ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ3597, Rechtbank Amsterdam, 15-03-2011, AWB 08-2716 WRO
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2011-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Teruggekomen op bereidheid medewerking te verlenen aan bouwplan. Vertrouwensbeginsel. Precedentwerking.

RECHTBANK AMSTERDAM
      Sector Bestuursrecht
      zaaknummer: AWB 08/2716 WRO
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
    
      Herald Invest (Nederland) B.V.,
      gevestigd te ’s-Gravenhage,
      eiseres,
      gemachtigde mr. M.T.H. de Gaay Fortman,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid, (voorheen Oud-Zuid),
      verweerder,
      gemachtigde mr. G.A. Janssen.
    
    
    
      Tevens hebben als partij aan het geding deelgenomen:
      [belanghebbende 1] en [belanghebbende 2], wonende te [woonplaats];
      [belanghebbende 3], wonende te [woonplaats], gemachtigde [gemachtigde 3];
      [belanghebbende 4], wonende te [woonplaats];
      [belanghebbende 5] en [belanghebbende 6], wonende te [woonplaats];
      [belanghebbende 7], wonende te [woonplaats];
      [belanghebbende 8], wonende te [woonplaats].
    
    
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 februari 2007 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het oprichten van een ondergrondse parkeervoorziening naast en achter het gebouw op het perceel Van Eeghenstraat 92 te Amsterdam.
    
    Bij uitspraak van 22 april 2008 heeft deze rechtbank het beroep van eiseres tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar gegrond verklaard, het niet tijdig nemen van het besluit vernietigd en verweerder opgedragen binnen zes weken na de uitspraak een beslissing op het bezwaarschrift te nemen.
    
    Op 9 juli 2008 heeft eiseres opnieuw beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
    
    Bij besluit van 30 juli 2008 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
    
    Bij besluit van 10 februari 2009 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 gewijzigd.
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2011. Eiseres is – met kennisgeving – niet verschenen. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Tevens zijn [belanghebbende 4] en de gemachtigde van [belanghebbende 3] verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.	Het bouwplan voorziet in een ondergrondse parkeervoorziening naast en achter het gebouw van eiseres. Na publicatie van het voornemen medewerking te verlenen aan het bouwplan en een positieve ruimtelijke onderbouwing, zijn zienswijzen door omwonenden ingediend. Vervolgens heeft verweerder geweigerd medewerking te verlenen aan het bouwplan. 
    
    2.	Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Gelet op overgangsregels is de WRO op dit beroep van toepassing, nu de aanvraag dateert van 31 oktober 2003.
    
    3.	Niet in geschil is dat de ondergrondse parkeervoorziening in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan “Willemspark/Van Eeghenstraat 2002” op het betrokken perceel rustende bestemming “Tuinen”, zodat het bouwplan alleen kan worden gerealiseerd als een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO is verleend.
    
    
      Ten aanzien van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar
      4.1.	De rechtbank stelt vast dat verweerder niet binnen de wettelijke termijn op het bezwaarschrift van eiseres heeft beslist. Verweerder heeft echter, hangende deze beroepsprocedure, bij het bestreden besluit 1, zoals nadien gewijzigd en aangevuld bij het bestreden besluit 2, alsnog op het bezwaar beslist. De rechtbank is niet gebleken dat eiseres nog enig belang heeft bij een beoordeling van het beroep voor zover dit is gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar. Het beroep moet in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
    
    
    4.2.	Ingevolge het bepaalde in artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar geacht mede te zijn gericht tegen de later alsnog genomen (reële) beslissing op bezwaar, tenzij dat besluit aan het bezwaar geheel tegemoetkomt. Nu het bestreden besluit 1, zoals nadien gewijzigd en aangevuld bij het bestreden besluit 2, niet tegemoetkomt aan het bezwaar van eiseres, wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen deze twee besluiten.
    
    
      4.3.	Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten dienen met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht te worden bepaald op 1 punt (voor het indienen van het beroepschrift) x € 322,00 x factor 0,25 (gewicht van de zaak: zeer licht) = 
      € 80,50. Het door eiseres betaalde griffierecht wordt geacht mede te zijn voldaan met betrekking tot haar beroepschrift dat betrekking heeft op de bestreden besluiten 1 en 2.
    
    
    
      Ten aanzien van het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2
      5.1.	Eiseres stelt in beroep dat het bestreden besluit 2 om formele redenen dient te worden vernietigd, omdat de handelwijze van verweerder strijdig is met de beslistermijnen als bedoeld in de Awb en de rechtszekerheid.
    
    
    5.2.	Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb is verweerder bevoegd een besluit hangende het daartegen gerichte beroep te wijzigen dan wel in te trekken. In artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het beroep geacht wordt mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit geheel tegemoet komt aan het beroep.
    
    5.3.	Anders dan eiseres stelt, was verweerder dus bevoegd het bestreden besluit te wijzigen en/of aan te vullen en is er geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit 2 moet worden vernietigd. 
    
    6.1.	Eiseres stelt dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom van het positieve advies van de Algemene Bezwaar- en Beroepscommissie is afgeweken en is besloten geen vrijstelling te verlenen voor het bouwplan.
    
    6.2.	Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan het algemeen belang dat is gediend met de weigering van de vrijstelling en de bouwvergunning een groter gewicht moet worden toegekend dan aan het individuele belang van eiseres. In het bestemmingsplan “Willemspark/Van Eeghenstraat 2002” is een duidelijke beleidskeuze gemaakt dat met het oog op het behoud van de groene inrichting van tuinen geen ondergrondse parkeervoorzieningen in tuinen zijn toegestaan, hetgeen overeenstemt met het conserverende karakter van het bestemmingsplan. In de ruimtelijke onderbouwing is onvoldoende aandacht besteed aan alle relevante aspecten van het bouwplan. Zo is daarin onvoldoende onderkend dat met het bouwplan ongeveer 35 m² aan groen zal verdwijnen en is het parkeerbeleid niet in de afweging betrokken. Het bouwplan valt niet binnen één van de categorieën waar het parkeerbeleid op is gericht. Verder is in eerste instantie bij het starten van de vrijstellingsprocedure het gevaar voor precedentwerking onvoldoende onderkend. Alleen in uitzonderingsgevallen zou ondergronds geparkeerd kunnen worden zonder schade aan de ruimtelijke kwaliteit aan te brengen. Van een uitzonderingsgeval is in dit geval evenwel geen sprake, aldus verweerder. 	
    
    6.3.	De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij de toepassing van artikel 19 van de WRO beleidsvrijheid toekomt bij de vraag of gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid vrijstelling te verlenen van het geldende bestemmingsplan. Dit betekent dat de rechtbank de beslissing van verweerder om geen vrijstelling te verlenen, alleen terughoudend mag toetsen.
    
    6.4.	In dit geval is verweerder teruggekomen van zijn aanvankelijke bereidheid om medewerking te verlenen aan het bouwplan. Alhoewel begrijpelijk is dat eiseres in eerste instantie de verwachting had dat verweerder medewerking zou verlenen, moet ook eiseres rekening houden met de omstandigheid dat derden bezwaren tegen het bouwplan kunnen indienen en dat die bezwaren ertoe kunnen leiden dat verweerder een ander standpunt inneemt. In dit geval hebben meerdere omwonenden bezwaar gemaakt tegen het verdwijnen van een deel van de tuin, waarbij zij gewezen hebben op het in het bestemmingsplan vervatte tuinbeleid en de precedentwerking. Naar het oordeel van de rechtbank is het noch onredelijk noch onbegrijpelijk dat verweerder zich vervolgens op het standpunt heeft gesteld dat het aanvankelijk onvoldoende rekening had gehouden met de in het bestemmingsplan gemaakte beleidskeuze en met het gevaar voor precedentwerking. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder na de ingediende zienswijzen niet in redelijkheid terug mocht komen op zijn aanvankelijke bereidheid om aan de ondergrondse parkeergarage mee te werken, en evenmin voor het oordeel dat dat standpunt niet deugdelijk is gemotiveerd. De omstandigheid dat slechts een klein deel van de tuin verdwijnt, dat op het dak van de parkeergarage een groene laag wordt aangelegd en dat de parkeergarage nauwelijks zichtbaar zal zijn voor derden is onvoldoende voor de stelling dat in dit geval moet worden afgeweken van het bestemmingsplan en het daarin neergelegde stringente tuinbeleid. Deze omstandigheden hebben bovendien geen invloed op de precedentwerking.
    
    7.1.	Eiseres stelt ook dat verweerder jegens eiseres het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat medewerking zou worden verleend aan het bouwplan. Bij brief van 6 juni 2003 heeft het hoofd van de afdeling vergunningen meegedeeld dat na toepassing van een vrijstellingsprocedure vergunning kan worden verleend, indien een bouwplan wordt ingediend dat voldoet aan de in de brief van 6 juni 2003 genoemde voorwaarden. 
    
    7.2.	Verweerder stelt dat deze brief niet door het daartoe bevoegde bestuursorgaan is opgesteld zodat daaraan geen vertrouwen kan worden ontleend. Bovendien bevat deze brief geen ongeclausuleerde toezeggingen van verweerder. 
    
    7.3.	De rechtbank is van oordeel dat eiseres aan de brief van 6 juni 2003, die was geschreven door het hoofd van de afdeling vergunningen, inderdaad de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat verweerder bereid was medewerking te verlenen aan het bouwplan (mits aan bepaalde voorwaarden zou worden voldaan). Dit betekent evenwel niet dat het beroep op het vertrouwensbeginsel kan slagen. Aan het vertrouwensbeginsel komt immers slechts een beperkte betekenis toe als belangen van derden een rol spelen. Als gevolg van de door omwonenden ingediende zienswijzen diende verweerder een nieuwe belangenafweging te maken waarbij ook hun belangen werden betrokken en het zijn in dit geval de in die zienswijzen aangevoerde bezwaren die in de weg staan aan honorering van het jegens eiseres opgewekte vertrouwen. Eiseres had daar vanaf het begin van de procedure rekening mee kunnen en moeten houden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
    
    8.1.	Eiseres stelt ook dat verweerder ten onrechte meent dat sprake zou zijn van gevaar voor precedentwerking als vrijstelling zou worden verleend. Dit geval staat volgens eiseres volledig op zichzelf en alle verzoeken moeten op hun eigen merites worden beoordeeld.
    
    8.2.	Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het verlenen van vrijstelling voor de ondergrondse parkeervoorziening en dus in het groene karakter van de tuinen die verweerder zoveel mogelijk vrij van bebouwing wenst te houden, een ongewenste precedentwerking kan hebben. Volgens verweerder bestaat er een gerede kans dat er niet alleen medewerking aan meer ondergrondse parkeergarages zal moeten worden verleend maar ook aan de realisering van andere bouwplannen in binnentuinen, indien die plannen worden voorzien van een groen karakter. 
    
    8.3.	De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder ten onrechte vreest voor precedentwerking. Eiseres heeft niet aangetoond dat de onderhavige situatie zo uniek is, dat afwijking in dit geval van verweerders groene tuinenbeleid en het uitgangspunt van het bestemmingsplan geen precedent zal scheppen, waarop derden zich met succes kunnen beroepen. 
    
    9.	Ten aanzien van de stelling van eiseres dat verweerder ten onrechte het vastgestelde parkeerbeleid bij het bestreden besluit 2 heeft betrokken nu eiseres daarover nog had moeten worden gehoord, overweegt de rechtbank het volgende. Als uitgangspunt geldt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Aangezien het parkeerbeleid op 31 oktober 2007 en daarmee is vastgesteld voor de datum van het bestreden besluit 1, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank dat parkeerbeleid bij de bestreden besluiten 1 en 2 kunnen en mogen betrekken. Verweerder heeft niet in strijd met artikel 7:9 van de Awb gehandeld door, alvorens te beslissen op het bezwaar, eiseres niet weer in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Het parkeerbeleid kan niet worden aangemerkt als een feit of omstandigheid waarmee eiseres eerst na het horen bekend is geraakt zoals bedoeld in artikel 7:9 van de Awb. Eiseres had van het bestaan en de inhoud van dat in voorbereiding zijnde beleid op de hoogte kunnen zijn voor de hoorzitting op 7 september 2007. Van de intenties van nieuw beleid is ook in de ruimtelijke onderbouwing van 26 september 2006 melding gemaakt en eiseres heeft niet betwist dat het concept-parkeerbeleid in het kader van de inspraakprocedure van 9 mei tot 19 juni 2007 voor een ieder ter inzage heeft gelegen.
    
    10.	Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaren. De rechtbank ziet wel aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres met het instellen van het beroep tegen het bestreden besluit 1 heeft moeten maken, gelet op het feit dat het bestreden besluit 1 met het bestreden besluit 2 materieel vrijwel geheel is gewijzigd zodat eiseres de gronden van het beroep na het nemen van het bestreden besluit 2 heeft moeten aanvullen. De proceskosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 322,00 (1 punt voor het instellen van beroep tegen het bestreden besluit 1). Voor een veroordeling van verweerder tot vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.
    
     
    Beslissing
    
    De rechtbank 
    
    
      -	verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar, niet-ontvankelijk;
      -	verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van 
      	€ 402,50 (zegge: vierhonderd twee euro en vijftig eurocent), te betalen aan eiseres.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.A.G. de Vries, voorzitter, mrs. M.C. Eggink en 
      A.P. Klap, leden, in aanwezigheid van mr. S.P.M. van Boheemen, griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2011.
    
    
    
    de griffier	de voorzitter
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.