ECLI:NL:CRVB:2009:BH1665, Centrale Raad van Beroep, 22-01-2009, 05-7382 AW + 06-4378 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Functiewaarderingsbesluit en inpassingsbesluit. Beroep op vertrouwensbeginsel: voor de Raad staat vast dat de ambtenaren niet bevoegd waren over de inpassing van de functie van appellant te beslissen.

05/7382 AW + 06/4378 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 3 november 2005, 04/1367 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente  Zutphen (hierna: college)
    
    Datum uitspraak: 22 januari 2009
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend en tevens ingezonden het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 16 mei 2006, waarop appellant inhoudelijk heeft gereageerd.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2008. Appellant is verschenen met bijstand van mr. S.G. Volbeda, advocaat te Arnhem. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A. Spaan, drs. H. Sieben en R.G. Put, allen werkzaam bij de gemeente Zutphen.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad bij zijn oordeelsvorming uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant trad op 1 oktober 1996 in dienst van de gemeente Zutphen als [naam functie] en werd ingeschaald in salarisschaal 9, periodiek 11. 
    
    1.2. In 2001 zijn binnen de gemeente Zutphen organisatiebreed de functies organiek beschreven en gewaardeerd met als peildatum 1 september 1998. Daarbij is gebruik gemaakt van het ODRP-functiewaarderingssysteem (hierna: OFS). Het college heeft bij brief van 13 januari 2004 aan appellant, die sinds 1 augustus 2001 werkzaam was bij de gemeente [naam gemeente], toegezonden het voor de functie van appellant gehanteerde functie-profiel van [naam functie], het besluit inhoudende de waardering van deze functie en het besluit tot inpassing van de gewaarde functie in salarisschaal 11, periodiek 4, per 1 september 1998.
    
    
      1.3. Appellant heeft tegen het functiewaarderingsbesluit en het inpassingsbesluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 
      17 augustus 2004 (hierna: bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellant ongegrond verklaard.
    
    
    2.1. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit voor zover betrekking hebbende op het functiewaarderingsbesluit ongegrond verklaard. Zij heeft het bestreden besluit inzake het inpassingsbesluit gegrond verklaard, het bestreden besluit voor dit deel vernietigd en het college opdragen in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak, met bepalingen omtrent griffierecht en proceskosten. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college alsnog moet ingaan op de stelling van appellant dat hem door drie met naam genoemde ambtenaren van de gemeente Zutphen bij zijn indiensttreding en bij twee latere gelegenheden toezeggingen over zijn inschaling in de nabije toekomst zijn gedaan die uiteindelijk bij het nemen van het inpassingsbesluit ten onrechte niet zijn gehonoreerd. 
    
    2.2. Bij het in rubriek I genoemde besluit van 16 mei 2006 heeft het college aan de in de aangevallen uitspraak geformuleerde opdracht uitvoering gegeven en opnieuw, onder verwijzing naar bijgevoegde verklaringen van de betrokken ambtenaren, de inpassing van de functie van appellant gehandhaafd in salarisschaal 11, periodiek 4; toegevoegd is dat in die verklaringen de door appellant gestelde toezeggingen niet zijn bevestigd.
    
    2.3. Aangezien met het besluit van 16 mei 2006 niet aan de bezwaren van appellant is tegemoet gekomen, wordt het beroep van appellant ingevolge de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geacht mede tegen dit besluit te zijn gericht.
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
    
    3.1. De functiewaardering.
    
    3.1.1. De Raad stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld CRvB 1 december 2005, LJN AV6117 en TAR 2006, 87) de rechterlijke toetsing in een geval als dit een terughoudende dient te zijn, in die zin dat de rechter zich, naast de overigens in aanmerking komende toetsing, moet beperken tot de vraag of de in geding zijnde waardering op onvoldoende gronden berust. Dit laatste betekent dat pas tot vernietiging van de bestreden waardering kan worden overgegaan indien deze als onhoudbaar moet worden aangemerkt. Daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat een andere waardering op zichzelf verdedigbaar is.
    
    3.1.2. Het OSF voorziet voor de niveau-indeling in zes hoofdgroepen (genummerd I tot en met VI) en in 5 gezichtspunten (secundaire factoren genoemd): functionele vorming, handelingsvrijheid, keuzevrijheid, leidinggeven en contact. Per gezichtspunt kunnen maximaal 4 punten gescoord worden.
    
    3.1.3. Het door appellant niet betwiste functieprofiel van zijn functie van [naam functie] houdt in een plaatsing bij de dienst [naam dienst], van de gemeente Zutphen. Het profiel geeft aan dat de functie uitvoerend van karakter is en in de taak van beleidsadvisering niet verder gaat dan het gebied van de dienst stadswerk.
    
    3.1.3. Bij het functiewaarderingbesluit is de functie van appellant ingedeeld in hoofd-groep V met een totaalscore van 11 punten voor de gezichtspunten: functionele vorming (1 punt), handelingsvrijheid en keuzemogelijkheden (elk 3 punten), leidinggeven (1 punt) en contact (3 punten). 
    
    3.1.4. Appellant kan zich in de eerste plaats niet verenigen met de wijze waarop zijn functie is ingedeeld in hoofdgroep V en in dit verband ook niet met de score voor het gezichtspunt functionele vorming. Met toepassing van het OSF is voor de functie van appellant, hbo-niveau vereist gesteld hetgeen leidde tot indeling in hoofdgroep IV. Bij deze hoofdgroep past in het OSF een praktijkopleiding van 4 tot 7 jaar. Indien er in een concreet geval meer dan 7 praktijkjaren zijn, voorziet het OSF in indeling in hoofdgroep V met een score van 1 punt bij het gezichtspunt functionele vorming. Aangezien voor de functie meer dan 7 jaren aanvullende kennis in de zin van het OSF nodig zijn, heeft het college met inachtneming van het OSF de functie van appellant ingedeeld in hoofdgroep V en het gezichtspunt functionele vorming gewaardeerd met 1 punt. Gezien de hier beschreven inhoud van het OSF, waarmee deze waardering in overeenstemming is, kan de Raad de indeling van de functie van appellant in hoofdgroep V en de score van 1 punt bij het gezichtspunt functionele vorming niet onhoudbaar achten. De door appellant gestelde omstandigheid dat het college in de verschillende functies van [naam functie] al jarenlang universitair geschoolden aanstelt, betekent niet dat het niveau van deze functie ten onrechte op hbo is gesteld.
    
    3.1.5. Appellant meent dat de gezichtspunten handelingsvrijheid en keuzemogelijkheden beide met een score van 4 punten gewaardeerd moeten worden. Evenals de rechtbank volgt de Raad appellant hierin niet. Nu zijn functie van [naam functie] uitvoerend van aard is kan niet worden gezegd dat, betreffende handelingsvrijheid, de werkzaamheden zich kenmerken door een groot aantal onzekere factoren die door de functionaris in de afweging moeten worden betrokken, maar is veeleer sprake van partiële verantwoordelijkheid, als in het OSF toegelicht bij de score 3 op het hier besproken gezichtspunt. Het gezichtspunt keuzemogelijkheid wordt volgens het OSF met 4 punten gewaardeerd als sprake is van het ontwerpen en realiseren van nieuwe oplossingen voor problemen in de sfeer van het beleid, terwijl het bij de score van 3 punten gaat om het ontwerpen en realiseren van nieuwe - meestal eenmalige - oplossingen in de uitvoeringssfeer. Dit laatste past bij het functieprofiel van de functie van appellant. Dit betekent dat het functiewaarderingsbesluit betreffende deze twee gezichtspunten niet onhoudbaar kan worden geacht.
    
    3.1.6. Ook met de score 1 voor het gezichtspunt leidinggeven kan appellant zich niet verenigen. Volgens het OSF is die score aangewezen bij het functioneel leidinggeven aan 2 tot en met 9 fte. Appellant geeft functioneel leiding aan degenen die aan de door hem geleide projecten deelnemen. Hij heeft een groot aantal functionarissen genoemd aan wie hij op deze wijze in de verschillende, ook naast elkaar lopende, projecten functioneel leiding geeft. Het college heeft toegelicht dat deze functionarissen niet fulltime aan een projectgroep van appellant deelnemen maar dit voor een wisselend deel van hun arbeidsduur doen. Onderzoek heeft uitgewezen dat op deze wijze gerekend, appellant niet aan meer dan 9 fte functioneel leiding geeft. Hetgeen appellant op dit punt heeft aangevoerd, heeft de Raad niet de overtuiging gegeven dat de waardering van dit gezichtspunt met de score van 1 punt onhoudbaar is.
    
    3.1.7. Ten slotte heeft appellant het standpunt ingenomen dat in zijn functie van project-leider het gezichtspunt contact niet met 3 punten maar met 4 punten moet worden gewaardeerd. De Raad overweegt dat, volgens het OSF, voor de score van 4 punten vereist is dat er structureel sprake is van controversiële situaties waarbij de beslissing tot stand komt, hetzij door overtuigen, hetzij door onderhandelen. Bij de score van 3 punten gaat het om het verkrijgen van medewerking en is er sprake van een duidelijke belangentegenstelling waarbij de beslissing vastligt. Omdat de functie van appellant uitvoerend van aard is en de kaders waarbinnen hij werkt door het college worden aangegeven, is de Raad van oordeel dat de waardering van dit gezichtspunt met 3 punten niet onhoudbaar is. Appellant heeft ter zitting voorbeelden van situaties gegeven die volgens hem wel als controversieel kunnen worden gekenschetst. De Raad sluit niet uit dat appellant in zijn functie met zulke situaties is geconfronteerd, maar kan hieruit niet afleiden dat dit zijn functie kenmerkt.
    
    3.1.8. Het vorenstaande leidt de Raad tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep van appellant ongegrond is verklaard, moet worden bevestigd.
    
    4.1. De inpassing.
    
    4.1.1. Uitgaande van het nu vaststaande functiewaarderingsbesluit is de functie van appellant op grond van artikel 9 van de Verordening bezoldiging gemeentepersoneel 1991 (hierna: verordening) terecht ingepast in salarisschaal 11, periodiek 4. Bij het besluit van 16 mei 2006 is deze inpassing gehandhaafd. Hiertegen heeft appellant aangevoerd dat het college ten onrechte heeft vastgesteld dat van door of namens het college gedane toezeggingen aan appellant over een, in het kader van de functiewaardering, te bewerkstelligen hogere inschaling (in uitloopschaal 11 A) niet is gebleken. 
    
    4.1.2. Volgens vaste rechtspraak kan een beroep op het vertrouwensbeginsel slechts slagen indien door een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van de betrokkene uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezeggingen heeft gedaan die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt.
    
    4.1.3. Volgens appellant zijn hem toezeggingen gedaan door een drietal ambtenaren van de gemeente Zutphen. De Raad kan en zal daarlaten of, en zo ja, in welke bewoordingen, door deze ambtenaren aan appellant toezeggingen zijn gedaan, aangezien voor de Raad vaststaat dat deze ambtenaren niet bevoegd waren over de inpassing van de functie van appellant te beslissen. Daarom faalt het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel. Het beroep dat hij geacht wordt tegen het besluit van 16 mei 2006 te hebben ingesteld, moet de Raad dus ongegrond verklaren.
    
    5. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
      Verklaart het beroep dat appellant geacht wordt te hebben ingesteld tegen het besluit van 16 mei 2006 ongegrond.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en J. Th. Wolleswinkel en G.F. Walgemoed als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van  M.B. de Gooijer als griffier, uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2009.
    					
    (get.) J.G. Treffers.
    					
    (get.) M.B. de Gooijer.
    
    HD