ECLI:NL:RBSGR:2010:BN4681, Rechtbank 's-Gravenhage, 11-08-2010, AWB 08-3023 WOW44 en AWB 09-2995 WOW44
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2010-08-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wijziging van verleende bouwvergunning, verweerder heeft de aangevraagde reguliere bouwvergunning geweigerd omdat het bouwplan in strijd zou zijn met de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Beroep niet-ontvankelijk/ ongegrond.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Afdeling 1, meervoudige kamer
    
    Reg.nrs.: AWB 08/3023 WOW44 en AWB 09/2995 WOW44
    
    UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    in de gedingen tussen
    
    
      [eiseres], wonende te [plaats], 
      gemachtigde mr. Th.F. Roest, advocaat te Haarlem, 
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, verweerder.
    
    
      Derde partijen: [A] en [B], wonende te [plaats], belanghebbenden, 
      gemachtigde mr. F.P. van Galen, advocaat te Leiden. 
    
     
    I PROCESVERLOOP
    
    AWB 08/3023 WOW44
    
    Eiseres heeft op 29 mei 2006 een aanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning voor het gedeeltelijk vergroten van een woning op het perceel [adres 1] te [plaats] (hierna: het bouwplan).
    
    Bij besluit van 31 juli 2007, verzonden op 13 augustus 2007, heeft verweerder, onder gelijktijdige verlening van vrijstelling krachtens artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de gevraagde bouwvergunning verleend. 
    
    
      Bij besluit van 19 maart 2008, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder, gedeeltelijk overeenkomstig het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van 
      3 december 2007, het hiertegen door belanghebbenden gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard, het besluit van 31 juli 2007 herroepen en de bouwvergunning alsnog geweigerd.  
    
    
    
      Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 23 april 2008, ingekomen bij de rechtbank op 
      24 april 2008, beroep ingesteld (registratienummer AWB 08/3023 WOW44).
    
    
    
      Bij besluit van 6 mei 2008, verzonden op 3 juni 2008, heeft verweerder het besluit van 
      19 maart 2008 ingetrokken en, met verbetering van de motivering, in gelijkluidende zin opnieuw op het bezwaar van belanghebbenden beslist. 
    
    
    Bij brief van 30 juli 2008 heeft eiseres de gronden van beroep aangevuld. 
    
    Belanghebbenden hebben bij brief van 27 november 2008 hun zienswijze op het beroep gegeven en enige stukken overgelegd. 
    
    AWB 09/2995 WOW44 
    
    Bij brief van 23 november 2007 hebben belanghebbenden verweerder verzocht de op 6/27 december 1962 verleende bouwvergunning voor het bouwen van een dubbel woonhuis op het perceel, thans plaatselijk bekend als [adres 1 en 2] te [plaats], in te trekken.  
    
    Bij besluit van 1 april 2008, verzonden op 17 april 2008, heeft verweerder het verzoek afgewezen. 
    
    
      Bij besluit van 10 maart 2009, verzonden op 19 maart 2009, heeft verweerder, overeenkomstig de adviezen van de Commissie voor de bezwaarschriften van 
      22 oktober 2008 en 5 januari 2009, het hiertegen door belanghebbenden gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 24 april 2009, ingekomen bij de rechtbank op dezelfde datum, beroep ingesteld (registratienummer AWB 09/2995 WOW44). 
    
    Beide zaken
    
    Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en verweerschriften ingediend.
    
    
      De beroepen zijn op 29 april 2010 gevoegd ter zitting behandeld. 
      Namens eiseres is verschenen mr. Roest, voornoemd.  
      Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Abspoel-Jonkhout.  
      Namens belanghebbenden is verschenen mr. Van Galen, voornoemd. 
    
    
    II OVERWEGINGEN
    
    AWB 08/3023 WOW44
    
    De rechtbank stelt voorop dat het besluit van 6 mei 2008 een wijzigingsbesluit is in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. Dit besluit komt niet aan het bezwaar van eiseres tegemoet, nu het besluit van 19 maart 2008 weliswaar is ingetrokken, maar het bezwaar wederom gedeeltelijk ongegrond is verklaard. Het beroep van eiseres tegen het besluit van 19 maart 2008 moet daarom ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht worden mede te zijn gericht tegen dit wijzigingsbesluit. Ter zitting is namens eiseres verklaard dat zij geen procesbelang heeft bij het beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 19 maart 2008. Het beroep van eiseres tegen dat besluit dient niet-ontvankelijk te worden verklaard. 
    
    Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Verder zijn bij de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro op 1 juli 2008 enkele bepalingen van de Woningwet (Wow) gewijzigd. Aangezien de aanvraag om bouwvergunning en impliciet dus ook het verzoek om vrijstelling dateren van vóór 1 juli 2008, zijn in dit geval nog de bepalingen van de WRO en de Wow van toepassing zoals deze destijds, vóór 1 juli 2008 luidden.
    
    Bij besluit van 6/27 december 1962 heeft verweerder bouwvergunning verleend voor het bouwen van een dubbel woonhuis op het perceel, thans plaatselijk bekend als [adres 1 en 2] te [plaats]. De bouwvergunning voorzag, zo blijkt uit de daarvan deel uitmakende bouwtekeningen van 5 november 1962 en 11 november 1962, in het oprichten van drie bouwlagen. 
    
    Op 15 januari 1963 hebben de vergunninghouders een gewijzigde bouwtekening ingediend, die op 5 februari 1963 door de wethouder van Openbare Werken van verweerder voor gezien en akkoord is getekend. Op 4 juni 1963 hebben de vergunninghouders een constructietekening en constructieberekeningen ingediend, die eveneens - op diezelfde datum - door de wethouder van Openbare Werken van verweerder voor gezien en akkoord zijn getekend. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat hierdoor de op 6/27 december 1962 verleende bouwvergunning is gewijzigd.  
    
    De wijziging houdt in dat niet langer sprake is van drie bouwlagen; de bovenste bouwlaag is komen te vervallen. Daarnaast is (dientengevolge) de indeling van de woning en het gebruik van de ruimten daardoor volledig gewijzigd ten opzichte van de van de op 6/27 december 1962 verleende bouwvergunning deel uitmakende tekeningen. Zo zijn op de eerste bouwlaag niet langer uitsluitend een garage en een kelder voorzien, maar voorziet ook deze bouwlaag, net als de tweede bouwlaag, in woonfuncties. 
    
    Het dubbel woonhuis is vervolgens gebouwd overeenkomstig de op 5 februari 1963 en 4 juni 1963 door verweerder geaccordeerde bouwtekeningen. 
    
    Het bouwplan voorziet in het oprichten van een derde bouwlaag op de woning. 
    
    Verweerder heeft de aangevraagde reguliere bouwvergunning geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. 
    
    In artikel 44, eerste lid, van de Wow is bepaald dat een reguliere bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van een van de daar gegeven weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
    
    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Oude Zeeweg en Omgeving" (hierna: het bestemmingsplan). Aan de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft, is blijkens de bestemmingsplankaart de bestemming "Eengezinshuizen in open bebouwing met bijbehorende erven (EO)" gegeven. 
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften mag op de op de kaart als zodanig aangewezen gronden de goothoogte van ieder huis ten hoogste zes meter bedragen.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, van de planvoorschriften wordt de goothoogte van een gebouw gemeten vanaf de horizontaal lopende snijlijn van gevelvlak en dakvlak tot aan de kruin van de weg, dan wel tot het peil, indien dit meer dan 0,20 meter boven of beneden de kruin van de weg is gelegen.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder w, onderdeel 1, van de planvoorschriften wordt voor een gebouw waarvan de hoofdtoegang direct aan een weg grenst, onder peil verstaan de door de gemeenteraad of het college vastgestelde hoogte van een weg ter plaatse van de hoofdtoegang.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder w, onderdeel 2, wordt voor een gebouw waarvan de hoofdtoegang niet direct aan een weg grenst, onder peil verstaan de hoogte van het terrein ter plaatse van de hoofdtoegang bij voltooiing van de bouw.
    
    Ingevolge artikel 35, eerste lid, aanhef en onder a. van de planvoorschriften mogen bouwwerken, welke op het tijdstip van de tervisielegging in ontwerp van het plan reeds bestaan, in uitvoering zijn of gebouwd kunnen worden krachtens een vergunning waarvoor de aanvraag vóór de tervisielegging is ingediend en welke afwijken van het plan, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, en/of tot ten hoogste tien procent van de bestaande afmetingen worden uitgebreid. 
    
    Goothoogte en peil
    
    Eiseres stelt dat het bouwplan wat betreft de goothoogte niet in strijd is met het  bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat de goothoogte ten onrechte niet is gemeten ter plaatse van de deur van de woning, nu het terrein ter plaatste van de hoofdtoegang aanzienlijk hoger ligt omdat de deur met een trap wordt bereikt. 
    
    Deze beroepsgrond faalt. Blijkens artikel 1, aanhef en onder w, van de planvoorschriften is het terrein ter plaatse van de hoofdtoegang bepalend voor de vaststelling van het peil. Verweerder heeft, nu de hoofdtoegang van de woning van eiseres niet direct aan de weg grenst, bij de bepaling van het peil terecht het niveau van het terrein, gelegen vóór de toegangstrap naar de deur aangehouden, en niet de voor de deur gelegen, van de hoofdtoegang deel uitmakende bovenzijde van de trap. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 21 maart 2007 (LJN: BA1152) en is van oordeel dat verweerder het niveau van de deur, aan de bovenzijde van de trap, terecht niet als terrein heeft aangemerkt. 
    
    Het peil is, aldus berekend, niet meer dan 0,20 meter boven of beneden de kruin van de weg gelegen, reden waarom de goothoogte in dit geval ingevolge artikel 2, aanhef en onder d, van de planvoorschriften wordt gemeten vanaf de horizontaal lopende snijlijn van gevelvlak en dakvlak tot aan de kruin van de weg. De hoogte van het bouwplan bedraagt, aldus berekend, 8,70 meter. Het bouwpan is daarom in strijd met de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften bepaalde maximale hoogte van zes meter.
    
    Het bouwplan is, gelet op het vorenstaande, in strijd met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften. Het bouwplan is derhalve in strijd met het bestemmingsplan.
    
    Overgangsrecht
    
    Eiseres stelt dat op grond van het in artikel 35 van de planvoorschriften vervatte overgangsrecht een uitbreidingsmogelijkheid bestaat van tien procent ten opzichte van de bouwvergunning van 6/27 december 1962, waarmee de gevraagde bouwvergunning kan worden verleend. Dit overgangsrecht is hier naar het oordeel van de rechtbank echter niet van toepassing.
    
    
      De rechtbank verwijst hiertoe naar de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2002 
      (LJN: AF2462) en overweegt dat, gelet op de beperkte strekking van het overgangsrecht, die tot uitdrukking is gebracht in het gebruik van de term 'bouwwerk' in de weergeven overgangsbepaling, een beroep op die bepaling slechts kan slagen indien het gaat om het gedeeltelijk veranderen of vernieuwen van een op het moment dat dit beroep wordt gedaan reeds bestaand bouwwerk dat afwijkt van het plan. 
    
    
    De woning van eiseres is overeenkomstig de in 1962 verleende en in 1963 gewijzigde bouwvergunning gebouwd. Het aldus gerealiseerde bouwplan wijkt niet af van het bestemmingsplan, reden waarom genoemde overgangsbepaling niet van toepassing is. Verweerder heeft zich, zij het op andere gronden, dan ook terecht op het standpunt gesteld dat voor het bouwplan niet met toepassing van het overgangsrecht een bouwvergunning kon worden verleend. 
    
    Vrijstelling
    
    Ingevolge artikel 46, derde lid, van de Wow wordt een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd nadat vrijstelling is verleend als bedoeld in artikel 15, 17 of 19 van de WRO geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
    
    Op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO is verweerder bevoegd vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. 
    
    Verweerder is echter niet bereid tot het verlenen van vrijstelling, omdat de vrijstelling in strijd is met de door hem op 22 juni 2004 vastgestelde "Beleidsnota Artikel 19, lid 3, WRO". In de beleidsnota is onder meer bepaald dat niet méér mag worden afgeweken dan tien procent van de in het bestemmingsplan opgenomen bebouwingsnormen, niet zijnde het bebouwingsvlak. Dit beleid is niet kennelijk onredelijk. Uitgaande van een vrijstelling van tien procent zou het bouwplan maximaal 6,60 meter hoog mogen zijn. Het is evenwel 8,70 meter hoog. Het bouwplan houdt derhalve wat de goothoogte betreft een afwijking van de bebouwingsnorm van 45 procent in. Het beleid is door verweerder juist toegepast en biedt aldus geen grond voor de door eiseres gevraagde vrijstelling.
    
    Onevenredig nadeel
    
    
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat de op 6/27 december 1962 verleende bouwvergunning als uitgangspunt moet worden genomen voor de beoordeling van de onderhavige bouwaanvraag. Daarvan uitgaande bedraagt de afwijking van de toegestane goothoogte 13 procent. Eiseres stelt zich op het standpunt dat in deze "zeer minimale afwijking" van het beleid een bijzondere omstandigheid is gelegen. Zij is van mening dat haar belang bij realisering van het bouwplan groter is dan de belangen van verweerder en belanghebbenden bij het niet toestaan daarvan. 
      De rechtbank stelt voorop dat afwijking van een beleidsregel slechts geoorloofd en geboden is als bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, waarmee geen rekening is gehouden bij het opstellen van de beleidsregel én die meebrengen dat vasthouden aan het beleid in dit concrete geval tot onevenredig nadeel voor een belanghebbende zou leiden. Daarvan is in dit geval geen sprake. Immers afwijkingen van de bouwhoogte zijn juist wel in de beleidsregel voorzien en tot 10% gemaximeerd. Voor een verdere nuancering op die aldus gemaximeerde marge is geen aanleiding. Andere bijzondere omstandigheden zijn niet gesteld door eiseres. 
    
    
    Verweerder heeft aldus in redelijkheid kunnen weigeren vrijstelling te verlenen.
    
    Gelet op het vorenstaande was verweerder verplicht de aangevraagde bouwvergunning wegens strijd met artikel 44, eerste lid, onder c, van de Wow te weigeren.
    
    Het beroep in de zaak met het registratienummer AWB 08/3023 WOW44 is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    AWB 09/2995 WOW44
    
    Het beroep in de zaak met het registratienummer AWB 09/2995 WOW44 komt er in de kern op neer dat eiseres zich wel kan verenigen met de weigering de bouwvergunning uit 1962 in te trekken, omdat zij op grond daarvan alsnog een derde bouwlaag op haar woning wil realiseren, maar zich met de motivering die verweerder aan het thans bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd niet kan verenigen. 
    
    Eiseres heeft geen procesbelang. Het criterium daarvoor is of zij met haar beroep haar doel kan bereiken. Dat is dat zij een derde woonlaag kan bouwen op haar woning. Dat doel kan in deze procedure hoe dan ook niet bereikt worden. In dat licht is voor eiseres alleen van belang dat de bouwvergunning uit 1962 niet wordt ingetrokken en dat is precies het dictum van het besluit van 1 april 2008 dat bij het bestreden besluit van 10 maart 2009 is gehandhaafd. Eiseres wil dan ook expliciet dat het dictum van het bestreden besluit in stand blijft. Zij bestrijdt alleen enkele overwegingen in het bestreden besluit. Een besluit heeft evenwel alleen rechtsgevolgen door het dictum, in dit geval de handhaving van de weigering de bouwvergunning uit 1962 in te trekken. De overwegingen hebben geen enkel rechtsgevolg. Anders dan overwegingen van een rechter die gezag van gewijsde kunnen krijgen, hebben overwegingen in een bestreden besluit dat niet. Het beroep van eiseres tegen het besluit van 10 maart 2009 dient niet-ontvankelijk te worden verklaard. 
    
    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    III BESLISSING
    
    De rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep in de zaak met het registratienummer AWB 08/3023 WOW44, voor zover gericht tegen het besluit van 19 maart 2008, niet-ontvankelijk; 
    
    verklaart het beroep in de zaak met het registratienummer AWB 08/3023 WOW44, voor zover gericht tegen het besluit van 6 mei 2008 ongegrond;
    
    verklaart het beroep in de zaak met het registratienummer AWB 09/2995 WOW44 niet- ontvankelijk. 
    
    Aldus vastgesteld door mr. J. van Dort, mr. J.L. Verbeek en mr. G. van Zeben-de Vries, in tegenwoordigheid van de griffier mr. R.F. van Aalst.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2010.
    
    RECHTSMIDDEL
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.