ECLI:NL:RBUTR:2012:BV3962, Rechtbank Utrecht, 16-02-2012, SBR 11-2471
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2012-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verzoek om vaststelling van een (gewijzigd) bestemmingsplan op grond van artikel 3.8 van de Wro ten behoeve van de vestiging van een sport- en wellnesscentrum op het perceel Goyergracht Zuid 11 te Eemnes. De gemeenteraad heeft in redelijkheid kunnen weigeren aan het verzoek mee te werken.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: SBR 11/2471
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
    [eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Eemnes, verweerder,
      gemachtigde: mr. H.J.M. de Jong, werkzaam bij de gemeente Eemnes.
    
    
    
    
      Inleiding
      1.1	Bij besluit van 27 september 2010 heeft verweerder het verzoek van eiser om door middel van een wijziging van het bestemmingsplan ‘Golfbaan en omgeving’ (hierna: het bestemmingsplan) medewerking te verlenen aan de vestiging van een sport- en wellnesscentrum op het perceel Goyergracht Zuid 11 (hierna: het perceel) te Eemnes afgewezen. Bij besluit van 27 juni 2011 heeft verweerder het door eiser daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld bij deze rechtbank.
    
    
    1.2	Bij besluit van 7 oktober 2011 is de hoogte van de op grond van artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) door verweerder uit te keren dwangsom vastgesteld op € 820,-.
    
    1.3	Het beroep is behandeld ter zitting van 30 november 2011. Eiser is in persoon verschenen. Namens verweerder is verschenen gemachtigde voornoemd. 
    
    1.4	Na de behandeling van het beroep ter zitting is de rechtbank gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest. In verband daarmee is het onderzoek heropend en heeft de rechtbank het vooronderzoek hervat. In dit kader is verweerder bij brief van de griffier van 5 december 2011 verzocht de achterliggende stukken met betrekking tot het besluit van 7 oktober 2011 te overleggen. Verweerder heeft deze stukken bij brief van 20 december 2011 overgelegd. 
    
    1.5	Nadat partijen toestemming hebben verleend om uitspraak te doen zonder nader onderzoek ter zitting, heeft de rechtbank het onderzoek op 5 januari 2012 gesloten. 
    
    Overwegingen
    
    Het besluit van 27 juni 2011
    
    2.1	Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan de bestemmingen ‘kwekerij (bouwperceel) tevens hoveniersbedrijf’, ‘agrarische doeleinden alsmede kwekerijen’ en  ‘houtwal/bomenrij (met landschappelijke en/of natuurwaarde)’. Het perceel is voorts (in zijn geheel) aangeduid als een ‘gebied met archeologische waarden’. 
    
    2.2	Eiser heeft verweerder bij brief van 3 juli 2009 verzocht om in te stemmen met de bouw en exploitatie van een sport- en wellnesscentrum op het perceel. Het te vestigen sport- en wellnesscentrum is bestemd voor het hogere martktsegment en zal een exclusieve uitstraling hebben. Er wordt uitgegaan van een gelimiteerd aantal van 600 leden, waarvan een groot deel, naar eiser heeft gesteld, tevens lid zal zijn van de naastgelegen golfclub.
    
    2.3	Tussen partijen is niet in geschil dat het met het bouwplan beoogde gebruik in strijd is met de bestemming van het perceel. 
    
    2.4	Tussen partijen is ook niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat verweerder er in het bestreden besluit terecht vanuit is gegaan dat het verzoek van eiser uitsluitend dient te worden aangemerkt als een verzoek om vaststelling van een (gewijzigd) bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). In het primaire besluit van 27 september 2010 heeft verweerder zich overigens nog op het standpunt gesteld dat het verzoek van eiser tevens kan worden aangemerkt als een verzoek tot het nemen van een projectbesluit als bedoeld in artikel 3.10, eerst lid, van de Wro, zoals dit ten tijde van het verzoek van eiser luidde. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 1 september 2010 (LJN: BN5725) volgt echter dat verweerder zijn bevoegdheid om een projectbesluit te nemen niet kan aanwenden indien, zoals in het onderhavige geval, nog geen sprake is van een concreet bouwplan.
    
    2.5	Tegen de afwijzing door verweerder van een aanvraag om een (gewijzigd) bestemmingsplan vast te stellen staat, gelet op artikel 3.9, eerste lid, van de Wro, beroep open bij de rechtbank. 
    
    2.6	Verweerder heeft zich in het besluit van 27 juni 2011 op het standpunt gesteld dat het verzoek van eiser strijdig is met de in het Structuurplan Eemnes 2015 (hierna: het structuurplan) beoogde ontwikkeling van het gebied. Verweerder heeft het structuurplan op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) op 28 juni 2004 vastgesteld. Volgens verweerder is het door eiser beoogde gebruik een te intensieve vorm van recreatie, niet passend binnen het structuurplan. Hij heeft voorts gesteld dat de uitgangspunten van het bestemmingsplan, dat later dan het structuurplan is vastgesteld, zich tegen de vestiging van een sport- en wellnesscentrum verzetten. Verweerder acht het daarbij van belang dat het begrip ‘recreatie’ in het bestemmingsplan beperkt is gedefinieerd. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat hem bij het gebruik maken van zijn bevoegdheid om een (gewijzigd) bestemmingsplan vast te stellen een grote beleidsvrijheid toekomt en dat het hem is toegestaan om, indien voldoende gemotiveerd, van het structuurplan af te wijken. 
    
    2.7	Eiser heeft betoogd dat het beoogde gebruik van het perceel ten behoeve van een sport- en wellnesscentrum, anders dan verweerder in het besluit van 27 juni 2011 heeft gesteld, niet in strijd is met het structuurplan. Hij heeft gesteld dat in de zone tussen de westelijke gemeentegrens en de A27 al diverse (intensieve) recreatieve activiteiten zijn toegestaan, onder meer in de vorm van de aan het perceel grenzende golfbaan. Deze zone is zowel in de door Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht vastgestelde Structuurvisie 2005-2015 (hierna: de structuurvisie) als in het structuurplan aangewezen als recreatiezone. Eiser heeft ter zitting gesteld dat hij in eerste instantie door een medewerker van verweerder op het bestaan van deze locatie is gewezen en dat ook in een daar op volgend gesprek met de wethouder positief op zijn plannen is gereageerd. De steun voor de plannen van eiser is komen te vervallen doordat er tussentijds een ander college is gekomen. Eiser heeft gesteld dat hij er op mocht vertrouwen dat de gemeente zich consistent zou opstellen.
    
    2.8	De rechtbank volgt verweerder niet in zijn betoog dat eiser niet kan worden aangemerkt als belanghebbende. Eiser heeft een overeenkomst overgelegd met de huidige eigenaar van het perceel. Uit deze overeenkomst blijkt dat de huidige eigenaar hem de grond verkoopt indien de gemeente Eemnes toestemming verleent en de bank de financiering ondersteunt. Uit de jurisprudentie van de ABRvS, zoals onder meer verwoord in de uitspraak van 22 juni 2011 (LJN: BQ8826), blijkt dat een aanvrager belanghebbende is, tenzij aannemelijk is dat zijn bouwplan nimmer kan worden verwezenlijkt.
    
    2.9	De rechtbank stelt voorop dat het al dan niet vaststellen van een (gewijzigd) bestemmingsplan een discretionaire bevoegdheid van verweerder is, waarbij de rechter de gemaakte belangenafweging terughoudend moet toetsen. Dat betekent dat de rechtbank slechts beoordeelt of verweerder, bij afweging van alle betrokken belangen, het verzoek van eiser in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. 
    
    2.10	 De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verzoek van eiser strijdig is met de in het structuurplan beoogde ontwikkeling van het gebied. 
    
    
      2.11	 Het structuurplan bestaat uit een ‘visie op hoofdlijnen 2030’, waarin het streefbeeld voor 2030 is verwoord, een ‘planbeschrijving Eemnes 2015’ en een ‘uitvoeringsprogramma’. 
      De zone tussen de westelijke gemeentegrens en de A12, waar het perceel in ligt is, zo blijkt uit kaartbeeld 24 van het Structuurplan, aangewezen als recreatiezone. In de inleiding van het structuurplan staat dat deze zone onder meer is bestemd voor een verdere ontwikkeling tot een zone met diverse recreatieve activiteiten. 
      In de ‘visie op hoofdlijnen 2030’ is onder het kopje ‘recreatie’ onder meer het volgende bepaald: “Voor specifieke recreatieve voorzieningen kan in de zone tussen de snelweg en de westelijke gemeentegrens in aansluiting op de reeds aanwezige recreatieve voorzieningen een ‘recreatieve zone’ worden ontwikkeld, waarin bijvoorbeeld voorzieningen op het gebied van sport en spel verder geconcentreerd worden. De recreatieve voorzieningen zullen in samenhang met groen en water een plek kunnen krijgen. Hiermee wordt verrommeling van de zone voorkomen en kan invulling worden gegeven aan nieuwe recreatieve wensen. Een uitbreiding van de golfbaan over de A27 zou de aansluiting tussen de ‘recreatieve zone’ en de nieuw in te richten woon-werk-zone aan de oostzijde van de A27 kunnen verbeteren.” 
      In de ‘planbeschrijving Eemnes 2015’ is onder het kopje ‘recreatie’ onder meer het volgende bepaald: “In de zone tussen de A27 en de westelijke gemeentegrens worden mogelijkheden gecreëerd voor een verdere concentratie van recreatieve activiteiten, bijvoorbeeld op het gebied van sport. Bij het ontwikkelen van recreatieve activiteiten in deze zone dient rekening te worden gehouden met de schaal en de maat van het landschap en de aanwezige behoeften. Tevens dienen de voorzieningen in samenhang met het landschap te worden ontwikkeld.”
      In het ‘uitvoeringsprogramma’ is onder het kopje ‘passief ontwikkelingsgebied’ het volgende bepaald: “De ontwikkeling van de recreatiezone, waarbij de concentratie van intensievere voorzieningen wordt gestimuleerd, krijgt voornamelijk vorm op basis van particuliere voorzieningen of initiatieven van buurgemeenten. Indien initiatieven zich aandienen, dan zal de gemeente Eemnes als één van de betrokken partijen deelnemen aan het proces en de ontwikkeling, indien passend, binnen de in het structuurplan gestelde kaders, verder faciliteren.”
      In de inventarisatie, die onderdeel uitmaakt van het structuurplan, staat het volgende: “Tevens is er een concentratie van intensieve recreatieve activiteiten ten westen van de A27 aanwezig. Hier is een golfbaan aanwezig, een camping, een centrum voor natuur- en milieu-educatie (het ‘Spookbos’) en zijn enkele maneges gelokaliseerd.”
    
    
    2.12	 Verweerder heeft betoogd dat het feit dat in het structuurplan staat dat intensievere recreatieve activiteiten in de zone waarin het perceel ligt, worden gestimuleerd nog niet betekent dat het verzoek van eiser niet in strijd is met de in het structuurplan beoogde ontwikkeling van het gebied. Volgens verweerder dient het begrip ‘intensievere recreatieve activiteiten’ te worden gerelateerd aan de vormen van recreatie die binnen de gemeente Eemnes gebruikelijk zijn, te weten wandelen en fietsen. Naar het oordeel van de rechtbank bieden de tekst en de systematiek van het structuurplan echter geen steun voor dit standpunt. Volgens het structuurplan vinden in de zone waarin het perceel ligt al diverse vormen van (intensieve) recreatie plaats. Uit het structuurplan blijkt dat een verdere ontwikkeling van deze (intensieve) recreatie in deze zone in beginsel wordt beoogd. Een groot gedeelte van de gronden in de zone tussen de A27 en de westelijke gemeentegrens heeft op grond van het bestemmingsplan de bestemming ‘golfbaan’ gekregen en het bestemmingsplan voorziet tevens in de mogelijkheid om deze bestemming binnenplans verder uit te breiden. Een golfbaan kan, in elk geval vanwege het aspect verkeersaantrekkende werking, worden aangemerkt als een vorm van intensieve recreatie. 
    
    2.13	 Het voorgaande leidt evenwel nog niet tot de conclusie dat verweerder zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij het door eiser beoogde gebruik, gelet op de schaal en de maat van het landschap, niet passend acht binnen de in het structuurplan gestelde kaders. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hij het beoogde gebruik met name niet passend acht omdat dit zal leiden tot een sterke toename van het autoverkeer in een gebied dat grenst aan een bos- en heidegebied. Om die reden heeft het beoogde sport- en wellnesscentrum met veel personeel en veel bezoekers die met de auto komen nadelige effecten op de omgeving en kan het op grond van de uitgangspunten van het structuurplan als niet passend in de omgeving worden gekenmerkt, aldus verweerder. De rechtbank acht het verder van belang dat een op grond van de WRO tot stand gekomen structuurplan indicatief is bedoeld en in beginsel geen rechtsgevolgen heeft voor burgers. Een structuurplan bindt verweerder nauwelijks bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Om die redenen komt verweerder bij de interpretatie van een structuurplan een ruime beoordelingsvrijheid toe. 
    
    2.14	 Ten aanzien van het betoog van eiser dat het door hem beoogde gebruik aansluit bij de op grond van artikel 2.2 van de Wro door de provincie vastgestelde structuurvisie overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    
      2.15	 Het gebied westelijk van de A27 is in de structuurvisie is aangewezen als ‘landelijk gebied 1’. Dit gebied heeft als hoofdfunctie stedelijk uitloopgebied. De karakteristiek van dit gebied is in de structuurvisie omschreven als: “Landelijk gebied grenzend aan stedelijk gebied met een stedelijke invloed door een afwisseling van (dag)recreatieterreinen, recreatief groen, fiets- en wandelpaden, begraafplaatsen, volkstuincomplexen, maneges, sportvelden, agrarisch gebruik, incidenteel tuinbouw en kleine natuurgebieden en ecologische verbindingszones.” Onder het kopje ‘recreatie’ is bepaald dat het gebied een zoekgebied is voor het versterken van recreatieve en toeristische voorzieningen die gebonden zijn aan de ligging nabij stedelijk gebied (golfterreinen, dag- en verblijfsrecreatieterreinen, Randstadgroencultuur); zoekgebied voor nieuwe landgoederen met intensief agrarisch medegebruik. 
      In de toelichting is onder meer het volgende bepaald: “Juist vanwege de recreatieve functie voor het aangrenzend stedelijk gebied is het essentieel dat het gebied landschappelijk aantrekkelijk blijft en zo mogelijk verder wordt ontwikkeld. Dit vraagt om een zorgvuldige locatiekeuze en inpassing van bijvoorbeeld stadsrandactiviteiten. Het is vanzelfsprekend om meer intensieve functies (zoals sportvelden) zo dicht mogelijk bij de kern te situeren en kwetsbare delen en de Ecologische Hoofdstructuur te ontzien.” 
    
    
    2.16	 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de in de structuurvisie genoemde recreatieve voorzieningen vooral een extensief karakter hebben, hetgeen volgens verweerder niet geldt voor het door eiser beoogde gebruik. De rechtbank volgt verweerder niet in dit betoog. In de structuurvisie wordt een golfterrein genoemd als recreatieve voorziening die is toegestaan binnen het gebeid dat is aangewezen als ‘landelijk gebied 1’. Zoals reeds onder 2.12 overwogen is een golfbaan naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval op het punt van de verkeersaantrekkende werking even intensief als het beoogde sport- en wellnesscentrum. En hoewel grote delen van het golfterrein evenwel als minder intensief van karakter moeten worden aangemerkt - in elk geval minder intensief dan bijvoorbeeld een sportveld - valt niet in te zien dat het beoogde gebruik van het perceel geheel in strijd is met het in de structuurvisie beoogde gebruik. 
    
    2.17	 Ook het voorgaande leidt echter niet tot de conclusie dat verweerder het verzoek van eiser niet in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Een structuurvisie is slechts bindend voor de provincie, de overheid die de structuurvisie heeft vastgesteld. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hij het gebruik van het perceel ten behoeve van een sport- en wellnesscentrum niet wenselijk acht omdat dit zal leiden tot een verdere toename van het autoverkeer in het gebied tussen de A27 en de westelijke gemeentegrens. 
    
    2.18	 Ten aanzien van het door eiser gedane beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank dat eiser niet heeft gesteld en dat de rechtbank ook niet is gebleken van door verweerder, het tot beslissen bevoegde orgaan, gewekt vertrouwen. Verweerder is niet gebonden aan verwachtingen waarvan eiser stelt dat zij door de wethouder en een medewerker van de gemeente zijn gewekt. 
    
    2.19	  Hetgeen door eiser in beroep is aangevoerd kan, gelet op het voorgaande, niet leiden tot een vernietiging van het besluit van 27 juni 2011. Het beroep is in zoverre ongegrond. 
    
    Het besluit van 7 oktober 2011
    
    2.20	 Op grond van artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist. 
    
    2.21	 Op grond van artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Op grond van het tweede lid van dit artikel bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Op grond van artikel 4:18, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
    
    2.22	 Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Op grond van het derde lid van dit artikel kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. Op grond van het vijfde lid doet het bestuursorgaan, indien toepassing is gegeven aan het derde lid, hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
    
    2.23	 Eiser heeft het besluit van 7 oktober 2011 betwist. 
    
    2.24	 Het primaire besluit van verweerder van 27 september 2010, waarbij het verzoek tot aanpassing van het bestemmingsplan is afgewezen, is bij brief van 24 november 2010 aan eiser bekend gemaakt. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift tegen dit besluit verstreek op 5 januari 2011. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder toepassing heeft gegeven aan artikel 7:10, derde lid, van de Awb. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb op 31 maart 2011 op het bezwaarschrift van eiser had moeten beslissen. Bij brief van 19 mei 2011, ontvangen op 20 mei 2011, heeft eiser verweerder in gebreke gesteld. Na deze ingebrekestelling is verweerder op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb een dwangsom verschuldigd vanaf 3 juni 2011, de dag waarop twee weken zijn verstreken na het ontvangen ervan. De termijn van de verschuldigde dwangsom loopt derhalve van 3 juni 2011 tot en met 27 juni 2011. Dit betekent dat de door verweerder verschuldigde dwangsom (14 * € 20,- + 11 * € 30,- =) € 610,- bedraagt.
    
    2.25	 De hoogte van de uit te keren dwangsom is in het besluit van 7 oktober 2011 vastgesteld op € 820,-. Het is, gelet op het verbod van reformatio in peius, niet toegestaan dat eiser er vanwege het door hem ingestelde beroep op achteruit gaat doordat hij in aanmerking komt voor een lagere dwangsom. Om die reden kan hetgeen door eiser is aangevoerd niet leiden tot een vernietiging van het besluit van 7 oktober 2011. Het beroep is ook in zoverre ongegrond. 
    
    
      Beslissing
      De rechtbank:
    
    
    verklaart het beroep ongegrond.  
         
       
    Aldus vastgesteld door mr. J.W. Veenendaal, en in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2012.
    
    
    De griffier:					De rechter:
    
    mr. J.K. van de Poel				mr. J.W. Veenendaal
     						 
    
    afschrift verzonden op:
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.