ECLI:NL:CRVB:2006:AY6141, Centrale Raad van Beroep, 03-08-2006, 05-1168 AW t-m 05-1181 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-08-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Inhouding op neveninkomsten ter uitvoering van voorwaarde, verbonden aan vergunning tot verrichten van nevenwerkzaamheden. Bekendheid met voorwaarde. Deugdelijke motivering. Weigering wijziging in voorwaarden aan te brengen.

05/1168 AW t/m 05/1181 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op de hoger beroepen van:
    
    [Appellanten 1 t/m 10]
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 28 december 2004, 04-492 t/m 505 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in de gedingen tussen:
    
    appellanten
    
    en 
    
    De Raad van Bestuur van het Academisch Ziekenhuis Groningen (AZG) (hierna: Raad van Bestuur)
    
    Datum uitspraak: 3 augustus 2006
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellanten is door mr. C.I. van Gent, advocaat te ’s-Gravenhage, hoger beroep ingesteld.
    
    Namens de Raad van Bestuur is een verweerschrift ingediend.
    
    De gedingen zijn gevoegd behandeld en het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2006. Appellante 2 en appellant 6 zijn in persoon verschenen, bijgestaan door mr. C.I. van Gent. Appellant 3 is niet verschenen. De overige appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. C.I. van Gent. De Raad van Bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.Th. Snoek, advocaat te Amsterdam, en door C.W.P. van Boven, werkzaam bij het AZG.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellanten zijn allen in ambtelijk dienstverband werkzaam (geweest) als [naam functies] bij het AZG. Naast hun ambtelijke bezoldiging ontvingen zij inkomsten uit het verrichten van nevenwerkzaamheden in de vorm van het voor eigen rekening voeren van een medische praktijk in het ziekenhuis ten behoeve van derde klasse verzekerde, particuliere niet-poliklinische patiënten. Bij brief van 22 november 1971 heeft de Minister van Onderwijs en Wetenschappen ermee ingestemd dat binnen het AZG de mogelijkheid zou worden geboden om nevenwerkzaamheden in diensttijd te verrichten. Ter uitvoering van één van de in die brief neergelegde voorwaarden is op 21 december 1971 door de Raad van Bestuur de regeling verstrekking extra-toelagen aan stafleden werkzaam in het AZG (hierna: 3A regeling) vastgesteld. Op basis van die regeling werd het medisch specialisten toegestaan nevenwerkzaamheden te verrichten als bovenvermeld onder de voorwaarde dat van de door het AZG ten behoeve van de medisch specialisten voor die werkzaamheden geïnde bedragen 20%, later (met ingang van 1 januari 1984) 21%, werd ingehouden voor administratiekosten en compensatie voor de door het ziekenhuis ontvangen lagere verpleegprijs van de betrokken patiënten, genoemd de 3A patiënten. Daarnaast werd 10% ingehouden ten behoeve van een vereveningsfonds voor alle aan het AZG verbonden medisch specialisten.
    
    
      1.2. Op 31 december 1981 heeft de Minister van Onderwijs en Wetenschappen de Honoreringsregeling medische specialisten in academische ziekenhuizen (hierna:  honoreringsregeling) vastgesteld, op 14 mei 1982 gevolgd door de Richtlijnen ter effectuering van de honoreringsregeling (hierna: de richtlijnen).
      Volgens die honoreringsregeling en richtlijnen worden nadere voorwaarden verbonden aan de vergunning dan wel toestemming die is vereist om binnen een academisch ziekenhuis een vrije praktijk uit te (blijven) oefenen. Zo dient er op afdelings- dan wel ziekenhuisniveau een regeling tot stand gebracht te worden voor de verdeling van de extra inkomsten uit de behandeling in de vrije praktijk. Daarnaast dienen alle op die behandeling betrekking hebbende declaraties namens de betrokken specialisten door het academisch ziekenhuis extra-comptabel te worden geïnd en vervolgens te worden gestort op de rekening van een daartoe in het leven te roepen stichting extra honorering. Deze stichting ziet er onder meer op toe dat de geïnde gelden hun bestemming vinden overeenkomstig de vast te stellen verdelingsregeling. Op 26 juni 1984 is daartoe opgericht de Stichting Centrale Inning van het Academisch Ziekenhuis te Groningen (hierna: SCI). In een overeenkomst van 1 juli 1984 zijn de SCI en het AZG overeengekomen dat de SCI alle administratieve werkzaamheden ten behoeve van de declaratie, inning en uitkering van de honoraria van de specialisten opdraagt aan het AZG. Voorts is bepaald dat het AZG voor zijn bemoeiingen 4% van het totale bedrag van de op rekening van de SCI gestorte gelden aan de SCI in rekening kan brengen.
    
    
    1.3. Het AZG is ook na de totstandkoming van de honoreringsregeling en de oprichting van de SCI op de neveninkomsten van de in het AZG werkzame specialisten die toestemming hadden tot het verrichten van nevenwerkzaamheden, en dus ook op die van appellanten, de 3A regeling blijven toepassen, dit wil zeggen dat er een aftrek plaatsvond van 21% ten behoeve van het AZG en dat 10% werd gestort in het vereveningsfonds.
    
    
      1.4. Medio 1998 hebben appellanten zich tot de Raad van Bestuur gewend met het verzoek vanaf dat moment op de geïnde bedragen slechts een kortingspercentage van 4 in te houden, zoals neergelegd in de honoreringsregeling en de richtlijnen. Bij besluiten van 30 oktober 1998 en 4 december 1998 heeft de Raad van Bestuur ten aanzien van alle appellanten individueel afwijzend op dit verzoek beslist, daartoe overwegend dat geen aanleiding wordt gezien terug te komen van, of een wijziging aan te brengen in, de voorwaarden waaronder eerder aan appellanten vergunning is verleend voor het voeren van een medische praktijk voor eigen rekening. Deze besluiten zijn na bezwaar gehandhaafd bij de bestreden besluiten van 
      2 april 1999.
    
    
    1.5. Bij zijn tussen partijen gegeven uitspraak van 6 mei 2004, 02/3486 t/m 02/3512 en 3514 AW, heeft deze Raad de uitspraak van de rechtbank van 24 mei 2002, waarbij de beroepen van appellanten tegen de besluiten van 2 april 1999 gegrond zijn verklaard, vernietigd en de zaken onder toepassing van het bepaalde in artikel 26, eerste lid, aanhef en onder b, van de Beroepswet, teruggewezen naar de rechtbank.
    
    2.1. Bij de thans aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellanten tegen de besluiten van 2 april 1999 ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank is gebleken noch aangetoond dat de door de Raad van Bestuur gehanteerde kortingspercentages evident onjuist zijn en is de weigering van de Raad van Bestuur om wijziging te brengen in de voorwaarden waaronder appellanten vergunning is verleend, niet kennelijk onredelijk.
    
    2.2. In hoger beroep is door appellanten onder meer aangevoerd dat de Raad van Bestuur in strijd met de richtlijnen handelt door op de praktijkinkomsten meer dan 4% ten behoeve van administratiekosten in te houden. Appellanten waren ook niet op de hoogte van deze inhoudingen, omdat de 3A regeling niet aan hen bekend gemaakt is en daarom ook voor hen niet van betekenis kan zijn. Bovendien is volgens appellanten de rechtvaardiging voor de hoge inhouding van 21% komen te vervallen sedert de invoering van het zogenaamde budgetsysteem in 1984. Ook stellen appellanten dat zij een toelage uit het vereveningsfonds zouden hebben moeten ontvangen.
    
    2.3. Daarnaast hebben appellanten aangevoerd dat de rechtbank zich bij het vaststellen van de feiten enkel op de door de Raad van Bestuur gedane beweringen heeft gebaseerd. Nu die beweringen door appellanten gemotiveerd en gedocumenteerd zijn weersproken en weerlegd, heeft de rechtbank haar uitspraak volgens hen onvoldoende gemotiveerd.
    
    2.4. De Raad van Bestuur heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
    
    3. De Raad overweegt het volgende.
    
    3.1. De Raad merkt vooreerst op dat de bestreden besluiten niet handelen over de vraag of appellanten een uitkering uit het vereveningsfonds toekomt. Hierover behoefde ook niet te worden besloten, nu appellanten daarop geen beroep hadden gedaan. Hetgeen appellanten daarover in beroep en hoger beroep hebben aangevoerd, valt derhalve buiten de grenzen van deze gedingen.
    
    3.2.1. Zoals door de Raad in zijn uitspraak van 6 mei 2004 reeds is overwogen geschiedde de inhouding van 31% op de door appellanten gegenereerde neveninkomsten ter uitvoering van een voorwaarde die geacht moet worden aan de vergunning tot het verrichten van nevenwerkzaamheden te zijn verbonden.
    
    
      3.2.2. De rechtbank was in de aangevallen uitspraak van oordeel dat appellanten van deze voorwaarde op de hoogte waren dan wel konden zijn. Hoewel de Raad met appellanten van mening is dat van de rechtbank een deugdelijke(r) motivering van haar standpunt had mogen worden verwacht, ziet de Raad geen aanleiding dit oordeel voor onjuist te houden.
      De Raad wijst in dit verband op de door appellanten ondertekende “Verklaring en volmacht”, waarmee appellanten als deelnemer tot de SCI zijn toegetreden en waarin met zoveel woorden staat dat appellanten kennis hebben genomen van de statuten van de SCI. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van de statuten heeft de SCI onder meer tot doel het, behoudens vergoeding van kosten, uitkeren van de geïnde bedragen aan rekening-gerechtigden conform de in het Academisch Ziekenhuis bestaande of in de toekomst ontstane regelingen. Voor de Raad staat genoegzaam vast dat de 3A regeling een in het AZG bestaande regeling was en dat voornoemd onderdeel van artikel 2 van de statuten beoogde die regeling te continueren. Op de vraag of de 3A regeling gecontinueerd mocht worden, komt de Raad hieronder terug.
    
    
    3.2.3. Aan appellanten kan worden toegegeven dat in de hen bij de ondertekening van de “Verklaring en volmacht” ter beschikking gestelde stukken (wellicht) niet de 3A regeling was gevoegd, maar dit neemt niet weg dat appellanten uit de statuten van de SCI konden opmaken dat er een regeling was. Zij hadden naar de inhoud ervan kunnen en, indien zij terzake op de hoogte wilden zijn, ook moeten informeren. Daarnaast ontvingen de afdelingshoofden dan wel de op de afdeling werkzame contactpersonen ieder kwartaal een afschrift van de honorariumafrekening, waarop uitdrukkelijk melding werd gemaakt van de inhoudingen van 21 en 10%. De Raad van Bestuur heeft verder onweersproken gesteld dat appellant 6 gedurende enige jaren contactpersoon is geweest. De Raad is dan ook van oordeel dat appellanten op de hoogte hadden kunnen zijn van de gepleegde inhoudingen op de inkomsten uit hun nevenwerkzaamheden. Gezien dit alles is niet van doorslaggevend belang dat het bestuur van de SCI mogelijk in strijd heeft gehandeld met het in artikel 10, vierde lid, van de Statuten neergelegde voorschrift om een kopie van de jaarrekeningen aan alle rekeninggerechtigden te zenden, temeer nu niet is gebleken dat appellanten vóór 1998 het bestuur op die verplichting hebben gewezen. Evenmin doet daaraan af dat de Raad van Bestuur vanaf 1997 mogelijk niet altijd even coöperatief heeft gereageerd op de verzoeken van appellanten om informatie met betrekking tot de gepleegde inhoudingen, omdat, zoals hiervoor is overwogen, appellanten op dat moment reeds op de hoogte hadden kunnen zijn van de inhoudingspercentages.
    
    3.2.4. Gezien het voorgaande slaagt het beroep van appellanten op de EG-richtlijn 91/533 van 14 oktober 1991 betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst of -verhouding van toepassing zijn, dan wel de Wet van 2 december 1993 (Stb. 1993, 635) tot uitvoering van deze richtlijn evenmin.
    
    4.1. In aanmerking genomen dat appellanten van de inhoudingen op de hoogte hadden kunnen zijn en daarin jarenlang hebben berust, onderschrijft de Raad het (met verwijzing naar ’s Raads uitspraak van 1 februari 2001, TAR 2001, 43, gegeven) oordeel van de rechtbank dat, hoewel de verzoeken van appellanten niet kunnen worden aangemerkt als verzoeken om terug te komen van rechtens onaantastbare besluiten, zij daarmee voor de toetsing door de rechter wel op één lijn moeten worden gesteld. Waar het hier mede een weigering “voor de toekomst” betreft, heeft de rechtbank eveneens terecht overwogen dat in deze gedingen de vraag moet worden beantwoord of die weigering in zoverre niet op een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging berust.
    
    4.2. Appellanten hebben aangevoerd dat met de totstandkoming van de honorerings-regeling de grondslag aan de 3A regeling is komen te ontvallen, dan wel dat die regeling getoetst had moeten worden aan de honoreringsregeling en opnieuw had moeten worden vastgesteld. In ieder geval is volgens appellanten aan die regeling, althans de inhouding van 21%, de grondslag ontvallen bij de invoering van het budgetsysteem voor de ziekenhuizen in 1984, omdat toen de beddenprijs een sluitpost is geworden op de ziekenhuisbegroting.
    
    4.2.1. Zoals hiervoor onder 3.2.2. is overwogen is op de verdeling van de neveninkom-sten van de medisch specialisten in het AZG de 3A regeling toegepast als een regeling als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van de statuten van de SCI. De Raad ziet niet in waarom de 3A regeling niet als een zodanige regeling en daarmee tevens als een regeling als bedoeld in paragraaf 4 van de honoreringsregeling, kan worden aangemerkt. Paragraaf 4 van de honoreringsregeling houdt in dat er op tenminste afdelingsniveau, zo mogelijk ziekenhuisniveau, regelingen tot stand moeten komen voor de verdeling van de extra inkomsten uit de behandeling van patiënten. Deze regelingen moeten bij het zieken-huisbestuur worden aangemeld. Zij moeten voldoen aan eventuele, door de minister van O&W na overleg met de betrokkenen en de betrokken instellingen te stellen, nadere voorwaarden terzake van administratie en dekking van eventuele bijzondere kosten c.q. vergoeding van onkosten.
    
    
      4.2.2. De Raad is niet kunnen blijken dat de 3A regeling niet aan die nadere voorwaarden, neergelegd in de richtlijnen, voldoet. Weliswaar spreekt artikel 3.2. van de richtlijnen slechts over een inhouding van 4% administratiekosten, maar hiervan kan niet los worden gezien hetgeen de minister in zijn begeleidende brief van 14 april 1982 bij de toezending van de ontwerp-richtlijn heeft opgemerkt: “Wat punt 3.2. betreft wijs ik er nog op, dat - uiteraard - de bij vrije praktijkbehandeling van derde klas niet-ziekenfondspatiënten gebruikelijke afdracht aan het ziekenhuis van een bedrag per verpleegdag, voortgang dient te vinden”. De Raad volgt appellanten niet in hun standpunt dat de minister hiermee doelt op een afdracht van de patiënt (of zijn verzekeraar) aan het ziekenhuis. Zoals hiervoor in 1.1. is overwogen, was één van de voorwaarden van de met de brief van 22 november 1971 gegeven algemene toestemming aan de medisch specialisten tot het verrichten van nevenwerkzaamheden dat op de ten behoeve van de specialisten geïnde bedragen een bedrag werd ingehouden ter compensatie voor de door het ziekenhuis ontvangen lagere verpleegprijs. De Raad kan uit de hiervoor aangehaalde zinsnede uit de brief van 14 april 1982 geen andere conclusie trekken dan dat de minister daarmee heeft bedoeld aan te geven dat de medisch specialisten ook na de vaststelling van de honoreringsregeling het ziekenhuis het verschil aan verpleegprijs moesten blijven compenseren. Gesteld noch gebleken is voorts dat het gehanteerde percentage van 
      21 (inclusief administratiekosten) destijds niet overeenkwam met het toen bestaande verschil in verpleegprijs. Dat bij de brief van 14 april 1982 slechts een ontwerp-richtlijn was gevoegd, wil geenszins zeggen dat aan die brief geen normerende betekenis kan worden ontleend. De Raad is niet gebleken van enig document waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de minister dat standpunt nadien heeft verlaten.
    
    
    4.2.3. Van een regeling, waarbij een bepaald percentage - in dit geval 10% - op de geïnde bedragen wordt ingehouden en vervolgens op een andere wijze weer geheel ten goede komt aan de specialisten kan naar het oordeel van de Raad niet worden gezegd dat die in strijd is met de honoreringsregeling of de richtlijnen.
    
    4.3. De omstandigheid dat vanaf de invoering van de budgetfinanciering in 1984 de verpleegprijs geen onderscheidend criterium meer is, houdt niet in dat vanaf dat moment de 3A regeling geen toepassing meer kon of mocht vinden. Daargelaten of er ook nadien nog een relevant verschil in verpleegprijs tussen de klassen 3A en 3B is blijven bestaan - partijen verschillen hierover van mening - is de 3A regeling wel van toepassing gebleven als een regeling als bedoeld in artikel 2, onder b, van de statuten van de SCI. Kennelijk hebben het bestuur van de SCI noch de medisch specialisten aanleiding gezien om wijziging van de regeling te entameren. 
    
    4.4. De raad verwerpt de grief van appellanten dat de medisch specialisten niet in het bestuur van de SCI waren vertegenwoordigd. Naast een vertegenwoordiger vanuit het bestuur van het AZG en een door het College van Bestuur van de Rijksuniversiteit te Groningen benoemde vertegenwoordiger, bestond het bestuur uit vijf rekeninggerechtig-den, van wie tenminste drie hoogleraar dienden te zijn. Dat appellanten zich mogelijk niet vertegenwoordigd voelden door hoogleraren, die veelal ook afdelingshoofd zullen zijn geweest, doet niet af aan het feit dat een ruime meerderheid van het bestuur wel degelijk uit rekeninggerechtigden bestond.
    
    5. Op grond van het vorenstaande komt de Raad tot de slotsom dat niet gezegd kan worden dat de weigering van de Raad van Bestuur om wijziging te brengen in de voorwaarden waaronder appellanten vergunning is verleend voor het voeren van een eigen medische praktijk niet berust op een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging. Dit betekent dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
    
    6. De raad acht tot slot geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
     
    Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en F.A.M. Stroink als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van E.W.F. Menkveld-Botenga als griffier, uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2006.
    
    (get.) A. Beuker-Tilstra.
    
    
    (get.) E.W.F. Menkveld-Botenga.