ECLI:NL:RBSGR:2012:BX1598, Rechtbank 's-Gravenhage, 24-05-2012, AWB 12/7150
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2012-05-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening, Turkse zelfstandige, standstillbepaling, onderbouwing ondernemingsplan, advies EL&I
      
      
        Verzoeker, van Turkse nationaliteit, beoogt verblijf als zelfstandige. Verweerder heeft het ondernemingsplan van verzoeker niet ter advisering doorgestuurd naar de minister van EL&I, omdat het niet voldoende is onderbouwd.
        De tussen verweerder en de minister van EL&I afgesproken uitvoeringspraktijk is nieuw in de zin van de standstillbepaling maar levert naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen nieuwe beperking voor toelating op.
        Aan het begrip “wezenlijk Nederlands belang” wordt door de minister van EL&I geen andere invulling gegeven.
        Het vragen van nadere gegevens en stukken ter onderbouwing van het ondernemingsplan is niet onredelijk.
        Alleen indien een aanvraag ondervoldoende is onderbouwd met gegevens en stukken en hetgeen wel is overgelegd kennelijk niet kan leiden tot een positief advies van de minister van EL&I, behoeft verweerder de aanvraag niet voor advies door te sturen naar de minister van EL&I.

RECHTBANK ’s-GRAVENHAGE 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Zittinghoudende te Amsterdam
    
    zaaknummer: AWB 12/7150
    
    V-nr: 275.795.0630
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
    
      [verzoeker],
      geboren op [1983], van Turkse nationaliteit, verzoeker,
      gemachtigde mr. H. Dogan, advocaat te Amsterdam,
    
    
    en
    
    
      de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel,
      verweerder,
      gemachtigde mr. M. Garabitian, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst.
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 februari 2012 heeft verweerder de aanvraag van verzoeker om verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vreemdelingenwet (Vw) 2000 met als doel “arbeid als zelfstandige” afgewezen. Bij bezwaarschrift van 15 maart 2012 heeft verzoeker bezwaar gemaakt tegen dit besluit. 
    
    Bij brief van 29 februari 2012 heeft verzoeker verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt de uitzetting te verbieden totdat op het bezwaar is beslist. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 10 mei 2012. Verzoeker is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn voornoemde gemachtigde.
    
    
    Overwegingen
    
    1.	Inleidende bepaling
    
    1.1	Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gaat de voorzieningenrechter na of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de daarvoor vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het door de onmiddellijke uitvoering van het besluit te dienen belang.
    
    2. 	Feiten en omstandigheden
    
    2.1	Op 7 juli 2011 heeft verzoeker een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning met als doel “arbeid als zelfstandige”. Daarbij heeft verzoeker een ondernemingsplan overgelegd voor “Cikko Klussenbedrijf”. Volgens het ondernemingsplan wil verzoeker timmermanswerkzaamheden gaan uitvoeren.
    
    2.2	Bij brief van 14 december 2011 heeft verweerder verzoeker gevraagd binnen twee weken zijn aanvraag en ondernemingsplan te onderbouwen met een aantal – specifiek in de brief benoemde – gegevens en/of documenten. In de brief is voorst meegedeeld dat indien de gevraagde gegevens en documenten niet binnen de gestelde termijn zijn ontvangen, de aanvraag niet voor advies zal worden voorgelegd aan de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I). Verzoeker heeft hierop verzocht om uitstel van vier weken maar na het verstrijken van deze termijn geen aanvullende stukken geleverd.
    
    2.3	Bij besluit van 29 februari 2012 heeft verweerder de aanvraag van verzoeker afgewezen omdat de minister van EL&I op basis van het door verzoeker overgelegde ondernemingsplan geen advies kan uitbrengen over de vraag of met de werkzaamheden van verzoeker een wezenlijk Nederlands belang wordt gediend. Van een deugdelijk onderbouwd ondernemingsplan is geen sprake, omdat niets van wat in het ondernemingsplan staat is onderbouwd met objectief verifieerbare stukken. Specifiek heeft verweerder gewezen op het ontbreken van een gedegen op de doelgroep van verzoeker toegespitste en onderbouwde markt- en concurrentieanalyse en stukken ter onderbouwing van de cijfers en bedragen in het ondernemingsplan, zoals bankafschriften waaruit het gestelde vermogen blijkt en aanslagen omzetbelasting. Ook is niet gebleken dat het financiële plan is opgesteld en goedgekeurd door een onafhankelijk financieel deskundige. Nu verzoeker niet alle gevraagde dan wel onvoldoende stukken ter onderbouwing van zijn aanvraag heeft overgelegd, heeft verweerder de aanvraag, overeenkomstig de met de minister van EL&I gemaakte afspraken, niet voor advies voorgelegd aan de minister van EL&I. Verweerder verwijst terzake naar de brief van de minister van EL&I van 4 november 2011 (kenmerk OI/O/11105047). Verzoeker voldoet gelet op het voorgaande niet aan de voorwaarden voor het verblijfsdoel “arbeid als zelfstandige”. Verweerder heeft vervolgens de aanvraag afgewezen wegens ontbreken van een machtiging tot voorlopig verblijf.
    
    2.4	Verzoeker heeft gesteld dat het tegen het besluit gemaakte bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Hij heeft daartoe -samengevat weergegeven- aangevoerd dat de minister van EL&I bij zijn advisering niet het toetsingskader van 1 januari 1973 ten aanzien van het criterium “wezenlijk Nederlands economisch belang” hanteert. De adviespraktijk is vaag en strijdig met de standstillbepaling van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol behoren bij de Associatieovereenkomst EEG-Turkije. Verzoeker heeft verder aangevoerd dat de door verweerder gevraagde stukken ter onderbouwing van het ondernemingsplan niet overeenkomstig de door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in de uitspraak van 29 september 2010 (LJN: BN9181) gehanteerde toelatingsnorm zijn, niet noodzakelijk zijn voor de beoordeling aan het toelatingscriterium en ook niet te leveren zijn. Zo kan een startende onderneming bijvoorbeeld geen btw-afdrachten of facturen over leggen. Verzoeker heeft ten slotte aangevoerd dat voor de beoordeling of sprake is van een wezenlijk economisch belang het niet in alle gevallen nodig is een uitgebreid ondernemingsplan te overleggen.
    
     
    3.	Inhoudelijke beoordeling
    
    3.1	Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Toprak en Oguz, 19 december 2010, LJN: BP4942) volgt dat ook strengere regels, waaronder procedurele regels en een bestendige uitvoeringspraktijk, die worden ingevoerd na een eerdere versoepeling van het beleid of die uitvoeringspraktijk, in strijd zijn met de standstillbepaling indien deze een nieuwe (of opnieuw een) beperking voor toelating opleveren. 
    
    3.2	De voorzieningenrechter stelt vast dat de minister van EL&I in zijn brief van 4 november 2011, bijgevoegd bij het besluit van 29 februari 2012, heeft bevestigd dat in de eerste periode na de afschaffing van het puntenstelsel voor Turkse zelfstandigen geen voorafgaande controle door verweerder werd gedaan en vrijwel alle ondernemingsplannen automatisch werden doorgezonden aan de minister van EL&I voor advies. Omdat bij onvoldoende onderbouwde ondernemingsplannen altijd een negatief advies volgde, is tussen de minister van El&I en verweerder de werkverdeling afgesproken dat verweerder eerst beoordeelt of alle noodzakelijke stukken zijn overgelegd. Indien niet alle noodzakelijke stukken zijn overgelegd, wijst verweerder de aanvraag af op het feit dat niet is aangetoond dat met de activiteiten een wezenlijk Nederlands belang is gediend.
    
    3.3	De voorzieningenrechter stelt vast dat deze uitvoeringspraktijk op zich nieuw is in de zin van de standstillbepaling. De handelwijze van verweerder om, anders dan voorheen, eerst te beoordelen of voldoende stukken zijn overgelegd voordat het ondernemingsplan ter advisering aan de minister van EL&I wordt voorgelegd, betekent echter niet zonder meer dat dit een nieuwe beperking voor toelating oplevert. Daarbij is van belang dat van een aanvrager mag worden verwacht dat hij zijn aanvraag onderbouwt. Voorts blijkt uit de voormelde brief van de minister van EL&I dat bij onvoldoende onderbouwde ondernemingsplannen altijd een negatief advies volgt. Hieruit volgt dat vooralsnog niet kan worden gezegd dat een zekere verschuiving in de uitvoeringspraktijk, waarbij de toets van de volledigheid van de bij de aanvraag over te leggen documenten thans bij verweerder ligt en niet langer bij de minister van EL&I, op zich reeds leidt tot een beperking voor toelating die in strijd is met de standstillbepaling.
    
    3.4	De voorzieningenrechter stelt verder vast dat verzoeker bij brief van verweerder van 14 december 2011 is gevraagd zijn aanvraag en ondernemingsplan te onderbouwen met een aantal – specifiek in de brief vermelde – gegevens en/of documenten. Deze gegevens en documenten staan eveneens vermeld in paragraaf B5/7.3.3 in samenhang met paragraaf B5/7.3.2 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 2000. Uit de brief volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat het verzoeker duidelijk kon zij welke stukken hij ter onderbouwing van zijn aanvraag moest overleggen. De voorzieningenrechter verwijst terzake ook naar de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2012 (LJN: BW4346).
    
    3.5	Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder (en met verweerder de minister van EL&I) van verzoeker mag vragen zijn aanvraag te onderbouwen met de gevraagde gegevens en documenten, of dat dit in strijd is met de wijze van beoordeling in 1973 en dus met de standstillbepaling.
    
    3.6	Uit rechtspraak van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 29 september 2010 (LJN: BN9181), volgt dat de standstillbepaling niet vereist dat aanvragen van Turkse vreemdelingen dienen te worden beoordeeld alsof het 1 januari 1973 is, maar wel dat deze dienen te worden beoordeeld met toepassing van het destijds geldende criterium. De Afdeling heeft daarbij overwogen dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat reeds op 1 januari 1973 vreemdelingen slechts voor toelating op grond van het verrichten van arbeid als zelfstandige in aanmerking kwamen indien met hun aanwezigheid een wezenlijk Nederlands belang werd gediend. Voorts heeft verweerder volgens de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat een wezenlijk Nederlands belang destijds slechts aanwezig werd geacht indien een vreemdeling met de door hem beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve bijdrage aan de Nederlandse economie leverde. Van een dergelijke bijdrage was slechts sprake, indien de betreffende activiteit in een behoefte voorzag en geen negatieve invloed had op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie.
    
    3.7	In zijn brief van 4 november 2011 heeft de minister van EL&I verklaard dat de huidige adviespraktijk ten aanzien van Turkse vreemdelingen een voortzetting is van de adviespraktijk zoals deze werd gehanteerd vóór de inwerkingtreding van het puntensysteem. In deze verklaring van de minister van EL&I ziet de voorzieningenrechter vooralsnog geen grond voor het standpunt van verzoeker dat deze adviespraktijk vaag is en strijdig is met de standstillbepaling.
    
    3.8	In de brief van 4 november 2011 heeft de minister van EL&I verder uiteengezet dat het criterium “wezenlijk Nederlands belang”, dat door EL&I wordt vertaald in economische termen, weliswaar hetzelfde is gebleven als in 1973, maar dat veranderende inzichten over de sturing en regulering van een economie of markt en een groeiend inzicht in de rol van kennis in de economische ontwikkeling, de invalshoek van de advisering hebben doen veranderen. De inkleuring van het begrip “wezenlijk belang” is volgens de minister van EL&I dus aan verandering onderhevig zonder dat sprake is van aanscherping. In tegenstelling tot vroegere jaren is de ondernemer thans volledig overgeleverd aan de tucht van de markt en zal hij zich zelfstandig moeten handhaven in een vrije markt waarin niet altijd duidelijk afgebakende branches meer bestaan. Een (startende) ondernemer moet derhalve aannemelijk maken dat hij in staat is om zich op de vrije markt te handhaven, aldus de minister.
    
    3.9	Uit voormelde brief leidt de voorzieningenrechter af dat aan het begrip “wezenlijk Nederlands belang” geen andere invulling wordt gegeven door de minister van EL&I. Wel is de marktsituatie in Nederland veranderd ten opzichte van 1973, en zal de ondernemer dus op een andere manier moeten aantonen dat hij met zijn aanwezigheid een wezenlijk Nederlands belang dient. De door verweerder ter onderbouwing van de aanvraag gevraagde en in paragraaf B5/7.3.3 in samenhang met paragraaf B5/7.3.2 van de Vc 2000 vermelde gegevens en documenten sluiten hierbij aan. De voorzieningenrechter ziet vooralsnog geen grond voor het oordeel dat het vragen van een nadere onderbouwing van de aanvraag met deze gegevens en documenten onredelijk zou zijn.
    
    3.10	Aan de hand van de gevraagde en door de aanvrager overgelegde gegevens en documenten kan verweerder beoordelen of sprake is van voldoende onderbouwing van de aanvraag. Dit oordeel heeft echter alleen betrekking op de mate van onderbouwing en betreft niet een inhoudelijke toets aan het criterium “wezenlijk Nederlands belang”. Alleen indien een aanvraag ondervoldoende is onderbouwd met gegevens en stukken en hetgeen wel is overgelegd kennelijk niet kan leiden tot een positief advies van de minister van EL&I, behoeft verweerder de aanvraag niet voor advies door te sturen naar de minister van EL&I.
    
    3.11	In het onderhavig geding heeft verzoeker bij zijn aanvraag alleen een ondernemingsplan overgelegd. Dit ondernemingsplan is niet nader onderbouwd met de gevraagde gegevens en documenten. In bezwaar heeft verzoeker een gewijzigde versie van dit plan overgelegd. Niet onderbouwd is op grond waarvan het ondernemingsplan is gewijzigd, noch zijn documenten ter onderbouwing van het gewijzigde ondernemingsplan overgelegd. Wel heeft verzoeker ter zitting drie facturen overgelegd en betaalbewijzen van twee van deze facturen, waaruit blijkt dat in 2012 voor een bedrag van in totaal € 2200,- is gefactureerd voor bouw- stuc- en tuinwerkzaamheden, waarvan € 1500,- is betaald. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker, gelet op het vorenoverwoge, zijn aanvraag vooralsnog onvoldoende onderbouwd met gegevens en documenten en was verweerder vooralsnog gehouden de aanvraag niet voor advies door te sturen aan de minister van EL&I.
    
    3.12	Hieruit volgt dat het bezwaar naar het oordeel van de voorzieningenrechter vooralsnog geen redelijke kans van slagen heeft. Tot het treffen van de gevraagde voorziening bestaat dan ook geen aanleiding. 
    
    3.13	De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om met toepassing van artikel 78 van de Vw 2000 op het bezwaar te beslissen, nu de afwijzing van de aanvraag is gebaseerd op het ontbreken van bewijs van levensvatbaarheid van de onderneming van verzoeker en hij in de bezwaarfase, waarin een volledige heroverweging van het primaire besluit dient plaats te vinden, nog de mogelijkheid heeft om dit bewijs alsnog te leveren.
    
    3.14	De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
     
    Beslissing
    
    De voorzieningenrechter,
    
    -	wijst het verzoek af.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P. Smit, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2012.
    
    
    griffier, 					voorzieningenrechter,
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
      Conc.: MB
      D: B
      VK
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep open.