ECLI:NL:CRVB:2009:BH5608, Centrale Raad van Beroep, 26-02-2009, 06-6264 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Reiskostenvergoeding voormalig medewerker CTSV, overgangsregeling, wijziging belastingwetgeving, verzoek om terug te komen van, duuraanspraak, volledige heroverweging door het bestuur, naar het verleden geen sprake van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden, ook naar de toekomst toe geen onjuiste berekening reiskostenvergoeding.

06/6264 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 26 september 2006, 05/6242 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: minister)
    
    Datum uitspraak: 26 februari 2009
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2008. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. H.G.M. van de Veerdonk, werkzaam bij ABVAKABO FNV. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Pherai, M.A.M. van der Poel en R.J. van Lent, allen werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: ministerie). Het geding is aldaar gevoegd behandeld met het geding 06/6262 AW van de erven van [H.].
    
    Nadat in raadkamer was gebleken dat het onderzoek niet volledig was geweest zijn vanwege de Raad schriftelijke vragen aan de minister gesteld. De minister heeft deze vragen bij brief van 6 oktober 2008 beantwoord, op welk antwoord appellant heeft gereageerd.
    
    Partijen hebben hierna toestemming gegeven om het geding buiten zitting te doen waarna het onderzoek is gesloten.
    
    De zaken zijn vervolgens gesplitst en in beide gedingen wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant was vóór 1 juli 1998 werkzaam bij het College van Toezicht Sociale Verzekeringen (hierna: CTSV) te Zoetermeer. Hij was werkzaam in de buitendienst, waarbij zijn woonplaats [woonplaats] (ZH) als standplaats was aangemerkt. Vanaf 1 juli 1998 bekleedde appellant niet langer een buitendienstfunctie, maar ging hij zijn werkzaamheden op kantoor in Zoetermeer verrichten. Tevens heeft het CTSV besloten per 1 juli 1998 de standplaats van alle buitendienstmedewerkers te wijzigen in Zoetermeer. Het gevolg daarvan was dat voor reizen van woonplaats naar standplaats de standaardvergoeding voor woon/werkverkeer van toepassing werd. 
    
    
      1.2. Omdat dit besluit nadelige gevolgen had ten opzichte van de tot dan ontvangen reiskostenvergoedingen heeft het CTSV een overgangsregeling vastgesteld met de volgende inhoud:
      - aan de hand van een door de afdelingshoofden gemaakte schatting van het toekomstige reisgedrag tussen de woonplaats en Zoetermeer wordt de reiskostenvergoeding vastgesteld zoals die zou hebben gegolden vóór de standplaatswijziging. Dit geschiedt door het geschatte aantal reizen van de woonplaats naar Zoetermeer en terug te vermenigvul-digen met de reisafstand en te vermenigvuldigen met f 0,60 per kilometer;
      - op die theoretische vergoeding wordt de (actuele) vergoeding voor woon/werkverkeer in mindering gebracht. Van het verschil wordt na de standplaatswijziging de volgende vijf jaren een aflopend percentage bij wijze van suppletie vergoed. Deze suppletie vormt loon;
      - tot het einde van het dienstverband wordt de netto-achteruitgang ten opzichte van de situatie vóór de standplaatswijziging, voor zover deze de hierna omschreven maximale nettoschade te boven gaat, netto aan de betrokken medewerkers vergoed en voor rekening van de werkgever op grond van het regime voor de loonheffing gebruteerd, waarbij met mogelijke consequenties in de sfeer van de inkomstenbelasting geen rekening wordt gehouden;
      - als maximale nettoschade geldt: de netto-achteruitgang in ontvangen reiskosten-vergoeding (inclusief de hiervoor bedoelde suppleties) ten opzichte van de situatie vóór de standplaatswijziging van een medewerker die honderd keer per jaar over een afstand van honderd kilometer retour per auto reist, rekening houdend met fiscaal forfait en 50% loonheffing. De maximale nettoschade is becijferd op een niet meer wijzigend bedrag van f 208,- (€ 94,39) per maand. 
      Daarbij is nog opgemerkt dat als gevolg van de maatregelen over de eerste twee jaar de grens van de maximale nettoschade niet in beeld zal komen.
      Omdat appellant op geringe afstand van zijn werk woonde bleven zijn kosten voor woon/werkverkeer onder genoemd voor eigen rekening blijvend bedrag van € 94,39, zodat hem in de eerste jaren geen compensatie en later slechts beperkte bedragen op grond van de Regeling maximale nettoschade (hierna: Regeling) werden uitbetaald. 
    
    
    1.3. Per 1 januari 2002 heeft het CTSV opgehouden te bestaan en zijn de bij het CTSV werkzame medewerkers, waaronder appellant, als ambtenaar aangesteld bij het ministerie. Vanaf deze datum zijn de vervoersregelingen van dit ministerie op appellant van toepassing geworden. De Regeling is voor de belanghebbenden gehandhaafd.
    
    
      1.4. Op 1 januari 2004 is het fiscaal regime met betrekking tot reiskostenvergoeding van werknemers gewijzigd. 
      Bij brief van 5 januari 2005 heeft appellant aan de minister meegedeeld dat de Regeling sinds 1 januari 2004 niet meer juist wordt toegepast en gevraagd de Regeling toe te passen zoals die in 1998 is overeengekomen.
    
    
    
      2. Bij besluit van 26 januari 2005 heeft de minister afwijzend op dit verzoek beslist. Hij heeft appellant erop gewezen dat sinds 1 januari 2004 het woon/werkverkeer in de fiscale wetgeving als zakelijk verkeer wordt aangemerkt en dat de maximale belastingvrije vergoeding van zakelijke kilometers is vastgesteld op € 0,18 per kilometer. Nu een netto-vergoedingsregeling is overeengekomen hoeft een wijziging van het belastingsysteem niet tot een hogere vergoeding van reiskosten te leiden volgens de minister.
      De minister heeft dit besluit, na bezwaar, met overneming van het advies van de Adviescommissie bezwaren personeel SZW, bij besluit van 26 juli 2005 (hierna: bestreden besluit) ongegrond verklaard. 
    
    
    3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het standpunt van appellant dat de overgangsregeling zou inhouden dat voor de berekening van de reiskostenvergoeding na 1 januari 1998 in feite de oude regeling zou worden toegepast, zij het rekening houdend met een schadebedrag van € 94,36, onjuist is. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de vaststelling van de vergoeding op een nettobedrag tot gevolg heeft dat wijzigingen in het fiscale regime geen gevolgen hebben voor de aan appellant uit te keren nettobedragen. De rechtbank heeft tot slot overwogen dat appellant niet is benadeeld voor zover de minister ten onrechte over de reiskostenvergoeding 52% loonheffing heeft afgedragen, omdat appellant teveel afgedragen loonheffing kan terugvragen bij de belastingdienst.
    
    4.1. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de minister ten onrechte sinds 2004 bij de berekening van de maximale nettoschade volgens de Regeling, niet de per 1 januari 2004 gewijzigde fiscale regelgeving in acht neemt. Dat heeft de minister tot 2004 wel gedaan. Het reiskostenforfait is per 1 januari 2004 afgeschaft, zodat de vraagt rijst hoe de hoogte van het forfait in 2004 moet worden bepaald. De minister heeft in de voorliggende jaren niet gekozen voor een bevroren fiscaal forfait, maar is steeds uitgegaan van de daadwerkelijk vigerende fiscaal toegestane vergoeding. Volgens appellant heeft de belastingdienst met de verruiming van het forfait tot € 0,18 per kilometer per 1 januari 2004, een hogere nettovergoeding beoogd. De wijze waarop de minister de vergoeding thans berekent leidt volgens appellant tot een uitkomst die geen recht meer doet aan het uitgangspunt van de Regeling en de minister handelt naar zijn mening in strijd met de belastingwetgeving. Bovendien heeft de minister de brutering van de uit te keren netto- vergoeding gestaakt. Omdat appellant vanaf 2004 minder dan € 0,18 per kilometer ontvangt meent verweerder dat hij niet meer hoeft te bruteren, met als gevolg dat appellant het bruto teveel betaalde niet meer van de belastingdienst kan terugvragen. 
    
    4.2. De minister heeft aangevoerd dat de in 2004 doorgevoerde wijziging in de belastingwetgeving tot gevolg had dat de voor woon/werkverkeer gemaakte kilometers van belastingheffing werden vrijgesteld. Omdat appellant op grond van de Regeling een nettovergoeding ontvangt, waarvan de bruteringlasten voor rekening van de minister komen, kan die bruteringlast sinds 2004 op nihil worden gesteld. De minister kan niet inzien waarom dit brutovoordeel ten gunste van appellant zou moeten komen. De minister wijst erop dat appellant in 2004 niet meer of minder heeft ontvangen dan voordien; de belastingwijziging had voor toepassing van de regeling alleen in de bruto-sfeer consequenties en heeft appellant geen bijzonder voor- of nadeel gebracht.
    
    5. De Raad overweegt als volgt.
    
    5.1. Appellant heeft eerst op 5 januari 2005 kenbaar gemaakt dat hij het niet eens is met de wijze waarop de minister ingaande januari 2004 toepassing heeft gegeven aan de Regeling. De Raad overweegt dat appellant reeds uit (het uitblijven van) de uitbetalingen over de maanden vanaf januari 2004 en het uitblijven van vermelding daarvan op zijn loonstroken heeft kunnen concluderen dat de minister sedert januari 2004 niet op de door hem gewenste wijze toepassing gaf aan de Regeling. De Raad concludeert daaruit dat appellant tot de in november of december 2004 ontvangen loonspecificatie in het uitblijven van vergoedingen heeft berust en dat de bezwaren van appellant tegen de berekening van de maximale nettoschade over de maanden tot november/december 2004 moeten worden aangemerkt als een verzoek om terug te komen van rechtens vaststaande besluiten.
    
    5.2. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om van een eerder genomen besluit terug te komen inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staan daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid het eerdere besluit handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen. 
    
    5.3. In gevallen als het onderhavige, waarin een duuraanspraak in het geding is, is het voorts aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst (CRvB 1 februari 2001, LJN AB0250 en TAR 2001, 43). Wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek om terug te komen, dient de bestuursrechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Wat betreft de periode daarna, moet een minder terughoudende toets worden gehanteerd. In de regel zal het bij een duuraanspraak niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend, blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop immers ook het bestuursorgaan aanspraak kan maken, is voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden. 
    
    5.4. De Raad stelt vast dat appellant met betrekking tot de berekening van de maximale nettoschade tot november/december 2004, geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Het bestreden besluit houdt om die reden in zoverre stand.
    
    5.5. Met betrekking tot de vergoedingen na november/december 2004 is de Raad evenals de rechtbank en de minister van oordeel dat bij de toepassing van de Regeling zoals hiervoor onder 1.2 omschreven, in de jaren 2004 en volgende een vergelijking dient te worden gemaakt tussen hetgeen de betrokken ambtenaar voor de door hem in een bepaalde maand gemaakte woon-werkkilometers vóór 1 juli 1998 aan vergoeding zou hebben ontvangen enerzijds, en hetgeen de betrokken medewerker overeenkomstig de in de jaren 2004 en volgende volgens de toepasselijke vervoersregeling en fiscale regels voor die woon-werkkilometers ontvangt anderzijds. Een eventueel nadelig verschil wordt na aftrek van € 95,39 - welk schadebedrag op grond van de Regeling voor rekening van de ambtenaar blijft - netto aan de betrokken ambtenaar uitgekeerd. Indien deze netto-uitkering ertoe leidt dat de totale vergoeding in fiscaal opzicht bovenmatig wordt, wordt het bovenmatige deel van de vergoeding (zo nodig) voor rekening van de minister tot een brutobedrag herleid. De Raad volgt appellant derhalve niet in zijn standpunt dat als uitgangspunt voor de berekening gelden de (aan aanpassing onderhevige) bedragen van het Reisbesluit Binnenland van het ministerie, zoals namens appellant ter zitting is betoogd. 
    
    5.6. Met betrekking tot de berekening van de maximale nettoschade wijst de Raad erop dat de minister reeds ter zitting van 4 september 2008, als ook in zijn antwoordbrief van 6 oktober 2008 aan de Raad, heeft bevestigd dat in afwijking van de Regeling bij de berekeningen in de jaren na 1998 bij het eerste deel van de vergelijking ten onrechte is uitgegaan van het in het desbetreffende kalenderjaar geldende reiskostenforfait, in plaats van het voor het jaar 1998 geldende reiskostenforfait van f 270 (€ 122,52). 
    
    
      5.7. De Raad onderschrijft dit standpunt van de minister. Het gegeven dat de minister tot 2004 in afwijking van de Regeling het in het desbetreffende kalenderjaar geldende reiskostenforfait heeft toegepast, betekent niet dat de minister bij de berekening van het nettonadeel vanaf 2004 de vanaf dat jaar mogelijke onbelaste reiskostenvergoeding van 
      € 0,18 per kilometer in mindering zou moeten brengen. Vertrekpunt is immers wat appellant in 1998 ontvangen zou hebben naar de toen geldende regels voor de in 2004 maandelijks gereisde kilometers. De minister had bij een juiste toepassing in alle jaren na 1998 en ook in 2004 en volgende jaren slechts het reiskostenforfait van 1998, ter hoogte van € 122,52, in aanmerking moeten nemen. Hetgeen appellant bepleit staat niet in de Regeling en leidt tot een nooit bedoelde uitkomst. 
    
    
    5.8. Eveneens is de Raad van oordeel dat de bepaling in de Regeling dat het bedrag van de nettoschade (zo nodig) voor rekening van de werkgever op grond van het regime voor de loonheffing wordt gebruteerd, waarbij met mogelijke consequenties in de sfeer van de inkomstenbelasting geen rekening wordt gehouden, niet anders kan betekenen dan dat brutering achterwege kan blijven wanneer de regels voor de loonheffing over reiskostenvergoedingen vanaf 2004 inhouden dat de vergoeding onbelast kan plaatsvinden, omdat deze niet bovenmatig is. Dat appellant daardoor in de sfeer van de inkomstenbelasting nadeel ondervindt is in de Regeling expliciet voorzien en kan dus geen grond vormen voor een aanspraak op compensatie van dat nadeel.
    
    5.9. Ten overvloede wijst de Raad er nog op dat de Regeling meebrengt dat, naarmate de fiscaal toegestane vergoedingen voor woon/werkverkeer per auto, na een periode waarin deze (zeer) laag waren, weer hoger mogen worden en de vergoedingen benaderen zoals die tot juli 1998 golden toen voor appellant voor woon/werkverkeer nog het dienstreis-regime gold, het verschil tussen beide grootheden afneemt en de vergoeding op grond van de Regeling minder wordt en in voorkomend geval daalt tot onder het op grond van de Regeling voor rekening van de appellant komende bedrag van € 95,39. In verband met de geringe afstand tussen woonplaats en werk heeft deze situatie zich bij appellant gedurende lange tijd voorgedaan en doet die zich ook na 2004 voor.
    
    5.10. De berekening zoals die mede namens appellant ter zitting van 4 september 2008 is overgelegd en waarin zichtbaar is gemaakt dat tot 2004 € 0,28 - bij een loonheffing van 42% - of € 0,24 - bij een loonheffing van 52% - per gereisde kilometer werd betaald, is in zoverre niet juist dat de belanghebbende daarvan slechts € 0,16, respectievelijk € 0,14 feitelijk in handen kreeg en dat het verschil werd afgedragen aan de belastingdienst. Vanaf 2004 werd bij een loonheffingstarief van 52% nog steeds € 0,14 per kilometer betaald.
    
    6. Het vorenstaande leidt er toe dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht bestaat geen aanleiding.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak.
     
    Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en K.J. Kraan en G.F. Walgemoed als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier, uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2009.
    					
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    					
    (get.) P.W.J. Hospel.
    
    HD