 28.464,95. Het Uwv heeft overwogen dat met ingang van 14 februari 2005 rekening moet worden gehouden met 24 gewerkte uren als zelfstandige, met ingang van 18 april 2005 met 32 gewerkte uren als zelfstandige en over de periode van 27 juni 2005 tot en met 5 augustus 2007 met 40 gewerkte uren als zelfstandige.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het tegen het besluit van 26 januari 2009 ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het standpunt van het Uwv met betrekking tot de herziening en de terugvordering onderschreven en voorts geoordeeld dat het Uwv het boetebesluit terecht niet heeft betrokken in zijn heroverweging.
    
    3. Betrokkene heeft in hoger beroep dit oordeel van de rechtbank bestreden. Hij stelt dat hij na week zeven van 2005 een wisselend aantal uren per week heeft gewerkt. Volgens hem zijn er redenen om af te zien van terugvordering en het opleggen van een boete. Het Uwv en de rechtbank zijn ten onrechte niet ingegaan op zijn bezwaar tegen de boete.
    
    
      4.1. Uit een onderzoek van de Nationale ombudsman naar de handhaving door het Uwv in het project “Samenloop zelfstandigenaftrek en WW-uitkering” is gebleken dat in een aantal gevallen de informatievoorziening aan zelfstandigen gebrekkig of onjuist is geweest. Op instigatie van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in maart 2010 het zogeheten project herbeoordeling ZZP-dossiers van start gegaan. In dat kader is op 16 juli 2010 een handleiding opgesteld met als bijlage toetsingscriteria die bij de herbeoordeling van eerder genomen besluiten tot herziening, terug- en invordering van WW-uitkering en tot het opleggen van een boete worden gehanteerd (bijlage bij Kamerstukken II, 32500-XV, nr. 5, hierna: Handleiding). In het geval van betrokkene heeft deze herbeoordeling door de zogenoemde toetsingscommissie ZZP geleid tot het in rubriek I genoemde besluit van het Uwv van 
      19 augustus 2010. Appellanten hebben kenbaar gemaakt zich ook met dit nieuwe besluit niet te kunnen verenigen. Op 29 september 2011 heeft de Bezwaaradviescommissie ZZP advies uitgebracht.
    
    
    4.2. Het Uwv heeft op 4 oktober 2011 te kennen gegeven met inachtneming van het advies van de Bezwaaradviescommissie ZZP de herziening en de terugvordering van de WW-uitkering te handhaven.
    
    5. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
    
    5.1. Voor een weergave van het toepasselijk wettelijk kader verwijst de Raad naar de overwegingen 3.2 tot en met 3.6 van de aangevallen uitspraak.
    
    5.2. De onder 4.1 genoemde Handleiding bevat een aantal algemene regels op grond waarvan het Uwv eerder in het kader van de WW genomen besluiten ten gunste van belanghebbenden corrigeert. Welke groepen van personen voor herbeoordeling met toepassing van die regels in aanmerking komen is in de bijlage omschreven. Op grond van die regels vindt geen correctie plaats indien de belanghebbende op de zogeheten werkbriefjes of anderszins in het geheel geen melding heeft gemaakt van gewerkte uren als zelfstandige of te weinig indirecte uren heeft opgegeven. Correctie vindt wel plaats indien de belanghebbende uren als zelfstandige aan het Uwv heeft opgegeven en aan de wijze waarop het Uwv informatie heeft gegeven over uren die hij moest opgeven, in redelijkheid het vertrouwen kon ontlenen dat hij kon volstaan met de opgave van de direct productieve uren. In geval van twijfel wordt dan het voordeel van de twijfel aan de belanghebbende gegeven. Dit uitgangspunt is onder 2.2 van de Handleiding verder uitgewerkt.
    
    5.3. Gelet op de inhoud en de strekking van het bezwaarschrift had het bezwaar van betrokkene moeten worden aangemerkt als mede te zijn gericht tegen het besluit van 27 november 2008. De beroepsgrond dat het Uwv aan het bezwaar tegen de boete ten onrechte voorbij is gegaan slaagt. 
    
    5.4. In het voorliggende geval heeft het Uwv bij besluit van 19 augustus 2010 opnieuw beslist over de herziening en de terugvordering van de WW-uitkering van betrokkene en over de boete. Anders dan in het besluit van 26 januari 2009 is daarbij ook getoetst aan de in de Handleiding geformuleerde voorwaarden om van herziening, terugvordering en het opleggen van een boete af te zien. Het Uwv heeft daarin echter geen aanleiding gezien om aan de bezwaren tegemoet te komen. De Raad merkt het besluit van 19 augustus 2010 aan als een nieuwe beslissing op de tegen de besluiten van 25 en 27 november 2008 gemaakte bezwaren, die het door de rechtbank beoordeelde besluit van 26 januari 2009 vervangt (zie CRvB 15 maart 2011, LJN BP7501). Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, waarbij het besluit van 26 januari 2009 in stand is gelaten, moet worden vernietigd. Nu het besluit van 19 augustus 2010 niet geheel tegemoet komt aan appellanten, maakt dit besluit, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, deel uit van het geding.
    
    5.5. Naar aanleiding van wat partijen hebben aangevoerd zal de Raad eerst nagaan of in het geval van betrokkene voldaan is aan de in de WW opgenomen toepassingsvoorwaarden voor de in geding zijnde herziening en terugvordering.
    
    5.6. Het Uwv heeft op basis van het door de weduwe van betrokkene aan de fraude-inspecteur [V.] verstrekte urenoverzicht terecht vastgesteld dat betrokkene zijn werknemerschap in de week van 14 tot en met 20 februari 2005 voor 24 uren, in de week van 18 tot en met 24 april 2005 voor 32 uren en in de week van 27 juni tot en met 3 juli 2005 geheel heeft verloren. Dit heeft tot gevolg dat ingaande 14 februari 2005 en 18 april 2005 het recht op WW-uitkering voor 24 onderscheidenlijk 32 uren gedeeltelijk is geëindigd en met ingang van 27 juni 2005 geheel is geëindigd. De Raad merkt daarbij op dat uit artikel 8, tweede lid, van de WW en de daarmee samenhangende vaste rechtspraak voortvloeit dat een gedeeltelijk geëindigd recht op WW-uitkering niet kan herleven indien niet binnen een tijdvak van anderhalf jaar nadat de werkzaamheden als zelfstandige een aanvang hebben genomen, aan die werkzaamheden een einde is gekomen. Aan die voorwaarde is hier niet voldaan. 
    
    5.7. Uit 5.6 volgt dat het Uwv op grond van artikel 22a van de WW tot de in geding zijnde herziening bevoegd was.
    
    5.8. In artikel 36, eerste lid, van de WW is terugvordering van hetgeen onverschuldigd is betaald imperatief voorgeschreven. Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het Uwv op grond van artikel 36, vierde lid, van de WW besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. Volgens vaste rechtspraak kunnen dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien slechts gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van de financiële of sociale consequenties die een terugvordering voor de betrokkene heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is, en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Raad geen dringende redenen in de zin van artikel 36, vierde lid, van de WW. Het Uwv was gehouden de onverschuldigd betaalde WW-uitkering van appellanten terug te vorderen.
    
    5.9. In verband met de door appellanten gestelde onjuiste informatieverstrekking van de kant van het Uwv is het volgende van belang.
    
    5.10. Het in de Handleiding met bijlage opgenomen beleid laat zien dat het Uwv ook in gevallen waarin dringende redenen in de zin van de wet niet aanwezig zijn geheel of gedeeltelijk afziet van herziening en terugvordering. Dat beleid moet daarom in zoverre worden gekwalificeerd als buitenwettelijk begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak van de Raad volgt uit het karakter van het in de Handleiding opgenomen buitenwettelijk beleid dat de aanwezigheid en de toepassing daarvan door de bestuursrechter als gegeven moet worden aanvaard, met dien verstande dat wordt getoetst of dat beleid op consistente wijze is toegepast.
    
    5.11. Er is geen steun voor de stelling van appellanten dat casemanager [A.] betrokkene heeft geadviseerd om alleen de uren die hij als zelfstandige ‘structureel’ werkte door te geven aan het Uwv. Volgens het door [A.] opgestelde gespreksverslag ‘Rechten en Plichten, eigen bedrijf’ van 12 oktober 2004 en de op 15 september 2008 tegenover fraude-inspecteur [V.] door betrokkene afgelegde en ondertekende verklaring was betrokkene bekend met de verplichting om zijn uren als zelfstandige op te geven en met de begrippen directe en indirecte uren. Volgens die verklaring heeft betrokkene begrepen dat hij na een volledige week werken als zelfstandige zijn WW-uitkering kwijt zou zijn. Hij kon zijn WW-uitkering absoluut niet missen en heeft daarom de werkbriefjes niet naar waarheid ingevuld. Uit de door [A.] ter zitting van 16 februari 2011 afgelegde verklaring volgt evenmin dat betrokkene onjuist is voorgelicht. Deze getuige heeft in algemene zin verklaard altijd te vertellen dat wanneer er voorbereidingen waren om werk binnen te halen en er nog geen verdiensten waren, deze uren wel moesten worden opgegeven en ook gekort werden op de uitkering. De getuige had geen specifieke herinnering meer aan het gesprek met betrokkene maar wel verklaard dat hij nooit in gesprekken heeft verteld dat alleen uren die structureel werden gewerkt moesten worden opgegeven. Betrokkene heeft op werkbriefjes zowel declarabele als niet declarabele uren vermeld, maar veel te weinig. Aan de eis van een consistente toepassing van het in de Handleiding opgenomen beleid over het afzien van herziening en terugvordering is voldaan.
    
    5.12. Bij brief van 28 oktober 2010 heeft het Uwv meegedeeld de opgelegde boete niet langer te handhaven in verband met het overlijden van betrokkene.
    
    5.13. Uit 5.6 tot en met 5.12 volgt dat het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2010 gegrond moet worden verklaard. Dat besluit moet worden vernietigd alleen voor zover daarbij het boetebesluit van 27 november 2008 is gehandhaafd. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 27 november 2008 te herroepen. Voor het overige blijft het besluit van 19 augustus 2010 in stand.
    
    6. Er is aanleiding om het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellanten voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 644,- in beroep en op € 1.748,- in hoger beroep, totaal € 2.392,-.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 26 januari 2009 gegrond en vernietigt dat besluit;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 19 augustus 2010 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarbij het besluit van 27 november 2008 is gehandhaafd;
      Herroept het besluit van 27 november 2008;
      Veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.392,-, te betalen aan de griffier van de Raad;
      Bepaalt dat het Uwv het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 149,- vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en B.M. van Dun en M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van L. van Eijndthoven als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2012.
    						
    (get.) G.A.J. van den Hurk.
    						
    (get.) L. van Eijndthoven.
    
    JL