ECLI:NL:CRVB:2013:BZ0820, Centrale Raad van Beroep, 07-02-2013, 12/4521 APPA-VV + 12/4523 APPA-VV + 12/4525 APPA-VV + 12/4696 APPA-VV e.a.
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Verzoek om een voorlopige voorziening. Kortsluiting. In het geval van verzoekers gaat het om besluiten tot wijziging (of herziening) van hun uitkeringen op grond van de Appa, terugvordering van hetgeen als gevolg daarvan te veel is betaald, alsmede vaststelling en invordering van de terug te vorderen bedragen. In hetgeen door verweerders is aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen enkele reden om het uitdrukkelijke bevoegdheidsvoorschrift van artikel 162 van de Appa buiten toepassing te laten. De verzoeken om voorlopige voorziening zullen worden ingewilligd. Het college heeft de invordering opgeschort in afwachting van de uitkomst van de beroepsprocedure. Nu de bestreden besluiten om formele redenen zullen worden vernietigd, is onduidelijk of deze opschorting nog geldt. Verzoekers hebben er een spoedeisend belang bij dat de opschorting wordt voortgezet. Gelet op hetgeen onder 3 en 4 is overwogen, bestaat daarvoor ook voldoende grond. De primaire besluiten zullen daarom worden geschorst tot zes weken na de datum waarop de nieuwe beslissingen op bezwaar zullen zijn verzonden.

12/4521 APPA-VV, 12/4523 APPA-VV, 12/4525 APPA-VV, 12/4696 APPA-VV
      12/4522 APPA, 12/4356 APPA, 12/4524 APPA, 4695 APPA
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorziening in verband met de gedingen tussen
    
    Partijen:
    
    
      [Verzoekster] te [woonplaats 1] (verzoekster)
      [Verzoeker] te [woonplaats 2] (verzoeker)
    
    
    
      de raad van de gemeente Stede Broec (gemeenteraad) en 
      het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec (college)
    
    
    Datum uitspraak  7 februari 2013.
     
    
      PROCESVERLOOP
      Verzoekers hebben bij de Centrale Raad van Beroep beroep ingesteld tegen een besluit van de gemeenteraad van 5 juli 2012 (bestreden besluit 1) en tegen twee besluiten van het college van 26 juli 2012 (bestreden besluiten 2 en 3). Deze besluiten zijn genomen ter uitvoering van de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa). De gemeenteraad en het college worden hierna tezamen ook aangeduid als verweerders.
    
    
    Verzoekers hebben tevens om een voorlopige voorziening verzocht.
    
    Verweerders hebben een verweerschrift ingediend. 
    
    De verzoeken zijn behandeld ter zitting van 1 oktober 2012. Verzoekers zijn in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de advocaten mr. M.J.M. Schoonhoven en mr. S. Rigters, alsmede door [W.]
    
    De voorzieningenrechter heeft de behandeling ter zitting geschorst en partijen in de gelegenheid gesteld een minnelijke schikking te beproeven. Partijen hebben laten weten dat geen overeenstemming is bereikt. Desgevraagd hebben zij de voorzieningenrechter toestemming gegeven om zonder nadere zitting te beslissen en daarbij ook een beslissing in de hoofdzaak te geven.
    
    OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Verzoekers waren wethouder van de gemeente Stede Broec. Bij hun benoeming heeft de gemeenteraad op grond van artikel 36, vierde lid, van de Gemeentewet hun tijdsbestedingsnorm vastgesteld op 50%. Bij besluiten van (laatstelijk) 5 januari 2010 en 17 februari 2010 heeft het college de benoemingsomvang van hun functie van wethouder verhoogd naar 100%. Per 2 april 2010 is aan het wethouderschap van verzoekers een einde gekomen. Op 25 augustus 2010 heeft het college aangegeven dat de hoogte van hun uitkering eerst 80% en daarna 70% van de laatstgenoten wedde zal bedragen.
    
    1.2. Bij besluit van 2 februari 2012, na bezwaar gehandhaafd bij bestreden besluit 1, heeft de gemeenteraad  voor zover hier van belang   de wachtgeldaanspraken van verzoekers vastgesteld op basis van de laatstgenoten wedde gebaseerd op de tijdsbestedingsnorm van 50% en besloten de onverschuldigde wachtgeldbetalingen met terugwerkende kracht vanaf 2 april 2010 van verzoekers terug te vorderen.
    
    1.3. Bij twee afzonderlijke besluiten van 29 maart 2012, na bezwaar gehandhaafd bij de bestreden besluiten 2 en 3, heeft het college, ter uitvoering van het besluit van de gemeenteraad van 2 februari 2012, de van verzoekers terug te vorderen bedragen vastgesteld op € 29.063,51 onderscheidenlijk € 26.598,46 (netto) en bepaald dat deze bedragen in vier halfjaarlijkse termijnen moeten worden voldaan.
    
    2. Naar aanleiding van het verzoek om voorlopige voorziening overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
    
    3. Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter, indien hij na de zitting van oordeel is dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze situatie zich hier voordoet. 
    
    
      3.1. Artikel 162 van de Appa is geplaatst in de vijfde afdeling van die wet. Blijkens het opschrift heeft deze afdeling betrekking op commissarissen van de Koning, gedeputeerden, burgemeesters, wethouders en bestuurders van waterschappen. 
      Ingevolge artikel 162 (voorheen artikel 162, eerste lid) worden de besluiten ter uitvoering van deze afdeling genomen door gedeputeerde staten, het college van burgemeester en wethouders onderscheidenlijk het dagelijks bestuur van het waterschap, tenzij anders is bepaald.
    
    
    3.2. In het geval van verzoekers gaat het om besluiten tot wijziging (of herziening) van hun uitkeringen op grond van de Appa, terugvordering van hetgeen als gevolg daarvan te veel is betaald, alsmede vaststelling en invordering van de terug te vorderen bedragen. Die besluiten zijn, na bezwaar, bij de bestreden besluiten gehandhaafd.
    
    3.3. Besluiten zoals hier aan de orde worden genomen ter uitvoering van de vijfde afdeling van de Appa. Er is geen wettelijk voorschrift aan te wijzen waarin is bepaald dat zij worden genomen door een ander bestuursorgaan dan het college van burgemeester en wethouders. Ingevolge artikel 162 van de Appa was dus het college   op eigen naam   bevoegd om over de wijziging en de terugvordering te besluiten. Deze bevoegdheid berustte niet bij de gemeenteraad, noch ook bij het college in zijn hoedanigheid van uitvoerder van de besluiten van de gemeenteraad op grond van artikel 160, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.
    
    3.4. In hetgeen door verweerders is aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen enkele reden om het uitdrukkelijke bevoegdheidsvoorschrift van artikel 162 van de Appa buiten toepassing te laten. De stelling van verweerders dat dit wettelijk voorschrift onverenigbaar is met het gedualiseerde stelsel van bevoegdheidsverdeling binnen de gemeente, treft geen doel. Het gaat hier om een bepaling van een wet in formele zin. Er is geen sprake van een leemte in de wet, maar van een door de wetgever bewust gewenste regeling. Artikel 162 (destijds artikel 162, eerste lid) van de Appa is ingevoerd bij de Wet van 17 februari 2010, Stb. 72. Daarmee heeft de wetgever beoogd de reeds bestaande ongeschreven verdeling van bevoegdheden in het kader van de Appa te bevestigen (Kamerstukken II 2007-2008, 30 424, nr. 9, ad 23, onderdeel FF). Het duale stelsel, waarop verweerders zich beroepen, vereist juist dat aan deze wettelijk vastgestelde verdeling van bevoegdheden strikt de hand wordt gehouden.
    
    3.5. Bestreden besluit 1 dient dan ook wegens strijd met artikel 162 van de Appa te worden vernietigd, evenals de bestreden besluiten 2 en 3, die op de onbevoegde besluitvorming voortbouwen. 
    
    4. Het college heeft de voorzieningenrechter laten weten dat het, voor zover nodig, de onbevoegde besluitvorming voor zijn rekening neemt en bekrachtigt. Het heeft daaraan het verzoek verbonden om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten. De voorzieningenrechter zal niet aan dit verzoek voldoen en overweegt daartoe het navolgende.
    
    4.1. Bij de onder 1.1 genoemde besluiten van 5 januari 2010 en 17 februari 2010 heeft het college de benoemingsomvang van de functie van wethouder vanaf 1 februari 2010 verhoogd naar 100%. Verweerders hebben aangevoerd dat deze besluiten niet zien op uitbreiding van de tijdsbestedingsnorm bedoeld in artikel 36, vierde lid, van de Gemeentewet, maar slechts op een tijdelijke interne herschikking van de taakverdeling van het college. De voorzieningenrechter kan hen daarin niet volgen. Weliswaar is de wettelijke term "tijdsbestedingsnorm" niet gebruikt, maar niet valt in te zien wat met het verhogen van de benoemingsomvang van de functie van wethouder naar 100% anders kan zijn bedoeld dan het verhogen van de tijdsbestedingsnorm naar 100%. Ook de context van de besluiten wijst daarop.
    
    4.2. Met partijen is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college niet bevoegd was om besluiten tot verhoging van de tijdsbestedingsnorm te nemen. Gelet op artikel 36, tweede en vierde lid, van de Gemeentewet kwam die bevoegdheid uitsluitend toe aan de gemeenteraad. Dit neemt niet weg dat de besluiten van het college van 5 januari 2010 en 17 februari 2010 van kracht zijn zolang zij niet zijn ingetrokken of vernietigd. Voor zover verweerders betogen dat deze onbevoegd genomen besluiten van rechtswege nietig zijn, of zelfs non-existent, ziet de voorzieningenrechter daarvoor geen grondslag in het recht. 
    
    4.3. Niet is gebleken dat de besluiten van 5 januari 2010 en 17 februari 2010 zijn ingetrokken of vernietigd. Ook in het besluit van de gemeenteraad van 2 februari 2012 valt een dergelijke intrekking niet, althans onvoldoende, te lezen. Daarmee geldt rechtens nog steeds de tijdsbestedingsnorm van 100%. Dit betekent dat de laatstelijk genoten wedde, zoals bedoeld in artikel 133 van de Appa, als voorheen op die norm moet worden gebaseerd. Voor wijziging van de uitkering naar een andere grondslag is bij de huidige stand van zaken geen plaats.
    
    4.4. Dit voert tot de conclusie dat de voorzieningenrechter de rechtsgevolgen niet in stand zal laten, maar het college zal opdragen om   op eigen naam   nieuwe besluiten op bezwaar te nemen.
    
    4.5. Ter verduidelijking wordt hieraan toegevoegd dat de gemeenteraad op zichzelf bevoegd is om de onbevoegdelijk door het college genomen besluiten van 5 januari 2010 en 17 februari 2010 alsnog in te trekken en daarvoor eigen besluiten over de omvang van de functies in de plaats te stellen. Zou de gemeenteraad daartoe willen overgaan en een lagere tijdbestedingsnorm dan 100% in gedachten hebben, dan dient hij eerst te bezien of vaststelling   met terugwerkende kracht   van zo'n lagere norm verenigbaar is met het rechtszekerheidsbeginsel. Niet ten onrechte heeft de commissie voor de bezwaarschriften in dit verband van belang geacht dat verzoekers in de tijd voorafgaande aan hun ontslag feitelijk voltijds voor de gemeente hebben gewerkt. Vooralsnog is ook niets gebleken van onzuivere motieven aan de kant van verzoekers. Het beeld is veeleer dat zij, in de moeilijke periode rond het overlijden van de burgemeester, jegens de gemeente hun verantwoordelijkheid hebben willen nemen.
    
    4.6. Evenzeer ten overvloede wordt erop gewezen dat in artikel 123, tweede lid, in samenhang met artikel 158 van de Appa is bepaald dat een herzieningsbeslissing niet tot terugvordering of verrekening van reeds betaalde bedragen leidt, tenzij de betrokkene redelijkerwijs had moeten begrijpen dat hem te veel werd uitbetaald. Ingevolge artikel 123, derde lid, leidt een wijzigingsbeslissing slechts tot terugvordering of verrekening van reeds betaalde bedragen indien de betrokkene heeft nagelaten aan het college mededeling te doen van een wijziging in de feiten. Zonodig zal het college moeten bezien of aan deze beperkende voorwaarden is voldaan.
    
    5. De verzoeken om voorlopige voorziening zullen worden ingewilligd. Het college heeft de invordering opgeschort in afwachting van de uitkomst van de beroepsprocedure. Nu de bestreden besluiten om formele redenen zullen worden vernietigd, is onduidelijk of deze opschorting nog geldt. Verzoekers hebben er een spoedeisend belang bij dat de opschorting wordt voortgezet. Gelet op hetgeen onder 3 en 4 is overwogen, bestaat daarvoor ook voldoende grond. De primaire besluiten zullen daarom worden geschorst tot zes weken na de datum waarop de nieuwe beslissingen op bezwaar zullen zijn verzonden.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Niet is gebleken van daarvoor in aanmerking komende kosten.
    
    
      BESLISSING
      De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      - verklaart het beroep tegen de besluiten van 5 juli 2012 en 26 juli 2012 gegrond en vernietigt
        deze besluiten;
      - draagt het college op om nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze
        uitspraak;
      - schorst de primaire besluiten van 2 februari 2012 en 29 maart 2012 tot zes weken na
        verzending van de nieuwe besluiten op bezwaar;
      - bepaalt dat verweerders (gezamenlijk) aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht van
        € 312,- per persoon vergoeden.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door R. Kooper als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2013.
    
    (getekend) R. Kooper
    
    (getekend) P.W.J. Hospel
    
    HD