ECLI:NL:CRVB:2010:BL4283, Centrale Raad van Beroep, 16-02-2010, 04-3254 WAO
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2010-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Voor het opleggen van een werkgeversboete op grond van artikel 71a WAO (oud) bestond pas een deugdelijke wettelijke grondslag voor overtredingen die waren begaan op of na 11 september 2002.

04/3254 WAO
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellante], gevestigd te [vestigingsplaats], (hierna: appellante),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 mei 2004, 03/2168 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv)
    
    
    Datum uitspraak: 16 februari 2010
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellante heeft mr. A.C.M. van de Molen, werkzaam bij Commit B.V. te De Meern, hoger beroep ingesteld.
    
    Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Partijen hebben nadere stukken ingediend.
    
    Mr. M.S.P. Orbán heeft zich als opvolgende gemachtigde van appellante gesteld.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 december 2006. Appellante heeft zich, met voorafgaand bericht, niet laten vertegenwoordigen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.B. Knollema en G.J. Samson, beiden werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.
    
    De Raad heeft het onderzoek heropend en aan het Uwv enkele vragen voorgelegd.
    
    Het Uwv heeft die vragen beantwoord. Mr. Orbán heeft daarop gereageerd. Het Uwv heeft die reactie beantwoord. 
    
    Met toestemming van partijen heeft de Raad bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Raad het onderzoek gesloten.
     
    II. OVERWEGINGEN
    
    
      1.1. Een werkneemster van appellante is op 14 januari 2002 wegens ziekte uitgevallen. Het Uwv heeft voor haar op 21 oktober 2002 een volledig re-integratieplan ontvangen. Bij brief van 6 december 2002 heeft het Uwv appellante in kennis gesteld van het voornemen haar een boete op te leggen voor het niet tijdig, namelijk uiterlijk op 
      16 september 2002, indienen van een volledig re-integratieplan. Daarbij is vermeld dat van het opleggen van een boete kan worden afgezien indien, er een deugdelijke grond is voor het niet tijdig indienen. Appellante is in de gelegenheid gesteld binnen twee weken te reageren.
    
    
    1.2. Bij besluit van 2 januari 2003, in bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 juni 2003, heeft het Uwv aan appellante een boete opgelegd van € 454,--. Daarbij is overwogen dat appellante geen reden heeft opgegeven voor het niet tijdig indienen van een volledig re-integratieplan.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 10 juni 2003 ongegrond verklaard.
    
    3. Appellante betoogt op de volgende gronden dat de rechtbank het beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. 
    
    
      3.1. De in artikel 71a, eerste lid, laatste volzin, van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (hierna: WAO) aan het Landelijk instituut sociale verzekeringen (hierna: Lisv), de rechtsvoorganger van het Uwv, toegekende 
      - imperatieve - bevoegdheid om regels te stellen inzake onder meer volledige re-integratieplannen en om minimumeisen te stellen waaraan deze moeten voldoen, laat geen ruimte voor het stellen van een termijn voor het indienen van deze plannen. Daarom dient het bepaalde in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het - op artikel 71a, eerste lid, van de WAO berustende - Besluit minimumeisen reïntegratieplan 1997 buiten toepassing te blijven, met als gevolg dat geen sprake is van een - beboetbare - overtreding.
    
    
    3.2. Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit minimumeisen reïntegratieplan 1997 voldoet niet aan het - onder meer uit de uitspraak van de Raad van 10 mei 2000 (LJN AA6466) naar voren komende - vereiste dat een verplichting waarvan de niet-nakoming met de oplegging van een boete kan worden bestraft, voldoende duidelijk moet zijn. Ook op die grond moet deze bepaling buiten toepassing blijven.
    
    3.3. Het Uwv heeft geen juiste uitvoering gegeven aan de uitspraak van de Raad van 5 juni 2002 (LJN AE6184) door in de in artikel 6 van het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 (van 22 mei 2002) neergelegde afstemmingsbepaling niet te voorzien in nadere regels voor het afwegingskader. Dit betekent, dat het - nog steeds - niet mogelijk is voor een overtreding als hier aan de orde een boete op te leggen. 
    
    3.4. Door zich in hoger beroep op het nadere standpunt te stellen dat niet het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 maar het Boetebesluit socialezekerheidswetten (zoals met ingang van 11 september 2002 gewijzigd) de - juiste - wettelijke grondslag voor de opgelegde boete is, handelt het Uwv in strijd met het vereiste van ne bis in idem.
    
    3.5. Gelet op artikel 29a, vierde lid, van de WAO heeft het Uwv ten onrechte niet onderzocht of er een dringende reden is om van het opleggen van een boete af te zien. 
    
    3.6. Het Uwv heeft ten tijde in geding de wettelijke regeling niet consistent uitgevoerd door in een groot aantal vergelijkbare gevallen geen boete op te leggen. Appellante verwijst daartoe onder meer naar de Augustusrapportage handhaving 1999 van het College van Toezicht Sociale Verzekeringen en naar een persbericht van het ANP uit 2001. De aan appellante opgelegde boete is daarom in strijd met het gelijkheidsbeginsel en met het verbod van willekeur. 
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. Daarbij gaat hij, tenzij anders is vermeld, uit van de regelgeving zoals die gold ten tijde in dit geding van belang.
    
    4.1.1. Gelet op de tekst en de geschiedenis van totstandkoming van artikel 71a, eerste lid, laatste volzin, van de WAO en van de wijzigingen die deze bepaling na 1 augustus 1996 heeft ondergaan, volgt de Raad appellante niet in haar betoog dat artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit minimumeisen reïntegratieplan 1997 geen ruimte laat voor het stellen van een termijn voor het indienen van re-integratieplannen. 
    
    4.1.2. Met ingang van 1 augustus 1996 luidde artikel 71a, eerste lid, van de WAO: “Gelijktijdig met de aangifte van de arbeidsongeschiktheid, bedoeld in artikel 38, eerste lid, van de Ziektewet overlegt de werkgever aan de bedrijfsvereniging een door hem in overleg met de werknemer opgesteld adequaat reïntegratieplan ten behoeve van de herintreding van de werknemer in het arbeidsproces. Het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming formuleert minimumeisen, waaraan het reïntegratieplan moet voldoen.” Het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming heeft op 20 maart 1996 het Besluit minimumeisen reïntegratieplan vastgesteld. In dit besluit zijn geen regels opgenomen met betrekking tot de termijn voor het indienen van een re-integratieplan. 
    
    4.1.3. Met ingang van 1 maart 1997 is artikel 71a, eerste lid, laatste volzin, van de WAO gaan luiden: “Het Landelijk instituut sociale verzekeringen formuleert minimumeisen, waaraan het reïntegratieplan moet voldoen.” Met ingang van 1 september 1997 is het Besluit minimumeisen reïntegratieplan, dat krachtens artikel 7 van de Invoeringswet Organisatiewet sociale verzekeringen 1997 was gaan gelden als een besluit van het Lisv, ingetrokken en vervangen door het Besluit minimumeisen reïntegratieplan 1997 van het Lisv. Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit minimumeisen reïntegratieplan 1997 luidt voor zover hier van belang: “De werkgever dient bij de uitvoeringsinstelling een (…) volledig reïntegratieplan in zodra hij redelijkerwijs niet of niet meer kan verwachten dat de werknemer zal hervatten in de eigen of andere arbeid binnen de onderneming van de werkgever binnen 8 maanden na aanvang van de arbeidsongeschiktheid.” In het algemeen deel van de toelichting bij dit besluit is vermeld: “Bij de totstandkoming van het besluit minimumeisen van het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming (…) was uitgangspunt dat in alle gevallen waarin een werknemer 13 weken ongeschikt is tot werken een volledig reïntegratieplan werd overgelegd aan de uitvoeringsinstelling. Het bewerkelijke karakter van dit reïntegratieplan voor werkgevers en hun arbodiensten en voor de uitvoeringsinstellingen was aanleiding voor een rondetafelgesprek met alle betrokkenen. Daarin is overeenstemming bereikt over een efficiënte wijze van informatieverstrekking. In die gevallen waarin de werkgever redelijkerwijs kan verwachten dat de werknemer binnen een bepaalde tijd kan worden herplaatst in de eigen onderneming hoeft de werkgever slechts een beperkt aantal gegevens aan de uitvoeringsinstellingen te melden. In andere gevallen verstrekt de werkgever wel het volledige reïntegratieplan.” 
    
    
      4.1.4. Artikel 71a, eerste lid, van de WAO luidt met ingang van 31 december 1997: “De werkgever, bedoeld in artikel 38, eerste lid, en artikel 38a, derde lid, van de Ziektewet, legt, uiterlijk nadat de ongeschiktheid van de werknemer dertien weken heeft geduurd, aan het Landelijk instituut sociale verzekeringen een en door hem in overleg met de werknemer opgesteld adequaat voorlopig of volledig reïntegratieplan over ten behoeve van de herintreding van de werknemer in het arbeidsproces. (…). Het Landelijk instituut sociale verzekeringen stelt regels inzake voorlopige of volledige reïntegratieplannen en eventueel noodzakelijke vervolgplannen en stelt minimumeisen, waaraan deze plannen moeten voldoen.” Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat tot deze tekst heeft geleid, komt naar voren dat de wetgever het naar aanleiding van de in het Besluit minimumeisen reïntegratieplan 1997 opgenomen bepalingen wenselijk heeft geacht in meer algemene zin in de wet op te nemen dat het Lisv regels stelt inzake het voorlopig en het volledig re-integratieplan en eventueel noodzakelijke vervolgplannen. Als gevolg hiervan heeft sinds 31 december 1997 zowel het voorlopig als het volledig re-integratieplan een wettelijke basis in artikel 71a, eerste lid, eerste volzin, van de WAO. In verband hiermee is tegelijkertijd de delegatiebepaling van artikel 71a, eerste lid, laatste volzin, van de WAO verruimd in die zin dat de daarin toegekende bevoegdheid van het Lisv om algemene regels te stellen, ook naar de tekst, niet alleen betrekking heeft op - specifiek - het formuleren van minimumeisen waaraan re-integratieplannen moeten voldoen, maar ook - in het algemeen - op andere onderwerpen betreffende deze plannen (Veegwet SZW 1997, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25641, nr. 3, blz. 17). 
      De delegatiebepaling van artikel 71a, eerste lid, laatste volzin, van de WAO biedt aldus voldoende ruimte voor het stellen van - nadere - regels met betrekking tot de termijn voor het indienen van re-integratieplannen. Dat de wet een - uiterste - termijn van dertien weken noemt, staat er ten slotte niet aan in de weg dat het Lisv in een op artikel 71a, eerste lid, laatste volzin, van de WAO berustend besluit voor bepaalde gevallen voorziet in een verruiming tot acht maanden. 
    
    
    4.2. De Raad is, anders dan appellante, van oordeel dat in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit minimumeisen reïntegratieplan 1997 een kenbare en duidelijke gedragsnorm is geformuleerd. De werkgever moet het volledig re-integratieplan bij het Uwv indienen, zodra het hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat de arbeidsongeschikte werknemer niet binnen acht maanden na aanvang van de arbeidsongeschiktheid zal hervatten binnen de onderneming van de werkgever. Hieruit volgt onbetwistbaar dat het volledig re-integratieplan in ieder geval uiterlijk acht maanden na de aanvang van de arbeidsongeschiktheid moet zijn ingediend en dat de werkgever in overtreding is op de dag na die waarop deze acht maanden ongebruikt zijn verstreken. De op deze overtreding gestelde - bestraffende - sanctie is vervolgens neergelegd in artikel 71a, vierde lid, van de WAO.
    
    4.3. De verwijzing door appellante naar artikel 6 van het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 is niet juist. Ten tijde van de overtreding (17 september 2002) was immers het, ter uitvoering van de opdracht in artikel 29a, zevende lid, van de WAO om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen met betrekking tot artikel 29a, eerste en tweede lid, van de WAO vastgestelde, artikel 3, tweede lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten reeds in werking getreden. Ambtshalve de rechtsgronden aanvullend zal de Raad daarom beoordelen of de in artikel 3, tweede lid, eerste volzin, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten opgenomen afstemmingsbepaling op toereikende wijze voorziet in nadere regels voor het afwegingskader. In dit verband overweegt de Raad allereerst dat in zijn uitspraak van 5 juni 2002 met name is gewraakt het gegeven dat er toen naast het bepaalde in artikel 4 van het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 geen bepaling bestond die voorzag in completering van het afwegingskader met inachtneming van alle daartoe in de wet voorgeschreven elementen. Inmiddels is echter in artikel 3, tweede lid, eerste volzin, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten opgenomen dat, indien de ernst van de gedraging, de mate waarin de werkgever de gedraging kan worden verweten of de omstandigheden waarin de werkgever verkeert daartoe aanleiding geven, de standaardboete wordt verhoogd dan wel verlaagd. Weliswaar bevat deze bepaling niet een erg uitgewerkt afwegingskader (en wordt daarin bijvoorbeeld - anders dan in artikel 6 van het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 - niet voorzien in een kwantificering van de verhoging dan wel de verlaging), maar daar staat tegenover dat aldus juist voldoende ruimte voor maatwerk in het individuele geval wordt geboden. Een dergelijke benadering is ook terug te vinden in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dat met ingang van 1 juli 2009 zowel het eerste als het tweede lid van artikel 3 van het Boetebesluit socialezekerheidswetten is gaan vervangen. Dat het Uwv ervoor heeft gekozen voor de Ziektewet wel (en voor de WAO niet) een beleidsregel vast te stellen waarin een kwantificering van de verlaging van de boete is neergelegd (Besluit afstemming boete werkgevers ZW van 20 februari 2003, Stcrt. 2003, nr. 39, blz. 25), dwingt niet tot de conclusie dat de algemene maatregel van bestuur, het Boetebesluit socialezekerheidswetten, op dit punt tekortschiet.  
    
    4.4. Op de laatste dag waarop het volledig re-integratieplan door appellante tijdig bij het Uwv kon worden ingediend (16 september 2002) was het in het Boetebesluit socialezekerheidswetten ingevoegde artikel 2c, met ingang van 11 september 2002, reeds in werking getreden. Artikel 2c, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten luidt: “Indien de werkgever de verplichtingen, bedoeld in artikel 71a, eerste, tweede of derde lid, van de WAO, zoals dat artikel luidde voor 1 april 2002, niet of niet behoorlijk nakomt ten aanzien van de werknemer of de in dat artikel bedoelde verzekerde wiens eerste dag van ongeschiktheid tot het verrichten van arbeid is gelegen voor die datum, is artikel 4 van het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002, zoals dat luidde voor de inwerkingtreding van dit besluit, van toepassing.” Dit betekent, dat zowel de gesanctioneerde norm als de op overtreding daarvan gestelde sanctie vanaf 11 september 2002 materieel niet is gewijzigd. Dat het Uwv bij zijn besluitvorming heeft verwezen naar het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 in plaats van naar het Boetebesluit socialezekerheidswetten, leidt mede in dit licht niet tot de door appellante bepleite conclusie dat sprake is van strijd met het vereiste van ne bis in idem. 
    
    4.5. De stelling van appellante dat het Uwv niet heeft onderzocht of er een dringende reden in de zin van artikel 29a, vierde lid, van de WAO is om van het opleggen van een boete af te zien, treft geen doel. Zeker nu appellante nimmer feiten of omstandigheden heeft aangevoerd die naar haar opvatting een dergelijke dringende reden zouden vormen, acht de Raad het impliciete oordeel van het Uwv in het besluit van 10 juni 2003 dat geen dringende reden aanwezig is, niet ontoereikend.
    
    4.6. Hetgeen appellante heeft aangevoerd over de uitvoeringspraktijk van het Uwv, biedt geen aanknopingspunten voor de door haar bepleite conclusie dat bij het opleggen van de boete sprake is geweest van strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur. De Raad herhaalt hierbij, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 5 september 2006 (LJN AY7543), dat het enkele feit dat regelgeving in de praktijk van de uitvoering gedurende een bepaalde periode of in een beperkt aantal gevallen onjuist is toegepast, er niet toe kan leiden dat een uitvoeringsorgaan op grond van het gelijkheidsbeginsel gehouden is een dergelijke onjuiste wetstoepassing te continueren. Dit geldt evenzeer voor het verbod van willekeur.
    
    4.7. Uit het onder 4.1 tot en met 4.6 overwogene volgt dat de rechtbank het beroep terecht ongegrond heeft verklaard. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    
    4.8. Nu de besluitvorming van het Uwv niet onrechtmatig is geoordeeld, moet het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding worden afgewezen.
    
    4.9. Voor een veroordeling in de proceskosten is geen aanleiding.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak;
      Wijst het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding af.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door T.G.M. Simons als voorzitter en R.M. van Male en H.J. de Mooij als leden, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2010.
    
    (get.) T.G.M. Simons.
    
    (get.) J. Waasdorp.
    
    IJ