ECLI:NL:RBAMS:2009:BJ1028, Rechtbank Amsterdam, 27-05-2009, AWB 07-2821 AW
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2009-05-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Schorsing directeur basisschool in het belang van de instelling. Overschrijding van de redelijke termijn. Termijn voor de behandeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit toe te rekenen aan het bestuursorgaan of rechter? Schadevergoeding.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: AWB 07/2821 AW
    
    uitspraak van de meervoudige kamer 
    
    in de zaak tussen:
    
    
      [eiser],
      wonende te [woonplaats],
      eiser,
      gemachtigde mr. R. de Jong,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Noord, van de gemeente Amsterdam,
      verweerder,
      gemachtigde mr. G.M. van Voorst. 
    
    
    
    1.	Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 27 maart 2006 heeft verweerder eiser per direct op grond van artikel 217, eerste lid, onder b, van het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel WPO/WEC (hierna: het Rechtspositiebesluit) geschorst uit zijn functie als directeur van basisschool “de Piramide” in Amsterdam. 
      Tevens heeft verweerder eiser bij dit besluit bericht voornemens te zijn een voorlopige schorsing op te leggen als bedoeld in artikel 217, eerste lid, onder a, van het Rechtspositiebesluit. 
    
    
    Bij besluit van 4 april 2006 heeft verweerder de schorsing verlengd met ten hoogte drie weken.
    
    Bij besluit van 24 april 2006 heeft verweerder eiser een maatregel opgelegd in de zin van artikel 217, eerste lid, onder a, van het Rechtspositiebesluit, inhoudende dat eiser voor ten hoogste drie maanden is geschorst.
    
    Tegen al deze besluiten heeft eiser op 1 juni 2006 – aangevuld bij brief van 3 juli 2006 - bezwaar gemaakt.
    
    Bij uitspraak van 11 mei 2007 heeft de rechtbank het door eiser ingestelde beroep tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig beslissen door verweerder op het bezwaarschrift van eiser, gegrond verklaard. De rechtbank heeft bepaald dat verweerder binnen twee weken na verzending van de uitspraak een besluit dient te nemen op eisers bezwaren.
    
    Bij brief van 12 juli 2007 heeft eiser opnieuw beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op het bezwaarschrift van eiser. 
    
    Bij besluit van 24 oktober 2007 heeft verweerder de bezwaren tegen de besluiten van 27 maart 2006 en 4 april 2006 niet-ontvankelijk verklaard vanwege het overschrijden van de wettelijke termijn voor het instellen van bezwaar. Voorts heeft verweerder het bezwaar tegen het voornemen tot het opleggen van een maatregel als bedoeld in artikel 217, eerste lid, onder a, van het Rechtspositiebesluit in het besluit van 27 maart 2006, niet-ontvankelijk verklaard omdat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Tenslotte heeft verweerder de bezwaren tegen het besluit van 24 april 2006 ongegrond verklaard.
    
    Het besluit van 24 oktober 2007 wordt door de rechtbank aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb, zodat het beroep van eiser mede wordt geacht tegen dit besluit te zijn gericht.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2009, voor welke zitting verweerder is opgeroepen.
    
    
      Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
      Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1.	Ten aanzien van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
    
    De rechtbank stelt vast dat verweerder niet tijdig heeft beslist op de bezwaren van eiser. Nu met het nemen van het besluit van 24 oktober 2007 het (proces)belang tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar is komen te ontvallen, zal de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar, niet-ontvankelijk verklaren.
    
    De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser in verband met het instellen van beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt deze kosten met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht op 1 punt (voor het indienen van het beroepschrift) x € 322,00 x factor 0,25 (gewicht van de zaak: zeer licht) = € 80,50.
    
    Bij toepassing van artikel 6:20, vierde lid, van de Awb wordt niet opnieuw griffierecht geheven. Dit houdt in dat het door eiser betaalde griffierecht geacht wordt mede te zijn voldaan ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit. 
    
    2.2	Ten aanzien van het beroep tegen het besluit van 24 oktober 2007 (hierna: het bestreden besluit)
    
    2.2.1	Ten aanzien van de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren tegen de primaire besluiten van 27 maart 2006 en 4 april 2006.
    
    In beroep stelt eiser in de eerste plaats dat verweerder zijn bezwaren tegen de besluiten van 27 maart 2006 en 4 april 2006 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn van zes weken, omdat de brief van 13 april 2006 zou zijn aan te merken als bezwaarschrift en eiser destijds te ziek was om zelf tegen die besluiten op te komen. 
    
    
      De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser pas op 1 juni 2006 bezwaar heeft gemaakt tegen de primaire besluiten en dat de brief van de voormalig gemachtigde van eiser van 13 april 2006 niet kan worden aangemerkt als bezwaarschrift. De rechtbank stelt vast dat de aanhef van de brief van 13 april 2006 vermeldt “zienswijze” en dat de brief eindigt met het verzoek om af te zien van de voorgenomen schorsing en het verzoek de eerdere schorsingen in te trekken. Gelet hierop merkt de rechtbank de brief dan ook aan als een zienswijze gepaard met een verzoek tot intrekking van de schorsing als bedoeld in artikel 219 van het Rechtspositiebesluit.
      Verweerder heeft er naar het oordeel van de rechtbank voorts terecht op gewezen dat uit het bezwaarschrift van 1 juni 2006 blijkt dat ook eiser zelf zijn brief van 13 april 2006 aanmerkt als een zienswijze. Bovendien heeft eiser ook zelf aangegeven dat hij niet op tijd bezwaar heeft kunnen maken, omdat hij destijds te ziek was.
    
    
    Verweerder heeft de bezwaren tegen de besluiten van 27 maart 2006 en 4 april 2006 op goede gronden niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is in zoverre ongegrond. 
    
    2.3	Ten aanzien van de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen het besluit van 24 april 2006.
    
    
      2.3.1	Ingevolge artikel 217, eerste lid, van het Rechtspositiebesluit kan het bevoegd gezag de betrokkene schorsen:
      a. in gevallen waarin het belang van de instelling dit vereist, voor ten hoogste drie maanden met dien verstande dat deze termijn in bijzondere gevallen eenmaal kan worden verlengd met ten hoogste drie maanden;
      b. in dringende bijzondere gevallen indien dit in het belang van de instelling noodzakelijk voorkomt, als voorlopige maatregel voor ten hoogste één week, met dien verstande dat deze termijn uitsluitend in het geval dat het bevoegd gezag tegelijk met de ingang van deze schorsing de betrokkene in kennis heeft gesteld van het voornemen hem te schorsen op grond van het bepaalde onder a, kan worden verlengd met ten hoogste drie weken.
    
    
    Ingevolge artikel 217, tweede lid, van het Rechtspositiebesluit wordt in het geval dat de in het eerste lid, onder b, bedoelde schorsing wordt verlengd, de duur van deze verlengde schorsing in mindering gebracht op de termijn van de daarop op grond van het eerste lid, onder a, volgende schorsing.
    
    
      Artikel 218 van het Rechtspositiebesluit luidt als volgt: 
      1.    Betrokkene brengt, indien gewenst, binnen drie weken, nadat hij door het bevoegd gezag schriftelijk van het voornemen tot schorsing, bedoeld in artikel 217, onder a, in kennis is gesteld, zijn zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren.
      2.    Betrokkene brengt, indien gewenst, onmiddellijk nadat hij door het bevoegd gezag schriftelijk van de maatregel tot schorsing, bedoeld in artikel 217, onder b, in kennis is gesteld, zijn zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren.
      3.    Indien betrokkene mondeling zijn zienswijze kenbaar maakt wordt hiervan door het bevoegd gezag een verslag gemaakt. Dit verslag wordt getekend door het bevoegd gezag en door betrokkene. Weigert de betrokkene de ondertekening, dan wordt daarvan, zo mogelijk met vermelding van de redenen, melding gemaakt. Een afschrift van het verslag wordt aan betrokkene uitgereikt.
      4.    Het besluit tot schorsing, bedoeld in artikel 217, onder a, wordt genomen uiterlijk binnen een week nadat betrokkene zijn zienswijze heeft kenbaar gemaakt.
      5.    Het besluit tot schorsing, bedoeld in artikel 217, onder b, wordt onverwijld genomen doch uiterlijk de tweede dag nadat betrokkene zijn zienswijze heeft kenbaar gemaakt. Het bevoegd gezag kan betrokkene de toegang tot de school ontzeggen voor zolang het besluit nog niet te zijner kennis is gebracht.
      6.    Van het intreden van een schorsing van rechtswege stelt het bevoegd gezag de betrokkene onverwijld doch uiterlijk binnen twee dagen in kennis.
    
    
    2.3.2	De rechtbank komt allereerst tot het oordeel dat niet gebleken is dat verweerder de termijn als bedoeld in artikel 218, vierde lid, van het Rechtspositiebesluit heeft overschreden, nu de zienswijze eerst op dinsdag 18 april 2006 is ontvangen en verweerder vervolgens op 24 april 2006 een besluit heeft genomen, mitsdien binnen een week na ontvangst van de zienswijze.
    
    
      2.3.3	Bij besluit van 24 april 2006 heeft verweerder eiser met inachtneming van de 
      artikelen 217 en 218 van het Rechtspositiebesluit voor ten hoogste drie maanden geschorst als directeur van de openbare basisschool “De Piramide”. 
      In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat deze ordemaatregel noodzakelijk was in het belang van het onderwijs op de school, omdat uit het rapport van de inspectie van het Onderwijs in het kader van het periodiek kwaliteitsonderzoek van 7 maart 2006 een alarmerend beeld van de afkalvende kwaliteit van het onderwijs op de school gegeven werd. 
    
    
    In voornoemd rapport werd een verslechtering geconstateerd in verhouding tot het eerdere kwaliteitsonderzoek van 2004. Het ontbreken van kwaliteitsbeleid in al zijn facetten loopt als een rode draad door dit rapport. De conclusie is dan ook dat acuut ingrijpen noodzakelijk was. Een doorslaggevend argument hiervoor was dat de schoolleiding nog altijd niet tot een aanzet voor een kwaliteitsbeleid was gekomen. De school beschikte in maart 2006 niet over het wettelijk voorgeschreven schoolplan waarin het kwaliteitsbeleid geformuleerd en uitgewerkt diende te zijn. 
    
    
      Voorts stonden de leidinggevende capaciteiten van eiser ter discussie. Het ziekteverzuim was zeer hoog (25%) en een aantal personeelsleden achtte zich onheus behandeld door eiser. 
      Er was binnen het team sprake van onvoldoende vertrouwen, zowel onderling als ten opzichte van eiser als directeur. Er was sprake van twee “kampen”. Bij bovenschoolse vergaderingen was eiser regelmatig afwezig en als hij wel aanwezig was nam hij niet inhoudelijk deel aan de vergadering. De door het bestuur aangestelde begeleiding door een extern adviesbureau bracht in dit alles geen verbetering. 
    
    
    Om verzekerd te zijn van de medewerking van het voltallige team aan de ingrijpende en omvangrijke maatregelen, was een tijdelijke ontheffing van eiser uit de functie geboden, aldus verweerder. Daaraan doet niet af dat eiser sinds 8 maart 2006 ziek was. 
    
    
      Met de te nemen maatregelen zou een periode van diverse maanden gemoeid zijn. Deze  verdroeg zich niet met de onduidelijke periode van afwezigheid van eiser. 
      De bedrijfsarts rapporteerde een mogelijke terugkeer over 2 tot 4 weken. 
      Daarbij heeft ook een rol gespeeld dat het bestuur met eiser wilden overleggen over de gevolgen van het rapport van de Inspectie. Eiser is daar onder verwijzing naar zijn ziekte niet op ingegaan. Eiser heeft evenmin voldaan aan het verzoek van het bestuur om een gemachtigde aan te wijzen. Daarom was het bestuur genoodzaakt om geheel op eigen kracht te varen. Het besluit om een ander dan eiser met het nemen van de ingrijpende maatregelen te belasten, was ingegeven door het ontbreken van vertrouwen in eiser. 
      Het besluit tot schorsing van 24 april 2006 was een te rechtvaardigen maatregel om te bewerkstelligen dat een ander op korte termijn de school uit het slop zou halen, aldus verweerder. 
    
    
    2.3.4	In beroep heeft eiser gesteld dat de maatregel van schorsing disproportioneel was en tot doel had eiser te schaden. Eiser heeft zijn taken naar behoren uitgevoerd. Aan eiser is niet gemeld of tijdens een functioneringsgesprek kenbaar gemaakt dat hij niet goed zou functioneren. De feiten in deze procedure bewijzen het tegendeel: de kwaliteiten van eiser en zijn werkzaamheden waren voldoende. Eiser heeft zijn werkzaamheden in een korte tijd naar behoren verricht. Er was wel een plan van aanpak, gericht op kwaliteit, met partijen besproken en akkoord bevonden. Het ziekteverzuim was teruggedrongen. Er was sprake van een strakke aansturing en een duidelijke organisatie en de communicatie was duidelijk verbeterd. Eiser is van mening dat hij de kans had moeten krijgen zijn beleid verder te ontwikkelen en de stijgende lijn voort te zetten. Het OSB was nog niet met eiser in overleg getreden over de achterblijvende ontwikkeling van de school. 
    
    2.3.5	Voor wat betreft de stelling van eiser dat er geen gronden waren om over te gaan tot schorsing stelt de rechtbank voorop dat de maatregel van schorsing als bedoeld in artikel 217 van het Rechtspositiebesluit een discretionaire bevoegdheid van verweerder is, zodat de rechtbank dat besluit slechts met terughoudendheid kan beoordelen. Bovendien gaat het hier om een schorsing “in het belang van de instelling”, en kan de rechtbank ook slechts beoordelen of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de instelling vergde dat eiser gedurende een periode van maximaal drie maanden werd geschorst.  
    
    De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gelet op het rapport van de inspectie en de in het bestreden besluit geschetste toenmalige situatie op de school, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bestreden schorsing in het belang van de school was. Hetgeen eiser daar tegenover stelt komt hoofdzakelijk neer op een andere waardering van de situatie en zijn rol daarin, maar kan niet leiden tot het oordeel dat de schorsing redelijkerwijs niet in het belang van de school was. Dit geldt te meer nu eiser zich had ziek gemeld en het voor verweerder op zijn minst onduidelijk was of, en zo ja, wanneer eiser weer beschikbaar was om aan de urgent geachte situatie het hoofd te bieden. Het beroep is dan ook in zoverre ongegrond. 
    
    2.4	Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding.
    
    2.4.1.	Gelet op het feit dat het bestreden besluit niet onrechtmatig is bevonden, is er voorts geen aanleiding om verweerder op de voet van artikel 8:73 van de Awb te veroordelen tot vergoeding van de als gevolg van onrechtmatige besluitvorming geleden schade.
    
    
      2.4.2	Anders ligt dit met het verzoek om vergoeding van de schade ten gevolge van 
      de overschrijding van de redelijke termijn van besluitvorming. 
      Met verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 26 januari 2009 (te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer: BH1009) komt die schade voor vergoeding in aanmerking als de redelijke termijn voor bezwaar en beroep gezamenlijk de duur van twee jaar heeft overschreden. In dit geval heeft eiser op1 juni 2006 bezwaar gemaakt bij verweerder en is de beslissing op bezwaar door verweerder genomen op 24 oktober 2007. De bezwaarfase heeft dus in totaal een jaar en (afgerond) vijf maanden geduurd, zodat de overschrijding hier afgerond één jaar bedraagt. 
      Het beroep is bij de rechtbank ingekomen op 3 december 2007 terwijl deze uitspraak door de rechtbank in het openbaar zal worden uitgesproken op 20 mei 2007. In beroep is daarom geen sprake van overschrijding van de termijn van anderhalf jaar, die in voormelde uitspraak van de CRvB is bepaald. 
      De termijnoverschrijding is in deze zaak dus geheel te wijten aan het bestuursorgaan. 
      De omstandigheid dat eiser gedurende de bezwaarfase tot twee maal toe beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig op het bezwaar beslissen door verweerder, heeft naar het oordeel van de rechtbank niet tot gevolg dat de termijnoverschrijding niet langer moet worden toegerekend aan het bestuursorgaan. Immers, het instellen van een beroep tegen het niet tijdig beslissen heeft niet tot gevolg dat het bestuursorgaan in die situatie niet langer gehouden is een besluit te nemen op de bezwaren van eiser. Het neemt dan ook niet de verwijtbaarheid aan de zijde van verweerder weg ter zake van het uitblijven van een inhoudelijke beslissing op bezwaar. 
      De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de CRvB van 25 maart 2009, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer: BH9991 en 12 maart 2009, onder LJ-nummer BH7955.
    
     
    2.4.3	De overschrijding van de redelijke termijn, als gevolg van de te lange behandelingsduur van het bezwaarschrift door verweerder, leidt ingevolge genoemde jurisprudentie tot een recht op schadevergoeding van € 500, - per half jaar. Nu de termijnoverschrijding in dit geval afgerond één jaar is en compensatie met de duur van het beroep niet mogelijk is, zal de rechtbank de schadevergoeding vaststellen op € 1.000, -, te betalen door verweerder aan eiser. 
    
    2.4.4	Bij gebreke van een wettelijke voorziening dan het bepaalde in artikel 8:73 van de Awb en met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juni 2007, te vinden op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer BA7097, is de rechtbank gehouden om, teneinde schadevergoeding toe te kennen, het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Aangezien verweerder, gelet op wat de rechtbank onder 2.2 en 2.3 heeft overwogen, op goede gronden tot het bestreden besluit heeft kunnen komen, zal de rechtbank bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit geheel in stand blijven. 
    
    2.4.5	Nu het beroep gegrond zal worden verklaard, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser, begroot op € 644, - (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Tevens dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 143, - te vergoeden. 
    
    
    3.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet ontvankelijk;
      -	verklaart het beroep tegen het besluit van 24 oktober 2007 gegrond;
      -	vernietigt het besluit van 24 oktober 2007;
      -	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
      -	veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door eiser geleden immateriële schade ad € 1.000,- (zegge: duizend euro), te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiser;
      -	veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakt proceskosten tot een bedrag van in totaal € 724,50 (zegge zevenhonderdenvierentwintig euro en vijftig eurocent), te betalen door de gemeente Amsterdam aan eiser;
      -	bepaalt dat de gemeente Amsterdam het door eiser betaalde griffierecht ad € 143,- (zegge honderdendrieënveertig euro) aan hem vergoedt; 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.A.A.G. de Vries, voorzitter,  mrs. L.C. Bachrach en N.M. van Waterschoot, rechters, in tegenwoordigheid van mr. V. Heijman, griffier,
      en in het openbaar uitgesproken op 27 mei 2009.
    
    
    
    
    
    De griffier, 							De voorzitter,
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.
    
    
      Afschrift verzonden op:
      DOC:	B 
      SB